los actos administrativos (ii) · produce efectos o, lo que es lo mismo, la eficacia del acto...

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OBJETIVOS DE LA UNIDAD

1. Clasificacióndelosactosadministrativos

1.1. Actosgeneralesyconcretos 1.2. Impugnableseinimpugnables 1.3. Actosdiscrecionalesyreglados 1.4. Actossimplesycomplejos 1.5. Actosunilateralesyplurilaterales 1.6. Actosexpresos,tácitosypresuntos 1.7. Actosdefinitivosoresolutoriosydetrámite 1.8. Actosfirmesynofirmes

2. Lafaltaderesoluciónexpresa:elrégimendelsilencioadministrativo

2.1. Concepto 2.2. Naturaleza 2.3. Clases 2.4. Presupuesto

3. RegulacióndelactopresuntoenlaLeydeRégimenJurídicodelasAdministracionesPúbli-casydelProcedimientoAdministrativoComún

3.1. Obligaciónderesolverlosprocedimientos.Plazospararesolver 3.2. Efectosdelanoresolucióndentrodeplazo.Elactopresunto

UNIDADDIDÁCTICA

6 LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS (II)

Sumario │"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

DERECHO ADMINISTRATIVO

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4. Eficaciadelactoadministrativo.Reglageneral:presuncióndevalidezyobligacióndecum-plimientoinmediato

4.1. Casosdeeficaciademoradadelactoadministrativo 4.2. Casosdeeficaciaretroactiva

5. Cesacióndelaeficacia:lasuspensiónysusclases

5.1. Lasuspensióndelactoenvíaderecursoadministrativoojurisdiccional 5.2. Casosespecialesdesuspensióndelactoadministrativo

CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

│ Sumario"Todos los derechos reservados. Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización del Centro de Estudios Financieros, CEF, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar o escanear algún fragmento de esta obra (www.conlicencia.com; 91 702 19 70 / 93 272 04 47)".

R. Jiménez Zúñiga Los actos administrativos (II)


OBJETIVOS DE LA UNIDAD

En continuidad con la Unidad didáctica anterior, se analiza la teoría del acto admi-nistrativo, en este caso con las clases existentes de actos administrativos, y principal-mente con la figura del silencio administrativo. La pasividad de la Administración cuando hubiera tenido que resolver en relación con un ciudadano o grupo de ellos tiene una gran trascendencia en el ámbito económico y social. El ordenamiento se ha ocupado de ofre-cer una respuesta a esta pasividad, al menos, para evitar una segunda situación de des-atención al ciudadano; así se introdujo la figura del silencio administrativo, potenciando que la Administración dé una respuesta expresa y comprensible para el ciudadano. Por último, el alumno deberá asimilar el momento a partir del cual el acto administrativo produce efectos o, lo que es lo mismo, la eficacia del acto administrativo y la posibili-dad de su aplicación retroactiva o demorada.




1. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La doctrina ha procedido al estudio de las distintas clases de actos administrativos atendiendo a distintos criterios. En general, cabe decir, con Garrido Falla, que mientras unos autores realizan la clasificación de estos actos atendiendo a un criterio único, otros, en cambio, combinan simultáneamente distintos puntos de vista que sirven de criterios de clasificación.

Ahora bien, lo corriente en la doctrina moderna es que la clasificación se realice atendiendo sucesivamente a diversos puntos de vista que no son excluyentes entre sí, sino complementarios.

Así, se distinguen:

• Por la extensión de sus efectos jurídicos: actos generales y concretos.

• Por la posibilidad de su fiscalización por la jurisdicción contencioso-admi-nistrativa: impugnables o inimpugnables.

• Por razón de las facultades utilizadas al dictarlos: actos discrecionales y reglados.

• Por razón de los sujetos intervinientes: simples y complejos, unilaterales y plurilaterales.

• Por la forma de su producción: expresos, tácitos y presuntos.

• Por razón de los efectos jurídicos de su contenido: actos definitivos y de trámite. Actos firmes y no firmes.

Examinemos detalladamente cada una de las categorías de actos citados:

1.1. ACTOS GENERALES Y CONCRETOS

Se entiende por acto administrativo general, según Ranelletti, aquella declara-ción de la Administración pública que mira abstractamente (va dirigido o afecta) a una




pluralidad de personas (por ejemplo, una relación de funcionarios o de expropiados, o casos indeterminados o indeterminables) y, por acto concreto, la misma declaración cuando mira o afecta a una o más personas o casos individualmente determinados o determinables.

Para un gran sector de la doctrina, solo los segundos, los que contienen una declaración concreta, son actos administrativos; pero siguiendo la opinión más moderna, nada autoriza a excluir de tal calificación a los actos generales. Por el contrario, el régimen jurídico-administrativo es igualmente aplicable a unos y otros, si bien las características de los mismos hacen que la regulación positiva de los actos administrativos generales goce de cierta especialidad legislativa.

1.2. IMPUGNABLES E INIMPUGNABLES

Según sean o no susceptibles de impugnación ante la jurisdicción contencioso-admi-nistrativa, los actos administrativos pueden clasificarse en impugnables e inimpugnables.

La vigente LJCA, de 13 de julio de 1998, exceptúa de su propia competencia gene-ral los actos de la Administración sometidos al régimen jurídico-privado, que hemos de considerar fuera del concepto de acto administrativo, al disponer la ley que no corres-ponden a la jurisdicción contencioso-administrativa [art. 3 a)].

1.3. ACTOS DISCRECIONALES Y REGLADOS

La actividad administrativa puede dividirse en dos grandes grupos: aquella que en el Estado de derecho constituye la norma general por estar expresamente regulada y deter-minada por el principio de legalidad o sumisión a la ley y que se denomina reglada, y aquella otra en que, por defecto de normas jurídicas, no hay lugar a la aplicación de tal principio y se llama actividad discrecional (cuando la ley remite al juicio subjetivo de la propia Administración la posibilidad de actuar).

