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Perfiles Educativos | vol. XXXVII, nm. 149, 2015 | IISUE-UNAM150

Los instrumentos de poltica como enfoque de anlisis de los sistemas de pago al mritoContribuciones analticas a partir del caso argentinoNerina Fernanda Sarthou*

El presente documento tiene como objetivo central intentar realizar un aporte analtico a la agenda de investigacin de las polticas pblicas en educacin superior; esta tarea se aborda a travs de la presentacin de un enfoque que hace especial hincapi en los instrumentos seleccionados por los gobiernos para alcanzar determinados objetivos polticos. Asimismo, se realiza el anlisis de un instrumento de poltica especfico: un sistema de pago al mrito, con el propsito de mostrar los resultados obtenidos. El objeto de estudio es una iniciativa que ha sido seleccionada por varios gobiernos para incidir en las actividades de los acadmicos en las ltimas dcadas. Especficamente, se ensaya una interpretacin del Programa de Incentivos a Docentes Investigadores de Universidades Nacionales, implementado en Argentina desde 1994. A dos dcadas de su puesta en marcha, se describen sus caractersticas y sus efectos desde la teora de los instrumentos de poltica.

The core goal of this paper is to attempt to make an analytical contribution to the agenda of public policy research on higher education. This task goes beyond the presentation of an approach that highlights the instruments that governments choose in order to reach certain political goals. In addi-tion, it analyzes a specific policy instrument a merit pay system with the purpose of demonstrating the findings. The study targets on an initiative that has been selected by different governments to influence the activities of academics during the last decades. Specific attention was placed on an inter-pretation of the Incentive Program for Teachers/Researchers from National Universities implemented in Argentina since 1994. Two decades after this program was launched, its characteristics and effects are described from the perspective of a theory of policy instruments.

Palabras clave

Programa de incentivosAcadmicosPrestigioPoltica universitariaInstrumentos de poltica

* Docente-investigadora del Centro de Estudios Interdisciplinarios en Problemticas Internacionales y Locales (CEIPIL) de la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA). Doctora en Ciencia Poltica. Becaria posdoctoral del Consejo de Investigaciones Cientficas y Tcnicas (CONICET). Lneas de investi-gacin: poltica cientfica, poltica universitaria, sistemas de evaluacin de la investigacin. Publicaciones recientes: (2014), Entendiendo la poltica pblica a travs de sus instrumentos: el Programa de Incentivos a Docentes Inves-tigadores de Universidades Nacionales, DAAPGE, vol. 22, nm. 14, pp. 71-102; (2013), Los sistemas de evaluacin de la investigacin y la universidad en Amrica Latina: distintos sistemas para un mismo fin?, Revista Gestin Universitaria, vol. 6, nm. 1, en: http://www.gestuniv.com.ar/gu_16/v6n1a1.htm. CE: [email protected]

Keywords

Incentive programAcademicsPrestigeUniversity policyPolicy instruments

Recepcin: 26 de junio de 2014 | Aceptacin: 4 de septiembre de 2014

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Introduccin

Este artculo es producto de una investigacin de mayor alcance1 en la cual se analiz un ins-trumento de la poltica universitaria argenti-na cuyo propsito especfico era incidir en las actividades de los acadmicos en las institu-ciones de gestin pblica; uno de los aportes de la investigacin realizada constituye el n-cleo del presente trabajo.

Desde la disciplina de las polticas pbli-cas se han realizado numerosos y diversos trabajos sobre educacin superior que han advertido la particularidad de la misma: ser definida desde sus comienzos como una caja de herramientas para el anlisis, con un arsenal analtico que le es propio (Meny y Thoenig 1992: 85). No obstante, se han ido incorporando nuevas perspectivas tericas y mtodos de indagacin de las polticas pbli-cas que an no se conocen, no han suscitado inters o simplemente no han sido empleados en el campo de conocimientos especfico de la educacin superior.

El presente documento tiene como objeti-vo central intentar realizar un aporte analti-co a la agenda de investigacin de las polticas pblicas en educacin superior, a travs de la presentacin de un enfoque que hace especial hincapi en los instrumentos seleccionados por los gobiernos para alcanzar determinados objetivos. Asimismo, se presenta el anlisis inicial de un instrumento de poltica espec-fico: los sistemas de pago al mrito, o sistemas de incentivos, con el propsito de mostrar los resultados obtenidos.

Los instrumentos de poltica han sido definidos como mecanismos y tcnicas para implementar o dar efecto a las polticas pbli-cas (Salamon, 2002). Cada poltica pblica es implementada a travs de uno o un conjun-to de instrumentos especficos: leyes, cuotas, premios, sanciones, permisos, prohibiciones,

accesos y restricciones. La diversidad y com-plejidad de estos instrumentos vara signifi-cativamente segn sea el rea de poltica de que se trate (Vedung, 2011); stos rara vez se seleccionan sobre la base de su aplicabilidad y efectividad; son otros los criterios y elementos que inciden en su eleccin.

Diferentes reas de poltica tienden a mos-trar preferencias por ciertos tipos de instru-mentos y utilizarlos varias veces sin tener en cuenta su contribucin real al problema. En las ltimas dcadas, en el rea de la educacin superior, las experiencias de pago al mrito o sistemas de estmulos, cuyo propsito es in-fluir en las actividades de los acadmicos, se han erigido como un instrumento de poltica predilecto. Ordorika y Navarro (2006) llaman la atencin sobre los mismos al subrayar que

son reveladores de los esquemas domi-nantes para el desarrollo de la educacin su-perior desde el mbito internacional hasta el local ponen en evidencia la interaccin entre fuerzas y actores polticos de diversos signos. En suma, revelan de manera descar-nada la naturaleza poltica de las polticas pblicas y de los procesos que les dan lugar (Ordorika y Navarro, 2006: 56).

En este artculo se busca ensayar una interpretacin de estas polticas a la luz del enfoque que indaga en los instrumentos entendidos como elementos que inciden en los resultados del juego poltico y no como simples herramientas neutras. A continua-cin, en una primera instancia, se presenta brevemente el trayecto histrico que condujo a la profundizacin del anlisis en los instru-mentos de poltica, para luego mencionar dos ejes problemticos que guiaron gran parte de las investigaciones: las caractersticas y la clasificacin; y los efectos de los diversos instrumentos. En una segunda instancia, se

1 Tesis Doctoral en Ciencia Poltica: La poltica cientfico-tecnolgica universitaria y la definicin de un perfil de inves-tigador: el Programa de Incentivos a Docentes Investigadores de Universidades Nacionales (1993-2010), Buenos Aires, Universidad Nacional de San Martn-Escuela de Poltica y Gobierno, 2013.

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presenta un instrumento de poltica pblica implementado en varios pases en el mbito de la educacin superior: los sistemas de estmu-lo o pago al mrito a los profesores universita-rios para, ms tarde, introducir brevemente el sistema aplicado en Argentina y la literatura que lo ha abordado. Posteriormente, se ex-ponen las interpretaciones surgidas luego de emplear la perspectiva analtica presentada y las conclusiones del trabajo.

