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DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

Presidente Dr. Alberto Dibbern

Vicepresidente

Dr. Rogelio Simonatto

Secretario General Abog. Guillermo Tamarit

Secretaria Académica

Prof. María Rosa Depetris

Secretaria de Ciencia y Técnica Dra. Nelba Tacconi

Secretario de Relaciones Institucionales

Ing. Agr. Alejandro Etchegaray

Secretario de Extensión Universitaria Arq. Fernando Tauber

Secretaria de Asuntos Económico – Financieros

Cdora. Mercedes Molteni

Director de la Editorial (EDULP) Lic. Jorge Luis Bernetti

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

ALBERTO PORTO (DIRECTOR)

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

MARZO 2004

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL Alberto Porto (Director) Diseño de tapa: Paula Romero (DCV)

Calle 47 N° 380 e/2 y 3 (1900) La Plata. Provincia de Buenos Aires. Argentina Tel/Fax: 54-221-427-4898/427-3992 E-mail: [email protected] La EDULP integra la Red de Editoriales Universitarias (REUN) 1° edición – marzo 2004 ISBN N° 950-34-0270-0 Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723 ©2004 EDULP Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra Impreso en Argentina

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Contenido

I - Introducción_____________________________________________________ 11 I.1 - La Coparticipación Federal de Impuestos _____________________________________________11 I.2 - Objetivo del trabajo ______________________________________________________________11 I.3 - Contenido del estudio_____________________________________________________________12

II - Caracterización de las provincias___________________________________ 15 II.1 - Descripción de los indicadores _____________________________________________________15 II.2 - Metodología ___________________________________________________________________28 II.3 - Resultados _____________________________________________________________________30 II.4 - Conclusiones___________________________________________________________________40

III - La teoría económica del federalismo fiscal___________________________ 41 III.1 - Participación política ____________________________________________________________42 III.2 - Eficiencia económica____________________________________________________________43 III.3 - La frontera del federalismo _______________________________________________________47 III.4 - Descentralización, autonomía local y responsabilidad local ______________________________47 III.5 - Asignación de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre niveles de gobierno _______51 III.6 - Interdependencias ______________________________________________________________64 III.7 - Expandiendo el nivel de análisis ___________________________________________________65

IV - Fundamentos teóricos para la centralización tributaria y las transferencias intergubernamentales ___________________________________ 67

IV.1 - Subaditividad de la función de costos de recaudación __________________________________67 IV.2 - Minimización de la carga excedente de la recaudación _________________________________67 IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales ____________________________________69 IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales ________________________________________________69 IV.5 - Corrección de fracasos por toma de decisiones colectivas _______________________________70 IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a cada nivel de gobierno ___________________________________________________________________________72 IV.7 - Niveles mínimos (ingreso mínimo y/o cantidad mínima de algún bien) ____________________72 IV.8 - Redistribución del ingreso________________________________________________________74 IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes públicos locales_______________________80 IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamentales. Distintos tipos __________82

V - Distribución personal y regional del ingreso y transferencias intergubernamentales en la Argentina __________________________________ 83

V.1 - La corrección de disparidades fiscales como objetivo de las políticas públicas________________83 V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instrumentación _________________91

VI - Tamaño y estructura vertical del Sector Público argentino: evolución de largo plazo ______________________________________________________ 97

VII - Tamaño y perfil de las erogaciones y recursos de los gobiernos nacional y provincial: 1950-2001______________________________________ 109

VII.1 - Comparación de la estructura y de la evolución de las erogaciones de ambos niveles de gobierno __________________________________________________________________________109 VII.2 - Comparación del tamaño y perfil de los recursos entre niveles de gobierno: situación actual y comparación retrospectiva _____________________________________________________112 VII.3 - Resumen____________________________________________________________________113

VIII - Comportamiento de los gastos y recursos públicos provinciales. 1959-2001 _ 123 VIII.1 - Gasto total y gasto según clasificación económica___________________________________123

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VIII.2 - Gasto según finalidad _________________________________________________________137 VIII.3 - Recursos provinciales _________________________________________________________146

IX - Etapas de la Coparticipación Federal de Impuestos. Un análisis crítico__ 155 IX.1 - El período previo a la Coparticipación Federal de Impuestos (1853-1934). El Federalismo Competitivo_____________________________________________________________155 IX.2 - El período de la Coparticipación Federal de Impuestos (1935 hasta el presente). Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo _________________________________157

X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina. 1932-2000___________ 201 X.1 - Turbulencia tributaria ___________________________________________________________202

XI - Inestabilidad de los parámetros básicos del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos_________________________________ 211

XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina ____________211 XI.2 - Estabilidad de la distribución primaria y de la mezcla de los recursos nacionales y su impacto sobre el Régimen de Coparticipación de Impuestos _________________________________214 XI.3 - Una institución para el funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______219 XI.4 - Conclusión___________________________________________________________________222

XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las políticas públicas argentinas_________________________________________________ 223

XII.1 - Características de los prorrateadores de la distribución secundaria y su evolución___________224 XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina_________________________________________227 XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto público por habitante: evolución de largo plazo _______________________________________________________________________237

XIII - Las políticas de descentralización fiscal y los condicionantes de las disparidades regionales ____________________________________________ 241

XIII.1 - Modelo simple ______________________________________________________________242 XIII.2 - Cuantificaciones y evaluación de políticas_________________________________________244 XIII.3 - Comentarios finales __________________________________________________________247 XIII.4 - Anexo de Tablas _____________________________________________________________250

XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipación ___________________ 253 XIV.1 - Fundamentos del régimen de transferencias________________________________________253 XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipación________________________________254 XIV.3 - La institución para el funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos: una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______256 XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional ___________________________________________256 XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipación___________________________________256

XV - Conclusiones__________________________________________________ 263

XVI - Anexo I. Medidas de autonomía y de descentralización fiscal del Sector Público argentino ____________________________________________ 269

XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sistema federal _________ 277 XVII.1 - La teoría sobre el uso racional de los recursos no renovables en un esquema de gobierno único _____________________________________________________________________277 XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal ____________________________________________280 XVII.3 - La legislación argentina sobre la propiedad y explotación del recurso no renovable________284

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XVII.4 - La relevancia económica de los recursos por regalías recibidas por las provincias argentinas, la Coparticipación Federal de Impuestos y el comportamiento fiscal de los gobiernos de Argentina en décadas recientes _____________________________________________285 XVII.5 - Conclusiones _______________________________________________________________294

XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el déficit y la deuda del sector público argentino ___________________________________________________ 297

XVIII.1 - El déficit del Sector Público __________________________________________________297 XVIII.2 - Deuda del Sector Público. 1991–2001___________________________________________300 XVIII.3 - Conclusión ________________________________________________________________300

XIX - Anexo IV. Gastos y recursos públicos provinciales 1959-2001 por provincias ________________________________________________________ 301

XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolución, tendencia y ciclo. 1932-2001_________________________________________________________ 315

XX.1 - Evolución de la estructura tributaria ______________________________________________315 XX.2 - Tendencia y ciclo en la estructura tributaria argentina. Aplicación del filtro Hodrick-Prescott___________________________________________________________________________318

XXI - Anexo VI. Desempeño comparado Impuesto al Valor Agregado e Impuesto sobre los Ingresos Brutos______________________________________________ 325

XXI.1 - Evolución comparada del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y el Impuesto al Valor Agregado _________________________________________________________________________325 XXI.2 - Cuantificaciones sobre la evolución del Impuesto sobre los Ingresos Brutos ______________326

XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales________________________________ 337 XXII.1 - Criterios utilizados en las proyecciones_____________________________________________337 XXII.2 - Resultados de la proyección del status-quo________________________________________343 XXII.3 - Proyecciones consolidadas incluyendo cambios tributarios ___________________________345 XXII.4 - Incorporación de la propuesta de coparticipación a las proyecciones____________________348 XXII.5 - Descentralización de gastos ___________________________________________________352 XXII.6 - Reforma tributaria provincial __________________________________________________353

XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional _____________________________ 355 XXIII.1 - Perspectiva general _________________________________________________________355 XXIII.2 - Análisis por países __________________________________________________________358

XXIV - Bibliografía ________________________________________________ 385

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Prefacio

Este estudio fue realizado por docentes-investigadores del Departamento de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de La Plata. Se contó con el ambiente académico que brinda la Universidad Nacional de La Plata, con su trayectoria más que centenaria en la creación, transmisión y transferencia de cono-cimientos. La Fundación Tinker brindó apoyo financiero y el Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires colaboró para la publicación de este volumen.

En las distintas etapas del proyecto colaboraron los docentes-investigadores Mar-tin Cicowiez, Luciano Di Gresia, Atilio Elizagaray, Diego Fernandez Felices, Gonzalo Fernandez, Marcelo Garriga, Horacio Piffano, Alberto Porto, Natalia Porto, Cecilia Rumi y Jorge Sereno. Como Auxiliares de Investigación participaron Aurora Gallerano y Alejandro Támola. En cada capítulo se deja constancia de la autoría y las colabora-ciones. La creación y actualización de la página web fue realizada por Martín Cico-wiez. Las tareas de revisión final del libro fueron realizadas por Natalia Porto y las de edición estuvieron a cargo de Luciano Di Gresia con la colaboración de Martín Cico-wiez. La dirección del proyecto estuvo a cargo de Alberto Porto.

Varios estudios que no se incluyen en este volumen por razones de espacio, así co-mo versiones más detalladas de algunos capítulos, fueron publicadas en la Serie Docu-mentos de Federalismo del proyecto “Desequilibrios Territoriales y Federalismo Fiscal” y pueden consultarse en www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo En esta página pueden consultarse todas las actividades desarrolladas en el marco del proyecto. Dr. Alberto Porto Director del Proyecto [email protected] La Plata, marzo de 2004.

CAPÍTULO I – INTRODUCCIÓN

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I - Introducción

Alberto Porto

os desequilibrios territoriales y el papel de las políticas públicas para su correc-ción es un tema que ha sido y es preocupación permanente. La historia muestra

una creciente descentralización fiscal, de la Nación a las provincias, que se debió a la creación de nuevas provincias (de las 14 originales a 23 y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en la actualidad) y a la transferencia de funciones y responsabilidades de gasto. La descentralización fiscal ha sido asimétrica entre los poderes tributarios –que quedaron concentrados en el gobierno nacional- y los gastos –que se transfirieron a las provincias- lo que originó un importante “desbalance vertical” que tuvo que ser cubier-to con transferencias intergubernamentales: en promedio, más del 60% de los gastos provinciales se financian con fondos recaudados por la Nación. Los desequilibrios te-rritoriales, junto con el objetivo de prestar los servicios públicos en niveles similares en todo el territorio, con niveles también similares de presión tributaria, llevó a que el promedio antes mencionado tuviera desvíos significativos, con provincias que sólo fi-nancian con recursos propios una fracción muy pequeña de su gasto público total. La fuerte disociación entre las responsabilidades de gastar y de recaudar, junto con un po-bre diseño de los sistemas de transferencias, constituyó un incentivo para la indiscipli-na fiscal, el endeudamiento excesivo y otras plagas que culminaron, en varias oportu-nidades a lo largo de la historia, en el colapso del sistema fiscal argentino.

I.1 - La Coparticipación Federal de Impuestos

El tema de las transferencias intergubernamentales fue incorporado a la Constitución Nacional de 1994 que mandó sancionar un nuevo régimen “antes del 31 de diciembre de 1996”. En parte por la complejidad del tema y en parte por la falta de un amplio de-bate que tienda un puente entre los académicos, los prácticos, los políticos y el público en general, han pasado siete años y el mandato constitucional sigue incumplido. La crisis actual de la economía argentina y del sector fiscal en particular ha reinstalado en la agenda de problemas a encarar y resolver el de las relaciones fiscales entre la Nación y las Provincias.

I.2 - Objetivo del trabajo

El objetivo de este trabajo es estudiar los principales problemas de la descentralización fiscal en la Argentina en su situación actual y en la perspectiva histórica, brindar ele-mentos que resulten de utilidad para diseñar y evaluar políticas públicas y proponer un nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.

L

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I.3 - Contenido del estudio

Las disparidades provinciales de tamaño y nivel económico-social constituyen un con-dicionante de las políticas de descentralización fiscal. Estas disparidades económico-sociales se documentan en el Capítulo II.

En el Capítulo III se desarrollan los principales temas de la teoría del federalismo fiscal. En primer lugar se estudia que estructura de gobierno –centralizada o descentra-lizada- es más adecuada para el logro de los objetivos de eficiencia económica y parti-cipación política. En segundo lugar, se definen los conceptos de descentralización, au-tonomía local y rendición de cuentas local (local accountability) que son clave en el debate sobre los gobiernos locales. Se estudian luego los temas más tradicionales de la teoría del federalismo fiscal: la asignación de funciones o gastos entre niveles de go-bierno, la distribución de poderes tributarios, las transferencias intergubernamentales y el financiamiento de las inversiones. La teoría tradicional del federalismo fiscal se ocupa de las cuestiones normativas vinculadas con los problemas antes mencionados. La teoría positiva explora el comportamiento real cuando aparecen políticos y burócra-tas con sus propias funciones objetivo. Se estudian luego las interdependencias en la estructura federal de gobierno, o sea, como una modificación impacta de un modo u otro sobre el funcionamiento de todo el sistema. El capítulo finaliza con una reflexión sobre el problema de elección entre distintos modelos de federalismo para el logro de los objetivos de eficiencia económica, participación política y protección de la libertad.

Como el interés central de este trabajo es el diseño de un nuevo sistema de Copar-ticipación Federal de Impuestos, el Capítulo IV se destina al estudio del fundamento teórico de las transferencias intergubernamentales. En el Capítulo V se estudia la dis-tribución personal y regional del ingreso y su relación con las transferencias intergu-bernamentales en la Argentina. Se presenta un argumento para justificar la corrección de las disparidades fiscales, basado en la complementariedad de los bienes y se estu-dian que disparidades deberían compensarse y las formas alternativas de instrumentar la corrección.

Los Capítulos VI a XIII estudian la evolución del federalismo fiscal en la Argen-tina. Como introducción al tema, en el Capítulo VI se presenta una breve síntesis de la evolución de largo plazo del Sector Público Argentino y su estructura vertical. Para contar con un patrón de comparación se agrega información similar para los Estados Unidos y para un conjunto de países desarrollados. En el Capítulo VII se documenta, con mayor desagregación, la evolución del tamaño relativo y del perfil económico y funcional de los gastos de los gobiernos nacional y provinciales para la segunda mitad del siglo XX. Se incluye también la evolución comparada de los recursos públicos co-rrientes de los dos niveles de gobierno. El Capítulo VIII se destina al estudio de la evo-lución de los gastos y recursos provinciales, a nivel de provincias, para 1959-2001. El Capítulo IX estudia las etapas del federalismo fiscal en la Argentina. Se distingue un primer gran período, denominado de Federalismo Competitivo, que comprende el pe-ríodo previo a los Regímenes de Coparticipación (1853-1934) y un segundo gran pe-ríodo, desde 1935 hasta nuestros días, en el que se distinguen nueve períodos o etapas del régimen, que comienzan con un Federalismo Cooperativo y culminan con el Fede-ralismo Coercitivo con el que se transita desde fines de los años 70. De cada uno de los períodos se obtienen lecciones y enseñanzas de utilidad para el diseño de un nuevo ré-

CAPÍTULO I – INTRODUCCIÓN

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gimen. El Capítulo X estudia la turbulencia de la estructura tributaria argentina y su comparación con la de otros países de la OECD y de América Latina. Argentina exhibe un alto índice anual de turbulencia tributaria. Esa turbulencia se traslada al Régimen de Coparticipación de Impuestos por la vía de cambios en la mezcla de recursos naciona-les coparticipables y no coparticipables, que es la primera fuente de conflictos entre el gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales. A la inestabilidad de la mezcla se agrega la inestabilidad en el reparto de la masa coparticipable entre la nación y las provincias (distribución primaria). Esta inestabilidad en los dos parámetros bási-cos del régimen se documenta en el Capítulo XI. La tercera fuente de conflictos es la distribución de la parte provincial entre cada una de las jurisdicciones (distribución secundaria). En el Capítulo XII se estudia el rol de la capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las políticas públicas argentinas. Se comienza con la evolución de la filosofía del régimen en cuanto a distribución secundaria, se revisan algunas cuantifi-caciones disponibles y se culmina con la evolución de largo plazo (1900-2000) del gas-to provincial por habitante en las distintas provincias argentinas.

La comparación interprovincial del gasto por habitante, antes y después de los Regímenes de Coparticipación, es ilustrativa per se de los condicionantes que las dis-paridades regionales imponen a las políticas de descentralización fiscal. Estas dispari-dades darán lugar a grandes diferencias interjurisdiccionales en cuanto a disponibilidad de bienes públicos locales, o a la implementación de regímenes de transferencias que deben diseñarse adecuadamente para que cumplan con sus objetivos y no generen dis-torsiones. El tema del diseño no es simple ya que, aun con gobiernos benevolentes, implican conflictos entre las partes (jurisdicciones que ganan y pierden). Los proble-mas son mayores si los actores introducen sus propios objetivos –el gobierno nacional en cuanto a como distribuir las transferencias a las provincias y los gobiernos locales en cuanto a como usarlas. Como varios estudios sobre descentralización fiscal-regímenes de transferencias-correspondencia fiscal, proponen descentralizar servicios desde las provincias hacia las municipalidades, se ha incluido el Capítulo XIII que ilus-tra los condicionantes impuestos por las disparidades regionales en el caso específico de la transferencia a las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires del gasto en educación general básica y de un impuesto local (sobre la propiedad inmueble) para financiarlo.

En el Capítulo XIV se presenta la propuesta de un nuevo Régimen de Copartici-pación de Impuestos. En base a la asignación actual de funciones se calcula la distri-bución primaria. Para la distribución secundaria se parte de la distribución actual y se propone un sendero temporal hasta el año 2014, que corrige suavemente las principales distorsiones. La propuesta está basada en la proyección de las variables fiscales para la próxima década, de modo de darle viabilidad y explicitar los necesarios ajustes que deberán realizar los dos niveles de gobierno. La distribución entre provincias se realiza utilizando datos no manipulables por ninguna de las partes. El mecanismo de distribu-ción es simple y de fácil control. La propuesta es viable políticamente.

En el Capítulo XV se concluye.

Se agregan varios Anexos con la finalidad de completar la información estadística y el desarrollo de distintos temas. En el Anexo I se cuantifican la descentralización y la correspondencia fiscal en la Argentina. En el Anexo II se estudia la imposición so-

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bre los recursos naturales. En el Anexo III se documenta como se reparte la responsabi-lidad en el déficit fiscal y en la deuda pública, entre el gobierno nacional y los gobier-nos provinciales. El Anexo IV presenta un detalle de los gastos e ingresos de las pro-vincias para 1959-2001. En el Anexo V se documenta la evolución en el tiempo de la estructura tributaria nacional para el período 1932-2001. La evolución comparada del principal impuesto provincial, Ingresos Brutos, con el impuesto nacional sobre el valor agregado se estudia en el Anexo VI. En el Anexo VII se presentan en forma detallada las proyecciones de las variables fiscales para la próxima década, así como la metodo-logía y las fuentes de información utilizadas. Finalmente, en el Anexo VIII se repasan varias experiencias internacionales.

Varios documentos que complementan este libro y que no pudieron incluirse por razones de espacio se encuentran disponibles en la página web www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo. En esa misma página se han incorpora-do los Documentos de Trabajo correspondientes al proyecto, con un contenido más amplio y detallado que el de los capítulos de este libro.

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

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II - Caracterización de las provincias

Martín Cicowiez1

l objetivo de este capítulo es describir la situación relativa de las provincias argen-tinas utilizando indicadores tanto económicos como sociales. Son muchos los in-

dicadores que pueden emplearse para reflejar la situación económica y social de las provincias argentinas. En la elección acerca de cuáles indicadores utilizar debe lograrse un compromiso adecuado entre cantidad de indicadores y complejidad del análisis.

Se emplea la metodología del análisis de factores para seleccionar, de manera no arbitraria, el menor número de indicadores necesario para describir la situación relativa de las provincias argentinas. La idea básica detrás del análisis de factores es que un mayor número de indicadores no siempre aumenta la capacidad descriptiva del análisis si existe correlación entre ellos.

El capítulo se organiza de la siguiente manera. En la sección II.1 se describen ca-da una de las variables empleadas en el análisis. La sección II.2 describe brevemente la metodología del análisis de factores. En la sección II.3 se presentan los resultados ob-tenidos con respecto a los tres indicadores sintéticos construidos con el fin de realizar la caracterización económico-social de las provincias argentinas. La sección II.4 con-tiene las conclusiones del capítulo.

II.1 - Descripción de los indicadores

En esta sección se describen los 16 indicadores, que se emplean luego para construir los tres indicadores sintéticos. De los 16 indicadores 7 son variables económicas y 9 son variables sociales.

Las variables elegidas captan varios de los aspectos que contribuyen al desarrollo económico-social de las provincias argentinas.

Las variables fueron seleccionadas prestando especial atención a las fuentes de in-formación. En los casos donde fue posible se utilizó información del último Censo Na-cional de Población y Vivienda (CNPV) realizado en 2001. Para algunas de las varia-bles, que no pueden calcularse a partir de información censal, se empleó la onda de octubre de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que elabora el INDEC. 2 3 Las

1 Participó como asistente de investigación Magalí García. Se agradecen los comentarios de Natalia Porto. 2 La EPH es una encuesta que recaba información demográfica, social y económica sobre los hogares de los principales aglomerados urbanos del país. Esta encuesta se realiza dos veces al año en los meses de mayo y octubre. 3 Para las variables construidas a partir de la EPH los valores correspondientes a la provincia de Buenos Aires se obtienen como el promedio ponderado por la población de referencia de los aglomerados Gran La Plata, Partidos del Conurbano Bonaerense, y Bahía Blanca mientras que para la provincia de Santa Fe se calcula el promedio ponderado por la población de referencia de los aglomerados Santa Fe y Rosario. La

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variables restantes se obtuvieron de las estadísticas oficiales elaboradas por el ministe-rio de gobierno correspondiente. Para evitar el efecto de considerar un único año, en que pueden reflejarse circunstancias coyunturales, para las variables que no fueron ob-tenidas de fuente censal se consideran promedios para el período 1999 a 2001.