La característica de los actos discrecionales radica en que los tribunales no pueden subrogarse en la apreciación de los criterios técnicos tenidos en cuenta por la Administra-ción al elegir. Pero ello no quiere decir que dichos actos estén excluidos de fiscalización contencioso-administrativa, ya que la afirmación de que todos los actos administrativos tienen por lo menos una nota discrecional, la iniciativa, y un elemento reglado, los fines, ha hecho decir a la doctrina que:




«La discrecionalidad no puede referirse a la totalidad de los elementos de un acto, a un acto en bloque... y que, por el contrario, ha de referirse siempre a alguno o algunos de los elementos del acto, con lo que es evidente la admi-sibilidad de la impugnación jurisdiccional en cuanto a los demás elementos.»

1.4. ACTOS SIMPLES Y COMPLEJOS

Se entiende por acto administrativo simple, según Garrido Falla, aquel en cuya emisión interviene un solo órgano administrativo; acto complejo, en cambio, es aquel que se produce por la intervención de dos o más órganos administrativos.

Precisiones

Garrido Falla excluye del concepto de actos complejos (como dudoso) a los actos que integran un expediente o procedimiento administrativo. El procedimiento admi-nistrativo es un proceso integrado por declaraciones administrativas en orden a pre-parar una decisión final. Pero de aquí no debe deducirse que esta última decisión tenga el carácter de acto complejo, pues, entendida así la complejidad, habría que predicar tal carácter de la mayor parte de los actos administrativos. El acto complejo requiere que la intervención de los distintos órganos administrativos tenga lugar pre-cisamente en el momento de la resolución, de tal modo que precisamente de esta (y no de los trámites que la prepararon) aparezcan como responsables. Por consi-guiente, dice el autor, excluimos los procedimientos administrativos de las catego-rías de los actos complejos.

1.5. ACTOS UNILATERALES Y PLURILATERALES

Esta clasificación responde al criterio de los sujetos participantes en la emisión del acto.

Los actos administrativos unilaterales se pueden definir como actos jurídicos que, siendo obra exclusiva de agentes administrativos, son imputables a una única persona pública, y los plurilaterales como aquellos que crean normas que rigen las relaciones mutuas entre sus actores; o sea, que estatuyen los derechos y obligaciones de los unos respecto de los otros. En otros términos, son actos que crean normas que tienen por objeto a sus propios autores.




1.6.ACTOSEXPRESOS,TÁCITOSYPRESUNTOS

Por la forma de su producción el acto administrativo puede ser expreso, tácito y presunto. En el primero, existe una clara e inequívoca exteriorización de la declaración de voluntad, de juicio, de deseo, etc. En el segundo falta esta manifestación, pero ante la conducta administrativa se presume racionalmente la existencia de una voluntad que produce efectos jurídicos. Finalmente, en el acto presunto no existe ni una manifesta-ción concreta administrativa ni una conducta a la que se pueda atribuir un determinado valor o sentido en virtud de una interpretación racional. El significado de esta conducta lo fija de forma expresa el ordenamiento jurídico, cerrándose así las puertas a toda labor interpretativa, como acontece cuando la ley atribuye al silencio de la Administración un valor positivo o negativo. A los actos presuntos se refiere el artículo 43 de la LRJPAC, estudiado en el epígrafe 2 de esta Unidad didáctica, al analizar el silencio administrativo.

1.7. ACTOS DEFINITIVOS O RESOLUTORIOS Y DE TRÁMITE

La distinción toma su base en la circunstancia de que los actos se dictan en el seno de un procedimiento administrativo. En este procedimiento hay una resolución final que es la que decide el fondo del asunto (art. 89 de la LRJPAC), y para llegar a ella ha de seguirse un camino especial, con fases distintas, con intervención de órganos o personas diversas y con actos también diferentes. Estos actos previos a la resolución son los que la ley llama «actos de trámite», que son actos instrumentales de las resoluciones, pues las preparan y hacen posibles.

Por otro lado, conviene recordar que no todos los actos definitivos ponen fin a la vía administrativa, sino solo aquellos contra los que no cabe recurso administrativo ordinario.

Precisiones

El artículo 109 de la LRJPAC establece que:

«Ponen fin a la vía administrativa:

a) Las resoluciones de los recursos de alzada.

b) Las resoluciones de los procedimientos de impugnación a que se refiere el artículo 107.2.

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c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una ley establezca lo contrario.

d) Las demás resoluciones de órganos administrativos, cuando una disposición legal o reglamentaria así lo establezca.

e) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consi-deración de finalizadores del procedimiento.»

Por su parte, la disposición adicional decimoquinta de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) dispone:

«Ponen fin a la vía administrativa, salvo lo que pueda establecer una ley especial, de acuerdo con lo dispuesto en las letras c) y d) del artículo 109 de la LRJPAC, los actos y resoluciones siguientes:

1. Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.

2. En particular, en la Administración General del Estado:

Los emanados de los ministros y los secretarios de Estado en el ejer-cicio de las competencias que tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.

Los emanados de los órganos directivos con nivel de director gene-ral o superior, en relación con las competencias que tengan atribuidas en materia de personal.

3. En los organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado: los emanados de los máximos órganos de dirección uniperso-nales o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra cosa.»

La distinción entre actos definitivos y de trámite es de gran interés en lo que respecta a su impugnación: así como los primeros pueden ser impugnados en vía administrativa o contenciosa, ocurre lo contrario con los actos de trámite, salvo el supuesto excepcional de que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión. La distinción aparece enunciada desde esa perspectiva en el artículo 107 de la LRJPAC, que declara que pueden ser objeto de recurso de alzada y potestativo de reposición las resoluciones administrativas y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, o decidan directa o indirectamente el fondo del asunto (esto es, los llamados «actos de trámite»).

