Lo que el viento (casi) se llevó:

la competitividad de Centroamérica

en un entorno de alto riesgo

C A R O L I N E L. CLARKE

División de Sociedad Civil y Estado del Banco Interamericano de Desarrollo

A medida que los países presionan para lograr una mayor integración en la economía mundial -para atraer y aprovechar los beneficios de la inversión extranjera, para abrir nuevos mercados y facilitar el comercio— continúa el debate en torno a si están o no exponiendo a un mayor riesgo a su medio am­biente y a la sostenibilidad de este desarrollo que están buscando promover. En Centroamérica, una región en la que la integración global constituye uno de los objetivos clave de todas las agendas gu­bernamentales de desarrollo, los recientes desastres naturales han agudizado el debate. El perfil de da­ños y la lenta recuperación que la región experi­mentó después del Huracán Mitch ha hecho sur­gir la preocupación en cuanto a si la globalización -mediante la aceleración de la degradación am­biental y el favoritismo hacia sectores productivos en mayor riesgo de desastres- ha estado incremen­tando la vulnerabilidad de la región a los desastres.

Se cuenta con poco trabajo analítico disponible para poder evaluar adecuadamente si esta preo­cupación - o su opuesto, si se quiere- es válida para Centroamérica. ¿Podría la globalización, con sus asociados incentivos, know-how y opor­tunidades para una gestión de riesgos apropiada, si se aprovechara con sensibilidad, llegar a ser una fuerza potencial incluso mayor para reducir

las pérdidas por desastres de la región en los pró­ximos 30 años?

El presente documento busca contribuir a respon­der esta pregunta, examinando un conjunto selec­to de dinámicas en la intersección de la competiti­vidad y el riesgo de desastres en Centroamérica. El documento no pretende ofrecer un marco analíti­co exhaustivo. De hecho, trata sólo ligeramente al­gunos asuntos críticos relacionados, por ejemplo, con el desarrollo humano y la vulnerabilidad so­cial. Más bien, su propósito abarca dos aspectos: i) resaltar la importancia que la gestión del riesgo de desastres y la globalización tienen el uno para el otro, y ii) suscitar una reflexión sobre las nuevas posibilidades para la política pública de mejorar la competitividad y la gestión de riesgos en Centroa­mérica.

APERTURA Y COMPETITIVIDAD

EN CENTROAMÉRICA

La inversión extranjera directa, el creciente comer­cio y la apertura de nuevos mercados están jugan­do un importante papel en los beneficios econó­micos a nivel mundial. Este es el modelo de desarrollo que los países de Centroamérica están persiguiendo para promover el crecimiento y re­ducir la pobreza. Todos los gobiernos centroame-

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ricanos consideran la integración internacional co­mo uno de los objetivos clave de sus nuevas estra­tegias de desarrollo. En este sentido, las energías se han estado enfocando en mejorar la competitivi-dad regional y, en particular, en el desempeño del sector de exportación.

Luego de décadas de violentas guerras civiles, Cen-troamérica ha empezado a aprovechar los benefi­cios de la paz y de los esfiierzos políticos concerta­dos. Durante los últimos diez años, la región ha mostrado marcadas mejoras en los indicadores macroeconómicos: tasas de crecimiento positivas, baja en la inflación, déficits fiscales reducidos, ex­portaciones ampliadas y diversificadas.'

Las exportaciones han encabezado el crecimiento económico en la región. A finales de los años 90, las exportaciones de bienes y servicios para El Salva­dor, Guatemala, Honduras y Nicaragua crecieron entre 9 y 10%. l̂ as nuevas exportaciones, especial­mente en la agricultura (nuevas fi'utas y vegetales), manufactura ligera, y maquiladores (en su mayoría ensamble de prendas de vestir) han crecido más rá­pidamente. Esta diversificación dentro del sector exportación está dando como resultado un dramá­tico descenso en la participación de los artículos tradicionales de exportación como bananos, café, aziicar, algodón, y carne.

La inversión extranjera directa también ha crecido considerablemente en los últimos años -con nota­bles beneficios en Nicaragua, El Salvador y Costa Rica- midiéndose con la inversión extranjera direc­ta como una parte del PIB. La privatización de los servicios de electricidad y de las telecomunicacio­nes explica en buena parte el incremento de la in­versión extranjera directa en El Salvador y Guate­mala. Costa Rica ha sido la principal receptora de afluencias de inversión por parte de compañías multinacionales, teniendo particular importancia el establecimiento de operaciones de INTEL.