II.1.a - Indicadores sociales

En este grupo se incluyen variables que captan aspectos sociales tales como densidad poblacional, educación, salud, características de la vivienda y delincuencia.

Densidad poblacional

La densidad poblacional mide la cantidad de habitantes por Km2 de superficie territo-rial. Para su construcción se utilizó información obtenida del Censo Nacional de Po-blación y Vivienda (CNPV) de 2001. La Tabla 1 muestra grandes diferencias en la densidad poblacional. Para todo el país la densidad poblacional es de 13 habitantes por Km2 de superficie. El mínimo se observa en Santa Cruz (0,8 habitantes por Km2) y el máximo en la Ciudad de Buenos Aires (13.843,9 habitantes por Km2).

En términos de población, la provincia de Buenos Aires concen-tra al 38% de la población total del país. A continuación se ubican Cór-doba (8,5%), Santa Fe (8,3%) y la Ciudad de Buenos Aires (7,6%). En términos de superficie, estas cuatro provincias consideradas en conjunto abarcan el 22% del territorio argen-tino. El 37,5% restante de la pobla-ción se distribuye en las demás pro-vincias.

Tasa de analfabetismo

La tasa de analfabetismo se calcula como el porcentaje de personas ma-yores de 10 años que no saben leer ni escribir. Esta información se ob-tuvo del CNPV de 2001. La tasa de analfabetismo (Tabla 2) registra valores que van desde 0,5% en la Ciudad de Buenos Aires hasta 8% en Chaco.

información para Río Negro de la EPH se obtuvo aplicando a los datos de Neuquén el cociente entre los datos de Río Negro y los de Neuquén de octubre de 2002. Es sólo a partir de octubre de 2002 que la EPH incorpora un aglomerado urbano de la provincia de Río Negro.

Tabla 1 – Densidad poblacional año 2001

Provincia PoblaciónSuperficie

(km2)Densidad (*)

Ciudad de Bs As 2.768.772 200 13.843,9Buenos Aires 13.818.677 307.571 44,9Catamarca 333.661 102.602 3,3Córdoba 3.061.611 165.321 18,5Corrientes 929.236 88.199 10,5Chaco 983.087 99.633 9,9Chubut 413.240 224.686 1,8Entre Ríos 1.156.799 78.781 14,7Formosa 485.700 72.066 6,7Jujuy 611.484 53.219 11,5La Pampa 298.460 143.440 2,1La Rioja 289.820 89.680 3,2Mendoza 1.576.585 148.827 10,6Misiones 963.869 29.801 32,3Neuquén 473.315 94.078 5,0Río Negro 552.677 203.013 2,7Salta 1.079.422 155.488 6,9San Juan 622.094 89.651 6,9San Luis 366.900 76.748 4,8Santa Cruz 197.191 243.943 0,8Santa Fe 2.997.376 133.007 22,5Santiago del Estero 806.347 136.351 5,9Tierra del Fuego 100.960 21.263 4,7Tucumán 1.336.664 22.524 59,3TOTAL PAIS 36.223.947 2.780.092 13,0(*) Habitantes por km2

Fuente: INDEC

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

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Tasa neta de escolarización secundaria

La tasa neta de escolarización secundaria se define como el porcentaje de personas de entre 13 y 17 años que asisten a la escuela con respecto al total de personas de esa edad. Esta información se obtuvo del CNPV de 2001. La Tabla 3 muestra que en 18 de las 24 provincias la tasa neta de escolarización secundaria supera el 60%. Las excep-ciones son Santiago del Estero (48,1%), Misiones (50,2%), Chaco (52,3%), Corrientes (54,3%), Tucumán (57%) y Formosa (57,1%). Para todo el país la tasa neta de escolariza-ción secundaria es 68,1%. La provincia con mayor tasa de escolarización secundaria es Tierra del Fuego (94,1%).

Calidad educativa

La calidad educativa se mide empleando información del Primer Operativo Nacional de Evaluación de Finalización del Nivel Secundaria llevado a cabo en 1997 por el Ministerio de Cultura y Educación de la Na-ción. Se emplea como indicador el promedio de respuestas co-rrectas en las pruebas de Lengua y Matemática. La Tabla 3 mues-tra que para el total del país este promedio es 63,7. Las tres pro-vincias mejor ubicadas son la Ciudad de Buenos Aires (65,5), Buenos Aires (67,9), y Neuquén (65,1), mientras que las tres provincias peor ubicadas son La Rioja (49,1), Catamarca (50,2), y Santiago del Estero (51,8%).

Tabla 2 – Tasa de analfabetismo Provincia 1980 1991 2001

Ciudad de Bs.As. 1,5 0,7 0,5 Buenos Aires 4,0 2,5 1,6 Catamarca 8,6 4,9 2,9 Córdoba 5,6 3,5 2,1 Corrientes 15,9 10,3 6,5 Chaco 17,7 12,3 8,0 Chubut 8,2 5,0 3,1 Entre Ríos 8,3 5,4 3,1 Formosa 13,7 9,3 6,0 Jujuy 13,4 7,9 4,7 La Pampa 6,7 4,5 2,7 La Rioja 6,9 4,3 2,5 Mendoza 7,8 5,0 3,2 Misiones 12,9 9,1 6,2 Neuquén 10,5 6,0 3,4 Río Negro 10,2 6,2 3,8 Salta 12,4 7,6 4,7 San Juan 7,8 4,7 3,0 San Luis 8,2 4,7 2,9 Santa Cruz 4,1 2,4 1,4 Santa Fe 6,1 3,9 2,5 Santiago del Estero 13,9 9,5 6,0 Tierra del Fuego 2,4 1,2 0,7 Tucumán 9,1 5,4 3,6 TOTAL PAIS 4,0 2,6 Promedio 9,0 5,7 3,5 Mínimo 1,5 0,7 0,5 Máximo 17,7 12,3 8,0 Desvío estandar 4,2 2,9 1,9 Porcentaje de personas mayores de 10 años que no saben leer ni escribirFuente: INDEC

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Tabla 3 - Tasa neta de escolarización secundaria y calidad educativa

1991 2001 Lengua Matemática PromedioCiudad de Bs.As. 82,0 81,4 71,8 67,3 69,5 Buenos Aires 60,2 74,9 68,8 66,9 67,9 Catamarca 54,8 66,9 52,7 47,7 50,2 Córdoba 64,5 64,6 64,4 61,4 62,9 Corrientes 44,5 54,3 57,2 55,2 56,2 Chaco 41,3 52,3 54,7 49,9 52,3 Chubut 61,2 71,3 62,7 56,8 59,8 Entre Ríos 56,9 64,0 65,8 60,0 62,9 Formosa 48,5 57,1 54,2 50,2 52,2 Jujuy 60,8 68,1 57,1 56,6 56,9 La Pampa 59,8 70,1 67,0 62,2 64,6 La Rioja 57,4 64,5 50,2 48,0 49,1 Mendoza 58,4 67,3 63,3 64,6 64,0 Misiones 39,4 50,2 58,7 55,7 57,2 Neuquén 58,9 65,2 66,8 63,4 65,1 Río Negro 57,8 64,1 66,6 63,4 65,0 Salta 59,1 65,6 57,9 54,1 56,0 San Juan 58,4 64,3 58,5 57,3 57,9 San Luis 55,7 62,7 61,8 54,9 58,4 Santa Cruz 73,2 70,7 61,7 57,4 59,5 Santa Fe 61,4 69,9 66,3 63,3 64,8 Santiago del Estero 41,6 48,1 54,5 49,1 51,8 Tierra del Fuego 73,4 78,7 61,1 55,4 58,2 Tucumán 52,8 57,0 58,5 50,4 54,4 TOTAL PAIS 59,3 68,1 65,2 62,3 63,7 Promedio 57,6 64,7 60,9 57,1 59,0 Mínimo 39,4 48,1 50,2 47,7 49,1 Máximo 82,0 81,4 71,8 67,3 69,5 Desvío estandar 10,1 8,4 5,6 6,0 5,7 (1) Porcentaje de personas con 13-17 años que asisten a la escuela sobre el total en esas edades. Fuente: INDEC(2) Promedio de respuestas correctas. Fuente: Ministerio de Cultura y Educación de la Nación

Calidad educativa 1997 (2)Provincia Tasa de escolarización (1)

Tasa de mortalidad infantil

La tasa de mortalidad infantil se obtuvo del Programa Nacional de Estadísticas de Sa-lud del Ministerio de Salud de la Nación. La mortalidad infantil se calcula cada 1000 nacidos vivos según el lugar de residencia de la madre. La Tabla 4 muestra, a lo largo del período 1991-2001, una disminución de la tasa de mortalidad infantil para todo el país que pasa de 25 por mil en 1991 a 16 por mil en 2001. Esta tendencia decreciente se observa en todas las provincias. Cuando se considera el promedio 1999-2001 las provincias con menor tasa de mortalidad infantil son Tierra del Fuego (9,5 por mil), la Ciudad de Buenos Aires (9,9 por mil) y Neuquén (12,3 por mil), mientras que las pro-vincias con las tasas de mortalidad infantil más elevadas son Corrientes (25,2 por mil), Formosa (25,6 por mil) y Chaco (25 por mil).

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

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Tabla 4 – Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos)

Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Ciudad de Bs.As. 15,2 14,9 14,6 14,3 13,1 14,7 12,2 13,0 10,7 9,4 9,6 Buenos Aires 24,2 22,4 22,3 21,8 22,2 20,9 18,8 19,1 16,6 15,6 15,5 Catamarca 31,8 28,1 23,1 29,8 26,1 26,4 25,6 23,3 20,3 21,0 15,5 Córdoba 22,3 19,6 20,8 20,0 20,5 19,4 16,3 16,8 15,3 15,0 16,2 Corrientes 28,5 27,7 26,9 26,1 27,3 26,1 22,8 23,8 22,9 30,4 23,5 Chaco 32,3 33,5 34,3 31,4 32,8 34,4 28,2 31,8 29,0 21,9 24,0 Chubut 19,1 19,8 18,0 18,4 20,3 18,0 19,1 19,7 17,9 15,8 13,1 Entre Ríos 23,2 22,1 22,7 20,4 20,5 19,5 19,6 18,8 19,5 16,9 14,9 Formosa 24,5 32,3 27,9 30,7 30,5 31,4 29,8 26,9 23,6 23,0 28,9 Jujuy 33,2 32,5 26,7 25,2 26,4 24,4 24,0 21,5 23,4 23,1 18,4 La Pampa 20,5 21,3 17,9 15,0 17,4 12,4 12,1 14,0 15,2 15,3 12,4 La Rioja 27,2 26,0 24,1 22,8 22,1 25,7 19,3 22,9 20,6 20,9 23,5 Mendoza 23,6 22,1 20,5 18,8 18,4 17,5 16,7 15,6 16,2 14,3 12,1 Misiones 32,1 27,0 29,8 23,1 23,2 24,1 21,3 20,0 21,7 22,2 19,6 Neuquén 15,6 16,1 16,2 15,3 14,1 15,7 13,8 14,8 12,4 11,4 13,0 Río Negro 24,1 22,7 21,4 19,6 20,8 16,2 15,5 17,7 15,8 16,6 14,7 Salta 32,9 32,8 27,7 29,8 26,8 25,5 20,5 22,6 21,2 18,8 19,1 San Juan 24,6 23,7 21,3 21,3 25,2 21,6 21,5 21,7 20,7 19,4 18,8 San Luis 28,6 23,7 26,2 27,6 23,1 20,6 19,9 20,6 18,9 17,2 17,8 Santa Cruz 19,9 20,4 18,5 15,9 21,9 12,8 16,0 18,0 13,2 17,2 14,5 Santa Fe 22,2 20,8 19,8 17,8 17,6 15,7 16,3 16,2 15,2 14,4 14,3 Santiago del Estero 29,2 28,7 28,9 29,0 23,3 17,1 16,6 18,1 15,5 13,2 14,8 Tucumán 28,6 28,8 27,1 23,9 28,9 28,8 19,6 19,9 22,5 22,4 24,5 Tierra del Fuego 16,7 11,2 15,2 13,6 11,1 9,7 11,2 11,9 7,8 10,5 10,1 TOTAL PAIS 24,7 23,6 22,9 22,0 22,2 20,9 18,8 19,1 17,6 16,6 16,3 Promedio 25,0 24,1 23,0 22,2 22,2 20,8 19,0 19,5 18,2 17,7 17,0 Mínimo 15,2 11,2 14,6 13,6 11,1 9,7 11,2 11,9 7,8 9,4 9,6 Máximo 33,2 33,5 34,3 31,4 32,8 34,4 29,8 31,8 29,0 30,4 28,9 Desvío estandar 5,5 5,8 5,1 5,6 5,4 6,2 4,8 4,5 4,8 4,8 4,9 Fuente: Ministerio de Salud de la Nación

Características habitacionales

Se agrupan aquí las siguientes tres variables que se emplean para medir las característi-cas habitacionales de los hogares:4 i) hacinamiento del hogar (hogares con más de tres personas por cuarto); ii) tipo de vivienda (hogares con una vivienda de tipo inconve-niente);5 y iii) condiciones sanitarias (hogares que no tienen ningún tipo de retrete). Cada una de estas tres variables expresa el total de hogares con déficit habitacional como porcentaje del total de hogares de la provincia. La información de estas variables se obtuvo del CNPV de 2001.

La Tabla 5 muestra que el 4,8% de los hogares del país tiene problemas de haci-namiento. Las provincias con menor porcentaje de hogares con problemas de hacina-miento son la Ciudad de Buenos Aires (1,6%), Tierra del Fuego (2%) y La Rioja

4 Se entiende por hogar al grupo de personas que viven bajo el mismo techo y que, además, comparten los gastos de alimentos (INDEC, 2003). 5 Se consideran como viviendas inconvenientes a ranchos, casillas, piezas de inquilinato, locales no cons-truidos para viviendas y viviendas móviles (INDEC, 2003).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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(2,3%) mientras que las provincias con mayor porcentaje son Formosa (13,3%), Salta (12%) y Jujuy (10,5%).

El 17% de los hogares del país presenta condiciones sanitarias deficita-rias. El valor mínimo de hogares que habitan en viviendas con condiciones sanitarias deficitarias se observa en la Ciudad de Buenos Aires mientras que el valor máximo se observa en Formosa.

El 6% de los hogares del país habi-ta en viviendas de tipo inconveniente. Las provincias con mayor porcentaje de hogares en viviendas de tipo inconveniente son Formosa (18,3%), Santiago del Estero (16,3%) y Salta (15,3%) mientras que las provincias con menor porcentaje son La Pampa (2,1%), Córdoba (2,4%) y la Ciudad de Buenos Aires (3,1%).

Tasa de delincuencia

La tasa de delincuencia se calcula como la cantidad de delitos denunciados cada mil habitantes. El número de delitos denunciados en cada provincia se obtuvo del Ministe-rio de Justicia de la Nación. La Tabla 6 muestra, para todo el país, un crecimiento de la tasa de delincuencia durante la década del 90 que pasa de 150 por mil en 1991 a 325 por mil en 2001. Este crecimiento se da en todas las provincias excepto Salta donde la

Tabla 5 – Características habitacionales año 2001

Provincia Hacinamiento del hogar (1)

Tipo de vivienda (2)

Condiciones sanitarias (3)

Ciudad de Bs.As. 1,6 3,1 1,9 Buenos Aires 4,0 5,4 14,8 Catamarca 7,5 6,2 24,8 Córdoba 3,9 2,4 10,7 Corrientes 8,7 13,8 32,0 Chaco 10,3 11,7 45,4 Chubut 4,9 4,0 14,2 Entre Ríos 4,7 5,3 14,8 Formosa 13,3 18,3 51,7 Jujuy 10,5 14,2 32,8 La Pampa 2,3 2,1 6,1 La Rioja 7,1 6,7 20,9 Mendoza 4,5 4,1 13,2 Misiones 6,2 10,5 43,9 Neuquén 5,1 6,1 11,9 Río Negro 4,8 5,8 16,5 Salta 12,0 15,3 33,2 San Juan 5,6 9,6 18,8 San Luis 4,6 4,0 13,3 Santa Cruz 3,0 3,8 8,0 Santa Fe 4,1 4,0 13,6 Santiago del Estero 10,0 16,3 48,5 Tierra del Fuego 1,8 12,5 5,5 Tucumán 7,5 8,8 27,1 TOTAL PAIS 4,8 6,0 16,9 Promedio 6,2 8,1 21,8 Mínimo 1,6 2,1 1,9 Máximo 13,3 18,3 51,7 Desvío estandar 3,2 4,9 14,4 (1) Porcentaje de hogares con hacinamiento (más de 3 personas por cuarto)(2) Porcentaje de hogares que habitan en viviendas de tipo inconvenientes(3) Porcentaje de hogares que no tienen ningún tipo de retreteFuente: Elaboración propia en base a INDEC

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

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tasa de delincuencia disminuyó levemente. El mayor crecimiento se observa en la Ciu-dad de Buenos Aires donde la tasa de delincuencia pasó de 145 por mil en 1991 a 730 por mil en 2001. Cuando se considera el promedio 1999-2001 la tasa de delincuencia muestra sus valores mínimo y máximo en Misiones (181 por mil) y la Ciudad de Bue-nos Aires (672 por mil), respectivamente.

Tabla 6 – Tasa de delincuencia (delitos cada 1000 habitantes)

Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001Ciudad de Bs.As. 144,5 102,7 126,7 211,9 397,6 418,6 474,4 630,1 655,1 729,9 Buenos Aires 87,2 114,6 112,0 120,5 111,4 126,0 151,6 209,2 212,4 217,4 Catamarca 170,2 185,1 198,2 229,2 247,2 271,4 299,8 323,0 344,1 340,3 Córdoba 220,6 201,1 241,3 251,4 296,6 348,2 335,8 341,2 376,1 404,3 Corrientes 128,4 126,6 144,1 166,4 164,7 188,9 204,3 234,7 255,0 291,8 Chaco 224,6 222,4 214,9 208,6 239,9 272,5 330,7 356,0 397,2 441,9 Chubut 147,1 150,9 144,2 151,4 202,8 209,5 226,3 205,3 246,7 297,1 Entre Ríos 126,8 128,2 136,5 129,9 132,9 174,1 189,0 189,4 209,2 197,5 Formosa 91,3 92,3 99,5 96,3 102,9 118,0 133,7 176,8 208,8 269,4 Jujuy 282,4 271,2 289,2 299,5 321,6 334,3 n/d 119,6 341,0 395,4 La Pampa 263,6 217,1 259,9 267,4 295,6 320,6 326,0 351,1 423,2 402,5 La Rioja 132,3 152,5 159,8 193,3 215,9 201,0 193,1 196,6 224,9 238,3 Mendoza 199,4 191,0 255,9 320,4 313,6 366,9 424,5 566,3 570,3 562,7 Misiones 126,7 125,2 111,9 118,4 137,6 120,7 138,0 159,1 170,9 214,2 Neuquén 374,7 383,5 322,7 330,3 398,7 534,0 368,2 451,9 460,4 610,2 Río Negro 157,5 161,8 159,5 177,9 206,7 225,9 230,8 276,9 295,5 385,6 Salta 343,2 367,2 357,6 407,7 379,4 n/d n/d 247,4 287,9 303,8 San Juan 210,2 194,1 210,6 142,9 170,4 237,4 237,4 370,3 342,7 398,7 San Luis 103,2 123,2 147,9 137,5 157,4 183,0 172,5 189,9 223,6 210,7 Santa Cruz 189,6 186,4 205,4 217,9 217,6 295,8 274,6 316,8 327,9 429,1 Santa Fe 200,4 201,6 218,5 227,7 229,0 241,9 253,1 241,0 287,7 319,6 Santiago del Estero 187,2 180,0 166,0 167,5 169,3 187,1 196,9 219,1 235,5 221,2 Tierra del Fuego 100,9 104,9 134,2 174,7 201,6 269,5 257,2 262,2 285,5 307,3 Tucumán 122,4 140,0 154,2 168,2 173,0 192,5 189,7 195,0 211,7 216,3 TOTAL PAIS 149,8 154,3 164,0 182,8 204,3 216,6 228,8 285,3 305,1 325,3 Promedio 180,6 180,2 190,4 204,9 228,5 253,8 254,9 284,5 316,4 350,2 Mínimo 87,2 92,3 99,5 96,3 102,9 118,0 133,7 119,6 170,9 197,5 Máximo 374,7 383,5 357,6 407,7 398,7 534,0 474,4 630,1 655,1 729,9 Desvío estandar 76,0 74,6 69,0 76,8 87,0 100,7 91,4 125,2 118,8 136,2 Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Justicia de la Nación

II.1.b - Indicadores económicos

Este grupo de variables describe el nivel de actividad, el mercado laboral, la distribu-ción del ingreso y el nivel de la pobreza en las provincias argentinas.

Nivel de actividad

Como indicadores indirectos del nivel de actividad provincial se emplean las exporta-ciones y el consumo de energía eléctrica. Debido a que la población no está distribuida de manera homogénea en las provincias, para las variables relacionadas con el nivel de actividad se consideran valores per cápita.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Las exportaciones per cápita muestran, en el período 1999-2001, un valor prome-dio de 667 dólares. Por encima del promedio se ubican Buenos Aires, Catamarca, Cór-doba, Chubut, Neuquén, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego. El valor máximo de exportaciones per cápita se observa en Santa Cruz (4.621 dólares) y el mí-nimo en Formosa (35 dólares). En la Tabla 7 se presentan las exportaciones per cápita para el período 1991-2001.

