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Los Límites de la ParticipaciónLa Lucha por el Mejoramiento

Ambiental en Moreno, Argentina

ISBN 978-987-33-0088-2

Primera edición en Buenos Aires - Argentina 2011

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Impreso en Buenos Aires - ArgentinaHecho el depósito que establece la ley 11.723

Armado y producción: IIED-AL / PublicacionesDiseño Gráfico: DG Leo TambussiTraducciones a cargo de: María Villa y Regina RueteCorrección de estilo. Versión en inglés Anna BarnettFotos de tapa: IIED-ALImpresión: Marcelo Kohan

IIED-América Latina PublicacionesCarlos Melo 2698 - (C1602) - Florida - Vicente López - Buenos Aires, ArgentinaTel. / Fax: (54 11) 4760 3817 - email: [email protected] - www.iied-al.org.ar

Hardoy, Ana Los Límites de la participación: la lucha por el mejoramiento ambiental en Moreno. - 1a ed. - Buenos Aires: IIED-AL, 2011. 208 p. ; 24x17 cm.

ISBN 978-987-33-0088-2

1. Medioambiente. I. Título CDD 577

Los Límites de la ParticipaciónLa Lucha por el Mejoramiento

Ambiental en Moreno, Argentina

Autores

IIED-ALFlorencia Almansi, Ana Hardoy, Jorgelina Hardoy, Gustavo Pandiella,

Leonardo Tambussi y Gastón Urquiza.

IIED-UKGordon McGranahan y David Satterthwaite.

9

13

19

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33

34 36

39

44

Prefacio.........................................................................................

I. Introducción.............................................................................

II. Moreno en contexto................................................................

II.1. Contexto internacionalII.2. Contexto argentinoII.3. MorenoII.4. La tenencia de la tierra en Moreno

III. Los antecedentes del proyecto y los actores.......................

III.1. El MunicipioIII.2. Las Organizaciones Comunitarias

IV. El proyecto en su concepción original.................................

IV.1. Los términos del primer acuerdo con el Municipio y los cambios en el organigrama....................................

IndiceUn barrio de Moreno

V. Relevando las condiciones ambientalesy buscando soluciones......................................................................

V.1. El Modelo participativo. Metodología y etapas V.2. Diagnóstico participativo. Información integrada V.3. Planificación Participativa V.4. Selección de los proyectosV.5. Diseños participativosV.6. Ejecución de los proyectos piloto

VI. Participación y colaboración en respuesta a losproblemas: conflictos y acuerdos estratégicos alcanzados................

VI.1. Tiempo de los socios y del proyectoVI.2. Ajuste del documento de proyectoVI.3. Recolección de la informaciónVI.4. Competencia entre vecinos por proyectos y criterios de selección VI.5. Rechazo al proyecto municipal, cambio de coordinación y niveles de desconfianzaVI.6. Selección del programa de educación ambientalVI.7. Selección de consultores para diseños finalesVI.8. La selección del proyecto de RSU (Residuos Sólidos Urbanos) VI.9. El problema en el Barrio Alem VI.10. Adecuándose a las normas municipales y generando procedimientos para la ejecución de las obrasVI.11. Pliego de condiciones y Comisión Revisora VI.12. Acuerdos para el uso de los equipamientos y la sostenibilidad de los espacios

VII. Las lecciones aprendidas, conclusiones sobreel proceso de Ciudades Focales Moreno.........................................

VIII. Conclusiones generales y recomendaciones.........................

Bibliografía........................................................................................

Acrónimos.........................................................................................

Lista de boxes, mapas y figuras.......................................................

Fotos..................................................................................................

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Diagnóstico

Planificación

Ejecución

“...hacer visible

lo invisible...”

“Elegir y diseñar

con la

incorporación

de los actores”

“Preocuparnos por

el medioambiente

es preocuparnos

por nosotros

mismos”

El éxito depende de la calidad y naturaleza de las relacionesde la comunidad con el gobierno local

La iniciativa conocida con el nombre de Ciudades Focales fue promovida por el Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC) entre los años 2005 y 2010 y consistió en el apoyo a investigaciones dirigidas a la resolución práctica de los problemas ambientales urbanos. Debido a su diseño, la iniciativa resultó una oportunidad única para los investigadores de países en desarrollo ya que les permitió que los resultados de sus investigaciones no se limitaran a ser publicados o quedaran a la espera de ser usados por tomadores de decisión, sino que fue más allá, al ofrecer que los resultados de la investigación sean validados en la práctica a través de acciones concretas; llámense propuestas de lineamientos de políticas, pequeñas obras de infraestructura ambientales urbanas, etc. Pero este desafío, requirió desde el inicio involucrar a un gran número de socios

Prefacio

Tramo del Río Reconquista, Moreno

locales; es decir comunidades, técnicos y autoridades municipales, empresas públicas y privadas entre otros. La premisa de unir investigación con validación práctica, sobre una amplia base de participación social, marcó la singularidad de la Iniciativa de Ciudades Focales de Moreno.

De esa manera se concretaron ocho iniciativas a nivel global que generaron esa oportunidad y ese desafío. El proyecto desarrollado por el Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo de América Latina (IIED-AL) en la Ciudad de Moreno es la primera de estas iniciativas y justamente este libro sintetiza los resultados de esta investigación. Sus páginas, permiten entender mejor el qué, el cómo y con quién se pueden y deben desarrollar las iniciativas que apunten a generar ciudadanía ambiental por medio de reforzar la base metodológica y participativa que tales procesos requieren. Pero este libro también enseña a entender y explicar las dificultades y fallas que se producen a lo largo del camino de promover alianzas sociales para construir ciudadanía ambiental. Este proceso de construcción de ciudadanía ambiental y generación de alianzas multi-sectoriales urbanas es una experiencia inédita que el IIED-AL ha logrado diseñar gradualmente a partir de un fuerte trabajo con las comunidades, muñido de un modelo de acción participativa que se presenta en detalle en este libro.

Walter Ubal Giordano IDRC Senior Program Specialist

“Darnos cuenta

que todos tenemos

los mismos

problemas”

“Aumentó la

confianza y el

compromiso de los

técnicos

municipales con

el proceso”

“Nunca nos tocó

participar en un

espacio así, es algo

nuevo, innovador”

I. IntroducciónEste trabajo examina los esfuerzos conjuntos realizados durante 4 años, por un gobierno local, una ONG y varias organizaciones de la comunidad, para mejorar mediante procesos participa-tivos las condiciones ambientales del municipio de Moreno, ubicado en la periferia del Área Metropolitana de Buenos Aires. Es objetivo de esta publicación hacer un análisis crítico del proceso llevado adelante, resaltando los conflictos atravesados y los resultados alcanzados. No es habitual que en un trabajo de sistematización de la ejecución de un proyecto se ponga especial énfasis en remarcar los conflictos, pero creemos que las lecciones aprendidas durante estos 4 años de esfuerzo conjunto pueden ser importantes insumos para el desarrollo de nue-vas iniciativas. Este trabajo ha sido realizado desde la perspectiva del Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo de América Latina (ONG a cargo de la coordinación del pro-yecto), y con el aporte y mirada de investigadores del International Institute of Environment and Development (ONG socia en el proceso de investigación del proyecto).

El análisis del proceso descripto en este trabajo es parte de la Iniciativa de Investigación de Ciudades Focales de IDRC, cuyo objetivo es aliviar las cargas ambientales que exacerban la pobreza en ciudades seleccionadas de África, Asia y América Latina. El abordaje en todas las Ciudades Focales ha sido el de promover la investigación y desarrollar asociaciones a largo

Basural a cielo abierto. Cuartel V, Moreno. Walter Santucho

Ciudades Focales Moreno14

plazo permitiendo a los grupos más pobres perseguir la resolución de sus prioridades ambien-tales. En todos los proyectos de Ciudades Focales la intención ha sido también la de generar una sostenida investigación de acción, capaz de marcar una notable diferencia en varios resi-dentes a lo largo del proceso del proyecto.

El ambiente urbano significa diferentes cosas para diferentes personas. Para algunos, evo-ca asuntos de sostenibilidad ambiental, y el temor que la urbanización y los patrones de consumo estén degradando el ambiente global para las generaciones futuras. Para otros, evoca asuntos de salud ambiental, y el miedo de que los peligros urbanos ambientales estén amenazando la vida y el bienestar de los actuales residentes. En la práctica, todas las ciu-dades deben lidiar con una compleja combinación de cargas ambientales que van desde la escala local a la global, desde el corto al largo plazo, y desde aquellas que afectan la salud de las personas de forma directa a las que afectan los medios de vida de la población. En una primera aproximación, sin embargo, mientras las ciudades se enriquecen, sus cargas ambientales se vuelven más extensas en el espacio, más de largo plazo, y con mayores po-sibilidades de afectar el bienestar de las personas indirectamente degradando los medios de vida de la población.

Siendo Moreno comparativamente con el resto de los municipios del Area Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) un municipio pobre, muchos de los graves problemas ambientales que lo afectan, repercuten en las condiciones ambientales de los hogares y son aun más severas en los barrios más carenciados. Las personas enfrentan dificultades para asegurarse el acceso al agua potable y servicios sanitarios, los residuos no se recolectan frecuentemente, el sistema de escurrimiento de aguas de lluvias y desagües es inadecuado, y en algunas áreas las inun-daciones son habituales.

Estas cargas afectan la salud pública local y el bienestar de la población, y no se puede esperar que las personas actuando individualmente puedan responder de manera eficaz. Tampoco, el gobierno local actuando solo puede responder eficazmente. Proveer de servicios ambientales convencionales a todos los residentes locales no sólo es costoso, sino que las relaciones entre el gobierno y los residentes se ven complicadas aun más por el hecho de que muchos residen-tes no son propietarios de sus tierras, es decir que ocupan informalmente tierras privadas o públicas. Como en muchas áreas urbanas carenciadas, una parte importante del desafío am-biental es desarrollar mejores relaciones entre los residentes y el gobierno, y encontrar nuevas formas de trabajo conjunto para afrontar estos problemas locales.

15Los Límites de la Participación. La Lucha por el Mejoramiento Ambiental en Moreno, Argentina

En Moreno, la iniciativa de Ciudades Focales tiene como antecedente un proyecto financiado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y que involucró a varios de los socios de la Iniciativa Ciudades Focales Moreno (IIED-AL, el gobierno municipal, y varias organizaciones comunitarias). Este proyecto, que duró desde 2002 hasta 2006, utilizó también una metodología colaborativa; pero al tener como objetivo lograr mejoramientos en la gestión para la provisión de agua y no contar con financiamiento para realizar algún tipo de obra su alcance ambiental resultó más limitado que el proyecto de Ciudades Focales. Al mis-mo tiempo, uno de los objetivos globales del proyecto de Ciudades Focales en Moreno, estaba basado en una propuesta originada por una de las dependencias de la Municipalidad siguien-do los pasos del precedente proyecto de agua –crear una plataforma institucional auspiciada por el gobierno municipal donde las diferentes asociaciones y colaboraciones diseñadas para mejorar las condiciones ambientales en Moreno pudieran ser consideradas y consensuadas. En parte debido a este objetivo, Ciudades Focales en Moreno, a diferencia de las iniciativas llevadas a cabo en las otras 7 ciudades se planteó con una perspectiva amplia en el que se trabajó en todo el territorio municipal y no un barrio en particular.

El proyecto Ciudades Focales en busca de esta meta, se organizó según dos abordajes –la acción y la investigación– para desarrollar a lo largo de 4 años un proceso que tendiera a la institucionalización de un espacio de participación y decisión multiactorial para contribuir a la gestión ambiental. La acción se desarrolló a través de diferentes procesos participativos que culminaron con la ejecución de proyectos pilotos en diferentes zonas de Moreno y la investigación se focalizó en tres ejes de análisis que fueron acompañando el proceso de la acción: la institucionalización de los espacios multiactorales, los conflictos ambientales emergentes y la relación entre las condiciones de tenencia de la tierra y los problemas am-bientales. En las próximas secciones se describen y analizan las fortalezas y debilidades de las acciones colaborativas desarrolladas durante la implementación del proyecto. En la sección II se colo-ca el proyecto de Moreno en su contexto internacional, nacional y local. Internacionalmente, se ubica el análisis en los programas urbano-ambientales de los cuales Ciudades Focales en Moreno es un sucesor. A nivel nacional, el análisis se corre hacia el contexto político y dos características relevantes del modelo político argentino: la resistencia a la democracia “par-ticipativa” en pos de favorecer una democracia “delegativa”1 y la existencia de una “zona gris del poder estatal” donde el liderazgo político se extiende dentro de muchas comunidades

1. O’ Donnell G. “La Democracia Delegativa” en Diario La Nación, 28 de mayo de 2009.

urbanas de bajos ingresos. A esto le sigue una descripción de las cargas ambientales a las que se ve afectado el municipio de Moreno.

Las secciones III y IV revisan los antecedentes del proyecto y su concepción original. Como se indicó anteriormente, el IIED-AL, el gobierno municipal y las organizaciones comunitarias ya habían trabajado en conjunto en un proyecto financiado por el PNUD, y en cierta forma el pro-yecto de Ciudades Focales Moreno fue una extensión de esa colaboración. Para ayudar al lector a entender la evolución del proyecto, esta sección no sólo resume el proyecto como se propuso al IDRC, sino que también examina cómo contribuyeron al diseño del proyecto los diferentes socios, ya que esto tiene repercusiones en la implementación posterior del proyecto.

La sección V describe la ejecución del proyecto, comenzando por el diagnóstico participativo de problemas y opciones ambientales, el diseño de proyectos y la implementación de los pro-yectos pilotos. Varios métodos de participación fueron introducidos en el transcurso del traba-jo, como por ejemplo el establecimiento de prioridades de manera consensuada basado en una combinación de mapeo participativo por parte de los representantes comunitarios y de mapas desarrollados por las distintas áreas del gobierno. A pesar de algunas demoras y desacuerdos, seis proyectos pilotos fueron desarrollados e implementados y actualmente hay una evidente capacidad en la localidad para asumir una gestión ambiental colaborativa. Parte de las demo-ras y desacuerdos podrían haberse evitado, pero esto es justamente parte del aprendizaje, por ello consideramos no solo los éxitos del proyecto, sino también lo que podría haberse hecho mejor, tratando de entender cuáles fueron las dificultades y pensar maneras de resolverlas.

La sección VI analiza críticamente al proyecto, haciendo especial hincapié en las demoras y desacuerdos transitados; y en sus orígenes y sus consecuencias. Algunas demoras y desacuer-dos fueron consecuencia de la falta de consenso inicial, tanto sobre el contenido del proyecto como sobre las responsabilidades de cada uno de los socios. Otras se debieron a las diferentes visiones sobre la acción colaborativa, particularmente en lo referente al alcance de la partici-pación de la comunidad. La Municipalidad usualmente desarrolla procesos en los que hay un directo reconocimiento del poder delegado al gobierno, y en este contexto la preocupación era que la participación comunitaria no se volviera un medio de presión para el gobierno y ge-nerara demandas difíciles de satisfacer. IIED-AL por el otro lado, proponía que los represen-tantes de la comunidad fueran elegidos por los mismos vecinos por su interés y compromiso con la problemática ambiental, independientemente del rol o de su involucramiento en otros tipos de organización.



Las secciones VII y VIII concluyen con una visión optimista, revisando las dificultades en-contradas pero también los resultados logrados. Una serie de mejoramientos ambientales fueron introducidos, todos ellos involucrando la colaboración activa de la comunidad, el go-bierno local y el IIED-AL. Hacer que esta colaboración funcionara fue una tarea difícil y el proceso pasó por varias situaciones de encuentros y desencuentros. Finalmente creemos que la calidad de las relaciones entre el gobierno local y los vecinos y las organizaciones barriales mejoraron.

El proyecto de Ciudades Focales Moreno hizo progresos significativos en esta línea y logró alcanzar una mejor comprensión de las barreras y oportunidades que se presentaron durante el proceso.

II. Moreno en contextoII.1. Contexto internacional

Como parte de la acción acordada en la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo y Medio Ambiente realizada en Río en el año 1992, cada autoridad local fue alentada a “entrar en diálogo con sus ciudadanos, organizaciones locales y empresas privadas, y adoptar una Agenda 21 local” (Capítulo 28, Agenda 21).

Durante la década siguiente un conjunto de programas y redes internacionales fueron desarro-llados para apoyar iniciativas urbanas hacia un desarrollo sustentable, incluyendo Agenda Local 21, el Programa de Ciudades Sostenibles, y muchos otros. Dos características, ya explícitas en Agenda 21, fueron comunes a casi todas estas iniciativas: i. los asuntos ambientales eran trata-dos como parte integral del desarrollo, y ii se hacían esfuerzos para comprometer una amplia gama de actores en el proceso de planificación, incluyendo los grupos más vulnerables.

La mayoría de estos programas se han desvanecido en los últimos años. Esto es en parte por-que el cambio climático ha llegado a ser prioridad de la agenda ambiental internacional, y ha desviado la atención y los recursos de aquellas iniciativas ambientales más integrales. Asimis-

Centro de Moreno


mo, a nivel local, muchos de los programas urbano ambientales apoyados internacionalmente estuvieron en la periferia del desarrollo urbano y en muchos casos no pudieron ser sostenidos a largo plazo. Por otra parte, y siendo más optimistas, en muchas ciudades los asuntos am-bientales son tomados más seriamente, y la participación pública es más aceptada como parte de la política. Hay, por lo tanto, menos necesidad de atención internacional.

Un énfasis en el compromiso con los actores, común a la mayoría de estos programas inter-nacionales, fue pensado para corregir una tendencia de la burocracia de los gobiernos de ser distantes con sus ciudadanos, y para que los planes no se prepararan sin consulta popular o sin controles. Para los defensores de la democracia “dialógica”2 participativa, representativa, un mejor diálogo entre el gobierno y los ciudadanos significa sobrellevar las limitaciones de la democracia electoral o delegativa, donde al menos en principio la mayor influencia que tienen los ciudadanos sobre el Estado yace en la elección de políticos a través del voto popular. Mu-chos asuntos urbanos ambientales son de carácter local, y no se vuelven asuntos electorales, lo que hace que sean particularmente apropiados para el compromiso de los distintos actores de la población.

La gobernabilidad es tal vez el único factor importante para erradicar la pobreza y promover el desarrollo3. Asumiendo que la participación contribuye a las políticas de gobierno, entende-mos que: “La participación se concibe como un derecho civil y debe ser activa, libre y signifi-cativa. Comparada con la participación comunitaria, la participación civil crea una relación entre los ciudadanos y el Estado en la que ambos están obligados a reducir la distancia entre ellos a través de procesos de diálogo y la creación de agencia” (Mahmud, 2004)4.

Como se describe luego, el proyecto de Ciudades Focales realizado en Moreno, Argentina, se emprendió para reducir las distancias entre las organizaciones comunitarias y el gobierno local, a través de reuniones entre los actores, investigación participativa, y muchas otras for-mas de colaboración. A lo largo del proyecto, sin embargo, se hizo evidente que el desafío principal no era crear una relación entre el gobierno local y los residentes de los barrios ca-renciados, sino cambiar la naturaleza de la relación ya existente y profundizar las prácticas participativas.

2. Tafoya Ledesma, E. (2008) “Democracia dialógica. El principio dialógico como crítica de la democracia liberal contemporánea” Presentado en el XX Coloquio Nacional sobre la enseñanza de la filosofía. Zacatecas, Mexico.

3. Kofi Annan. Citado en página web Global Development Network para el proyecto ‘Varieties of Governance, Effective Public Service Delivery’. http://cloud2.gdnet.org/cms.php?id=gdn_development_research.

4. Mahmud, S. (2004) “Citizen participation in the health sector in rural Bangladesh: perceptions and reality. IDS Bulletin 35.2. Citado por Flores, W. y Ruano, A. en “Salud Para Todos: Una Meta Posible”. IIED-AL Publicaciones, Buenos Aires, Argentina. Pag. 130.


5. Op. cit., mayo 2009. 6. Cabannes, Y. (2004) “Participatory budgeting: a significant contribution to participatory democracy”, en Environment and Urbanization Vol 16 No 1 pags. 27-46.

II.2. Contexto argentino

Hace quince años, Guillermo O’Donnell5 observó que en América Latina una nueva clase de democracia emergía, y la llamó “delegativa” para diferenciarla del tipo de democracia “representativa”. La democracia delegativa, dice, es democracia porque surge de elecciones razonablemente libres y competitivas, y porque resguarda ciertas libertades como la libertad de expresión, asociación, reunión, y libre acceso a los medios de comunicación no censurados por el gobierno. Es delegativa porque aquellos que han sido electos consideran que poseen el derecho a decidir qué es bueno para el país sin tener en cuenta la opinión de la gente (ejemplo, no están “representando”, ni siquiera aspirando a representar, los puntos de vista de aquellos que los eligieron). La democracia argentina tiende a ser delegativa en este sentido.

En general, las autoridades locales en Argentina, como en otros lugares, crean comparati-vamente pocos espacios formales para un diálogo sobre políticas donde las comunidades, especialmente las más vulnerables, pueden influir directamente en qué se hace y cómo se aplican los recursos. Quizás el procedimiento hasta ahora más conocido sea el presupuesto participativo, que se originó en Brasil pero que ha sido implementado en Rosario y otras mu-nicipalidades argentinas (Cabannes, 2004)6. Con el presupuesto participativo, una parte del presupuesto municipal es puesto públicamente a consideración entre el gobierno municipal, los movimientos sociales y los ciudadanos; esto se hace en encuentros planificados. A pesar de su reconocimiento internacional y su popularidad, el presupuesto participativo no es aplicado por todos los gobiernos locales y no siempre es relevante en cuanto al porcentaje del presu-puesto destinado a tal fin.

Anegamiento de calles Barrio Parque Paso del Rey, Moreno. Sandra Baez


Mientras que las negociaciones formales y transparentes entre el gobierno local y los grupos urba-nos pobres son muy limitadas, las relaciones informales y las negociaciones ocultas son las domi-nantes e influyen en la forma en que opera el gobierno local. En Argentina hay una larga historia de “clientelismo” en la política, que se ha extendido para incluir a importantes redes de “punteros”, o agentes políticos, que viven y operan en los asentamientos de bajos ingresos. Además, pueden difi-cultar la creación de foros recomendados internacionalmente como el medio para crear un diálogo más inclusivo y un procedimiento más participativo y democrático en la toma de decisiones.

Según Javier Auyero (2000; 2007), quien ha estudiado con algún detalle esta “zona gris del poder del estado”, los punteros políticos “dirigen el flujo de bienes, información y servicios desde sus patrones políticos hacia los clientes y el flujo de apoyo político (en forma de asis-tencia a manifestaciones, participación en actividades partidarias y algunas veces votos) desde sus clientes hacia sus patrones”7.

Para los pobres y desempleados, estos punteros son también vecinos tanto social como espa-cialmente. Ellos tratan los problemas cotidianos, en gran parte asegurando acceso a servicios públicos escasos que no todos los que reclaman, aun calificando, los reciben: alimentos en co-medores comunitarios, subsidios por programas de desempleo, una cama en el hospital, y así sucesivamente. Algunas veces esta asistencia o favor puede llevar implícito actos de corrup-ción o situaciones muy cercanas a ello, en otros casos simplemente significa dar un consejo. Estos punteros pueden ser admirados, rechazados o ambas cosas a la vez, ellos benefician a sus “clientes” en una amplia gama de formas.

Para los políticos, los punteros son una fuente de apoyo político visible de información. Si estos punteros verdaderamente determinan como vota la gente o no, no se sabe, pero si la asis-tencia a manifestaciones políticas es un indicador medible, se podría afirmar que es cierta su influencia. Sin embargo, hay poca evidencia de que quienes asisten a las movilizaciones votan luego consecuentemente. Como Auyero remarca: “Lo que es innegable es que el mismísimo trabajo de las redes de punteros ayuda a los partidos a resolver importantes problemas de or-ganización: financiar los costos operacionales del partido, mantener al partido en actividad en los periodos entre elecciones, proveer recursos humanos durante la campaña y elecciones generales, etc” (Auyero, 2007)8. Ayudan también a gobernar a los segmentos mas volátiles de la población, aplicando recursos públicos y administrando la demanda.

7. Auyero, J. (2001) “Poor Peoples Policies: Peronism Survival networks and the legacy of Evita” Duke University Press, Durham USA.---- (2007) “The routine politics and violence in Argentina: the gray zone of state power” Cambridge University Press, Cambridge UK.8. Auyero, J. ibid, pag. 63.


No es poco común que un Estado o partido político se involucre informalmente con comuni-dades de bajos ingresos y sus organizaciones, y hacer que esto sea parte integral de su estra-tegia de gobierno. Sin embargo, esta suerte de liderazgo político es especialmente evidente y ha tomado una forma particular en Argentina. Con referencia al proceso de Ciudades Focales en Moreno, Silvia Álvarez dice “Hubo de todo; organizaciones por un lado y militancia por el otro. La larga historia de estas organizaciones y su militancia favorece que haya mucha gente con bajo nivel de ingenuidad”9.

Los municipios del conurbano tienen gobiernos fuertes y tienen fuerte presencia territorial. A partir del 2001 los gobiernos locales, tuvieron un rol protagónico para enfrentar la crisis, lo cual fortaleció su peso en las decisiones políticas.

Moreno, como la gran mayoría de los municipios, es sumamente dependiente del financia-miento nacional y provincial para la ejecución de una amplia gama de programas y proyectos. Hemos asistido en las últimas décadas (fundamentalmente en los ‘90) a una descentralización de responsabilidades, sin un correlato de descentralización de la recaudación de rentas, lo que acentúa aun más la dependencia de los municipios de los recursos centrales tanto de la Nación, como de la Provincia.

II.3. Moreno

Moreno se encuentra en el Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA)10. El AMBA cons-tituye el mayor aglomerado urbano de Argentina, al concentrar un tercio de la población del país, alcanzando aproximadamente 13.000.000 de habitantes, sobre una extensión urbanizada de 2450 km2. Esta compuesto por unos 3.000.000 de habitantes correspondientes a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y los 10.000.000 restantes pertenecientes a la Provincia de Bue-nos Aires.

El territorio metropolitano se presenta como el principal centro productivo del país, al con-centrar alrededor del 52% del PBI nacional. Además, el AMBA representa el 38% del padrón electoral nacional y llega a ser el 40% de los votos efectivos, porque la concurrencia a votar

9. Silvia Alvarez, Capacitadora de Organizaciones en el Marco del Proyecto Ciudades Focales Moreno; en entrevista realizada por Michel Lichtenstein director y productor de la película: “Ciudades Focales Moreno”.

10. Territorio definido por los municipios: Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Berisso, Brandsen, Campana, Cañuelas, Ensenada, Escobar, Esteban Echeverría, Exaltación de la Cruz, Ezeiza, Florencio Varela, General Las Heras, General Rodríguez, General San Martín, Hurlingham, Ituzaingó, José C. Paz, La Matanza, La Plata, Lanús, Lomas de Zamora, Luján, Malvinas argentinas, Marcos Paz, Merlo, Moreno, Morón, Pilar, Presidente Perón, Quilmes, San Fernando, San Isidro, San Miguel, San Vicente, Tigre, Vicente López, Zárate. http://www.atlasdebuenosaires.gov.ar


es más alta que en otros distritos. Casi uno de cada cuatro votos del país es del conurbano bonaerense. Por lo tanto, las políticas en el conurbano bonaerense juegan un rol decisivo en la elección del gobierno nacional y provincial.

El municipio de Moreno está situado en el oeste del AMBA, a 37 km de la Ciudad de Bue-nos Aires y está dividido en seis localidades, con un total de aproximadamente 156 barrios y 380.530 habitantes11. La cabecera del Partido es la Ciudad de Moreno, fundada el 12 de abril de 1860 por Don Amancio Alcorta en tierras de su estancia “Paso del Rey”.

Moreno es uno de los municipios con más déficits del AMBA. De acuerdo al censo 2001, un 26% de la población tiene necesidades básicas insatisfechas, comparado con un 16% en el AMBA como un todo, y aproximadamente un 47% de su población cuenta con beneficios deplanes sociales.12

11. Sus límites son: al NE, San Miguel y J. C. Paz; al E, Ituzaingó; al SE, Merlo; al S, Marcos Paz; y al O. Gral. Rodríguez y Pilar. http://www.moreno.gov.ar12. Esta descripción fue extraída de Hardoy, A. y otros, “Gobernabilidad para servicios de agua y saneamiento en asentamientos de bajos ingresos: experiencias de gestión

asociada en Moreno, Buenos Aires”, Medio Ambiente y Urbanización, 2005, Vol. 17, Nº 1, pp. 183-199.

Mapa N°1: Moreno en el Área Metropolitana de Buenos Aires


Moreno cubre 186 km2 y tuvo una elevada tasa de crecimiento poblacional entre los años ‘40 y ‘80, debido ello mayormente a la llegada de población rural atraída por el crecimiento del sector industrial. El gobierno municipal se vio abrumado por este incremento poblacional y no pudo administrar el uso de la tierra de manera de atender las necesidades de vivienda. Se establecieron asentamientos sin ser regulados y sin infraestructura. Moreno continúa atrayen-do inmigrantes: su población creció un 41% entre 1980 y 1991, y alrededor de un 32% entre 1991 y 2001. Lo cual está muy por encima del promedio del Gran Buenos Aires.

En Moreno coexisten diferentes tipos de urbanizaciones: ingresos altos-medios, ingresos medio-bajos, barrios privados, asentamientos informales y aquellos llevados a cabo con el apoyo de pla-nes de vivienda nacionales o provinciales u ONGs. La crisis económica que en años recientes ha agobiado a la Argentina con un elevado nivel de desempleo y decreciente poder adquisitivo, ha generado una reacción desde el gobierno nacional, el cual ha generado empleo mediante la imple-mentación de programas de desarrollo de viviendas e infraestructura. Diez mil nuevas unidades están en etapa de planeación o construcción en Moreno, financiados con recursos nacionales.

Moreno cuenta con una baja cobertura de servicios de agua potable y saneamiento, sólo el 40% de la población de Moreno está conectada a suministros de agua corriente: 33% están conectados a abastecimientos administrados por la empresa ABSA, y 7% son provistos por 21 sistemas independientes, muy heterogéneos en términos del número de individuos abas-tecidos y sus niveles de ingreso. Sólo el 16% está conectado a la red cloacal. De este modo, la mayoría de los habitantes de Moreno debe resolver sus problemas de agua y saneamiento utilizando sistemas alternativos, muchos de los cuales son inapropiados. Un relevamiento rea-lizado en el 2002 por el IIED-AL13, con la colaboración del Municipio mostró que gran parte de la población de Moreno se abastece de agua proveniente de perforaciones sin encamisar y que sólo llegan a la primera napa de agua (muy contaminada - no apta para el consumo). Para eliminar las aguas servidas se utilizan pozos negros sin cámara séptica que frecuentemente rebalsan ya que su vaciado es muy costoso. Frecuentemente las aguas servidas y/o residuales de los hogares son vaciadas en zanjas a cielo abierto.

La recolección de los residuos sólidos urbanos se realiza por contrato con una empresa privada El Trébol. Los principales problemas del servicio ocurren cuando llueve porque los camiones no recogen los residuos en áreas con calles no pavimentadas, que son la mayoría en Moreno.

13. En el marco del Proyecto ARG02G58 del PPPUE / PNUD. Programa de Asociaciones Público Privadas Comunitarias para el Medio Ambiente Urbano, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.


Por lo tanto, es común que los residuos no sean recolectados, con lo cual los cestos desbordan. La gente no toma precauciones con sus residuos, y se deshacen de ellos simplemente arroján-dolos a algún espacio abierto cercano. Las redes de desagüe y saneamiento se ven obstruidas por residuos sólidos, incluyendo aquellos inadecuadamente arrojados en el inodoro.

Moreno tiene severos problemas hidráulicos y un alto nivel freático. Uno de los límites muni-cipales es el Río Reconquista, el cual está altamente contaminado y tiene un largo historial de desbordamientos. Algunas medidas estructurales emprendidas a nivel nacional han reducido el riesgo de inundación, pero Moreno es atravesado por varias líneas divisorias de aguas y tiene áreas densamente pobladas con problemas de infiltración en zonas de límite de sub - cuencas. Se han diseñado varios proyectos a gran escala, pero aun no han sido implementados debido a la falta de recursos financieros. El municipio limpia regularmente arroyos y canales, pero los mismos se ven obstruidos regularmente por la continua acumulación de residuos. Al-rededor del 70% de las calles de Moreno están sin pavimentar, e incluso el 30% que lo es, se encuentra en malas condiciones. Muchas calles no tienen alcantarillado, o están pavimentadas de forma tal que existe un canal abierto de drenaje que corre a lo largo del borde de la acera (conocido localmente como cordón cuneta) hasta llegar a las bocas de drenaje subterráneo que conducen el agua hacia un río o arroyo local.

Dentro de Moreno, se practica agricultura principalmente en el área rural (a pesar de que los agricultores pueden residir en la ciudad). Además de la horticultura, se crían animales, por ejemplo, hay granjas de aves de corral. Un instituto municipal (el IMDEL, Instituto Municipal de Desarrollo Económico Local) brinda asistencia técnica y fomenta redes de trabajo entre productores. En líneas generales, sin embargo, la agricultura permanece periférica a las prio-

Cuartel V, Moreno. Walter Santucho


ridades del gobierno municipal y a las estrategias de medios de vida de la población urbana de Moreno, incluso la de los pobres.

II.4. La tenencia de la tierra en Moreno

El tema de la tenencia de la tierra, era una de las dimensiones transversales a considerar en la totalidad de las intervenciones de las iniciativas de Ciudades Focales a nivel global. Por otro lado, sabemos la relevancia de la relación entre la tenencia, los usos y los problemas ambien-tales y en este caso Moreno no constituye la excepción, razón por la cual se analizaron cómo se dan estas relaciones en el territorio y cómo ha sido la historia en Moreno.

Desde 1988, el gobierno de Moreno ha tenido un fuerte compromiso con el planeamiento urbano, incluyendo la resolución de la situación dominial de la tierra. En su compromiso por brindar seguridad sobre la tenencia de la tierra en asentamientos, ha implementado un progra-ma por el cual el gobierno adquiere tierra vacante y la distribuye para usos comunales y nece-sidades especiales. Esta tierra vacante, en su gran mayoría privada, es producto de numerosas subdivisiones hechas durante los años ‘50 y ‘60 y sin ningún tipo de infraestructura. También hay tierra pública, nacional y provincial, otorgada al municipio para proyectos de vivienda. El gobierno local facilita el proceso de regularización dominial de asentamientos a través del instituto descentralizado, Instituto de Desarrollo Urbano, Ambiental y Regional (IDUAR) que fue creado para mejorar la gestión ambiental, urbana y regional.

Una de las principales metas del IDUAR fue diseñar e implementar un Plan Urbano-Am-biental, que incluyera redistribuciones de tierra urbana y recuperación de tierras en estado de abandono. Esto fue llevado a cabo mediante dos programas: a) asignación de terrenos por do-nación, acuerdos con propietarios, entrega de la propiedad y de tierra vacante / abandonada; y b) regularización dominial, con transferencia de títulos a nombre de familias de bajos ingresos utilizando diferentes instrumentos legales disponibles. La estrategia de planeamiento urbano del gobierno local se destaca con respecto a la de otros municipios en la región.