No obstante estas impresionantes mejoras en esti­mular la inversión e incrementar el comercio, la re­gión aún tiene que "despegar." Durante los años 90, los ingresos per capita, aunque fueron positi­vos, crecieron muy lentamente y las tasas de creci­miento anual también fueron modestas. La desi­gualdad de ingresos persiste en todos los países, y como resultado de este lento crecimiento durante la última década, la región realmente perdió terre­no en relación al mundo desarrollado. La evidencia nos muestra también que esta mayor apertura eco­nómica debe aún hacer avances en la persistente pobreza. El nivel de inversión todavía es baja y la deuda externa oficial en Honduras y Nicaragua esta robando los países de rápido crecimiento y mejora en la condición de vida de la población. El lograr dar tratamiento a estas condiciones en forma efecti­va al administrar la integración internacional de la región, continuará siendo un reto considerable.

LA GLOBALIZACIÓN

Y LAS PÉRDIDAS POR DESASTRES

Gran parte del debate sobre los costos de la globali-zación relacionados con el medio ambiente se enfo­ca en los impactos que una mayor apertura tiene sobre la aceleración del ritmo de la degradación ambiental en los países huésped. Definitivamente, la degradación ambiental también emergió como clara culpable de algunos de los catastróficos im­pactos que sufrió la región con el paso del Huracán Mitch. ¿Pero es acaso la globalización per se la que se encuentra acelerando las pérdidas por desastres en la región?

América Latina y el Caribe cuentan con muchos ejemplos en los que una mayor apertura al comer­cio y la inversión está incrementando la vulnerabi­lidad de la población a los desastres. Por ejemplo, la inversión extranjera para la crianza de camarones en algunas partes de la región ha resultado en una disminución de las áreas costeras de manglares. Sin estas barreras naturales, las inundaciones se incre-

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mentan dramáticamente con la llegada de tormen­tas severas. Se ha culpado a la demanda de nueva producción agrícola por parte de los nuevos merca­dos de fomentar el despeje de áreas ambientalmen-te sensibles, tales como laderas, y de la adopción de una pobre utilización de la tierra y una deficiente práctica productiva -ambas incrementando la sus­ceptibilidad física a derrumbes, sequías, incendios e inundaciones en sistemas de cuencas—. El arribo de productos agrícolas más baratos al mercado local ha sacado de competencia a los pequeños produc­tores locales, quienes ya no son viables. Estos "per­dedores" en el juego de la competitividad a menu­do migran a las ciudades en busca de empleo, en donde se instalan en barriadas ubicadas en pronun­ciados barrancos o cuestas y en lechos de ríos, au­mentando la vulnerabilidad urbana.

En algunas de las economías más pequeñas, el cre­cimiento de ciertas industrias que se benefician de la inversión extranjera ha planteado la preocupa­ción en cuanto a que los países pudiesen ser más vulnerables a una crisis económica ante el suceso de un desastre. Por ejemplo, las productos prima­rios relacionadas con la exportación y el turismo son proporcionalmente grandes devengadores de divisas y generadores de ingresos por impuestos para una economía menor. Estos sectores se en­cuentran también altamente expuestos a los ries­gos naturales y debido a su naturaleza, pueden ser más lentos para recuperarse después de un evento. Por ejemplo, después del Huracán Mitch en Hon­duras, la cosecha de bananos fije diezmada y tuvo que replantarse. Tomará un número de años antes de que puedan nuevamente producir comercial-mente, impactando el empleo y las condiciones de vida. Los turistas, que hacen sus reservaciones para vacacionar con meses de anticipación, son notoria­mente cambiantes si perciben que un destino ha perdido su encanto ante el paso de un desastre. Todo esto tiene costos, no sólo para las grandes empresas comerciales sino también para las empre­

sas pequeñas y medianas que abastecen a los hote­les y centros turísticos, para las personas que pier­den su empleo y para los gobiernos que enfi'entan decrecientes ingresos por impuestos y crecientes demandas de gasto luego del desastre.

Las crecientes pérdidas debido a desastres durante los últimos 30 años proporcionan evidencia de la creciente vulnerabilidad de la región. Sin embargo, en Centroamérica y en otros lugares, se ha hecho muy poco trabajo orientado al vínculo entre la in­tegración a los mercados regionales y globales, y la vulnerabilidad a los desastres. Ciertamente, los análisis a la fecha a nivel mundial no concluyen que el impacto de la globalización sobre el ambien­te sea todo en una dirección negativa. La evidencia sugiere que la apertura del comercio y la inversión, asociada con una reglamentación nacional sensible, está ayudando a incrementar los estándares am­bientales en muchas instancias.