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EJEMPLO 1

Elacuerdomunicipalqueeliminaunaofertaenlafaseselectivadeunconcurso-subasta,auncuandotécnicamentehadecalificarsecomoactodetrámite,paraquienformulólaofertatienecarácterdefinitivo,aldecidir,almenosparaél,elfondodelasuntoyprejuz-garenunsentidoelresultadodelasubasta.Enestecaso,pues,auntratándosedeunactodetrámite,cabelaimpugnación.

Por todo ello, podemos decir que los actos de trámite se dividen en dos subcategorías:

• Ordinarios o simples. Los que responden plenamente a esta condición.

• Cualificados. Son susceptibles de recurso en la medida que producen efec-tos relevantes en el seno del procedimiento: lo paralizan, deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, pueden suponer perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos o generar indefensión.

1.8. ACTOS FIRMES Y NO FIRMES

En principio, todos los actos administrativos son impugnables, primero en vía admi-nistrativa y después en la contenciosa. Cuando ya no es susceptible de recurso alguno en vía administrativa (salvo el de revisión), el acto se convierte en firme. La firmeza del acto se produce porque:

• Ya se han utilizado todas las posibilidades de impugnación existentes.

• Se han dejado transcurrir los plazos para interponer los recursos posibles (véase art. 115.1 in fine de la LRJPAC).

2. LA FALTA DE RESOLUCIÓN EXPRESA: EL RÉGIMEN DEL SILEN-CIO ADMINISTRATIVO

Una de las muchas clasificaciones que del acto administrativo se han hecho es la que distingue entre el acto expreso, tácito y presunto.




En el acto presunto no existe ni una declaración ni una conducta que permita interpre-tar la voluntad administrativa, pero la ley, por ciertas circunstancias externas fácilmente comprobables, presume, en tal caso, la existencia de determinada voluntad administra-tiva. Dentro de los actos presuntos aparece el silencio administrativo.

Los actos que se deducen del supuesto del «silencio» se denominan «actos presun-tos» por contraposición a los «actos tácitos».

2.1. CONCEPTO

Quizá una de las razones que más ha contribuido a complicar la institución del silencio administrativo es la falta de precisión con que dicha expresión se maneja, lo mismo en la doctrina que en el derecho positivo. Por ello, conviene empezar fijando su concepto.

• En su más amplio sentido, el término «silencio administrativo» agrupa cual-quier supuesto de inactividad, bien sea de la Administración bien sea del particular en sus relaciones con la Administración.

De admitir este concepto tendríamos que estudiar bajo esta rúbrica la inac-tividad formal de la Administración (silencio administrativo) y la inactivi-dad material de la misma (art. 29 de la LJCA de 1998). Igualmente, habría de tratarse aquí de la mal llamada caducidad del procedimiento adminis-trativo, esto es, de la extinción del procedimiento administrativo por inac-tividad del particular que lo inició (art. 92 de la LRJPAC).

• En un sentido intermedio, aunque todavía bastante comprensivo, se habla de silencio administrativo para referirse solo a la inactividad formal de la Ad ministración, dejando fuera los supuestos de inactividad material de la Ad ministración, así como aquellos otros de inactividad del particular.

Es claro que en este sentido la expresión silencio administrativo abarca no solo las relaciones particular-Administración, sino también las relaciones entre distintas Administraciones públicas o entre órganos distintos de una mera Administración.

• Por último, en su más estricta acepción, la expresión «silencio administra-tivo» se aplica a las peticiones (de primera o ulterior decisión) dirigidas por el particular a la Administración.




Entendido, pues, en su más restringida acepción, el silencio administrativo lo definimos como una presunción legal, una ficción que la ley establece en beneficio del particular, y en virtud de la cual se considera estimada (silen-cio positivo) o desestimada (silencio negativo) la petición dirigida por este a la Administración.

Precisiones

La figura del silencio no es desconocida en derecho comunitario europeo:

• Porunlado,recomiendaalosEstadosmiembroslaadopcióndetécnicasde simplificación administrativa en las que se pueda sustituir la resolución expresa por la atribución a su ausencia de efectos estimatorios (Recomen-dación 90/246/CEE, apdo. 4).

• Porotro,eneljuegoderelacionesinstitucionalesentreelConsejoylaComi-sión,asícomoentreaquellayloscomitésdegestiónydereglamentación,seprevéelsilenciotantodelConsejocomodeestoscomités,conefectosiempre positivo (Decisión 1999/468/CE).

En la definición propuesta se comprenden la naturaleza, clases, presupuesto y requi-sitos del silencio administrativo. Pasemos a examinar todas estas cuestiones.

2.2. NATURALEZA

De lo expuesto se deduce que, si el ordenamiento jurídico presume la existencia de un acto, nos encontramos:

• Ante un verdadero acto administrativo (que posee, según tiene declarado la jurisprudencia, la misma trascendencia jurídica que los actos expresos mediante los que normalmente se pronuncia la Administración).

• Que se trata de un acto presunto, por lo que a diferencia de los actos táci-tos no cabe interpretación acerca del valor que quepa atribuir a la conducta de la Administración; dicho valor será siempre el que disponga el derecho positivo.




2.3. CLASES

En atención a los efectos que el derecho atribuye al silencio de la Administración se distingue entre el silencio negativo y positivo:

• En el silencio negativo se presume que la Administración deniega la peti-ción, recurso o reclamación formulados.

• En cambio, si se otorga al silencio un valor positivo, se considera otorgada en sentido favorable la resolución instada, que no llegó a producirse de forma expresa.