Formalmente, la administración de las tierras del conurbano donde grandes extensiones de tierra no son usadas por sus antiguos propietarios y con conflictos de sucesión como es el caso de Moreno, está regido por el sistema convencional legal (ejemplo, registro de títulos de pro-piedad) comunes en áreas urbanas. Pero el verdadero acceso a la tierra por habitantes de bajos


ingresos se logra por medio de variadas estrategias de acceso y validación de la ocupación, que pueden o no formalizarse. La mayoría de las transacciones de tierra se originan de manera informal. Algunos obtienen la formalización luego de largos procedimientos administrativos y negociaciones. En otros casos, la legalización y formalización del título de propiedad no se logra, y los sistemas formales e informales coexisten, uno al lado del otro. Sin embargo, a me-dida que la presión sobre la tierra crece, inevitablemente surgen los conflictos entre aquellos que operan en el mercado de tierras formal y aquellos que viven en asentamientos informales. Las diferentes formas que asumen el acceso y la legalización de la tenencia de la tierra, tanto formal como informal, hacen al desarrollo del conflicto.

De las áreas analizadas en Moreno, hay dos tipos importantes de tenencia informal, cada uno asociado a diferentes modalidades de relaciones sociales, legales y políticas. El primero in-volucra terrenos de baja densidad poblacional que se presenta en subdivisiones formales pero donde no hay títulos para los habitantes. Esto se conoce como “loteo popular”. El segundo se trata de tierras privadas o públicas con algún tipo de restricción de uso residencial. Puede ser que estén por debajo de la cota permitida, sobre la orilla de un río u otros sitios donde la construcción esté restringida, o en sitios reservados para proyectos aun sin concretar como escuelas, centros de salud, playones recreativos o expansión de rutas.

Oficinas del IDUAR, Moreno


La primera modalidad incluye una gran parte de las tierras de poca densidad poblacional don-de la tenencia de la tierra nunca se ha formalizado. Estos terrenos reflejan décadas de subdivi-siones y creación de parcelas, que generalmente eran comprados en cuotas por sus habitantes quienes nunca recibían los títulos. Desde los ’90, estos terrenos han sido incluidos en el sis-tema de regularización dominial basado en la ley nacional N° 24.374, que registra e inscribe la tenencia de la tierra, otorgando derecho de propiedad a aquellos que ocuparan tierras y que pudieran probar que su ocupación es al menos desde 198814. No todos los terrenos pueden satisfacer este criterio, no porque hayan sido ocupados después de 1988, sino porque la falta de documentación de residencia, o complicaciones y conflictos que involucran, por ejemplo, la muerte de los ocupantes originales, hace difícil satisfacerlo. Como resultado, un alto por-centaje de los terrenos en Moreno enfrentan conflictos en lo que respecta a su tenencia.

En general, donde no han sido conferidos los títulos, ha habido una expansión urbana con dé-ficit de infraestructura. A medida que los barrios aumentaron su densidad poblacional, los ha-bitantes comenzaron a solucionar los problemas de infraestructura por sí mismos, de manera independiente o en colaboración con organizaciones locales. Estos individuos, organizaciones comunitarias y eventualmente la municipalidad, son los actores fundamentales en la ejecución de los mejoramientos en los asentamientos.

14. Ley 24.374 ha sido recientemente modificada. La enmienda fue aprobada el 12 de marzo 2009 para inscribir parcelamientos anteriores a marzo 2009. Esto permite el acceso a título de aquellos que ocuparon tierras entre 1988 - 2009.

Asentamiento informal, Moreno

Mariló se ubica en la localidad Trujui que concentra el 25 % de la población del partido de Moreno, el 75% de Trujui esta afectado por problemas ambientales de diferente índole, algunos de los identificados por la comunidad son: déficit de servicios, acumulación de basura, anegamiento e inundación, aguas servidas, presencia de ratas y escorpiones, arroyos y zanjones contaminados, redes de alta tensión, transformadores, hornos de ladrillos (ladrilleras), pastizales, extracción de suelos y cavas, calles de tierra, falta de iluminación pública, ausencia de veredas o veredas rotas, presencia de industrias.El testimonio de los habitantes, al considerar las condiciones de tenencia, muestra que tienen una interpretación que difiere de la definición formal, una situación de “dueños” que incluye las situaciones formales e informales y que no está construida sobre la condición legal de tenencia, sino sobre cómo los habitantes se involucran en el mejoramiento de las condiciones urbanas y ambientales y cómo se involucran en acciones sociales o en organizaciones vecinales. Los habitantes no ignoran las categorías formales legales de tenencia de tierra, pero su identificación no corresponde con estas mismas categorías. “Acá encontrarás personas que han recibido títulos por ocupar y personas que no. Última-mente, no se trata del papel. El “lugar” es cuestión de habitar/vivir. Si yo estoy satisfecho con él, lo cuidaré; si construyo, nadie me va a desalojar. Si estoy seguro de dónde estoy parado, me uniré con el resto” (Silvina, ocupante de Mariló).

“El asentamiento de Marilo no se basó en un proceso de escrituración. En su lugar, las organizaciones comunitarias e instituciones que promovían proyectos…luchaban por las mejoras barriales [no por los títulos]” (Silvina, ocupante de Mariló).

“Para reunir a las familias en Marilo, crearon un comité barrial para tener mayor poder de negociación, este comité logró traer electricidad al barrio. La lucha siempre ha sido realizada por aquellos que son propietarios y aquellos que no” (Propietario y antes ocupante de Mariló).

“Hay una conciencia colectiva de dónde uno está parado” (Juan: asenamiento paraguayo).

“De repente, crear asentamiento es normal para cualquiera acá. Se corre la voz de que hay tierra disponible, viene un líder, y ellos [tanto gente de afuera y parientes de los habitan-tes] llegan en una pick-up con todo listo” (Silvina, ocupante de Mariló).

Box_1 El Caso de Mariló


Imagen de Loteo Popular Barrio Mariló. Trujui, Moreno

La otra modalidad, a través de la cual la gente obtiene la tenencia informal de la tierra por ocupación y creación de asentamientos en tierras privadas o públicas con restricciones, ofrece distintos desafíos. Hay 44 asentamientos de este tipo identificados por el IDUAR15, represen-tando cerca del 28% de los barrios de Moreno. Generalmente enfrentan severas condiciones ambientales por la falta de infraestructura y otras vulnerabilidades que presentan las ubica-ciones. Estos terrenos ocupados a veces son producto del parcelamiento que se llevó a cabo durante los años ‘70, pero que fueron abandonados por sus dueños originales por las restric-ciones sobre el uso residencial. En general, se ubican sobre las orillas de ríos o en tierras bajas. Las familias con dificultades financieras que no pueden acceder a tierras de manera formal, ocupan estas áreas abandonadas, pero son aun menos seguras que aquellas que responden a la primera modalidad, y se puede esperar que sufran más graves condiciones de precariedad ambiental. Además, bajo la primer modalidad de asentamiento informal, los habitantes y las comunidades pueden sentir que mejoran las probabilidades de recibir títulos si realizan inver-siones ambientales, lo que no sucede con este segundo tipo de asentamientos.

31Los Límites de la Participación. La Lucha por el Mejoramiento Ambiental en Moreno

15. IDUAR Instituto de Desarrollo Urbano, Ambiental y Regional, Municipalidad de Moreno.

III. Los antecedentes del proyecto y los actoresEn marzo de 2006, al inicio del Proyecto de Ciudades Focales, el IIED-AL tenía una larga experiencia de trabajo asociativo con el municipio de Moreno en programas nacionales de alivio de la pobreza.

Cuando preparamos la propuesta a IDRC, basados en la experiencia previa en Moreno, creí-mos que nos encontrábamos en un contexto propicio para desarrollar el proyecto; pero las condiciones iniciales fueron diferentes a las que enfrentamos a lo largo del proceso. Los principios que guiaron el accionar del gobierno, en los tres niveles, nacional, provincial y municipal, también estaban cambiando, mucho más, luego de la crisis global de 2008.

Mirando hacia atrás, el trabajo colaborativo fue nuestro principal motor. A lo largo de los años hemos trabajado (con distintos niveles de éxito) con diferentes actores, involucrando a la co-munidad pero también a los gobiernos locales (con sus diferentes áreas), a empresas privadas, y a otros actores. Creemos firmemente que los cambios de largo y mediano plazo necesarios son posibles y sustentables cuando distintos actores trabajan en conjunto en la construcción de la política pública.

Reunión de Mesa Interzonal con técnicos municipales


Desde su primera intervención, el IIED-AL ha estado comprometido en identificar soluciones e implementar proyectos con la colaboración de socios claves. En todas las intervenciones se ha prestado especial atención en lograr una participación equilibrada que garantice la presen-cia y representación de las diferentes voces de los actores participantes.

Inicialmente se desarrolló un modelo a escala barrial en los barrios San Jorge y Hardoy, ambos en el municipio de San Fernando, Provincia de Buenos Aires que, apropiado por la comunidad, están aun operando16. Más tarde, en la misma ciudad de Moreno, se desarrolló un modelo a nivel municipal dirigido a mejorar la gestión local del agua, financiado por el PNUD, que involucraba varias aéreas gubernamentales, la empresa privada prestadora de los servicios de agua y saneamiento, organizaciones de la sociedad civil y organizaciones acadé-micas, con el objetivo de desarrollar un modelo de gestión asociada para mejorar la provisión de los servicios y para garantizar una mejor coordinación de los esfuerzos de los distintos actores, institucionalizando una agencia local del agua.

Miembros de la municipalidad de Moreno fueron parte del equipo de trabajo y representantes de los barrios contribuyeron con sus opiniones y conocimiento a través de talleres y reuniones.

III.1. El Municipio

Si nos preguntamos como lo hace D. Satterthwaite17 qué constituye y sostiene la gobernabili-dad en una ciudad cuando muchos de sus habitantes tienen un ingreso inadecuado o limitado, vemos que cuatro de los aspectos que él considera fundamentales son significativos en el caso de Moreno: 1. gobierno electo democráticamente; 2. recursos y poder del gobierno local para actuar; 3. mecanismos formales o informales que habiliten a la sociedad civil a influir en las acciones de gobierno y a quien las autoridades están dispuestas a escuchar; 4. grupos sociales organizados capaces de interactuar con las autoridades.

Vinculado con el primero de los aspectos mencionados (gobierno electo democráticamente) nos encontramos con una gestión de gobierno cuyos integrantes han permanecido en la fun-

16. Ver “Poverty reduction in action: Participatory planning in San Fernando, Buenos Aires, Argentina” con Ricardo Schusterman, Floerencia Almansi, Cecilia Monti y Gastón Urquiza, en Poverty Reduction in Urban Areas Series, Human Settlementt Programme, IIED, Londres Mayo 2002. “Aportes para el mejoramiento barrial” con Florencia Almansi, Ricardo Schusterman y Gastón Urquiza ,Medio Ambiente y Urbanización, Año 18 No. 57, Febrero 2002. “Provisión de agua y saneamiento: la experiencia de cuatro barrios informales en Buenos Aires” con Ricardo Schusterman, Florencia Almansi, Gordon McGranahan, Iris Oliverio, Ruth Rozensztein y Gastón Urquiza, Medio Ambiente y Urbanización, Año 18 No. 57, Febrero 2002.

17. Satterthwaite, D. Introduction, “What rol for mayors in good city governance?” Environment and Urbanization, Vol. 21 Número 1 Abril 2009. pág. 3-17


ción ejecutiva por más de 4 períodos electivos consecutivos. Además, algunos de sus princi-pales referentes políticos han ocupado importantes posiciones en el gobierno provincial y han sido representantes elegidos tanto en el legislativo provincial, como nacional.

En relación a los recursos con que cuenta el gobierno local para enfrentar los problemas propios de un municipio con alto porcentaje de población bajo la línea de pobreza, el grueso de los fondos proviene de los programas nacionales y provinciales ya que el municipio sólo cuenta con un impuesto municipal por el servicio de barrido y limpieza.

Esta propuesta buscó mejorar la gestión del agua y saneamiento en el Municipio de Moreno, y se ejecutó en dos etapas entre los años 2002 y el 2006.

Los principales resultados fueron durante la primera etapa del proyecto: “Capacitación para la construcción de alianzas público-privadas-comunitarias para la prestación de agua y sanea-miento en barrios informales”, 2002-2004, fué la alianza entre la empresa privada de agua, el gobierno local y diferentes comunidades de Moreno, la incorporación de la lógica del trabajo en alianza y un diagnóstico participativo del estado del servicio de agua y saneamiento en el municipio.

El objetivo, de la segunda etapa (2004-2006) fue desarrollar estrategias para que toda la población de Moreno obtenga el servicio de agua y saneamiento. Todos los actores acordaron los beneficios y potencialidades de la alianza lograda en la etapa anterior del proyecto y propusieron trabajar en el diseño e institucionalización de una “Autoridad Local del Agua”. El proyecto estaba inscripto dentro de una estrategia de desarrollo local más amplia que considera a los servicios de agua y saneamiento elementos claves en el mejoramiento integral de barrios y asentamientos de bajos ingresos.

Box_2 “Institucionalización de la Autoridad Local del Agua de Moreno,Buenos Aires, Argentina” (PNUD)

Camión Cisterna de abastecimiento de agua en Barrio Desvinculado


En Argentina cuando se reformó la Constitución Nacional en 1994 se aprobaron varios instrumentos para hacer más viable la participación ciudadana. Entre ellos el presupuesto participativo, la disponibilidad de información y las audiencias públicas. Sin embargo en Moreno todavía no se ha reglamentado ni aprobado ninguno de estos instrumentos que ha-biliten a la sociedad civil a formar parte de las acciones de gobierno. El Consejo Deliberan-te es quien debería proponer y redactar el decreto o ley para que el ejecutivo lo reglamente y ponga en vigencia.

III.2. Las Organizaciones Comunitarias

Moreno tiene una larga historia de participación de los pobladores en organizaciones de la comunidad, que vienen trabajando con algunas ONGs dedicadas al desarrollo de lotes con servicios que poco a poco se han ido involucrando en otros aspectos del de-sarrollo barrial. Muchos de los dirigentes de estas organizaciones son quienes, desde una labor más política, están ocupando puestos en las cooperadoras de las escuelas o en salas de atención de la salud en un trabajo coordinado y sustentado en muchos casos por el mismo municipio. Estos pobladores, ya sensibilizados por su historia personal, son los primeros en presentarse cuando se convoca a algún trabajo comunitario. La organización de estos trabajadores de la comunidad, y además dirigentes políticos, es vertical y muy eficiente.

Para entender la razón de ser de estos dirigentes es necesario reconocer las limitacio-nes que tiene un miembro de una comunidad pobre cuando surge una emergencia. Los vecinos no conocen otro camino para hacer sus reclamos que el camino que les ofrecen las redes políticas locales ya que son muy pocas las redes que subsisten independiente-mente. Tanto el gobierno provincial como el nacional son muy lejanos, en tanto que la organización y la distancia al gobierno local son muy cercanas y les permite plantear sus demandas a un nivel conocido, familiar, usando mecanismos de negociación y persuasión en vez de tener que lidiar con gestiones burocráticas complejas. Los vecinos podrán ser críticos, pero conocen los vericuetos y formas de hacerse oír en este escenario, que les es familiar. Mucho se habla en la literatura sobre desarrollo local de las redes sociales, del capital social, pero poco se dice del carácter político de algunas de estas redes y recursos y de cómo el capital social y político se puede combinar de manera efectiva pero muchas veces problemática.


Otro de los problemas al que se enfrentan los líderes comunitarios, es el desgaste de muchas personas de buena voluntad que por fuera o dentro de las redes políticas del estado esperan soluciones que no se logran satisfacer.

Este sistema de funcionamiento informal político comunitario se hace más atractivo por las deficiencias del sistema formal de gobierno. La confianza de la gente en el sistema formal está desgastada, producto de las crisis y soluciones no concretadas, y los caminos infor-males se convierten en espacios atractivos, aunque no siempre efectivos. Esta confianza en los mecanismos que implementan los dirigentes políticos barriales y el escepticismo depositados en las vías formales de la gestión política, tiene consecuencias al momento de intentar introducir procesos participativos más amplios para la definición de prioridades y propuestas de proyectos locales.

IV. El proyecto en su concepción original Iniciamos el proyecto de gestión participativa de Ciudades Focales con el objetivo reducir las cargas ambientales que afectan a los habitantes de Moreno y otros municipios similares y que recaen más duramente sobre los grupos vulnerables contribuyendo a retroalimentar su condición de pobreza.

Los objetivos del proyecto surgieron de intereses y visiones compartidas con un gran número de organizaciones quienes serían las aliadas que dieran sustento al acuerdo de trabajo a lo lar-go de la ejecución del proyecto y en el futuro, serían responsables de darle continuidad a las acciones dirigidas a modificar los problemas identificados en el campo de acción.

En su concepción original el proyecto proponía una serie de acciones que se describen a con-tinuación:

1. Diagnóstico de riesgos críticos y prioridades de mejoramiento: las actividades previstas en esta etapa fueron identificar en un mapa, con la colaboración de los vecinos de la zona, las áreas críticas de riesgo, incluyendo las condiciones de los barrios, el acceso al agua y sanea-miento, acumulación de basura, zonas de riesgo de inundación, concentración de enfermeda-

Reunión con Técnicos Municipales e IIED-AL


des relacionadas con condiciones ambientales, etc. Esta herramienta sería luego refinada y ac-tualizada con el objeto de proveer al municipio, o más específicamente al Ente de Desarrollo Sustentable, con las herramientas necesarias para actualizar permanentemente la información y brindar a los actores locales la posibilidad de comprometerse en el proceso de diagnóstico. Particular atención se prestaría a los riesgos y prioridades de los grupos más vulnerables.

2. Talleres para los distintos grupos involucrados (ej. oficinas del gobierno municipal, organizaciones de la comunidad, escuelas, etc.). Se buscaba a nivel macro analizar los proble-mas y las soluciones para el municipio como un todo; y a nivel micro analizar los problemas particulares de cada barrio. Los talleres se realizarían a medida de las diferentes escalas y en relación a los roles y capacidades de las instituciones locales, tales como la capacidad de las escuelas de trabajar en la sensibilización sobre problemas ambientales y desarrollar capacida-des locales para evaluar las condiciones locales e implementar pequeños proyectos, y de las organizaciones barriales para relacionarse con el gobierno local y apoyar proyectos de gestión asociada para trabajar en temas como agua, saneamiento, basura e inundaciones.

3. Implementación de proyectos en barrios. Se consideró que trabajar en un solo barrio podría resultar muy restrictivo y atentar contra el desarrollo de alianzas locales en contra-posición al espíritu del trabajo que imperó hasta la fecha. Los barrios serían elegidos en forma participativa, balanceando las condiciones de criticidad y factibilidad e involucrando a grupos claves representativos de la sociedad civil, gobierno local y sector privado. En cada caso, un perfil inicial de los barrios sería construido usando una combinación de téc-nicas de evaluación tales como encuestas participativas y ejercicios de mapeo. Los perfiles cubrirían aspectos socio-económicos y ambientales del área, sus familias y su organización comunitaria prestando especial atención a las condiciones que contribuyen a la pobreza en todas sus dimensiones. De esta manera los proyectos podrían ser diseñados para abordar una gama de problemas ambientales que vayan desde el acceso al agua y a los sistemas sa-neamiento hasta la recolección de residuos sólidos, o prevención de riesgos de inundación y fomento de la agricultura urbana.

4. Identificación y elaboración de un portafolio de alianzas multiactorales para More-no. Se propuso un conjunto de principios y descripción de proyectos que identificase áreas de intervención, actores involucrados, roles y responsabilidades de cada uno, presupuesto y cronograma. La idea principal era tener como resultado de los talleres: 1. un acuerdo general de principios rectores para desarrollar las alianzas, 2. propuestas para superar las barreras


TAREAS BARRERAS RESULTADOS

Diagnóstico yEvaluaciónparticipativa

Conocimiento fragmentado;

opiniones sin oír

Mejor sistemade información (más dinámico)

Talleres que reúnan actores clave

Mayor capacidady voluntad deactuar sobre problemas

ambientales

1.

2. Indiferencia,

falta decompromiso

Esfuerzos de mejoramiento sin

coordinación

Implementar proyectosen 3 barrios

Ejemplosde alianzas

efectivas(y barreras)

3. Experiencia local

limitada con alianzas multiactorales y

corresponsabilidad

Desarrollar un conjunto de principiosy posibles alianzas para Moreno

Portafolio de alianzas para

planeamiento y gestión ambiental

4.

Inercia política e intereses

económicos

Proponer estructura y funciones de la Unidad de Desarrollo Sustentable

Plataforma institucional para apoyar alianzas

5.

Figura 1: Representación Esquemática del Proyecto para Ciudades Focales Moreno


identificadas en el diagnóstico, 3. anteproyecto de soluciones, 4. presupuesto estimativo y 5. priorización de las propuestas. Este portafolio se propone como una herramienta estratégica para la Unidad de Desarrollo Sustentable a fin de guiar la búsqueda y aplicación de fondos

5. Propuesta de estructura y funciones de la Unidad de Desarrollo Sustentable y desa-rrollo de sus capacidades técnicas. Esto se apoyaba en el proceso que se desarrolló con el PNUD-PPUE en Moreno para crear una Autoridad Local del Agua. La Unidad de Desarrollo Sustentable es un paso más avanzado, sugerido por el Secretario de Obras Públicas, quien en-frentaba, además de problemas ambientales relacionados con la provisión de agua y saneamien-to y servicios en general, el desafío importante de diseñar una nueva política de disposición de residuos sólidos. Durante los últimos 28 años, los municipios del Área Metropolitana de Buenos Aires delegaron la disposición final de los residuos sólidos en una entidad privada (el CEAM-SE)18 coadministrada por la Provincia y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires. En el futuro próximo, con el cierre de los campos de relleno del CEAMSE, cada municipio deberá resolver individualmente el transporte, tratamiento y disposición final de sus residuos. Además, resulta-dos de estudios recientes de agua realizados en varias instituciones públicas (escuelas, centros de salud y comedores) muestran que el agua que utilizan está contaminada.

Para lograr la viabilidad del proyecto era necesario alcanzar en forma simultánea dos alianzas estratégicas. La primera, con el gobierno local y la segunda con las organizaciones sociales en el territorio. Además era necesario contar con apoyo del gobierno para modificar la situación estructural de las organizaciones sociales y permitir que éstas ocupen un lugar distinto, al que ocuparon en los últimos años en el campo de las políticas sociales. Este nuevo lugar en el jue-go implicaba un sacrificio en términos de acumulación de poder para el gobierno. El intento de reorientar las demandas comunitarias organizadas del asistencialismo a la participación activa en la implementación de las políticas implicaba una decisión que debía ser constitutiva del proyecto.

18. Coordinación Ecológica Area Metropolitana Sociedad del Estado.


La necesidad de conformar el nuevo Ente surge a partir de estas consideraciones: (a) existe una doble tendencia a nivel provincial que marca, por una parte, la centralización en la planificación global, y por la otra la descentralización de determinadas funciones en órganos locales (Municipios y entidades regionales). (b) la Municipalidad de Moreno ha advertido por experiencia que si bien resulta difícil lograr una modificación integral de las culturas administrativas locales se han creado entidades con cometidos específicos que han sido estructurados en pequeñas unidades administrativas con autarquía jurídica a las que se ha dotado de un poder decisorio suficiente, que les permitió enfrentar las problemáticas asignadas con eficiencia y celeridad. (c) es imperioso distinguir entre problemas que impliquen decisiones y actividades rutinarias, de un lado, y la planificación general, proyección y gestión a mediano-largo plazo.

Las funciones del Ente a crear deberán suponer integrarse en un marco coordinado con las funciones atribuibles a cada esfera de poder (nacional, provincial y municipal).

Por otra parte, la tendencia apuntada a la creación de pequeñas unidades no puede proliferar en forma ilimitada. Aquello que se busca es la conformación de ciertos sectores de la realidad que puedan ser atacados simultáneamente. Se ha considerado en este respecto que el mantenimien-to sustentable del eco-sistema constituye una unidad ontológica suficiente que justifica la conformidad de la unidad administrativa a la que nos referimos.

Box_3 En esta línea reflexiona un funcionario municipal sobre los objetivosdel Ente

Reunión con Autoridades Municipales e IIED-AL


IV.1. Los términos del primer acuerdo con el Municipio y los cambiosen el organigrama

La formulación del documento de proyecto fue responsabilidad del IIED-UK y del IIED-AL con una fuerte participación del IDRC a través del director del UPE (Programa de Pobreza Urbana). En esta primera etapa no tuvieron participación ni el gobierno local, ni la comunidad, aunque el gobierno local tenía conocimiento de la iniciativa y dio su aprobación a la gestión que se estaba realizando. La propuesta se basaba en parte en la colaboración que estaba en vigencia con el pro-grama del PNUD, de forma tal que reflejaba algunas de las prioridades de la comunidad como del Municipio, pero el documento no contemplaba todos los intereses de los socios. Quizás lo más importante es que algunos de los conceptos claves en el documento eran interpretados de manera distinta por el gobierno local y el IIED-AL. En particular, mientras que el gobierno en-tendía como colaboración con las comunidades la formalización de las redes sociales y políticas existentes, el IIED-AL veía esta colaboración como el desarrollo de una nueva relación entre el gobierno y las organizaciones de la comunidad. Tanto es así que mientras el IIED asumió que los punteros tendrían un rol periférico en las reuniones y que no invocarían representar a la comunidad, para el Municipio estos punteros eran vistos como los representantes comunitarios más importantes, sin los cuales la colaboración no sería efectiva. También es necesario reconocer que para lograr que el documento de proyecto fuera aprobado por el IDRC fue complejo. Hubo un largo periodo de discusiones entre IIED-UK, IIED-AL y IDRC. A pesar de que todos estaban convencidos que el éxito del proyecto radicaba en la colaboración estrecha entre IIED-AL, el Municipio y la Comunidad la mayor parte del esfuerzo se concentró en alcanzar un acuerdo entre IIED-UK, IIED-AL y IDRC. Se asumió que la historia de la colaboración estrecha que se había dado en el pasado, también se daría exitosamente en el futuro.

Como las condiciones institucionales “ideales” para desarrollar un programa con las carac-terísticas de Ciudades Focales parecían estar presentes, incluido el trabajo compartido entre IIED-UK (investigación) y IIED-AL (investigación-acción), la propuesta para Moreno fue seleccionada como modelo previo a la selección de las otras siete ciudades: Dakar, Kampala, Ariana Soukra, Yakarta, Colombo, Cochabamba y Lima.

Una vez que el documento de proyecto fue aprobado por el IDRC y antes de ser implemen-tado, la municipalidad tuvo la oportunidad de hacer cambios al documento. Esto fue hecho


a través del Mapeo de Alcances, una metodología propuesta por el IDRC para consensuar la visión, misión y estrategias de intervención como así también, establecer indicadores para el monitoreo de alcances logrados.

La comunidad no fue consultada ni en la elaboración ni en la adaptación del documento de proyecto y sus opiniones solo se reflejan en la medida en que el IIED-AL las incorporó a la propuesta. La aplicación del Mapeo de Alcances fue incompleta y solamente se logró definir con los representantes municipales la visión, la misión y el organigrama de trabajo.

La Visión se definió: El municipio de Moreno aplica una modalidad de gestión del territorio eficaz y ambientalmente sustentable, que asegura una mejor calidad de vida y equidad en el acceso a los beneficios urbanos (salud, educación, servicios públicos, vivienda, recreación y cultura) mediante la participación pro-activa, responsable y comprometida de todos los acto-res a través de la implementación de un modelo de alianza. La experiencia sistematizada es conocida y analizada en otras regiones.

La Misión estableció: El programa logrará un trabajo integrado de las distintas áreas muni-cipales con la participación activa de la comunidad organizada y promoverá un modelo que permita la interacción de los actores durante la ejecución de experiencias pilotos consensua-das aplicando un modelo de gestión asociada implementado en el área de agua y saneamiento, que será aplicado también a las áreas de residuos sólidos, agricultura urbana, escurrimiento de cuencas naturales e inundaciones.

Reunión con Autoridades Municipales, IDRC e IIED-AL


Como Alcances deseados fue acordado: El programa pretende que el gobierno local y la ciuda-danía, organizados en un modelo de alianza, cuenten con información permanentemente actua-lizada, sistematizada y consensuada que facilite la toma de decisiones basadas en las prioridades acordadas con las organizaciones de la sociedad civil. Esta alianza desarrolla una serie de ante-proyectos que constituyen un mapa de necesidades actuales y futuras de las distintas comunida-des. Tres proyectos pilotos se seleccionan e implementan. Los autores recurren a especialistas y diseñan, basados en la experiencia, una batería de alternativas de institución para la gestión asociada tomando en cuenta distintos escenarios. La experiencia sistematizada y analizada se vuelca en una serie de documentos que son difundidos dentro y fuera del municipio.

La municipalidad delegó en el Consejo de Planificación Consultivo (CPC), la articulación de las distintas áreas municipales en el Programa de Ciudades Focales. El CPC estaba formado por 5 miembros que representan a la Secretaría General, la Secretaría de Obras y Servicios Públicos, Secretaría de Acción Social y dos institutos autárquicos: el Instituto de Desarrollo Urbano Ambiental Regional (IDUAR) y el Instituto Municipal de desarrollo Económico Local (IMDEL). Durante la primera etapa de diagnóstico (marzo 2006 - agosto 2007) el CPC nombró como coordinador al director del IDUAR y en la segunda etapa de implementación de proyectos (septiembre 2007 - marzo 2010) al responsable de la Secreta-ría de Obras y Servicios Públicos.

El cronograma original del Documento de Proyecto tenía como responsable final ante el IDRC al IIED-AL, por sobre el resto de los socios directos del programa (Municipalidad, organi-zaciones de la comunidad e IIED-UK). Esto fue muy resistido por el gobierno local y si bien desde la perspectiva del IDRC, el IIED-AL era el último responsable por ser el signatario del contrato de financiación, se acordó que los tres socios estarían al mismo nivel en la ejecución de los proyectos.


Proy. CFIIED-AL / MM

CPCIIED-AL Organizaciones Comunitarias

Investigadores

Universidades

Otras ONGs

Otros

Promotores Soc.

Comedores

Escuelas

Otros

ONGs

Técnicos

Otros

AnaHardoy

EquipoIIED-AL

MesaInterzonal

MesaZona 2

MesaZona 1

MesaZona 4

MesaZona 3

GastónUrquiza

Marta GeadaLiliana Martucci

AlejandroMicieli

EquipoMunicipal

Socios directos

Socios de los socios

IDRCCF / IIED-AL

Propuesta Municipal AcordadaPropuesta Doc. Original

Barrios Barrios Barrios Barrios

CPC

Figura 2: Organigrama

19. Martucci, L. Técnico Municipal, Talleres de Mapeo Barrial y Película producida y dirigida por Michel Lichtenstein “Ciudades Focales Moreno”.

V. Relevando las condiciones ambientalesy buscando soluciones La participación de la comunidad en temas ambientales no es habitual. Lo ambiental integra muchas dimensiones y necesita tanta información para poder analizarse que dificulta la parti-cipación o desautoriza la participación de la comunidad fácilmente.

Además esa información no se encuentra sistematizada ni siquiera por los gobiernos locales, o se la conoce pero no se la reconoce y no está ni siquiera volcada en los planos. Esto en la experiencia de Moreno dio origen, durante los talleres de mapeo a la frase; “hacer visible, lo invisible”19.

Por esta razón, en el caso Ciudades Focales Moreno, fue importante el proceso acordado de diagnóstico participativo, que permitió empezar a recabar esa información, consensuarla y hacerla accesible para todos los socios. Este proceso de relevar información en conjunto, le demostró a la comunidad que no es un tema ni difícil ni ajeno, sino que forma parte de lo que ellos veían diariamente pero no reconocían como un problema ambiental, “…nosotros pen-

Recorrida con vecinos. Villanueva, Moreno


sábamos que lo ambiental era una fábrica echando humo y en realidad el medio ambiente es todo….”20

La participación de la comunidad se acepta habitualmente desde el Estado cuando es necesario resolver demandas puntuales. En esos casos se la ve hasta como inevitable y necesaria. Pero cuando se tratan temas del territorio en general, lograr acuerdos es muy complejo y no hay tiempo, ya sea por problemas electorales, técnicos, o de recursos. “……las oportunidades lle-gan un día y hay que aprovecharlas ya. Te cae un Federal y hay que hacerlo o perdés el tren y los votos. No hay tiempo y esa es la dinámica que está instalada, cambiar eso lleva tiempo. Y cambiar eso significa que la comunidad tiene que enterarse de cosas y cuanta más información tienen más demandan y eso dificulta aun más los acuerdos y la gestión política”21. Sabemos que hay una tendencia a que las burocracias gubernamentales se distancien de sus ciudadanos y los planes se elaboran sin consulta pública o de control. Por ejemplo; esto lo ve-mos en la implementación de otros programas, como es el caso de los programas federales de vivienda, donde hay decisiones que son técnicas (por ejemplo; tipología de viviendas, nexos, etc.) y las resuelve la dirección del programa, en muchos casos sin tiempo para consultar a la comunidad.

Cuando llega un proyecto nuevo a un municipio, donde ya existe una lógica de funcionamien-to afianzada por años de gestión, resulta difícil cambiar esa dinámica de gestión preexistente, y por lo general se generan espacios de tensión en los intentos por integrar las viejas y las nuevas dinámicas. Aparecen así resistencias a las nuevas estrategias que se proponen aplicar para superar los límites a la participación obligando tanto a la comunidad como al gobierno local a negociar constantemente.

éste fue el caso de Ciudades Focales en Moreno, ya que se trata de un proyecto con una lógica de implementación completamente distinta a las intervenciones tradicionales. En la sección que presentamos a continuación, describimos las etapas y los resultados alcanzados, que se fueron dando a lo largo de los 4 años de ejecución del proyecto.

20. Duarte, S. Vecina. Película producida y dirigida por Michel Lichtenstein “Ciudades Focales Moreno”. 21. Gauna, S. Vecina, en entrevista de trabajo, haciendo referencia al Plan Federal de Viviendas.


V.1. El Modelo participativo. Metodología y etapas

En este proyecto se siguió una metodología participativa que implicó distintas etapas:diagnóstico, planificación y ejecución

En el inicio del proyecto se realizó una consulta pública donde por un lado los representantes de las comunidades y los vecinos trabajaron en un diagnóstico ambiental y en el mapeo de los problemas, y por el otro los técnicos municipales atravesaron el mismo proceso aunque más limitado por falta de tiempo y material para reunir las distintas áreas.

La segunda etapa consistió en desarrollar propuestas que solucionaran los problemas identifi-cados en mesas redondas que se conformaron con un número menor de representantes de las zonas. La tercera etapa consistió en la presentación y discusión de las propuestas elaboradas por la municipalidad y la comunidad y se seleccionaron los proyectos piloto a implementarse. Finalmente se diseñaron e implementaron esos proyectos.

Mapeo Ambiental Comunitario. Trujui, Moreno

Creación de las Mesas Zonales.