El despertar del inters en el estudio de los instrumentos de poltica pblica

En sus orgenes, una de las causas del crecien-te inters por el anlisis de las polticas pbli-cas deriv del progresivo rol adoptado por los Estados en poltica econmica y social tras la Segunda Guerra Mundial. La multiplicacin de nuevos programas pblicos despert el inters por conocer de modo riguroso el fun-cionamiento efectivo de las intervenciones estatales, a diferencia del abordaje ms tradi-cionalmente jurdico y formalista de los estu-dios de administracin pblica predominan-tes hasta ese momento (Jaime et al., 2013). En este sentido, la dinmica de crecimiento del Estado durante el siglo XX fue acompaada por el desarrollo y diversificacin de instru-mentos de poltica pblica y por la acumula-cin de programas y dispositivos en los diver-sos mbitos de intervencin estatal, de all que surgiera un inusitado inters por el estudio de los mismos.

Dentro del campo especfico del anlisis de las polticas pblicas se han desarrollado varios modelos explicativos para comprender mejor cmo y por qu los gobiernos toman o descartan determinada decisin para afectar la vida de sus ciudadanos. A travs de una profunda revisin bibliogrfica, Souza (2006) identifica y describe siete modelos analticos: a) tipos de poltica pblica, b) incrementalis-mo, c) ciclos de la poltica pblica, d) lata de basura, e) coaliciones de defensa, f) arenas

sociales, g) equilibrio interrumpido, y h) mo-delo influido por el nuevo gerencialismo p-blico y la crisis fiscal.

El inters por los instrumentos de pol-tica se enmarca en el modelo de anlisis que explora los distintos tipos de polticas que un gobierno selecciona para alcanzar sus fi-nes polticos. En este marco, fue Lowi (1964) quien tempranamente identific tres tipos de categoras fundamentales de polticas segn el impacto de las mismas: de distribucin, de regulacin y de redistribucin. Cada una de ellas genera una arena de poder con carac-tersticas singulares que vara en su grado de pasividad/conflictividad y en las estrategias que los diferentes actores pueden desplegar (coalicin, negociacin) segn la cuestin de inters en disputa.

Ms tarde, Lowi profundiz en esta taxo- noma y agreg un nuevo tipo de poltica de-nominada constituyente o constitucional. De acuerdo al grado de coercin que puede ejercer el gobierno, Lowi (1972) defini las cuatro clases de poltica segn dos dimen-siones: una dimensin vertical, que indica su intensidad o fuerza, segn la cual la coer-cin puede ser directa (inmediate) o indirec-ta (remote); y una dimensin horizontal, que distingue entre aquellos casos en los que la coercin se ejerce sobre el comportamiento individual, de aqullos en que la coercin se ejerce sobre el contexto en el cual acta el in-dividuo. Cada poltica determina el tipo e in-tensidad del conflicto, el mbito institucional en el que se desarrolla, as como el nmero y tipo de actores que participan en cada una de las arenas.

De este modo, el aporte especfico del en-foque de Lowi fue su conviccin en el efecto de las polticas sobre la poltica; en palabras del autor, policies determine politics (1972: 299). Desde esta perspectiva, las polticas p-blicas son, en s mismas, instrumentos para el ejercicio efectivo del poder, con independen-cia de la direccionalidad o la intencionalidad con la que dicho poder se ejerce.


Adems de este impulso inicial basado en los distintos tipos de polticas (policies), el inters sobre los instrumentos se vio alimen-tado por la relevancia que adquiri el estudio de la etapa de implementacin de las polticas pblicas. Anteriormente, la reflexin terica y los estudios de caso se haban centrado en la fase de formulacin; se entenda el con-cepto de poltica pblica como sinnimo de adopcin de decisiones, de modo que la im-plementacin, como puesta en marcha de la decisin, no formaba parte de la poltica. A finales de la dcada de 1970 comenz a ad-vertirse que las explicaciones que basaban el fracaso de las polticas en la etapa del di-seo y formulacin de las mismas no eran suficientes. As, los analistas de las polticas pblicas observaron que el proceso de im-plementacin se haba vuelto muy complejo y conflictivo, y que desataba muchas opor-tunidades y expectativas, poderes e intereses en juego, cargas de trabajo y responsabilida-des, operaciones y decisiones, que requeran ser analizadas y contempladas en el anlisis (Aguilar, 1992). Al examinar la etapa de im-plementacin de las polticas no slo se busc entender las razones que llevan a sostener un determinado instrumento ms que otro, sino tambin a explorar los efectos producidos por esa eleccin.

La clasificacin de los instrumentos de poltica: una preocupacin reiterada

Desde la dcada de 1980, el objetivo central de varios trabajos acadmicos ha sido la clasifica-cin de los instrumentos. An as, la tipologa de instrumentos vara de autor en autor y pue-den encontrarse taxonomas con dos, cuatro o 64 variantes (Linder y Peters, 1993). La ra-zn de esta obsesin por clasificar ha sido la bsqueda de establecer un nexo entre la for-mulacin y la implementacin de la misma, y explorar en mayor profundidad el proceso de toma de decisiones.

Lowi demostr que existen diversos tipos de polticas segn el grado y la direccin de la coercin ejercida por el gobierno, y al hacer-lo abri camino a la reflexin sobre las dis-tintas opciones y los diferentes efectos de esa eleccin de poltica. Fue en 1983 que aparece una de las obras pioneras en el estudio espe-cfico de los instrumentos de poltica o las herramientas de gobierno (tool of govern-ment), como se titul la obra de Michel Hood (1983). La contribucin sustancial de esta obra ha sido la clasificacin, no ya de las polticas, sino de los instrumentos de poltica, segn el grado en que stos presentan cuatro tipos de elementos: nodalidad, autoridad, recursos financieros y organizacin. La nodalidad re-mite a la capacidad del gobierno para operar como un nodo o un punto focal dentro de una red de informacin; la autoridad se refiere al poder legal del gobierno y a otras fuentes de legitimidad del mismo. Los recursos financie-ros denotan los insumos utilizados en cada instrumento, mientras que la organizacin tiene que ver con la capacidad de accin di-recta del gobierno (polica, burocracia). En definitiva, el enfoque de Hood remite a las capacidades con que cuenta el Estado para enfrentar un problema: informacin a su dis-posicin, poderes legales, dinero y capacidad organizacional.

Por su parte, limitndose a la estrate-gia de intervencin del gobierno, y usando tambin cuatro categoras de instrumentos, McDonnell y Elmore (1987) identificaron: normas, incentivos econmicos, instituciones y autoridad. Las normas implican la sancin de leyes que regulan el comportamiento de in-dividuos y organismos; los incentivos involu-cran una transferencia de dinero a individuos u organismos por la produccin de un bien o servicio; las instituciones o, segn su traduc-cin literal desde el idioma ingls, el fortale-cimiento de capacidades, constituyen trans-ferencias de dinero a individuos u organismos con el propsito de invertir en beneficios futuros (materiales, intelectuales o recursos


humanos). No obstante, estos beneficios son generalmente inciertos, intangibles, no medi-bles y distantes; ello es precisamente lo que los diferencia de los incentivos. Los instrumentos denominados por los autores system-changing implican la transferencia de autoridad entre individuos y organismos pblicos.

Como se desprende de esta clasificacin, McDonnell y Elmore (1987) ofrecen cierta gua respecto a los instrumentos y los recur-sos disponibles por el gobierno para alcanzar los objetivos de poltica, de forma similar a lo realizado por Hood (1983). No obstante, estos autores exploran, adems, la interpretacin del problema y de la solucin que conlleva cada instrumento de poltica pblica; una vez manifestados estos supuestos expresan de manera explcita la vinculacin entre proble-ma y poltica, y las condiciones bsicas para una implementacin exitosa.