Tabla 7 – Exportaciones en dólares per cápita Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Ciudad de Bs.As. 28,8 26,4 63,4 102,7 87,3 85,7 102,8 96,2 84,8 77,4 75,6 Buenos Aires 279,4 300,7 398,8 472,0 610,0 660,7 760,3 756,4 615,1 678,2 730,5 Catamarca 7,9 5,9 41,5 88,5 64,0 73,8 322,2 1.614,5 1.470,9 1.060,7 1.263,7 Córdoba 58,8 28,4 53,4 554,2 686,2 792,2 913,8 1.031,9 841,3 896,3 902,1 Corrientes 442,6 423,6 477,9 115,7 170,1 140,4 147,0 125,9 130,7 101,3 85,7 Chaco 540,0 619,7 1.608,9 279,7 437,3 474,2 352,8 232,2 232,2 158,7 168,9 Chubut 104,1 69,8 174,0 1.393,7 1.878,5 2.073,9 2.563,8 2.098,5 2.024,5 2.870,9 3.131,7 Entre Ríos 205,9 179,1 212,2 194,3 358,9 377,9 444,9 462,8 302,9 259,8 326,6 Formosa 32,4 36,0 74,1 80,7 119,0 123,5 93,6 62,6 42,4 28,1 34,9 Jujuy 204,9 152,0 131,6 130,2 194,1 265,0 274,7 207,1 197,9 157,4 182,0 La Pampa 38,5 28,1 387,3 473,6 510,2 510,6 495,1 713,8 407,5 406,7 404,2 La Rioja 65,7 38,9 198,7 290,9 552,5 453,3 563,8 467,0 435,7 534,0 568,4 Mendoza 182,6 152,0 322,1 310,6 485,2 432,5 564,5 524,4 509,0 562,8 572,8 Misiones 134,9 156,0 563,1 181,4 263,8 218,1 279,5 253,3 244,8 283,4 256,9 Neuquén 147,9 161,1 325,0 1.215,9 1.513,7 1.693,9 1.601,2 1.303,1 1.565,1 2.275,1 2.143,5 Río Negro 343,3 405,9 597,4 426,4 725,7 737,9 705,1 579,2 612,7 646,5 714,3 Salta 192,1 143,1 233,0 245,0 319,0 373,5 424,4 403,3 345,3 381,9 434,4 San Juan 63,0 82,2 324,9 84,4 155,8 199,2 244,5 246,8 295,8 272,1 182,0 San Luis 121,5 180,2 137,4 356,5 635,1 727,2 837,2 909,1 840,7 890,1 923,3 Santa Cruz 891,5 1.619,1 516,4 3.233,4 4.267,3 7.020,6 5.563,3 3.560,2 3.419,2 5.005,2 5.439,9 Santa Fe 390,4 329,4 868,2 976,0 1.177,8 1.424,6 1.424,2 1.544,1 1.408,6 1.389,1 1.445,3 Santiago del Estero 17,0 8,5 55,9 89,6 191,8 248,4 202,7 201,5 147,1 82,4 59,3 Tierra del Fuego 1.274,3 1.077,4 2.373,8 2.654,1 2.402,1 2.493,7 2.203,4 2.005,2 1.751,7 3.170,2 2.822,4 Tucumán 127,9 111,9 129,7 187,1 320,2 296,2 336,6 306,3 264,3 315,3 311,8 TOTAL PAIS 223,3 225,2 376,0 446,2 582,5 654,0 713,3 713,3 619,6 678,1 702,7 Promedio 245,6 264,0 427,9 589,0 755,2 912,4 892,6 821,1 757,9 937,7 965,8 Mínimo 7,9 5,9 41,5 80,7 64,0 73,8 93,6 62,6 42,4 28,1 34,9 Máximo 1.274,3 1.619,1 2.373,8 3.233,4 4.267,3 7.020,6 5.563,3 3.560,2 3.419,2 5.005,2 5.439,9 Desvío estandar 299,2 375,8 536,3 810,4 951,4 1.450,4 1.186,1 838,5 808,1 1.220,4 1.274,4 Fuente: Elaboración propia en base a INDEC

El consumo de energía eléctrica se calcula a partir de información obtenida de la Secretaría de Energía de la Nación. Se incluye tanto el consumo residencial como el no residencial.6 El valor promedio para el período 1999-2001 del consumo de energía eléctrica per cápita fue de 1.844 Kwh. Los valores máximos se observan en Chubut, Catamarca y la Ciudad de Buenos Aires mientras que los valores mínimos se observan en Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. El consumo de energía eléctrica per cápita para el período 1991-2001 se presenta en la Tabla 8.

6 Los resultados del trabajo no cambian si sólo se considera el consumo de energía eléctrica no residencial.

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

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Tabla 8 – Consumo per cápita de energía eléctrica (Kwh) Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Ciudad de Bs.As. 1.801,6 1.874,9 2.034,7 2.256,1 2.473,6 2.558,7 2.702,1 2.838,7 3.011,9 3.047,0 3.489,6 Buenos Aires 1.110,4 1.205,5 1.279,5 1.389,3 1.486,8 1.590,9 1.741,2 1.861,9 1.881,0 1.950,5 2.029,4 Catamarca 819,9 874,8 926,3 1.035,8 1.035,3 1.062,4 1.693,4 3.425,1 3.552,8 3.288,1 3.151,0 Córdoba 885,6 959,7 1.029,5 1.082,3 1.076,0 1.132,7 1.194,7 1.292,5 1.292,5 1.393,8 1.440,0 Corrientes 629,6 654,7 679,3 696,5 726,5 789,3 748,2 800,9 889,7 878,6 884,6 Chaco 594,5 590,4 602,9 663,5 707,1 772,2 828,5 839,3 881,9 842,6 874,7 Chubut 8.935,2 8.530,9 8.968,6 8.744,1 8.916,8 7.929,8 8.029,1 6.585,8 5.180,5 6.908,4 9.134,6 Entre Ríos 732,4 775,7 821,3 871,9 962,2 1.050,1 1.107,5 1.174,1 1.271,9 1.263,3 1.277,5 Formosa 416,6 423,7 472,8 509,2 521,1 534,2 624,7 635,2 634,4 614,8 705,6 Jujuy 488,3 483,4 522,2 581,1 610,2 632,3 726,0 727,5 691,9 685,7 734,8 La Pampa 856,4 907,4 871,8 998,3 1.005,7 1.059,3 1.111,9 1.177,5 1.223,7 1.245,7 1.279,0 La Rioja 976,7 1.027,7 1.123,9 1.021,5 1.174,6 1.315,4 1.523,0 1.671,7 1.771,2 1.760,1 1.808,7 Mendoza 1.721,3 1.749,8 1.862,2 1.900,7 1.973,3 2.044,9 2.115,2 2.123,6 2.150,5 2.008,7 2.100,1 Misiones 511,9 563,6 624,0 659,3 682,9 659,6 688,4 749,9 776,9 786,8 825,6 Neuquén 1.394,4 1.424,4 1.657,1 2.150,5 1.934,4 1.919,7 2.777,5 2.898,8 2.922,8 2.632,8 3.049,5 Río Negro 1.873,6 1.661,9 1.881,3 1.925,4 1.972,2 1.909,5 1.717,3 1.783,9 1.796,3 1.725,7 1.922,4 Salta 424,3 453,8 485,3 499,6 527,5 536,9 525,6 646,9 702,3 764,3 777,4 San Juan 983,3 893,3 1.016,1 1.200,3 1.322,9 1.422,8 1.527,2 1.692,5 1.670,1 1.728,1 1.448,4 San Luis 1.226,8 1.382,7 1.451,1 1.564,5 1.520,9 1.648,4 1.794,7 1.916,1 1.991,2 2.063,1 2.123,2 Santa Cruz 2.704,9 2.766,4 2.566,2 2.278,2 2.745,9 2.847,2 2.551,9 2.822,2 2.707,9 2.438,8 3.265,0 Santa Fe 1.290,1 1.409,0 1.479,8 1.482,6 1.593,0 1.679,6 1.755,9 1.855,6 1.881,8 1.942,6 2.033,9 Santiago del Estero 327,7 368,3 394,3 425,7 439,3 518,9 575,0 608,9 665,2 675,2 626,5 Tierra del Fuego 1.125,9 1.129,7 1.183,9 1.265,5 1.296,4 1.246,7 1.288,9 1.243,2 1.271,1 1.619,9 1.997,1 Tucumán 614,1 679,0 658,1 711,9 800,0 849,6 942,8 1.002,4 1.047,9 1.054,4 1.041,7 TOTAL PAIS 1.176,9 1.239,4 1.318,5 1.403,8 1.487,2 1.551,0 1.663,6 1.756,7 1.777,5 1.829,8 1.926,1 Promedio 1.351,9 1.366,3 1.441,3 1.496,4 1.562,7 1.571,3 1.678,8 1.765,6 1.744,5 1.805,0 2.000,8 Mínimo 327,7 368,3 394,3 425,7 439,3 518,9 525,6 608,9 634,4 614,8 626,5 Máximo 8.935,2 8.530,9 8.968,6 8.744,1 8.916,8 7.929,8 8.029,1 6.585,8 5.180,5 6.908,4 9.134,6 Desvío estandar 1.711,3 1.627,2 1.701,3 1.648,5 1.685,9 1.495,3 1.508,2 1.306,6 1.097,1 1.323,0 1.748,8 Fuente: Elaboración propia en base a Secretaría de Energía de la Nación

Coeficiente de Gini

El coeficiente de Gini permite medir la desigualdad en la distribución del ingreso. Este coeficiente puede tomar valores comprendidos entre cero y cien. Cuando vale cero la distribución del ingreso es perfectamente igualitaria. Cuando vale cien la desigualdad en la distribución del ingreso es máxima. Como medida de ingreso se emplea el ingre-so familiar equivalente individual que se calcula como el ingreso total del hogar divi-dido por el número de adultos equivalentes elevado a un parámetro que intenta captar economías de escala internas al hogar7 (Gasparini et.al., 2001). La Tabla 9 muestra que el coeficiente de Gini promedio del país creció durante la década del 90 pasando de 41 en 1992 a 46 en 2001. Cuando se considera el promedio del período 1999-2001 se ob-serva un valor mínimo de 39 en Santa Cruz y un valor máximo de 51 en Chaco.

7 Para el cálculo del ingreso familiar equivalente se emplea la escala de adulto equivalente oficial del IN-DEC y se postula, a falta de estudios sobre el tema, un parámetro para captar las economías de escala in-ternas al hogar de 0,8 que implica economías de escala moderadas.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Tabla 9 – Coeficiente de Gini Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ciudad de Bs.As. 39,4 40,0 42,6 44,1 42,6 42,1 43,1 42,6 43,6 44,0 44,8 Buenos Aires 38,4 39,0 38,9 41,8 41,2 41,9 43,5 42,6 44,0 47,2 47,4 Catamarca 42,3 43,3 43,8 44,3 41,7 45,1 44,2 44,8 47,1 46,8 45,2 Córdoba 39,7 38,5 41,3 40,2 - 40,7 41,1 42,8 42,2 42,5 44,4 Corrientes 43,0 43,5 43,2 43,6 43,8 46,0 46,0 42,6 42,9 49,2 44,8 Chaco 47,8 44,8 45,2 46,1 45,7 46,3 51,0 50,6 51,7 52,5 51,3 Chubut 38,4 38,5 41,0 38,8 40,2 42,7 43,2 44,6 44,6 44,3 45,8 Entre Ríos 40,2 39,6 40,1 40,1 43,6 44,1 43,3 44,7 44,7 44,0 48,3 Formosa 42,6 42,9 42,7 42,4 46,0 44,4 47,0 48,5 51,0 51,7 47,4 Jujuy 46,8 45,1 43,6 43,4 43,7 46,2 49,8 46,1 46,7 49,4 47,8 La Pampa 37,4 37,2 38,7 41,1 40,9 44,2 39,7 39,6 41,8 45,2 46,5 La Rioja 41,9 42,8 43,8 42,8 42,1 43,1 47,1 44,3 45,8 45,3 46,4 Mendoza 40,5 42,4 42,0 40,7 43,1 46,4 41,1 43,3 46,7 45,9 46,8 Misiones 45,7 43,1 43,6 42,9 46,1 47,1 48,7 47,4 50,6 49,6 49,8 Neuquén 44,0 42,1 43,3 45,9 47,7 45,3 47,1 46,1 45,4 42,9 47,6 Río Negro 50,6 Salta 40,9 40,2 41,0 42,3 44,8 44,4 46,4 46,2 47,6 51,4 50,2 San Juan 40,4 38,8 39,0 42,3 44,0 45,2 44,9 44,8 46,8 46,1 44,2 San Luis 37,9 43,1 41,7 42,4 42,7 44,8 43,4 42,6 56,3 44,2 44,8 Santa Cruz 37,6 37,0 36,8 40,4 39,0 40,3 40,2 38,8 39,7 38,7 40,7 Santa Fe 40,9 39,3 38,9 40,0 40,2 40,4 43,9 39,6 43,7 45,8 45,5 Santiago del Estero 43,1 41,6 43,1 42,1 41,5 40,5 43,2 42,1 45,9 47,1 46,3 Tierra del Fuego 37,7 38,1 38,2 39,9 41,2 40,6 40,9 40,7 42,8 41,7 47,0 Tucumán 43,6 45,4 46,6 47,0 42,3 44,4 45,7 43,5 44,4 44,7 47,9 Promedio 41,3 41,1 41,7 42,4 41,0 43,7 44,5 43,9 45,9 46,1 46,7 Mínimo 37,4 37,0 36,8 38,8 - 40,3 39,7 38,8 39,7 38,7 40,7 Máximo 47,8 45,4 46,6 47,0 47,7 47,1 51,0 50,6 56,3 52,5 51,3 Desvío estandar 3,0 2,6 2,5 2,1 9,2 2,2 3,0 2,9 3,7 3,4 2,4 Fuente: Elaboración propia en base a EPH

Tasa de incidencia de la pobreza

La tasa de incidencia de la pobreza expresa la cantidad de personas pobres como por-centaje de la población total. Una persona es considerada pobre si su ingreso no alcan-za para cubrir el costo de la canasta básica (línea de pobreza). Como medida de ingreso se emplea el ingreso familiar equivalente. La tasa de incidencia de la pobreza muestra (Tabla 10) un crecimiento sostenido a lo largo de todo el período que va desde 1992 hasta 2001. Este comportamiento se repite en todas las provincias excepto Santa Cruz donde la tasa de incidencia de la pobreza disminuyó pasando de 15,9 en 1992 a 11,6 en 2001.8 La tasa de incidencia de la pobreza promedio del país pasó de 28,2 en 1992 a 40,5 en 2001.

8 En 2002 todas las provincias experimentaron un marcado aumento de la pobreza (CEDLAS, 2003).

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

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Tabla 10 – Tasa de incidencia de pobreza Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ciudad de Bs.As. 5,6 6,2 6,7 8,0 7,5 7,5 5,9 8,3 9,5 9,8 21,2 Buenos Aires 21,7 19,8 22,7 29,9 33,8 31,1 31,2 32,0 33,9 41,7 62,7 Catamarca 33,2 27,8 32,0 36,8 40,6 35,0 39,7 40,1 39,4 36,9 62,7 Córdoba 19,0 18,3 14,9 24,3 29,3 28,3 28,4 29,7 36,2 58,5 Corrientes 42,8 42,0 41,7 43,2 49,2 46,5 49,3 50,9 52,4 58,8 74,4 Chaco 46,7 38,9 43,5 48,1 49,0 51,0 56,3 52,0 53,5 58,0 71,6 Chubut 15,8 15,3 18,1 16,8 19,1 18,5 20,8 26,6 26,6 24,4 42,2 Entre Ríos 26,5 25,8 29,9 30,8 34,9 35,1 36,1 34,3 36,3 50,1 66,7 Formosa 45,4 45,6 42,7 46,8 54,1 51,8 50,1 56,2 59,3 58,2 69,1 Jujuy 45,1 44,4 41,7 52,9 54,2 55,4 58,0 53,9 50,4 57,3 73,1 La Pampa 18,3 18,6 21,0 26,0 25,2 28,5 28,6 29,1 30,5 33,8 49,3 La Rioja 28,8 29,6 30,1 33,7 35,1 31,8 36,7 29,7 39,6 44,5 66,3 Mendoza 19,3 19,8 20,2 33,5 32,3 29,1 31,1 33,0 37,7 36,8 58,5 Misiones 36,0 30,0 35,6 43,0 44,6 44,8 44,2 44,9 49,5 53,8 70,0 Neuquén 23,8 18,0 25,2 31,6 30,6 30,0 29,7 30,4 30,3 30,0 50,9 Río Negro 52,2 Salta 31,2 30,9 34,5 40,1 47,3 41,3 40,3 43,0 48,3 52,8 70,5 San Juan 36,1 26,3 28,9 41,8 39,6 36,8 35,2 33,4 42,0 46,2 67,9 San Luis 26,1 25,4 22,5 36,3 38,2 37,9 36,0 35,6 41,5 40,5 62,8 Santa Cruz 15,9 13,1 13,5 14,3 14,6 14,7 17,2 14,5 12,2 11,6 33,3 Santa Fe 22,9 23,3 25,2 30,5 33,4 29,4 34,8 32,4 34,6 42,1 61,5 Santiago del Estero 41,5 36,4 36,9 44,0 44,0 43,2 46,3 44,8 44,7 47,6 66,5 Tierra del Fuego 10,0 6,6 5,8 11,7 14,6 12,1 11,7 15,2 16,1 15,3 38,3 Tucumán 38,0 36,8 40,0 39,6 41,6 40,5 37,9 36,7 39,8 45,9 70,8 Promedio 28,2 26,0 27,5 33,2 34,1 34,0 35,0 35,0 37,3 40,5 59,2 Mínimo 5,6 6,2 5,8 8,0 7,5 7,5 5,9 8,3 9,5 9,8 21,2 Máximo 46,7 45,6 43,5 52,9 54,2 55,4 58,0 56,2 59,3 58,8 74,4 Desvío estandar 11,8 11,2 11,2 12,0 14,7 12,5 13,1 12,4 12,9 14,6 13,8 Fuente: Elaboración propia en base a EPH

Mercado laboral

En este grupo de variables se incluyen la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa de desempleo. La información correspondiente a estas variables es elaborada por el INDEC en base a la EPH.

La tasa de actividad (Tabla 11) se calcula como el cociente entre la pobla-ción económicamente activa, compuesta por la población ocupada más la pobla-ción desocupada, y la población total. Esta variable muestra, para el promedio del país, una evolución creciente entre 1992 y 2001. Este patrón se reproduce en la mayor parte de las provincias especialmente hasta 1998.9 Para el promedio 1999-2001 las mayores tasas de actividad se registran en la Ciudad de Buenos Aires, La Pampa, y Buenos Aires y las menores en Formosa, Santiago del Estero y Cha-co.

9 Las excepciones son Formosa, Mendoza, Misiones, San Luis y Tierra del Fuego que muestran un com-portamiento errático durante el período.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Tabla 11 – Tasa de actividad Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ciudad de Bs.As. 46,7 47,7 46,4 48,2 48,9 49,6 49,8 50,7 51,0 50,2 52,0 Buenos Aires 39,9 41,5 41,8 42,6 43,3 43,4 43,8 44,1 43,2 42,4 43,4 Catamarca 34,8 35,4 35,1 34,6 35,1 37,2 34,9 38,8 37,1 38,7 40,3 Córdoba 37,5 38,4 39,2 38,4 41,7 40,0 40,9 40,9 37,0 40,5 Corrientes 31,0 31,9 31,8 35,9 35,5 36,9 36,3 35,5 34,8 38,0 38,8 Chaco 34,3 35,0 33,4 33,2 33,6 34,3 32,5 33,9 34,5 34,9 36,0 Chubut 39,4 38,4 38,0 38,7 38,6 39,4 39,7 39,1 40,1 39,2 39,9 Entre Ríos 36,6 34,3 34,5 36,0 36,3 36,5 37,8 39,3 38,6 39,5 37,5 Formosa 33,8 33,7 33,0 33,0 31,0 33,5 34,3 32,8 31,0 31,5 33,7 Jujuy 33,1 32,5 33,1 31,9 30,3 35,0 32,8 33,3 35,7 35,0 38,1 La Pampa 38,7 39,8 40,5 41,4 41,4 42,1 44,3 43,8 42,6 44,2 42,9 La Rioja 35,8 34,8 35,7 36,2 35,0 36,6 36,5 37,8 38,2 36,6 38,6 Mendoza 40,2 37,3 38,5 37,5 39,2 37,7 37,5 39,3 39,4 39,4 39,0 Misiones 36,4 39,1 35,6 36,1 35,1 35,5 35,5 35,2 36,2 34,1 35,5 Neuquén 39,6 40,6 40,4 40,0 41,8 40,5 41,2 42,1 43,0 43,6 42,9 Río Negro 44,2 Salta 36,9 36,1 37,6 36,5 36,9 38,0 38,9 40,4 38,9 39,4 37,6 San Juan 35,6 36,0 36,9 37,0 36,0 37,2 37,7 37,5 38,5 39,3 39,2 San Luis 38,1 39,8 39,8 38,2 37,3 38,9 37,0 36,8 40,2 37,1 38,7 Santa Cruz 37,4 37,8 37,8 38,5 38,1 37,7 38,2 39,6 39,4 40,2 38,9 Santa Fe 40,9 39,5 38,8 39,4 37,5 38,9 37,9 38,7 41,1 42,6 42,1 Sgo.del Estero 35,1 33,6 34,2 33,0 32,3 32,5 31,0 32,2 34,5 35,0 34,5 Tierra del Fuego 42,6 41,5 41,4 40,9 40,5 41,3 41,6 38,8 39,9 42,6 40,0 Tucumán 37,4 37,2 35,8 36,2 37,5 37,7 38,0 38,9 40,0 38,2 36,3 Promedio 37,5 37,5 37,4 37,5 37,3 38,4 38,1 38,7 39,1 39,1 39,6 Mínimo 31,0 31,9 31,8 31,9 30,3 32,5 31,0 32,2 31,0 31,5 33,7 Máximo 46,7 47,7 46,4 48,2 48,9 49,6 49,8 50,7 51,0 50,2 52,0 Desvío estandar 3,4 3,6 3,5 3,6 4,2 3,7 4,2 4,1 4,0 4,0 3,8 Fuente: INDEC

La tasa de empleo (Tabla 12) se calcula como el cociente entre la población ocu-pada y la población total. Las provincias que muestran, para el promedio 1999-2001, tasas de empleo más elevadas son la Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, y La Pampa mientras que las más bajas se registran en Formosa, Jujuy y Chaco.