Definición de Roles y Responsabili-

dades de los representantes

zonales.

Diseño de anteproyectos zonales.

Creación de la Mesa Interzonal.

Diseños participativos finales.

Conformación de la Comisión Revisora.

Llamados a licitación de los Proyectos.

Adjudicación de obras.

Puesta en marcha de Proyectos Piloto.

Actas Acuerdos con las Organizaciones.

Mapeo de Alcances.

Sensibilización y convocatoria.

Mapeo Barrial de los problemas

ambientales.

Diagnóstico Ambiental Municipal.

Diseño de Manual de Procedi-

mientos Administrativos.

Diagnóstico EjecuciónPlanificación

Figura 3: Etapas del proyecto


La gestión pública local, dirigida a la resolución de problemas ambientales, pocas veces incorpora la percepción de aquellos que se ven afectados. Opera con una cierta lógica, enfrenta limitaciones, tensiones y tiene que responder a las emergencias. Todo esto limita su capacidad y posibilidad de incluir las percepciones y necesidades de todos los involu-crados. Al mismo tiempo, muchas veces las comunidades pobres urbanas solucionan sus problemas ambientales sin incorporar las distintas voces de los miembros de su comuni-dad (siempre existen quienes hablan más, tienen mas poder, tienen mejores relaciones, ocupan lugares claves, etc.). Estas diferencias en las cargas ambientales y las manifesta-ciones de las mismas pueden transformarse en prioridades conflictivas que es necesario comprender y mostrar.

La posibilidad de implementar un adecuado proceso participativo con la comunidad en los barrios carenciados mientras se definen y se priorizan los problemas, se resuelven conflictos y se negocian estrategias, requiere de un largo proceso de aprendizaje. Puede suceder que conflictos ambientales y conflictos entre socios (actores) se potencien o que uno tape a otro. El desafío principal oscila entonces entre como se definen los conflictos por prioridades am-bientales a como se mejora el proceso multiactoral y la participación a la vez.

Los procesos multiactorales tal como el descripto aquí, han atravesado negociaciones que tratan de superar conflictos en busca de objetivos comunes, a pesar de que estos objetivos tengan distinto significado para cada uno de los actores involucrados. El significado de estos objetivos representa distintos intereses de los actores (simbólicos, políticos, econó-micos, etc.).

Mabel: “Somos representantes de los vecinos de Moreno. Es fundamental este trabajo aunque no tenemos las mismas ideas, vemos las cosas distinto. Entre todos hacemos un trabajo que nos lleva a un mismo lugar, a preocuparnos por el medio ambiente que es preocuparnos por nosotros mismos”.

Walter: “Hay un compromiso y se nota. Hay voluntad y ganas de que en Moreno el tema del medio ambiente se instale en la sociedad. No más de 10 años atrás era una cuestión de libros, casi una utopía. Hoy estamos trabajando en este programa”.

La mirada de los vecinos


“En lo que refiere a los objetivos, mientras que para el IIED-AL el objetivo final de la participación es estratégico y de largo plazo (empoderar actores, fortalecer capacidades y sostener alianzas multiactorales orientados al cambio), la preocupación municipal parecería centrarse en aspectos más instrumentales (mejorar la participación de las distintas áreas para responder mejor al plan de gobierno municipal). Por este motivo, para los técnicos consultados la participa-ción municipal en iniciativas como Ciudades Focales parecería justificarse siempre y cuando los “proyectos interdisciplinarios e inter sectoriales respondan a las políticas de cada sector y se den dentro del marco de gestión del munici-pio. La legitimidad la da la participación de técnicos de distintas secretarías municipales en los equipos”.

Alain Santandreu, consultor de la evaluación externa orientada al aprendizaje.

Box_4 Documento de Evaluación Participativa

Z1

Z2

Z3

Z4

Asistieron a los talleres

448 participantes,estuvieron representadas 90 instituciones de la sociedad civil y31 personas participaronen carácter de vecinos.

Zonas: Z1, Z2, Z3 y Z4

Figura 4: Asistencia a los talleres


V.2. Diagnóstico participativo - información integrada

Para la implementación de Ciudades Focales Moreno, el territorio del partido se organizó en cuatro zonas de intervención: 1.Cuartel V, 2.Trujui, 3.Moreno Norte y 4.Moreno Centro y Sur, Francisco Álvarez, La Reja y Paso del Rey, cada una de las cuales presenta características particulares.

Zona 1. Cuartel V. Ubicada en la zona norte, es extensa y cuenta con 18 barrios, un 80% rurales y con una baja densidad de pobla-ción. Más del 90% de su población no ha regularizado la tenencia de la tierra.

Zona 2. Trujui. Ubicada al nordeste. Es la segunda localidad más densamente poblada, con más de 90.000 habitantes distribuidos en 31 barrios. Muy heterogénea con áreas ocupadas pese a no ser aptas para uso residencial.

Zona 3. Moreno Norte. Es una zona muy heterogénea con 85.000 habitantes aprox. distribuidos en 41 barrios. El 25% de su población tiene sus Necesidades Basicas Insatisfechas (NBI).

Zona 4. Moreno Centro y Sur, Francisco Álvarez, La Reja y Paso del Rey. Muy extensa y heterogénea en cuanto a la densidad y tipo de barrios, con 162.000 habitantes aproximadamente.

Una actividad central del proyecto, fue el mapeo de los problemas ambientales, como ya mencionáramos, y generación de un SIGA (Sistema Integrado para la Gestión Ambiental) para Moreno. Estos mapas fueron realizados por técnicos municipales y por la comunidad representada a través de sus organizaciones. Esta información fue generada en distintos ta-lleres, durante los cuales se dio un ejercicio de negociación y acuerdos entre representantes de la comunidad y vecinos, por un lado y técnicos municipales de distintas áreas municipales por el otro. Una vez que los talleres de la comunidad terminaron, representantes de cada zona fueron nominados. Estos representantes debían continuar trabajando en contacto con el equi-po de campo actualizando el mapa y formulando un portafolio de proyectos. A su vez estos proyectos fueron comparados con los del plan de acción municipal a mediano y largo plazo con la intención de resolver necesidades ambientales locales.

Mapa Nº 2: División en 4 zonas


Esta información fue pensada para ayudar a guiar las decisiones sobre qué proyectos piloto, seleccionar por un lado, y por el otro producir información de una manera más participativa y compartida con la comunidad y con las distintas áreas municipales.

Esta etapa del proyecto fue interesante en varios aspectos: generó gran movilización en la comunidad, ayudó a identificar necesidades, propuso una dinámica de trabajo nada común en el distrito e involucró a la comunidad en temas y lugares de discusión pocas veces abiertos a la comunidad. Sin embargo esta actividad de mapeo no satisfizo plenamente las actividades propuestas. Especialmente fue imposible actualizar el diagnóstico de manera permanente y crear dentro de la misma municipalidad un equipo de trabajo que pudiera integrar el diagnós-tico municipal con el diagnóstico hecho por la comunidad. Se hizo evidente la reticencia del gobierno municipal a compartir información tanto con la comunidad, como también, entre distintas oficinas municipales.

El manejo de la información es reconocida por todos los actores como una herramienta de transformación. Con información correcta se puede planificar y buscar estrategias para la resolución de situaciones problemáticas. La información es tan crítica que muchas veces re-presenta cuotas de poder. En este tema ocurrieron conflictos en distintos escenarios.

Para lograr obtener esa información se hicieron las siguientes actividades:

a) Talleres SIGA - Sistema Integrado para la Gestión Ambiental: La información ambien-tal está diseminada en diferentes oficinas municipales. Cada departamento, celoso de la in-formación que produce y maneja, no quiere compartirla. Por ejemplo, la oficina de Hacienda no quiere proveer información porque considera que es información sensible. Este ejercicio


Walter: “No era sólo un barrio, era todo el municipio. Nunca nos tocó participar en un espacio así, es algo nuevo, innovador. Sirve para afianzar lazos, vínculos entre sectores en donde en más de una vez fue difícil la comunicación”.

Mabel: “Fue fundamental ir conociendo toda la ciudad de Moreno, conocíamos nuestro sector y no conocíamos con profundidad la realidad de otros barrios y de toda la ciudad. A raíz del mapeo aprendimos muchísimo”.


desnudó la existencia de recelos y desconfianza entre departamentos y la incapacidad de tra-bajar colaborativamente entre ellos y con distintos grupos en general. Lo último se basa en la creencia general, entre miembros del gobierno, que la información puede transformarse en demanda.

b) Mapas de problemas ambientales. Los mapas mostraron una situación actualizada en tiempo real de los principales problemas ambientales de Moreno. El mayor problema surgió cuando la información técnica suministrada por el municipio fue confrontada con la identifi-cada por la comunidad. Se hicieron evidentes los vacios de información. El municipio recono-ció que había algunos sectores con problemas que no habían sido hasta el momento relevados (por error o por ignorancia).

c) Integración de la información. Desgraciadamente no se pudo alcanzar este objetivo. El equipo municipal no pudo hacerse de información oficial de otros departamentos. El mapa realizado por la comunidad fue identificado como un mapa de demandas.


En algunos casos la información aportada por los socios profundiza el diagnóstico. Basados en la información aportada, se elaboraron mapas para mostrar la correlación entre tenencia de la tierra y el medio ambiente a nivel municipal. Esto permitió a los participantes definir el área de análisis y seleccionar los proyectos piloto.

Datos oficinas municipales: Los mapas fueron realizados por el IDUAR, utilizando la metodología SIGA. Para la elaboración del mapa de amenazas a nivel municipal se tuvieron en cuenta: la cobertura de red cloacal, red de agua y pavimentos, Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y cercanía a industrias por categoría. Otro mapa de vulnerabilidad se construyó considerando distribución de población por sexo y edad, índice de dependencia económica (proporción de población economicamente activa sobre población de 0 a 13 años de edad), cobertura de salud, índice de hacinamiento y calidad de la vivienda. El mapa de riesgo ambiental es el resultado de combinar los valores de vulnerabi-lidad social con los de amenaza al riesgo de inundación y anegamiento.

Las oficinas municipales confeccionaron también el mapa con la identificación de los asentamientos informales que son 441 (No fueron identificadas las zonas donde se concentran lotes informales dispersos, aunque estamos en conocimiento que se encuentran en la periferia del partido).

Datos de la comunidad: La comunidad, a través de los representantes en las Mesas zonales del Programa Ciudades Focales, confeccionó los mapas que amplían la información municipal, detallando al interior de algunas zonas las problemáticas ambientales, tales como: concentración de basurales, pastizales (en terrenos abandonados), arroyos y zanjones contaminados, presencia de roedores, etc. Las zonas que mayor relevamiento y cobertura han tenido son Trujui y Cuartel V.

A partir de la información mencionada, se determinaron seis zonas críticas en el territorio, es decir las zonas que concentran mayor cantidad de asentamientos informales y loteos informales con altos niveles de déficit de infraestructura y también altos niveles de riesgo frente a inundaciones y anegamientos.

Box_5 Integración de la información

1. Información oficial presentada por la Municipalidad al Programas Federal de Villas y Asentamientos de la Nación.

Reunión Mesa Zonal, Moreno


Box_5

Mapa de riesgo ambiental y asentamientos informalesMapa generado por la superpocisión amenazas, vulnerabilidadesy asentamientos informales

Ubicación de los Proyectos Piloto

Parque Recreativo Arroyo Los Perros

Plaza Temática Barrio San Jorge

Optimización de la red comunitaria de agua potable del Barrio Alem

Mejoramiento y recuperación de un sector degradado de las márgenes del Arroyo Villanueva

Programa de Educación Ambiental “Moreno Aprende”

Planta de Recepción, Acopio y Compactación de Cartón, Plásticos y Otros

Mapa Nº 3: Identificación de áreas críticas - Ubicación de los proyectos piloto.

Respuesta a algunos de los problemas identicados


V.3. Planificación Participativa

La etapa de planificación participativa, se desarrolló una vez que se terminó el diagnóstico. En esta etapa se institucionali zaron en cada una de las zonas las mesas de gestión zonal, para lo cual se acordó entre los socios un reglamento determinando roles y responsabilidades de cada una de las partes intervinientes, con especial énfasis en la participación y representatividad comunitaria.

El resultado de esta etapa fue el Portafolio de Proyectos que consistió en la elaboración de una serie de anteproyectos, etapa de la que participó también un mismo consultor externo en cada una de las cuatro zonas en las que se dividió el territorio.

El objetivo de la etapa era pasar de los problemas a las soluciones y que, con un instrumento sencillo, los vecinos de las mesas zonales pudieran proponer soluciones a los problemas plan-teados en el diagnóstico.

El consultor trabajó en cada una de las zonas, en talleres participativos interpretando las ne-cesidades que planteaban los vecinos y estimando costos reales a valor de mercado para las distintas alternativas de intervención que se proponían. Esto permitió que los propios repre-sentantes de las mesas pudieran tener una dimensión real de las intervenciones que estaban proponiendo.

Una vez que se completaron los anteproyectos de cada una de las 4 zonas, se unificaron cons-tituyendo un portafolio de anteproyectos para empezar con el ejercicio de priorizaciones y selección de líneas de intervención.

Reunión con Consultor de proyectos piloto


En el día de la fecha, en el marco del programa Ciudades Focales de Moreno ejecutado por el IIED-AL y la Municipalidad de Moreno, nos reunimos los abajo firmantes para establecer el siguiente acuerdo de Institucionalizar la mesa de gestión barrial de…., para el mencionado Proyecto.Se deja constancia en la presente acta del reglamento de funcionamiento de la mesa de gestión. La mesa está conformada por 12 miembros representantes de la zona, los mismos tendrán vos y voto a la hora de tomar decisiones y establecer acuerdos. Al mismo tiempo se podrán inscribir nuevos representantes a fin de asumir algunos de los cargos antes mencionados, en caso de que se produzca alguna vacante de los 12 representantes. Dichos representantes forman parte de la mesa en carácter de vecinos y/o representantes de organizaciones barriales, además formarán parte de la misma mesa representantes del IIED-AL y de la Municipalidad de Moreno. En la conformación de la mencionada mesa se ha buscado la mayor representatividad de vecinos de los barrios incluidos en la zona…Se acuerda que para sesionar se requiere por lo menos la mitad más 2 de los representantes barriales y los representantes del equipo técnico del IIED-AL y de la Municipalidad de Moreno. La inasistencia injustificada en dos oportunidades de alguno de los representantes de la mesa, automá-ticamente lo desafecta del lugar que ocupa, dejando el lugar a alguno de los representantes que no hubiera entrado entre los 12; los cargos estarán vigentes mientras esté en ejecución el mencionado proyecto. En el caso en que un representante ante una inasistencia, envíe a un reemplazante, éste tendrá vos pero no voto, dando así la posibilidad de generar quórum.

Los presentes acuerdan las siguientes funciones para la mesa:

Box_6 Reglamento Mesas Zonales: Roles y Responsabilidades

Hacer reuniones quincenales.Completar y priorizar los principales problemas ambientales de la zona.Invitar a otras organizaciones y vecinos que no se hayan interiorizado del proyecto, con el fin de incorporar nuevos aportes y visiones.Comprometerse en la difusión del proyecto y sus actividades.Diseñar ante-proyectos que puedan ser llevados adelante con los lineamientos del Programa.Llevar adelante el presente libro de actas como instrumento de trabajo.Priorizar y formar parte de la discusión sobre cuales de los proyectos serán eventualmente ejecutados.Acuerdos previos a cada reunión: fecha, hora y lugar de reunión, acordado para la siguiente reunión por la mayoría de los integrantes de la mesa.Formar parte de la mesa interzonal, es decir, reunirse con las otras mesas de trabajo del Programa y con las autoridades del gobierno local y del IIED-AL; para tal fin se designa un grupo máximo de 6 personas representantes. En la mencionada mesa se discutirá, evaluará y priorizará la totalidad de los proyectos que se hayan diseñado en cada una de las zonas.Todas las reuniones son abiertas y públicas a la participación de vecinos e instituciones que desean interiorizarse del proyecto.En el día de la fecha…., los abajo firmantes quedan constituidos como representantes de la mesa de gestión de…


Sin Desperdicio - Separación, recolección y reciclado de basura - Barrios de Cuartel V. (Z1).Recuperación de Residuos Sólidos - Recolección, separación y recuperación de residuos urbanos - Cuatro Vientos, Las Flores, Villa Ángela, Santa Paula y otros. (Z2).Sin Basura - Separación, acopio y recuperación de residuos urbanos - Santa Elena, La Victoria, Satélite II. (Z3).Ente de Higiene Urbana Labranza - Recuperación de residuos urbanos y campañas de educación ambiental - La Porteña, Salas y San Jorge. (Z4).Ecomanía - Separación, acopio y recuperación de residuos urbanos - Puerta de Hierro. (Z4).Conciencia Ambiental - Campañas de educación ambiental - Localidad de La Reja. (Z4).

Espacios Verdes - Recuperación y mantenimiento de espacios para recreación y educación - San Alberto y Mayor del Pino. (Z1).Mejor Futuro Barrial - Pavimentación y parquización Av San Fernando - Cuartel V. (Z1).Vivero Comunitario - Vivero para producción y venta de plantines que involucre a jóvenes en conflicto con la ley - El Vergel y Las Violetas. (Z1).Saneamiento y Recuperación de Aº Villanueva - Saneamiento, recuperación y parquización del Arroyo Villanueva - Barrios linderos al arroyo. (Z2).Parque Recreativo Aº Los Perros - Saneamiento, recuperación y parquización del Arroyo Los Perros - Barrios linderos al arroyo. (Z3).Jardines Floridos - Recuperación, parquización y mantenimiento de espacios verdes - Jardines I y II. (Z3).La Familia va a la Plaza - Recuperación y mantenimiento de plazas - Centro de Moreno. (Z4).Saneamiento Cañada Bajo Hondo - Saneamiento y recuperación de la Cañada Bajo Hondo - Güemes. (Z4).

Educar hacia una gestión integrada del manejo de residuos sólidos urbanos.

Valorización del recurso natural que el agua representa. Promoviendo a través del buen uso, la extensión de redes domiciliarias. (agua + cloaca).

Recuperación de espacios verdes y el cuidado de aquellos existentes mediante trabajo comunitario.

Gestión del agua y Saneamiento

Basura y Educación ambiental

Espacios verdes y Saneamiento de arroyos

Puelche II - Nueva perforación para aumentar suministro - Alem. (Z1).Saneamiento B. Alem - Planta de tratamiento de efluentes cloacales - Alem. (Z1). Por Agua - Sistemas de abastecimiento de agua potable (perforación y red) - José C. Paz, Anderson, Don Máximo, Namuncurá, Alem, Milenium. (Z1).Servicios Ambientales a Domicilio - Provisión de un camión cisterna para el desagote de pozos negros - Barrios de Cuartel V. (Z1).Pro Suministro de Agua Potable - Sistema de abastecimiento de agua - Lomas de Mariló, Villa Trinidad, Puente Roca. (Z2).Saneamiento Bº Santa Brígida - Saneamiento, desagües pluviales (limpieza, nivelación de zanjas, cruce de calles) Santa Brígida. (Z2).Más Caños = Menos Agua - Saneamiento, desagües pluviales (limpieza, nivelación de zanjas, cruce de calles) - Jardines I y Pro - Casa I. (Z3).Agua Clara - Sistema de provisión de agua potable - Luchetti I. (Z4).Mirando Hacia el Futuro - Reparación sistema de agua potable y desagües pluvio-cloacales - Puente Márquez. (Z4).Mejorando Nuestro Ambiente - Disposición de residuos domiciliarios y eliminación de aguas servidas - Parque Paso del Rey, Bongiovanni, Catonitas y La Bibiana. (Z4).Cloacas alternativas - Sistema alternativo de tratamiento de efluentes cloacales - Barrios de Francisco Álvarez. (Z4).Los Robles - Planta de tratamiento de efluentes cloacales, puesta en valor, educación ambiental - Parque Los Robles. (Municipal).

Box_7 Portafolio de proyectos propuestos


V.4. Selección de los proyectos

La selección de los 6 Proyectos Pilotos se realizó en el marco de la mesa interzonal. Este es-pacio se institucionalizó durante el proceso y del mismo formaron parte representantes de las 4 zonas, el equipo técnico municipal y el equipo de gestión del IIED-AL.

En el espacio de la mesa interzonal, se definieron las prioridades y en función del financia-miento disponible se seleccionaron los proyectos piloto a ser financiados en el marco de Ciudades Focales Moreno. La selección fue hecha entre las partes de la mesa interzonal, y contó con el consenso de todo sus miembros representantes de las cuatro zonas en las que se operacionalizaba el proyecto en el territorio, el equipo técnico local municipal y los represen-tantes del IIED-AL.

En base a los criterios que se acordaron (ver tabla con criterios para la priorización), se pon-deraron los diferentes proyectos del portafolio y se acordo financiar 6 proyectos en función de los criterios establecidos y del financiamiento disponible para la ejecución de obras.

Categoría Rangos

MontoInnovación socialInnovación tecnicaSoluciona problemas similares en otras zonasSostenibilidad en el tiempoTiempo de realizaciónPosibilidad de crecerGeneración de empleoCantidad de beneficiarios directosCantidad de beneficiarios indirectosSi se integran zonas

0 a 40 a 40 a 40 a 40 a 40 a 40 a 40 a 40 a 40 a 40 a 4

Donde 0 es lo más bajo y 4 lo más alto.

Figura Nº 5: Tabla de criterios de priorización, categorías


Box_8 Proyectos Piloto seleccionados

“Programa de Educación Ambiental Moreno Aprende”; Objetivo: Desarrollar un programa de educación y comunicación ambiental que promueva la capacitación de la sociedad en temas ambientales específicos para una mayor participación en la protección de los recursos natura-les, el mejoramiento de la gestión ambiental y el fortalecimiento de la sustentabilidad de las iniciativas zonales generadas en el Programa Ciudades Focales desarrollado por IIED-AL, el Municipio de Moreno y las organizaciones comunitarias de Moreno. (Municipal).

“Planta de Recepción, Acopio y Compactación de Cartón, Plásticos y Otros”; Objetivo: En el marco de una nueva gestión integrada de residuos sólidos urbanos el proyecto tiene un doble objetivo: reducir las toneladas de residuos que se envían al relleno sanitario y por otro lado, mejorar la calidad de vida de actores (cartoneros), mediante la implementación de programas de separación domiciliaria, recolección diferenciada (cartón y plástico) y la clasificación de éstos en la planta. (Municipal).

“Optimización de la red comunitaria de agua potable del Barrio Alem”; Objetivo: Incrementar la disponibilidad y calidad de agua potable del actual servicio barrial, Involucrar a vecinos para garantizar el buen funcionamiento del servicio y capacitar, promover y mejorar la gestión técnico-administrativa del sistema. (Zona 1).

“Mejoramiento y recuperación de un sector degradado de las márgenes del Arroyo Villanueva”; Objetivo: Mejorar y refuncionalizar un tramo altamente degradado del Arroyo Villanueva y dotarlo con infraestructura comunitaria a fin de convertirlo en un espacio de esparcimiento para los vecinos. (Zona 2).

“Parque Recreativo Arroyo Los Perros”; Objetivo: Recuperar un espacio público específico del Arroyo Los Perros altamente degradado y convertirlo en un área verde recreativa, de esparci-miento y de protección ambiental, destinadas al uso de todas las familias y vecinos de la zona y de los barrios aledaños al mismo. (Zona 3).

“Plaza Temática Barrio San Jorge”; Objetivo: Transformar un espacio degradado en una plaza pública que, además de actividades recreativas, sea el ámbito para el desarrollo de otras actividades e iniciativas que promuevan la conciencia ambiental y la responsabilidad por el bien común, en este caso la plaza. (Zona 4).

V.5 Diseños participativos

Una vez definidos los proyectos y las zonas en las que se los iba a ejecutar se realizaron los diseños participativos finales. En el espacio de cada una de las Mesas Zonales, con la partici-pación de consultores externos, se trabajó en los diseños participativos de los proyectos piloto a ser implementados.


Esta fue otra instancia de valoración de los espacios alcanzados y del proceso recorrido, sin embargo, fue un proceso que desató conflictos y que demandó tiempo y energía para su re-solución. La selección de diferentes profesionales externos al municipio para la formulación final de los proyectos, generó un conflicto entre el IIED-AL y la Municipalidad.

Para cada una de las intervenciones se presentaron ternas de profesionales que fueron final-mente seleccionados por la mesa interzonal para la elaboración final del proyecto, que signifi-có en primer lugar hacer un trabajo con la mesa de gestión zonal para definir la intervención. Los consultores externos, trabajaron relevando las necesidades y las expectativas que los vecinos de la mesa zonal tenían sobre el proyecto.

Una vez que se terminaron los diseños participativos y con el apoyo del equipo técnico muni-cipal, se realizaron las adaptaciones técnicas correspondientes al financiamiento disponible.

V.6. Ejecución de los proyectos piloto En relación con la ejecución de los proyectos pilotos, podemos marcar tres grandes momen-tos; el llamado a licitación, la adjudicación de obras a las empresas y la ejecución propiamente dicha de las obras de infraestructura.

a) Llamados a licitación de los Proyectos Pilotos (5 en total, Red de Agua del Barrio Alem, Arroyo Villanueva, Arroyo Los Perros, Plaza Temática y Planta de RSU. El de educación ambiental fue resuelto unos meses antes pero con la misma metodología). Una vez termi-

“...consistió en partir de una elección y diseñar con la incorporación de los actores”.“Hubo dificultades con la Municipalidad de Moreno, que hizo que el plazo resultara corto, sabíamos que no íbamos a alcanzar a institucionalizar la metodología y fortalecer las relaciones y que los fondos no alcanzaban para completar el proyecto”.“Entre las dificultades es que comenzamos a trabajar cuando estaban finalizando las clases y docentes y jóvenes tenían su tiempo comprometido en exámenes y problemas administrativos”. “El trabajo con los jóvenes fue bueno pero no pudimos llegar a hacer activida-des específicas con ellos como por ejemplo una limpieza general del predio”.

Jorge Tellechea: Consultor del proyecto piloto de la Plaza San Jorge.


nados los diseños participativos, se confeccionaron los pliegos para los llamados a licita-ción de los proyectos piloto.

b) Adjudicación de obras a las empresas. En un proceso sin precedentes para el Municipio, las Organizaciones Comunitarias y el IIED-AL se seleccionaron a las empresas adjudicatarias para la construcción de los proyectos piloto. En un primer momento se convocó a las empresas y se les explicó las particularidades de la intervención. Se abrieron las propuestas en presencia de los socios y las empresas, se realizaron los análisis de las ofertas entre los tres socios del proyecto Ciudades Focales y se adjudicaron las obras. Tanto las empresas como el propio municipio, des-tacaron que no se trató de un procedimiento habitual, dado que no es común que la comunidad se involucre y tenga poder de decisión a la hora de seleccionar empresas para las obras.

c) Ejecución de las Obras; entre los meses de noviembre de 2009 y marzo de 2010 se fina-lizaron las obras de infraestructura y se hicieron las inauguraciones de las mismas. Se inauguraron los proyectos piloto del: Arroyo Los Perros, Arroyo Villanueva, Plaza San Jorge y Optimización de la Red de Agua del Barrio Alem. En el caso de la Planta, la obra se terminó en tiempo y forma, sin embargo no se hizo ningún acto de inauguración.

Proyectos Piloto: Obras e inauguraciones

“… es importante remarcar el efecto simbólico que tienen la materialización de los proyectos piloto desde la perspectiva de cada uno de los actores, en el documento de evaluación participativa se explicita la visión de los socios sobre el papel que deberían cumplir los proyectos piloto en el proceso. El IIED-AL buscaba que los proyectos piloto fortaleciesen procesos locales en marcha, por lo que su preocupación principal se centraba más en la aplicación del modelo de gestión asociada que en el logro de resultados. Por su parte, la municipalidad en el marco de su plan de gobierno y su modelo de gestión, concebía los proyectos piloto como un proyecto que comienza con la idea y finaliza con la ejecución de las obras o actividades pero también como un proceso, en tanto “las obras terminan pero el compromiso municipal con el territorio y la gente continúa”. Finalmente, la comunidad deseaba solucionar problemas concretos a la vez que empoderarse como actores locales con capacidad de diálogo (y reconocimiento), en especial frente a la municipalidad. Esto es muy claro para buena parte de los miembros de las Mesas Zonales para quienes su participación buscaba, en primer lugar, solucionar un problema concreto que lo afectaba a él, a su familia y, por ende, a su comunidad.1

Box_9 Evaluación Participativa

1. Documento de Evaluación Participativa, Alain Santandreu, marzo 2010.

Reunión con Evaluador. Evaluación Participativa

VI. Participación y colaboración en respuesta a los problemas: conflictos y acuerdos estratégicosalcanzados Las negociaciones colectivas a nivel local son, en principio necesarias, no solamente para articular con el gobierno local sino también para resolver conflictos de prioridad en las in-tervenciones y coordinar la provisión de servicios públicos o privados. Consulta y diálogo, pueden ser poco efectivos si los vecinos no están organizados o no están en posición para negociar. Así como hay áreas del territorio donde los vecinos no tienen capacidad de influir políticamente y grupos que no están representados y no es posible consultar a cada vecino, cualquier diálogo realista tendría un alcance limitado.

Es por lo tanto necesario no estructurar solamente la participación lo más equitativamente posible sino monitorear las discusiones para descubrir puntos de vista de grupos que no están representados. La participación en las negociaciones implica un equilibrio de las relaciones de poder entre los socios y dentro de cada uno de los grupos de actores.

En esta sección presentamos algunos momentos o etapas en las que se hacen explícitos y manifiestos los conflictos. También, enunciamos como las herramientas y los espacios que se

Detección de problemas ambientales Barrio Alem. Cuartel V, Moreno


fueron institucionalizando a lo largo del proceso, contribuyeron con el avance y las soluciones de los conflictos que surgieron a lo largo del proyecto.

VI.1. Tiempo de los socios y del proyecto

El distinto ritmo o tiempo de los socios generó tensión en el proceso. Las proyecciones mu-nicipales rara vez coinciden con los deseos y expectativas de las organizaciones locales y todas éstas raras veces se acomodan a los tiempos del proyecto o exigencias del financiador. Por primera vez la municipalidad discutió temas de gestión ambiental con la comunidad y fue necesario llegar a un consenso para implementar actividades ambientales dentro del marco del proyecto.

Las acciones que se fueron desarrollando marcaban huellas profundas en el territorio. Dónde, cuándo y cómo los fondos serían gastados, fue discutido por todos los socios. La variable tiempo y los ritmos de los actores, implicaron tensiones que persistieron durante todo el pro-yecto.

Este punto si bien fue comprendido por los socios, generó varios desencuentros en relación con no poder alcanzar en tiempo y forma el cumplimiento de los objetivos del proyecto. En este caso se hace evidente que los tiempos de la comunidad y sus organizaciones generalmen-te necesitan respuestas inmediatas y, en muchos casos, las respuestas administrativas deman-dan tiempos un poco más largos para sus resoluciones.

Los tiempos propiamente dichos de las instituciones que han formado parte de Ciudades Fo-cales, definitivamente son distintos dada la complejidad que cada una de las mismas tiene. Es obvio que no es lo mismo una Organización Comunitaria, que una ONG, y que la estructura administrativa de un Municipio no es igual que la de un financiador internacional.

Por ejemplo algunos momentos de tensión característicos surgieron como consecuencia de los tiempos exigidos por el proyecto y el financiador, y las demoras de la gestión pública debido al cambio en la coordinación municipal de la etapa de diagnóstico a la ejecución de obras. En esta etapa hubo un doble cambio, por un lado en la representación municipal en el proyecto que pasó del ámbito del IDUAR al de Obras y Servicios Públicos. Por otro lado, la coordina-ción operativa municipal cambió por completo, incorporándose un nuevo equipo técnico mu-


nicipal que demoró 9 meses en retomar el ritmo de trabajo y las dinámicas que se habían esta-blecido en la mesa interzonal, en relación con las reuniones de trabajo y los avances de obras. Las organizaciones comunitarias durante este periodo manifestaron también observaciones a la forma y tiempo en que el equipo técnico municipal presentaba su propuesta de intervención en el Parque Los Robles (uno de los proyectos que integró el portafolio de proyectos).

Un aspecto clave, y que merecería ser debatido con mayor detalle, refiere a las distintas lógicas y tiempos institucionales que deben considerarse al ejecutar proyectos piloto en el marco de procesos multiactorales. Parece evidente que los tiempos del proyecto Ciudades Focales difieren de los de la municipalidad y la comunidad. Sin embargo, este aspecto, tan obvio, ha sido poco analizado pese a su importancia para explicar la dinámica seguida en la implementación de algunos proyectos piloto y otras acciones del proceso. Para que una iniciativa compleja como Ciudades Focales pueda funcionar adecuadamente es necesario que la lógica de intervención del proyecto se articule, lo más posible, a la lógica de intervención de los socios. Para el municipio, esto supone prever un proceso interno para la toma de decisiones que puede resultar lento y un proceso de planificación del gasto con tiempos preestablecidos, fuertemente influenciados por la coyuntura y por la dinámica de la gestión diaria. Esta tensión entre los tiempos del proceso y los del proyectos es un aspecto de atención que debe ser resuelto en futuras intervenciones, en especial cuando no es posible identificar con anticipación los montos y características que tendrán los proyectos que se desean implementar (asumiendo la cofinanciación como estrategia de implementación).1

Box_10 Lógicas y tiempos institucionales


VI.2. Ajuste del documento de proyecto

Tal vez el primer conflicto que se presentó en la implementación del proyecto, se dio al inicio en la etapa de ajuste del proyecto. En términos más concretos, fue como “marcar la cancha” por parte del municipio. Las discusiones sobre el organigrama de funcionamiento, la toma de decisiones y las relaciones entre los actores, fundamentalmente entre la municipalidad y el IIED-AL, en su momento nos pareció un conflicto menor, sin embargo, visto retrospecti-vamente nos damos cuenta que tuvo muchas implicancias y significados. Por un lado, se nos ponía en un mismo plano a los dos actores más fuertes en términos de recursos y por otro lado, no se compartía con la comunidad cuestiones que habitualmente no son ni compartidas, ni cuestionadas, como por ejemplo algunos criterios más técnicos sobre la resolución de de-terminados problemas.

Como ya se ha manifestado, el documento de proyecto no se sometió a discusión con la co-munidad y si lo hizo el IIED-AL con la Municipalidad. Una de las diferencias que se hizo


evidente en esta situación fue la concepción que cada una de las instituciones tenía sobre la “participación”. Mientras que desde el IIED-AL, y desde el propio proyecto se apuntaba a una gestión asociada, el municipio la definía como “participativa” y no asociada. Si bien, de alguna manera, se puede interpretar que se trata de una cuestión semántica, es bien claro aquí que el municipio se encargó de marcar que la gestión es participativa, pero la responsabilidad de la gestión no se delega.

Por otro lado, por parte del municipio se hizo un cuestionamiento a la representatividad de las organizaciones que participaron de Ciudades Focales. Este punto ha sido recurrente en relación con la cantidad de organizaciones que participaron y cuán representativas eran del universo de actores que hay en el territorio. Si bien es cierto que el grupo de organizaciones no respondía a la heterogeneidad de actores del territorio, se contó con una amplia base de participación en todas las etapas del proyecto.