Por su parte, Schneider e Ingram elaboran un marco analtico para explorar especfica-mente los supuestos explcitos e implcitos referidos al comportamiento que puede en-contrarse en leyes, regulaciones y programas. Estos autores parten del supuesto bsico se-gn el cual la poltica pblica casi siempre busca hacer que la gente haga cosas que de otro modo no hara, o posibilita a la gente ha-cer cosas que de otra manera no hubiera he-cho (1990: 513). Un gran nmero de personas en diferentes situaciones deben tomar deci-siones y realizar acciones teniendo en cuenta la existencia de determinadas polticas. Estas acciones pueden involucrar la obediencia a la ley, el aprovechamiento de oportunidades po-lticas o la iniciativa privada alentada por una poltica. En esta lnea, si los ciudadanos no estn realizando ciertos actos, existen cinco razones que dan lugar a la implementacin de cinco instrumentos diferentes: autoridad, in-centivos, creacin de capacidad, instrumen-tos simblicos y de exhortacin e instrumen-tos de aprendizaje.

La clasificacin propuesta por Schneider e Ingram (1990), a diferencia de aqulla presen-

tada por McDonnell y Elmore (1987), difiere en su punto de partida los primeros se cen-tran en una explicacin basada en el compor-tamiento individual; los segundos en las capa-cidades estatales; sin embargo, coinciden en la identificacin de tres instrumentos: ambos enfoques distinguen las leyes, los incentivos econmicos y la creacin de capacidades (ins-tituciones) como instrumentos para alcanzar fines polticos. Esta tricotoma se asemeja a una clsica divisin retomada por Vedung (2011) basada en las vas a travs de las cuales el gobierno busca influir en el comportamien-to del sujeto, y en el grado de obligacin de cada uno: la regulacin, los medios econmi-cos y la informacin, clasificacin popular-mente conocida con la expresin garrotes, zanahorias y sermones.

Lo distintivo de la clasificacin de Vedung (2011) es la subdivisin hacia el interior de cada tipo de instrumento. La regulacin pue-de formularse de manera negativa o positiva, esto es, mediante la prohibicin de ciertos fenmenos o acciones, o por medio de esta-blecer la accin que debe realizarse; a su vez, esta ltima puede tomar forma segn cuatro variantes: prohibicin absoluta, prohibicin con excepciones, prohibicin con permisos y obligacin de notificar. Los medios econmi-cos varan si son formulados de forma positi-va o negativa, es decir, si constituyen una en-trega o una privacin, y si son en efectivo o en especie. A su vez, dentro de los que involucran una entrega efectiva el autor identifica: trans-ferencias directas, becas, subsidios, prsta-mos y seguros; los que son en especie pueden ser: provisin pblica de bienes y servicios, o provisin privada bajo contrato de bienes y servicios, o vouchers. Los instrumentos de in-formacin, por su parte, tambin pueden ser definidos de forma positiva o negativa e invo-lucran transferencia de conocimiento, infor-macin, argumentos, consejos, invocaciones morales, entre otros.

Ahora bien, qu es lo que hace que un fun-cionario escoja un instrumento en vez de otro?


Schneider e Ingram (1990) han sealado que todos los instrumentos por ellos identificados pueden ser empleados para alcanzar los pro-psitos de una nica poltica; no obstante, en general, los tomadores de decisiones escogen uno o colocan en uno de ellos sus expectati-vas. Existen dos factores centrales que afectan la eleccin de los instrumentos (McDonnell y Elmore, 1987): la manera en que el problema ha sido definido, y los recursos y condiciona-mientos que posee el tomador de decisiones.

Si bien el objetivo de la clasificacin en un principio fue mejorar la descripcin, ms tarde buscaron contribuir a la prescripcin (Howlett, 2005); de all que, la clasificacin de los diferentes instrumentos comenzara a girar en torno a las razones que explican la eleccin de uno (o un conjunto) de ciertos instrumen-tos, con el propsito de vincular el empleo de un tipo de instrumento y su grado de xito en alcanzar los objetivos de la poltica.

Los instrumentos de poltica y sus efectos

Asociado a cada tipo de instrumento se en-cuentra un efecto esperado. McDonnell y Elmore (1987) identificaron cuatro tipos de efectos segn el instrumento: el efecto espera-do del mandato es la obediencia o el compor-tamiento de acuerdo a lo que la ley prescribe; la consecuencia buscada de los incentivos es la produccin de algo considerado de valor; la creacin de instituciones o fortalecimiento de capacidades espera la generacin de beneficios futuros (materiales, intelectuales o recursos hu-manos); el efecto que se espera de la reasigna-cin de autoridad (incremento o disminucin) es la modificacin de la estructura institucional que provee bienes y servicios y, usualmente, de los incentivos que determinan la naturaleza y los efectos de esos bienes y servicios.

Ahora bien, de acuerdo a Linder y Peters (1993), los instrumentos seleccionados revelan algo acerca de las intenciones y propsitos de quienes los eligen, adems de las influencias

y restricciones de un contexto particular; de modo que, en la medida en que la eleccin de un instrumento tiene un efecto independien-te, los criterios que sustentan esa seleccin tambin dan cuenta de las dimensiones del desempeo que le parecen ms importantes a quien hace la seleccin, es decir, de los efectos que resultan ms relevantes para quien deci-de. En este sentido, estos autores exploran los efectos que valoran los tomadores de decisio-nes respecto a un determinado problema de poltica. Entre los factores mencionados se en-cuentran, por un lado, el nivel de precisin y de coercitividad de los instrumentos, los costos administrativos, y el apoyo u oposicin pol-tica que el mismo pueda generar; y, por el otro, el contexto en el cual se elige un instrumento.

En una lnea similar, segn Salamon (2002), los instrumentos se clasifican de acuer-do a ciertos rasgos que el tomador de decisio-nes evala a la hora de adoptar la decisin de cul escoger para el desarrollo de un progra-ma de gobierno: en una primera fase se anali-zan los niveles de eficacia, eficiencia, equidad, capacidad de logro, y legitimidad y viabilidad poltica para alcanzar los objetivos del pro-grama; luego se examinan los instrumentos a travs de explorar cuatro rasgos: coercitivi-dad, objetividad, automaticidad y visibilidad. De manera que, tanto Salamon (2002) como Linder y Peters (1993) exploran los efectos de los instrumentos en relacin a su capacidad de lograr los objetivos deseados en un con-texto poltico particular; de all que, segn el contexto y el problema de que se trate un ins-trumento, ser ms conveniente que otro a los ojos de un tomador de decisiones.

Desde otra perspectiva, Lascoumes y Le Gals (2007) conciben de una manera par-ticular los instrumentos de poltica: subra-yan que el propio instrumento conlleva una interpretacin particular sobre la relacin que puede establecerse con los destinatarios de la poltica y, adems, que el instrumento provoca sus propios resultados. De esta ma-nera, los instrumentos no son pura tcnica;


producen efectos especficos, independiente-mente de los objetivos declarados, y estruc-turan la accin pblica segn una lgica que les pertenece. A medida que son usados, los instrumentos de poltica tienden a provo-car efectos originales y a veces inesperados. Lascoumes y Le Gals (2012) identifican tres efectos bsicos:

1. En principio, los instrumentos crean efectos de inercia y hacen posible la resistencia a las presiones exteriores, tales como: los conflictos de intereses entre actores-empleadores del instru-mento, o transformaciones de la pol-tica global.

2. El instrumento es igualmente produc-tor de una representacin especfica de la temtica que aborda. El instrumento propone un cuadro de representacin de lo social, una descripcin de la si-tuacin abordada.