En lo que sigue, examinamos las oportunidades que la presión de Centroamérica por una mayor compe­titividad e integración global pudiera proporcionar para una gestión de riesgos más apropiada.

¿CÓMO LIMITA EL RIESGO DE DESASTRES LA

CAPACIDAD DE LA REGIÓN PARA PARTICIPAR

EN LA GLOBALIZACIÓN?

Este riesgo de desastres está limitando el potencial de la región para mejorar su competitividad y par­ticipación en la globalización. La razón para esto se torna aparente cuando uno considera los reque­rimientos básicos para mejorar la competitividad de la región: la capacidad de los países para atraer inversiones adicionales y para desarrollar un mayor potencial comercial.

Toma de decisiones por parte de los inversionistas Adicionalmente a los tradicionales incentivos para la inversión, los principales factores que influyen so­bre la decisión de invertir en un país son aquéllos

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relacionados con el entorno o las condiciones finan­cieras-comerciales {business climate). En Centroamé-rica, estudios recientes indican que los factores más importantes del entorno financiero-comercial de la región son su infi'aestructura, estabilidad macroeco-nómica y política, educación, gobernabilidad y regí­menes reguladores orientados a atraer la inversión (iNTAL 2000). Durante los años 90, la consecución a lo largo de la región de una estabilidad política y macroeconómica razonable, ha sido una condición necesaria para la creciente inversión. Hoy, la inver­sión directa extranjera en la región está, en su ma­yor parte, orientada a la exportación, impulsada en buena medida por la atractiva ubicación de la re­gión cercana a los mercados grandes. Las áreas que cuentan con buenas facilidades de aeropuertos y puertos son las que más se están beneficiando.

Las amenazas naturales —inundaciones, huracanes y tormentas severas, terremotos, derrumbes, activi­dad volcánica- tienen seguramente un impacto considerable sobre la infraestructura, pero también influyen en otros factores del entorno financiero-comercial, degradando el atractivo de la región pa­ra la inversión e incrementando el costo de hacer negocios. Antes de considerar estos factores con más detalle, veamos brevemente cómo es que los inversionistas consideran el riesgo de desastres.

En el extremo de la curva de probabilidad de las pérdidas por desastres se encuentran los eventos poco frecuentes pero de alto costo tales como el Huracán Mitch, Keith, y los terremotos en El Sal­vador a principios de este año. Estos destruyen la infraestructura, los mercados y la capacidad pro­ductiva privada en un lugar. Hoy, acertada o equi­vocadamente, son estos eventos catastróficos los que enmarcan el entendimiento popular del riesgo de desastres que enfrenta la región. Para los nego­cios, estos eventos interrumpieron sus actividades productivas y amenazaron su misma viabilidad. El riesgo de estos eventos es más palpable en algunos

sectores tales como el turismo, en donde el seguro puede ser un elemento significativo de su gestión corporativa del riesgo. Los precios para la cobertura de un seguro, especialmente inmediatamente des­pués de un evento, pueden constituir un disuasivo tangible para reconstruir en el mismo lugar, ni qué hablar de atraer nuevas inversiones.

Incluso cuando una compañía mantenga sus pro­pias reservas adecuadas para recuperarse rápida­mente de un desastre (auto-aseguradas), la expe­riencia indica que esto no siempre es suficiente. Si el país afectado no puede restaurar rápidamente el suministro de energía y agua, las rutas de transpor­te, o si los trabajadores no pueden regresar a traba­jar, es poco probable que se reanuden los negocios. Es decir, la vulnerabilidad de una nación no sólo incrementa el riesgo de insolvencia en un cierto lugar, sino que también el costo de hacer negocios en todos los ramos. Cuando ocurre una catástrofe, las compañías deben tomar decisiones en cuanto a cerrar, trasladar su capital y operaciones a otra re­gión o, si tienen la capacidad, ayudar a restaurar los servicios públicos básicos. Las empresas consi­deran que sus intereses comerciales centrales se en­cuentran expuestos a estos eventos en Centroamé-rica. Las grandes empresas internacionales están identificando estos riesgos de antemano, y cada vez más están incluyendo la mitigación de desas­tres y la planificación de contingencias dentro de sus estrategias globales de gestión de riesgos. Las compañías pequeñas y medianas, y sus financieros, se encuentran cada vez más buscando acceso a este know-how sobre la gestión de riesgos.