El IIED-AL puso especial atención en que la convocatoria a las organizaciones al inicio del proyecto, se hiciera abierta e inclusiva a todas las organizaciones de la sociedad civil que quisieran participar. Para ello se articuló con el área de Desarrollo Social para que los coordi-nadores zonales reforzaran la convocatoria a todas las organizaciones del territorio.

Es importante marcar como los espacios que se institucionalizaron en el proyecto, mesas zonales e interzonal, siempre tuvieron en cuenta la participación comunitaria y donde las organizaciones ejercieron su pleno derecho a tomar decisiones en el mismo plano que la Mu-nicipalidad y el IIED-AL.


VI.3. Recolección de la información

Como vimos en el punto V.2. Diagnóstico participativo. Información integrada, la etapa de re-colección de la información, fue una etapa muy importante dado que se obtuvieron, para cada una de las zonas, mapas barriales con identificación de problemas ambientales. Por otro lado, la información municipal, que se encontraba dispersa en las distintas oficinas municipales se pudo integrar en un SIGA (Sistema Integrado para la Gestión Ambiental Municipal) para lo cual se realizaron talleres con técnicos de distintas áreas del municipio.

Sabemos que la información es, en si misma, una cuestión que genera conflictos debido a la existencia de intereses contrapuestos entre los actores por el poder que representa en términos relativos, en función de quien la tenga y como la maneje. Mucha de la información que tiene el municipio es muy sensible y no siempre está dispuesto a compartirla con las organizaciones, que por otro lado pueden tener intereses creados en relación con los usos (ejemplos: hay organizacio-nes que piden tierra disponible para la realización de actividades recreativas, se pueden generar ocupaciones o prestarse a especulaciones inmobiliarias). Por otro lado, existe la creencia desde la perspectiva municipal que la información puede devenir en demandas para el municipio.

El principal problema surgió ante la imposibilidad de integrar la información producida por las mesas barriales y por el equipo técnico municipal. Esto fue generando mucho desgaste y

“Contar con un instrumento metodológico para el ajuste del Documento de Proyecto permitió superar la falta de participación municipal al momento de su formulación inicial, si bien no logró suplir la falta de participación de la comunidad. El Mapeo de Alcances mostró ser una metodología adecuada para ajustar el Documento de Proyecto, sin embargo, su aplicación supuso varios meses de trabajo no previstos inicialmente. Una dificultad adicional fue que el Documento de Proyecto original se formuló en ingles, lo que dificultó su lectura y comprensión, por lo que la municipalidad debió traducirlo al español”. “La formulación participativa del Documento de Proyecto hubiese contribuido a ajustar los límites para la implementación de las acciones evitando prefijar resultados difíciles de alcanzar en los tiempos previstos en la intervención. Pero para formular en forma participativa un Documento de Proyecto es necesario que las instituciones socias cuenten con una metodología, estrategia y valores comunes para orientar la intervención, construidos con base a la experiencia y la confianza previa”1.

Box_11 Ajuste del Documento de Proyecto



tensión en relación con las demandas que desde el IIED-AL, se realizaron recurrentemente a la municipalidad por el incumplimiento de uno de los objetivo específicos del proyecto que era desarrollar una nueva base de información sobre los problemas ambientales y condiciones socio-económicas.

A lo largo de todo el proyecto, no se pudo lograr que ninguna de las coordinaciones munici-pales incorporase el mapeo barrial / comunitario a las bases de información municipal. Tam-poco, se logró que compartieran la información. Salud tenía información muy desagregada al igual que catastro, sin embargo no la compartieron. Esto posiblemente se deba a la falta de integración que existe a nivel municipal entre secretarías, por la cuota de poder político que significa contar con la información y, además, en la creencia que todo tipo de consulta a nivel barrial no solo crea demanda sino que además demora la acción.

Como a lo largo del proceso advertimos que no se iba a lograr la adopción por parte del equipo municipal del presente objetivo y para el cumplimiento del mismo, se pusieron en práctica nuevas estrategias. La primera fue armar, vinculado con el proyecto de la Plaza Temática del Barrio San Jorge, un Centro de Información Ambiental Barrial que funcionaría en la Escuela 214 que está vinculada con el proyecto. Dado que la escuela no respondió a la evolución del proyecto y no mostró el involucramiento deseado desde la gestión del proyecto, se modificó la estrategia hacia la institucionalización de un espacio que trascendiera al propio proyecto de Ciudades Focales creando el “Observatorio Ambiental de Moreno”. Dicho observatorio funciona actualmente en una oficina céntrica de Moreno y la gestión social del mismo está a cargo de representantes de la mesa interzonal.

Reunión con Mesa Interzonal


Según Rubén Schonfeld22: “No es posible pensar la participación en un observatorio si no estuviera antes Ciudades Focales”.

VI.4. Competencia entre vecinos por proyectos y criterios de selección

Cada zona en la que se dividió el territorio de Moreno está compuesta por diferentes barrios, para cada barrio distintos problemas fueron identificados e inicialmente cada barrio asumió que su proyecto particular tenía que ser seleccionado. Esto fue resuelto mediante el desarrollo de varios proyectos para cada zona: dentro de cada zona, varios grupos (en la mayoría confor-mados por vecinos del mismo barrio o que compartían una actividad o problema en común) prepararon anteproyectos que fueron presentados para su discusión y evaluación posterior.

Antes del desarrollo de la matriz para la selección de los proyectos, cada grupo defendió su propuesta por el mero hecho de que su propuesta resolvía de alguna manera un problema que directamente los afectaba. La tensión creció hasta el momento en que se definió el criterio de priorización para seleccionar los proyectos. La estrategia de utilizar una matriz (como presen-tamos en el capítulo V.4.) finalmente ayudó a bajar las tensiones y establecer criterios claros y explícitos para justificar la selección final.

El otro criterio que sirvió para disminuir las tensiones fue la decisión de adjudicar un pro-yecto a cada zona. Habiendo también acordado en el espacio de la mesa interzonal, que dado que había dos temas recurrentes en todas las zonas, que además eran complementarios con iniciativas del plan municipal, se resolvió financiar dos proyectos piloto de escala municipal: la construcción de un galpón para el reciclado de residuos sólidos urbanos y una campaña de educación ambiental para todo el municipio. Esto fue muy bien recibido por todos los socios y sirvió para equilibrar el manejo de los proyectos en cada una de las zonas en que fue divi-dido el territorio, lo que significó que se necesitaba contar con un grupo soporte de referentes comunitarios trabajando en cada una de las zonas.

Sin embargo, esto es complejo en un municipio de la superficie y características como las de More-no, donde cada una de las zonas en la que se dividió el territorio para que se ejecuten los proyectos tienen diferencias importantes en cuanto a su superficie, densidad poblacional y cantidad de ba-rrios y donde las distancias entre los barrios de una misma zona a veces son muy grandes.

22. Schonfeld, R. Capacitador de Organizaciones del Proyecto Ciudades Focales Moreno, en entrevista realizada por Michel Lichtenstein director y productor de la película “Ciudades Focales Moreno”.


Los representantes zonales mostraron una muy buena comprensión de la situación general ambiental, solidaridad en la búsqueda de soluciones y capacidad para proponer proyectos alternativos e integrados. A pesar de ello, hubo algunas instancias de tensión entre miembros de la comunidad en el momento de jerarquizar los anteproyectos usando la tabla de prioriza-ción elaborada participativamente entre la comunidad, el gobierno y el IIED-AL. En algunas instancias de estos procesos a veces primó la defensa de proyectos de interés personal por sobre el resto. También, se generó tensión y no fue bien recibida la propuesta del municipio de realizar un anteproyecto para el Parque Los Robles, la resistencia radicó fundamentalmente en lo extemporáneo de la presentación.

Es probable, aunque nadie lo manifestó de esa manera, que algunos vecinos u organizaciones hayan dejado de participar debido a que el proyecto que se decidió ejecutar no fue en su ba-rrio. Por otro lado y en un proceso tan largo hubo una alta rotación de organizaciones en las diversas etapas del proyecto. En general los referentes que participaron, por su condición de líderes, participaban simultáneamente de varios proyectos, no solo de Ciudades Focales.

VI.5. Rechazo al proyecto municipal, cambio de coordinacióny niveles de desconfianza

Cuando llega una propuesta de inversión a un Municipio, en general crea expectativas en sus autoridades sobre como colocar los fondos y articularlos con sus planes de gobierno. Este fue el caso de Ciudades Focales Moreno. Cuando recién se inicia la intervención el IDRC invita al IIED-AL y al Municipio a que participen del Foro Urbano Mundial a realizarse en Vancouver. En esa oportunidad y con la más absoluta transparencia y sinceridad, el propio Intendente Mu-nicipal manifestó la intención de intervenir en el Parque Los Robles, sin embargo por la pro-pia concepción de la propuesta de Ciudades Focales, las intervenciones debían ser el producto de un trabajo participativo y consensuado y no decididas previamente por un solo actor.

El conflicto surgió entre la municipalidad y la comunidad cuando, como se enunció ante-riormente, la municipalidad preparó un anteproyecto que fue presentado fuera de término (la selección de los criterios ya había sido acordada) y aisladamente (no se había compartido antes con los representantes zonales en los espacios de trabajo ni en la mesa interzonal). Inicialmente, las organizaciones comunitarias se negaron aun a evaluar el proyecto, pero finalmente y ante la presión del equipo técnico municipal y después de muchos argumentos aceptaron evaluarlo


pero alcanzó un puntaje muy bajo en un encuentro abierto de la mesa interzonal, quedando el proyecto sin posibilidades de ser aprobado para su financiamiento e implementación.

De esta manera el problema fue resuelto pero el conflicto no desapareció. La comunidad organizada se sintió victoriosa (queda en la memoria este hecho como un logro importante sobre que se logra con la participación) pero el gobierno municipal sufrió (técnicos fueron de alguna manera culpados por no promover el proyecto municipal). Esto generó tensiones entre el municipio y las organizaciones comunitarias que coincidieron con un cambio en el equipo municipal que lideraba Ciudades Focales Moreno dentro de la municipalidad.

Creemos, que el conflicto generado por el rechazo al proyecto de “Los Robles”, aceleró el cambio previsto de coordinación. El cambio de coordinación fue planificado desde el comien-zo: el IDUAR participaría hasta la selección de los proyectos y en la etapa de implementación, obras públicas tomaría el liderazgo. El municipio, particularmente el CPC (Consejo Planifica-dor Consultivo) a lo largo de la ejecución del proyecto, siempre estuvo dispuesto al diálogo, tanto con el IIED-AL, como con el financiador. El cambio de coordinación significó una demora y hasta por momentos una paralización de las actividades, ya que un nuevo equipo municipal se hacía cargo, con un diferente estilo de conducción, menos delegativo.

En ese momento se hizo evidente, la tensión latente de intereses entre dos áreas municipales, una que promovía la gestión de los residuos sólidos urbanos y su tratamiento integral y la otra, cuyo foco estaba puesto en la gestión del recurso agua (ciclo del agua: captación, distribución, tratamiento y disposición).

“Desde el punto de vista político, el lobby realizado por la municipalidad para la aprobación de sus iniciativas fue mal visto por las organizaciones comunitarias que expresaron una valoración muy crítica en las entrevistas y reuniones realizadas en el marco de esta evaluación. Para el IIED-AL la municipalidad mostró un interés diferenciado en los proyectos piloto que se expresó tanto en la movilización de recursos humanos y materiales (citando como ejemplo la autoriza-ción para el uso de maquinaria para mover tierras) como en la importancia política asignada a los mismos citando como ejemplo la: “La ampliación de tres a seis proyectos piloto significó una reducción en el monto total asignado para cada acción, por lo que muchas intervenciones (en especial las que suponían intervenciones en espacios públicos) quedaron como indicativos de un cambio posible o primera fase de un proceso de intervención más largo (y más costoso) no financiado por Ciudades Focales”1.

Box_12 Proyecto propuesto por el Municipio



Mientras que desde una de las áreas municipales (IDUAR) se proponía desde la experiencia previa de trabajo durante el proyecto del PNUD, la creación de la Autoridad Local del Agua ALA, desde la Secretaria de Obras y Servicios Públicos, se proponía ya desde la formulación del proyecto la creación del Ente de Desarrollo Sustentable. Ambas instancias apuntan a una institucionalidad que no hay en el municipio y detrás de la propuesta de institucionalidad se visualiza una apropiación por las temáticas que diferencian y eventualmente enfrentan a las dos áreas.

También, en distintos momentos se manifestó la desconfianza que algunos referentes barriales tenían y tienen tanto con el municipio como con el IIED-AL y que manifestaron con mayor fuerza en el momento de la presentación del proyecto Los Robles y posteriormente cuando, pasado un tiempo de los acuerdos alcanzados y con las obras ya materializadas, algunos refe-rentes que participaron de todo el proyecto hicieron explícita su desconfianza en entrevistas realizadas por el equipo de filmación de la película de Ciudades Focales Moreno.


María del Carmen: “Para mi el IIED-AL trabaja mucho con el municipio, aquí estamos todos con todos, MM y IIED-AL están un poco para ellos. Yo en la municipalidad escucho todo, ellos creen que yo creo todo lo que me dicen pero yo creo un 10%. Moreno es así. Ciudades Focales son una fundación, trato de sacar lo mejor. Vas caminando con ellos y después te dicen que tiene que entrar un proyecto del municipio. Yo no confío nunca, cuando se cumple lo prometido creo”.

Walter: “Hubo desconfianza al inicio del proyecto. Obviamente el diálogo entre Municipio y comunidad basada en experiencias anteriores y que tiene que ver con la participación. Historia previa que frenó la participación”.


VI.6. Selección del programa de educación ambiental

Un tema que alcanzó gran consenso en la etapa de diagnóstico participativo, fue que para resolver los problemas ambientales, que se habían priorizado en el diagnóstico, debíamos trabajar en la construcción de capacidades y en la sensibilización a los pobladores sobre los problemas ambientales (la mayor parte de los anteproyectos del portafolio incorporaban al-guno de estos aspectos).

La idea era entonces, desarrollar un programa de educación ambiental para todo el territorio municipal; en los criterios de selección ya se había acordado un proyecto para cada una de las cuatro zonas y dos proyectos que beneficiaran a toda la población. Tres instituciones fueron invitadas a presentar sus trabajos en temas ambientales, a las que se les solicitó además; an-tecedentes institucionales, propuesta para el desarrollo de una campaña y presupuesto. Cada socio presentó un posible candidato y fue en el espacio de la mesa interzonal donde se presen-taron las tres instituciones postulantes.

La municipalidad promocionó su candidato y alentó a las organizaciones para asegurar su elección. Esto lo resistió el IIED-AL que no creía que la institución seleccionada tuviera suficientes antecedentes para desarrollar toda una campaña de estas características ya que su perfil estaba más orientado al tema de residuos. éste fue un conflicto que no alcanzó una solu-ción y se seleccionó al ejecutor en disenso. La organización seleccionada demostró privilegiar las necesidades planteadas por el municipio, limitando la posibilidad de generar sinergias e interacciones con los otros proyectos piloto.

Reunión con Mesa Interzonal


La idea original de trabajar cuestiones ambientales vinculadas con los proyectos piloto y las necesidades de los barrios, quedó diluida en la priorización que realizaron el ejecutor y el municipio en el trabajo solo con escuelas o charlas abiertas al publico o móviles ambientales, descuidando así el trabajo puntual que se debía desarrollar apoyando a los proyectos pilotos y fortalecer así su sustentabilidad. Además como ya se manifestó en el ritmo y los tiempos de los socios, la demora en el inicio de la campaña significó que en vez de iniciar las actividades en el mes de marzo se iniciaron en diciembre justo cuando cierra el ciclo lectivo.

Otro inconveniente fue que la campaña de educación ambiental, finalizó al mismo tiempo que se terminó de construir el galpón para el proyecto piloto de residuos y como éste no entró en operación, la capacitación de los promotores específicamente en este aspecto no pudo llevarse a la práctica.

El Objetivo fue desarrollar un programa de educación y comunicación ambiental que promueva la capacitación de la sociedad en temas ambientales específicos para una mayor participación en la protección de los recursos naturales, el mejoramiento de la gestión ambiental y el fortalecimiento de la sustentabilidad de las iniciativas zonales generadas en el Programa Ciudades. Dice al respecto Miguel Moro1 “Estos programas dejan seres humanos sensibilizados en el cuidado del medio ambiente, respetando al barrio y a su gente”. Tres fueron los ejes sobre los que se desarrolló el Programa: Capacitación Vecinal, Educación Ambiental Escolar y Comunicación Ambiental. Se capacitaron durante 8 meses 40 promotores barriales y 40 promotores municipales. Los promotores barriales recibían una beca que se efectivizaba si cumplían con los requisitos establecidos por la mesa interzonal, entre los que se contaba asistencia al curso, realización de los trabajos prácticos y calidad de su participación.

Box_13 Programa Moreno Aprende

1. Miguel Moro, Capacitador de EcoRaíces, en película dirigida y producida por Michael Lichtenstein (2010) “Ciudades Focales Moreno”.

Visita educativa, Planta de San Miguel del Monte, Buenos Aires


VI.7. Selección de consultores para diseños finales

La contratación de los consultores para el diseño participativo de los proyectos finales provo-có tensiones entre la municipalidad y el IIED-AL. La municipalidad proponía que fueran los mismos técnicos municipales los contratados como consultores, por ser quienes más conocían la realidad del territorio. El IIED-AL, sin desconocer este importante componente propuso que la selección de consultores fuera también parte de un proceso abierto y participativo, para lo cual se convocaron a ternas de consultores por proyecto a diseñar.

Frente a estas diferencias la municipalidad decidió no participar en la licitación de anteceden-tes y propuestas de trabajo a consultores con sus técnicos dejando vacante la posibilidad de incluir a estos en las ternas. El IIED-AL junto con las organizaciones comunitarias seleccio-naron los consultores para los diseños participativos finales de los proyectos piloto.

El conflicto siguió latente ya que el municipio descalificó los aportes de los consultores se-leccionados para el trabajo y no colaboró en la entrega o facilitación de cualquier pedido de los consultores como planos, reglamentaciones municipales que se exigirían, no aceptación de comunicados que se diseñaban para convocar a una mayor participación, entorpeciendo el trabajo de los consultores. Según Jorge Tellechea23 “Lamentamos la falta de apoyo del muni-cipio. Los tres representantes hicieron pocos aportes. Nuestra experiencia con la Sectaria de Obras Públicas, en general es que no se consulta con los vecinos”.

23. Tellechea, J. Consultor contratado; Plaza San Jorge, en la Película “Ciudades Focales Moreno”, dirigida y producida por el director Michael Lichtenstein (2010).

Presentación de consultores de los proyectos piloto


Finalmente se acordó con el municipio que los proyectos serían diseñados participativamente con los consultores externos contratados, y el Programa Ciudades Focales, contrataría a los técnicos municipales para la confección de planos y la dirección de las obras. Este acuerdo de alguna manera, diluyó en parte el conflicto.

VI.8. La selección del proyecto de RSU (Residuos Sólidos Urbanos)

En la etapa de diagnóstico participativo todas las zonas trabajaron sobre la problemática de la acumulación de residuos; era una de las prioridades. Además el tema de residuos estaba en la agenda municipal y también era de fuerte interés para el financiador. Sin embargo, el modelo de proyecto finalmente definido se alejó de la iniciativa de Ciudades Focales Moreno, ya que no tomó una impronta participativa ni en su diseño, como tampoco en el modelo de gestión y funcionamiento propuesto.

Durante la etapa de diagnóstico, la disposición de los residuos urbanos fue identificada como problemática prioritaria, varias propuestas del portafolio de proyectos se focalizaron en este tema proponiendo plantas en cada una de las zonas. Frente a esto el municipio señaló que no podía aprobar la acumulación de residuos en puntos limpios en algunas zonas del territorio, ya que el código de zonificación lo prohibía, y además, la escala del problema superaba la escala barrial y era un tema de gestión municipal.

El gobierno local presentó entonces una propuesta basada en un trabajo previo desarrolla-do con el INTI (Instituto Nacional de Tecnología Industrial) para construir una planta de recuperación de residuos secos urbanos. Esta propuesta fue también apoyada por el mismo

“...el pago de un complemento salarial a técnicos municipales por dedicación exclusiva al proyecto fuera de su horario de trabajo fue valorado positivamente tanto por el IIED-AL como por la municipalidad, constitu-yéndose en una de las estrategias articuladoras para el desarrollo de las acciones. Como resultado se aumentó la confianza y el compromiso de los técnicos municipales con el proceso, se logró una mejor comprensión de la realidad, y se potenció la capacidad de intervención en las zonas a partir de la experien-cia y el conocimiento municipal, contribuyendo a consolidar la alianza multiactoral. En todos los casos las contrataciones se implementaron en acuerdo con la municipalidad”1.

Box_14 Retribución a técnicos municipales



financiador, quién había involucrado al gobierno municipal en un proceso de entrenamiento sobre el tratamiento de Residuos Sólidos Urbanos liderado por IBAM (Instituto Brasilero de Administración Municipal) por fuera de la iniciativa de Ciudades Focales Moreno. Si bien la articulación entre proyectos o instituciones fue un aspecto alentado desde Ciudades Focales, en este caso, en la práctica se confundió la relación entre los proyectos. Desde la perspectiva municipal, Ciudades Focales debía estar subordinado al proyecto general de gestión de los residuos sólidos urbanos y desde la perspectiva de ciudades Focales lo que se buscaba era lograr una propuesta con mayor apertura e involucramiento de la comunidad a través de la mesa interzonal.

Este proyecto piloto fue conflictivo, una vez que la municipalidad logró la aprobación del borrador de la propuesta, dejó de compartir la información con los otros socios. Al ser el tema de residuos un tema muy sensible, la responsabilidad tenía que ser asumida en su totalidad por la gestión municipal. Para el gobierno local, la inversión de los fondos en la construcción del galpón representaba la máxima colaboración a la que se podía llegar desde Ciudades Focales, pero para las organizaciones barriales y para el IIED-AL el proyecto debía además incluir la participación de la comunidad en la gestión de la planta.

Estas diferencias de visiones se transformaron en barreras que dificultaron la ejecución del resto de los proyectos pilotos, al ser considerados todos los proyectos como un todo. Sin la aprobación del financiamiento para la construcción de la planta de residuos por parte de Ciu-dades Focales, los otros proyectos pilotos no eran aprobados técnicamente por las oficinas municipales para dar inicio a las obras.

VI.9. El problema en el Barrio Alem

Las dificultades que se presentaron en el Barrio Alem con la ejecución del proyecto piloto de Op-timización de la Red de Agua Potable, son un buen ejemplo, de las múltiples dimensiones que se presentan y hay que resolver al momento de iniciar una intervención. El anteproyecto seleccionado en esta zona de Cuartel V, fue el primero aprobado por la mesa interzonal. La especificidad de la intervención hizo posible un avance rápido en el desarrollo de la propuesta técnica.

Se realizaron dos propuestas técnicas, confeccionadas por consultores externos especialistas en sistemas de provisión de agua con la colaboración de la mesa zonal y los vecinos. Junto


con la propuesta técnica se trabajó con los vecinos en estrategias para mejorar el sistema de gestión administrativa de cobranza del servicio. La red de agua del Barrio Alem está gestio-nada comunitariamente hace más de 10 años. El sistema de cobranza lo viabilizan los mismos vecinos integrados en una comisión barrial.

El avance inicial de la obra se vio demorado por las tramitaciones exigidas desde el ámbito municipal tales como, por ejemplo, un estudio de factibilidad de explotación del recurso. Además también se sufrieron demoras en el inicio por dificultades propias de los vecinos que impulsaban el proyecto, tales como enfrentamientos con otros vecinos del propio Barrio.

Una vez que el proyecto estaba listo para comenzar las obras, diferentes conflictos emer-gieron:

a) Conflictos entre vecinos. Quienes estaban gestionando la administración del servicio de agua en el barrio Alem, no tenían una administración eficiente ni transparente para con los vecinos. En este caso se trataba de una comisión de vecinos Auto Convocados, que un año antes habían hecho un cuestionamiento y desplazado al grupo de vecinos que durante los 9 años previos habían administrado el servicio de agua del barrio. Gracias a la intervención del grupo de vecinos que previamente gestionaban el agua y la mediación del equipo de campo del IIED-AL y de la trabajadora social del municipio, se pudo destrabar el conflic-to. Con una comisión de transición, primero se regularizaron las deudas con la empresa de electricidad, generadas por la deficitaria cobranza de los Auto Convocados. Segundo, una vez que la bomba se puso en funcionamiento se instauró un sistema de cobro más transparente y eficiente, que permitió que tanto el usuario, como el cobrador y la comisión administradora tengan constancias de los pagos. Por otro lado, el grupo de Auto Convo-cados, que al momento del proyecto era el encargado de la gestión del recurso, realizó una denuncia a las autoridades municipales, cuestionando la modalidad de intervención

Reunión con Consultor Barrio Alem. Cuartel V, Moreno


de Ciudades Focales. Este reclamo ocasionó demoras significativas, ya que distintas áreas municipales debieron intervenir para dar respuesta al expediente y a los requerimientos de los vecinos.

b) Conflicto con el municipio. La principal diferencia que se suscitó, fue que el proyecto pro-ponía hacer una perforación para la instalación de la nueva bomba en el terreno de la Mutual (dueña de los terrenos) y el municipio promovía que la misma se realizara en un espacio público. La ubicación en un lugar público no era aceptada por la comunidad del barrio Alem ya que de esta manera se consideraba que perderían exclusividad sobre el uso del bombeo. Finalmente con el asesoramiento de un experto en temas de gestión de recursos hídricos, que gestionó directamente con la autoridad provincial las habilitaciones correspondientes de la instalación de la bomba, logró darse por concluida la tramitación exigida para la instalación de la bomba en terrenos de la Mutual como el proyecto indicaba.

VI.10. Adecuándose a las normas municipales y generandoprocedimientos para la ejecución de las obras

En relación con las obras creemos que, al estar interviniendo por primera vez en un espacio reservado al municipio, donde tanto las organizaciones comunitarias, como el IIED-AL, te-nían poca experiencia es que los socios de Ciudades Focales comenzaron a establecer nuevas reglas del juego.

En ese punto el municipio fue muy exigente en relación con las especificaciones y requisitos que debían cumplirse para lograr los permisos para el inicio de las obras, entre ellos: pólizas de caución, seguros, inscripción como proveedores municipales. Si bien todas estas exigen-cias son las apropiadas para la aprobación de la obra pública que ejecuta cualquier empresa, en el caso de Ciudades Focales, tratándose de un proyecto con una fuerte impronta de parti-cipación comunitaria en la toma de decisiones, debiera haberse previsto la flexibilización de ciertos procedimientos que agilizaran la ejecución.

No obstante ello, Ciudades Focales Moreno creó un manual de procedimientos aprobado por los socios. El manual, explicitaba los procedimientos administrativos a considerar para dar transparencia al proceso. Como el presupuesto contemplaba financiamiento para la ejecución de proyectos piloto, era importante que los socios del proyecto estuviesen al tanto de como


se ejecutarían los desembolsos, como se certificaría el avance de las obras y cuales eran los requerimientos administrativos que deberían cumplirse a tal efecto.

En el caso de Ciudades Focales, tanto la comunidad como las organizaciones fueron parte responsable por el avance del proyecto en general, esto permitió superar así las suspicacias y desconfianza que tienen las comunidades sobre el manejo de los fondos; en parte debido a que nunca se las consulta y se las involucra en las definiciones y gestiones con los presupuestos, el seguimiento de las empresas, los avances de las obras, etc. Esto contribuyó con el desarrollo de las capacidades de las organizaciones en términos de gestión administrativa.

VI.11. Pliego de condiciones y Comisión Revisora

Una vez realizados los pliegos para la licitación de cada uno de los proyectos piloto, donde co-laboraron el staff municipal y personal del IIED-AL, fue necesario vencer la resistencia inicial municipal a la participación de las organizaciones comunitarias en la apertura de propuestas de las empresas. Esta resistencia se basaba en la falta de conocimiento técnico de las mismas.

En un proceso sin precedentes, y sumamente valorado por todos los socios, se seleccionaron a las empresas adjudicatarias para la construcción de los proyectos pilotos en actos licitatorios donde participaron todos los socios del proyecto.

El procedimiento seguido fue en un primer momento convocar a las empresas y explicarles las particularidades de la intervención. Se debían presentar tres propuestas por proyecto piloto, se fijó horario y fecha de apertura de sobres y en presencia de representantes de la comunidad, de la muni-

“Se desarrolló con el objeto de hacer transparente y comprometer a los socios en la gestión de los proyecto piloto. Desde el equipo de gestión del proyecto se realizó un manual que presentaba el modelo y los circuitos para la gestión de fondos que se utilizarían para la ejecución de las obras. Es una forma de regular y controlar que todas las acciones que se realicen respondan a los principios planteados. Por ejemplo se especifica cuales son los requisitos para hacer compras según los montos que se comprometan, habla del tipo de comprobantes a utilizar, como se realizan las licitaciones, etc.”1

Box_15 Manual de procedimientos administrativos



cipalidad, en las oficinas del IIED-AL, se abrieron los sobres y se labró un acta con las propuestas recibidas. El resultado, generó un nuevo conflicto, en parte porque en algún caso el presupuesto su-peraba los montos disponibles y en otro, porque faltaban oferentes para completar las tres propues-tas de precios, estipuladas en el manual de procedimientos. Este conflicto se solucionó cuando las tres partes de acuerdo, solicitaron a los oferentes que ajustaran los precios a los montos disponibles y se consiguió otro oferente donde faltaba. El resultado de esta nueva compulsa fue que habiendo pocas diferencias de cotización, se decidió, frente al poco tiempo que había para hacer las obras, adjudicar una obra a cada uno de los contratistas que se habían presentado.

La mesa interzonal, delegó en una comisión revisora conformada por un miembro o represen-tante de cada una de las mesas zonales la participación en la gestión y el control del avance de obra de los proyectos piloto. En relación con esta comisión revisora, la municipalidad objetó la idoneidad técnica basada en la falta de antecedentes de sus miembros y se rehusó a formar parte de esa comisión, y solo participó en la selección de las empresas adjudicatarias.

La función de la comisión revisora era gestionar los fondos y llevar el control de los gastos del proyecto en los proyectos pilotos. Esta comisión, del mismo modo que las mesas zonales y la interzonal, contó con un libro de actas que permitió registrar cada una de las decisiones y gastos que esta comisión aprobó. Otra de las funciones que tuvo esta comisión, fue aprobar el pago de las becas de los promotores ambientales barriales, según la evaluación del equipo docente de la organización que ejecutó la campaña de educación ambiental.

“La Comisión Revisora permitió transparentar el gasto generando controles cruzados a la vez que empoderar, sensibilizar y capacitar a la comunidad para la gestión de estos temas. Un Manual de procedimientos administrativos fue la hoja de ruta acordada por la Comisión Revisora para poder implementar y dar trasparencia a los gastos”.1

Box_16 La Comisión Revisora


Acto licitatorio. Selección de empresas


VI.12. Acuerdos para el uso de los equipamientosy la sostenibilidad de los espacios

Para el seguimiento y la gestión de los proyectos piloto, en cada una de las zonas en que se ejecu-taron proyectos, incluida la planta municipal de residuos sólidos, se firmaron acuerdos con las or-ganizaciones barriales. En las actas acuerdo, las organizaciones se comprometieron a la cogestión del espacio intervenido, al mismo tiempo se comprometían al cuidado del equipamiento recibido para el mantenimiento de los espacio públicos. Las cartas acuerdo que firmaron las organizaciones fueron el compromiso formal de sustentabilidad de los proyectos piloto. En la medida en que se cumplieran los acuerdos establecidos y que los espacios públicos fueran efectivamente apropiados por las organizaciones, la sustentabilidad de los mismos estaba garantizada.

En cada una de las cuatro zonas la respuesta de las organizaciones fue diferente en función del involucramiento que tuvieron durante el proyecto ciudades focales. Sin embargo, en todas las zonas hubo organizaciones apoyando los proyectos piloto y comprometiéndose con las gestiones de los mismos. En los cuatro proyectos zonales se hicieron las inauguraciones de las obras y los vecinos y las organizaciones fueron en todos los casos los protagonistas y los que organizaron los eventos de inauguración.

En el caso de la zona 1 (Cuartel V), fue sin duda el proyecto que mayor involucramiento comunitario tuvo, seguramente por tratarse del único proyecto que intervino servicios del espacio privado y trajo beneficios directos a los hogares. En el proyecto de optimización de la red de agua la organización barrial no sólo estuvo operando el sistema de agua y adminis-trándolo de manera transparente y eficiente, sino que también logró un alto acompañamiento de nuevos vecinos para apoyar la gestión.

En el caso de la zona 2 (Trujui), si bien se firmó el compromiso de acuerdo con tres organi-zaciones, es el proyecto que menos apropiación tuvo en términos de la participación comu-nitaria. De hecho los vecinos que sostuvieron el proyecto en la etapa de obras y en la mesa interzonal, son vecinos de otros barrios de la zona. En relación con dos de las organizaciones que se sumaron y firmaron el acta acuerdo, estas sí son de los barrios en los que se intervino en el arroyo Villanueva y estas estuvieron intermitentemente involucrándose en las actividades.

En la zona 3 (Moreno Norte), se dio un importante involucramiento comunitario y fue el proyecto que se inauguró primero y con la mayor participación de vecinos en el acto de inau-


guración. El espacio intervenido fue muy valorado por la comunidad y el involucramiento fue un rasgo distintivo de la zona así también como la relación excepcional que se dio entre las organizaciones y la empresa constructora que realizó la obra.

En la zona 4 (Moreno Sur), también se logró un alto involucramiento de las organizaciones, en este caso en particular hubo una externalidad positiva que fue el interés de la escuela por el proyecto, ya que transformar un predio abandonado en una plaza, solucionaba no solo el problema de contaminación del predio que estaba pegado a la escuela, sino que le permitió contar con un espacio apropiado para el uso de la escuela en las actividades recreativas y deportivas.

En el caso de la Planta, se firmó un acta acuerdo con la mesa interzonal, pero como ya se explicó anteriormente los términos y alcances de la participación de Ciudades Focales en la gestión de la planta de separación no eran compartidos por todos los socios. En el caso del proyecto del galpón, éste fue el único que no se pudo inaugurar, dejando así un sabor amargo en los socios, dadas las altas expectativas depositadas en el proyecto de la planta.

Cierre de Ciudades Focales Moreno con Mesa Interzonal

VII. Las lecciones aprendidas, conclusiones sobre el proceso de Ciudades Focales Moreno Hasta aquí hemos presentado las características de la experiencia de Ciudades Focales Moreno desde la perspectiva del grupo de investigadores que han llevado adelante la experiencia. En esta sección presentamos las principales conclusiones que surgen a partir de nuestra experiencia.

En la propuesta original de Ciudades Focales Moreno, partimos de una serie de premisas, algunas acertadas y otras no tanto.

Que para realizar un proyecto como el propuesto, era indispensable contar con un espacio de articulación y acuerdos colaborativos basados en lazos de confianza previamente estable-cidos. Creíamos que estos lazos se habían dado con el trabajo previo que el IIED-AL había realizado en Moreno. La primera parte fue acertada, no así la segunda.