3. El instrumento induce una problema-tizacin particular de la temtica, en la medida en que jerarquiza variables y puede llegar a inducir un sistema explicativo.

Asimismo, estos autores subrayan que la manera en que se implementa la accin p-blica revela una teora (ms o menos explcita) sobre la relacin gobernante/gobernado. En este sentido, se admite que toda accin pblica constituye una forma condensada y acabada sobre el poder social y los modos de ejercer-lo. As, destaca el enfoque de Lascoumes y Le Gals (2007; 2012) por explorar los efectos de los instrumentos en relacin a la poltica ms general (politics), y no slo en relacin a los ob-jetivos de la poltica (policy). A continuacin se realiza una breve introduccin referida al tipo especfico de instrumentos empleados para incidir en las actividades de los acadmicos.

Los sistemas de incentivos a los acadmicos como instrumento de poltica

Desde mediados de 1980 diversos gobiernos adoptaron una medida denominada por la literatura merit pay, es decir, un instrumen-to que se sustent en el concepto de pago al mrito para inducir modificaciones en las actividades de los profesores universita-rios (Galaz Fontes y Gil Antn, 2013; Araujo, 2003). Este instrumento se enmarc dentro del proceso de reforma de la educacin superior. Dicho sistema consisti, en general, en el pago de incentivos monetarios individuales a los docentes universitarios por la realizacin de un conjunto de actividades y por la adquisi-cin de ciertas aptitudes consideradas priori-tarias por los gobiernos.

En sus orgenes, en el rea de educacin, los programas merit pay fueron implementa-dos en escuelas estadounidenses para lograr un mejor desenvolvimiento del docente y, con ello, de los alumnos de la institucin; varias dcadas ms tarde, esta iniciativa se trasla-d a las universidades. En Amrica Latina, los instrumentos de pago al mrito han sido considerados como parte fundamental de una estrategia evaluativa dirigida hacia toda la educacin superior de gestin pblica. El diseo e implementacin de las nuevas prc-ticas de evaluacin hacia los acadmicos, de esta manera, estuvieron asociados desde sus orgenes a una consecuencia econmica que, en el contexto del deterioro salarial de las dos ltimas dcadas del siglo XX, representaba un importante ingreso en el marco de las reali-dades y expectativas del cuerpo acadmico (Galaz Fontes y Gil Antn, 2013). No obstante la generalidad de la aplicacin de este instru-mento en varios pases de la regin, el diseo y los efectos que generaron en cada contexto particular ha variado.


Mxico fue pionero en la materia. Lo caracterstico del Sistema Nacional de In-vestigadores (SNI), creado en 1984, es que, a diferencia de otros en el resto de la regin, el estmulo econmico se ha convertido en una parte significativa, creciente segn se avan-za de categora, del ingreso del investigador (Sarthou, 2013), hasta llegar a ser equivalente al salario de base. En la actualidad, en Mxico se encuentran en vigencia cuatro programas de incentivos que inciden directamente en los acadmicos (Galaz Fontes y Gil Antn, 2013): el SNI, el Programa para el Mejoramiento del Profesorado, la iniciativa Cuerpos Aca-dmicos y los Programas Institucionales de Incentivos.

En Venezuela tambin se dise, en 1990, el Programa de Promocin del Investigador (PPI). El rasgo distintivo de este sistema fue su interrupcin y posterior reemplazo por un instrumento diferente: a partir de 2009 el PPI fue suspendido y reemplazado en 2011 por un Programa de Estmulo a la Innovacin y a la Investigacin (PEII). Lo novedoso de este programa son dos elementos: la definicin de reas estratgicas y la incorporacin de un perfil de tecnlogo (Sarthou, 2013). De un lado, se establecieron reas fundamentales, que son las que tendrn preferencia a la hora de recibir financiamiento; de otro lado, el PEII admite no slo a personal acadmico de las universidades o centros de investigacin, sino tambin a innovadores, tecnlogos o profe-sionales asociados a actividades de investiga-cin o innovacin.

En Colombia existe un sistema de incen-tivos a la actividad docente en las universida-des estructurado y regido por dos decretos (1444 y 1279). En stos se plantea la bsqueda de la eficiencia y la calidad acadmica a par-tir de la asignacin de puntos a aquellos do-centes con productividad y nivel educativo altos; stos definen el equivalente monetario. En Uruguay se cre el Sistema Nacional de Investigadores en 2007 asociado a un sistema de incentivos econmicos. Paraguay, bajo

asesoramiento de funcionarios uruguayos, implementa desde 2011 el Programa Nacional de Incentivo a los Investigadores.

En Amrica Latina, la introduccin de estos sistemas de estmulo se ha estudiado dentro del marco del proceso de reformas de la educacin superior, iniciado a partir de mediados de la dcada de 1980. Dicho proceso se centr fuertemente en la asignacin presu-puestaria basada en la planeacin estratgica y en mecanismos de evaluacin al personal acadmico, a los programas educativos y a las instituciones como un todo (Galaz Fontes y Gil Antn, 2013). En este artculo se propone una renovacin analtica de estas polticas a partir de la incorporacin de nuevas herra-mientas; en este caso, se busca introducir la lente de los instrumentos de poltica.

El Programa de Incentivos en Argentina

En noviembre de 1993 se dio a conocer la crea-cin del Programa de Incentivos a Docentes-Investigadores de Universidades Nacionales. Esta medida se adopt durante la primera presidencia de Carlos Sal Menem (1989-1994) en un contexto signado por profundas mo-dificaciones en diversas reas de poltica. A partir de inicios de la dcada de 1990, se de-sarroll en el pas un proceso conocido como Reforma del Estado, el cual encarn la trans-formacin del papel del Estado en su relacin con la sociedad, y la priorizacin del mercado sobre el Estado como regulador social.

En este contexto se implementaron nue-vas polticas universitarias. Las reformas irrumpieron a travs de diversas vas: un mar-co legal, programas y proyectos especficos de carcter nacional e internacional, y orga-nismos de regulacin, evaluacin y legitima-cin. En el contexto nacional de esta poca se dio una paradoja: mientras que la norma era la reforma estructural y el recorte de la presencia del Estado, en la esfera de la educa-cin superior se increment y se diversific la


participacin del mismo; de all que Chiroleu e Iazzeta (2005) llamen la atencin sobre el eje de la desregulacin dentro de la Reforma del Estado. En el caso de la educacin superior es ms apropiado hablar de una combina-cin entre desregulacin y transformacin de las bases de regulacin del sistema, vincu-ladas estrechamente al cambio de la relacin Estado-universidades. La regulacin se intro-dujo, as, a travs de dos mecanismos centra-les: la evaluacin y el financiamiento; ambos elementos centrales en la configuracin del Programa de Incentivos.

El objetivo vertebrador de la poltica fue el de aumentar las actividades de investigacin en las universidades de gestin pblica, pero por medio de un programa con caractersti-cas distintivas. Desde sus orgenes, el progra-ma otorga un monto econmico y una cate-gora equivalente de investigacin (CEI) a cada docente-investigador que voluntariamente acceda a ser evaluado y participe en un pro-yecto de investigacin acreditado. De un lado, se constituy una instancia de evaluacin de proyectos de investigacin en cada univer-sidad, tanto para su acreditacin como para su control; del otro, se defini un proceso de evaluacin a nivel individual, conocido como categorizacin, luego de la cual el docente, en caso de obtener una evaluacin positiva, puede incorporarse al programa, permanecer en l o ascender de categora.2

El caso del Programa de Incentivos ar-gentino es paradigmtico por el bajo impacto econmico de la cuota en el salario de los pro-fesores y su amplia extensin dentro del sis-tema de instituciones de educacin superior (Sarthou, 2014). De este modo, el programa presenta un contrasentido: si bien progresi-vamente el estmulo econmico en relacin al salario ha mermado, en cada convocatoria se ha incrementado el nmero de postulantes para incorporarse o mantenerse en el mismo.