Precisiones

El artículo 43 de la LRJPAC contiene dos importantes precisiones acerca del alcance y naturaleza que poseen los dos sentidos posibles del silencio:

• Encuantoalsilenciopositivo,seprecisaque:«Tieneatodoslosefec-tos la consideración de acto administrativo finalizador del procedimiento» (art. 43.2); el silencio, pues, se configura como un verdadero acto declara-tivo de derechos, cuya revocación solo podrá efectuarse, si así se desea, por el procedimiento de revisión de oficio. Por lo mismo, si bien la produc-ción del silencio no exime a la Administración de su obligación de resolver, es claro que «la resolución expresa posterior (a la producción del silencio positivo) solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo» [art. 43.3 a)].

• Encambio,lanaturalezadelsilencionegativoodesestimatorioescompleta-mente diversa: como dice el artículo 43.2, «tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente»; el silencio posee, pues, en este caso, el carácter estricto de una presunción legal, cuyo único efecto es permitir al interesado interponer un recurso pese a que, físicamente, no exista acto for-mal que impugnar. Y, por ello, es lógico concluir que, en estos casos, puede haber una resolución expresa posterior (porque el silencio no exime a la Administración de resolver); pero dicha resolución «se adoptará por la Admi-nistración sin vinculación alguna al sentido del silencio» [art. 43.3 b)]; dicho entérminosmássimples,laproduccióndelsilencionegativonoimpidealaAdministración dictar una resolución posterior parcial o totalmente estimato-riadelaspretensionesdelsolicitante(tambiéndesestimatoria,claroestá).

En todo caso, la resolución tardía de la Administración rehabilita el plazo del recurso, impidiendo que incurra en caducidad, es decir, se ha considerado que no es extem-

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poráneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra acto presunto fuera del plazo interpositivo de seis meses (que establece el art. 46.1 de la Ley 29/1998, ‒LJCA‒),yantesdequelaAdministraciónpúblicahayaresueltoexpresamente,dado que dicho plazo resulta inaplicable.

En la medida en que, en el momento en que se interpone el recurso, la Administración sigue obligada a resolver y que, cuando lo haga se reabre el plazo de interposi-ción, es razonable sostener que el recurso anterior a la resolución expresa deba admitirse como temporáneo; lo contrario implicaría un perjuicio injustificado para eladministrado(criterioconfirmadoporSTC220/2003,de11dediciembre,ySentencia 171/2008, de 15 de diciembre, en la que se otorga el amparo solicitado por la recurrente y se deja claro, de una vez por todas, que la desestimación pre-sunta por silencio administrativo negativo podrá recurrirse ante la jurisdicción con-tencioso-administrativa en cualquier momento).

2.4. PRESUPUESTO

El presupuesto para que se aplique la doctrina del silencio administrativo es que se formule ante la Administración una petición, recurso o reclamación, que aquella tenga el deber de resolver. Esta es la causa de que no se aplique en el caso de las llamadas peti-ciones graciables, toda vez que en cuanto a ellas el único deber que pesa sobre el órgano a que se dirijan es el de acusar recibo de las mismas (art. 6.2 de la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de diciembre, reguladora del derecho de petición).

3. REGULACIÓN DEL ACTO PRESUNTO EN LA LEY DE RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y DEL PRO-CEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

La regulación de la figura del acto presunto se contiene en los artículos 42 a 44 de la LRJPAC. El objetivo de la ley no es dar carácter positivo a la inactividad de la Admi-nistración cuando los particulares se dirijan a ella, sino garantizar los derechos de los ciudadanos cuando su Administración no atiende eficazmente y con la celeridad debida las funciones que tiene encomendadas.

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Precisiones

Noestánsujetosalrégimendesilenciolosprocedimientosdemediación,arbitrajeyconciliación,asícomoaquellosterminadosporpactooconvenio(disp.adic.vigé-sima novena.4 de la Ley 14/2000).

En la actual regulación de la LRJPAC distinguiremos:

3.1. OBLIGACIÓN DE RESOLVER LOS PROCEDIMIENTOS. PLAZOS PARA RESOLVER

Ya tratado en la Unidad didáctica 2 en el epígrafe 2.

3.2. EFECTOS DE LA NO RESOLUCIÓN DENTRO DE PLAZO. EL ACTO PRESUNTO

Si la Administración no hubiese dictado resolución expresa dentro del plazo legal, surge el acto presunto, cuyos efectos pueden ser estimatorios o desestimatorios de la soli-citud presentada. A estos efectos el artículo 43 de la LRJPAC prevé como regla general el silencio positivo, exceptuándose solo cuando una norma con rango de ley por razo-nes imperiosas de interés general o una norma de derecho comunitario establezcan lo contrario.

Precisiones

Se exceptúan de la regla general de silencio positivo lógicamente los procedimien-tos de ejercicio del derecho de petición, los de revisión de actos administrativos y disposiciones generales, los iniciados de oficio y los procedimientos de los que pudiera derivarse para los solicitantes o terceros la adquisición de facultades sobre el dominio o servicio público.




El silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo efi-caz, que la Administración pública solo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos en la ley. Igualmente, se concibe el silencio administrativo negativo como ficción legal para permitir al ciudadano interesado acceder al recurso contencioso-administrativo, aunque, en todo caso, la Administración pública tiene la obligación de resolver expresamente, de forma que si da la razón al ciudadano, se evitará el pleito.

Por su parte, el artículo 44 regula la inactividad de la Administración en los procedimientos iniciados de oficio. Se diferencian los casos en los que pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones jurídicas individualizadas, en los cuales los interesados que hubieran comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones (supuestos de subvenciones, concursos de traslado de funcionarios, etc.), de los casos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o de intervención susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, en los que los interesados podrán entender caducado el procedimiento.