Como dramáticos son los grandes eventos, la res­puesta de los inversionistas al "riesgo de catástrofe" como un factor en su decisión para invertir en un país, no ha sido cuantificada. No aparece como una categoría en los estudios de entorno financie­ro-comercial para Centroamérica. Quizás lo haría si se tuviera mejor información. No obstante, otros

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factores de entorno financiero-comercial sí captan elementos de estos eventos catastróficos, así como de los eventos de menor impacto y mayor frecuen­cia. El impacto de estos eventos se manifiesta a me­nudo en servicios públicos no confiables, en inesta­bilidad macroeconómica y propensión a crisis, y en inadecuados regímenes reguladores orientados a atraer inversiones. Es en estos factores del entorno financiero-comercial y su interacción con los desas­tres que nos enfocaremos ahora.

El riesgo de desastres influye en los factores clave del entorno financiero-comercial a. Infraestructura y servicios públicos

Debido a su proximidad con mercados impor­tantes, Centroamérica se encuentra bien situa­da para jugar un papel importante en la vincu­lación del comercio dentro de las Américas. No obstante, la infraestructura de calidad para la circulación eficiente de bienes y servicios tanto dentro como fijera de la región se encuentra re­zagada. La propensión de la región a los riesgos naturales contribuye al mal prestigio de la in­fraestructura.

La región se encuentra aún completando y me­jorando la red de caminos, un reto crítico pues­to que prácticamente todo el comercio dentro de la región es movilizado por camiones. El da­ño que el Huracán Mitch causó al sector trans­porte es bien conocido e impresionante. La CE-PAL reportó aproximadamente 480 puentes dañados y 1.400 Km de la Carretera Interameri-cana entre Honduras, El Salvador y Nicaragua se vieron interrumpidos después del huracán, en algunos lugares durante meses. La reparación permanente y el reemplazo de los caminos y puentes tomarán años en concretarse. Aparte del Huracán Mitch, en muchos lugares a lo lar­go de la región no es inusual que los caminos principales se cierren debido a inundaciones y derrumbes durante la época lluviosa, varando

del mismo modo el tráfico comercial y el priva­do. Las interrupciones se ven agravadas por la ausencia de rutas alternativas de transporte.

Mientras que la red vial constituye un compo­nente principal de los objetivos regionales de in­tegración (el corredor logístico), los ministerios de Obras Públicas apenas están comenzando a equiparse para evaluar la vulnerabilidad a lo lar­go de todas sus redes viales e incorporar esta in­formación a la planificación de la inversión y el mantenimiento. En forma similar, las técnicas y tecnologías específicas para la estabilización de taludes y control de inundaciones para caminos en unos lugares apenas ahora se están incorpo­rando en los manuales operativos estándares y en las especificaciones para la construcción de caminos y contratos de supervisión.

En términos de servicios de aviación, América Latina y el Caribe es ahora la región de más rápi­do crecimiento en el mundo, aunque también es la penúltima (antes de África) en términos de se­guridad aérea. Durante los últimos cuatro años, la Organización Internacional de Aviación Civil ha estado considerando las consecuencias que plantean los servicios meteorológicos para la se­guridad y eficiencia de las líneas aéreas. Centroa­mérica aún tiene que cumplir estándares interna­cionales. Los productos meteorológicos estándar para la aviación son rutinariamente inexactos y no se comunican en forma oportuna para satis­facer los requerimientos de la aviación, o no se producen en absoluto. Con una mayor incerti-dimibre sobre el clima en los aeropuertos de des­tino y/o alternos, los aviones se despachan sola­mente para tener que regresar o ser desviados a lugares más lejanos. Los costos en tripulación, combustible adicional, reprogramaciones en to­dos los sistemas son significativos. Similarmente, sin una advertencia adecuada para tomar medi­das preventivas, el equipo en aire o en tierra se

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daña con el clima severo, la ceniza volcánica o las olas de humo de incendios forestales. Los fre­cuentes cierres de aeropuertos debido a erupcio­nes volcánicas e incendios forestales que fiieron comunes durante los años de El Niño en 1997-1998 en Centroamérica, interrumpieron en oca­siones los servicios de aviación hacia ciertas par­tes de la región durante días incluso.