Asimismo, a diferencia de lo que ocurre en otros pases, como por ejemplo en Mxico, en Argentina se aplica un nico sistema de incentivos en el conjunto de universidades de gestin pblica.

En el primer ao de su aplicacin (1994), sobre un total de 93 mil 105 docentes, 16 por ciento (14 mil 727) estaba categorizado y 12 por ciento (11 mil 199) perciba el incentivo (Palacios et al, 1996: 6). Los ltimos datos ofi-ciales ao 2011 indican que sobre un total de 115 mil 400 docentes, 23.4 por ciento (23 mil 505) se encuentra incentivado y 33.4 por ciento (38 mil 618) categorizado (SPU, 2011). El proce-so de categorizacin se realiz en cinco opor-tunidades: en 1994, en 1998, en 2004, en 2009 y en 2011. El xito del programa, medido por el volumen de proyectos acreditados y por la cantidad de docentes-investigadores categori-zados, es notorio; no obstante, tanto desde el mbito acadmico como desde la perspectiva de los propios beneficiarios, este programa ha recibido diversas crticas.

Los efectos estudiados del Programa de Incentivos

Uno de los primeros trabajos seal que el efecto central del programa fue servir como instrumento unificador de elementos (crite-rios y normas) y catalizador de interacciones (disciplinas, investigadores y docentes, inves-tigadores y administradores, facultades) en un mbito tradicionalmente caracterizado por el aislamiento (Fernndez Berdaguer y Vaccareza, 1996). Segn estos autores, ante-riormente las actividades de investigacin en las instituciones universitarias se desa-rrollaban con cierta paz debido a la falta de vinculacin entre los diversos actores: las disciplinas ejercan una fuerte regulacin para preservar su autonoma, los investiga-dores respondan al organismo de ciencia y

2 Los docentes-investigadores categorizados en el Programa de Incentivos pueden dividirse entre aqullos que per-ciben el incentivo, es decir, cobran efectivamente el monto correspondiente, y aqullos que estn categorizados pero que no cobran incentivo por diversas razones explicitadas en la reglamentacin (por ejemplo, estar desem-peando un cargo de funcionario en la universidad).


tecnologa del cual reciban la mayor parte de su salario, y el prestigio entre los acadmicos se divida en tres espacios de acuerdo a las ac-tividades de docencia, investigacin o referi-das a la profesin por fuera de la universidad. Con la implementacin del programa, este es-cenario cambi, ya que se promovi una serie de conflictos de ndole normativa y valorativa en el seno de la estructura social de la investi-gacin universitaria.

Desde otro punto de vista, y basndose en la opinin del cuerpo de docentes-investiga-dores de una universidad a travs de la apli-cacin de una encuesta, Sonia Araujo (2003) encontr que los mismos consideraron que el programa haba generado mayor competen-cia y rivalidad, una creciente burocratizacin y la potenciacin de prcticas autoritarias en la vida acadmica, con lo cual se haba modi-ficado el sentido de la actividad de investiga-cin. Especficamente, esta autora identifica una serie de aprendizajes relacionados con los efectos sobre la conducta de los docentes-investigadores: de un lado, describe los apren-dizajes esperados; de otro, los aprendizajes colaterales, implcitos o no esperados. En este ltimo caso se afirma que, producto de la im-plementacin del Programa de Incentivos, los docentes aprendieron a calcular sus acciones, a especular, a competir y a desarrollar meca-nismos que les permitieran ingresar, perma-necer y/o mejorar la posicin en el sistema.

En esta misma lnea, otros trabajos so-bre el Programa de Incentivos han sealado como efectos del mismo una aceptacin am-bigua por parte de los docentes investigado-res: por un lado, apoyan la implementacin de estas iniciativas; pero por el otro, cuestionan el origen externo de las mismas, el cual pone en riesgo la autonoma acadmica (Seoane, 1999). Asimismo, Tiramonti (1999) tambin subraya como efectos del programa la ge-neracin de una diferenciacin interna del cuerpo docente entre productores y difusores del conocimiento por un lado, y aqullos que slo difunden; entre categoras superiores e

inferiores; entre docentes categorizados que pueden obtener subsidios nacionales e inter-nacionales, y los no categorizados, que ven re-ducidas sus posibilidades de acceder a nuevo financiamiento y, en general, a nuevos espa-cios de circulacin e intercambio de prestigio acadmico.

Contrariamente, Marcelo Prati (2003) se-ala que el balance de los efectos del Programa de Incentivos es positivo, si bien moderado, y que se observa una variabilidad no lineal del impacto que se entrecruza de distintos modos con la jerarqua ocupada en el mismo (la categora) y la pertenencia a otros organis-mos de ciencia y tecnologa (principalmente al Consejo de Investigaciones Cientficas y Tcnicas CONICET). En este sentido, se destaca una opinin ms favorable acerca de los efectos del programa en las disciplinas aplicadas (Ingeniera y Economa) las cuales poseen una menor tradicin en investigacin y, por ello, una menor presencia en organis-mos como CONICET y en las categoras ms altas I y II. No obstante, este autor ha se-alado que los impactos del programa no slo han sido sobre los acadmicos, sino tambin sobre las propias instituciones, en particular, en la relacin Estado-universidades.

En esta lnea, la implementacin del Programa de Incentivos supuso dos con-diciones: por un lado, un agresivo impulso a cargo de una alianza entre el nivel cen-tral del Estado (la Secretara de Polticas Universitarias SPU), actor que tom la ini-ciativa, y un sector de la base de acadmicos lite ms vinculada con las actividades de investigacin en la universidad, que supu-so un acompaamiento fuerte; por el otro, el papel moderador de las universidades, que atenu los excesos de la alianza (Prati, 2003). Asimismo, el autor destaca que, ms all del incentivo econmico, el programa sirvi de plataforma para que acadmicos y grupos de investigacin aumentasen su vinculacin na-cional e internacional y mejorasen su posicin en relacin a la obtencin de subsidios y becas.


Garca de Fanelli (2005), por su parte, rea-liz una investigacin sobre el impacto de la reforma del sistema de financiamiento de las universidades pblicas, entendiendo a stas como organizaciones complejas. En un mar-co de restriccin de recursos pblicos y ex-pansin de la matrcula universitaria durante los aos noventa, los gobiernos implementa-ron dos nuevos instrumentos de asignacin de fondos: las frmulas y los contratos. En este contexto surgen contratos que tienen un fuer-te impacto en la profesin acadmica, como el Programa de Incentivos. La autora afirma que desde su puesta en marcha en 1994, este instrumento ha servido para identificar la ac-tividad de investigacin en las universidades nacionales.