Conforme a lo expuesto en la LRJPAC, distingue:

• Silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del intere-sado. Regulado en el artículo 43, a cuyo tenor:

«1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el venci-miento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la soli-citud para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de derecho comunitario establezcan lo contrario.

Asimismo, el silencio tendrá efecto desestimatorio en los pro-cedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estima-ción tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones.




Precisiones

No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la deses-timación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado si, llegado el plazo de resolución, el órgano administra-tivo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo.

2. La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo finalizador del pro-cedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente.

3. La obligación de dictar resolución expresa a que se refiere el apartado primero del artículo 42 se sujetará al siguiente régimen:

a) En los casos de estimación por silencio administrativo, la reso-lución expresa posterior a la producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo.

b) En los casos de desestimación por silencio administra-tivo, la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptará por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio.

4. Los actos administrativos producidos por silencio adminis-trativo se podrán hacer valer tanto ante la Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma se haya producido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en derecho, incluido el certificado acredi-tativo del silencio producido que pudiera solicitarse del órgano com-petente para resolver. Solicitado el certificado, este deberá emitirse en el plazo máximo de quince días.»




Precisiones

ConformealaSentenciadelTribunalSupremode28deenerode2009,nopue-den entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la ordenación territorial o urbanística.

• Falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio. Regulado en el artículo 44, a cuyo tenor:

«En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado reso-lución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

1. En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situa-ciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren com-parecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

Precisiones

En estos supuestos, conforme al artículo 4.2 del Real Decreto 137/2010, de 12 de febrero, en la notificación o publicación del acuerdo de iniciación del procedimiento, se hará mención de los efectos desestimatorios del silencio administrativo.

2. En los procedimientos en que la Administración ejercite potes-tades sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caduci-dad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 92.

En los supuestos en los que el procedimiento se hubiera parali-zado por causa imputable al interesado, se interrumpirá el cómputo del plazo para resolver y notificar la resolución.»




Precisiones

Se considerarán iniciados de oficio los procedimientos para la concesión de ayu-dasysubvencionesenrégimendeconcurrenciacompetitiva,entendiendoportalesaquelloscuyaconcesión,imputadaaunmismocréditopresupuestario,requiere,deacuerdo con los criterios establecidos en la norma reguladora correspondiente, la comparación, en un único procedimiento de una eventual pluralidad de solicitudes, afinderesolversobrelasolicitudy,ensucaso,sobrelacuantía(disp.adic.vigé-sima novena.3 de la Ley 14/2000).

4. EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO. REGLA GENERAL: PRESUNCIÓN DE VALIDEZ Y OBLIGACIÓN DE CUMPLIMIEN-TO INMEDIATO

El artículo 57 de la LRJPAC resuelve el problema del momento en que son efica-ces los actos administrativos, con una regla general y dos excepciones. La regla general establecida en su párrafo 1.º establece que:

«Los actos de las Administraciones públicas sujetos al derecho adminis-trativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.»

Esta regla general es aplicable a los actos administrativos propiamente dichos, mientras que, tratándose de disposiciones administrativas (reglamentos), su eficacia tiene lugar, como norma general, en los 20 días de su publicación, según resulta del ar-tículo 2.1 del Código Civil, requiriéndose su íntegra publicación en el BOE, según el artículo 24.4 de la Ley del Gobierno.

Precisiones

La regla general de eficacia inmediata de los actos administrativos tiene sus excep-ciones y, como consecuencia de ellas, la eficacia puede quedar demorada a un momento posterior, o, por el contrario, puede ser anticipada.




Ahora nos interesa profundizar en la regla general del citado artículo 57.1, precepto que establece una presunción de validez, con carácter de presunción iuris tantum, que traslada al particular la carga de probar lo contrario a través de la correspondiente impug-nación. Se trata, por tanto, de una presunción iuris tantum, operante solamente en tanto no se demuestre y se declare en firme la invalidez del acto.

Para que la presunción legal de validez opere es necesario que el acto reúna unas condiciones externas mínimas de legitimidad. Quiere esto decir que la presunción de validez que la ley establece no es algo gratuito y carente de fundamento, sino algo que se apoya en una base real que le presta, en principio, una cierta justificación.

El acto administrativo se presume legítimo en la medida en que emana de una autoridad que lo es igualmente. Por tanto, cuando el propio aspecto externo del acto desmienta su procedencia de una autoridad legítima desaparece el soporte mismo de la presunción legal.

Precisiones

Así ocurre cuando tal autoridad es manifiestamente incompetente o cuando demuestra serlo al ordenar conductas imposibles o delictivas o al adoptar sus decisiones con total y absoluto olvido de los procedimientos legales. En tales supuestos se dice que el acto es absoluta y radicalmente nulo (nulidad de pleno derecho) y por ello no susceptible de producir efecto alguno. Este planteamiento ha sido ratificado por la vigente LRJPAC, cuyo artículo 111.2 autoriza a suspen-der los actos nulos de pleno derecho, excepcionando de ese modo la regla gene-ral de la eficacia inmediata.

En la base de esta determinación legal está, pues, la idea de que la presunción de validez solo opera a partir de unas condiciones externas mínimas, que, por hipóte-sis, no reúnen los actos nulos de pleno derecho, a los que, en consecuencia, no se puede reconocer eficacia jurídica alguna.

Hasta aquí, sin embargo, el planteamiento se mueve en el terreno de los princi-pios. En el terreno de la realidad hay que tener en cuenta que la eficacia de un acto es un problema de hecho y que la Administración puede imponer materialmente sus actos, siempre que el acto mismo sea susceptible por sí de producir alguna clase de efectos.