Que el modelo participativo de gestión aplicado en el proyecto era el adecuado y que el gobierno municipal estaba de acuerdo con él. Contrariamente a lo esperado fueron ne-cesarias muchas reuniones para re-acordar tanto el modelo como el proyecto mismo que se iba a implementar.

Inauguración. Proyecto Los Perros, Moreno


Tampoco pensábamos, a la hora de priorizar temas ambientales, que los distintos conflictos que surgen al interior de las comunidades y la manera que estos temas entran en la agenda pública, pudieran retrasar e inclusive detener la implementación de las mejoras.

No evaluamos correctamente el impacto de la escasez de fondos propios que tiene un mu-nicipio para atender las necesidades de las poblaciones más carenciadas. Los fondos para atender problemas de vivienda, infraestructura y mejoramiento ambiental provienen de fondos nacionales o provinciales. Como consecuencia los gobiernos locales se concen-tran inevitablemente en la relación con los organismos que los proveen. Esto tiene dos implicancias importantes. Primero, obtener financiamiento para iniciativas locales depen-de de las relaciones con otros niveles del gobierno, no en lo recaudado. Segundo, si una iniciativa como el programa de Ciudades Focales trae recursos externos que implican una contraparte municipal, los miembros del gobierno esperan decidir o al menos influenciar fuertemente, en cómo se utilizarán esos recursos.

Que se podía cumplir los objetivos planteados en un lapso de tres años. Llevó cuatro años terminar la ejecución del programa y fue uno de los escollos principales. La estrategia de iniciar inversiones en obras entre el primero y segundo año para reforzar y aprender en el proceso que planificamos no se cumplió. Si bien esta investigación-acción confirma la necesidad de hacer inversiones, el tiempo necesario no fue correctamente evaluado, se necesitaron cuatro años y aun quedó pendiente cumplir con uno de los objetivos: la de sistematización de la información.

Si bien se confirmó que para lograr una eficiente gestión en desarrollo sustentable es ne-cesario contar con un espacio de diálogo entre los diferentes actores, con reglas claras e información transparente, no se logró su institucionalización al nivel que se propuso.

También se suponía que la tenencia de la tierra influía en la decisión de los vecinos de iniciar mejoras en sus propiedades, sin embargo se comprobó que la falta de titularidad no inhibía las mejoras. Por el contrario, las mejoras representaban ventajas a la hora de presionar por la regularización dominial.

El principal logro del proyecto fue el establecimiento de alianzas y asociación para la im-plementación del proyecto Ciudades Focales Moreno. Si bien existían relaciones previas y trabajos conjuntos, tanto con el gobierno local como con las organizaciones comunitarias,


durante los cuatro años de implementación del proyecto se han consolidado esas alianzas y están en proceso de institucionalización. Se formaron mesas zonales donde participaron los tres actores en las 4 zonas en que se dividió el territorio; funcionó una mesa interzonal, donde participaron representantes de las mesas zonales, representantes del municipio y del IIED-AL y una comisión revisora de cuentas.

Los acuerdos entre los socios se fueron construyendo lentamente ya que teníamos percepcio-nes distintas de cómo debía darse la participación de la comunidad. Compatibilizar los tiem-pos de los actores ha sido, y posiblemente será en el futuro, la variable más difícil de manejar en proyectos de estas características. Fue necesario en la práctica trabajar con un cronograma ajustado a las realidades de los actores, fundamentalmente del municipio y del proyecto. Por esta razón creemos que es indispensable en un futuro trabajo asociado retomar el tema y re-flexionar con los socios sobre que tipo de prácticas y estrategias pueden ayudar a sortear esta dificultad. Una posible solución a este problema es acordar reuniones periódicas que permitan establecer acuerdos para manejar las presiones, emergencias y cambios que se van sucediendo a medida que progresa el proyecto.

Sabemos que los distintos actores tienen mandatos, intereses y cumplen papeles diferentes, que deben ser comprendidos, reconocidos adecuadamente y expresados en espacios comunes (espacios multiactorales) para disminuir el riesgo frente a conflictos que puedan impactar en el desarrollo de las actividades, en el aprovechamiento de los aprendizajes y en la sostenibi-lidad de los procesos.

Cierre de Ciudades Focales Moreno con Mesa Interzonal


Conocer la racionalidad, los intereses y las dinámicas (sociales, políticas, ambientales y eco-nómicas) es clave al momento de iniciar las actividades. Contar con socios reconocidos y con actividades previas en los municipios facilita la implementación de acciones complejas (que incluyen varios temas, múltiples actores, diversos intereses, territorios extensos, etc.) y permi-tió al IIED-AL mejorar el modelo de gestión participativa y entender mejor al sector público, generando una serie de aprendizajes que permitirán mejorar la relación con este actor, fun-damental en cualquier proyecto de intervención. Como institución estamos convencidos que tanto la comunidad como el gobierno local son los actores que no pueden faltar en cualquier intervención que pretenda cambiar condiciones sociales.

En un proceso participativo de las características de Ciudades Focales se abren zonas de conflicto, ya que la municipalidad como actor corre riesgos al exponerse a discutir con otros actores (organizaciones barriales y ONG) propuestas sobre las que aun no tiene todas las cer-tezas (el proceso convencional es que la municipalidad anuncie obras una vez que el financia-miento esta garantizado y el programa totalmente enmarcado). El sólo abrir el debate instala una demanda que, si no se puede satisfacer, compromete la gestión municipal. Uno de los planteos recurrentes del coordinador municipal ha sido la necesidad de que la demanda que se levanta con el trabajo participativo sea posible de satisfacer con la oferta del plan de gestión municipal. Indudablemente si se hubiera logrado un mayor nivel de colaboración por parte del municipio al inicio del proyecto y comprensión de lo que implicaba la participación de la comunidad como corresponsable de los problemas y las soluciones, los resultados hubieran sido distintos. Hoy el Secretario de Obras y Servicios Públicos reconoce el mérito del trabajo realizado con Ciudades Focales y la metodología aplicada24.

En el caso de Moreno, por primera vez la municipalidad discute temas de manejo ambiental con la comunidad y es necesario llegar a un consenso para implementar actividades ambien-tales dentro del marco del proyecto. Las acciones del proyecto, por ejemplo dónde y cuándo los fondos serían gastados, fueron discutidas por todos los socios y dejaron huellas profundas en el territorio.

Ciudades Focales Moreno, al ser un programa integral, difícilmente puede abordarse desde un área municipal específica, por lo cual fue necesario sumar a más de un área para la resolución de los problemas. Desde esta perspectiva se ha logrado la articulación con espacios inter-

24. Daniel Navarro, Secretario de Obras y Servicios Públicos en la Película “Ciudades Focales Moreno”, dirigida y producida por el director Michel Lichtenstein (2010).


áreas, por ejemplo: la articulación con el Consejo Planificador Consultivo (CPC) y con el Programa de Gestión Integrada de Residuos Sólidos Urbanos (PGIRSU). Estos son sólo dos de los tantos espacios con los que se articuló la propuesta de Ciudades Focales y esto muestra un incipiente cambio de la perspectiva municipal.

Otras de las inquietudes que surgieron y es necesario abordar en profundidad, tiene que ver con la relación entre la participación de las organizaciones comunitarias y las expectativas que el proyec-to generó en las personas que participaron. Las organizaciones comunitarias en general no trabajan con proyectos a largo plazo. La vida de los más pobres gira alrededor de buscar soluciones a sus problemas día a día y por eso se dificulta pensar en una planificación a mediano o largo plazo. Por esta razón ha sido tan importante la implementación del Programa de Ciudades Focales ya que in-corporó la comunidad al trabajo de planificación, tanto para su barrio como para todo el municipio. Trabajar en un portafolio de proyectos fue similar a trabajar con un presupuesto participativo o en la elaboración de un plan estratégico, lo que significó un cambio cultural importante que permitió a los vecinos hacer un salto de escala, al pasar de pensar en un barrio a pensar en todo el municipio, y un salto en el tiempo, al pasar del corto plazo al mediano y largo plazo.

La construcción participativa del portafolio de proyectos para la gestión ambiental local fa-cilita la construcción de una visión común de los problemas ambientales de un territorio. Permite ponderar las prioridades en el uso de recursos y articular los intereses en torno a un objetivo común.

Creemos que no es fácil impulsar cambios en las políticas, contar con fondos ayuda pero no garantiza la implementación de los cambios. Sin embargo, es clave contar con un equipo local comprometido, con espacios de trabajo representativos y mecanismos acordados para la toma de decisiones que adecúe su papel a los distintos momentos del proceso (como promotor, facilitador, articulador).

Creemos que en el equipo técnico municipal que participó de la experiencia se ha ido sem-brando la idea de un trabajo integral que supere los límites de las áreas, a pesar de que en muchos casos las responsables de estas reparticiones no muestren tal disposición y sigan defendiendo los espacios propios de su especialidad.

Sabemos lo difícil que es sostener la participación de la comunidad, sobretodo cuando no hay intereses directos (individuales o de grupos particulares) en juego. En Ciudades Focales la co-


munidad participó en la definición y puja por recursos para el conjunto (zonas, barrios), y eso es algo absolutamente novedoso. Esto quiere decir se pueden hacer de una manera diferente las cosas y además que también hay algo de la participación, en relación a la problemática ambiental, que está instalándose y que es un logro del programa. No es casual que al final del programa y para alcanzar el objetivo de hacer un seguimiento de los proyectos implementados se haya logrado establecer un Observatorio Ambiental gestionado por las mesas zonales, que tiene como objetivo sostener y continuar la sensibilización de la comunidad en general y la sistematización de la información que se vaya relevando.

El programa Ciudades Focales Moreno no terminó como se esperaba, con la consolidación de un espacio institucionalizado para los problemas ambientales con participación de la comu-nidad pero si se logró la consolidación de un espacio de menor jerarquía, que continuará con los principios aceptados y puestos en práctica en el programa, y que alienta la gestión partici-pativa para resolver problemas, que es inclusivo ya que acepta a todas las organizaciones que quieran adherirse y que promueve la responsabilidad del cuidado del medio ambiente.

En resumen, los espacios multiactorales son clave para facilitar el desarrollo de los procesos, su institucionalización y sostenibilidad y deben trascender en el tiempo. Cuando no existen espacios previos (generados por marcos legales de la ciudad o de otros procesos) las instan-cias generadas por los proyectos pueden cubrir este vacío. Cuando existen espacios previos de participación, como se da en el caso de Ciudades Focales Moreno, estos pueden adaptarse y potenciarse.

Si nos preguntamos los temas que nos deberíamos plantear para el trabajo futuro; uno sería qué otras estrategias podríamos usar para lograr una institucionalización más formal de la gestión asociada y el espacio multiactoral. Nosotros comenzamos un proceso que no evalua-mos adecuadamente en relación al tiempo que nos demandaría alcanzar este objetivo ya que nuestra propuesta implicaba una práctica diferente e inclusiva en relación a la tradicional for-ma de resolución de los problemas ambientales. Teniendo esto en cuenta deberíamos reforzar la acción con otras estrategias y plantear una sucesión de pasos en el tiempo para producir el cambio y llegar al objetivo final deseado.

Otro punto para reflexionar tiene que ver con el rol del IIED-AL como facilitador o socio de los otros dos actores (municipio y organizaciones). De acuerdo con el documento de proyec-to y el mapeo de alcances, los socios directos éramos los tres actores mencionados y eso es


correcto, somos socios para la ejecución del proyecto aunque con racionalidades diferentes y esto en muchas oportunidades produce desencuentros. Nuestro rol en el proceso fue en reali-dad más de facilitador que de socio.

Sin lugar a dudas, todos los miembros del equipo técnico del IIED-AL que han estado vin-culados con intervenciones directas en programas o proyectos que se articulan con múltiples actores (comunidad, distintos niveles de gobierno), como fue el caso de Ciudades Focales Moreno, se han visto fortalecidos y retroalimentados a partir de esta experiencia.

VIII. Conclusiones generales y recomendaciones Sabemos muy poco a nivel internacional sobre las restricciones y dificultades que se presentan a nivel gobierno y a nivel comunidad cuando se intenta introducir métodos más participativos para diagnosticar problemas y desarrollar soluciones con los habitantes de asentamientos in-formales. Muchos técnicos en los gobiernos locales y muchos líderes comunitarios pueden no reconocer el beneficio que representa para su propio interés el apoyar cambios en la forma de actuar para involucrar más vecinos en las discusiones y decisiones.

En la mayoría de los países, los gobiernos locales y nacionales trabajan con ONGs para im-plementar algunos programas, pero lo hacen como una relación contractual donde el gobierno establece los términos del contrato y la ONG sigue las instrucciones que se especifican en el mismo.

Siempre es difícil pensar y actuar consensuadamente para el gobierno local, sin embargo, una política ambiental efectiva necesita acuerdos tanto entre las distintas secretarías, direcciones y departamentos, así como también acuerdos entre el gobierno y la sociedad civil. Es frecuente en los municipios que cada uno de los departamentos o secretarías opere con limitada arti-culación entre sí, sino que muchas veces trabajar con distintos departamentos o secretarías

Proyecto Los Perros, Moreno


es como trabajar con distintas instituciones. Este problema es inherente a la administración pública en general porque los presupuestos y controles se gestionan por separado.

Los resultados de la intervención del gobierno local en términos ambientales provienen no de su “política ambiental”, sino de la suma de políticas, acciones, interacciones e inversiones de sus distintos departamentos y secretarías. Lograr una coherente e integradora política am-biental que responda a las diferentes necesidades y contextos locales en cualquier gobierno local no es posible si las diferentes áreas del gobierno no trabajan en colaboración tanto entre sí como con las organizaciones sociales.

El éxito, en términos de asegurar beneficios reales para comunidades de bajos ingresos vi-viendo en asentamientos informales, depende de la calidad y naturaleza de las relaciones con el gobierno local. En la mayoría de los centros urbanos, esto necesita modificarse en ambos niveles: a nivel del gobierno local en términos de ver a los habitantes de los asentamientos informales como socios con conocimientos y capacidades; y a nivel comunitario, reconocer la necesidad de desarrollar estructuras comunitarias más representativas e inclusivas para lograr lo mejor de la colaboración - asociación con el gobierno local.

Apoyar a los habitantes en cada distrito de un área urbana para que tomen parte de procesos inclusivos para diagnosticar los problemas que más los presionan y desarrollar respuestas rea-listas, es una buena forma de comenzar el proceso. Ayuda a construir la base de información necesaria para avanzar y debería fortalecer los procesos comunitarios y las relaciones entre la comunidad y el gobierno.

Cualquier financiador que apoye iniciativas como la de Moreno, debe conocer la complejidad de lograr que un gobierno local le brinde mayor espacio a las organizaciones comunitarias formadas por habitantes de asentamientos informales, que determinen prioridades y se invo-lucren en el desarrollo y gestión de las soluciones. Las propuestas de proyectos deben tener un cronograma de trabajo claramente definido previo a que se obtenga el financiamiento, pero si el proyecto está buscando maneras de cambiar las relaciones institucionales, el implemen-tador no puede saber ni anticiparse a todas las futuras limitaciones.

Para las ONGs locales que deseen promover y apoyar cambios políticos en el gobierno local que beneficien a los más pobres, el trabajo en Moreno nos muestra la importancia de conocer la lógica, los intereses y la dinámica (social, política, ambiental y económica) de las diferentes


secretarías y oficinas del gobierno y de otros socios, así como el esquema de tiempos con los que trabajan. Las diferentes oficinas y secretarías del gobierno, los líderes comunitarios, y las organiza-ciones de distintas localidades, tienen mandatos e intereses distintos, así como distintos roles dentro de las discusiones multiactorales que se lograron establecer. Siempre fue difícil alcan-zar acuerdos entre distintos grupos y la necesaria coordinación de sus tiempos, a través del proceso de establecer espacios de discusiones multiactorales, de recabar información, planea-miento, decisiones sobre qué iniciativas apoyar y su implementación.

Uno de los pilares fundamentales del proceso de investigación es la información y continua comunicación entre aquellos directamente involucrados (los socios involucrados en las inter-venciones), o indirectamente involucrados (otras organizaciones locales, diferentes departa-mentos municipales, el Consejo Municipal) en los procedimientos. Durante esta iniciativa hemos visto cómo las comunidades maduraban, aprendiendo a trabajar unidos los habitantes de un mismo barrio y en conjunto con otros barrios; los vimos capa-ces de ayudar con el diagnóstico y capaces de priorizar iniciativas que no los beneficiaban directamente. Tal vez el legado más duradero de la iniciativa sea el número de habitantes y organizaciones comunitarias que han tomado parte en el proyecto, que han visto otra forma de identificarse y actuar sobre sus prioridades y que han aprendido los unos de los otros. Ahora saben como ser más efectivos.

Para reducir la pobreza y abordar los asuntos ambientales claves de los asentamientos infor-males a gran escala se necesitan cambios en la manera en que los gobiernos locales se rela-cionan con los habitantes y las organizaciones comunitarias de dichos asentamientos. Esto incluye aceptar las contribuciones que los habitantes y las organizaciones barriales hagan, no sólo en la identificación de sus prioridades sino también en la implementación y gestión de las respuestas. Es importante que las organizaciones de la sociedad civil como la nuestra ayuden a encontrar formas superadoras a las que ya existen para que los gobiernos locales interactúen con los habitantes de los asentamientos informales.

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AcrónimosABSA Aguas Bonaerenses Sociedad AnónimaAMBA Área Metropolitana de Buenos Aires BID Banco Interamericano de Desarrollo CEAMSE Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado CPC Consejo Planificador ConsultivoIBAM Instituto Brasilero de Admnistración MunicipalIDRC Centro I nternacional de Investigaciones para el DesarrolloIDUAR Instituto de Desarrollo Urbano, Ambiental y RegionalIIED International Institute for Environment and DevelopmentIIED-AL Instituto Internacional de Medio Ambiente y Desarrollo - América Latina INTI Instituto Nacional de Tecnología IndustrialIMDEL Instituto Municipal de Desarrollo Económico Local ONG Organización No GubernamentalPNUD-APPMAU Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Asociaciones Público Privadas para el Medio Ambiente UrbanoSIGA Sistema Integrado para la Gestión Ambiental MunicipalUPE Pobreza Urbana y Medio Ambiente PGIRSU Programa de Gestión Integrada de Residuos Sólidos Urbanos

Lista de boxes, mapas y figurasBox 1 El Caso Mariló (30) Box 2 Institucionalización de la Autoridad Local del Agua de Moreno, Buenos Aires, Argentina (PNUD) (35)Box 3 En esta línea reflexiona un funcionario municipal sobre los objetivos del Ente (43)Box 4 Documento de Evaluación Participativa (53)Box 5 Integración de la información (57)Box 6 Reglamento Mesas Zonales: Roles y Responsabilidades (60)Box 7 Portafolio de proyectos propuestos (61)Box 8 Proyectos Piloto Seleccionados (63) Box 9 Evaluación Participativa (66)Box 10 Lógicas y tiempos institucionales (69)Box 11 Ajuste del Documento de Proyecto (71)Box 12 Proyecto propuesto por el Municipio (75)Box 13 Programa Moreno Aprende (78)Box 14 Retribución a los técnicos municipales (80) Box 15 Manual de procedimientos administrativos (84)


Box 16 La Comisión Revisora (85)

Mapa Nº 1 Moreno en el Área Metropolitana de Buenos Aires (24) Mapa Nº 2 División en 4 zonas (54)Mapa Nº 3 Identificación de áreas críticas - Ubicación de los proyectos piloto (58)

Figura Nº 1 Representación Esquemática del Proyecto para Ciudades Focales Moreno (41)Figura Nº 2 Organigrama (47)Figura Nº 3 Etapas del proyecto (51) Figura Nº 4 Asistencia a los talleres (53)Figura Nº 5 Tabla de Criterios de priorización, categorías (62)

FotosNº 1 Barrio en Moreno (7)Nº 2 Tramo del Río Reconquista, Moreno (9)Nº 3 Basural a cielo abierto. Cuartel V, Moreno (13) Nº 4 Centro de Moreno (19)Nº 5 Anegamiento de calles. Barrio Parque Paso del Rey, Moreno (21)Nº 6 Cuartel V, Moreno (26)Nº 7 Oficinas del IDUAR, Moreno (28)Nº 8 Asentamiento informal, Moreno (29)Nº 9 Imagen de loteo popular en Barrio Mariló. Trujui, Moreno (30)Nº 10 Reunión de la Mesa Interzonal con técnicos municipales (33) Nº 11 Camión cisterna de abastecimiento de agua en Barrio Desvinculado (35)Nº 12 Reunión con Técnicos Municipales e IIED-AL (39)Nº 13 Reunión con Autoridades Municipales e IIED-AL (43)Nº 14 Reunión con Autoridades Municipales, IDRC e IIED-AL (45)Nº 15 Recorrida con vecinos. Villanueva, Moreno (49)Nº 16 Mapeo Ambiental Comunitario. Trujui, Moreno (51)Nº 17 Reunión Mesa Zonal. Moreno (57)Nº 18 Reunión con Consultor de proyectos piloto (59)Nº 19 Proyectos Piloto: Obras e inauguraciones (65) Nº 20 Reunión con Evaluador. Evaluación Participativa (66)Nº 21 Detección de problemas ambientales Barrio Alem. Cuartel V, Moreno (67)Nº 22 Reunión con Mesa Interzonal (72)Nº 23 Reunión con Mesa Interzonal (77)Nº 24 Visita educativa, Planta de San Miguel del Monte, Buenos Aires (78)Nº 25 Presentación de consultores de los proyectos piloto (79)Nº 26 Reunión con Consultor Barrio Alem. Cuartel V, Moreno (82)Nº 27 Acto licitatorio. Selección de empresas (85)Nº 28 Cierre de Ciudades Focales Moreno con Mesa Interzonal (87)Nº 29 Inauguración. Proyecto Los Perros, Moreno (89)Nº 30 Cierre de Ciudades Focales Moreno con Mesa Interzonal (91)Nº 31 Proyecto Los Perros, Moreno (97)

Limits to participationThe struggle for environmental

improvement in Moreno, Argentina

Limits to participationThe struggle for environmental

improvement in Moreno, Argentina

Authors

IIED-ALFlorencia Almansi, Ana Hardoy, Jorgelina Hardoy, Gustavo Pandiella,

Leonardo Tambussi y Gastón Urquiza.

IIED-UKGordon McGranahan y David Satterthwaite.

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125127 129 133

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Preface.........................................................................................

I. Introduction.............................................................................

II. Moreno in context ................................................................

II.1. International contextII.2. Argentinean contextII.3. MorenoII.4. Land tenure in Moreno

III. The project’s antecedents and stakeholders......................

III.1. The municipality III.2. Community organisations

IV. The original conception of the Moreno Focus Citiesproject .........................................................................................

IV.1. Terms of the first agreement with the municipality and changes in the organizational chart

IndexBarrio in Moreno

V. The environmental conditions survey and the search for solutions......................................................................................

V.1. The participatory model: methodologies and stages V.2. Diagnosis: integrating information V.3. Participatory planning V.4. Selection of the projectsV.5. Participatory project designsV.6. Execution of pilot projects

VI. Participation and collaboration as a response to problems: conflicts and strategic agreements.........................................................

VI.1. Rhythm and timing VI.2. Adjusting the project documentVI.3. ResearchVI.4. Rivalry between neighbours over projects and selection criteria VI.5. Rejection of government proposal and changes in coordinationVI.6. The environmental education programmeVI.7. Selection of consultants for the final project designsVI.8. The urban solid waste programme VI.9. Barrio Alem VI.10. Adaptation to municipal regulations and development of procedures for executing the projectsVI.11. The bidding process and the supervisory committeeVI.12. Agreements on the use of equipment and sustainability of spaces

VII. Lessons learned: conclusions on the Moreno Focus Cities process ............................................................................................

VIII. General conclusions and recommendations.........................

Bibliography......................................................................................

Acronyms..........................................................................................

List of boxes, maps and figures.......................................................

Photos................................................................................................

151

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Diagnosis

Planning

Execution

“Making the

invisible visible”

“To choose and

design with the

stakeholders’

participation”

“Concern for the

environment is

concern for

ourselves”

Success depends on the nature of the relation of the communitieswith the local government

The initiative known as Focus Cities, promoted by the International Development Research Centre (IDRC) between 2005 and 2010, supported research studies seeking practical solutions to urban environmental issues. The programme’s unusual design offered opportunities for researchers in developing countries to go further than just publishing the results of their surveys or waiting for them to be used by decision-makers. It allowed research results to be validated in practice through concrete actions, such as proposals for policy guidelines or small urban environmental infrastructure projects. From the beginning, this challenge demanded the engagement of a large number of local partners, including communities, municipal technicians and authorities, and public and private companies, among others. The goal of validating research through practical action based on wide social

Preface

Reconquista river - Moreno

participation was the distinctive feature of the Focus Cities initiative in the city of Moreno, Argentina.

Eight projects worldwide were involved in the programme that presented such opportunities and challenges. The project developed by the International Institute for Environment and Development of Latin America (IIED-AL) in Moreno was the first, and this book summarises its outcomes. These pages afford deeper insight into policies that create environmental citizenship, examining the what, who and how of developing these policies. The authors explore the methodological and participatory basis of policy processes, and ways to strengthen them. The book also helps explain the difficulties and mistakes that often occur along the path of promoting social partnerships for building environmental citizenship. IIED-AL’s unique experience on that path evolved gradually, was achieved through hard work with the communities, and was based on the model of participatory action planning presented in this book.

Walter Ubal Giordano IDRC Senior Program Specialist

“Increased the

tecnicians’

confidence in the

process and their

commitment to it”

“We have never

had the chance

to participate in a

space like this;

it is something new,

innovative”

“Realize that we

all have the same

problem”

“Increased the

tecnicians’

confidence in the

process and their

commitment to it”

“We have never

had the chance

to participate in a

space like this;

it is something new,

innovative”

“Realize that we

all have the same

problem”

I. IntroductionThis work examines the joint efforts made by a local government, an NGO and several com-munity organisations over four years to improve, through participatory processes, the environ-mental conditions in the municipality of Moreno, located in the periphery of the Metropolitan Region of Buenos Aires (MRBA)1. The purpose of this publication is to critically analyse the process, highlighting the conflicts faced and the results achieved. Although it is rather unusual to place particular emphasis on conflicts in a work of synthesis related to the implementation of a project, we believe that the lessons learnt in these four years of joint work can offer useful input for developing new initiatives. This work has been written from the perspective of the project staff at the International Institute for Environment and Development of Latin America (IIED-AL), the organisation that coordinated the project, with contributions and feedback from researchers at the International Institute of Environment and Development (IIED), a research partner in the project.

This analysis is part of the Focus Cities research initiative of the International Development Research Centre (IDRC), whose purpose is to alleviate the environmental burdens that exac-

Solid waste acumulation - Cuartel V - Moreno. Walter Santucho

1. MRBAincludesBuenosAiresCityand31othermunicipalities.

Moreno Focus Cities120

erbate poverty in selected African, Asia and Latin American cities, including Moreno; Dakar, Senegal; Kampala, Uganda; Ariana Soukra, Tunisia; Jakarta, Indonesia; Colombo, Sri Lanka; Cochabamba, Bolivia; and Lima, Peru. The approach of Focus Cities has been to promote research and create long-term collaborations enabling the most deprived groups to find solu-tions to the environmental problems they prioritise. All the Focus Cities projects have also sought to generate sustained action research capable of making a significant difference for many residents.

Urban environment means different things to different people. For some, it suggests environ-mental sustainability issues and the fear that urbanisation and consumption patterns could be impairing global environment for future generations. For others, it evokes environmental health issues and the fear that urban environmental hazards might constitute threats to the life and welfare of current residents. In practice, all cities are faced with a complex combina-tion of environmental burdens, both at local and global levels and in the short and long term, directly affecting people’s health or livelihoods. Speaking more broadly, however, as cities grow richer their environmental burdens affect larger areas, have longer-term effects and af-fect people more indirectly, often by undermining their livelihoods and support systems rather than affecting their health directly.

As the municipality of Moreno is poor compared to the rest of the municipalities in the MRBA, many of Moreno’s serious environmental problems affect households directly — and they are far more severe in the most deprived neighbourhoods. Residents face difficul-ties in securing access to drinking water and sanitation, waste is not picked up on a regular basis, the rain runoff and sewage system is inadequate, and some areas are frequently af-fected by floods.

These burdens affect public health as well as the population’s overall wellbeing. People acting individually cannot be expected to respond effectively, but neither can the local government, acting by itself. Providing conventional environmental services such as water and waste removal to all residents would be costly, and besides, the relationships between government and residents are complicated because many residents are not landowners, which means that they informally occupy private or public lands. As in many deprived urban areas, an important part of addressing the environmental challenges is to build better relationships between residents and the government, and to seek new ways they can work together to face local problems.

121Limits to participation. The struggle for environmental improvement in Moreno, Argentina

In Moreno, the Focus Cities initiative had its antecedent in a water project funded by the UN Development Programme (UNDP), which involved many of the same partners, includ-ing IIED-AL, the municipal government and several community organisations. This water project, which started in 2002 and finished in 2006, also used a collaborative methodology; but as it sought to improve water supply management and had no financial support to imple-ment any other kind of work, its environmental scope was more restricted than that of the Focus Cities project. At the same time, one goal of the Focus Cities project in Moreno was based on a proposal that came out of the former water project. A municipal office proposed the creation of an institutional platform sponsored by the city government where various players could form collaborations to improve environmental conditions in Moreno. Partly because of this goal, the Focus Cities project in Moreno had a wider geographical basis than the initia-tives in the other seven focus cities, working across the whole municipality and not just in one neighbourhood.

Focus Cities in Moreno was organised around two approaches — action and research — to develop, within four years, a process aimed at the institutionalisation of a space for multi-stakeholder participation and decision-making to contribute to environmental management. The action plan, undertaken through a variety of participatory processes, led to pilot projects in several areas of Moreno; the research focused on three lines of inquiry that supported the action processes: the institutionalisation of multi-stakeholder spaces, the resulting conflicts over environmental issues, and the relationship between land tenure conditions and environ-mental issues. The following chapters outline and examine the strengths and weaknesses of the collaborative actions carried out during the project. Chapter II places the Moreno project in its international, national and local context. Internationally, the analysis focuses on the urban environmental programmes on which Focus Cities in Moreno is based. At the national level, we examine the political context, particularly two relevant features of the Argentine political model: a predominance of ‘delegative’ democracy over ‘participatory’ democracy, and a ‘gray zone of state power’ wherein political leaders extend their influence informally into many urban low-income communities. This is followed by a description of the environmental burdens af-fecting the city of Moreno.

Chapters III and IV review the project’s antecedent and its original conception. As indicated above, IIED-AL, the municipal government and community organisations had already been

working together in a water project funded by the UNDP, and to a certain extent Focus Cit-ies was an extension of this collaboration. To shed light on the development of the project, these chapters not only summarise the initiative as proposed to the IDRC, but also examine how the different partners contributed to the design, as this affected its subsequent imple-mentation.

Chapter V describes the implementation of Focus Cities in Moreno, starting with the partici-patory processes used to identify environmental issues and alternatives, and moving through planning and work on pilot projects. Various participatory methods were introduced over the course of the initiative — for example, stakeholders set priorities consensually based on a combination of mapping by community representatives and maps created by the different government departments. Despite some delays and disagreements, six pilot projects were developed and implemented, and today Moreno has greater capacity for collaborative envi-ronmental management. In retrospect, some of the obstacles could have been avoided, but this forms part of the learning process. Therefore, we consider both the project’s achievements and the aspects that could have been improved, drawing lessons about the difficulties faced in this work and how to overcome them.

Chapter VI critically analyses the project, highlighting delays and conflicts as well as their origins and consequences. Some were caused by lack of initial consensus regarding both the project’s content and the responsibilities of each partner. Others arose from differing views about collaborative action, particularly in relation to the extent of community participation. The municipality was used to processes in which they have control delegated by the Argen-tinean electoral democracy. They feared that community participation might become a means for the community to put pressure on the local government and might give rise to unrealistic demands. They preferred community participants with whom they already had informal re-lationships, and who were used to managing public demands. On the other hand, IIED-AL wanted community representatives to be chosen by their neighbours, on the basis of their interest in the environmental issues, and not because of their role as political brokers in the community.

Chapters VII and VIII conclude with an optimistic viewpoint, reviewing the difficulties we uncovered, but also the results the project achieved. A series of environmental improvements were introduced, all of them involving the active collaboration of community organisations, the local government and IIED-AL. Making this collaboration possible was a difficult task,



and the partners went through various stages of consensus and dissent. Ultimately, we believe that relations were improved between the government, the most deprived communities and the numerous community organisations operating in the barrios. The Focus Cities Moreno project made significant progress on this front and developed a better understanding of the barriers and opportunities along the way.

II. Moreno in contextII.1. International context

As part of the action plan agreed upon at the 1992 United Nations Conference on Environment and Development held in Rio, each local authority was to be encouraged to ‘enter a dialogue with its citizens, local organisations and private enterprises and adopt a local Agenda 21’2.

Over the next decade a range of international programmes and networks were created to sup-port urban initiatives for sustainable development, going by such names as Local Agenda 21, the Sustainable Cities Programme, Localizing Agenda 21 and many more. Two features, already explicit in Agenda 21, were common to almost all of these initiatives: environmental issues were treated as an integral part of development, and efforts were made to engage a wide range of stakeholders in the planning process, including the most deprived groups.

Most of these programmes have faded out in recent years. This is in part because climate change has risen to the top of the international environment agenda and has diverted attention and resources from more integrated environmental initiatives. Also, at the local level many of

Moreno’s centre

2. Agenda21(RiodeJaneiro,1992;A/CONF.151/26Vol.III),Ch.28,‘LocalAuthorities’InitiativesinSupportofAgenda21’.


the internationally supported urban environment programmes were always at the periphery of urban governance. They could not be sustained over the long term. On a more optimistic note, in many cities environmental issues are now taken more seriously and public participation is a more accepted part of governance. There is therefore less need for international attention.

An emphasis on engaging with stakeholders, common to most of these international pro-grammes, was intended to correct a tendency for government bureaucracies to be distant from their citizens and for plans to be drawn up without public consultation or control. For advo-cates of ‘dialogic’ democracy,3 a better dialogue between government and citizens is meant to overcome the limitations of ‘electoral’ democracy, where at least in principle the main influ-ence citizens have over the state lies in the selection of politicians through popular vote. Many urban environmental issues are local in character and do not become electoral issues, making them particularly appropriate for public and stakeholder engagement.

Good governance is perhaps the single most important factor in eradicating poverty and pro-moting development.4 Our work is based on the assumption that participation contributes to governance, where ‘participation is conceived as a civic right and must be active, free and significant. Compared to community participation, civic participation creates a relationship between citizens and State in which both of them are obliged to reduce the distance between them through dialogue processes and agency creation’5. As described below, the Focus Cities project undertaken in Moreno, Argentina, set out to reduce the distance between community organisations and local government in much the way advocated internationally — through stakeholder meetings, participatory research and various other forms of collaboration. Over the course of the project, however, it became clear that the principal challenge was not to cre-ate a relationship between local government and the residents of deprived neighbourhoods, but to change the nature of that relationship. This challenge is heightened by the fact that the close relationship between government and residents in Moreno is not formal and openly ne-gotiable, but is part of an informal brokering of government programmes and projects that is pervasive in Argentina, particularly under the current government.