La tasa de desempleo se calcula como el cociente entre la población desocupada y la población económicamente activa. Esta variable muestra, para el promedio del país, un crecimiento durante el período 1992-2001 pasando de 7% en 1992 a 15,3% en 2001. Las provincias con las tasas de desempleo más altas, cuando se considera el promedio 1999-2001, son Santa Fe, Jujuy y Buenos Aires mientras que las más bajas se observan en Santa Cruz, Misiones y San Luis.

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

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Tabla 12 – Tasa de empleo y desempleo Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ciudad de Bs.As. 44,5 44,2 42,3 41,8 42,7 44,0 45,5 45,5 45,7 43,0 45,0 Buenos Aires 36,9 37,2 35,6 34,5 34,2 36,8 37,3 37,1 36,1 33,6 34,5 Catamarca 32,7 32,0 32,4 30,4 30,6 32,2 30,6 32,6 30,9 31,4 32,0 Córdoba 35,5 35,8 35,4 32,2 35,0 34,9 35,4 35,8 31,1 32,7 Corrientes 29,9 29,4 28,8 30,6 30,0 32,0 32,0 30,6 29,0 30,5 31,2 Chaco 32,4 32,2 29,7 29,0 28,6 30,8 28,9 29,7 30,6 29,4 39,7 Chubut 33,9 33,9 33,3 33,1 34,0 34,7 34,6 34,5 34,8 33,6 34,2 Entre Ríos 34,0 31,7 31,4 31,3 32,4 32,1 34,0 34,1 33,4 32,5 31,8 Formosa 30,8 30,9 30,8 30,8 28,4 31,4 32,0 30,1 27,6 27,0 30,6 Jujuy 30,9 30,4 29,8 28,0 26,5 29,6 27,7 27,9 28,9 28,2 30,3 La Pampa 37,8 37,7 38,4 37,0 37,9 38,2 39,3 39,1 37,8 37,5 36,9 La Rioja 32,7 32,8 31,8 32,1 31,4 33,0 33,7 35,1 33,6 31,5 33,3 Mendoza 38,4 35,6 36,5 35,0 36,6 35,4 35,4 36,6 35,5 34,1 34,5 Misiones 34,3 36,6 32,6 33,3 32,5 33,8 33,8 33,3 33,6 31,8 32,0 Neuquén 36,1 35,9 35,0 33,4 36,7 35,9 36,2 37,1 37,0 36,3 35,2 Rio Negro 37,8 Salta 33,3 32,5 32,6 30,8 30,9 32,5 34,2 34,7 33,1 32,2 30,9 San Juan 32,3 33,9 33,9 31,8 32,5 34,0 35,0 33,7 33,6 32,8 34,0 San Luis 35,5 36,2 37,1 34,3 34,1 34,4 34,8 34,5 36,5 32,6 33,8 Santa Cruz 36,0 36,7 35,5 35,8 35,7 35,9 36,7 38,2 38,6 39,2 37,7 Santa Fe 37,1 34,6 33,7 32,0 30,8 33,5 32,8 32,5 34,0 33,1 34,0 Sgo.del Estero 34,3 32,3 32,6 30,2 28,3 29,4 29,5 29,4 30,9 30,7 31,0 Tierra del Fuego 38,7 39,3 38,6 36,7 36,4 37,0 38,0 35,2 34,8 37,5 33,7 Tucumán 32,7 32,8 30,7 29,3 29,3 31,9 32,4 32,7 32,6 31,3 29,8 Promedio 34,8 34,5 33,8 32,8 32,8 34,1 34,3 34,3 34,1 33,1 34,0 Mínimo 29,9 29,4 28,8 28,0 26,5 29,4 27,7 27,9 27,6 27,0 29,8 Máximo 44,5 44,2 42,3 41,8 42,7 44,0 45,5 45,5 45,7 43,0 45,0 Desvío estandar 3,2 3,3 3,3 3,1 3,9 3,2 3,8 3,8 3,8 3,6 3,5 Fuente: INDEC

Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Ciudad de Bs.As. 4,8 7,5 8,7 13,3 12,8 11,1 8,6 10,3 10,4 14,3 13,5 Buenos Aires 7,5 10,4 14,9 19,0 21,0 15,5 14,9 15,9 16,5 20,7 20,6 Catamarca 5,9 9,7 7,5 12,1 12,7 13,2 12,5 16,0 16,8 19,0 20,5 Córdoba 5,3 6,8 9,6 15,9 16,1 12,8 13,6 12,5 15,9 19,4 Corrientes 3,6 7,7 9,6 14,9 15,4 13,4 12,0 13,8 16,7 19,8 19,7 Chaco 5,4 7,9 11,0 12,8 14,9 10,1 11,3 12,4 11,3 15,9 17,4 Chubut 13,9 11,6 12,5 14,5 11,9 11,8 12,8 11,8 13,3 14,1 14,2 Entre Ríos 7,1 7,5 8,8 13,2 10,7 12,2 10,0 13,3 13,5 17,7 15,4 Formosa 8,9 8,3 6,8 6,7 8,1 6,3 6,9 8,2 11,1 14,5 9,2 Jujuy 6,6 6,5 9,7 12,4 12,5 15,5 15,6 16,1 19,1 19,5 20,5 La Pampa 2,4 5,3 5,3 10,6 8,6 9,3 11,3 10,7 11,2 15,2 14,0 La Rioja 8,7 5,7 10,9 11,3 10,5 9,7 7,6 7,2 12,1 13,8 13,6 Mendoza 4,4 4,6 5,1 6,7 6,6 6,1 5,7 6,8 10,0 13,5 11,5 Misiones 5,8 6,5 8,3 7,8 7,5 4,9 4,8 5,6 7,1 6,8 9,7 Neuquén 8,9 11,5 13,5 16,5 12,3 11,3 12,2 12,0 14,0 16,7 18,0 Rio Negro 14,6 Salta 9,8 10,1 13,3 15,7 16,3 14,3 12,0 14,1 14,9 18,3 17,7 San Juan 9,3 6,0 8,1 13,9 9,6 8,6 7,1 10,2 12,8 16,4 13,4 San Luis 6,7 8,9 6,7 10,4 8,5 11,5 6,0 6,3 9,4 12,2 12,6 Santa Cruz 3,7 3,0 6,1 7,0 6,3 4,6 3,9 3,6 1,9 2,5 3,0 Santa Fe 9,5 12,6 13,1 18,7 17,8 13,9 13,5 16,0 17,3 22,2 19,3 S.del Estero 2,3 3,9 4,6 8,6 12,4 9,4 4,8 8,7 10,5 12,3 10,1 Tierra del Fuego 9,1 5,3 6,7 10,3 10,1 10,3 8,7 9,2 12,8 12,1 15,6 Tucumán 12,5 11,8 14,2 19,1 21,8 15,5 14,9 15,9 18,4 17,9 17,8 Promedio 7,0 7,8 9,3 12,7 12,2 11,1 10,0 11,2 12,8 15,3 15,1 Mínimo 2,3 3,0 4,6 6,7 6,3 4,6 3,9 3,6 1,9 2,5 3,0 Máximo 13,9 12,6 14,9 19,1 21,8 16,1 15,6 16,1 19,1 22,2 20,6 Desvío estandar 3,0 2,7 3,1 3,8 4,3 3,4 3,6 3,8 3,9 4,4 4,4 Fuente: INDEC.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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II.2 - Metodología

En esta sección se describe brevemente la metodología del análisis de factores que se emplea en la siguiente sección para reducir el número de indicadores necesario para la caracterización económico-social de las provincias argentinas. Para una presentación completa de esta metodología puede consultarse Johnson y Wichern (1992).

El análisis de factores se emplea para replicar la matriz de correlación de las 16 variables originales empleando una cantidad de factores comunes menor al número de variables originales. Al reducir el número de indicadores bajo análisis esta metodología permite simplificar el análisis subsiguiente.10

El objetivo del análisis de factores es describir las relaciones de correlación entre varias variables en términos de unos pocos factores subyacentes. Se asume que las va-riables pueden agruparse según su correlación: las variables que pertenecen a un grupo particular estarán altamente correlacionadas entre sí pero presentarán baja correlación con las variables pertenecientes a grupos diferentes. De esta manera es posible que ca-da grupo de variables represente un factor común responsable de la correlación obser-vada entre las variables originales.

La utilidad de aplicar este método reside en que permitirá identificar unos pocos factores subyacentes que brindan similar información que un número más grande de indicadores.11 Por ejemplo, se cuenta con tres indicadores que describen las caracterís-ticas habitacionales de los hogares: hacinamiento del hogar, tipo de vivienda y condi-ciones sanitarias. Estas tres variables están positivamente correlacionadas. Para el aná-lisis de factores esta correlación evidencia la existencia de algún factor común a estos tres indicadores capaz de resumir su comportamiento conjunto. Este factor podría de-nominarse factor de características habitacionales. El objetivo del análisis de factores es, entonces, describir el comportamiento de las variables originales empleando para ello el menor número posible de factores comunes.

A continuación se describe la metodología del análisis de factores. Sean X1, X2,…, Xp variables aleatorias observables. El modelo de factores postula que Xi es linealmente dependiente de m variables aleatorias inobservables F1, F2, …, Fm denomi-nadas factores comunes y de p fuentes de variación adicionales e1, e2, …, ep denomina-das factores específicos. El modelo de análisis de factores puede escribirse como

112121111 ... ε++++= mm FlFlFlX

222221212 ... ε++++= mm FlFlFlX

pmpmppp FlFlFlX ε++++= ...2211

10 La idea básica del análisis de factores es que si dos variables están altamente correlacionadas parte de la información que brinda una es reproducida por la otra. En el caso extremo, si la correlación entre dos va-riables es perfecta, utilizar una o la otra es indiferente cuando se intenta describir el comportamiento rela-tivo. 11 En la siguiente sección se obtienen tres factores comunes a partir de las 16 variables descriptas en la sección anterior.

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

29

donde cada coeficiente lij es el peso de la variable i en el factor j. Las p variables X1, X2, …, Xp se expresan en términos de m más p variables aleatorias F1, F2, …, Fm, e1, e2, …, ep que son inobservables. El factor específico ei está asociado únicamente con la varia-ble Xi. La inobservabilidad de las variables Fj distingue al modelo de factores del mo-delo de regresión multivariado en el que las variables independientes son observables. Todo excepto el lado izquierdo de las ecuaciones anteriores debe estimarse por lo que el modelo tiene un número infinito de soluciones. Si no existe correlación entre las va-riables el análisis de factores no será de utilidad ya que los factores específicos juegan el rol dominante mientras que esta metodología busca identificar algunos factores co-munes importantes.

Tanto los factores como los términos aleatorios son inobservables por lo que una verificación directa del modelo a partir de observaciones para X1, X2,…, Xp carece de sentido. Sin embargo, con supuestos adicionales acerca de las variables aleatorias Fj y ei, el modelo de análisis de factores implica ciertas relaciones de covarianza que pue-den verificarse. En notación matricial el modelo de análisis de factores puede expresar-se como ε+= FLX donde L es la matriz de pesos factoriales lij. El modelo de análi-sis de factores asume que los vectores aleatorios inobservables F y e satisfacen las si-guientes condiciones

( ) 0=FE ( ) IFCov =

( ) 0=εE ( )

⎥⎥⎥⎥⎥

⎢⎢⎢⎢⎢

==

p

Cov

ψ

ψψ

ψε

...00............0...00...0

2

1

( ) 0, =FCov ε

La última condición supone que los vectores F y e son independientes. Puede de-mostrarse que lo anterior implica la siguiente estructura de covarianza para el vector X

( ) iimii llXVar ψ+++= 221 ...

( ) kmimkiki lllXXCov l...11 ++=

( ) ijji lFXCov =

La porción de la varianza de la variable i explicada por los m factores comunes se denomina communality. La porción de la varianza de la variable i, Var(Xi) = σii, expli-cada por el factor específico se denomina varianza específica. Denotando con hi

2 la communality i se desprende de la estructura de covarianza que

iimiiii lll ψσ ++++= 222

21 ...

222

21

2 ... imiii lllh +++=

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

30

iiii h ψσ += 2

con i = 1, 2, …, p

La communality i es la suma de los cuadrados de los pesos de la variable i en los m factores comunes.

El modelo de análisis de factores asume que la matriz de covarianza de X puede reproducirse empleando los p x m pesos factoriales lij y las p varianzas específicas ψi. Cuando p = m la matriz de covarianza de X puede reproducirse exactamente como 'LL por lo que ψ puede ser una matriz de ceros. Es cuando m es menor que p que el análisis de factores resulta de utilidad.

El análisis de factores estima los pesos factoriales lij; los m factores Fj; y los p términos aleatorios ei. Para una descripción de los métodos alternativos de estimación del modelo de análisis de factores puede consultarse Johnson y Wichern (1992).

Cuando los pesos factoriales estimados no son fácilmente interpretables es usual rotarlos con el fin de obtener una estructura de pesos factoriales alternativa. La rotación puede realizarse debido a la indeterminación inherente a la construcción de los factores mencionada más arriba. A partir de una rotación ortogonal de los pesos factoriales ini-ciales pueden obtenerse pesos factoriales que tienen la misma habilidad para reproducir la matriz de correlación. Una transformación ortogonal corresponde a una rotación rí-gida de los ejes de coordenadas.12 La rotación intenta lograr un patrón de pesos tal que cada variable muestre peso alto en sólo un factor y pesos bajos en los demás. La de-terminación de cuál es el conjunto de factores más fácilmente interpretable se realiza de manera arbitraria.

II.3 - Resultados

En esta sección se aplica la metodología del análisis de factores a los 16 indicadores presentados anteriormente. El análisis se realiza para un momento del tiempo. En el caso de las variables censales se emplea información correspondiente al año 2001. Para las variables que no fueron construidas a partir de información censal se considera el promedio del período 1999-2001 con el fin de evitar fluctuaciones de corto plazo. Sólo para el indicador de calidad educativa se emplea información correspondiente única-mente al año 1997.

La Tabla 13 muestra los coeficientes de correlación lineal entre las variables ori-ginales. El coeficiente de correlación lineal entre dos variables toma valores entre -1 y 1. Un valor cercano a 1 indica que las dos variables se mueven simultáneamente en la misma dirección. Un valor cercano a -1 indica que las dos variables se mueven simul-táneamente en direcciones opuestas. Un valor cercano a cero indica que no hay asocia-ción lineal entre las variables. Los coeficientes de correlación significativamente dis-tintos de cero se muestran resaltados.

12 En la siguiente sección se emplea la rotación varimax para la construcción de los factores.

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

31

Tabla 13 – Matriz de correlaciones

EX

P PC

EN

ER

G P

C

AC

TIV

EM

PLE

O

DE

SEM

P

GIN

I

MO

RT

INF

AN

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F

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AM

I

VIV

IEN

DA

SAN

ITA

RI

POB

RE

ZA

DE

NSI

DA

D

CA

L E

DU

EXP PC 1,00ENERG PC 0,57 1,00ACTIV 0,19 0,39 1,00EMPLEO 0,39 0,40 0,90 1,00DESEMP -0,39 -0,08 0,05 -0,36 1,00GINI -0,59 -0,31 -0,51 -0,55 0,11 1,00MORT INF -0,18 -0,35 -0,67 -0,61 0,00 0,53 1,00ANALF -0,47 -0,44 -0,73 -0,69 0,06 0,75 0,52 1,00ESC SEC 0,43 0,49 0,74 0,65 0,09 -0,56 -0,34 -0,87 1,00DELITOS 0,06 0,23 0,58 0,58 -0,11 -0,21 -0,40 -0,30 0,42 1,00HACINAMI -0,45 -0,42 -0,74 -0,80 0,25 0,71 0,53 0,80 -0,65 -0,37 1,00VIVIENDA -0,35 -0,53 -0,68 -0,64 0,11 0,53 0,63 0,68 -0,53 -0,38 0,82 1,00SANITARI -0,48 -0,48 -0,81 -0,77 0,05 0,74 0,54 0,90 -0,82 -0,44 0,90 0,82 1,00POBREZA -0,64 -0,57 -0,78 -0,88 0,34 0,76 0,58 0,85 -0,76 -0,48 0,84 0,66 0,84 1,00DENSIDAD -0,16 0,21 0,61 0,58 -0,07 -0,15 -0,36 -0,35 0,42 0,61 -0,30 -0,22 -0,29 -0,47 1,00CAL EDU 0,14 0,25 0,79 0,71 0,04 -0,42 -0,58 -0,54 0,60 0,49 -0,71 -0,63 -0,70 -0,56 0,39 1,00

Se destacan, entre otras, las siguientes correlaciones entre las 16 variables inclui-das en el análisis:

• las exportaciones per cápita están positivamente correlacionadas con el consumo de energía eléctrica per cápita;

• la tasa de desempleo no está correlacionada con ninguna de las demás va-riables;

• la tasa de analfabetismo se correlaciona positivamente con el coeficiente de Gini de la distribución del ingreso;

• la tasa neta de escolarización secundaria se correlaciona positivamente con la calidad educativa;

• la tasa de mortalidad infantil se correlaciona positivamente con la tasa de analfabetismo y con la tasa de incidencia de la pobreza y negativamente con la calidad educativa; y

• la tasa de incidencia de la pobreza muestra correlaciones estadísticamente significativas con la mayoría de las variables.

La existencia de correlaciones estadísticamente significativas entre las variables permite asumir que el análisis de factores identificará factores comunes a las 16 variables originales de manera tal que el número de factores comunes necesario para reproducir adecuadamente la matriz de correlaciones presentada más arriba sea menor al número de variables originales.

La Tabla 14, que inicia el análisis de factores, permite determinar cuál es el número de factores comunes que permite una descripción adecuada de las 16 variables originales. La pri-mera columna muestra el número de factores que va desde un mínimo de 1 hasta un máximo igual al número de variables incluidas en el análisis. La segunda columna muestra la proporción de la varianza total de la muestra que logra explicar cada factor. La primera fila muestra que si sólo se retuviera el primer factor sería posible explicar el 56% de la varianza muestral.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

32

El factor más importante es aquel capaz de explicar una mayor proporción de la varianza muestral. El primer factor logra explicar el 56% de la varianza muestral. Los siguientes dos factores explican el 20% de la varianza muestral. La tercera columna muestra que los tres primeros factores, considerados en conjunto, logran explicar el 76% de la varianza muestral. A medida que se agregan factores aumenta la proporción de la varianza muestral que se logra expli-car: con 16 factores sería posible reproducir perfectamente la estructura de correlación entre las 16 variables originales.

El beneficio de aplicar la metodología del análisis de factores es mayor cuanto ma-yor es la proporción de la varianza total de la muestra explicada por un número pequeño de factores. El analista debe seleccionar el número de factores que considera relevantes teniendo en cuenta el trade off que existe entre el número de factores elegidos y la capacidad explicativa de los mismos. El aná-lisis subsiguiente se realizará empleando los primeros tres factores ya que son, como se verá más adelante, fácilmente interpretables. La Tabla 15 muestra el peso factorial que tiene cada variable en cada uno de los tres factores.

Tabla 15 – Análisis de los factores – Pesos factoriales

Variable 1 2 3 UnicidadExportaciones per cápita -0,659 -0,309 0,557 0,160Consumo energia eléctrica per cápita -0,595 0,025 0,220 0,597Tasa de actividad -0,680 0,666 -0,127 0,078Tasa de empleo -0,644 0,641 0,296 0,086Tasa de desempleo 0,000 -0,114 -0,934 0,115Coeficiente de Gini 0,820 -0,005 -0,119 0,314Tasa mortalidad infantil 0,552 -0,443 0,081 0,492Tasa de analfabetismo 0,894 -0,205 -0,002 0,159Tasa neta de escolarizacion secundaria -0,789 0,290 -0,096 0,284Tasa de delincuencia -0,207 0,777 0,121 0,338Hacinamiento del hogar 0,840 -0,311 -0,155 0,173Tipo de vivienda 0,772 -0,272 -0,010 0,330Condiciones sanitarias 0,920 -0,281 0,011 0,075Tasa incidencia pobreza 0,829 -0,364 -0,357 0,052Densidad poblacional -0,102 0,858 0,045 0,251Calidad educativa -0,594 0,553 -0,199 0,302Método de componentes principales. Rotación varimax

Tabla 14 – Análisis de factores

Factor Proporción Acumulativa1 56,1 56,12 11,9 68,13 8,2 76,24 5,7 81,95 5,0 86,96 3,7 90,67 2,9 93,58 2,3 95,99 1,4 97,310 1,1 98,511 0,6 99,112 0,4 99,513 0,2 99,814 0,2 99,915 0,1 100,016 0,0 100,0

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

33

La columna denominada unicidad indica cuál es el porcentaje de la varianza de la variable que no es explicado por los tres factores.13 La unicidad de una variable capta algún aspecto que es medido únicamente por esa variable. Valores por encima de 0,6 suelen considerarse altos (Johnson y Wichern, 1992). La Tabla muestra que el valor más alto para la unicidad es 0,596 correspondiente a la variable consumo de energía per cápita.14

Los pesos factoriales considerados altos aparecen resaltados. La determinación de qué es un peso factorial alto y qué es un peso factorial bajo se hace en base a conside-raciones subjetivas. Se observa que los valores resaltados para cada factor son clara-mente más altos que el resto. La información de la Tabla se emplea, a continuación, para definir cada uno de los factores comunes que surgen del análisis de factores.