Precisiones

Dicho de otro modo, salvo en el supuesto de actos inexistentes (puede tenerse por tal, por ejemplo, la multa de tráfico impuesta por un simple particular), todos los demás actos administrativos, aun los afectados de un vicio de nulidad de pleno derecho, pueden ser materialmente eficaces, y esta eficacia material solo podrá ser destruida por el particular que la soporta utilizando las vías de recurso proceden-tes. Esta distinción de planos, material y jurídico, que complica el esquema inicial, es consecuencia de un privilegio de la Administración, el privilegio de la ejecución forzosa o acción de oficio, que coloca en manos de la Administración una serie de instrumentos jurídicos capaces de vencer en cualquier caso la eventual resistencia de los particulares mediante el uso de la coacción.

4.1. CASOS DE EFICACIA DEMORADA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Ya hemos dicho que la regla general de la eficacia inmediata admite excepciones, según la ley. En efecto, el apartado 2 del artículo 57 señala que:

«La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.»

Este precepto nos permite distinguir tres casos:

• Cuando lo exija el contenido natural o accidental del acto. Esto ocurre en los actos sometidos a condición o término pues, mientras este no transcurra o aquella no se cumpla, el acto administrativo, aunque perfecto, no produce sus efectos.

EJEMPLO 2

Laordenqueunalcaldedaaloscomerciantesdelalocalidaddelimpiarlanievedelasacerasnopuedeproducirefectoalgunoentantonoseproduzcaelfenómenometeoroló-gico.Laeficaciadelnombramientodeunfuncionarioseposponeasutomadeposesión.




• Cuando esté supeditada a la notificación o publicación. El artículo 58 de la LRJPAC dispone con carácter general que «se notificarán a los interesa-dos las resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos o intereses».

Precisiones

La obligación viene enmarcada, por tanto, objetiva y subjetivamente. Desde el pri-mer punto de vista, la obligación de notificar no se extiende a toda clase de actos, sino solamente a las resoluciones, es decir, a los actos que ponen fin a un pro-cedimiento. Desde un punto de vista subjetivo, la obligación no alcanza a todos los administrados que tengan una determinada relación con la Administración, sinosoloaaquellosquetenganlacondicióndeinteresadosensentidotécnicoen el procedimiento de que se trate.

• Cuando sea preceptiva la aprobación superior. La exigencia de aprobación superior no puede ser estudiada en términos generales, abstracción hecha de los casos concretos en que viene establecida por la norma. Baste decir al respecto que la aprobación es una manifestación típica de la tutela que unos entes administrativos ejercen sobre otros y que su exigencia no afecta en absoluto a la perfección ni a la validez del acto del inferior. El acto en sí mismo es perfecto y plenamente válido, pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.

4.2. CASOS DE EFICACIA RETROACTIVA

Examinados ya los supuestos de eficacia demorada, hay que hacer referencia a una última excepción a la regla general de la eficacia inmediata de los actos administrativos, es decir, a los casos de eficacia anticipada o retroactiva.

En principio, los actos administrativos, en sentido amplio, sean normativos o no, no producen efectos retroactivos. Sin embargo, el artículo 57.3 de la LRJPAC dice:

«Excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y, asimismo, cuando produzcan




efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesa-rios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.»

Como puede apreciarse, la ley admite la posibilidad de que en ciertos casos los actos administrativos puedan retrotraer sus efectos a un momento anterior al de la fecha en que se dictan, si bien dicha posibilidad aparece muy matizada y circunscrita a unos límites muy concretos. Ambas cosas están plenamente justificadas. Por lo pronto, parece claro que el principio de legalidad y el de seguridad jurídica impiden retrotraer los efec-tos del acto. Por otro lado, no es difícil imaginar supuestos en los que la retroacción de los efectos del acto resulta una exigencia de justicia, so pena de mutilar legítimos dere-chos de los participantes.

Así, por ejemplo, si no se admitiera excepcionalmente la retroactividad de los actos administrativos, la Administración vendría a obtener en muchos casos un beneficio de su propia torpeza, ya que la comisión de un vicio determinante de la nulidad de un acto podría suponer para ella un ahorro si al declararse la nulidad del mismo el reconocimiento del derecho del particular no surtiera efectos sino a partir de esta declaración.

Por eso, precisamente, admite el artículo 57.3 de la LRJPAC la retroacción de los efectos del acto que sustituye a otro anterior anulado. La solución no admite dudas cuando se trata de actos favorables y ello por las razones que acaban de exponerse. Es más dudosa, sin embargo, cuando el acto anulado tiene carácter limitativo o de grava-men. En tales casos, la aplicación rigurosa de la retroacción de efectos podría conducir a resultados no demasiado equitativos, si no se matiza adecuadamente mediante una pon-deración de los intereses en juego.

Es peligroso, por tanto, interpretar rígidamente y con carácter general la previsión legal relativa a los efectos retroactivos de los actos que sustituyen a otros anulados, sin tener a la vista las concretas circunstancias de cada caso, con base en las cuales pueden entrar en juego otros principios dignos de atención (el de buena fe, por ejemplo).

El segundo de los supuestos enunciados en el número 3 del artículo 57 de la ley es bastante menos problemático. En muchas ocasiones la Administración tarda en reac-cionar ante los acontecimientos y no es justo que los particulares tengan que soportar las consecuencias de este retraso. La previsión del legislador responde a la necesidad de evitar este riesgo, autorizando a la Administración a retrotraer los efectos de su respuesta a la realidad del momento en que esta ha surgido, si esto es favorable para el interesado.




Precisiones

Hay que tener en cuenta que la retroacción en este caso solo será posible siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la efi-cacia del acto. Por otra parte, el concepto de acto favorable es equívoco cuando exis-ten terceros interesados cuya posición es antagónica respecto de la del destinatario del acto. Lo que a este favorece puede perjudicar a aquellos de rechazo. Pensando en ello el legislador ha establecido una última matización: la retroacción de los efectos del acto no será posible cuando esta lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.