3. E.TafoyaLedesma,‘DemocraciaDialógica:Elprincipiodialógicocomocríticadelademocracialiberalcontemporánea’,paperpresentedatXXColoquioNacionalSobreEnseñanzadelaFilosofía,Zacatecas,Mexico,21–23Aug.2008.

4. KofiAnnan,quotedinGlobalDevelopmentNetworkwebpagefortheprojectVarietiesofGovernance:EffectivePublicServiceDelivery,http://cloud1.gdnet.org/cms.php?id=grp_details&grp_id=3.

5. S.Mahmud,‘CitizenParticipationintheHealthSectorinRuralBangladesh:PerceptionsandReality’,IDSBulletin35(2004),11–18.QuotedinW.FloresandA.L.Ruano,‘AtenciónPrimariaenlaSaludyParticipaciónSocial’,inAnaHardoy(ed.)SaludParaTodos:UnaMetaPosible(BuenosAires,2009).


6. O’Donnell,G.‘LaDemocraciaDelegativa’,LaNación,28May2009.7. Cabannes,Y.‘ParticipatoryBudgeting:ASignificantContributiontoParticipatoryDemocracy’,EnvironmentandUrbanization,16(2004),27–46.8. Auyero,J.PoorPeople’sPolitics:PeronistSurvivalNetworksandtheLegacyofEvita(Durham,NC:DukeUniversityPress,2000).9. Auyero,J.RoutinePoliticsandViolenceinArgentina:TheGrayZoneofStatePower(Cambridge:CambridgeUniversityPress,2007).

II.2. Argentinean context

Fifteen years ago, Guillermo O’Donnell6 observed that in Latin America a new type of de-mocracy was emerging, and he called it ‘delegative’ to differentiate it from the ‘representa-tive’ type. Delegative democracy is democracy because it comes out of reasonably free and competitive elections, and because it maintains certain freedoms such as freedom of speech, association and assembly, and free, uncensored access to the means of communication. It is delegative because those who have been elected think they have the right to decide what is good for the country without taking into account people’s opinions (i.e., they are not repre-senting or even aspiring to represent the views of those who elected them). Argentina’s de-mocracy tends to be delegative in this sense.

Local authorities in Argentina, like those elsewhere, create comparatively few formal spac-es for policy dialogue where poor communities can directly influence how funds are spent. Perhaps the best-known procedure for such engagement is participatory budgeting, which originated in Brazil but has also been implemented in Rosario and other municipalities in Ar-gentina7. Under participatory budgeting, a share of the municipal budget is put up for public negotiation between municipal government, social movements and the citizenry, which takes place at scheduled meetings. Despite its international popularity and renown, however, par-ticipatory budgeting is still used only in a small minority of municipalities.

Although formal, rights-based negotiations between local government and urban poor groups are very limited, informal relationships and hidden negotiations are pervasive and important to the way local government operates. In Argentina there is a long history of ‘clientalism’ in politics, which under Peronism has extended to include important networks of punteros, or political brokers, living and operating in low-income settlements. Though they provide a form of communication, these networks can make it difficult to set up the sort of fora advocated internationally as the means to create more inclusive dialogue and more participatory and democratic decision-making procedures.

According to Javier Auyero8,9, who has studied this ‘gray zone of state power’ in some detail, the political brokers ‘direct flows of goods, information and services from their political pa-


trons to their clients and flows of political support (in the form of attendance at rallies, partici-pation in party activities, and sometimes votes) from their clients to their patrons’.

For the poor and unemployed, these brokers are also neighbours, socially and spatially. They address everyday problems, in large part by securing access to public services that are in sufficiently scarce supply that not all eligible claimants can receive them: food from soup kitchens, subsidies from unemployment programmes, places in the hospital and so on. At times this assistance involves corruption, or something close to it. At others it simply involves giving advice. These political brokers may be admired, resented or both, but they benefit their ‘clients’ in a wide range of ways.

For the politicians, the brokers are a source of visible political support and information. The extent to which these brokers actually determine whether and how people vote is open to question. If attendance at rallies is any indication, they help with this. There is little evidence of coercion, however, and no guarantee that those who attend the rallies will vote correspond-ingly. As Auyero notes, ‘What is undeniable is that the very workings of the networks help the Peronist Party to solve important organisational problems: funding the party’s operational costs, maintaining the party in an active state between elections, providing crucial personnel during primaries and general elections, and so on’10. They also assist in governing some of the more politically volatile segments of the urban population, allocating public resources and managing their demands.

It is not uncommon for a state or a political party to engage informally with low-income com-munities and their organisations, and for this to become an integral part of their governance strategy. However, this sort of political brokerage is especially evident, and has taken on a particular form, in Argentina. Describing the Focus Cities process in Moreno, Silvia Álvarez, a trainer of organisations in the project, said, ‘There was a bit of everything: organisation on the one side and political activism on the other. The long history of these organisations and their political activism makes people lose trust’11.

The municipalities of the peri-urban area around Buenos Aires are administered by strong governments and have a wide territorial presence. Since 2001, local governments have played a leading role in handling a political and institutional crisis in Argentina; at one point the

10.Ibid.p.6311.InterviewwithMichelLichtenstein,theproducerofthefilmCiudadesFocalesMoreno.


country had five presidents within a few months. This experience has strengthened local influ-ence in political decisions.

Moreno, like most municipalities, is heavily dependent on national and provincial funding for implementation of a wide range of programmes and projects. In recent decades (mainly during the 1990s) Argentina has experienced a decentralisation of responsibilities without a matching decentralisation of revenue-raising capacities, leading municipalities to become more depend-ent on centralised resources from both the national and the provincial governments.

II.3. Moreno

Moreno is located in the MRBA. This region constitutes the biggest urban agglomeration in Argentina, concentrating around 13 million inhabitants — one third of the country’s popula-tion — over an urbanised area of 2,450 square kilometres. Of these, 3 million live in Buenos Aires City and the other 10 million belong to Buenos Aires Province.

This metropolitan territory is the main productive centre of the country, and concentrates around 52 per cent of Argentina’s gross domestic product. Moreover, the MRBA represents 38 per cent of the national electoral roll and accounts for 40 per cent of the votes, because voter turnout is higher than in other districts. Almost one out of four votes nationally are cast by residents of peri-urban Buenos Aires. Therefore, the politics of peri-urban Buenos Aires have a decisive influence when it comes to electing the president of the country as well as the governor of Buenos Aires Province.

Flooded street - Barrio Parque Paso del Rey - Moreno. Sandra Baez


The city of Moreno is situated in the west part of the MRBA, 37 kilometres from Buenos Aires City. It is divided into six localities, with approximately 156 barrios and 380,530 inhab-itants. The head locality is Moreno City, founded in 1860 by Don Amancio Alcorta in lands that were part of his farm, Paso del Rey.

The municipality is one of the poorest in the region: according to the 2001 census, 26 per cent of the population have basic needs unsatisfied, compared to 16 per cent in the MRBA as a whole, and approximately 47 per cent depend on government social plans12.

Moreno covers over 186 square kilometres. Its population grew between the 1940s and the 1980s due to the migration of rural people attracted by industrial development. The municipal government was overwhelmed by this increase and was unable to administer land use so as to attend to housing needs. Unregulated settlements were established that lacked infrastructure.

12.A.Hardoyetal.,‘Gobernabilidadparaserviciosdeaguaysaneamientoenasentamientosdebajosingresos:experienciasdegestiónasociadaenMoreno,BuenosAires’,MedioAmbienteyUrbanización,17(2005),183–199.

Map Nº 1 Moreno in the Metropolitan Region of Buenos Aires


Moreno still attracts immigrants: its population rose 41 per cent between 1980 and 1991, and around 32 per cent between 1991 and 2001. This is far beyond the average in Greater Buenos Aires.

Different types of urbanisation coexist within Moreno: high- to middle-income areas, middle- to low-income areas, private neighbourhoods, informal settlements, and settlements built with the support of housing plans developed by the national or provincial government or by NGOs. Reacting to the economic crisis that has overwhelmed Argentina in the last 20 years with high unemployment and decreasing incomes, the national government is creating jobs by support-ing housing and infrastructural programmes. Ten thousand new units are in the planning or construction stage in Moreno, financed by various housing and infrastructural plans coming from the provincial or national government.

Moreno has low coverage of drinking water and sanitation services. Only 40 per cent of Moreno’s population is connected to the water network; 33 per cent obtain water from the company that holds the concession to supply the municipality (ABSA). and 7 per cent are supplied by 21 independent systems, very heterogeneous in terms of the number of individuals that they supply and their income levels. Only 16 per cent are connected to the sewage network. Accordingly, the great majority of Moreno’s inhab-itants have to solve their water and sanitation problems by using alternative systems, many of which are inappropriate. A survey done by IIED-AL in 2002 within the frame-work of the ARG02G58 project in the Public-Private Partnerships for Urban Environ-ment of the UN Development Programme (UNDP-PPPUE), with the municipality’s collaboration, showed that most of Moreno’s population obtain water from unprotected wells that reach only to the first aquifer, providing very contaminated water that is not safe to drink. To eliminate sewage, they use cesspits without septic tanks that fre-quently overflow because their emptying is expensive. Frequently, sewage water from houses is emptied into open trenches.

Solid waste is collected by a hired company called El Trébol. Flooding problems occur when it rains, because the collection trucks do not pick up waste on unpaved streets, which are the majority in Moreno (see environmental risk map). Floods cause overflow of the baskets into which households place their waste, and often people simply empty the baskets into a nearby open space. This solid waste often ends up obstructing the sewage and drain-age networks.


Moreno has severe hydrological problems and a high water table. One of the municipal boundaries is the Reconquista River, which is highly contaminated and has a long history of overflowing. Some structural measures taken at a national level have reduced the flood risk, but Moreno is crossed by several watersheds and contains densely populated areas with in-filtration problems on the boundaries between these watersheds. Several large-scale projects have been designed but not yet implemented due to the lack of financial resources. The mu-nicipality regularly cleans streams and channels of debris, but they get clogged even more regularly by material washed off the many open spaces and by piles of garbage that accumu-late on marginal land. Only about 30 per cent of Moreno’s streets are paved, and even these are often in poor condition. Many have no drainage or are paved in such a way that a drainage channel (known locally as a cordon cuneta) runs alongside the kerb until it reaches the mouth of an underground drain that channels the water to a local stream or river.

Within Moreno, agriculture is practiced mainly in rural areas, although cultivators can reside in the city. Apart from horticulture, farm animals are raised, including birds. A municipal institute (the Local Economic Development Municipal Institute, or IMDEL) offers technical assistance and promotes working networks between producers. In general, however, agricul-ture remains a peripheral concern for the local government and a minor part of the livelihood strategies of Moreno’s urban populations, including the poor.

Cuartel V - Moreno. Walter Santucho


II.4. Land tenure in Moreno

The Focus Cities initiative asked all eight cities to consider the issue of land tenure. In Moreno as in the other cities, land tenure and land use are connected with environmental problems, and we gave special attention to their relationship.

Since 1988, Moreno’s government has had a strong commitment to urban planning and to the resolution of land tenure problems where ownership and building rights have not been fully resolved. The government has implemented a programme through which it acquires vacant land and distributes it for common use and special needs. This unoccupied land is mostly pri-vate, the result of several subdivisions created during the 1950s and 1960s without any kind of infrastructure. Public land, national and provincial, is also provided by the government for housing projects. The government facilitates the regularisation of tenure in settlements. During the 1990s, concerns about unemployment and poverty formed the axis of an inte-grated system of urban improvement. A decentralised institute, the Urban, Environmental and Regional Development Institute (IDUAR), was created in Moreno municipality to improve environmental, urban and regional management.

Urban, Environmental and Regional Development Institute office


One of the main goals of IDUAR was to design and implement an Urban Environmental Plan that included redistribution of urban land and the recovery of unoccupied land. This was accomplished by two programmes: (1) distributing unused land acquired by donation, agree-ments with land owners, handover of properties by owners who had debts with local govern-ments, and repurposing of vacant or abandoned land; and (2) tenure regularisation, with titles transferred to poor families by various legal instruments. The government’s urban planning strategy stands out in its ambition compared to other plans in the region.

Formally, land in peri-urban areas such as Moreno is administered through the conventional legal systems characteristic of urban areas (e.g., registered title deeds). There are problems with this system, however, as large areas of land are not used by their original owners. In practice, lower-income residents gain access to land through various other strategies of occu-pancy and the validation of this occupancy, which may or may not end in legal formalisation. Most land transactions originate informally. Some achieve formality after lengthy adminis-trative procedures and negotiations. In other cases, formal ownership and legalisation are not achieved, and formal and informal systems coexist side by side. As the pressure on land grows, however, conflicts almost inevitably arise between those operating in the formal land market and those living in informal settlements. The different forms that access and legalisa-tion of tenure take, in both informal and formal systems, are important in how the conflicts play out.

Throughout the areas we analysed in Moreno, there are two main sorts of informal tenure, each associated with a different modality of social, legal and political relations. The first in-volves sparsely distributed plots that are in formal subdivisions but where there are no titles for the residences. These are known as loteo popular. The second is on private or public land with some sort of restriction on residential use. They may be below the permitted elevation, on stream banks or other sites where construction is restricted, or in sites intended for as-yet-unrealised purposes such as schools, medical centres, sports grounds or expansion of road networks.

The first modality includes a large share of dispersed plots where legal tenure has never been formalised. These plots reflect decades of creating parcels and subdivisions, which occupants usually have bought in instalments without ever receiving titles. Since the 1990s, these plots have been included in the land tenure regularisation system under national law no. 24.374, which provides for land tenancy to be registered and inscribed, giving ownership rights to


those who occupy a plot and can prove that their possession extends back to at least 1988.13 Not all plots can fulfil these criteria, not only because some were occupied after 1988, but also because of a lack of documentation of residency, or complications and conflicts involving, for example, the death of the original occupants. As a result, a high percentage of these plots in Moreno face conflicts over tenure.

In most places where titles have not been conferred, there has been an urban expansion with an infrastructural deficit. As neighbourhoods begin to grow in population density, residents start providing the missing infrastructure for themselves, either independently or in collabora-tion with local organisations. These individuals or community organisations and eventually the municipality are the key actors executing improvements in these settlements.

The other modality, in which people achieve informal tenure by occupying and creating set-tlements on restricted private or public land, gives rise to somewhat different challenges. There are 44 settlements of this type identified by IDUAR, representing about 28 per cent of Moreno’s neighbourhoods. These settlements are clusters of more than 50 households living in precarious houses in an area over one hectare. They typically are intensely vulnerable to environmental hazards on account of the lack of infrastructure and other locational deficien-

13.Law24.374hasrecentlybeenupdated.Thenewamendmentwasapprovedon12March2009fortheinscriptionofparcelingpriortoMarch2009.Thismakesitpossibleforthosewhohaveoccupiedthelandfromafter1988untilnowtoaccesstitles.

Informal settlement - Moreno

The Marilo neighbourhood is situated in the locality of Trujui, which concentrates 25 per cent of the population of Moreno. 75 per cent of Trujui is affected by various environmental problems, of which the community has identified the following: poor services, accumulation of waste, floods, presence of rats and scorpions, contaminated streams and ditches, high-voltage networks, transformers, brick ovens, excavation and earth-extraction operatio-ns, unpaved roads, lack of public lighting and sidewalks, broken sidewalks, and presence of industries.Marilo residents’ testimony regarding tenure conditions shows that their interpretation of land tenure differs from the formal definition. The recognition of occupants as ‘landowners’ does not depend on the legal status of tenure, but on their engagement in improving the environment through infrastructure, other social actions and neighbourhood organisations. Residents are aware of the formal legal categories of land tenure, but their vision does not match those categories. Some of their statements:

‘Here you will find people who have received titles for their occupation and other people who didn’t. Lately, it's not about the paper. The ‘place’ is a question of inhabiting/living. If I’m satisfied with it, I’ll take care of it; if I build, no one will evict me. If I'm sure of where I’m standing, I will join the rest.’ (Silvina, Marilo occupant).

‘The Marilo settlement was not based on the formal transfer of property by means of a title deed. Instead, the community organisations and institutions promoting projects … struggled for neighbourhood improvements [not for titles].’ (Silvina, Marilo occupant).

‘With the purpose of bringing Marilo families together, a neighbours’ commission was created to attain greater negotiation power. This commission managed to bring electricity into the neighbourhood. The struggle was always undertaken by those who are landowners and those who are not.’ (Landowner and former Marilo occupant).

‘There is a collective understanding as to where one is standing.’ (Juan, occupant of a Paraguayan settlement in Marilo).

‘Suddenly, creating a settlement is normal for anyone around here. News spreads that there is available land, a leader comes around, and they [both aliens and residents’ relations] arrive in a pick-up truck with everything ready.’ (Silvina, Marilo occupant).

Box_1 Case study: differing concepts of land tenure in Marilo


Informal subdivisions “Loteo Popular” Barrio Mariló, Trujui - Moreno

cies. The occupied plots are sometimes a product of parcelling that took place during the 1970s, but were abandoned by their original owners because of the restrictions preventing their residential use. In general they are located on stream banks or low-lying land. Families with financial difficulties who cannot access land through formal land markets occupy these abandoned areas, but they are even less secure than those using the first modality and could be expected to suffer from a more vulnerable and hazardous environment. Moreover, with the first type of informal settlement, residents and communities may feel that they can improve the likelihood that they will receive titles if they make environmental investments. The same does not hold with this second type of informal settlement.

137Los Límites de la Participación. La Lucha por el Mejoramiento Ambiental en Moreno

III. The project’s antecedents and stakeholders In March 2006, at the onset of the Focus Cities project, IIED-AL had already long worked with the Moreno municipality in national poverty-alleviation programmes. When we wrote the proposal from IIED to IDRC, we felt, based on our previous experience in Moreno, that conditions were ideal to develop the project. But those conditions at the start of the work were different from the ones we faced later in the process. And the principles guiding government action — at the national, provincial and municipal levels — also changed, especially after the global economic crisis of 2008.

Looking back, the principle that has guided our own contribution has been that of seeking out better forms of collaboration between the key stakeholders and the communities who are meant to benefit from the projects. We have worked with different stakeholders (with various degrees of success), including community representatives but also different areas of local government, private utilities, and others. IIED-AL strongly believes that necessary long-term changes are possible and sustainable when different stakeholders work together.

IIED-AL has always been committed to identifying solutions and implementing projects with the collaboration of key stakeholders: civil society, local government and the private sector. In

Interzonal commitee meeting with municipal technicians


all IIED-AL’s interventions, special attention has been paid to achieving balanced participa-tion that guarantees the presence and representation of diverse voices.

In the years before Focus Cities, IIED developed a collaborative approach to improving en-vironmental conditions at barrio scale for the San Jorge and Hardoy barrios in the city of San Fernando in Buenos Aires Province. That is still running and has been appropriated by the communities.14 Later, in Moreno City, a municipal-scale approach financed by UNDP focused on improving local water management. This water project involved several governmental de-partments, the private company in charge of water and sanitation supplies, community organi-sations and academic institutions, with the objective of developing an associated management model to improve the water supply. To better coordinate stakeholders’ efforts, the participants sought to create a local water agency.

Officials of Moreno municipality were part of the working team, and representatives of the bar-rios contributed their opinions and knowledge to the process through workshops and meetings.

III.1. The municipality

In a recent editorial, David Satterthwaite asked, ‘What creates and sustains good governance in any city for those city dwellers with inadequate or limited incomes?15 Four of the ele-ments that he considers fundamental are significant for Moreno: (1) a democratically elected government, (2) a government with the power and resources to act, (3) formal or informal mechanisms that enable society to influence the government’s actions, and (4) organised ur-ban groups capable of interacting with local authorities.

Regarding the first factor (democratically elected government), the members of some Moreno government teams have remained in place for more than four consecutive electoral periods. Moreover, some of Moreno’s leading politicians have occupied important positions in the provincial government and have been elected members of the provincial and national legislature.

14.Hardoy,A.Schusterman,R.Almansi,F.Monti,C.andUrquiza,G.PovertyReductioninAction:ParticipatoryplanninginSanFernando,BuenosAires,Argentina(PovertyReductioninUrbanAreasseries),London:IIED,2002;FlorenciaAlmansi,RicardoSchustermanandGastónUrquiza,‘Aportesparaelmejoramientobarrial’,MedioAmbienteyUrbanización,18(2002),13–30;RicardoSchusterman,FlorenciaAlmansi,GordonMcGranahan,IrisOliverio,RuthRozenszteinandGastónUrquiza,‘Provisióndeaguaysaneamiento:laexperienciadecuatrobarriosinformalesenBuenosAires’,MedioAmbienteyUrbanización,18(2002),63–92.

15.Satterthwaite,D.‘Whatroleformayorsingoodcitygovernance?’EnvironmentandUrbanization,21(2009),3–17.


Of the resources that enable the local government to confront problems such as a high percentage of residents under the poverty line, most funds come from national and provincial programmes; Moreno relies on a municipal tax only for street sweeping and cleaning.

When Argentina’s national constitution was reformed in 1994, many tools were introduced to make civic participation more viable — among them, participatory budgeting, access to information and public meetings. However, Moreno has not adopted any of these ap-proaches.

This project sought to improve the supply of water and sanitation services in the municipality of Moreno. It was executed in two stages from 2002 to 2006.

The major result achieved during the first stage of the project in 2002–2004, called ‘Training for the construction of public-private-community alliances for the water and sanitation service supply in informal barrios’, was an alliance between the private company responsible for water supply, the local government and the various communities of Moreno. A system was created for working in collaboration, and these stakeholders carried out a participatory evaluation of the water supply and sanitation services in the municipality.

The objective of the second stage (2004–2006) was to develop strategies for extending access to water and sanitation services to everyone in Moreno. Participants agreed on the benefits and potential of the alliance formed in the previous stage and proposed to work toward the design and institutionalisation of a local water authority. The project was made part of a wider plan for local development, which considers water and sanitation services key elements for improving neighbourhoods and low-income settlements.

Box_2 Institutionalisation of a local water authority in Moreno

Water-tank truck in a barrio with independent water system


III.2. Community organisations

Moreno has a long history of community organisations working with NGOs to provide and improve services, and these alliances have gradually been involving themselves in other as-pects of the barrios’ development. Many of the leaders of these organisations are political brokers and hold jobs in schools or health care centres that are coordinated and paid by the local government. These people, with their political histories and organisation experience, are the first to get involved in community work. As mentioned in the previous chapter, the politi-cal brokers, or punteros politicos, are organised vertically and efficiently.

When an emergency arises, a member of a poor community has limited options. Residents who want to complain of problems use the local political networks. There are few independ-ent networks of power and influence, mainly because the political system generally co-opts local leaders in order to get things done. The distance between the national and provincial government and the people is huge, but the distance to the local government can be bridged, even by those living in the informal barrios. Moreover, the local system lets them make their demands informally, using familiar means of communication, negotiation and persuasion, rather than forcing them to deal with complex bureaucratic processes. The path may be rough, but people know how to make themselves heard through this political brokerage — in many situations, it is the only way they know. In the literature on local development, there is a lot said about social networks and social resources, but little is said about the political character of some of these networks and resources, or about how social and political capital can com-bine in effective but sometimes problematic ways.

The system of political brokerage is also made more attractive by the deficiencies in the for-mal system of government. People’s belief in formal officialdom is worn down by promised programmes and solutions that are never delivered. They observe, on the other hand, that the informal routes do deliver, if not always in the ways that they should.

This confidence in the mechanisms implemented by community political leaders, and the scep-ticism about the formal means of political management, have consequences when it comes to introducing wider participatory processes for defining local project proposals and priorities.

Meeting with municipal technicians

IV. The original conception of the Moreno Focus Cities project We initiated the Focus Cities participatory management project with the aim of reducing the environmental burdens affecting residents of Moreno and other similar municipalities — problems that have more severe impacts on deprived groups, aggravating their poverty. The project’s objectives emerged from the shared vision and interests of a number of organi-sations. These groups created a partnership, agreeing to work together throughout the imple-mentation of the project and, in future, to be responsible for continuing to act on the problems identified.

The project, in its original conception, proposed a number of activities and tasks:

1. Diagnose critical risks and priorities for improvement. The activity planned in this stage was mapping of critical risks by residents, including, for example, local conditions such as ac-cess to water and sanitation, accumulation of solid waste, flood risk areas, and concentration of health problems related to environmental conditions. This tool was refined and expanded with the aim of enabling the municipal government (specifically a proposed Sustainable De-velopment Unit) to continuously update information, and enabling local constituents to en-


gage in the diagnostic process. Particular attention was paid to risks and priorities of poor and vulnerable groups.

2. Hold workshops for different groups working in the community. In Moreno, there is a long history of engagement between the local government and community groups: at the macro level, these groups are involved in analysing problems and solutions for the municipal-ity as a whole, and at the micro level, they help to address the particular needs of the barrios. Building on this, our workshops were to be tailored to the two different scales, macro and micro, and to the roles of local institutions, including municipal government departments, community organisations and schools, among others. Workshops would be focused, for ex-ample, on the capacity of schools to foster environmental awareness and enable local people to assess conditions and implement small projects, and on the capacity of community-based environmental committees to liaise with local government and support partnerships for water, sanitation, solid waste disposal and flood protection.

3. Undertake projects in three barrios. IIED-AL considered that restricting work to one neighbourhood might mean upsetting local partners and working relationships, and would counter the spirit of past collaboration. The barrio projects were to be selected through a participatory process, balancing needs and feasibility, and involving a variety of key groups representing civil society, local government and the private sector. In each case, an initial profile of the barrio would be constructed using a combination of assessment techniques such as participatory surveys and mapping exercises. The profiles would cover the socio-economic and environmental characteristics of each neighbourhood, its families and its community or-ganisations. Special attention was to be paid to environmental conditions that contribute to poverty in all of its dimensions. Thus, we allowed for projects to address a range of environ-mental issues, from water and sanitation to waste dumping and flood risks.

4. Create a coherent portfolio of multi-stakeholder partnerships for Moreno. This would take the form of a set of principles and project descriptions that identified areas of interven-tion, stakeholders involved, roles and responsibilities of each stakeholder, budget and time-line. The main idea was for the workshops to produce the following: (1) a general agreement on the guiding principles for a partnership, (2) proposals for overcoming the barriers that participants identified, (3) drafts of possible solutions, (4) an estimated budget for different proposals, and (5) a prioritisation of the proposals. This portfolio of project proposals was to be a strategic tool to guide Moreno’s proposed Sustainable Development Unit in obtaining


TASKS BARRIERS RESULTS

Undertake diagnosis and participatory assessment

Fragmented knowledge;

unheard voices

Better(more dynamic)

information system

Hold workshops bringing together key stakeholders

Greater capacityand willingness

to address environmental

deficiencies

1.

2. Indifference;

lack ofengagement

Uncoordinated improvement

efforts

Undertake projects in three barrios

Examplesof effective

partnerships(and barriers)

3. Limited localexperience with

multi-stakeholder partnerships and co-responsibility

Develop setof principles and possible partnerships for Moreno

Coherentportfolio of

partnerships for environmental managementand planning

4.

Political inertiaand vested

economic interests

Propose structure and functions of Sustainable Development Unit or equivalent

Identifiedinstitutionalplatform for supporting

partnerships

5.

Figure 1: Schematic representation of Focus Cities Moreno project.


and using funds. Members of the local government had expressed two needs: first, to gain a wider perspective on problems in the different localities and a set of agreed-upon solutions, and second, to be able to plan budgets over the long term.

5. Propose the structure and functions of, and develop the technical capacity of, a Moreno Sustainable Development Unit or its equivalent. The intention here was to build upon the expected outcomes of the UNDP-PPPUE process, which was creating an integrated water and sanitation management unit. The idea of the Sustainable Development Unit was a step further, and had been suggested by Moreno’s Secretary of Public Works and Services, who faced the challenge of designing new systems for the municipalities to manage and dispose of solid waste. For the last 28 years, municipalities in the MRBA have delegated final waste disposal and treatment to a private body, Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE), co-managed by the authorities of Buenos Aires City and Buenos Aires Province. Soon, however, with the closure of CEAMSE’s sanitary landfills, each municipality will have to manage individually the transportation, treatment and final disposal of its solid waste. Furthermore, results of recent water analyses undertaken in several public institutions not connected to the private utility’s water and sanitation network (including schools, health centres and soup kitchens) show that the water they use is contaminated. For the project to succeed, it was necessary to build two forms of strategic partnership simul-taneously: one tapping into the local government’s power, and the other eliciting the local government’s support in allowing community organisations to take a new role in social policy. This meant a sacrifice for the local government, which had to give up power to the community organisations. At the same time, redirecting community demands for assistance into active participation in implementing social policy was a defining principle of the project.

IV.1. Terms of the first agreement with the municipality and changes in the organisational chart

Drafting the project’s document was the responsibility of IIED and IIED-AL, with strong par-ticipation from IDRC (through the leader of the new program on Urban Poverty and the En-vironment - UPE). In the first stage the community and local government did not participate, although local government officials did approve the proposal, and the proposal was based in part on past collaboration and therefore did reflect some community and local government priorities.


The need to create a new agency arises from the following considerations. (1) There is a double tendency at the provincial level towards, on the one hand, global centralisation and planning, and on the other, decentralisation of certain functions, which are delegated to local bodies (municipalities and regional agencies). (2) The municipality of Moreno has found by experience that, although it is hard to change local administrative cultures, agencies created for specific assignments can be structured as small administrative units with legal autonomy and vested with enough decision-making power to face the problems assigned to them with both efficiency and celerity. (3) It is essential to draw a distinction between, on the one hand, deficiencies in agencies’ decisions and routine activities, and on the other, errors of general planning, projection and management in the middle and long term.

The functions of the agency to be created will need to become integrated into a coordinated framework, with roles for each sphere of power (national, provincial and municipal).

However, the trend towards the creation of small units cannot continue without limit. The purpose is to create a body for integrating certain policy sectors that can be addressed simultaneously. With this in mind, we consider that sustainable maintenance of the ecosystem constitutes a sufficient ontological unit to justify the creation of the administrative unit we are referring to.

Box_3 The goals of an environmental agency. A Moreno official expressed this opinion on the goals an environmental agency should have.

Meeting with municipal authorities


As a consequence, the first document did not cover all of the partner’s interests. Perhaps just as important, some of the key concepts were interpreted differently by IIED and the local govern-ment. In particular, whereas the local government saw collaboration with the communities as a for-malisation of their existing networks of brokers, IIED saw this collaboration as developing a new relationship between government and community organisations. Thus, for example, IIED assumed that political brokers would play a peripheral role in the stakeholder meetings and would not claim to represent the communities; but the local government saw these brokers as the most important community representatives, without whom the collaboration would not be effective.

In addition, securing approval from IDRC for the project document was itself a complicated process. Discussions between IIED, IIED-AL and IDRC took place over a long period. Al-though all parties agreed that the success of the project relied on close collaboration between IIED-AL, the municipality and the community organisations, most of their effort was spent on reaching an agreement between IIED, IIED-AL and IDRC. It was assumed that, given the his-tory of close and successful collaborations between IIED-AL and the municipality, which had also involved engagement with community organisations, collaboration on the Focus Cities project would likewise be close and successful. As the institutional setup seemed to be ideal for developing a programme like Focus Cities, including the partnership between IIED (specialising in research) and IIED-AL (focused on action-research), the proposal for Moreno was selected as a pilot project that would serve as a model for the other seven focus cities.

Once the project document was approved by IDRC, and before it was implemented, the munici-pality did have a chance to contribute to the document. This was done through ‘outcome map-ping’, a methodology proposed by IDRC as a means to firm up the project’s vision, mission and intervention strategies, as well as to provide the basis for monitoring its influence.

The community was consulted neither in the drafting nor in the revision of the project document, so their opinions are reflected only to the extent that IIED-AL incorporated them in the proposal. The application of outcome mapping was incomplete; we were only able to involve the munici-pal representatives in defining the vision, the mission and the organisational chart.

This process clarified the vision: Moreno municipality would carry out efficient and environ-mentally sustainable land management that assures better quality of life and equity in access


to urban benefits (health, education, public services, housing, recreation and culture) through proactive, responsible and committed participation of all stakeholders, by implementing an alli-ance model. The results would be synthesised and the lessons disseminated so that others could learn from the project.

As a mission, it was established that the programme would seek to integrate the work of dif-ferent municipal bodies and encourage active participation of community organisations. To promote interaction between stakeholders during the execution of the mutually agreed upon pilot projects, it would use an collaborative management model for the water and sanitation initiatives, as well as for work on solid waste management, urban agriculture, natural basin runoff and flooding.

Within the desired outcomes, it was agreed that the programme would seek a system in which an alliance of local government and citizens is continuously provided with updated, systematised and shared information to facilitate decision-making based on priorities agreed with the community. The alliance would develop several preliminary projects resulting in a map of the current and future needs of different communities. Three pilot projects were origi-nally expected to be selected and implemented. The stakeholders would also consult with spe-cialists, and would design, based on their experience, several alternatives for institutionalising the collaborative management, taking into account various scenarios. The results would be collected in a series of documents distributed widely within and outside the municipality.

Meeting with municipal authorities and IDRC representative


Proy. FCIIED-AL / MM

CPCIIED-AL CommunityOrganizations

Researchers

Universities

Other NGOs

Others

Social workers

Kitchen Soups

Schools

Others

NGOs

Technicians

Others

IIED-AL

IIED-ALTeam

InterzonalCommitee

CommiteeZone 1

CommiteeZone 2

IIED-ALCoordination

MunicipalCoordination

MunicipalTeam

direct partners

indirect partners

IDRCFC / IIED-AL

Municipal Organization ChartOriginal Organization Chart

Barrios Barrios Barrios Barrios

CPC

IDUAR

CommiteeZone 3

CommiteeZone 4

In terms of organisation, the municipality delegated responsibility for overseeing the project to its Constitutive Planning Council (CPC, formed of five members, who represent the Munic-ipal General Secretariat, the Secretariat of Public Works and Services, the Secretariat of So-cial Action, and two independent municipal institutes, IDUAR and the Municipal Institute for Local Economic Development (IMDEL)). During the project’s first, research period (March 2006 to August 2007) the CPC named the director of IDUAR as its project coordinator, and in the second stage, when pilot projects were implemented (September 2007 to March 2010), the Secretary of Public Works and Services became the coordinator.

In the original organisation chart, IIED-AL had the final accountability to IDRC, over the other project partners. This was firmly rejected by the city government, who felt that it would give IIED-AL exclusive responsibility for decisions. The municipality wanted to be at the same level as IIED-AL, and it was decided that the municipality, the community organisations and IIED-AL would be equal partners in executing the initiative. In spite of this, from the perspective of IDRC, IIED-AL was ultimately responsible, having signed the contract to receive the funding.