Otros sectores de la economía de los países se ven, a su vez, afectados directamente por los inadecuados servicios de aviación. Un alto ni­vel de vuelos desviados o cancelados, combi­nado con aeropuertos que cuentan con una mala reputación en cuanto a seguridad, dismi­nuyen la demanda en la industria turística. En forma similar, las empresas nacionales que de­penden de los servicios aéreos se enfrentan a una desventaja competitiva. Ciertamente, existe poca oportunidad para las industrias que se especializan en servicios justo-a-tiempo. Se han estado realizando esfuerzos durante ya algún tiempo para mejorar los servicios mete­orológicos nacionales. El Comité Regional de Recursos Hidráulicos de SICA ha constituido un recurso regional valioso desde 1966. La co­operación internacional, más recientemente, ante el paso del Huracán Mitch, financian equipo de observación, computadoras, capaci­dades de modelaje, y esfuerzos de fortaleci­miento institucional. Estas capacidades y los servicios que deben brindar al sector de avia­ción son críticas para los servicios relacionados con la movilización eficiente de bienes y per­sonas. Permanece vigente el reto de cómo me­jorar estas capacidades en la observación y modelaje climatológicos para brindar mejores servicios a los sectores productivos, tales como la industria de aviación civil. Que yo sepa, no se ha hecho ningún análisis sobre los costos para la competitividad de la región que impli­caría el no hacerlo.

b. Estabilidad macroeconómica

Las mejoras en la estabilidad de los indicadores macroeconómicos y la política económica han ayudado en mucho a alentar la inversión en la región. Sin embargo, cuando ocurre un desas­tre, tanto la estabilidad económica en el corto plazo como el desempeño de la economía en el largo plazo se ven amenazados, preocupando a los inversionistas y acreedores en cuanto a que la política económica prudente pueda verse comprometida para satisfacer las demandas in­mediatas post-desastre.

Los desastres son shocks externos que ocasio­nan un colapso en la capacidad productiva, re­ducen las rentas del gobierno, e incrementan la necesidad de gastos públicos y privados adicio­nales (y considerables). Esto puede ocasionar no sólo una pérdida de confianza, sino tam­bién un colapso en los flujos de capital, altas tasas de interés, pérdida de reservas internacio­nales y una restricción de liquidez -justo en el momento cuando lo opuesto hubiera sido ide­al para una pronta recuperación-.

En Centroamérica, estos efectos negativos de corto plazo han resultado a menudo en efec­tos acumulativos de mayor plazo que ponen en peligro al desarrollo y al crecimiento —los que incluyen la desviación de las inversiones de desarrollo lejos de áreas y sectores priorita­rios para satisfacer necesidades de emergen­cia. El grado al que estos shocks generan im­pactos amplios y de larga duración en la economía depende no sólo de la naturaleza del evento desastroso, sino también de la es­trategia para la gestión de riesgos económicos y de la capacidad de la economía para absor­ber rápida y eficientemente los recursos de re­construcción. Los recientes huracanes y terre­motos en la región ponen a prueba esto en diversos grados.

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c. Regímenes reguladores para atraer la inversión y el riesgo de desastres

Los estudios de sondeo del entorno financiero-comercial consideran una serie de regímenes re­guladores para atraer la inversión. Las normas formales e informales que regulan los derechos de propiedad, incluyendo controles de capital, el cumplimiento de contratos y la resolución de conflictos, son esenciales para garantizar y salva­guardar las inversiones, para la operación de mercados y para aumentar el desempeño de em­presas económicas. Para la gestión de riesgos, los regímenes de propiedad en funcionamiento pueden mejorar la información sobre quién crea la vulnerabilidad a los desastres y para asignar responsabilidades por las consecuencias.

Un régimen regulador que permita el acceso a los seguros y otros instrumentos de transferen­cia del riesgo financiero es importante para atraer la inversión hacia la región. La forma en que esto funciona puede ser ilustrado median­te la experiencia reciente en otras partes del mundo en torno a la gestión del riesgo corpo­rativo. Mientras que las pérdidas directas de­bido a un clima severo, inundaciones o terre­motos son fáciles de cuantificar, la carga financiera en términos de negocios sacrifica­dos debido a estos eventos es a menudo me­nos obvia pero no así menos importante para los inversionistas. En los EEUU y en Europa, la conciencia sobre estos riesgos -especialmente aquéllos relacionados con cambios en el cli­ma- ha generado un creciente interés corpora­tivo en la gestión del riesgo climatológico, in­cluyendo seguros e instrumentos de hedge en los mercados de capital. Los expertos de la in­dustria en el Reino Unido estiman que 70% de todas las compañías enfrentan un riesgo climatológico obvio. Las compañías centroa­mericanas enfrentan también un considerable riesgo climatológico dada la importancia del

agrocomercio, de la energía, del transporte y del turismo, por nombrar los más evidentes.