II.3.a - Definición de los factores

Se definen a continuación cada uno de los tres factores identificados más arriba. Cada uno de los tres factores se interpreta a partir de las variables que muestran los pesos factoriales más elevados. Una vez seleccionadas las variables que integran cada factor común, en el apartado siguiente se construyen los indicadores sintéticos correspondien-tes a cada uno de ellos.

Factor económico-social

Este es el factor más importante capaz de explicar el 56% de la varianza total de las 16 variables incluidas en el análisis. En la Tabla 16 se observa que las variables con ma-yor peso en este factor son las exportaciones per cápita, el consumo de energía eléctri-ca per cápita, la tasa de actividad, la tasa de empleo, la tasa neta de escolarización se-cundaria, la calidad educativa, el coeficiente de Gini, la tasa de mortalidad infantil, la tasa de analfabetismo, el hacinamiento del hogar, el tipo de vivienda, las condiciones sanitarias y la tasa de incidencia de la pobreza. Las primeras seis variables tienen peso factorial negativo mientras que las restantes siete tienen peso factorial positivo. Se ob-serva, entonces, que la metodología del análisis de factores permite identificar un fac-tor común a 13 de las 16 variables utilizadas para describir la situación relativa de las provincias argentinas.

Este factor tiene una connotación negativa ya que las provincias que muestran va-lores más altos para el indicador sintético que se construye más abajo a partir de este factor serán aquellas con menor nivel de actividad, distribución del ingreso más des-igual, peores indicadores educativos, peores indicadores de salud, mayor proporción de hogares con características habitacionales deficientes y mayor proporción de población pobre. En lo que sigue a este primer factor se lo denomina factor económico-social ya que combina ambos tipos de variables.

Factor de mercado laboral

En este factor tienen pesos más elevados las variables tasa de actividad, tasa de em-pleo, tasa de delincuencia y densidad poblacional. Las cuatro variables tienen pesos

13 La unicidad se denomina también varianza específica. 14 La unicidad puede reducirse, trivialmente, seleccionando un mayor número de factores.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

34

factoriales positivos por lo que las provincias más densamente pobladas son aquellas en las que el mercado laboral es más grande al mismo tiempo que la delincuencia tam-bién es mayor. A este segundo factor común se lo denomina factor de mercado laboral.

El resultado de que la tasa de delincuencia es mayor en las provincias con mayo-res tasas de actividad y empleo es consistente con el trabajo de Cerro y Meloni (1999) que encuentran que la tasa de delincuencia se asocia positivamente con el nivel de acti-vidad económica.

Factor de tasa de desempleo

El tercer factor logra explicar el 8% de la varianza total de las 16 variables analizadas. La única variable con un peso relativamente alto en este factor es la tasa de desempleo. Este resultado es consistente con la falta de correlación entre la tasa de desempleo y cualquiera de las demás variables señaladas al analizar la matriz de correlación de las 16 variables originales.

Las provincias con un valor más alto para el indicador sintético construido a partir de este factor serán aquellas con tasas de desempleo más elevadas.

II.3.b - Indicadores sintéticos

En este apartado se presentan los indicadores sintéticos que se construyen a partir de los tres factores identificados en el apartado anterior. Para construir los cuatro indica-dores sintéticos que surgen del análisis de factores se sigue la siguiente metodología: i) de cada factor se seleccionan las variables con el peso más alto; ii) el indicador sintéti-co para el factor 1 se obtiene mediante la suma de los valores estandarizados15 de las variables seleccionadas en el paso anterior de acuerdo con el signo de sus pesos facto-riales; y iii) el procedimiento se repite para los demás factores.

Indicador sintético económico-social

La segunda columna de la Tabla 16 muestra el valor del indicador sintético construido a partir del factor económico-social mientras que la tercera columna muestra la ubica-ción en el ranking de cada provincia. Con el objetivo de facilitar la presentación se su-pone un valor de 100 para la Ciudad de Buenos Aires. Las que tienen mejor ubicación son cuatro provincias de la región patagónica, tres provincias de la región pampeana y la Ciudad de Buenos Aires que tiene el mejor desempeño económico-social. Las que muestran el desempeño económico-social menos satisfactorio son cuatro provincias del noreste y cuatro provincias del noroeste. Las restantes 8 provincias tienen un desempe-ño económico-social intermedio.

El indicador sintético económico-social puede descomponerse en dos componen-tes (Tabla 17): i) un indicador económico empleando las variables exportaciones per cápita, consumo de energía eléctrica per cápita, tasa de actividad y tasa de empleo; y ii)

15 Debido a que están expresadas en unidades diferentes, para la construcción de los indicadores sintéticos, las variables se estandarizan de manera tal que su media sea cero y su desvío estándar sea uno. El valor estandarizado de una variable X se obtiene empleando la fórmula ( ) Xi SXX − donde Xi es la observa-

ción i de la variable X; X es la media de la variable X; y SX es el desvío estándar de la variable X.

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

35

un indicador social empleando las variables mortalidad infantil, tasa de analfabetismo, tasa neta de escolarización secundaria, hacinamiento del hogar, tipo de vivienda, con-diciones sanitarias, coeficiente de Gini, tasa de incidencia de la pobreza y calidad edu-cativa. Se observa que, en términos generales, las provincias con mejor desempeño económico muestran al mismo tiempo un mejor desempeño social.

Cuando se analiza el valor que toma este indicador sintético se observa que la diferencia entre el valor máximo, correspondiente a la Ciudad de Buenos Aires, y el valor mínimo, correspondiente a Formosa, es de una magnitud considerable: la primera muestra una situación económico-social medida por este indicador que es tres veces superior a la de la se-gunda. Estas diferencias se obser-van tanto en el componente eco-nómico como en el componente social de este indicador.

Cuando se comparan las ubicaciones en el componente económico y en el componente social se observa que tres provin-cias cambian su ubicación en al menos seis lugares: i) Córdoba se ubica 13 en el ranking económico y 6 en el social (-7); ii) Río Negro se ubica 5 en el ranking económi-co y 12 en el social (+7) y iii) Ca-tamarca se ubica 10 en el ranking

económico y 16 en el social (+6).

Debido a que el factor económico-social capta gran parte de la varianza muestral de los 16 indicadores considerados gran parte del análisis posterior se basa en el indi-cador sintético económico-social. Al mismo tiempo las variables incluidas en este indi-cador sintético permiten una caracterización económico-social de las provincias argen-tinas que abarca diversos aspectos.

Tabla 16 – Indicador sintético económico-social

Provincia Valor indicador Ranking

Ciudad de Buenos Aires 100 1Santa Cruz 123 2Chubut 148 3La Pampa 153 4Tierra del Fuego 155 5Neuquén 159 6Buenos Aires 162 7Santa Fe 166 8Córdoba 172 9Río Negro 176 10Mendoza 178 11Entre Ríos 193 12San Luis 196 13Catamarca 207 14San Juan 209 15Tucumán 212 16La Rioja 216 17Salta 245 18Jujuy 255 19Misiones 257 20Corrientes 261 21Santiago del Estero 265 22Chaco 288 23Formosa 301 24

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

36

Tabla 17 – Descomposición del indicador sintético económico-social

Provincia Valor indicador Ranking Provincia Valor

indicador Ranking

Ciudad de Buenos Aires 100 1 Ciudad de Buenos Aires 100 1Santa Cruz 103 2 Santa Cruz 132 2Chubut 104 3 La Pampa 143 3Neuquén 141 4 Tierra del Fuego 154 4Río Negro 157 5 Buenos Aires 155 5Tierra del Fuego 157 6 Córdoba 157 6La Pampa 178 7 Santa Fe 158 7Buenos Aires 181 8 Chubut 167 8Santa Fe 185 9 Neuquén 167 9Catamarca 191 10 Mendoza 170 10Mendoza 197 11 Entre Ríos 182 11San Luis 201 12 Río Negro 184 12Córdoba 209 13 San Luis 194 13San Juan 219 14 San Juan 205 14La Rioja 220 15 Tucumán 205 15Entre Ríos 221 16 Catamarca 214 16Salta 225 17 La Rioja 214 17Tucumán 229 18 Jujuy 249 18Misiones 246 19 Salta 253 19Corrientes 254 20 Misiones 261 20Chaco 261 21 Corrientes 264 21Santiago del Estero 263 22 Santiago del Estero 266 22Jujuy 269 23 Chaco 299 23Formosa 290 24 Formosa 307 24

Componente económico Componente social

Indicador sintético de mercado laboral

La Tabla 18 muestra que en este indicador aparecen mejor ubicadas en el ranking las provincias de La Pampa, Río Negro, Neuquén y la Ciudad de Buenos Aires que son, por lo tanto, provincias con mayores tasas de actividad, empleo y delincuencia y mayor densidad poblacional. Las provincias con ubicación más desfavorable son Formosa, Santiago del Estero, Jujuy y Misiones.

Indicador sintético de tasa de desempleo

Por tratarse de un indicador construido a partir de una única variable su comportamien-to es idéntico al descripto anteriormente para la tasa de desempleo.

La tasa de desempleo más baja se observa en Santa Cruz mientras que la más alta se observa en Santa Fe.

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

37

Tabla 18 – Indicadores sintéticos laborales

Indicador sintético de mercado laboral Indicador sintético de tasa de desempleo

Provincia Valor indicador Ranking Provincia Valor

indicador Ranking

Formosa 21 1 Santa Cruz 53 1Santiago del Estero 27 2 Misiones 73 2Jujuy 28 3 San Luis 88 3Misiones 29 4 Mendoza 92 4Corrientes 30 5 Santiago del Estero 94 5La Rioja 33 6 La Rioja 97 6Chaco 33 7 Formosa 98 7Tucumán 34 8 Tierra del Fuego 98 8Entre Ríos 35 9 Río Negro 99 9San Luis 35 10 Ciudad de Buenos Aires 100 10Catamarca 37 11 La Pampa 104 11Salta 38 12 Chubut 107 12Chubut 38 13 San Juan 108 13Santa Fe 40 14 Chaco 108 14San Juan 41 15 Córdoba 112 15Córdoba 41 16 Neuquén 113 16Buenos Aires 42 17 Entre Ríos 116 17Tierra del Fuego 44 18 Salta 121 18Santa Cruz 49 19 Corrientes 126 19Mendoza 50 20 Catamarca 129 20La Pampa 52 21 Tucumán 130 21Río Negro 53 22 Buenos Aires 131 22Neuquén 55 23 Jujuy 134 23Ciudad de Buenos Aires 100 24 Santa Fe 135 24

II.3.c - Evolución temporal

Con el fin de analizar la evolución temporal de la situación relativa de las provincias argentinas resulta de interés comparar los resultados presentados más arriba con los obtenidos por Nuñez Miñana (1972). Este autor ordena a las provincias argentinas se-gún su desarrollo económico relativo a partir de la construcción de un indicador básico utilizando las siguientes tres variables: i) calidad de la vivienda (1960); ii) automóviles per cápita (1970); y iii) calidad de los recursos humanos (1960).

Por los motivos mencionados más arriba la clasificación de las provincias del tra-bajo citado se compara con la que se obtiene del indicador sintético económico-social. La Tabla 19 muestra ambas clasificaciones.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Tabla 19 – Comparación ordenamientos de provincias

Provincia Ranking Nuñez Miñana (1972) Provincia Ranking

económico social

AVANZADASBuenos Aires 1 Santa Cruz 1Santa Fe 2 Chubut 2Córdoba 3 La Pampa 3Mendoza 4 Neuquén 4ESPECIALESChubut 5 Buenos Aires 5Santa Cruz 6 Santa Fe 6La Pampa 7 Córdoba 7Río Negro 8 Río Negro 8INTERMEDIASSan Juan 9 Mendoza 9San Luis 10 Entre Ríos 10Entre Ríos 11 San Luis 11Neuquén 12 Catamarca 12Tucumán 13 San Juan 13Salta 14 Tucumán 14REZAGADASLa Rioja 15 La Rioja 15Catamarca 16 Salta 16Corrientes 17 Jujuy 17Jujuy 18 Misiones 18Misiones 19 Corrientes 19Chaco 20 Santiago del Ester 20Santiago del Ester 21 Chaco 21Formosa 22 Formosa 22

Cuando se comparan los resultados de ambos trabajos se observa que las provin-cias que mejoran su posición relativa son Neuquén (-8), Santa Cruz (-5), La Pampa (-4) y Catamarca (-4), mientras que las provincias que empeoran su posición relativa son Mendoza (+5), Buenos Aires (+4), Santa Fe (+4), Córdoba (+4) y San Juan (+4).

También se observa que, a excepción de Catamarca, las provincias clasificadas como rezagadas por Nuñez Miñana (1972) son las que muestran el peor desempeño económico-social: Formosa, La Rioja, Corrientes, Jujuy, Misiones, Chaco y Santiago del Estero. Tanto las provincias avanzadas como las especiales en la clasificación de Nuñez Miñana (1972) aparecen en las mejores ubicaciones del indicador sintético eco-nómico-social: Río Negro, La Pampa, Chubut, Santa Cruz, Mendoza, Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires. Las provincias de San Juan, Entre Ríos, San Luis y Tucumán apa-recen en posiciones intermedias en ambas clasificaciones. Las provincias que cambian de ubicación en una y otra clasificación son: Catamarca, Salta y Neuquén. De estas tres provincias sólo Neuquén muestra un importante cambio en su ubicación relativa luego de transcurridos más de 30 años.

CAPÍTULO II – CARACTERIZACIÓN DE LAS PROVINCIAS

39

II.3.d - Convergencia

En este apartado se analiza la hipótesis de convergencia de las variables empleadas en la construcción del indicador sintético económico-social. Con este objetivo se utiliza información para los años 1980, 1991 y 2001 de las siguientes variables: tasa de morta-lidad infantil, tasa de analfabetismo, tasa neta de escolarización secundaria, hacina-miento del hogar, tipo de vivienda, condiciones sanitarias, exportaciones per cápita, consumo de energía eléctrica per cápita, tasa de empleo, tasa de actividad, tasa de des-empleo y tasa de delincuencia. También se construyen versiones comparables de los componentes económico y social del indicador sintético económico-social para los años 1991 y 2001.

Existe convergencia si las provincias que parten de un nivel inicial menor mues-tran tasas de crecimiento más elevadas. De esta manera las provincias más rezagadas alcanzarán a las más avanzadas. La idea detrás del concepto de convergencia es rela-cionar estadísticamente el valor inicial de la variable con su tasa de crecimiento. Se dice que existe convergencia si la relación entre nivel inicial y tasa de crecimiento es negativa. En la Tabla 20 se presentan los resultados que arrojan las estimaciones para 1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001.

Tabla 20 – Análisis de convergencia

Coef. t Coef. t Coef. tTasa mortalidad infantil -0,006 -3,18 -0,004 -0,68 -0,003 -1,59Tasa de analfabetismo 0,008 3,71 0,004 2,02 0,007 3,82Tasa neta de escolarizacion secundaria -0,014 -3,54 -0,006 -5,62 -0,026 -6,87Hacinamiento del hogar -0,277 -6,99 -0,003 -0,87 -0,017 -2,46Tipo de vivienda -0,222 -2,14 -0,023 -2,22 -0,023 -0,80Condiciones sanitarias -0,450 -2,26 -0,036 -1,43 -0,108 -2,36Exportaciones per cápita -0,023 -1,02Consumo energia eléctrica per cápita 0,000 -1,63Tasa de actividad -0,004 -0,96Tasa de empleo 0,001 0,31Tasa de desempleo -0,340 -4,05Tasa de delincuencia -0,005 -2,37Componente económico ind. sintético 0,000 0,00Componente social ind. sintético 0,000 0,00

Variable1980-1991 1991-2001 1980-2001

Los casos en que no puede rechazarse la hipótesis de convergencia son los si-guientes: tasa de mortalidad infantil para 1980-1991; tasa neta de escolarización se-cundaria para 1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001; hacinamiento del hogar para 1980-1991 y 1980-2001; condiciones sanitarias para 1980-1991 y 1980-2001; tipo de vi-vienda para 1980-1991 y 1980-2001; tasa de desempleo para 1991-2001; y tasa de de-lincuencia para 1991-2001.

Las variables que se emplean para aproximar el nivel de actividad muestran el signo esperado bajo la hipótesis de convergencia pero no resultan estadísticamente sig-nificativas. Los componentes económico y social del indicador sintético económico-social no muestran convergencia entre los años 1991 y 2001.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

40

II.4 - Conclusiones

Las 24 provincias argentinas pueden clasificarse, empleando el indicador sintético eco-nómico-social, en tres grupos: Rezagadas, Intermedias, y Avanzadas. En cada uno de los grupos se incluyen las siguientes provincias:

• Avanzadas: Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, Chubut, La Pampa, Tierra del Fuego, Neuquén, Buenos Aires y Santa Fe.

• Intermedias: Córdoba, Río Negro, Mendoza, Entre Ríos, San Luis, Catamarca, San Juan y Tucumán.

• Rezagadas: La Rioja, Salta, Jujuy, Misiones, Corrientes, Santiago del Estero, Chaco y Formosa.

Esta clasificación de las provincias se comparó con la realizada por Nuñez Miña-na (1972). Los resultados muestran que, a excepción de tres provincias, los ordena-mientos obtenidos en uno y otro trabajo no cambian de manera significativa. Consis-tente con esto se rechaza la hipótesis de convergencia económico-social de las provin-cias argentinas en el período 1980-2001. No puede rechazarse, en cambio, la hipótesis de convergencia de algunos indicadores sociales, como mortalidad infantil, tasa neta de escolarización secundaria, hacinamiento del hogar, condiciones sanitarias y tipo de vivienda. De aquí se desprende que en el período 1980-2001 se observa convergencia para algunos de los indicadores sociales al mismo tiempo que ninguno de los indicado-res económicos muestra convergencia.

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

41

III - La teoría económica del federalismo fiscal

Alberto Porto16

a teoría tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignación de funciones (gastos) y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de go-

bierno. También es central en esa teoría el estudio de los mecanismos de coordinación de decisiones fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias interguber-namentales y a los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas acciones fiscales –las más importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las condiciones bajo las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas de sus actividades.17

En tiempos recientes la visión tradicional del federalismo fiscal se ha expan-dido más allá del estudio de la organización vertical más eficiente del gobierno, incorporando el valor participación política como objetivo rival o competitivo de la eficiencia. Determinar qué estructura de gobierno –centralizada o descentralizada- es la más adecuada para el logro de esos dos objetivos es el punto de partida de esta sección.

Es útil comenzar definiendo cuál es el significado de estructuras políticas centra-lizadas y descentralizadas. Siguiendo a Inman y Rubinfeld (1997a), la clasificación se hace en base a dos cláusulas constitucionales. La primera es la alternativa de organizar el gobierno como una estructura monolítica o con más de un nivel. Esta decisión de partición divide a la Nación (y a sus habitantes) en provincias; esta es la división polí-tico-territorial de la Nación. La segunda es la decisión de asignación de responsabili-dades fiscales a cada nivel de gobierno.18

Si la Constitución crea provincias y les asigna responsabilidades para decidir polí-ticas de gastos e impuestos, se trata de un gobierno descentralizado. En cambio, si sólo crea un gobierno nacional, o si existiendo las provincias, todo el poder de decisión en materia fiscal se asigna al gobierno nacional, se trata de un gobierno centralizado. La Figura 1 resume los conceptos anteriores.

16 Se agradece el aporte y los comentarios de Diego Fernández Felices y Gonzalo Fernández. 17 Algunos autores incluyen también dentro de la problemática del federalismo fiscal la distribución ópti-ma de la población entre jurisdicciones. Dicha cuestión se encuentra interrelacionada con la distribución de funciones entre distintos niveles de gobierno ya que, por un lado, la distribución de funciones en parte determina cómo se mueven las personas entre jurisdicciones; y por otro lado, la movilidad de las personas como respuesta a las políticas fiscales determina en parte cómo deberían asignarse las funciones entre jurisdicciones. 18 En esta sección se enfatizan las decisiones fiscales, pero la dimensión no fiscal es tan o más importante.