Figure Nº 2 Organization Chart

V. The environmental conditions surveyand the search for solutions It is uncommon for communities to participate in collaborative projects addressing environ-mental issues. These issues often have many dimensions, and their analysis, at least when un-dertaken by experts, involves so much technical information that community members find it difficult to engage, and often find their authority undermined. Moreover, the relevant informa-tion is rarely collected and presented systematically by local governments, let alone available in the form of easy-to-interpret maps. As one Moreno municipal technician put it, ‘making the invisible visible’16 is an important goal. For this reason, the different groups involved in the Moreno Focus Cities project agreed to undertake a participatory diagnosis of environmental conditions, gathering information and making it accessible to every partner. By joining in the survey, the community also discovered that ‘the environment’ was not a difficult or alien concept. Environmental problems were not just abstractions — they were difficulties that ordinary people encountered on a daily basis but interpreted in different terms. One resident said, ‘We thought that environment meant a factory emitting smoke…but environment is actu-ally everything’17.

Walking with neighbours. Villanueva - Moreno

16.Martucci,L.Municipaltechnicianinthefilm“CiudadesFocalesMoreno”(2010),producedanddirectedbyMichelLichtenstein.17.Duarte,S.interviewedinthefilm“CiudadesFocalesMoreno”(2010),producedanddirectedbyMichelLichtenstein. http://www.youtube.com/watch?v=gcrUuyvGLsI6’43’’


The state accepts participation by the community whenever certain demands have to be ad-dressed, such as in emergencies generated by water shortages or epidemics. In such cases it is often seen as inevitable and necessary. But when it comes to land issues, coming to agreement is generally a complex process, and because of electoral, technical or resource pressures there is rarely enough time for long deliberations. ‘...opportunities arrive one day and have to be taken at that very same time. If a Federal programme arrives, you have to do it or you miss the opportunity and lose the votes. There is no time, and that’s the established dynamic; chang-ing that takes a long time. A change means that the community has to find out some things. The more information they have, the greater are the demands we receive from them, and that makes it even harder to form agreements and to offer a proper public service.’18

There is a longstanding tendency, in Argentina as elsewhere, for government bureaucracies to operate without involving citizens in decision-making and for plans to be implemented with little or no consultation. For instance, this can be seen in other programmes such as Programa de Mejoramiento de Barrios (PROMEBA), in which leaders take technical deci-sions (e.g., on housing types or urban interventional designs) without consulting the com-munity. Moreover, although local politicians and municipal officials have, as already noted, informal relationships with political brokers in many communities, these relationships are limited and do not extend to having these brokers represent the community in official plan-ning or decision-making.

When a new proposal or plan arrives for the municipal government, they have standard op-erating procedures that are hard to alter. When changes are promoted, they create tension be-tween old and new dynamics. Resistance arises to new strategies for overcoming the limits of participation, forcing the community and the local government to be in constant negotiation. This was the case for Focus Cities in Moreno, as the project’s collaborative logic completely differs from traditional interventions. In this chapter, we describe the project’s stages and the results obtained over four years.

18.Gauna,S.Marilóresident,personalcommunication.


V.1. The participatory model: methodologies and stages

The participatory methodology used in this project involved three stages: diagnosis, planning and execution.

Initially, a series of public consultations were undertaken. Community representatives and residents worked on diagnosing and mapping environmental problems city-wide. Meanwhile, municipal technicians carried out their own environmental mapping, with certain limitations: the different sectors involved were willing to dedicate only a short period of time to integrat-ing information. In a second stage, proposals were developed to address the problems that had been diagnosed. This was done in committees with small groups of representatives from four geographic zones in Moreno. In the third stage, proposals were presented and discussed by the municipality and the community, and pilot projects were selected and executed.

Typically, when Moreno’s public local governance system works to resolve environmental problems, it scarcely considers the perceptions of those directly affected. It obeys its own internal logic, confronts limitations and tensions, and has to respond to emergencies, all of which limit its capacity to include all of the people’s views and needs. At the same time, poor urban communities solve their environmental problems without incorporating the different voices of their members, as there are always some who speak more than others, have more power or better relationships, or occupy key positions. Differences in environmental burdens can be transformed into conflicting priorities that action researchers need to understand, along with other hidden conflicts.

Creating zonal committees.

Defining zonal representatives’

roles and responsibilities.

Designing pilot projects.

Creating interzonal committee.

Final participatory designs.

Formation of supervisory committee.

Call for bidding on projects.

Award of contracts.

Start of pilot projects.

Signing agreements with partner

organisations.

Outcome mapping.

Raising awareness and calling for

participation.

Environmental mapping of barrios.

Municipal environmental diagnosis.

Drafting manual of administrative

procedures.

Diagnosis ExecutionPlanning

Figure Nº 3 Stages of the Project


Environmental mapping. Trujui, Moreno

If residents of poorer barrios can become involved in an adequate participatory process — in which problems are prioritised, conflicts resolved and negotiation strategies defined — they will likely be able to agree on more effective strategies. This requires a long learning process, and it might also potentiate conflicts between partners over differing environmental interests. Continual negotiation within a participatory process could pre-vent some of these tensions, especially conflicts over the choice of pilot project. At least superficially the main challenge is no longer conflicts over priorities, but rather how the multi-stakeholder participatory process can be improved.

Such multi-stakeholder processes have become part of some negotiations on local envi-ronmental issues. A common pitfall in these negotiations is trying to overcome conflicts by seeking common objectives without appreciating the different meanings — symbolic, political, economic, and so on — that these objectives have for each stakeholder.

Mabel: ‘We are representatives of Moreno’s residents. This work is essential. Although we don't share the same ideas — we see things differently — together we do work that takes us to the same place: concern for the environment is concern for ourselves.’

Walter: ‘There’s a commitment and it shows. There’s a will and a desire for the environmental issue to become imbedded in society. Not more than ten years ago it was a subject for books, almost a utopian idea. Today we are working on this programme.’

Community participants’ views on representing their neighbourhoods


Excerpt from participatory assessment by an independent consultant1:

“In terms of objectives, whereas IIED-AL considers that the ultimate purpose of participation is strategic and long-term (empowering stakeholders, strengthening capacities and sustaining multi-stakeholder partnerships oriented towards change), the municipality seems to be focused on more instrumental issues (improving different problem areas in order to support government plans). In the view of the municipal technicians who were consulted, this is what justifies participation in initiatives like Focus Cities: the interdisciplinary and intersectoral projects respond to the policies for each sector and are implemented within the municipality's management framework. This legitimacy is provided by the participation of technicians from different municipalities in the working teams”.

Box_4 Participatory assessment: local government’s interest in participation

1. Alain Santandreu, participatory assessment document for the Moreno Focus Cities project (March 2010).

Z1

Z2

Z3

Z4

448 participants90 institutions 31 neighbours

Zones: Z1, Z2, Z3 and Z4

Figure Nº 4 Participation and assistance to workshops


V.2. Diagnosis: integrating information

For the Focus Cities work, the municipality of Moreno was divided into four zones, each with different characteristics: (1) Cuartel V, (2) Trujui, (3) Moreno Norte, and (4) Moreno Centro and Moreno Sur (including the areas of Francisco Alvarez, La Reja and Paso del Rey).

Zone 1: Cuartel V. Located in the north, this zone comprises 18 neighbourhoods. It is 80 per cent rural and has very low density. More than 90 per cent of its population have no formal land title.

Zone 2: Trujui. Located in the northeast, this is the second-most-populous zone, with more than 90,000 inhabitants distributed over 31 neighbourhoods.

Zone 3: Moreno Norte. This zone covers a very heterogeneous area with some 85,000 inhabitants distributed over 41 neigh-bourhoods. 25 per cent of the population have basic needs un-satisfied.

Zone 4: Moreno Centro and Moreno Sur (Francisco Alvarez, La Reja and Paso del Rey). This very large zone is quite heteroge-neous terms of density and type of neighbourhoods. It has approxi-mately 162,000 inhabitants.

As indicated above, a central part of the activities planned early in the project was mapping environmental problems. In addition, the programme was expected to generate an Inte-grated System for Environmental Management (ISEM, also known by the Spanish acronym SIGA) for Moreno. The maps, including those created by experts on the basis of official statistics and those created by residents on the basis of their local knowledge, were meant to be part of this integrated system. In addition, there were to be information portfolios about projects that emerged from the community workshops and were developed subsequently. It was expected that the information on these projects would be linked not only to the environ-mental problems that had been mapped, but also to evolving municipal plans for resolving such problems.

Map Nº 2 Moreno’s four zones


The information gathered was intended to guide the selection of projects. This phase of Focus Cities also sought to create agreement and mutual understanding by producing information in a participatory way, shared by the community and the different municipal authorities.

This stage had several noteworthy aspects: it aroused awareness and interest in the commu-nity, helped to identify priorities, created a collaborative work dynamic unfamiliar to either local officials or community participants, and involved the community in themes and discus-sions that they rarely have the chance to engage with. However, the mapping activity did not meet its original goals. In particular, it was impossible to update the information regularly or to create a working team within the municipality that could integrate the city’s analysis of en-vironmental problems with the community’s analysis. It also became clear that the municipal government was reluctant to share information with the community. Indeed, municipal offices were reluctant to share information with each other.

All the stakeholders recognised that information could be a transformative tool, and the value of the maps was clearly appreciated. Indeed, information can be so important that it represents power — and this sometimes led to conflicts.

The Focus Cities initiative in Moreno aimed to obtain and use the information referred to above in several different ways, only some of which were successful:

a) ISEM workshops. Environmental information is located in different municipal offices. Every department jealously guards the information it produces and handles, and is reluctant to share it. For instance, the treasury considers some of its financial information too sensitive to make public. The ISEM exercise revealed the territoriality

Residents' views of the mapping activity

Walter: ‘It involved not only a neighbourhood, but the whole city. We have never had the chance to participate in a space like this; it's something new, innovative. It is useful in strengthening the bonds and links between sectors where, more than once, communication was difficult.’

Mabel: ‘Getting to know the whole city of Moreno was fundamental. We knew our sector, but we didn't know in depth the realities of other neighbourhoods and the whole city. We learned a lot from the maps.’


and distrust among the departments and their aversion to working in close and open collaboration with each other or with outside groups. Wariness of sharing data with non-government groups, in particular, is based on the widespread belief among govern-ment officials that the information will stimulate social demands that they will not be able to respond to.

b) Mapping environmental problems. The Focus Cities maps revealed the reality of current environmental problems in Moreno. An important issue emerged when the technical informa-tion provided by the government was brought into confrontation with the information pre-sented by the community. Some of the discrepancies made it clear that local government data were not showing the whole picture. The government officials recognised that some problems had not been identified, either because of mistakes in applying their procedures or because the procedures simply overlooked certain locations or problems.

c) Integrating new information with existing data. This goal of the programme was not ac-complished: the municipal team was not provided with official information from other offices of the local government.


In some cases bringing information of different types together provided new insights. Based on the information furnished by the partners of the Moreno Focus Cities programme, maps were drawn that showed correlations between land tenure and environment at city level. These allowed participants to select areas for further analysis.

Data from municipal offices:Maps were made by IDUAR using methods developed by ISEM. To create a map of environmental hazards, the sewage, water and pavement networks were taken into account, along with the distribution of people without health care coverage, proximity to industries by category, and provision of infrastructure. A separate map of socio-economic vulnerability incorporated the distribution of people by gender and age, an index of economic dependency (proportion of economically active people versus children aged 0 to 13), health coverage, overcrowding, and housing quality. Combining the measures of environmental hazards and vulnerability produced an environmental risk map.

The municipal offices also prepared a map of the city’s 44 informal settlements.1 (The areas where informal dispersed lots are concentrated were not identified, even though they are known to be located in the peri-urban area.)

Data from the community:The community, represented by members of zonal committees, developed maps that expanded on the municipal data, adding details of environmental hazards such as unofficial waste dumps, scrubland in abandoned areas, contaminated streams and ditches, and the presence of rodents. The zones with the greatest coverage in community surveys were Trujui and Cuartel V.

Box_5 Integrating information from different sources

1. Official information presented by the municipality to Programa Federal de Villas y Asentamientos (National Slum and Settlement Programmes).

Meeting of zonal committee Trujui - Moreno


Box_5

Environmental risk map and concentration of informal settlementsThis map is the result of the Superposition of hazards, vulnerabilities and informal settlements

Pilot Project’s location

Recreational park at the Los Perros stream

Environment-themed square in Barrio San Jorge

Optimisation of the community water network in Barrio Alem

Enhancement and restoration of a degraded area along the banks of the Villanueva stream

Environmental education programme: Moreno Learns

Collection, compression and storage plant for cardboard, plastics and other materials

Map Nº 3 Critical Areas and Projects’ Location


V.3. Participatory planning

The participatory planning stage took place after the participatory diagnosis. In this stage zonal committees were set up in each of the zones. The partners agreed on documents regulat-ing their roles and responsibilities (see Box_6), with special emphasis on community partici-pation and representation of diverse stakeholders in the community.

The objective of this stage was to move from problems to solutions and to allow members of the zonal committees, by means of a simple instrument — the agreement document they negotiated — to propose solutions to the problems detected in the diagnosis stage. A par-ticipant commented, ‘Zonal and interzonal committees are spaces that have allowed us to gradually become aware of the problem and to draw conclusions about what our situation actually is. We realise that we all share the same problem.’

An external consultant participated in this planning stage. In each zone of Moreno, the expert attended participatory workshops, interpreted the needs stated by residents and estimated the costs of the different intervention alternatives that were proposed. This provided committee members with a realistic perspective on possible interventions.

What emerged from these workshops was a series of project proposals for each zone, which were compiled into a portfolio. The committees then moved on to prioritising and selecting projects to be implemented.

Meeting with external consultant

19.Cara,S.BarrioAlem’sresident,personalcommunication.


On today’s date, within the Moreno Focus Cities programme framework carried out by IIED-AL and Moreno municipality, we gather the signatories below to establish the following agreement institu-tionalising the management committee of the zone … for this project.

The regulations for the management committee are hereby stated. The committee will be composed of 12 members representing the different barrios of the zone, who will have a voice and a vote during the decision-making process and when establishing agreements. New members may be inducted to assume of these 12 positions if there is a vacancy. The members participate in the committee as residents of the zone and/or representatives of community organisations; representa-tives of IIED-AL and Moreno municipality will also be part of the committee.

In the composition of the committee, we have aimed to emphasise representatives of the barrios included in the zone…. It is agreed that for the committee to be in session, at least half plus two of the barrio representatives, the representatives of IIED-AL and the Moreno municipal representatives must be present. The unjustified absence of any of the committee’s representatives on two occasions automatically removes him/her from the committee, leaving the vacant post available to any repre-sentative who was not among the original 12 members; otherwise, the positions will be held throughout the length of the project. If a representative sends a substitute when absent, he/she will have a voice but not a vote, making it possible to form a quorum.

Those present today agree upon the following functions of the committee:

Box_6 Zonal Committee Agreement - Defining roles and responsabilities

Meet fortnightly.Identify and prioritise the main environmental problems of the zone. Invite other organisations and residents who are not acquainted with the project to attend meetings, in order to incorporate new visions and contributions.Engage in the project and the diffusion of its activities.Design pilot projects that may be carried out within the programme framework.Use the present minutes book as a working tool.Prioritise and be part of the discussions over which projects will eventually be executed.At each meeting, agree the date, time and place of the next meeting by a majority of commit-tee members.Participate in the interzonal committee, meeting with other committees of the programme, local authorities and IIED-AL; for this purpose, a group is designated of no more than six members. In the interzonal committee, the projects designed for each zone will be discussed, assessed and prioritised.


Box_7 Portfolio of proposals - List of projects

“No waste” - Waste separation, sorting and recycling. Cuartel V (zone 1).“Recycling solid waste” - Waste separation, sorting and recycling. Cuatro Vientos, Las Flores, Villa Angela and Santa Paula (zone 2).“Without waste” - Waste separation, sorting and recycling. Santa Elena, La Victoria and Satélite II (zone 3)“Labranza urban sanitation organisation” - Recycling of urban waste and environmental education. La Porteña, Salas and San Jorge (zone 4).“Ecomanía” - Waste separation, sorting and recycling. Puerta de Hierro (zone 4).“Environmental awareness campaigns” - La Reja (zone 4).

Education needed to achieve better and more integrated management of urban wasteWaste and environmental awareness:

“Green areas” - Reconditioning and maintenance of green areas for recreation and education. San Alberto and Mayor del Pino (zone 1).“Better barrio future” - Improvement of streets and landscape of Avenue San Fernando. Cuartel V (zone 1).“Community greenhouse” - Greenhouse where youth in trouble with police can engage in cultivating and selling garden plants. El Vergel and Las Violetas (zone 1).“Cleaning and reconditioning of the Villanueva stream” - Barrios bordering the stream (zone 2).“Recreational park at the Los Perros stream” - Improvement and reconditioning of the stream’s borders. Barrios bordering the stream (zone 3).“Blooming gardens” - Reconditioning of green areas. Jardines I and Jardines II (zone 3).“The family goes to the park” - Improvement and reconditioning of parks. Moreno Centro (zone 4).“Improvement and reconditioning of Cañada Bajo Hondo” - Güemes (zone 4).

Increasing appreciation of water resources, promoting water conservation and improving infrastructure

Reconditioning and improving public green areas, and making them more sustainable

Water and sanitation services

Green areas and streams

“Puelche II” - Improvement of water services. Alem (zone 1).“Sanitation in Barrio Alem” - Treatment plant for sewage effluents. Alem (zone 1). “Pro water” - Potable water drilling and distribution. José C. Paz. Anderson, Don Máximo, Namuncurá, Alem, Milenium (zone 1).“Home environmental services” - Truck for empting cesspools. Cuartel V (zone 1). “Pro potable water service” - Water provision. Lomas de Mariló, Villa Trinidad and Puente Roca (zone 2).“Sanitation” - Sewage and drains. Santa Brigida (zone 2).“More pipes, less water” - Sanitation and drains. Jardines I and Pro-casa (zone 3).“Clear Water” - Water provision. Luchetti I (zone 4).“Looking into the future” - Improvement of water and sewage system. Puente Marquez (zone 4).“Improving our environment” - urban waste and sewage improving. Parque Paso del Rey, Bongiovani, Catonitas and La Bibiana ( zone 4).“Alternative sewage system” - San Francisco and Alvarez (zone 4).“Los Robles” - Municipal park project.


V.4. Selection of the projects

Although the Focus Cities plan had initially stipulated three pilot projects, ultimately six projects — one for each of Moreno’s four zones, and two that served the city as a whole — were selected within the interzonal committee framework. This framework was institu-tionalised during the process with the participation of representatives from the four zones, the municipal technical team and IIED-AL’s management team.Stakeholders selected the projects to be funded using criteria discussed and agreed previously within the interzonal committee (see Table).

Criterion Ranking

Cost Social innovation Technical innovationSolving a common problemSustainabilityTime of execution Possibility of improvementJob generationNumber of direct beneficiariesNumber of indirect beneficiariesIntegration of zones

0 to 40 to 40 to 40 to 40 to 40 to 40 to 40 to 40 to 40 to 40 to 4

Figure: 5 Criteria for selection of pilot projects


Box_8 The pilot projects selected

Environmental education programme: Moreno Learns; Area: City-wide. Objective: Develop an environmental education and communication programme that promotes community training on specific environmental issues to encourage greater participation in protecting natural resources, improving environmental management and strengthening the sustainability of zonal initiatives developed by IIED-AL, the municipality and the community organisations in the Focus Cities programme.

Collection, compression and storage plant for cardboard, plastics and other materials; Area: City-wide. Objective: Within the framework of the new integrated management system for urban solid waste, this project had a double purpose: (1) reducing the amount of waste deposited in landfills, and (2) improving cardboard collectors’ quality of life by implementing household waste separation programmes, separate collection of cardboard and plastic, and separation of these materials at the plant.

Optimisation of the community water network in Barrio Alem; Area: Zone 1 (Cuartel V). Objec-tive: Expand access to drinking water and improve the water quality of the existing neighbour-hood service, engaging the barrio residents to ensure the service operates efficiently and improving the system’s technical and administrative management.

Enhancement and restoration of a degraded area along the banks of the Villanueva stream; Area: Zone 2 (Trujui). Objective: Improve and recondition a severely degraded section of the Villanueva stream and provide it with community infrastructure, converting it into a recreational space for local residents.

Recreational park at the Los Perros stream; Area: Zone 3 (Moreno Norte). Objective: Recover a degraded public space, part of the Los Perros stream, and transform it into a green recreational area for leisure and environmental protection, to be used by families and residents of the zone and bordering neighbourhoods.

Environment-themed square in Barrio San Jorge; Area: Zone 4 (Moreno Sur). Objective: Trans-form a degraded space into a public square that, in addition to offering a site for recreational activities, can provide the setting for other activities and initiatives promoting environmental awareness and responsibility for public welfare.

V.5 Participatory project designs

Once the projects were defined for each zone, the participatory final designs were made by the zonal committees, with assistance from external experts. This stage entailed another appraisal of the participatory spaces developed through the Focus Cities process; it was also a stage in which new conflicts arose and needed time and energy to resolve. Some of these conflicts — mainly between IIED-AL and the local government — concerned which external experts


should be chosen to do the final write-up of the projects. These experts had an important role in defining the intervention identified by the zonal committee.

After the participatory designs were complete, they had to be further adapted, with the mu-nicipal technical team’s support, to bring the projects into line with the available funding.

V.6. Execution of pilot projects There were three major milestones in the execution of the pilot projects: the call for bids by contractors, the award of the contracts and the physical completion of the project.

a) Call for bids on the pilot projects. Once the participatory designs were over, the documents calling for contractor bids were written for five pilot projects (the water network, the Vil-lanueva stream, the Los Perros stream, the square in San Jorge and the waste separation plant; as explained in the next chapter, the bidding and implementation process for the education project took place separately, nine months earlier).

b) Selection of contractors. In an process without precedent for the municipality, community organisations and IIED-AL, these partners jointly chose the companies to execute the pilot projects. First, a meeting was held to describe the planned interventions to the candidate companies. Then, the sealed proposals were opened in presence of the partners and com-panies, and all three partners assessed the bids and selected the winner. The companies and the municipality both agreed that this was not the common procedure: the community usually does not engage in such processes or have decision-making power in selecting companies to receive public contracts.

Pilot Project

The first thing was to choose the site for the intervention, which was then designed with the stakeholders’ participation. There were difficulties with the municipality of Moreno, and consequently there was not enough time. We knew we would neither finish institutionalising the methodology nor strengthen relation-ships, and that funds were insufficient to complete the project.

One of the difficulties was that we started working when school classes were about to end, and teachers and students had to devote their time to their exams and administrative problems. Working with the young was good, but there were specific activities that we could not undertake with them, such as cleaning the plot.

Jorge Tellechea, a consultant for the public square project in Barrio San Jorge


c) Completion of the project. Between November 2009 and March 2010, several infra-structural projects were finished and inauguration ceremonies were performed. There were inaugural events for the pilot projects at the Los Perros stream and the Villanueva stream, the public square in San Jorge and the drinking water project in Alem. The edu-cation project, which took place ahead of the others, had also held a ceremony to award diplomas. The waste separation plant, although finished on schedule, never opened for operation.

Pilot projects - Work and inauguration ceremonies

Excerpt from the participatory assessment:1

It is important to highlight the symbolic effect of the completion of the pilot projects from each stakeholder’s point of view. Through the pilot projects, IIED-AL sought to strengthen the quality of the local collaboration in progress, and therefore it was more focused on applying collaborative management model than on accomplishing results. In contrast, the municipality, within the framework of its government plan and its management model, conceived the pilot projects not only as projects that start with an idea and finish upon the execution of the work or activities, but also as part of a long term process: [the municipality commented] ‘The work is completed but the municipal commitment to this area and the community persists’. Finally, the community desired both to solve concrete problems and to become empowered as local stakeholders with capacity for dialogue (and recognition), particularly vis-à-vis the municipality. This is quite clear for many members of the zonal committees whose participation was originally aimed at solving a concrete problem that affected them, their families and, consequently, their communities.

Box_9 Participatory assessment: Effects of pilot project completion

1. Alain Santandreu, participatory assessment document (March 2010).

Meeting with expert in participatory assesment

VI. Participation and collaboration as a response to problems: conflicts and strategic agreements

Negotiations among group sat the local level are necessary not only to decide on actions with the local government but also to resolve conflicts and to coordinate the provision of public or private services. But meetings and dialogues can be ineffective if local people are not well organised or are not in a position to negotiate. As there are processes that residents cannot influence politically or where some groups are not well represented, and as it is not possible to consult each and every individual, any dialogue has its limitations. Therefore, it is necessary not only to make participation as fair as possible but also to monitor the discussions in order to discover which points of view are not being represented. Participating in negotiations seems to imply equal power among the partners and within each of the stakeholder groups, but when certain sub-groups are not represented, underrepresented or not listened to, the participation loses its effectiveness.

In this chapter we present several situations from the Focus Cities work in which con-flicts became explicit and apparent, and we examine how the different tools and spaces introduced during the Focus Cities process contributed to fuelling and resolving these conflicts.

Detecting environmental problems - Barrio Alem - Cuartel V - Moreno


VI.1. Rhythm and timing

Differences in rhythm and timing among the partners gave rise to tension in the process. Municipal projections rarely matched the desires and expectations of local organisations, and the timeframes that Focus Cities’ funders had for measuring results were frequently shorter than what was needed for the process to come to fruition. The municipality was discussing environmental management with the community for the first time, and it was necessary to reach consensus on implementing environmental activities within the project’s framework; this required patience.

The process had a profound impact on policy (traditionally the domain of the municipal-ity), with all partners discussing where, when and how to apply the project funds. But the differences in timing and rhythm were never resolved and persisted until the end of the project.

This point was clearly understood by the partners; however, it generated conflicts when the project’s goals became impossible to meet on schedule. The community and its organisations generally needed immediate action, and in many cases the administrative responses demanded longer timeframes. And each of the institutions that formed part of Focus Cities had a differ-ent, complex structure that affected timing patterns. Obviously, the structure and timeframes of a community organization are not the same as those of an NGO, and the administrative structure of the municipality differs from that of an international funder.

One situation, for example, in which there was a major difference in partners’ rhythm and timing was the changes in municipal coordination when the diagnosis stage transitioned into the execution of projects. Two changes happened at this time: first, political control over the product shifted from IDUAR to the Secretariat of Public Works and Services; and second, the municipal technical team coordinating operations was completely replaced, and it took the new team almost nine months to match the original rhythm of work and the dynamics that the interzonal committees had established for its meetings and for advanc-ing the projects. During this period, the community organisations objected to the municipal technical team presenting, outside the process and timeline for the other pilot projects, an additional intervention in the public park Parque los Robles.



A key feature that deserves deeper examination is the different systems and institutional timeframes that should be taken into account when executing pilot projects within the framework of multi-stakeholder processes. It is evident that the timeframes established by the Focus Cities project differ from those of the municipality and the community. However, this point, which is so obvious, has received little analysis despite its relevance in explaining the dynamics in some of the pilot projects and other processes. For such a complex initiative as the Focus Cities project to run properly, the timing of the projects need to match that of the partners’ decision-making procedures. For the municipality, the project may give rise to an internal decision-making process that turns out to be slow, as well as an expenditure planning process with pre-established timeframes strongly influenced by the economic context and the everyday management problems that face the local government. This tension between the speed of the process and the project timeframe constitutes a critical issue to be resolved in future interventions, mainly when the budgets and features of the projects to be implemented cannot be identified in advance (assuming co-financing as an implementation strategy).

Box_10 Participatory assessment: Differences in systems and timing among partners


VI.2. Adjusting the project document

Perhaps the earliest conflict of Focus Cities occurred when IIED-AL and the municipality were using outcome mapping to make adjustments to the project document — a process that ex-cluded community groups, as noted in chapter IV. In particular, the municipality appeared to be establishing territorial boundaries through discussions on the organisation chart, on how deci-sions would be made and on relationships among stakeholders — specifically between itself and IIED-AL. These were not considered major problems at the time; nevertheless, analysing them from a distance, we note some deeper implications. First, the two stakeholders that were strongest in terms of resources were placed at the same level and exercised more power than resource-poor community groups. In addition, these discussions followed the common pattern of not incorporating community views when addressing local problems, especially with regard to the technical aspects of interventions — and this pattern was not questioned.

Another difference in views that became evident at this point was that IIED-AL and the mu-nicipality each had their own concepts of ‘participation’. Whereas IIED-AL and the organis-ers of Focus Cities sought a collaborative management model, the municipality defined the management scheme as ‘participatory’, not as ‘collaborative’. This could be interpreted as a


mere semantic issue. However, the municipality stressed very clearly that management would be participatory in a limited sense, but that responsibility for management would not be del-egated.

On the other hand, the municipality questioned how representative the organisations were that took part in Focus Cities. This became a recurrent theme — scepticism about the number of organisations and how well they represented citizens, considering the numerous stakeholders that could have been found. Although it is true that these organisations did not correspond perfectly to the diverse groups on the ground, the project did rely on a broad base of partici-pants in each of its stages. IIED-AL put special attention into invitations to organisations at the beginning of the project, making it an inclusive and open process in which groups from throughout civil society could take part. We worked with the Secretariat of Social Action to help coordinators from Moreno’s four zones reinforce the call to all organisations. Impor-tantly, the project’s institutional spaces — the zonal and interzonal committees— always took into account community participation and were built as systems where organisations exercised their right to take part in the decision-making process as equals to the municipality and IIED-AL.



Having a methodological instrument to adjust the project document allowed the partners to address the lack of municipal participation at the time of the document’s initial formulation, although it failed to make up for the lack of community participation. Even though outcome mapping proved to be an adequate method for adapting the project document, its application entailed several months of initially unexpected work. Another setback was that the original project document was written in English, which made it difficult to read and understand, so the municipal-ity had to translate it into Spanish. Participatory formulation of the project document would have helped to adjust expectations for implementation, avoiding the establishment of goals that were difficult to accomplish within the project’s timeframe. But in order to formulate a project document in a participatory manner, the institutions involved would need either a lot of time or a common methodology, strategy and princi-ples to guide the intervention, built on past experience and trust.

Box_11 Participatory assessment: Adjusting the project document


VI.3. Research

As described in section V.2., the data-collection stage was very important in terms of its products — the environmental maps of the barrios for each zone. At the same time, municipal data that had been separated across various offices was to be integrated by ISEM. To accomplish this, we organised workshops with technicians from the different municipal departments. We were aware, however, that access to information is a conflictive issue because of differing interests among stakeholders and the power that the information can give to those who control it.

Much of the information in the hands of the municipality is highly sensitive, and therefore city officials are not always willing to share it with other organisations, which may have vested interests in the data (for instance, some organisations can request available land for recrea-tional activities, and land occupation or real estate speculation can take place). Moreover, municipal representatives often believe that access to information can give rise to demands on the government.

The main problem for the Focus Cities project was that the data collected by the zonal com-mittees could not be integrated with the municipal technical team’s information base. Munici-pal coordinators were not able to incorporate the results of neighbourhood and community


mapping into the municipal database — and neither could they be convinced to share their own data. Some information the city did offer, such as health data and the listings on its real estate register, were disaggregated and thus of little use for the research project; and there was other information that was not shared at all. This may have been due to the lack of integration among different municipal secretariats — agencies were used to protecting information that could confer political power on rival departments — as well as to the belief that any consulta-tion at the community level not only creates demand but also delays action.

This impasse led to a widespread sense of burnout and growing tension over IIED-AL’s recur-rent demands on the local government. The project was in danger of failing to achieve one of its key objectives — to develop a new base of information about environmental problems and socio-economic conditions. To try to reach this goal despite the problems with the municipal technical team, we put new strategies into practice. The first new approach was to create a community centre for environmental information, linked to the public square project in San Jorge. This centre was originally intended to function as part of a school participating in the project. But the school did not respond as the project evolved and did not seem willing to be involved in managing the centre, so we modified the plan and aimed to build an institu-tion that went beyond the boundaries of Focus Cities. We created the Moreno Environmental Observatory, set in an office in the centre of Moreno and managed by representatives of the interzonal committee. An advisor to Focus Cities Moreno, Ruben Schonfeld, commented, ‘It is impossible to conceive of participation in an observatory without the existence of the Focus Cities programme.’20

20.Schonfeld,R.Technicaladvisorincapacitybuilding,inaninterviewbyMichelLichteinstein,directorandproducerofthefilmCiudadesFocalesMoreno(2010).

Meeting in interzonal committee


VI.4. Rivalry between neighbours over projects and selection criteria

Each zone in the Focus Cities project is composed of a number of barrios. Different problems were identified for each barrio, so initially each barrio assumed that their own project proposal should be implemented. This was resolved by considering various projects in every zone: within each zone, several groups (mainly residents of the same barrio, or those who share activities or common problems) prepared pilot plans that were shared among the groups and subsequently assessed.

Before criteria were developed for the selection of projects, each group defended its proposal only on the grounds that it would solve problems that affected them directly. Tension grew among the groups until a set of criteria for prioritising projects was defined in a participatory process in which the community, local government and IIED-AL took part. The creation of the criteria rating system (presented in section V.4.) finally helped lower the pressure and es-tablished a clear and explicit justification for the final choice of projects.

Another strategy that was useful in lowering tension between different groups was the deci-sion to implement one project for each of the four zones, rather than following the original plan to carry out only three projects. In addition, having agreed at the interzonal committee that there were two recurrent issues in all zones, which also complemented initiatives in the municipal plan, participants decided to finance two municipal-scale pilot projects: building a solid-waste recycling plant and implementing an environmental education campaign for the whole city. These additional two projects were welcomed by all partners. For the management of each project, we relied on support organisations made up of community representatives in each zone. Nevertheless, balanced participation was hard to achieve, given Moreno’s size: the widely sprawling zones had many residents living far from the projects. Moreover, each zone differed in size, population density and number of barrios, and the distances between barrios within a zone were sometimes huge.

The zonal representatives showed great comprehension of the general environmental situa-tion, solidarity while searching for solutions and creativity in proposing alternative and in-tegrated projects. Regardless, there was some tension between community members when pilot projects were being prioritised using the agreed-upon criteria. Sometimes during the process, the defence of projects that guarded personal interests took precedence over those that protected the public interest. Tension was also created by the government’s proposal to


implement a pilot project for Parque Los Robles, which was not well received by the other stakeholders. This was mainly due to the extemporaneous nature of the presentation.

Although nobody stated this, some residents or organisations probably stopped participating in the process when the project selected was not their own. There was also high turnover in the organisations that participated in the different stages of the process. In general, the community representatives provided leadership and participated in various projects simultaneously.

VI.5. Rejection of government proposal and changes in coordination

Generally, when Moreno receives an investment proposal, it creates expectations among city authorities as to how funds will be invested and incorporated into governmental plans. This was the case for Focus Cities. The programme’s start coincided with the World Urban Forum, where IDRC invited IIED-AL and the municipality to participate. During this event — with absolute transparency and sincerity — Moreno’s governor expressed his intention to use Fo-cus Cities’ support to intervene in Parque Los Robles. However, Focus Cities was intended to promote interventions as the final product of a participatory process, not as the decision of only one stakeholder.