El mal estado de los mercados de seguros en Centroamérica priva al sector privado, particu­larmente a las compañías pequeñas y medianas, de instrumentos modernos para gestionar su riesgo. Sin instrumentos de transferencia de riesgo, las condiciones climatológicas extremas así como otros desastres golpean fiiertemente a las ganancias, y limitan desproporcionadamente la viabilidad y el potencial de crecimiento de las empresas más pequeñas. La meta de ampliar la participación en la globalización estará perjudi­cada si caen estas empresas, que emplean a la mayoría de trabajadores en la región y preten­den proveer cada vez más de bienes y servicios a los sectores exportadores. Por otra parte, duran­te El Niño en 1997-1998 así como con el Hu­racán Mitch, las pérdidas tuvieron repercusio­nes considerables en las finanzas de algunos de los países de la región.' Con las presiones para ser competitivos en el mercado global, la de­manda de regímenes reguladores modernos que promuevan el desarrollo del mercado de segu­ros, y aquéllos dirigidos al riesgo de catástrofes en particular, está aumentando en la región.

¿HACIA DÓNDE VAMOS A PARTIR DE AQUÍ?

Una reglamentación gubernamental sensible y los recursos adecuados serán clave para el éxito de la región en cuanto a reducir el impacto de los desas­tres sobre los factores clave del entorno financiero-comercial y para ampliar la capacidad de la econo­mía para innovar y adoptar las mejores prácticas de gestión de riesgos. Al mismo tiempo, tanto el capital privado como el know-how atraídos hacia la región deberían ofrecer nuevas oportunidades e in­centivos para que los gobiernos así lo hagan. Vea­mos unos cuantos ejemplos de áreas que tienen un alto potencial en lo que se refiere a reducción de riesgos y competitividad.

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oportunidades para mejorar el entorno financiero-comercial • Aprovechando las demandas de mayor seguridad

en la infraestructura del transporte Para mejorar la confiabilidad de la infraestructu­ra relacionada con el comercio —rutas terrestres, aeropuertos y puertos- se requiere que el sector piíblico facilite la adopción de la gestión de ries­gos. En el sector aviación, tal como lo destacaba el ejemplo anterior, esto significa no sólo mejo­rar la observación y el pronóstico del tiempo, si­no también la forma en que los servicios meteo­rológicos prestan sus servicios a sus clientes comerciales.

En la actualidad, la industria de aviación civil no cuenta con los medios para expresar su de­manda a los servicios meteorológicos por mejo­res productos y servicios meteorológicos. Estos servicios están sumamente limitados en cuanto a cómo pudieran responder. Las cuotas áreas (aterrizaje y sobrevuelo) que las aerolíneas pagan a los países, se negocian y se pagan en un solo p ^ o a suma alzada. Se entiende que estas cuo­tas incluyen el derecho de las aerolíneas a los servicios meteorológicos; sin embargo, los pro­ductos y servicios meteorológicos específicos no están descritos ampliamente en estos contratos. Costa Rica es el único país en la región en don­de un porcentaje de las cuotas de aviación co­bradas es asignado al presupuesto nacional de servicios meteorológicos. (Por otro lado, en Eu­ropa, las cuotas aéreas son desglosadas y se asig­na entre el 2% y el 40% de las cuotas a los pre­supuestos de los servicios meteorológicos). En el resto de los países, las cuotas aéreas van directa­mente a su presupuesto general.

Si existiera una relación directa entre la estructu­ra de cuotas de aviación y los proveedores de ser­vicio (los servicios meteorológicos), las aerolíne­as contarían con un instrumento importante

para exigir servicios mejores o diferentes. Los pa­íses ganarían recursos y la oportunidad de mejo­rar sus servicios de infraestructura de observa­ción y pronóstico del tiempo. (Esto se aplicaría de igual forma para otros beneficiarios tradicio­nales del servicio meteorológico, tales como la agroindustria y las empresas de energía.)

Para los servicios meteorológicos, el punto esen­cial es reorganizarse para proveer un servicio de calidad y oportuno para un cliente muy exigen­te. Tomando un enfoque corporativo de resolu­ción de problemas, los gobiernos tendrían que revisar las posibles limitaciones para la provisión de mejores servicios meteorológicos, tales como las restricciones legales, institucionales y admi­nistrativas, así como también la forma en que se computan los cargos del aeropuerto y se utilizan los ingresos que éstos generan. Tendrían que de­sarrollar una estrategia para responder a la de­manda del mercado así como para mejorar sus servicios a sus clientes de interés público, tales como los gerentes de emergencias, pequeños finqueros y público en general. En esta forma, podría esperarse que la apertura de este "merca­do" potencial mejoraría un elemento importan­te de la gestión de riesgos y, paralelamente, una mayor seguridad y eficiencia de la infraestructu­ra de aviación redundaría en amplios beneficios para la competitividad.