Al analizar la estructura y dinmica de la poblacin beneficiaria del programa entre 1994 y 2000, Garca de Fanelli (2005) subraya que: a) se ha dado una importante expan-sin desde su creacin, aunque con fluctua-ciones; b) ha habido una alta variabilidad en la dinmica interinstitucional: mientras que algunas universidades duplicaron el nmero de sus docentes-investigadores, otras apenas elevaron su participacin; c) las universidades que ms aumentaron su participacin son las de tamao intermedio y las pequeas, no as las grandes universidades; d) si analizamos el peso relativo de las reas disciplinares en funcin de su tamao, medido por el nme-ro de alumnos de grado de la misma, se ob-serva que las ciencias naturales y exactas, las ciencias mdicas y las ciencias agrcolas tie-nen una alta sobrerrepresentacin en el total del programa, y que, por el contrario, las ms sub-representadas son las ciencias sociales, y las ingenieras y tecnologas.

En suma, los efectos analizados del Programa de Incentivos han sido diversos. Algunos trabajos han prestado atencin a los impactos sobre el individuo, otros a los impactos sobre las universidades; otros han demostrado que los efectos del mismo di-fieren segn la disciplina y la universidad de

pertenencia del docente-investigador; algunos han sealado los efectos positivos y esperados de la poltica, mientras otros han destacado las consecuencias perversas y han puesto en duda los verdaderos objetivos. La propuesta de este artculo es explorar el programa desde una perspectiva diferente, analizndolo como un instrumento de poltica, aunque sin perder de vista los estudios mencionados.

Los efectos del Programa de Incentivos entendido como instrumento de poltica

El argumento central de la perspectiva de anlisis de los instrumentos de poltica es que el diseo y la aplicacin de cualquier instru-mento tienen sus propias consecuencias, in-cluso ms all de las esperadas por la poltica que les dio origen. Con el objetivo de comple-mentar la descripcin del enfoque analtico presentado con anterioridad, en la seccin si-guiente se exhibe un empleo del mismo en el anlisis del Programa de Incentivos aplicado en Argentina; particularmente, se exploran las caractersticas del mismo de acuerdo a las taxonomas mencionadas y los efectos con base en la distincin de Lascoumes y Le Gals (2012). Ntese que a continuacin se presenta un anlisis elemental, sin nimo de ser defini-tivo y exhaustivo en las interpretaciones.

La construccin de una descripcin de la situacinSegn los objetivos declarados de la poltica, el Programa de Incentivos se cre para esti-mular a los docentes de universidades nacio-nales de gestin pblica a realizar tareas de in-vestigacin, en un contexto en el cual se ubic a las universidades como destacados prota-gonistas en la investigacin cientfica y en el desarrollo de nuevas tecnologas de produc-tos y procesos (Decreto N 2427/93). Para al-canzar este propsito, el gobierno escogi un instrumento singular: un sistema de estmu-los. A partir de sus rasgos especficos puede


advertirse la descripcin de la situacin que construyeron las autoridades gubernamenta-les al momento de disear el instrumento.

En cuanto a la clasificacin de los instru-mentos de poltica, como su denominacin lo indica, el programa constituye un instru-mento de incentivos. El supuesto implcito en este instrumento es que, para que los docen-tes universitarios realicen actividades de in-vestigacin, debe otorgrseles dinero. Desde el punto de vista de las capacidades estatales (McDonnell y Elmore, 1987), es un instru-mento en el cual prima el empleo de los recur-sos financieros del Estado para alcanzar los objetivos de la poltica; en este caso el bien a producir por los destinatarios lo constituye la investigacin o produccin de conocimientos.

De modo que, segn el diseo del progra-ma, los docentes universitarios no realizan la suficiente cantidad de actividades de investiga-cin por falta de estmulos, particularmente, de recursos econmicos; de all que, a travs de la aplicacin de este instrumento se busque mo-dificar el comportamiento de los acadmicos ofrecindoles una recompensa tangible, positi-va (Schneider e Ingram, 1990). El Programa de Incentivos puede ser definido como la zana-horia (Vedung, 2011) para que los docentes de universidades de gestin pblica en Argentina lleven a cabo actividades de investigacin; no obstante, el programa no distribuye slo dine-ro, sino que asigna tambin un incentivo en especie (Vedung, 2011), especficamente, pres-tigio o estatus, mediante la asignacin de una posicin dentro de una escala jerrquica. Por qu incorporar este recurso?

Se afirma que otro supuesto implcito en el diseo del programa fue que el recurso econ-mico no sera suficiente para modificar el com-portamiento; deba incorporarse tambin un recurso simblico para que la investigacin se integrara a las incumbencias del docente uni-versitario, influyendo as en el desarrollo de la profesin acadmica. El elemento para lograr esta transformacin fue la evaluacin: el in-centivo econmico y la categora equivalente

de investigacin (CEI) se otorgaran luego de que el docente atravesara un proceso de eva-luacin de su trayectoria acadmica. En este sentido, el Programa de Incentivos implic la incorporacin de un segmento de la comuni-dad universitaria a los mecanismos de asigna-cin de prestigio de la ciencia, basado funda-mentalmente en la produccin y publicacin de resultados cientficos.

La evaluacin es entendida aqu segn la concepcin de Camou (2007). Este autor ana-liza la relacin entre el Estado y la universidad en Argentina y explicita la misma en el con-texto de la interfase conflictiva de los juegos de la evaluacin. Entiende las polticas de eva-luacin universitaria como polticas de regu-lacin, es decir, polticas que suponen un ejer-cicio de poder para que alguien haga algo que no le gusta demasiado; para ello la autoridad utiliza premios o castigos. En este sentido, el programa aqu analizado constituye un tipo de instrumento de incentivos pero que con-tiene un elemento de regulacin, en este caso, de regulacin de la profesin acadmica.

En Argentina, previa implementacin del programa, la actividad de un profesor uni-versitario se basaba fundamentalmente en la labor docente orientada a la formacin de profesionales para profesiones no acadmicas; los acadmicos no competan por la asigna-cin de prestigio basado en la realizacin de actividades como publicar artculos en revis-tas, formar recursos humanos en el posgrado u obtener un doctorado, ni ste constitua un criterio de estratificacin aceptado por los pares (Vaccarezza, 2000). El Programa de Incentivos favoreci la construccin de una nocin de prestigio acadmico vinculada a la investigacin realizada en la universidad; abri un espacio universitario para la produc-cin y reproduccin de estatus acadmico, fomentando la competencia, la definicin de estrategias y la bsqueda/obtencin de es-pacios de insercin laboral por parte de los docentes-investigadores, de acuerdo al presti-gio acadmico en sentido moderno, es decir,


vinculado a la realizacin de actividades de investigacin o produccin de conocimientos.

Este mismo sentido se advierte en los apor-tes del trabajo pionero de Carullo y Vaccarezza (1997), quienes tempranamente afirmaron que el programa introdujo elementos claves que redefinieron, en el conjunto del medio acad-mico, nuevos criterios de valoracin: en par-ticular, gener una identidad institucional a la investigacin introduciendo el concepto de docente-investigador. Este trmino implan-t una modificacin sustancial en la estruc-tura social acadmica: no se trata de docentes que hacen investigacin, sino de investigado-res universitarios de pleno derecho; ya no se trata de investigadores de otra organizacin que ensean en la universidad, sino de investi-gadores de la misma universidad.