5. CESACIÓN DE LA EFICACIA: LA SUSPENSIÓN Y SUS CLASES

La eficacia del acto puede cesar temporal o definitivamente.

La cesación definitiva puede tener lugar por varias razones: en unos casos, el acto se extinguirá naturalmente por su total cumplimiento; en otros, por desaparecer los presupuestos fácticos que le servían de soporte, por vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo o por cumplirse la condición resolutoria si estaba sujeto a ella. La eficacia cesa, también definitivamente, como es natural, cuando se produce la anulación o la revocación del acto.

Cuando la cesación de efectos es con carácter temporal, provisional o transitorio, en estos casos se habla de suspensión del acto, cuyas diversas modalidades vamos a anali-zar con detalle a continuación.

En principio, la suspensión es, por tanto, una medida de carácter provisional y cau-telar, llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso) o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto (suspensión como medida de tutela o control), en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo.

5.1. LA SUSPENSIÓN DEL ACTO EN VÍA DE RECURSO ADMINIS-TRATIVO O JURISDICCIONAL

A este esquema general responde fielmente el supuesto previsto en los artículos 111 de la LRJPAC y 129 y siguientes de la LJCA.




Como ya sabemos, los recursos administrativos y contencioso-administrativos no suspen-den de suyo la ejecución de los actos impugnados. Se trata de evitar con ello que la actividad de la Administración, orientada por principio a la satisfacción del interés general, pueda resul-tar paralizada, en perjuicio de este interés público, por la simple oposición de un particular.

La aplicación rígida de esta regla general podría hacer ilusorio, sin embargo, el propio derecho de recurso que reconocen las leyes a todo ciudadano, ya que, en muchos casos, la estimación a posteriori del recurso interpuesto no permitiría reconstruir la situa-ción alterada por el acto recurrido.

Por esta razón, para conseguir un cierto equilibrio entre los dos principios encon-trados (la garantía del interés público y el derecho a una efectiva defensa del particular) la ley ha previsto una excepción a la regla general facultando a la Administración y a los tribunales de la jurisdicción contencioso-administrativa, según los casos, para sus-pender la ejecución de los actos recurridos «en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación» (art. 111 de la LRJPAC) o «cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso» (en la terminología del art. 130.1 de la LJCA).

La verdad es, sin embargo, que tanto la Administración como los tribunales interpretan esta excepción muy restrictivamente. Una cierta doctrina jurisprudencial entiende que no procede acordar la suspensión de la ejecución del acto recurrido cuando los perjuicios que puedan derivarse de dicha ejecución sean susceptibles de ser valorados económicamente y ello so pretexto de la solvencia económica de los entes públicos.

Precisiones

Laposibilidaddelareparaciónnodebe,sinembargo,medirseentérminoseconómi-cos. Basta simplemente con que la reparación in natura sea imposible o, al menos, difícil para que proceda la suspensión del acto recurrido según la ley, suspensión de la que en muchos casos depende la propia efectividad de la garantía implícita en el derecho de recurso, que puede resultar burlada si el acto recurrido se ejecuta de forma inmediata (así, por ejemplo, cuando se trata de resoluciones que ordenan la demolición de obras o edificios).

A esta excepción, condicionada a la dificultad o imposibilidad de reparación a posteriori de los efectos del acto administrativo, ha añadido el artículo 111.2 b) de la LRJPAC una segunda de distinto carácter:




«Que la impugnación se funde en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en el artículo 62.1 de esta ley.»

La posibilidad de acordar la suspensión del acto recurrido en estos casos tiene un fundamento teórico indiscutible, ya que la eficacia inmediata de los actos administra-tivos es una consecuencia de la presunción legal de validez de que estos se benefician, presunción que no se da, por hipótesis, en los actos nulos de pleno derecho.

Precisiones

Sin embargo, esta segunda posibilidad no suele operar en la práctica y ello porque hace obligada una anticipación del juicio de fondo sobre la validez o nulidad del acto recurrido, que no siempre es posible en tanto no se termina la instrucción del recurso.

Por lo demás, la ley permite al órgano que acuerde la suspensión (art. 111.4):

«Adoptar las medidas cautelares que sean necesarias para asegurar la pro-tección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o acto impugnado.»

Asimismo, establece que:

«La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos 30 días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el registro del órgano competente para decidir sobre la misma, este no ha dictado reso-lución expresa al respecto. En estos casos no será de aplicación lo establecido en el artículo 42.4, segundo párrafo, de esta ley» (art. 111.3).

5.2. CASOS ESPECIALES DE SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRA-TIVO

• La posibilidad de suspender los actos administrativos objeto de un recurso en tanto se resuelve este es también susceptible de ser aplicada a los actos




sometidos a un procedimiento de revisión de oficio en tanto no recaiga una decisión definitiva sobre la procedencia de esa revocación. La LRJPAC dice a este respecto en su artículo 104 que: «Iniciado el procedimiento de revisión de oficio, el órgano competente para resolver podrá suspender la ejecución del acto, cuando esta pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación».

• Un último supuesto de suspensión es el contemplado en el artículo 161.2 del texto constitucional que ha introducido en nuestro ordenamiento un nuevo supuesto de suspensión que opera sobre toda clase de disposiciones y reso-luciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas y que responde a una lógica diferente a la que inspira los supuestos que acabamos de analizar.

En este caso, la suspensión, que se liga automáticamente al hecho mismo de la impugnación por el Gobierno ante el Tribunal Constitucional de las referidas disposi-ciones o resoluciones autonómicas, trata de compensar la ausencia de controles políticos (que bajo la forma de vetos gubernativos suelen ser frecuentes en el derecho comparado) sobre la actividad de las comunidades autónomas, proporcionando al Gobierno un medio de frenar la eficacia inmediata de aquellas decisiones que juzgue inconstitucionales sin alterar la naturaleza jurisdiccional del control que se establece sobre dicha actividad.