Estabilidad macroeconómica y gestión de crisis El evitar crisis potenciales y gestionar en mejor forma los impactos económicos de los desastres debería ser una meta de fundamental importan­cia para los elaboradores de política económica en la región. Después de un evento, el objetivo a corto plazo es satisfacer eficientemente los nue­vos compromisos generados por el desastre, a la vez minimizando el trastorno macroeconómico y facilitando la restauración de los servicios clave que apoyan a los sectores productivos para rea-

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nudar los negocios lo más rápido posible. En el largo plazo, el objetivo es evitar totalmente las crisis mediante la implementación de una estra­tegia adecuada para la gestión de riesgos antes de que ocurra el desastre.

La gestión de riesgos -incluyendo el financia-miente de pérdidas potenciales- es una discipli­na bien establecida en el sector corporativo. Cuando es adoptada por los gobiernos, incluye tres áreas para la política económica:

a. La evaluación global del riesgo incluye la va­luación de pérdidas potenciales en los bienes públicos (tales como la infraestructura) y los compromisos (tales como el gasto social) que son generados por un desastre. Para diferentes escenarios de desastres, esta evaluación tam­bién estima el impacto potencial en el presu­puesto nacional y el desempeño económico. Sobre la base de esta evaluación, se desarrolla una estrategia para gestionar el riesgo económi­co de los desastres, la cual tiene dos componen­tes generales:

b. Marcos reguladores y programas públicos que orientan la inversión en el país para redu­cir el riesgo. La mitigación incluye medidas que reducen las pérdidas potenciales en vidas y propiedades (tales como la planificación del uso de la tierra, los estándares de construcción, las mejoras ambientales).

c. Los arreglos de preparación financiera colo­can a la economía y al presupuesto nacional en un estado de preparación para responder ade­cuadamente en caso de un desastre. Éstos inclu­yen el preestablecimiento de: a) normas fiscales y de gasto prudentes a aplicar durante la crisis para limitar el daño y manejar la crisis a la vez que se mantiene una sólida posición fiscal, una política crediticia firme, y adecuadas reservas in­

ternacionales netas; b) instrumentos financieros que ayuden a la economía a resistir los shocks y a financiar pérdidas específicas (tales como satis­facer las necesidades de liquidez a través de las reservas, reestructuración de la deuda, acceso a líneas contingentes de crédito); y c) la transfe­rencia ex-ante del riesgo de las pérdidas verdade­ramente catastróficas a tomadores de riesgo (mercados de seguros y financieros).

Hoy, en una era en la que los desastres forman parte de la experiencia de todos, unos cuantos ministros de finanzas en la región están empe­zando a considerar más detalladamente los obje­tivos de gestión del riesgo económico y de pre­paración financiera. También el sector privado está ofreciendo nuevos productos de transferen­cia financiera, como pólizas de seguro que cu­brirían el costo de pagar los intereses de la deu­da externa de un país, oficial y privada, en caso de que se vea afectado por un desastre. Actual­mente Belice se encuentra considerando un pro­ducto de ese tipo ofrecido por la Commonwe-alth Disaster Management Agency, incorporada en Londres, en asociación con Liberty Syndicate Management, parte del Liberty Mutual Group of Companies. El Gobierno de Honduras, en colaboración con las compañías nacionales de seguros, unas cuantas reaseguradoras y las insti­tuciones financieras internacionales, se encuen­tra estudiando la viabilidad de un esquema de gestión de riesgos impulsado por seguros.

El poder alcanzar las metas de competitividad regional en Centroamérica demanda este tipo de gestión de riesgos y los ministros de finanzas tienen la responsabilidad de que esto forme parte explícita, tanto de la política de gestión de desastres como de la de competitividad. Si se toman conjuntamente, las medidas arriba men­cionadas ayudarían en mucho a reducir el po­tencial de una crisis fiscal y macroeconómica.

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manejando la confianza, a la vez que reducien­do la necesidad de una carga adicional de la deuda después de un evento. Ante su ausencia, un país podía ser tomado desprevenido -y una posición económica fi^ágil podría verse presio­nada hacia la crisis, con un entorno financiero-comercial en deterioro.