L

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Figura 1 – Estructuras centralizadas y descentralizadas

Si No

Si DESCENTRALIZADO

No CENTRALIZADO

Partición (político-territorial)

Poder de decisión de las provincias sobre las políticas

de gastos e impuestosCENTRALIZADO

La Constitución Nacional Argentina establece la forma descentralizada (art. 1º, 5º, 121º a 125º).19 20 Es interesante notar que mientras existieron Territorios Nacionales había partición, pero las jurisdicciones no tenían poder de decisión sobre las políticas de gastos e impuestos, que quedaban en manos del Congreso Nacional (ex art. 67º inc. 15; actual art. 75º inc. 15).21 La elección de la forma centralizada-descentralizada afec-ta a dos objetivos que son valuados positivamente: la participación política y la efi-ciencia económica.22

III.1 - Participación política

La participación política incluye todas las acciones de los ciudadanos con el objeto de influir en los resultados políticos. Es posible agrupar a los beneficios resultantes de la participación política en tres categorías:

• el instrumental o utilitario, que asegura que el gobierno maximice la utilidad agregada y proteja a los ciudadanos de los abusos de los políticos y/o burócratas;

• el educativo,23 que resulta del aprendizaje de las personas para evaluar y computar no sólo sus propios intereses, sino también los del conjunto de la sociedad; y

19 La Nación Argentina se formó con catorce provincias. Hacia 1960 la mayoría de los Territorios Nacio-nales se habían convertido en provincias, llegando en número a 22. Tierra del Fuego fue la última provin-cia creada (1990). La Capital Federal se transformó en Ciudad Autónoma en 1994. En la actualidad no existen más Territorios Nacionales. 20 Además de los gobiernos nacional y provinciales, la Constitución crea un tercer nivel, las Municipalida-des, pero su organización queda dentro del poder de decisión de las provincias (art. 5º). 21 Es atribución del Congreso Nacional “determinar por una legislación especial la organización, adminis-tración y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los límites que se asig-nen a las provincias” 22 La tercera virtud social a tener en cuenta en la elección de la estructura política es la protección de los derechos de los ciudadanos. Esta dimensión no se trata en este capítulo. Se supone implícitamente que esos derechos están protegidos de la misma forma por los gobiernos centralizados y descentralizados. 23 Según Olivera (1977) “el efecto educativo de formas alternativas de organización económica era impor-tante en las ideas prevalecientes durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX. Por ejemplo, uno de los argumentos principales del liberalismo clásico consistía en que la libertad económica desarrolla las capa-cidades individuales en una medida que nunca pueden lograr los sistemas estatistas. La libertad económica estimula la iniciativa y la invención, fomenta el sentido de responsabilidad, hace a los hombres más acti-vos, alertas y providentes. También las doctrinas socialistas del siglo pasado en gran parte se basaban so-bre los efectos educativos de la organización económica. El socialismo descentralizado de Fourier y otros autores de la época aspiraba, sobre todo, a establecer hábitos de cooperación y sentimientos de solidaridad social que, a su juicio, eran destruidos por la competencia. Todos estos sistemas consideraban que el pro-ducto más valioso de la organización económica es el hombre mismo, y que los méritos o ventajas respec-

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

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• el de consumo o utilidad directa que se obtiene por el hecho de participar en la actividad política.

El nivel de participación política en la sociedad, que resulta de ponderar la in-fluencia y el esfuerzo de los ciudadanos, depende de:

• las instituciones políticas formales e informales (existe menor participación política en una dictadura que en una democracia);

• la estructura federal de los gobiernos (se supone, en general, que la participa-ción política es mayor cuanto mayor es la descentralización); y

• los poderes en los que se organiza el gobierno (habrá mayor participación polí-tica en las legislaturas que en el ejecutivo).

La literatura sugiere que cuanto mayor partición (estructura multinivel, con uni-dades de gobierno pequeñas) y mayores responsabilidades asignadas a los gobiernos locales democráticos, mayor será la participación política.24

III.2 - Eficiencia económica

La otra variable relevante para la elección de la estructura de gobierno es la eficiencia económica. Las dos dimensiones de la eficiencia que interesan en el análisis de la es-tructura gubernamental son: la eficiencia intrajurisdiccional, o sea, la maximización de la utilidad en cada comunidad; y la eficiencia interjurisdiccional, o sea, la asignación eficiente de las personas y del capital a las distintas jurisdicciones del país. Estas dos dimensiones determinan el tamaño óptimo de una jurisdicción (Figura 2). A mayor ta-maño, menor adaptación de la oferta de bienes públicos locales a la demanda de los ciudadanos; a mayor tamaño, mayor posibilidad de internalizar las externalidades inter-jurisdiccionales.

tivos de los sistemas económicos deben juzgarse especialmente por sus efectos sobre la capacidad y la moralidad individuales”. 24 Bird (1996) sostiene que la descentralización es intrínsecamente buena porque institucionaliza la parti-cipación de los afectados por las decisiones locales. Para evidencia empírica sobre la asociación positiva entre participación política y descentralización ver, entre otros, Huther y Shah (1996) e Inman y Rubinfeld (1997a). Stigler (1957), en un artículo pionero, justifica la presencia de gobiernos locales basándose en dos principios: que un gobierno representativo funciona mejor cuanto más cercano está de su electorado, y que subconjuntos de personas dentro de un país tienen derecho a votar por diferentes tipos y cantidades de servicios públicos. Dichos principios implican que las decisiones deben tomarse al nivel de gobierno más bajo compatible con los objetivos de eficiencia económica y equidad distributiva.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Figura 2 – Eficiencia interjurisdiccional e intrajurisdiccional

INFORMACION: es más fácil de obtener e interpretarcuando se refiere a un bien público local (p.ej. recolección

de residuos) comparado con uno nacional (p.ej. control macroeconómico).

Jurisdicción A Jurisdicción B

Eficiencia interjurisdiccional Eficiencia intrajurisdiccional

- Provisión eficiente de bienes públicos nacionales o con fuertes externalidades interjurisdiccionales.

- La posibilidad de internalizar las externalidades es mayor cuanto mayor es el tamaño de la jurisdicción. - El control de los políticos y burócratas es menor cuanto mayor es el tamaño de la jurisdicción (problemas de información y mecanismos de control).

- Provisión de la cantidad eficiente de los bienes públicos locales en jurisdicciones de tamaño eficiente.

- El control de los políticos y burócratas es mayor cuanto menor es el tamaño de la jurisdicción (entre otras razones por mayor información y más mecanismos de control a disposición de losciudadanos).

Para que se cumpla la condición de eficiencia intrajurisdiccional la oferta de los bienes públicos locales debe adaptarse a la demanda de la comunidad, proveyendo la cantidad eficiente. Esto se logra cuando se cumple la condición samuelsoniana de igua-lación de la suma de las tasas marginales de sustitución con el precio relativo o tasa marginal de transformación. El tamaño eficiente de la comunidad resulta para el nivel de población para el cual el costo medio de provisión de los bienes es mínimo.25 Es probable que para cada bien público local exista un tamaño óptimo distinto de la po-blación y esto significaría, en teoría, un nivel de gobierno separado para la provisión de cada bien. Los costos fijos, los costos de toma de decisiones colectivas y los de admi-nistración ponen un límite al número de gobiernos locales que, debido a esos costos, se organizarán para proveer canastas de bienes. Para un nivel dado de gobierno (provin-cias, municipalidades), por distintas razones que van desde lo histórico hasta la dota-ción de tierra y recursos naturales, existirán jurisdicciones de distinto tamaño, ofre-ciendo canastas diferentes de bienes. En el caso normal se espera que la variedad de bienes provistos dependa positivamente del tamaño de la población.26

La información disponible y los mecanismos de control de la comunidad, para que se respeten las preferencias locales y los bienes se provean al mínimo costo, son mayores en comunidades pequeñas.

La eficiencia interjurisdiccional requiere que las personas y el resto de los factores productivos se asignen eficientemente entre las regiones. 25 Para su cumplimiento se requiere que los bienes públicos locales sean congestionables y/o que la pro-ductividad marginal del trabajo sea decreciente. Para más detalle, ver la sección III.5 -. 26 Este es el efecto “zoo” de Oates (1988). La denominación se refiere a que sólo tienen zoológico (o mu-seos, salas de concierto, orquestas) las jurisdicciones que tienen un tamaño mínimo de la población.

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

45

En varias situaciones la libre movilidad no conduce a la distribución eficiente dentro del territorio nacional. Por ejemplo, si las regiones difieren en la dotación de un factor fijo y el trabajo es un factor perfectamente móvil, habrá más población en la re-gión con mayor cantidad del factor fijo. Si la renta de ese factor es, en términos per cápita, mayor en la región en la que es más abundante, y si se distribuye igualitaria-mente dentro de cada región, la población migrará hasta igualar los productos medios del trabajo (para maximizar utilidades) y no los productos marginales (para maximizar la producción). En este caso el gobierno central debería capturar toda la renta del factor fijo y distribuirla igualitariamente en todo el territorio nacional. Aun si ese fuera el ca-so, si existen bienes públicos locales, como hay más población en una región que en la otra, el bien público sería más barato en la primera región, el impuesto por trabajador sería menor y nuevamente la libre migración llevaría a un resultado ineficiente. El go-bierno central tendría que intervenir en el financiamiento del bien público gravando a los trabajadores de la región más poblada, para subsidiar a los de la otra región.27

Además de este tipo de intervención del gobierno central, se requerirá también la provisión de aquellos bienes con fuertes externalidades territoriales. La posibilidad de internalizar las externalidades interjurisdiccionales es mayor cuanto mayor es el tama-ño de la comunidad. Estas externalidades serán muy importantes en bienes tales como el control macroeconómico, la distribución del ingreso y, en general, aquellos con be-neficios para un ámbito territorial mayor que el de las jurisdicciones locales.28

Para las actividades que se centralizan la posibilidad de control de las influencias políticas y burocráticas por parte de la comunidad es menor y de esa forma es mayor la posibilidad de comportamientos leviatánicos.

Resumiendo, los objetivos de participación política y eficiencia económica intra-jurisdiccional favorecen la elección de formas de gobierno descentralizadas. El objeti-vo de eficiencia económica interjurisdiccional, en cambio, favorece la centralización.

En este punto resulta de interés hacer una reflexión sobre el marco teórico en el que se desarrolla la teoría tradicional del federalismo, dentro de la teoría normativa de las finanzas públicas. Según esta teoría, el objetivo de la intervención del gobierno en la economía es la maximización del bienestar social, que se traduce en la consecución de la eficiencia y la equidad (dejando de lado por el momento las cuestiones relativas a la estabilización). Este objetivo implica reglas de decisión simples de describir, pero difíciles de implementar, aún en un contexto plenamente centralizado. Es lógico espe-rar que la existencia de una estructura federal de gobierno complique tanto la teoría como la aplicación de las reglas de decisión públicas, debido a que más de un gobierno pasaría a tener jurisdicción sobre un mismo individuo en la sociedad. Ello implica po-tenciales inconsistencias e incompatibilidades que surgirían naturalmente si cada go-bierno intentara comportarse siguiendo reglas similares a las derivadas de la existencia de un sólo gobierno. Es decir, si se supone que cada gobierno autónomo formula su 27 Para más detalle, ver la sección III.5. 28 Para los bienes con externalidades interjurisdiccionales, la centralización no es la única cura. Depen-diendo del tipo de externalidad y de la elasticidad de la función de beneficio marginal, se pueden utilizar mandatos sobre cantidades o subsidios sobre el precio del bien. Por ejemplo, si el gobierno central quiere asegurar una cierta cantidad de un bien en una comunidad local, un subsidio por unidad del bien implicará un costo menor que el mandato si la función de beneficio marginal es elástica.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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propia función de bienestar social que intenta maximizar (la extensión natural del mo-delo normativo con un solo nivel de gobierno al caso de una estructura federal de go-biernos) la posibilidad de que no existan conflictos de objetivos entre distintos niveles de gobierno (o entre gobiernos a un mismo nivel de la estructura federal) es práctica-mente nula, tanto en contextos de población móvil como inmóvil. La literatura teórica del federalismo fiscal ha intentado simplificar dicho problema de diseño de la estructu-ra federal óptima, suponiendo que solamente el nivel más alto de gobierno posee una función de bienestar social. Esto implica que los niveles inferiores de gobierno se debe-rían ocupar exclusivamente de cuestiones asignativas, dejando la tarea distributiva en manos del gobierno central. Si bien este enfoque simplifica el análisis en gran medida, no deja de ser poco satisfactorio, ya que implica en última instancia que solamente el gobierno nacional cuenta con identidad política propia.29

Por otro lado, muchos modelos teóricos de federalismo fiscal se formulan en un contexto de first best, que permite (como es sabido) aprovechar la separación de las cuestiones asignativas y distributivas (la llamada “dicotomización” eficiencia-equidad). Esto no sería posible en un contexto de second best.

La pregunta fundamental que surge cuando se combina el supuesto de un ambien-te first best con el supuesto de que solamente el gobierno central posee una función de bienestar social es la siguiente: ¿cuál es la ventaja (si es que existe alguna) de poseer una estructura federal de gobierno por sobre una centralizada? Es decir, si el gobierno central puede hacerlo todo (es decir, maximizar la función de bienestar para toda la sociedad restringido solamente por una función de producción agregada para la eco-nomía) ¿qué es lo que puede agregar la presencia de gobiernos locales al bienestar de la sociedad? La respuesta, casi obvia, es nada.

Resulta entonces que todos los argumentos dados por la literatura teórica del fede-ralismo fiscal a favor de la existencia y los roles de niveles inferiores de gobierno en la estructura federal son correctos, pero en contextos de second best. Por ejemplo, el teo-rema de la descentralización de Oates plantea como una restricción adicional del mode-lo la uniformidad del nivel de algún servicio público por parte del gobierno central. Esto hace que nunca pueda obtenerse, con preferencias heterogéneas entre consumido-res, el mismo nivel de utilidad que con diferentes jurisdicciones locales ofreciendo dis-tintos niveles de servicios públicos. Pero esta restricción de uniformidad a nivel nacio-nal convierte el problema en uno de second best. El mismo tipo de argumento puede plantearse para advertir que la justificación de la existencia de gobiernos locales está basada en cuestiones de tipo informativo; o sea, que los gobiernos locales tienen acceso a mejor información acerca de las preferencias de sus ciudadanos que el gobierno cen-tral. También en estos casos se está considerando una restricción adicional que con-vierte el problema en uno de second best.

29 De acuerdo con la teoría normativa, la posibilidad de realizar ponderaciones distributivas es el único elemento que un cierto nivel de gobierno aporta al análisis de decisiones políticas colectivas. Sin esta pro-piedad no sería posible explicar la existencia de un gobierno local autónomo. Pauly (1976) desarrolla un modelo basado en la noción de redistribución de ingreso Pareto óptima, en el que bajo ciertas condiciones, las redistribuciones a nivel de gobiernos locales son óptimas. Sobre este tema, ver también Bird (1995).

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

47

III.3 - La frontera del federalismo

Los objetivos de participación política y eficiencia económica pueden no ser conflicti-vos en ciertos intervalos. En otros, la mayor centralización puede ser favorable a la eficiencia económica, pero impactar negativamente en la participación política. En este caso no hay una estructura política dominante. La elección resulta de la ponderación que se otorgue a la participación política y a la eficiencia económica en la función ob-jetivo de la comunidad. La frontera del federalismo de Inman y Rubinfeld (1997a) muestra estas relaciones (Figura 3).

El eje de las abcisas mide la participación política con un índice que pondera la influencia y el esfuerzo político que reali-zan los ciudadanos. En el eje de las ordenadas se mide un índice de eficiencia económica. El punto C corresponde a una es-tructura totalmente centralizada (gobierno unitario) y el punto D a una totalmente descentralizada (no existe gobierno). A partir de C hasta F, una mayor descentra-lización permite obtener ganan-

cias de eficiencia económica -las derivadas, por ejemplo, del teorema de la descentrali-zación- y de participación política -por la posibilidad de participar más activamente en la elección no sólo de candidatos nacionales, sino también provinciales y municipales, tener mayores incentivos para esforzarse en generar iniciativas y controlar a los políti-cos, etc. Lo mismo ocurre de D hasta F', cuando la sociedad sale del estado de anarquía -las ganancias resultan de escapar del estado de naturaleza y contar con un gobierno que provea un conjunto de bienes públicos que posibilite vivir en sociedad. La frontera con conflicto de objetivos es FF'; la mayor participación política sólo puede lograrse a costa de menor eficiencia económica. Un ejemplo se da en el caso en el que la mayor descentralización (que posibilita una mayor participación política) genera externalida-des fiscales. Las preferencias de la sociedad determinan el punto concreto sobre FF' y a ese punto le corresponden determinadas instituciones políticas y una cierta estructura fiscal.

Descentralización, autonomía local y responsabilidad fiscal local (local accoun-taiblity) son tres conceptos claves en la problemática de los gobiernos locales. Al estu-dio de estos conceptos está dirigida la sección siguiente.

III.4 - Descentralización, autonomía local y responsabilidad local30

Los conceptos de descentralización, autonomía local y responsabilidad local o rendi-ción de cuentas local (local accountability) son claves en el debate sobre gobiernos

30 Ver Owens y Norregaard (1991).

Figura 3 – La frontera del federalismo

F'

PP

C

F

D

EE

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locales. Por esta razón es importante definirlos y medirlos con precisión. Las principa-les relaciones se resumen en la Figura 4.

La autonomía local se refiere al poder de decisión de los gobiernos locales en cuanto a gastos y su financiamiento. La principal razón para la autonomía local es alen-tar la responsabilidad local o rendición de cuentas local. El electorado de la municipa-lidad o de la provincia puede influir en las canastas de bienes locales e impuestos, promoviendo la asignación eficiente de los recursos y la minimización de costos. Los políticos y burócratas estarán controlados por el electorado y tendrán que rendir cuen-tas a la población local que los elige. Este es el principal argumento para la descentrali-zación fiscal.

La autonomía total con correspondencia fiscal media perfecta y rendición de cuentas únicamente al electorado local representa un caso extremo. Por varias razones (entre otras, el manejo macroeconómico, la eliminación de trabas al comercio interju-risdiccional, la equidad y los gastos nacionales prioritarios) la autonomía local está li-mitada en cuanto a los recursos propios y los gastos. El gobierno central cubrirá con transferencias parte del presupuesto local y mandará gastar en determinados bienes. Este escenario, que origina correspondencia fiscal media imperfecta, es compatible con distintas formas de autonomía local.31

En primer lugar la autonomía local se puede definir en cuanto a recursos propios. La máxima (mínima) autonomía corresponde a la situación en la que el gobierno local puede (no puede) elegir bases y alícuotas de los impuestos. En una situación intermedia el gobierno local tiene autonomía para fijar las alícuotas sobre bases definidas por el gobierno central.

El tipo de transferencias permite definir otra dimensión de la autonomía local. En los impuestos coparticipables el gobierno nacional fija las bases y las alícuotas de mo-do que no existe autonomía local. Pero los gobiernos locales pueden influir en algunos casos en el tamaño de la transferencia, o sea, en el reparto de la recaudación total; por ejemplo, si la transferencia es con contrapartida local y abierta en cuanto a monto (por cada peso gastado por el gobierno local, el gobierno nacional aporta x pesos). En otros casos los gobiernos locales no pueden influir en el monto a recibir, ya que éste está fijado por Ley, sea una suma fija o un porcentaje de la recaudación de algún (algunos) impuesto(s).

La decisión sobre cuánto gastar y cómo gastar es la tercera dimensión de la auto-nomía local. En general, salvo en el caso de transferencias condicionadas a fines espe-cíficos, los gobiernos locales mantienen el poder de decisión sobre el gasto. La auto-

31 De acuerdo con Oates (1977a), la correspondencia fiscal perfecta resulta cuando la jurisdicción que determina el nivel de provisión de un bien público incluye precisamente el conjunto de individuos que consumen y financian dicho bien. Así, la forma óptima de federalismo para proveer un conjunto de n bie-nes públicos locales contiene un nivel de gobierno para cada subconjunto de la población total sobre el cual se define el consumo de cada bien. De este modo, en una situación de first best en la que cada nivel de gobierno posee completo conocimiento de los gustos de sus ciudadanos y cuyo objetivo sea la maximi-zación del bienestar, se proveerá el nivel Pareto eficiente de cada bien público, financiándolo con impues-tos basados en el principio del beneficio. El cociente entre recursos propios de una cierta jurisdicción y el nivel de gasto de la misma (correspondencia fiscal media) provee una medida del apartamiento para dicha jurisdicción del principio de correspondencia perfecta.

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

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nomía puede ser amplia (aquellas funciones que no se han reservado con exclusividad al gobierno central) o estar sujetas a restricciones de distinto tipo. La autonomía com-prende el tipo de funciones que está a cargo del gobierno y la forma de llevarlas a cabo –producción pública o contratación con el sector privado, en forma gratuita o arancela-da, con estándares mínimos, etc.

Cada uno de estos modelos de autonomía tiene ventajas y desventajas. La auto-nomía local amplia es conveniente desde el punto de vista de la correspondencia fiscal, pero puede originar problemas de control macroeconómico, trabas al comercio interju-risdiccional y diferentes residuos fiscales para los habitantes de las diferentes regiones. Con centralización de impuestos y transferencias fijadas por Ley se pueden evitar estos problemas, pero aparecen los de correspondencia fiscal media imperfecta. Adicional-mente, si las transferencias se distribuyen con arreglos ad-hoc entre el gobierno nacio-nal y los gobiernos locales, no sólo la correspondencia media sino también la marginal puede desaparecer. La autonomía local restringida para enfrentar los problemas de con-trol macroeconómico no soluciona, en general, el diferencial de residuos fiscales entre las regiones ricas y las pobres, lo que puede provocar migraciones ineficientes de per-sonas y del capital. Finalmente, las transferencias condicionadas a fines específicos no respetan ninguna de las dimensiones de la autonomía local, excepto la meramente ad-ministrativa.

El concepto de responsabilidad o rendición de cuentas local (local accountability) es también central en el debate sobre descentralización. Hay varias formas de rendición de cuentas local que son, en general, complementarias. La primera es la de correspon-dencia fiscal que se refiere a que los recursos necesarios para financiar los gastos de-terminados localmente estén a cargo del electorado local. Este financiamiento local le daría claridad al proceso presupuestario y la gente elegiría paquetes fiscales de gastos conociendo los costos y pagando los precios y/o impuestos correspondientes. La idea es dotar a los gobiernos locales con potestades tributarias de modo de financiar sus pre-supuestos. En esta línea se cuestionan las transferencias intergubernamentales ya que separan las decisiones de gastar de las de recaudar y esta separación puede alentar con-ductas fiscales irresponsables. Sobre este punto debe distinguirse entre la correspon-dencia fiscal media y la marginal. En tanto la marginal es la económicamente relevante con información completa (cuando el electorado local vota un peso más de gasto debe pagar un peso más de impuestos, o sea, el costo total en el margen), la magnitud media puede ser importante en tanto una gran separación media puede originar el fenómeno de ilusión fiscal, aún cuando exista perfecta correspondencia marginal.