La problematizacin de la situacinEl programa constituye un instrumento que, para alcanzar los fines polticos fijados, dis-tribuye dinero y prestigio acadmico. Sin embargo, el gobierno podra haber utilizado otros instrumentos de poltica. Qu es lo que hace que un funcionario escoja un instru-mento en vez de otro? Como fue mencionado, segn McDonnell y Elmore (1987) existen dos factores que afectan la eleccin de los instru-mentos: la manera en que el problema ha sido definido, y los recursos y los condicionamien-tos que posee el tomador de decisiones. La manera en que las autoridades gubernamen-tales argentinas definieron el problema a re-solver y los condicionamientos del contexto econmico local se desprenden del diseo que adopt el instrumento. De este modo, se afirma que las autoridades fueron guiadas por cuatro supuestos:

un aumento del salario del docente universitario no conducir necesaria-mente a un aumento de las actividades de investigacin;

los docentes universitarios que inves-tigan deben ser motivados no slo con

dinero, sino tambin con un elemento simblico;

si los recursos se otorgan a las univer-sidades se corre el riesgo de que stas lo empleen para fines que difieran de aqullos definidos por el programa;

el contexto de crisis fiscal y exigencia de reduccin del gasto pblico impide la distribucin de recursos para todos: slo puede ser para unos pocos docen-tes, en particular, para los que mues-tren mejores desempeos.

En primer lugar, segn el diagnstico del gobierno mencionado en los considerandos del decreto (Decreto N 2427/93) hacia 1993 la mayora de los profesores (85 por ciento) de las universidades de gestin pblica no reali-zaba tareas de investigacin, slo se dedicaban a la actividad de enseanza; incluso aqullos que contaban con una dedicacin exclusiva a la universidad, es decir, aqullos que por es-tatuto deban dedicar tiempo a la generacin de nuevos conocimientos. Al entregar un plus salarial luego de un proceso de evaluacin, el gobierno se aseguraba de premiar slo a los indicados. En este sentido, la concepcin que subyace es que un aumento del salario del docente universitario no conducira necesa-riamente a un aumento de las actividades de investigacin en la universidad.

En segundo lugar, si bien el gobierno reco-noci que el incentivo econmico implicara una mejora del salario docente (Decreto N 2427/93), el dinero fue una de las herramientas centrales del programa, pero no la nica: los do-centes universitarios que investigaban deban ser incentivados tambin con un elemento sim-blico, especficamente con estatus o prestigio acadmico. Un hecho que podra dar cuenta de lo acertado del supuesto de las autoridades gubernamentales es la brecha que existe entre los que cobran el incentivo y los que no: en 2010, 40 por ciento de los miembros del programa no cobr el incentivo (SPU, 2011), es decir, que el monto econmico no fue el nico estmulo.


En tercer lugar, la transferencia de recursos se otorg directamente al docente, poniendo de manifiesto la desconfianza hacia las insti-tuciones. Una opcin para lograr el propsito de aumentar las actividades de investigacin podra haber sido otorgar financiamiento a las instituciones para que ellas mismas es-timularan la produccin de nuevo conoci-miento entre sus docentes; no obstante, la tradicional preponderancia de las actividades de enseanza por sobre las de investigacin, y la escasez de recursos econmicos que sufran algunas instituciones universitarias debido a diversos problemas (administrativos, edili-cios, bibliogrficos, tecnolgicos), cubran con un manto de duda el potencial uso de di-chos recursos para estimular la investigacin.

En cuarto lugar, el contexto de crisis fis-cal limit la eleccin de instrumentos. Otra opcin podra haber sido un aumento del salario, otorgar financiamiento para la conse-cucin de proyectos de investigacin, mejora de infraestructura o compra de equipos; sin embargo, el Programa de Incentivos conlle-v una percepcin del problema a nivel del individuo y no de las condiciones materiales en las cuales trabajaba el docente o investiga-dor universitario. De hecho, el empleo de los recursos econmicos provenientes del pro-grama no debe destinarse necesariamente a cuestiones vinculadas a la actividad de inves-tigacin, sino que queda a criterio del docen-te-investigador su uso.

Los efectos de inerciaA pesar de la resistencia generada durante los primeros aos por los sindicatos, de los re-sultados de investigaciones acadmicas que subrayan los efectos perversos que ha tenido el programa (Araujo, 2003), de los cambios del contexto poltico y econmico sobre todo luego de la crisis argentina del ao 2001, el programa contina vigente. Ms an, a pesar de la brusca cada del valor de los ingresos que representa el incentivo econmico asociado al programa (Sarthou, 2014), en las ltimas

convocatorias el nmero de postulantes para obtener, mantener o ascender de categora ha ido en aumento. Lo anterior se explica por-que el Programa de Incentivos ha creado un efecto inercial que se sustenta en la capacidad del instrumento de integrar los intereses en conflicto de los actores-empleadores del mis-mo. La estructura del instrumento ha logrado condensar el inters de sus tres actores clave: el gobierno, las universidades y los acadmicos.

Para las autoridades gubernamentales, es decir, para la SPU, el Programa de Incentivos representa un instrumento que se destaca por un bajo costo presupuestario y administra-tivo (Schneider e Ingram, 1990). Por un lado, si bien constituye el programa que mayores recursos involucra de la partida presupuesta-ria referida a recursos adicionales destinados desde la SPU a las universidades de gestin pblica en 2009 represent 25 por ciento del total de dicha partida (Suasnbar y Rovelli, 2012) los fondos destinados al mismo se han mantenido constantes a precios corrientes, por lo que han descendido en trminos re-lativos: mientras en 2004 la participacin del programa en el presupuesto total universita-rio fue de 3.08 por ciento, en 2010 fue de un 0.81 por ciento (Marquina, 2012).

Por otro lado, desde los inicios del progra-ma la implementacin del mismo es llevada a cabo por las propias universidades, con lo cual desde la SPU el costo de implementar el programa es muy bajo en relacin a la canti-dad de instituciones y docentes que involucra. Las secretaras de ciencia y tecnologa, o de-pendencias similares, son las que difunden la apertura del llamado a la categorizacin, in-forman sobre las caractersticas del proceso a las respectivas unidades acadmicas, reciben las solicitudes de ingreso y, lo ms relevante, se encargan de organizar y llevar a cabo todo el proceso de evaluacin, tanto a nivel indivi-dual como, peridicamente, a nivel de proyec-tos de investigacin.

Para las universidades, el Programa de Incentivos ha tenido un doble efecto: por un


lado, constituye una fuente de recursos eco-nmicos: indirectamente, a travs del pro-grama las universidades acceden a una paga-extra para una porcin de su cuerpo docente; por otro lado, representa una fuente de pres-tigio acadmico, pues el desempeo de cada universidad en el Programa de Incentivos, medido por la cantidad de categorizados, co-menz a ser utilizado como parmetro para la comparacin de capacidades en investiga-cin entre las instituciones. De esta manera, el Programa de Incentivos no slo incide a nivel de los individuos (investigadores, docentes) sino tambin, indirectamente, en el conjunto de las instituciones de educacin superior, ya que distribuye entre ellas recursos econmi-cos y prestigio acadmico.

Por otra parte, desde el punto de vista ins-titucional, la implementacin del Programa de Incentivos tuvo como efecto el haber gene-rado herramientas de gestin de las activida-des de investigacin. Las secretaras de ciencia y tcnica, o las oficinas de investigacin de cada casa de estudio encargadas de imple-mentar el programa, comenzaron a producir toda una serie de informacin, datos e indica-dores sobre las actividades realizadas por un segmento de su cuerpo docente. En particu-lar, la CEI comenz a ser considerada, paulati-namente, un requisito orientador y ordenador de los sistemas de gestin de la investigacin dentro de las universidades nacionales y en-tre las mismas: por ejemplo, varias casas de estudio incorporan a la definicin de inves-tigador formado y activo la pertenencia a las categoras superiores del programa (I, II y III); otras poseen lneas de subsidios especficos para los participantes del mismo; y otras ms contemplan la posesin de una categora alta como requisito para conformar comits de evaluacin o para la direccin de recursos hu-manos. Lo mismo ha ocurrido con el conjun-to de proyectos acreditados por el programa; el mismo se ha convertido en una forma de organizar la investigacin en las universida-des bajo un sistema de supervisin peridica,

mediante la implementacin de procedi-mientos de formulacin, evaluacin y gestin.