Regímenes reguladores para la gestión del riesgo financiero asociado con desastres El seguro es un instrumento que sirve no sólo para distribuir eficientemente el riesgo sino tam­bién para fomentar una apropiada gestión del riesgo a través de una mejor información sobre riesgos, códigos de construcción, prácticas para el uso de la tierra e inversiones en mitigación. En su forma más simple, esto fiínciona de la si­guiente manera: para adquirir un seguro, el bien (el edificio, sistema de agua, etc.) tendrían que estar construido y operado conforme a códigos internacionales; lo contrario no sería asegurable y, por consiguiente, no sería económicamente factible. En los mercados privados competitivos, los precios de los seguros propenderán hacia ni­veles que permitan al asegurador cubrir las pér­didas esperadas más los costos de administra­ción. Si la información sobre el comportamiento en la toma de riesgos es escasa, el precio del se­guro cubriría una prima adicional. De la misma manera, en los casos en que se tomen medidas para reducir el riesgo, se esperaría que los precios se redujeran. Para prestar servicios de seguros, se fomentaría la creación de una infi-aestructura apropiada para la gestión de riesgos, incluyendo inspectores de construcción, ajustadores y agen­cias calificadores de riesgo. De esta forma, puede esperarse que al incrementarse la utilización de seguros privados se produzca una reducción en las pérdidas.

Existen además otras ventajas. Es más probable que un país que cuenta con programas imple-

mentados para la gestión de riesgos tenga la ca­pacidad de arreglar una cobertura de contin­gencia para los eventos verdaderamente "catas­tróficos" mencionados anteriormente. Para pérdidas que exceden un deducible elevado, los países pueden hacer esto mediante mecanismos tales como pooling, grupos de retención de ries­gos y acceso a los mercados internacionales de seguros y reaseguro. Adicionalmente a los bie­nes físicos, los contratos de seguros pueden ha­cerse por un monto específico de cobertura que se utiliza cuando ocurre un evento desastroso con determinadas características. Los gobiernos pueden entonces utilizar estos recursos para ha­cerle fi-ente a una serie de responsabilidades, in­cluyendo las necesidades de grupos pobres y vulnerables. Los mercados privados están desa­rrollando instrumentos parecidos al seguro (contratos para cubrir obligaciones de deuda, derivativos del clima {weather derivatives), op­ciones de seguro incorporadas a emisiones de bonos, capital contingente) que pueden ayudar a los países así como a las empresas a llevar a ca­bo una mejor administración de pérdidas cuan­tiosas inesperadas.

Los regímenes reguladores pueden estimular en alto grado el desarrollo de mercados de seguros privados en Centroamérica. La legislación y re­gulación de los seguros necesitan fortalecerse en toda la región. Una intensa supervisión inde­pendiente, un monitoreo de solvencia, restric­ciones al comportamiento anticompetitivo y una vigilancia de la conducta del mercado cons­tituyen elementos esenciales. Junto con reglas claras del juego, más mercados libres de seguros pueden estimular a la industria a innovar, a ser más competitiva y a-desarrollar los recursos hu­manos e institucionales necesarios para suminis­trar mejores servicios de seguros. Esta es un área que se beneficiaría en gran medida de regímenes reguladores armonizados a lo largo de los países

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centroamericanos, lo cual facilitaria el pooling del riesgo y el interés internacional en la toma de riesgos. La existencia de mercados de seguros potencia el crecimiento de la productividad de la economía.

CONCLUSIÓN

El potencial competitivo de Centroamérica de­pende de una adecuada gestión de riesgos de de­sastres. El reto para una mejor gestión de riesgos

está en aprovechar las oportunidades que ofrecen los procesos en marcha en la región para la ma­yor integración en el mercado global. Se espera que la discusión anterior contribuya al diálogo dentro de la región, y suscite una reflexión sobre unas nuevas posibilidades para definir políticas que permitan mejorar la competitividad y la ges­tión de riesgos en Centroamérica, a fin de asegu­rar un ftituro más prospero y seguro para los ciu­dadanos centroamericanos. •

NOTAS 1. Existe una serie de publicaciones sobre la expe­riencia de la región. Esta sección utiliza principal­mente a Agosin et al. (2000), Buimer-Thomas y Kincaid (2000), c INTAL (2000).

2. Por ejemplo, después del Huracán Mitch, los estimados iniciales encontraron que la cartera de la banca comercial de Honduras sufrió pérdidas por alrededor de $60 millones, o cerca del 4% de la cartera total de préstamos. Esto fue equivalente al 18% del patrimonio neto del sistema y repre­sentó aproximadamente 18 meses de las utilidades del sector bancario. (Presentación del Presidente de la Asociación de Instituciones Bancarias, Sr. Jacobo Átala Zablah.)

BIBLIOGRAFÍA AGOSIN Manuel R., BLOOM David, and SAIGAL

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BULMER-THOMAS, Victor and DOUGLAS

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INTAL: "Estado de la Región Informe Centroamericano", n°I, Serie Informes Subregionales de Integración, Estado de la Región en Desarrollo Humano, 2000.

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CAROLINE CLARKE 51