Una segunda forma de rendición de cuentas local es la responsabilidad financiera que aparece cuando parte del financiamiento proviene de transferencias del gobierno central y se refiere a la responsabilidad de rendir cuentas ante el gobierno que otorga la transferencia. Esta rendición comprende la demostración de que la transferencia se uti-lizó para los fines que fue otorgada y en las condiciones pactadas –contrapartida, es-tándares, etc.

La tercera forma son las rendiciones de cuentas de gestión (o auditorías de ges-tión) que son complementarias de las anteriores y se refieren a la eficiencia de los go-biernos locales. Las auditorias de gestión procuran mejorar la efectividad de los go-biernos locales, minimizar costos y proveer la información agregada y desagregada que

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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posibilite la competencia por comparación -qué bienes se proveen, con qué calidad, a qué costos, con qué efectividad, etc.

Las tres formas de rendición de cuentas son importantes y complementarias y el sistema federal debería contar con medidas adecuadas y al alcance de los ciudadanos para cada una de ellas.

III.4.a - Medidas de autonomía local, responsabilidad local y descentralización32

Las medidas más usuales de autonomía local son las siguientes: • Recursos propios / gasto total (= recursos totales). Esta medida de auto-

nomía es la de correspondencia fiscal media. Mide qué porcentaje del gasto local es pagado con impuestos decididos por la autoridad local, que asume de esa forma el costo político de recaudar. No tiene en cuenta que una parte del financiamiento vía transferencias se recauda en la propia ju-risdicción (aunque el costo político lo asume el gobierno central). Tam-poco tiene en cuenta las restricciones que sobre las bases imponibles y/o alícuotas puede imponer el gobierno central.

• (Recursos propios + transferencias no condicionadas) / gasto total. Esta medida refleja el poder de decisión en cuanto a gastos del gobierno local.

• Incremento en los recursos propios / incremento en el gasto en un periodo determinado. Refleja correspondencia fiscal marginal.

• Transferencias no condicionadas / transferencias totales. Refleja el poder de decisión en cuanto a gasto de las transferencias recibidas del gobierno central.

• Porcentaje de financiamiento local (con ahorro y endeudamiento) de la inversión local.

Las medidas de descentralización fiscal más usuales son: • Recursos propios / recursos totales de todos los niveles de gobierno. • Recursos propios / PBI. • Gasto local (decisión) / gasto total de todos los niveles de gobierno. • Gasto local (ejecución) / gasto total de todos los niveles de gobierno. • Gasto local / PBI.

Los tipos de descentralización fiscal dependen de la autonomía local y de la rendi-ción de cuentas o responsabilidad fiscal local. Por ejemplo, el gobierno central puede otorgar una transferencia condicionada a fines específicos; si no se exige la rendición de cuentas, la responsabilidad financiera del gobierno local no existe y es un tipo de descen-tralización distinta a la que resulta cuando hay responsabilidad financiera del gobierno local. Con transferencias de libre disponibilidad fijadas por Ley también puede o no haber obligación de rendir cuentas (responsabilidad financiera) y el resultado son otra vez distintas variantes de la descentralización fiscal. En cualquiera de esos dos casos hay correspondencia fiscal marginal. Pero si el gobierno local puede conseguir aportes espe-

32 Ver cuantificaciones para la Argentina en el Anexo I.

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

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ciales para financiar gastos adicionales o déficits presupuestarios, no es fiscalmente res-ponsable en el margen y es otro tipo de descentralización fiscal.

Figura 4 – Descentralización, autonomía local y responsabilidad local

TransferenciasBases y alícuotas

Fijadas por el gobierno central

Alícuotas Los gobiernos locales pueden influir en el monto

Reparto

---

N

N/L

NN N

Autonomía sobre recursos propios, transferencias y gastos

Fijadas por Ley (suma fija o porcentajesde la recaudación de impuestos)El monto depende del comportamiento de los gobiernos locales (p.ej. transferencias con contrapartida, abiertas en cuanto a monto)

L

LN N

Gastos

No autonomía localLN

LNN

LLL

Condicionada a fines específicos N

N N

Transferencias

Autonomía local ampliaAutonomía local restringida a la alícuota

Base imponible Alícuotas

LRecursos propios

Autonomía local

Recusos propios Gastos2 - Responsabilidad financiera por las transferencias del gobierno central (en caso de correspondencia media imperfecta)3 - Rendición de cuentas de gestión (facilita la competencia por comparación al brindar información sobre cantidad, calidad y costos de los servicios)

Descentralización

Amplia

Restringida: (a) Total (sólo administran); (b) Parcial (cumplen pautas)

Responsabilidad local (local accountability )

1 - Correspondencia fiscal (media, marginal)

III.5 - Asignación de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre niveles de gobierno

El paso siguiente es estudiar en detalle los tres temas centrales de la teoría económica del federalismo fiscal (Figura 5). Como los bienes públicos tienen distinta jerarquía territorial, un tema a estudiar es qué funciones debe cumplir cada nivel de gobierno. De esa división de funciones surge la estructura vertical del gasto público; o sea, cuánto gasta el gobierno nacional, cuánto los gobiernos provinciales y cuánto los gobiernos municipales (sección III.5.a). Una vez determinadas las funciones (y gastos) de cada nivel de gobierno aparece el problema de asignarle los recursos para financiarlos; esto es, la distribución de poderes tributarios, qué impuestos recauda cada nivel de gobierno (sección III.5.b). Si no existe correspondencia media perfecta como consecuencia de la distribución de los gastos y de los impuestos, los superávits y déficits deben compen-sarse con transferencias intergubernamentales -en general, del gobierno nacional a los gobiernos provinciales y de éstos a sus municipalidades (sección III.5.c). Además, co-mo parte de los gastos que realiza cada nivel de gobierno son inversiones en bienes que prestan servicios por varios años (escuelas, hospitales, pavimentos, etc.) es necesario -

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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desde el punto de vista de la eficiencia económica y de la equidad intergubernamental-, recurrir a la deuda pública (sección III.5.d).

Figura 5 – Estructura vertical del sector público

Gastos ImpuestosGobiernos

provinciales y municipales

Gobierno Nacional

Ahorro

Endeudamiento del sector público

Ahorro

Inversiones del sector público

Gobiernos provinciales y municipales

Gobierno Nacional

Presupuesto de funcionamiento (ingresos y gastos corrientes)

Presupuesto de capital (inversiones y financiamiento)

Transferencias

La teoría tradicional del federalismo fiscal se ocupa de las cuestiones normativas vinculadas con los problemas planteados más arriba. La teoría positiva (sección III.5.e) explora el comportamiento real de los gobiernos (lo que es versus lo que debería ser) cuando aparecen políticos y burócratas con sus propias funciones objetivo.

III.5.a - La división de funciones fiscales entre niveles de gobierno

Categorías de bienes públicos

La división de funciones fiscales entre niveles de gobierno es un tema central en la teo-ría normativa del federalismo fiscal. La teoría tradicional estudia esta cuestión separa-damente de la forma de financiamiento.33

Los bienes públicos puros -aquellos que no son rivales en el consumo y a los que no se puede aplicar el principio de exclusión, sea por razones técnicas o económicas- se di-ferencian por el ámbito territorial en el que producen los beneficios. Algunos bienes, co-mo la defensa nacional, las relaciones diplomáticas con el resto del mundo y la estabili-

33 En la economía positiva, en cambio, cuánto se gasta y en qué se gasta depende de la forma de financiamiento.

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

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dad macroeconómica, benefician a toda la comunidad. Otros -como el alumbrado público o una plaza pública- tienen beneficios limitados a un barrio o una ciudad. El principio económico es que los bienes públicos locales deberían se provistos localmente ya que la cantidad eficiente variará entre jurisdicciones debido tanto a diferencias en las preferen-cias e ingresos como en los costos. Se puede concebir teóricamente la existencia de un continuo de bienes públicos que van desde los consumidos por un pequeño grupo hasta los consumidos por toda la comunidad. Si el grupo es pequeño es posible que los arreglos privados permitan alcanzar la solución eficiente (consorcio de propietarios de un edificio, pileta de natación de un club, etc.).34 A medida que el número de beneficiarios aumenta, la posibilidad de arreglos privados es menor. Aparecen entonces los gobiernos municipa-les, los provinciales y el gobierno nacional.

Muchos de los bienes caen en una categoría intermedia entre los privados puros y los públicos puros. Son aquellos bienes mixtos en los que existe un componente privado y uno público. Un ejemplo es una vacuna: beneficia en forma directa al vacunado, pero también beneficia al resto de la comunidad al disminuir el riesgo de contagio.

El efecto externalidad puede tener característica local o nacional. Una campaña de vacunación de animales domésticos tendrá más características locales que una campaña de vacunación de personas contra enfermedades infecciosas.

Es importante también distinguir entre bienes públicos (puros o impuros, locales o nacionales) según el consumo sea obligatorio o voluntario. Una plaza pública o una pileta de natación pública es de uso voluntario; el servicio de recolección de residuos, en cambio, es obligatorio.

Otra característica a tener en cuenta es si la provisión pública puede o no suplemen-tarse con provisión privada o si la utilización es excluyente. En el primer caso se encuentra, entre otros, el servicio de seguridad policial: a la provisión pública se le puede adicionar provisión privada vía mayor protección de la vivienda, uso de agentes privados de seguri-dad y otros mecanismos de defensa personal. En otros casos la adición privada no es posi-ble –por ejemplo, estabilidad macroeconómica, relaciones diplomáticas, defensa nacional- o lo es sólo a través de bienes complementarios –por ejemplo, un niño va a la escuela pri-maria pública o a la privada, pero ambas admiten luego adicionar provisión privada a tra-vés de educación complementaria como clases de apoyo, estudio de idiomas, artes, etc. En todos los casos de provisión pública hay que tener en cuenta que la producción puede estar a cargo del estado o bien ser contratada con el sector privado.

En la Figura 6 se presenta una clasificación de los bienes económicos que recoge las dimensiones antes analizadas.

34 La teoría económica denomina club a un grupo voluntario de individuos que obtiene beneficios mutuos de compartir los costos de producción de algún bien, ciertas características intrínsecas de sus miembros, o el consumo de algún bien sujeto a exclusión. El tratamiento usual en la teoría de clubes consiste en el aná-lisis de provisión de un bien público con características de rivalidad en un contexto en el que resulta posi-ble la exclusión. A un bien con esas características se lo conoce usualmente con el nombre de bien de club. El artículo pionero en esta literatura es Buchanan (1965). Ver Cornes y Sandler (1996) para un resumen del desarrollo de la literatura posterior.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

54

Figura 6 – Categoría de bienes públicos

Característica Distinción

Jurisdicción(L= Local, F= Federal)

Fuente: Laffont (1996)

Extensiones

Posibilidad de complementación

privada

Posibilidad de sustitución privada

Técnica

Obligatoriedad del consumo

Posibilidad de exclusión

Uso exhaustivo Técnica

Institucional y técnica

Institucional y técnica

Luz de la calle

Educación pública

obligatoria

Pileta de natación

Televisión por cable

Protección policial

Defensa nacional

Descontamina-ción de una río

Radio nacional

L F L F L F L F

Si No Si No

Si No

No Bienes públicosSi Bienes privados

Bienes económicos

Si

No

Si

Si

Si

Si

No

No

Si

No

No

No

No

No

No

No

La teoría tradicional reserva un rol para cada nivel de gobierno en la provisión de bienes, según su jerarquía territorial. En cambio, asigna con exclusividad al gobierno nacional las funciones de estabilización económica y la de distribución del ingreso. Varios desarrollos teóricos presentan argumentos a favor de la participación de los go-biernos locales tanto en las cuestiones macroeconómicas como en las relativas a distri-bución del ingreso. Los hechos muestran activa participación local en estas cuestiones.

Condiciones de provisión eficiente de los bienes públicos locales y tamaño eficiente de la jurisdicción

En la Tabla 21 se presentan las condiciones de eficiencia para la provisión de bienes públicos locales, para la distribución eficiente de la población entre regiones y para el tamaño eficiente de la población total.

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

55

Tabla 21 - Provisión óptima del bien público local y tamaño de la población

Canasta óptima Distribución óptima de la población entre regiones

Tamaño óptimo de la población total

Bien público nacional - Población total del país dada

I – Una región. Bien público local puro

- Población de tamaño dado en la región

II - Una regiónII.1 - Bien público local congestionable - ηα = 1

II.2 - Bien público local puro y existencia de un factor fijo - F(L,S) - f L L = pg.G

(f L1-c1) = 0

(f L2-c2) = 0

(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0 Población total de tamaño dado

(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0

IV - Dos regiones. Bien público local puro

III – Dos regiones. Bien público local puro

∑ = TMTTMS

gC

G pUUL =.

gC

G

gC

G

pUU

L

pLUU

L

=

=

.

).(. α

22

2

11

1

.

.

gC

G

gC

G

pUUL

pUUL

=⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

=⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

22

2

11

1

.

.

gC

G

gC

G

pUU

L

pUU

L

=⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

=⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

TMS (= UG/UC) es la tasa marginal de sustitución entre bienes en el consumo; TMT es tasa marginal de transformación; pg es el precio de una unidad del bien público local; L es el tamaño de la población; α(L) es un parámetro de costos de congestión, con (dα/dL)>0; ηα es la elasticidad población de los costos de congestión; F(L,S) es la función de producción, donde S es un factor fijo; fL es la productividad marginal del trabajo; G es la cantidad del bien público local; c es el consumo per cápita del bien privado. Para deta-lles y obtención de las fórmulas, ver Porto (2002a).

La condición de canasta óptima implica siempre la igualación de la sumatoria de las tasas marginales de sustitución en el consumo (TMS=L(UG/UC), si todos los habitantes tienen la misma función de utilidad) con la tasa marginal de transformación relevante (TMT=pg si no hay congestión; TMT = α(L).pg si hay congestión; (dα /dL)>0).

En el modelo II, si el bien es congestionable, la población de tamaño óptimo es aquella para la que la elasticidad de congestión es unitaria.

Si el bien es puro y el límite viene dado por la existencia de un factor fijo, la po-blación óptima es la que maximiza el consumo per cápita del bien privado. Esto ocurre cuando el gasto público es igual a la renta de la tierra.

En el modelo III la distribución óptima de una población de tamaño dado requiere la igualación del impuesto per cápita pagado por los trabajadores en cada región. En el modelo IV se agrega la condición de población total de tamaño óptimo, que es aquella para la que el impuesto pagado por cada trabajador es cero. Todo el bien público es financiado con renta de la tierra (como en II).

La condición de eficiencia se define en la misma forma para el bien público na-cional y para los bienes públicos locales (igualdad de la suma de las TMS y la TMT). En el caso de un bien público nacional se suma sobre todos los habitantes del país, mientras que en el caso del bien público local la misma se realiza sobre la población de la región. La existencia de políticas redistributivas y macroeconómicas con efectos te-

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

56

rritoriales limitados al ámbito local es lo que da fundamento a la participación de los gobiernos locales en esas políticas.

III.5.b - Asignación de recursos tributarios

La teoría normativa de los impuestos brinda un conjunto de principios generales para la asignación de tributos a los distintos niveles de gobierno. Desde el punto de vista del impacto sobre la eficiencia en la asignación de los recursos, lo fundamental es la movi-lidad o no de las bases imponibles; desde el punto de vista del impacto sobre la distri-bución del ingreso, lo fundamental es la aplicación del principio del beneficio o del principio de la capacidad de pago.

El principio general consiste en que, teniendo en cuenta que la movilidad es mayor a nivel local que a nivel nacional, los tributos sobre bases móviles deben recaudarse a nivel nacional y aquellos sobre bases no móviles a nivel local. Ese principio general se modifica según los tributos se diseñen en base al principio del beneficio o de la capaci-dad de pago. Los gobiernos locales pueden aplicar impuestos sobre bases móviles si res-ponden al principio del beneficio. En cambio el gobierno nacional tiene mayor posibili-dad de aplicar tributos sobre bases móviles, aunque éstas se diseñen según el principio de la capacidad de pago. Aún así, el gobierno nacional está limitado por la movilidad inter-nacional de las bases imponibles. La Tabla 22 resume los principios generales.

Tabla 22 – Principios de la tributación local

Móviles No móviles

Gobierno nacional Gobierno local Gobierno nacional

Aplicación del principio del beneficio

Gobierno nacional / Gobierno local Gobierno local

Aplicación del principio de la capacidad de pago Gobierno nacional Gobierno local

Gobierno nacional

Criterio Bases tributarias

Eficiencia económica

Distribución del ingreso

Recursos naturales

En todos los países del mundo, pese a estos principios teóricos generales, los go-biernos locales aplican impuestos que se apartan del principio del beneficio. En este caso los impuestos basados en la capacidad de pago deberían diseñarse en base al prin-cipio de residencia, para evitar la exportación de impuestos. Sin embargo, el principio de residencia puede originar problemas desde el punto de vista de la localización efi-ciente.35

Estos principios brindan una guía general para el diseño del sistema tributario. A esos principios generales es conveniente agregar un conjunto de criterios para un buen sistema tributario local (Zimmerman, 1992). Un primer criterio se relaciona con la perspectiva nacional, mientras que los otros dos se refieren a características particula-res de los gobiernos locales. Dichos criterios son los siguientes:

35 Esto ocurrirá excepto que se aplique el principio de residencia y que el impuesto por trabajador sea el mismo en las dos regiones. Excepto en el caso en que la población total sea la óptima, se requerirán trans-ferencias interregionales de recursos. Para un análisis detallado de la imposición sobre los recursos natura-les ver en Anexo II.

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

57

1. Criterios para el sistema tributario local desde la perspectiva nacional. La idea es que es necesario que un sistema tributario global sea coherente y que los sistemas locales se adapten a dicho objetivo, aún cuando esto implique dife-rencias desde otros ángulos (por ejemplo: nivel recaudatorio, libertad tributa-ria, etc.). El sistema local debe juzgarse en base a los objetivos nacionales de eficiencia, equidad y estabilidad.

2. Criterios específicos para impuesto locales:

Referido a relaciones verticales con el gobierno nacional: • Pequeñas fluctuaciones en el ciclo. • Crecimiento de la recaudación en proporción al crecimiento de la econo-

mía local. • Recaudación sobre bases tributarias locales. • Impuestos visibles que contemplen los intereses de los distintos grupos,

familias y empresas.

Referido a relaciones horizontales: • Distribución del potencial tributario según las necesidades locales. • Flexibilidad de las alícuotas locales.

III.5.c - Transferencias intergubernamentales36

Justificación

Las transferencias intergubernamentales son una característica de los gobiernos organi-zados en forma federal (o sea, con múltiples niveles). En los casos en los que no existe correspondencia media perfecta entre la asignación de funciones (gastos) y la de im-puestos, habrá niveles de gobierno superavitarios (usualmente el gobierno nacional) y otros deficitarios (los gobiernos locales), aún cuando el sector público global esté en equilibrio. En la organización federal del gobierno, utilizando transferencias intergu-bernamentales, hay un grado adicional de libertad: las funciones (gastos) y los impues-tos se distribuyen según lo requerido para la eficiencia económica, sin necesidad de tener que balancear los ingresos y gastos de cada nivel.

En general, los gobiernos locales tienen jurisdicción no sólo sobre grupos de per-sonas con preferencias distintas (a partir de esas diferencias surgen las ventajas de la organización federal) sino también sobre territorios con distintas bases imponibles y distintos costos de provisión de los servicios públicos. Existen regiones ricas y pobres, con costos de provisión relativamente altos o bajos. Estos dos hechos (desequilibrios territoriales y costos diferenciales) pueden originar migraciones ineficientes (inducidas fiscalmente) si es que no se corrigen (vía transferencias intergubernamentales) de mo-do de igualar los residuos fiscales originados en los gobiernos locales a lo largo de la federación. Además de este argumento de eficiencia económica para la igualación de residuos fiscales, existen las cláusulas constitucionales y/o legales que establecen el

36 Para más detalle sobre el fundamento de las transferencias intergubernamentales por razones de eficien-cia y equidad, ver el Capítulo IV.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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principio de igualdad de oportunidades o igualdad de provisión de ciertos bienes públi-cos locales. Por estas dos razones, las transferencias intergubernamentales tienen tam-bién la finalidad de compensar desequilibrios fiscales horizontales (entre gobiernos locales), además de las mencionadas más arriba de compensar el desequilibrio vertical (entre niveles de gobierno).

Una tercera justificación para la existencia de transferencias intergubernamentales basadas en consideraciones de eficiencia económica es la existencia de derrames terri-toriales (spillovers). Un bien provisto por un gobierno local puede beneficiar no sólo a sus habitantes sino también a las jurisdicciones vecinas. Aquel gobierno debe ser com-pensado por esas externalidades, ya que de otro modo producirá una cantidad inferior a la óptima.

Las compensaciones del desequilibrio vertical, de los desequilibrios horizontales y de las externalidades (“spillovers”) constituyen el fundamento de las transferencias intergubernamentales.