CONCEPTOS BÁSICOS A RETENER

• La distinción entre actos definitivos y de trámite es de gran interés en lo que respecta a su impugnación: así como los primeros pueden ser impugnados en vía administrativa o contenciosa, ocurre lo contrario con los actos de trá-mite, salvo el supuesto excepcional de que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión.

• Cuando ya no es susceptible de recurso alguno en vía administrativa (salvo el de revisión), el acto se convierte en firme.

• Los actos que se deducen del supuesto del «silencio» se denominan «actos presuntos» por contraposición a los «actos tácitos».

• El silencio administrativo lo definimos como una presunción legal, una fic-ción que la ley establece en beneficio del particular, y en virtud de la cual se considera estimada (silencio positivo) o desestimada (silencio negativo) la petición dirigida por este a la Administración.

• El artículo 43 de la LRJPAC prevé como regla general el silencio positivo, exceptuándose solo cuando una norma con rango de ley por razones impe-riosas de interés general o una norma de derecho comunitario establezcan lo contrario.

• La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la con-sideración de acto administrativo finalizado el procedimiento.

• Los actos de las Administraciones públicas sujetos al derecho administra-tivo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

• La eficacia de los actos administrativos quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

• Excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos admi-nistrativos cuando se dicten en sustitución de actos anulados y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supues-tos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.




• La suspensión del acto administrativo supone la cesación de su eficacia, como una medida de carácter provisional y cautelar, llamada a asegurar la integridad del objeto litigioso (suspensión en vía de recurso) o a garantizar la imposición del criterio del ente u órgano superior que ostenta la tutela o el control sobre el autor del acto (suspensión como medida de tutela o con-trol), en tanto se produce una decisión definitiva sobre la validez del mismo.

• La ley faculta a la Administración para suspender la ejecución de los actos recurridos «en el caso de que dicha ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación» o «cuando la ejecución del acto o la aplica-ción de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso».

• La ejecución del acto impugnado se entenderá suspendida si transcurridos 30 días desde que la solicitud de suspensión haya tenido entrada en el regis-tro del órgano competente para decidir sobre la misma, este no ha dictado resolución expresa al respecto.

ACTIVIDADES DE AUTOCOMPROBACIÓN

A partir del contenido de la presente Unidad didáctica, se propone la realización de las siguientes actividades de autocomprobación por parte del alumno, como ejercicio general de repaso y asimilación de la información básica proporcionada por el texto.

Enunciado 1

¿Cuándo se produce la firmeza de un acto administrativo?

Enunciado 2

Un señor administrado solicita la apertura de un camino por monte público para lle-gar a una finca de su propiedad y se autoriza favorablemente por la Dirección General




de Calidad Ambiental. Pendiente le queda la autorización del Servicio de Ordenación y Gestión Forestal. Este servicio ha sido informado desde hace, al menos, siete meses por el agente del Medio Natural de la zona favorablemente, sin contestación alguna al admi-nistrado. El silencio administrativo, en estos casos, ¿es positivo o negativo?

Enunciado 3

Efectos de la falta de resolución expresa en procedimientos iniciados de oficio.

Enunciado 4

Los actos de las Administraciones públicas, sujetos al derecho administrativo, se presumirán válidos y producirán efectos:

a) A partir del mes siguiente en que se dicten.

b) A partir de los 15 días de su publicación.

c) Desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

d) A la semana siguiente de su publicación.

Enunciado 5

Conteste a la pregunta y motívela: ¿hay siempre eficacia retroactiva de los actos administrativos cuando produzcan efectos favorables al interesado?




Solución 1

La firmeza del acto se produce porque:

a) Ya se han utilizado todas las posibilidades de impugnación existentes.

b) Se han dejado transcurrir los plazos para interponer los recursos posibles (vid. art. 115.1 in fine de la LRJPAC).

Solución 2

Al ser monte público, hasta que no le dé autorización el dueño, esto es, la Admi-nistración, no tiene nada que hacer. Es decir, el silencio en este caso ha de entenderse negativo, ya que el artículo 43.1, segundo párrafo, de la LRJPAC, establece que debe entenderse denegada la petición en aquellos casos cuya estimación tuviera como con-secuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.

Solución 3

En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo estable-cido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

a) En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de derechos u otras situaciones jurídicas indi-vidualizadas, los interesados que hubieren comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

b) En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades san-cionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones.

Solución 4

c) Desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa (art. 57 de la LRJPAC).




Solución 5

No, no siempre.

Conforme al artículo 57.3 de la LRJPAC, excepcionalmente, podrá otorgarse efica-cia retroactiva a los actos cuando produzcan efectos favorables al interesado; ahora bien, para ello es necesario que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas, a pesar de que sea favorable para uno de los interesados.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Básica

COSCULLUELA MONTANER, L.: Manual de derecho administrativo, Madrid, Civitas, 2009.

GAMERO CASADO, E. y FERNÁNDEZ RAMOS, S.: Manual básico de derecho administrativo, Madrid, Tecnos, 2008.

GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R.: Curso de derecho administrativo I, Pamplona, Civitas, 2008.

Avanzada

ALONSO MÁS, M. J. y NARBÓN LAINEZ, E.: El silencio administrativo y su problemática procesal, Valencia, Tirant lo Blanch, 2009.

BELANDO GARÍN, B.: La eficacia retroactiva de los actos administrativos, Madrid, Civitas, 2008.

BOCANEGRA SIERRA, R.: Lecciones sobre el acto administrativo, Madrid, Civitas, 2006.


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