A conflict arose between the municipal government and the community. As stated above, the government went on to prepare a pilot project for Parque los Robles that was presented after the deadline (the selection criteria had already been agreed upon) and isolated from the rest of the process (it had not been shared beforehand with the zonal representatives in the interzonal committee, nor in other meetings with partners). Initially, community organisations refused even to consider the project, but finally, under pressure from the municipal technical team, they assessed it in an open meeting of the interzonal committee. The project received a low score and thus could not be approved for financing and implementation.

The problem was solved, but the conflict did not disappear. The community felt victorious — those who took part still remember the event as an important achievement of the participa-tory process — but the local government suffered, as technicians were blamed for not being able to promote the municipal project properly. The tension between the municipality and community organisations continued and coincided with changes in the municipal team that led Focus Cities in the government.


We believe that the conflict created by the rejection of the government’s project sped up the planned changes in the coordination team. The shift in coordination had been expected from the beginning: IDUAR planned to participate until the selection of the projects, with the Sec-retariat of Public Works and Services taking over in the implementation stage. By the time of the changeover, the municipality, particularly the CPC, had long been open to dialogue with IIED-AL and the project’s funders. But the changes in coordination brought delays, as the new team had to be nominated and become familiar with the project, and the new coordina-tor’s leadership style involved less delegation.

At this moment, it became evident that there was latent tension between the interests of two gov-ernment bodies, one promoting integral waste management and the other focused on the manage-ment of water resources. IDUAR had been arguing for the creation of a Local Water Authority (ALA, per its Spanish acronym) since before the UNDP project, whereas the Secretariat of Public Works and Services, from the beginning of Focus Cities, proposed the creation of a Sustainable Development Agency. Both proposals involved a new institution, and in effect, each agency was bidding for more attention and resources to be committed to its own area of expertise.

Moreover, at times some leading neighbourhood representatives said that they never relied on the municipality or IIED-AL. This claim was voiced more loudly when the Parque los Robles project was presented, as well as later, after the selection of pilot projects and upon their completion, when some leaders who had participated in the whole process made their


From a political perspective, the municipality’s lobbying for the approval of its own initiatives disgusted community organisations, who expressed a very critical view in interviews and at a meeting within the framework of this assessment. IIED-AL believed that the municipality showed less interest than before in the pilot projects, which was reflected both in the mobilisation of human and material resources (for instance, permits for the use of machinery for earthworks) and in the political priority given to the projects. IIED-AL stated, for instance: ‘The increase in the number of pilot projects from three to six meant a reduction in the total amount allocated to each. Consequently, many interventions, particularly those in public spaces, remained as proposals for possible changes or as the anticipated first step on a longer (and costlier) process funded from sources other than Focus Cities.’

Box_12 Participatory assessment: Conflict over the government proposal



distrust explicit in interviews conducted by the team filming the documentary Ciudades Fo-cales Moreno.

VI.6. The environmental education programme

At the participatory diagnostic stage there was broad consensus that, in order to solve the en-vironmental problems that had been prioritised in the diagnosis, we had to work on building communities’ capacity and raising awareness of environmental problems. Representatives from all zones identified environmental awareness as crucial. Most of the pilot projects in-cluded some aspect of this, but one project in particular aimed to develop an environmental education programme for all of Moreno.

In the selection criteria it had already been agreed that there would be a project for each of the four zones and two projects that would benefit the whole population; the educational programme was to be one of the city-wide initiatives. Each partner suggested one candidate institution to run the education campaign, and during a meeting of the interzonal committee, the three institutions were invited to present their past work on environmental matters and their institutional background, along with a campaign proposal and budget.

The municipality pushed for the selection of their candidate, using their political influence to ensure this institution was chosen. IIED-AL was reluctant to agree with the choice, mainly because we believed the background presented would not prepare the institution to develop

Point of view of two neighbours

María del Carmen: ‘I think IIED-AL works a lot with the municipality. We are here with all of them; the municipality of Moreno and IIED are working together in some way. From the municipality I hear everything; they think I believe everything they say, but I only believe 10 per cent. Moreno is like this. Focus Cities is a foundation. I try to make the best of it. You go along with them, and then they tell you that a municipality project has to be approved. I never trust them, I only believe when promises are met.’

Walter: ‘There was a lack of trust at the beginning of the project. Obviously, the dialogue between the municipality and the community was based on former experiences having to do with participation - a previous story that discouraged participation.’


such a complex campaign and because it was more oriented to waste management than to general environmental issues.

This conflict was never resolved, and the institution was selected despite IIED-AL’s reserva-tions. The chosen organisation soon showed that its loyalty was more to the municipality than to the Focus Cities project. Several times, we had to remind the organisation that the programme had three partners. Still, the organisation implementing Focus Cities privileged the local government’s needs, wasting opportunities for synergies and interactions with other projects.

The close ties between this organisation and the municipality ran counter to the original idea of work on environmental issues linked to the projects and the barrios’ needs. Interventions that were only in the local government’s interest were prioritised — for instance, work in schools, public talks and a mobile unit for environmental education — while work was neglected that was urgently needed to support the pilot projects and help them achieve sustainability.

As mentioned above in reference to the difficulties with timing, a delay in the start of the en-vironmental education campaign meant activities that were supposed to be initiated in March were instead begun in December — just when school classes are over and vacations start.

Another difficulty was that the campaign ended at the same time the construction of the waste plant pilot project was completed, and since this plant never became operative, environmental educators could not apply and transmit their knowledge of it.

Meeting in interzonal committee


The goal of this program was to develop an environmental education programme that would promote community training on environmental issues in order to encourage greater participa-tion in protecting natural resources, improving environmental management and support the initiatives developed by the Focus Cities Programme. Describing the programme, Miguel Moro1, a member of EcoRaices, the NGO responsible for “Moreno Learns”, said “This program leaves human beings sensitized and trained in the protection of the environment, in their daily work, walking hand in hand with the environment and with the barrio and its people” The programme was developed along three main axis: Environmental awareness and training for neighbours, environmental awareness within schools and environmental Communication

During eight months, the program trained 40 educators selected from the different barrios and 40 educators selected within the municipal staff. The educators selected from within the barrios were evaluated by the interzonal committee in order to receive a fellowship ,taking into account: assistance, papers prepared and qualityof the their participation.

Box_13 The environmental education programme: Moreno Learns

1. Miguel Moro in film Focus Cities produced and directed by Michel Lichteinstein.

Visit to San Miguel del Monte recycling plant - Buenos Aires


VI.7. Selection of consultants for the final project designs

The hiring of consultants for the participatory design of the final projects fuelled tensions between the municipality and IIED-AL. The government proposed that the municipal techni-cians themselves should be hired as consultants because they were the ones who knew the area best. IIED-AL, without disregarding this important fact, argued that the selection of consultants should form part of an open and participatory process, and therefore invited bids for the selection of four consultants, one for each zone’s project. In light of these differences, the municipality decided not to have its technicians participate in the selection process. There-fore, the consultants for the final participatory designs of the pilot projects were chosen by IIED-AL together with the community organisations.

This conflict remained latent. The municipality discounted the input of the consultants, failed to cooperate with their requests (e.g., for maps or information about municipal regulations), and refused to accept pamphlets and invitations aimed at achieving wider community par-ticipation— all of which hindered the consultants’ work. Finally, it was agreed with the mu-nicipality that the projects would be designed in collaboration with the external consultants hired, and the Focus Cities project would rely on municipal technicians for final drawings and management. This agreement diluted the conflict.

Consultant Jorge Tellechea states, ‘Unfortunately, we had no municipal support. The three representatives [of the municipal team] made very few contributions. From our experience with the Secretariat of Public Works and Services, we may say that, in general, residents are not consulted.’

Consultants presenting their work for the pilot projects


VI.8. The urban solid waste programme

At the participatory diagnosis stage, participants in all zones were concerned with the issue of waste accumulation, and urban waste disposal was identified as a priority. But in addition to this problem, the municipality had a specific agenda of starting a pilot project on waste separation and sorting, which was of great interest to the funders of Focus Cities. The project model that was finally defined diverged from the principles of the Focus Cities project, as it did not take a participatory approach either in its design or in the proposed management and implementation system.

Various project proposals had focused on urban waste disposal and suggested the construction of small plants in each zone. The municipality responded that they could not authorise waste accumulation at clean sites in some zones because the zoning code prohibited it, and also ar-gued that the magnitude of the problem went beyond the neighbourhood scale and fell under the scope of municipal management.

They then presented a proposal based on previous work developed by the Argentine Institute of Industrial Technology (INTI) to build a waste recovery plant for dry urban waste. This proposal was also supported by the funders, who had engaged the municipal government in a training on the treatment of solid urban waste conducted by the Brazilian Institute of Munici-pal Administration (IBAM) outside of the Moreno Focus Cities initiative. Although the link between INTI and IBAM was fostered by Focus Cities, in practice the projects were work-ing at cross-purposes. The municipality believed that Focus Cities had to be subordinated


The payment of a salary bonus to municipal technicians for their exclusive engagement with the project outside their working hours was appreciated by both IIED-AL and the municipality, and became one of the central strategies for developing projects. This increased the technicians’ confidence in the process and their commitment to it, improved knowledge of the territory, and strengthened capacity for interventions in the zones through the municipality’s experience and expertise. All hiring was done in consultation with the municipality.

Box_14 Participatory assessment: payment of a bonus to municipal technicians



to the larger project of managing urban solid waste, whereas from the Focus City project’s perspective the most important objective was to expand dialogue and community engagement through the interzonal committee.

This waste recovery pilot project was controversial. Once the municipality got the draft ap-proved, they stopped sharing information with the other partners. As they claimed the infor-mation was sensitive, the responsibility for the project was completely in their hands. For the local government, allowing partners to invest funds in the recovery plant’s construction was the most they could offer in terms of collaboration, but for the community organisations and IIED, the project also had to include participation in the plant’s management plan and control.

These different views became barriers that affected the execution of the other pilot projects, as all projects were considered together. If the financing for construction of the waste plant was not approved by Focus Cities, the municipal offices would refuse to provide the technical approval needed for the rest of the projects to go forward.

VI.9. Barrio Alem

The difficulties that emerged in Barrio Alem with the pilot project to optimise of the piped water network are a good example of the multiple factors that arise and need to be dealt with during the initiation of an intervention process. This project in the zone of Cuartel V was the first one ap-proved by the interzonal committee. The specificity of the intervention enabled rapid progress in the development of the technical proposal.

Meeting with consultant - Barrio Alem - Cuartel V - Moreno


Two technical proposals were made, prepared by external consultants specialising in water supply systems, in collaboration with the interzonal committee and residents. Together with the technical proposal, work was undertaken with the residents to improve the existing ad-ministrative system used to charge for the water service. The water network in Alem has been managed by the community for the last 10 years. The billing system is run by the residents themselves through a residents’ commission.

The initial stage of the work was delayed on account of the red tape required by the munici-pality, such as a feasibility study on exploitation of water resources. There were also early delays due to difficulties among the residents who backed the project, such as disputes with other residents of the same barrio.

Once the project was ready for work to begin, different conflicts emerged:

a) Conflict among neighbours. The residents in charge of managing the barrio’s water sup-ply did not have an efficient and transparent administrative system. Rather, there was a commission formed by spontaneously assembled members, which a year before had criticised and displaced the group of residents who had managed the supply during the previous nine years. Thanks to help from those earlier water managers and mediation from the IIED-AL field team and a social worker of the municipality, the conflict was resolved in two stages. With a transitional commission, the first action was payment of debts with the electricity company, which had been generated by the self-assembled group’s inefficient collection practices. Second, once the pump started functioning, a more transparent and efficient billing system was organised, which permitted users and the administrative commission to register payments. The same self-assembled group of water managers also filed a complaint to the municipal authorities, questioning whether Focus Cities’ intervention was performed in an appropriate manner. This claim caused significant delays, as various municipal departments had to get involved to respond to the legal complaint.

b) Conflict with the municipality. The main dispute here arose because the project had pro-posed to install a pump on land owned by the Mutual Aid Society, but the municipality intended to do the installation on public land. The location of the pump in a public space was rejected by the community of Barrio Alem as residents believed they would lose the exclusive use of the pump. Finally, with the advice of an expert in water resource manage-


ment, who dealt directly with the provincial authorities in order to obtain the necessary permissions, the requirements for installation of the pump on Mutual Aid Society land were met, as outlined in the project proposal.

VI.10. Adaptation to municipal regulations and development of procedures for executing the projects

The Focus Cities intervention took place in a policy realm that had previously been reserved for the municipality. Community organisations, IIED-AL and even the local government had little experience of entering this realm together. On the municipality’s playing field, Focus Cities stakeholders started establishing new rules for the game.

In reaction to this, the municipality was very demanding about requirements that had to be met to obtain permission to start work on projects. Among them were surety bonds, insurance and registration as a municipal supplier. Although these are mandatory require-ments for the approval of any public works project, in the case of Focus Cities — a programme featuring extensive community participation in the decision-making process — the municipality should have simplified certain procedures in order to streamline the projects’ execution.

However, Focus Cities created a procedure manual approved by the partners that explained the administrative procedures, giving transparency to the process. As the budgets for pilot projects were considered, it was important that the partners knew how the money would be spent, how progress would be verified and which administrative requirements had to be met to achieve these ends.

Within the Focus Cities framework, residents and community organisations were responsible for the progress of projects, which allowed the programme to overcome the community’s usual suspicion regarding the management of funds (partly because they are never involved in budget decisions, in follow-up of contractors or in carrying out public works). This helped develop the organisations’ capacity for administrative management.


VI.11. The bidding process and the supervisory committee

Once the bidding terms and conditions were outlined by municipal staff and IIED-AL person-nel, it was necessary to overcome the municipality’s initial resistance to having community organisations participate in the selection of contractors, given the lack of technical knowledge within these organisations. In an unprecedented process that was highly appreciated by all partners, the companies to which the pilot projects would be awarded were selected through a bidding process with all the participating partners present.

After outlining the bidding terms and conditions, the partners met with the companies to explain the specifications of the planned interventions. Three companies presented proposals for each pilot project, the date and time for opening the sealed proposals were fixed, and in the presence of community and municipal representatives, at IIED-AL’s offices, the envelopes were opened and the minutes of the meeting were drafted. The results created a new conflict, partly because in some cases the proposed budget exceeded the funds available, and partly be-cause for one project there were not enough bidders to provide the three price proposals stipu-lated in the procedure manual. These conflicts were resolved when all three partners together asked the bidders to adjust their prices to the available funds, and the missing proposal was presented. As there was little difference in the quotes, and there was limited time to execute the projects, one project was awarded to each of the bidding contractors.

The interzonal committee delegated the management of the pilot projects to a supervisory committee formed by members from each zonal committee. The supervisory committee was in charge of managing funds and controlling the amounts spent. Like the zonal and interzonal


A handbook was developed to make the management of pilot projects more transparent and to engage the partners in the management process. The project management team drafted this manual, which presented the scheme to be used for managing project funds. It provided a means to verify that all actions taken followed the established guidelines. For instance, it specified the requirements for making purchases according to the amounts involved, the types of receipts to be used and how calls for bids should be undertaken.

Box_15 Administrative procedure manual



committees, the committee had a book of minutes where all decisions and approved expenses were recorded. This committee was also responsible for approving the payment of scholar-ships to environmental educators in the barrios, based on the assessment of the educational team of the organisation that executed the environmental education campaign.

VI.12. Agreements on the use of equipment and sustainability of spaces

For follow-up and management of the pilot projects, in each of the zones where the projects were executed, including the municipal solid waste plant, agreements were signed with com-munity organisations. In the letters of agreement, the organisations committed themselves to co-manage the intervention and to care for equipment received for the maintenance of public spaces.

These letters of agreement constituted the formal means for making the pilot projects sustainable. If the agreements were complied with and the public spaces were effectively appropriated by the organisations, their sustainability was guaranteed.

In each zone the organisations’ responses differed according to their involvement in the Focus Cities project. However, in all four zones, organisations supported pilot projects and committed to

Excerpt from the participatory assessment.1

The supervisory committee gave transparency to the spending process by double-checking expendi-tures and by training the community, raising their awareness and empowering them to manage these kinds of issues. The administrative procedure manual compiled the guidelines approved by the supervisory committee that allowed them to implement the spending process transparently.

Box_16 Participatory assessment: The supervisory committee


Bidding act - Selection of building companies


their management. The four zonal projects had inaugural ceremonies organised by residents and the community organisations, who were the main players in these opening events.

The water project developed in zone 1 (Cuartel V), was unquestionably the one with the great-est community involvement, presumably because it was the only project that sought to improve services in private homes and brought direct benefits to people’s households. In the project to optimise the water network, the community organisation not only operated the water system and administered it transparently and efficiently, but also got other residents involved in supporting the project.

In zone 2 (Trujui), although an agreement was signed with three organisations, the Villanueva stream project had the least community participation. In fact, the people who had supported the project during the construction stage and in the interzonal committee did not live near the project site. However, two organisations that collaborated in the project and signed the letter of agreement belonged to the barrios where the project took place, and they got involved sporadically in the activities.

Zone 3 (Moreno Norte), had important community involvement. The improvement of the Los Perros stream banks there was the first project to be started, with major participation of residents in the opening event. The intervention was successful, and a distinctive feature was the exceptional relationship between the community organisations and the construction company that executed the work.

Closing of Focus Cities Moreno project


In zone 4 (Moreno Sur), strong commitment from organisations was also achieved. In this case, the project of transforming an abandoned plot into a public square was carried out next to a school, whose interest in the outcome constituted a positive externality. The project not only eliminated the problem of contamination of the plot, but also gave the school adequate space for recreational and sport activities.

For the waste plant, an agreement with the interzonal committee was signed, but as explained above, the partners did not participate equally in the plant’s management. This was the only project that was not completed — although the building was finished, the plant never started operating — and it left a bitter taste, given the high expectations that had been placed on the project.

VII. Lessons learned: conclusions on the Moreno Focus Cities process Up to this point, we have described the Moreno Focus Cities process from the perspective of IIED-AL, the research group that developed the project. In the following sections, we will set out the main conclusions drawn from our experience.

When we developed the Moreno Focus Cities proposal, we based our work on a series of premises, some of which proved sound and others not quite so sound. Our premises included the following:

In order to carry out a project like the one proposed, we believed that a suitable space for articulating the project and collaboration agreements based on previously established trust relationships were indispensable elements. We believed further that such relationships had been established during IIED-AL’s previous work in Moreno. The first part of this reason-ing was true, the second was not.

We believed that the participatory management model applied in the project was the right one and that the municipal government agreed with it. Contrary to our expectations, many

Inauguration ceremony - Los Perros Moreno


meetings were necessary to reach new agreements on both the model and the project it-self.

It did not occur to us that, as the partners worked to prioritise environmental problems, con-flicts arising within the communities and the ways these issues were included in the public agenda could delay and even stop the implementation of improvements.

We did not properly evaluate the impact of the scarcity of funds that a municipality has avail-able to respond to the demands of the neediest populations. Funds to finance housing, infra-structure and environmental improvements come from national or provincial funds. Con-sequently, local governments inevitably concentrate on their relationship with the agencies providing such funds. This has two important implications. First, obtaining funding for local initiatives depends on the relationships established with other levels of government, not on public revenues. Second, if an initiative such as the Focus Cities programme brings external resources into the municipality and demands, in turn, an important municipal contribution, government members expect to decide the use of those resources, or at least strongly influ-ence decisions on their use.

We expected that the goals set out in the programme could be achieved in three years. How-ever, it took four years to execute the programme, and this was one of the main difficulties. The strategy of starting to invest in projects between the first and second year to reinforce the planned process and draw lessons from it did not succeed. Although this study confirms the need for investments, the time required was not properly evaluated; four years were needed, and even so, one of the objectives, that of data systematisation, remained unaccomplished.

Although it was confirmed that having a space for dialogue among the various stakeholders, with clear rules and transparent information, is critical in achieving efficient management of sustainable development, the institutionalisation of such a space at the desired level did not materialise.

It was also assumed that land possession influenced residents’ decisions to start improving their properties. However, it became clear that lack of land possession did not inhibit the improvements. On the contrary, improvements represented advantages when pressing for tenure regularisation.


The project’s main achievement was the establishment of alliances and associations for the im-plementation of the Moreno Focus Cities programme. Although prior relationships and joint efforts existed both with the local government and with community organisations, during the four years of project implementation those alliances were consolidated, and they are now in the course of being institutionalised. In the four zones established within the project area, zonal committees were created with the participation of the three stakeholders; an interzonal committee was established and operated with the participation of zonal committee represent-atives, municipality representatives, IIED-AL representatives, and an accounts supervisory committee.

It took some time to build agreements among the partners because we had different views about how the community should participate. Reconciling the stakeholders’ differing time-frames was, and possibly will be in the future, the most difficult variable to handle in this type of project. In practice, it proved necessary to work with a schedule adjusted to the part-ners’ pre-existing timetables — mainly those of the municipality and the Focus Cities project. For this reason, we believe that any future partnership will require addressing this issue and discussing with the stakeholders the kind of practices and strategies that might be useful to overcome this difficulty. A possible solution to this problem is to have regular meetings to establish agreements on how to handle the pressures, emergencies and changes that arise as the project advances.

Our experience confirms that the various stakeholders have different mandates and interests, and play different roles that must be understood, adequately recognised and expressed in common, multi-stakeholder spaces to reduce the risk of conflicts that may affect activity development, learning processes and sustainability.

At the outset of the activities, it is vital to understand the social, political, environmental and economic rationales, interests and dynamics involved. Reliance on recognised partners and previous activities in municipalities facilitates the implementation of complex actions (which encompass many issues, multiple stakeholders, diverse interests, extensive areas, etc.). This allowed IIED-AL to improve the participatory management model and enhance our understand-ing of the public sector, and generated a series of lessons that will lead to an improved rela-tionship with this sector, which is central to any intervention project. As an institution, we are convinced that both the community and the local government are indispensable stakeholders in every intervention aimed at changing social conditions.


Areas of conflict arise in any participatory process with the characteristics of the Focus Cities programme, since the municipality, as a stakeholder, runs some risks when it opens itself to discussions with other stakeholders (neighbourhood organisations and NGOs) over propos-als it still has some uncertainties about (the usual process is for the municipality to announce projects only when the financing is guaranteed and a solid framework for the programme has been determined). The mere act of opening a debate creates demand that, if not satisfied, poses a threat to municipal management. One of the points repeatedly stated by the municipal coordinator was that it should be possible to satisfy the demand raised by participatory work with the offerings of the municipal management plan. There is no doubt that if we could have achieved, at the beginning of the project, a higher level of collaboration and understanding from the municipality on what it means to have the community participate in problems and solutions as a co-responsible party, the results would have been different. Nevertheless, today the Secretary of Public Works and Services acknowledges the merit of the work performed with the Focus Cities programme and the methodology applied21.

In Moreno, for the first time ever, the municipality discusses environmental management is-sues with the community and a consensus is necessary to implement environmental activities within the framework of the project. Project actions, such as where and how the funds would be spent, were discussed by all stakeholders, and this left a deep mark.

Closing of Focus Cities Moreno project

21.Navarro,D.SecretaryofPublicWorksandServicesinFilm“CiudadesFocalesMoreno”.DirectedandproducedbyMichelLichtenstein(2010).


Because the Moreno Focus Cities programme is an integral scheme, it would have been dif-ficult to carry out within any specific municipal department. For this reason, it was necessary to engage with more than one department in order to work out the problems. In this way, a system of interdepartmental spaces has been established. For example, links were established with both the CPC and the Solid Urban Waste Integral Management Programme (PGIRSU). These are only two out of several spaces where the Focus Cities proposal was articulated; this achievement signals an incipient change in municipal perspective.

Another concern that came up and should be examined in depth has to do with the rela-tionship between the community organisations’ participation and the expectations gener-ated in the participants by the project. Community organisations rarely work on long-term projects. The poorest people usually focus on finding solutions to their problems from day to day, which makes it difficult to think of medium- or long-term planning. The implementation of the Focus Cities programme is important because it incorporated com-munities into the planning effort, both for their own neighbourhoods and for the whole municipality. Working on a project portfolio was similar to working on a participatory budget or developing a strategic plan, and it brought about a significant change of culture that allowed the residents to broaden their perspectives — to start thinking not of one neighbourhood but of the whole municipality, and to leap forward in time, from the short to the medium and long term.

The participatory development of the project portfolio on local environmental management enables the construction of a common vision of an area’s environmental problems. It also al-lows evaluation of priorities in the use of resources, and articulation of interests in pursuit of a common objective.

We think that promoting changes in policies is no easy task; the availability of funding helps, but it does not guarantee that the envisaged changes will be implemented. However, it is es-sential to have a committed local team, representative working spaces and agreed decision-making mechanisms adapted to the various stages of the process.

In our opinion, the municipal technical team that participated in the programme has absorbed the idea of an integrated project that goes beyond the limits of municipal bodies, and this de-spite the fact that department heads often did not show this positive attitude and continued to defend their respective areas of specialisation.


We are aware of how hard it is to maintain community participation, especially when there are no direct interests at stake, whether individual or those of a particular group. In the Focus Cit-ies programme, the community participated in the definition of the project and in the efforts to obtain resources for the whole scheme (in zones as well as neighbourhoods); this situation is absolutely new. It indicates that the previous pattern of having no community participation can be changed, and also that participation in environmental issues is gradually becoming accepted; this is one of the programme’s achievements. It was not by mere chance that, at the end of the programme, to achieve the objective of following up the implemented projects, an environmental observatory was set up under the management of the zonal committees with the aim of continuing to foster public awareness and systematising the information being gathered.

The Moreno Focus Cities programme did not end as expected, with the consolidation of an institutionalised space focused on environmental problems with community participation, but it did achieve the consolidation of a lower-level space, which will continue operating on the basis of the principles accepted and implemented within the framework of the programme. This space encourages participatory action to resolve problems, inclusively accepts all or-ganisations willing to participate, and promotes responsibility for environmental care and protection.

In brief, multi-stakeholder spaces are crucial for facilitating the development, institution-alisation and sustainability of new policy processes, and they must continue over time. Where such spaces do not already exist (whether generated by a city’s legal frameworks or by other processes), mechanisms created by projects can bridge this gap. When spaces for participation do exist, as in the Moreno Focus Cities programme, such spaces can be adapted and enhanced.

In future, we should work towards identifying other strategies for achieving a more formal institutionalisation of the partnership-based management structure and the multi-stakeholder space in Moreno and other municipalities with which we are engaging. We started a proc-ess that was not properly evaluated in terms of the time it would take to attain its objective, bearing in mind that our proposal involved innovative, inclusive practices, as opposed to the traditional way of resolving environmental problems. Taking this aspect into account, we should reinforce this action with other strategies and plan a series of steps over time to pro-duce change and achieve the desired final goal.


Another point for reflection is related to the role of IIED-AL. Did we act as facilitator or bro-ker for the municipality and the organisations, rather than as their partner? According to the project document and scope mapping, all three stakeholder groups were direct partners, and that is correct; we were partners in the project, but our approaches were different and some-times this caused misunderstandings.

Without a doubt, every member of the IIED-AL technical team who took part in direct inter-ventions or in engaging multiple stakeholders during the Moreno Focus Cities project came out stronger and gained from the experience.

VIII. General conclusions and recommendations In international contexts, we know very little about the constraints and difficulties that arise at the level of government and community when methods of a more participatory nature are introduced to diagnose problems and develop solutions together with residents of informal settlements. Many technicians in local governments and many community leaders may not be aware that any support they provide for changes aimed at involving more settlement residents in debates and decisions will ultimately benefit their own interests.

In most countries, local and national governments work together with NGOs to implement some programmes, but they do so in the framework of a contractual relationship where the government establishes the terms of the contract and the NGO follows the instructions speci-fied in the contract.

It is always difficult to think and act in consensus with local government. However, an effec-tive environmental policy requires agreements both among the various secretariats, directo-rates and departments, and between the government and civil society. In municipalities, it is often the case that each department or secretariat develops its activities with little coordina-tion with the others; working with different departments or secretariats frequently feels like

Pilot project - Los Perros - Moreno


working with different institutions. This problem is ubiquitous in public administration, be-cause budgets and control mechanisms are managed separately.

Thus, the results of a local government’s interventions in environmental problems are gener-ated not by a monolithic ‘environmental policy’ but by a combination of policies, actions, interactions and investments from its different departments and secretariats. It is not possible to achieve a consistent and inclusive environmental policy that addresses different needs and local contexts in any local government if the government’s various areas do not work together as well as with social organisations.

Success, in terms of ensuring actual benefits for low-income communities living in informal settlements, depends on the nature of their relationships with the local government. In most urban centres, this must be changed both at the level of local government, who need to start looking at informal settlement residents as partners endowed with knowledge and abilities, and at the community level, where there is a need to develop more representative and inclu-sive community structures in order to achieve the best results from partnerships with the local government.

A good way to start the process is to encourage the residents in each district of an urban area to participate in inclusive processes aimed at diagnosing their most pressing problems and developing realistic responses. This approach helps to build the information base required to make progress and should strengthen both the community processes and the community-government relationship.

Any financial backer supporting initiatives like the Moreno project must know how difficult it is to get a local government to provide more space to community organisations formed by informal settlement residents and allow them to determine priorities and engage in solution development and management. Project proposals must have a clearly defined work schedule before any financing is obtained, but if the project seeks to change institutional relationships, the implementing organisation cannot know or anticipate all future constraints.

For local NGOs wishing to promote and support political changes in local government to the benefit of the poor, the work in Moreno shows the importance of understanding the social, political, environmental and economic interests and dynamics of the different government secretariats and offices, as well as the timeframes of their work.


Government offices and secretariats, community leaders and the organisations from differ-ent districts have diverging mandates and interests and play different roles within the multi-stakeholder discussions established during a project. Reaching agreements among the various groups, coordinating their timing through the process of establishing multi-stakeholder spaces for debate, gathering information, planning, and making decisions on what initiatives to sup-port and how to implement them — these were never easy tasks.

One of the main pillars of the research process is information, which implies ongoing commu-nication between the parties involved in the procedures, whether such involvement is direct, like that of the partners engaged in the interventions, or indirect, like that of other organisa-tions, different municipal departments or the city council.

During the development of this initiative we saw how communities matured and how the resi-dents of each neighbourhood worked together, not only among themselves but also with other neighbourhoods; we saw they were capable of helping with diagnostics and assigning priority to initiatives that did not benefit them directly. Perhaps the initiative’s most lasting legacy will be the number of residents and community organisations that, by taking part in the project, have found new ways to identify themselves and act on their priorities, and who have learned from one another how to act more effectively.

To reduce poverty and address the key environmental issues faced by large-scale informal settlements, changes are needed in the way that local governments relate to the residents and community organisations from such settlements. This includes accepting contributions from the residents and neighbourhood organisations that not only identify their priorities but also influence the implementation and management of the responses. It is important that civil so-ciety organisations such as ours help to find ways and means that represent an improvement over existing ones in order to foster local government interaction with informal settlement residents.

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Acronyms ABSA Province of Buenos Aires Water Company CEAMSE Coordinación Ecológica Área Metropolitana Sociedad del Estado. Private body co-managed by the authorities of Buenos Aires City and Buenos Aires ProvinceCPC Constitutive Planning CouncilIBAM Brasilian Institute Municipal AdministrationIDB Inter-American Development BankIDRC International Development Research Centre IDUAR Urban, Environmental and Regional Development Institute IIED International Institute for Environment and DevelopmentIIED-AL International Institute for Environment and Development - Latin AmericaIMDEL Municipal Institute for Local Economic DevelopmentINTI Argentine Institute of Industrial TechnologiesISEM Integrated System for Environmental Management MRBA Metropolitan Region of Buenos AiresNGO Non Governmental Organization PGIRSU Solid Urban Waste Integral Management ProgrammeUNDP-PPPUP United Nation Development Program Public-Private Partnerships for Urban Environment UPE Urban Poverty and Environment

List of boxes, maps and figuresBox 1 Case Study: differing concepts of land tenure in Marilo (136)Box 2 Institutionalization of a local water authority in Moreno (141)Box 3 The goals of an environmental agency. A Moreno official expressed this opinion on the goals an environmental agency should have (147)Box 4 Participatory assessment: local government’s interest in participation (155)Box 5 Integrating information from different sources (159)Box 6 Zonal committee agreement. Defining roles and responsibilities (162)Box 7 Portfolio of proposals, list of projects (163)Box 8 The pilot projects selected (165) Box 9 Participatory assessment: Effects of pilot project competition (168)Box 10 Participatory assessment: Differences in systems and timing among partners (171)Box 11 Participatory assessment: Adjusting the project document (173)Box 12 Participatory assessment: Conflict over government proposal (177)


Box 13 The environmental education programme: Moreno Learns (180)Box 14 Participatory assessment: Payment of a bonus to municipal technicians (182)Box 15 Administrative procedure manual (186)Box 16 Participatory assessment: The supervisory committee (187)

Map Nº 1 Moreno in the Metropolitan Region of Buenos Aires (130)Map Nº 2 Moreno’s four zones (153)Map Nº 3 Critical Areas and Projects’ Location (160)

Figure Nº 1 Schematic representation of Focus Cities Moreno Project. Tasks, barriers and results (145) Figure Nº 2 Organization chart (150) Figure Nº 3 Stages of the Project (153) Figure Nº 4 Participation and assistance to workshops (155) Figure Nº 5 Criteria for selection of pilot projects (164)

PhotosNº 1 Barrio in Moreno (111)Nº 2 Reconquista River (115)Nº 3 Solid waste accumulation. Cuartel V, Moreno (119)Nº 4 Moreno centre (125)Nº 5 Flooded street. Barrio Parque Paso del Rey, Moreno (129)Nº 6 Cuartel V, Moreno (132)Nº 7 Urban, Environmental and Regional Development Institute IDUAR’s office (133)Nº 8 Informal settlement in Moreno (135)Nº 9 Informal subdivisions “loteo popular”. Barrio Marilo, Trujui, Moreno (136) Nº 10 Interzonal Committee meeting with municipal technicians (139)Nº 11 Water-tank truck in a barrio with independent water system (141)Nº 12 Meeting with municipal technicians (143)Nº 13 Meeting with municipal authorities (147)Nº 14 Meeting with municipal authorities and IDRC representative (149)Nº 15 Walking with neighbours. Villanueva, Moreno (151)Nº 16 Environmental mapping. Trujui, Moreno (154)Nº 17 Meeting of zonal committee. Trujui, Moreno (159)Nº 18 Meeting with external consultant (161)Nº 19 Pilot projects: Works and inauguration ceremonies (167)Nº 20 Meeting with expert in participatory assessment (168)Nº 21 Detecting environmental problems. Cuartel V, Moreno (169)Nº 22 Meeting with Interzonal Committee (174)Nº 23 Meeting with Interzonal Committee (179)Nº 24 Visit to San Miguel del Monte recycling plant, Buenos Aires (180) Nº 25 Consultants presenting their work for the pilot projects (181)Nº 26 Meeting with consultant. Barrio Alem, Cuartel V, Moreno (183)Nº 27 Bidding and selection of building companies (187) Nº 28 Closing of Focus Cities Moreno Project (188)

Nº 29 Inauguration Ceremony. Los Perros, Moreno (192)Nº 30 Closing of Focus Cities Moreno Project (194)Nº 31 Pilot Project. Los Perros, Moreno (199)

los límites de la participación · los límites de la participación la lucha por el mejoramiento...

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