De esta manera, con el tiempo, dado el aumento constante de participantes en el programa tanto en trminos de individuos como de instituciones se ha consolidado como un sistema estandarizado de estratifi-cacin de los acadmicos de las universidades de gestin pblica en Argentina de acuerdo a su labor como docente e investigador. Hasta la creacin del Programa de Incentivos, la figura del investigador en las universidades haca referencia a dos situaciones: al personal de otro organismo del complejo de ciencia y tecnologa, o a un docente con dedicacin exclusiva. Sin embargo, no exista, en general, un control sistemtico del cumplimiento de la funcin ni una definicin comn sobre di-cha funcin; de hecho, el establecimiento del programa oblig a explicitar las relaciones y caractersticas propias del rol de investigador universitario, y a desplegar un aparato admi-nistrativo y legal que lo identificara (Carullo y Vaccarezza, 1997).

A nivel de los individuos, el primer efecto fue el incremento de los ingresos de aquellos docentes-investigadores que reunan los re-quisitos para cobrar el incentivo econmico. Dicho monto signific, entre 1994 y 1998, una proporcin importante en relacin al salario docente, y en algunas categoras lleg a re-presentar hasta un 100 por ciento del mismo. No obstante, otra consecuencia significativa, y que influy en todos los participantes del programa, fue de carcter simblico: se cre una comunidad de docentes-investigadores con un sentido de pertenencia universitaria. Previo a la aplicacin del programa, los ni-cos considerados investigadores o cientficos en el pas eran los empleados por organismos de ciencia y tecnologa como el CONICET o quienes trabajaban en las grandes univer-sidades argentinas de gestin pblica, pero cuya dependencia institucional era compar-tida con otros organismos; generalmente es-tos investigadores dictaban pocas horas de


clase, y la mayor dedicacin era hacia las ac-tividades de investigacin en funcin de los requerimientos del organismo externo, y no de la propia universidad (Vaccarezza, 2000). A partir de la aplicacin del Programa de Incentivos, se erigi un segmento de docentes universitarios que hacan, o que comenzaron a realizar, tareas de investigacin en funcin de una poltica emanada desde el gobierno nacional hacia los acadmicos.

Comentarios de cierre

A travs de las pginas anteriores se ha rea-lizado un recorrido por algunos elementos conceptuales de la perspectiva analtica re-ferida a los instrumentos de poltica pbli-ca, buscando fundamentar la posibilidad de comprender, a travs de esta lente, qu tipo de atributos presentan los sistemas de pago al mrito dirigidos hacia los acadmicos y cules efectos pueden generar, ms all de aqullos esperados por la poltica.

En el sector de poltica de la educacin superior, desde mediados de 1980 varios go-biernos desarrollaron programas similares de sistemas de estmulo o pagos al mrito, razn por la cual pueden encontrarse diversos tra-bajos acadmicos que exploraron las caracte-rsticas y efectos de los mismos en cada reali-dad nacional. En Argentina, han transcurrido dos dcadas desde la creacin del Programa de Incentivos a Docentes Investigadores de Universidades Nacionales, y existen varias investigaciones que han estudiado sus efectos; no obstante, ninguna de ellas ha hecho hinca-pi en los efectos de la eleccin de este tipo de instrumentos, ms all de aqullos declarados por la ley que dio origen al mismo. De all que, en este trabajo se haya buscado complementar la presentacin de la perspectiva terica sobre los instrumentos de poltica con un anlisis elemental de un tipo de instrumentos rele-vante para el campo de conocimientos y de accin de la educacin superior, como lo son los sistemas de pago al mrito.

Mediante el empleo de las taxonomas mencionadas, y utilizando el enfoque de Lascoumes y Le Gals (2007), se identificaron tres efectos especficos del sistema implemen-tado en Argentina: en primer lugar, a partir de los rasgos especficos del instrumento se ad-virti la descripcin de la realidad que cons-truyeron las autoridades gubernamentales al momento del diseo del mismo. Se demostr que el programa no slo incorpora una paga de acuerdo al desempeo del beneficiario, sino que, adems, contiene un elemento en especie representado por la asignacin de una categora dentro de una escala jerrquica de posiciones vinculada a cierto prestigio o estatus acadmico.

De all que se destaque la presencia del ele-mento simblico en el esquema especfico del programa aplicado en Argentina, y se subraye la necesidad de contemplar en los anlisis del mismo no slo el impacto econmico, sino tambin el simblico. Los efectos en este sen-tido han sido la modificacin de los procesos de reconocimiento acadmico y la constitu-cin a partir de la definicin de criterios de evaluacin de una suerte de ideal de aca-dmico: el docente-investigador. Con base en esta afirmacin, la implementacin del Programa de Incentivos tuvo sus propias con-secuencias, de modo que sus efectos no fueron slo materiales incrementar los ingresos del docente-investigador sino tambin simb-licos: incidir en la profesin acadmica alen-tando la realizacin de nuevas actividades.

En segundo lugar, tambin a partir de las caractersticas que adquiri el instrumento se interpret la manera en que las autoridades definieron el problema. Se afirm que quie-nes tomaron la decisin de implementar esta iniciativa fueron guiados por un conjunto de supuestos que influyeron en el diseo de la misma; por ello, el Programa de Incentivos signific la distribucin de un plus salarial previa evaluacin del docente, la concesin de prestigio por medio de la asignacin de una categora vinculada a la trayectoria acadmica


del postulante, y el otorgamiento de recursos econmicos a nivel individual, y no a nivel institucional, y slo para un segmento selecto del cuerpo docente. Esta manera de definir el problema no ha sido cuestionada por medio de transformaciones del instrumento o de la poltica, situacin que puede arrojar luz sobre la continuidad en la aplicacin del mismo.

En tercer lugar, el Programa de Incentivos cre un efecto inercial: la estructura del ins-trumento logr condensar el inters de sus tres actores clave: el gobierno, las universi-dades y los acadmicos. Para las autoridades gubernamentales, el programa representa un instrumento que se destaca por un bajo cos-to presupuestario y administrativo. Para las universidades representa, por un lado, una fuente de recursos econmicos y de pres-tigio acadmico y, por otro, una fuente de herramientas de gestin de las actividades de investigacin en la institucin. Para los

docentes-investigadores el programa cons-tituye un aumento en sus ingresos econ-micos pero, fundamentalmente, representa una posicin vinculada a cierto prestigio por realizar tareas de docencia e investigacin en la universidad; una carta de presentacin frente a espacios e instancias estrictamente universitarias.

Hasta aqu, este escrito ha expuesto las posibilidades que representa el empleo de una perspectiva analtica centrada en los ins-trumentos de poltica en el anlisis de una poltica especfica del sector de la educacin superior, como lo son los sistemas de pago al mrito. Se afirma que, en principio, si algo prueba este abordaje es que puede contribuir a comprender algunos aspectos claves de la interaccin conflictiva entre el Estado, a tra-vs de las polticas de estmulo, y los actores del mbito universitario, ya sea las institucio-nes o los acadmicos.

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