Tipos de transferencias

El diseño de las transferencias depende del objetivo que se persiga. Si compensan un desequilibrio vertical, se debería devolver una transferencia no condicionada. Si se tra-ta de compensar desequilibrios horizontales, lo apropiado son las transferencias no condicionadas. Si se trata de igualar oportunidades en cuanto a un bien público (o una canasta), debería condicionarse a ese tipo de gasto. Si compensan una externalidad, debería condicionarse al gasto en el bien que la origina. Sean condicionadas o no, lo usual es recurrir a fórmulas en las que se incluyan las variables a considerar y las pon-deraciones que se darán a cada variable. Por ejemplo, si la transferencia es no condi-cionada y se aplica el criterio devolutivo, se la puede asignar a cada gobierno local se-gún la recaudación de los impuestos en su jurisdicción (o utilizar algún "proxy" como el PBI geográfico, el valor de producción de los sectores gravados, etc.). Si la transfe-rencia es compensatoria de la debilidad de la base tributaria de una región, se puede construir un indicador en base a la inversa del PBI per cápita, la inversa del nivel de desarrollo, la brecha de desarrollo, etc. Si la diferencia entre regiones no es de capaci-dad fiscal como antes, sino de necesidad fiscal se utilizarán indicadores como superfi-cie, dispersión de la población, número de hogares con NBI, etc. Si se trata de compen-sar derrames entre jurisdicciones, se otorgarán para gastos en el bien que genere la ex-ternalidad y probablemente atadas a lo que la jurisdicción gasta en ese bien.

III.5.d - Endeudamiento provincial37

El problema del endeudamiento local

La preocupación por los déficits de los gobiernos provinciales y por el efecto que po-drían tener sobre la capacidad del gobierno nacional de ejercer una política anticíclica efectiva ha llevado a proponer el establecimiento de estrictos límites (o la eventual prohibición) a la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Si bien tal preocupación es legítima –y la conducta de algunos gobiernos provinciales en el pasado amerita tal determinación- convendría revisar los argumentos que están detrás 37 Esta sección se desarrolla en base al Cuaderno de Economía N°15 (1996) y Sanguinetti y Porto (1996).

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

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de este tipo de recomendaciones con el fin de discernir con claridad su validez. Como se argumenta más abajo, en el caso general esta política sería innecesaria y perjudicial –atentando contra la eficiente asignación de recursos a nivel provincial- si el funcio-namiento del federalismo fiscal implica un régimen de transferencias intergubernamen-tales con criterios preestablecidos, transparentes y sin posibilidad de ser afectados por decisiones discrecionales tanto de las provincias como del gobierno central.

El endeudamiento local y los déficits provinciales38

Respecto de las preocupaciones por los déficits de los gobiernos provinciales, la res-tricción más importante para lograr que los gobiernos locales no se endeuden en forma irresponsable es eliminar la posibilidad de que existan salvatajes (bailout) por parte de las autoridades nacionales a aquellas jurisdicciones que, por mal manejo financiero, enfrenten problemas de solvencia.39 Esta condición de no salvataje –implícita en un buen diseño del mecanismo de transferencias intergubernamentales- se reflejará en los mercados de deuda provincial, permitiendo a aquellos gobiernos responsables emitir bonos a un precio razonable y haciendo desaparecer los mercados de deuda para aque-llos otros de reconocida insolvencia. En este sentido, el funcionamiento de estos mer-cados de deuda provincial puede verse facilitado si dichos títulos, tal como en el caso de deuda privada, están sujetos a calificaciones de riesgo hechas por instituciones in-dependientes. En tal caso, la posibilidad de endeudarse por parte de un gobierno pro-vincial estará ligada a la evaluación sobre la capacidad de repago futura que realice dicha institución.

El endeudamiento local y las políticas centrales

En relación al segundo punto, las políticas de endeudamiento provincial no tendrían por qué interferir con una política de endeudamiento (déficit) nacional tendiente a mo-derar el ciclo económico. Las provincias y municipios emiten deuda fundamentalmente para distribuir en el tiempo los costos impositivos que resultan de financiar gastos que se consideran no recurrentes y que benefician a más de una generación de ciudadanos –tal es el caso de la inversión pública en escuelas, hospitales, caminos, etc.. Es de pre-sumir que las demandas de inversión pública que enfrentan las distintas provincias no sean coincidentes, por lo cual no tendrían que estar asociadas unas con otras. Esto es, los picos de inversión-endeudamiento local no tendrían por qué darse al mismo tiempo en todas las provincias. De esta forma, el efecto macroeconómico de dicho endeuda-miento local con motivo de financiar inversiones no sería significativo. En tales circunstancias, el gobierno nacional podría tener una política de endeudamien-to público no sólo para financiar su propio gasto de inversión, sino también con el fin de contrarrestar el ciclo económico. Esta última política intentaría contrarrestar la ac-ción de un shock que sea común a todo el territorio. El endeudamiento local fruto de necesidades de inversión responde a “shocks” locales y tiene un efecto macroeconómi-co (y microeconómico) localizado que, por lo tanto, no tendría mayor interferencia con la acción estabilizadora de las autoridades nacionales.

38 Ver cuantificaciones para Argentina en el Anexo III. 39 La eliminación de los salvatajes debe ser simétrica. Es decir, ni la Nación debe otorgar salvatajes a las provincias, ni las provincias hacer lo propio con la Nación. El salvataje, que se ha publicitado mirando sólo los salvatajes nacionales es, en el caso argentino, simétrico (Porto, 2002b).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

60

Se ha argumentado que el endeudamiento provincial podría generar una externa-lidad negativa si al endeudarse se produce un aumento en la tasa de interés para toda la deuda emitida tanto por otros niveles de gobierno como por el sector privado. Esto ocurre porque el país no enfrentaría una prima de riesgo constante, sino creciente con el stock de deuda total. Si bien este argumento es atendible, no genera ninguna reco-mendación de política a favor de restricciones al endeudamiento provincial per se. En todo caso, la necesidad de que todos los potenciales emisores de deuda internalicen el costo mencionado puede justificar ciertas restricciones al endeudamiento tales como impuestos, límite a la entrada de capitales de corto plazo, etc. Sin embargo, estas res-tricciones serían globales y se aplicarían aún para el caso de la deuda contraída por el gobierno nacional.

Deuda y eficiencia asignativa

Imponer límites o prohibiciones para el endeudamiento provincial puede implicar seve-ros costos en términos de eficiencia económica. El siguiente análisis ilustra este aspec-to microeconómico del problema.

Supóngase que un gobierno local (provincial o municipal) tiene un stock dado de capital (K0) que utiliza, junto con el insumo variable trabajo (L), para producir un ser-vicio público (Q); la función de producción –que se supone tiene las propiedades usua-les- es

Q = f(L,K0)

La situación se representa en la Figura 7. Dados los precios de los servicios del trabajo y del capital (PL/PK), la combinación de factores de costo mínimo, para el nivel de producción Q0, se alcanza en el punto A. Supóngase ahora que la provincia no tiene acceso al endeudamiento y que la demanda de Q es creciente (ya sea porque crece la población y/o el ingreso, etc.). En esa situación pueden presentarse dos alternativas. Una es que la provincia deba expandir la cantidad del bien con K=K0; por ejemplo, si Q crece de Q0 a Q1, se ubicaría en C, con un nivel de costos superiores al que resultaría de la combinación eficiente de factores en B (la diferencia de costos resultante es la que surge de la diferencia entre el isocosto que pasa por C versus el que pasa por B).

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

61

Figura 7 - Incremento de la demanda de un servicio público Combinación de factores para su producción

L

K

AB

C

Q0

Q1K 0

0 (P L /P K )

La otra alternativa es que la provincia seleccione la combinación eficiente de fac-tores (punto B en la Figura 7). Supóngase que la función de producción es de rendi-mientos constantes a escala de modo tal que los costos medios y marginales de largo plazo son constantes.

Figura 8 - Incremento de la producción del servicio público con prohibición de endeudamiento

QQ 1Q iQ 0

Cme = Cma

P i

D0

D1

F

CmeCma P

F

En la Figura 8, al desplazarse la demanda de Q de D0 a D1, el producto aumenta de Q0 a Q1. Pero como la provincia no tiene acceso al endeudamiento, debe cargar a los usuarios el costo financiero total de la inversión (o sea, financiarlo con ahorro corrien-te). La curva de requerimiento financiero total FF, es la suma de los costos económicos (Cme = Cma) más la cantidad necesaria para pagar toda la inversión. En el mejor de los casos, de la intersección de FF y D1 surgirá un precio mayor (Pi) al económicamen-te eficiente (Cma) y una cantidad menor (Qi). La prohibición de endeudamiento lleva entonces a la utilización de técnicas de producción ineficientes (que implican no mini-mizar los costos de producción) y/o a cantidades y precios ineficientes de los bienes públicos provinciales y municipales.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Política de endeudamiento local

Posibilitar el endeudamiento provincial y municipal para financiar inversiones tiene un sólido fundamento económico. La conducta del gobierno nacional debería ser la de no permitir que las provincias se endeuden en forma irresponsable; para ello bastaría con eliminar la posibilidad de salvatajes. La provincia, enfrentada a una restricción finan-ciera “fuerte”, tendrá incentivos para seleccionar el mix óptimo de financiamiento. Si el endeudamiento genera una externalidad negativa, las restricciones deberían ser globa-les y aplicarse tanto al sector público –de todos los niveles de gobierno- como al sector privado.

III.5.e - Teoría normativa y positiva

Diseño de las transferencias

La correspondencia entre los principios teóricos para el diseño del régimen de transfe-rencias intergubernamentales y el diseño real ha sido analizada empíricamente para distintos países. Una conclusión importante de estos estudios ha sido la de encontrar un bajo poder explicativo de las variables económicas y un poder explicativo mayor de las variables políticas (distribución del poder político en el Congreso, reglas que rigen el funcionamiento del Congreso, color político del gobierno local comparado con el na-cional, etc.). Este hallazgo es importante porque revela que hay diferencias entre los principios de la economía y las prescripciones constitucionales y legales, por un lado, y la instrumentación en la práctica de los regímenes de transferencias, por otro lado.40

Respuesta de los gobiernos locales41

Un segundo punto vinculado con los regímenes de transferencias intergubernamenta-les es el de cómo reaccionan los gobiernos receptores. En teoría, una transferencia no condicionada debería tener el mismo efecto que un incremento del ingreso (PBI) de la comunidad (teorema de la equivalencia de Bradford y Oates (1971)). Una transfe-rencia condicionada del mismo monto debería tener un mayor impacto sobre el gasto público local, ya que existiría no sólo un efecto ingreso sino también un efecto susti-tución. El funcionamiento real de las transferencias no permite aceptar ninguna de las dos hipótesis anteriores. En particular, es preocupante la anomalía bautizada como flypaper effect, que consiste en que los gobiernos gastan más si reciben una transferen-cia del nivel superior de gobierno, que si lo que aumenta es el nivel de ingreso de la comunidad. Esta anomalía significa que los representantes de la comunidad no cum-plen con los deseos de los ciudadanos, al menos en materia presupuestaria. El flypaper effect se presenta como una evidencia de comportamientos leviatánicos en el sector público local. Para corregir esos comportamientos se han propuesto medidas que no son siempre consistentes con el diagnóstico.

40 Para la Argentina ver Porto y Sanguinetti (2001). Ver también Alperovich (1984), Atlas et.al. (1995), Bennett y Mayberry (1979), Grossman (1994), Holcombe y Zardkoohi (1981), Inman (1988), Pereyra (1996), Raimondo (1983), Rozevitch y Weiss (1993) y Sanguinetti (1993). 41 Ver, entre otros, Hines y Thaler (1995), Oates (1991, 1994, 1999), Quigley y Smolensky (1991) y Porto (2002a).

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

63

Las transferencias y la cuestión macroeconómica

El nuevo contexto institucional ha ubicado a los problemas macroeconómicos en un primer nivel en la decisión de políticas públicas. Se ha acentuado en muchos autores y en hacedores de políticas la idea de que la cuestión macroeconómica es una función exclusiva del gobierno central. El régimen de transferencias intergubernamentales y el uso de la deuda pública por los gobiernos locales deberían estar subordinados, según esta línea de razonamiento, a la política macroeconómica nacional. Las transferencias deberían servir a la función de impedir el crecimiento a largo plazo del gobierno local y a evitar su fluctuación procíclica. El argumento suele presentarse otorgando al go-bierno nacional la función de asegurador ex-ante de los gobiernos locales. Los gobier-nos locales dependen de un flujo constante de recursos a lo largo del ciclo, con el que suavizan el consumo en el tiempo, lo que -asumida la concavidad de la función de uti-lidad (aversión al riesgo)- le incrementaría el valor esperado del consumo intertempo-ral. El gobierno nacional ampliaría su rol de asegurador tomando préstamos en el mer-cado internacional en la fase decreciente del ciclo y cancelando deuda en las fases de recuperación y expansión.

También en este caso, si se contrasta el funcionamiento teórico del rol del gobier-no nacional como asegurador con su comportamiento en la realidad, aparecen claras discrepancias. En la recesión y expansión, cuando el gobierno nacional debe ahorrar o cancelar deudas contraídas en la depresión, en realidad gasta todos los incrementos de recaudación y probablemente se siga endeudando para incrementar su propio gasto.

Planificador central versus regla fija

Como por un lado, la respuesta de los gobiernos locales a las transferencias interguber-namentales se aparta de lo esperado según la teoría normativa, encontrándose conduc-tas leviatánicas; y, por otro lado, debido a cuestiones macroeconómicas sería necesario controlar centralmente la política fiscal, se ha sugerido la necesidad de otorgar más facultades al planificador central. Esas facultades se refieren a la política fiscal en ge-neral y a los regímenes de transferencias intergubernamentales en particular. Frente a esta situación, la primera reflexión que surge es que nada garantiza que el planificador central no se comporte también en forma leviatánica. Para controlar su conducta se propone recurrir a Leyes de solvencia fiscal o convertibilidad fiscal que pongan límites al nivel de alguna(s) variable(s) clave(s), por ejemplo, el déficit fiscal.

Frente a los comportamientos leviatánicos de los gobiernos locales (la evidencia más importante es el flypaper effect) y del gobierno central (las evidencias más impor-tantes surgen, por un lado, de la diferencia entre el diseño de las transferencias siguien-do los criterios de la teoría normativa del federalismo fiscal y el diseño real; por otro lado, de la diferencia entre su rol teórico de asegurador de fluctuaciones cíclicas y su comportamiento real en el ciclo) no parece haber una mejor solución para el régimen de transferencias que reglas "estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no negociables. Deben evitar incentivos desestabilizadores y no deben infringir el princi-pio de responsabilidad" (Spahn, 1997). Dado un régimen de transferencias con esas características, los gobiernos locales deberían tener la más amplia libertad para decidir sus políticas y dar cuenta de ellas a sus ciudadanos-votantes.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

64

III.6 - Interdependencias42

Una cuestión que resulta clara de la Figura 5 es que los problemas de la estructura verti-cal del sector público no pueden abordarse separadamente. Una modificación impacta de un modo u otro sobre todo el funcionamiento del sistema. Medidas aisladas terminan provocando efectos no deseados que requerirán luego otras soluciones (estas otras solu-ciones pueden ser la reversión de la medida, su no cumplimiento, etc.). Por ejemplo, si el gobierno nacional transfiere un gasto a las provincias, entonces o bien les incrementa las transferencias intergubernamentales o les transfiere poderes tributarios. Puede argumen-tarse que los costos por la provisión a cargo de las provincias serán menores, en cuyo caso habrá una reducción del gasto asociada con la descentralización. Si estos tres meca-nismos no operan u operan imperfectamente, las vías de ajuste posibles son la baja cali-dad del servicio o que el servicio directamente no se preste. Un fenómeno similar ocurre cuando por razones de eficiencia económica (entre otros), se limita el poder tributario de los gobiernos locales. En este caso se compensa con mayores transferencias interguber-namentales, o con crecimiento de la recaudación local (combatiendo evasión tributaria, etc.) o se disminuye el gasto local (que puede ser por mejora en la eficiencia, pero tam-bién por disminución de la cantidad y/o calidad de los servicios). Se debe tener en cuenta que la dimensión temporal es relevante. Por ejemplo, la transferencia de un gasto de la Nación a la provincia tiene un impacto presupuestario inmediato; las posibles reduccio-nes de costos debidas a la transferencia sólo se producirán en plazos medianos o largos. Similarmente, la limitación del poder tributario de los gobiernos locales tiene un impacto inmediato en la recaudación que sólo podrá compensarse en el mediano y largo plazo con menor evasión.

Otra cuestión importante que surge de la Figura 5 es que, en la medida en que par-te de las inversiones del sector público las realicen los gobiernos locales, es deseable que las financien con deuda pública. El intento de financiarlas con ahorro corriente originará, por un lado, un nivel de inversión menor que el eficiente y, por otro lado,

inequidad intergeneracional (ya que, por ejemplo, una es-cuela será pagada por los con-tribuyentes de hoy, pero será utilizada por muchos años).

Un problema similar se presenta cuando un nivel de gobierno, por ejemplo el go-bierno nacional, decide unila-teralmente incrementar la alí-cuota de un impuesto cuya base imponible es compartida con los otros niveles. Supón-gase para simplificar que se trata de la imposición sobre

un bien y que existen un precio sin impuestos constante (igual al costo marginal), un

42 Ver Dahlby (1996) y Porto (2002a).

Figura 9 - Externalidades fiscales interjurisdiccionales en la imposición

J

P

N

D

C

B

0 A' A

K

L

M

E

F

G

H

IC'

C'+tp

C'+tp+tno

C'+tp+tn1

q

CAPÍTULO III – LA TEORÍA ECONÓMICA DEL FEDERALISMO FISCAL

65

impuesto provincial con alícuota tp y un impuesto nacional con una alícuota fijada ini-cialmente en tno (Figura 9). La cantidad vendida es OA, el precio con impuestos es OD, la recaudación provincial es BCFG y la recaudación nacional es CDEF. Si la Nación aumenta la alícuota a tn1 su recaudación pasa a CNJL. La recaudación provincial dis-minuye a BCLM. La recaudación total aumenta si la elasticidad-precio de la demanda es menor que la unidad. En todos los casos la recaudación provincial disminuye y nue-vamente deberán operar algunos de los mecanismos de ajuste antes mencionados.43

III.7 - Expandiendo el nivel de análisis

Llegado a este punto parece útil y necesario expandir el nivel de análisis. Desarrollos recientes (Inman y Rubinfeld, 1997a) sostienen que el federalismo debe juzgarse considerando no sólo la dimensión de la eficiencia, sino también la de la participa-ción política y la de la protección de la libertad. La pregunta que surge es qué institu-ciones del federalismo ayudan al logro de estos tres objetivos. La respuesta es que hay tres tipos de federalismo que difieren, fundamentalmente, en la participación de los gobiernos locales en el gobierno central. El denominado federalismo económico es un modelo centralista en el que un planificador central toma con exclusividad la decisión sobre las funciones centralizadas. Entre éstas se encuentran las transferen-cias intergubernamentales. La confianza en el planificador se ha debilitado desde el punto de vista económico, debido a los comportamientos leviatánicos más arriba mencionados. Además, es un modelo que desalienta la participación política y des-plaza las virtudes cívicas (Frey, 1997). También se considera que un planificador central fuerte constituye un peligro para los derechos de propiedad de las personas.44

En el otro extremo, el modelo totalmente descentralizado, al requerir unanimi-dad de los gobiernos locales, elimina la posibilidad de algunas políticas (redistributi-vas) y genera fallas o fracasos de coordinación en otras (por ejemplo, macroeconó-micas). El federalismo democrático, en el que las decisiones del gobierno central se toman por mayoría de los representantes de los gobiernos locales, se visualiza como el sistema (también imperfecto) más compatible con las tres dimensiones del federa-lismo.45

El federalismo argentino se ha ido apartando del federalismo democrático y han quedado pobremente definidas las funciones de cada nivel con un gobierno central que interfiere en las políticas locales, gobiernos locales que interfieren en las políticas nacio-nales y pobre coordinación interjurisdiccional. La idea prevaleciente en la mayoría de las propuestas de reordenamiento institucional del federalismo argentino postula, de una u

43 Además de la variación de la recaudación es interesante observar que el crecimiento de la alícuota pro-voca una pérdida de eficiencia (carga excedente) que es mayor que el triángulo de Harberger. Ahora la pérdida es el trapezoide MJEG. 44 Una variante cercana es el Federalismo Coercitivo de la Argentina. Ver Capítulo IX. 45 En teoría el grado de descentralización resulta de la igualación de los beneficios y costos marginales. El beneficio total es creciente con la descentralización ya que a mayor descentralización mejor representación de las preferencias. El beneficio será tanto mayor cuanto mayor la diversidad de preferencias. El beneficio total aumenta (la función se desplaza) por la mayor participación política y protección de las libertades que posibilita la descentralización. Por otro lado los costos totales aumentan al aumentar la descentralización ya que se supone que provoca un tamaño mayor del presupuesto. Obsérvese que al agregar las dimensio-nes participación política y protección de la libertad, el grado óptimo de descentralización aumenta.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

66

otra forma, el modelo de federalismo económico con el Organismo Fiscal Federal –establecido por la Constitución Nacional de 1994- ejerciendo el rol de planificador cen-tral.

CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

67

IV - Fundamentos teóricos para la centralización tribu-taria y las transferencias intergubernamentales

Alberto Porto46

as transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organización federal de gobierno. Varios argumentos teóricos justifican su existencia, tanto por

razones de eficiencia económica como de equidad distributiva. El objetivo de este capí-tulo es presentar una revisión de esos argumentos.

IV.1 - Subaditividad de la función de costos de recaudación

La subaditividad significa que un solo organismo recaudador es la forma de mínimo costo de obtener un nivel dado de recaudación. Esta puede surgir, entre otras razones, por la existencia de costos fijos, de rendimientos crecientes para los factores varia-bles y/o de economías de diversificación (economies of scope). Además de los meno-res costos para el gobierno, también existirán economías para los contribuyentes, los cuales deberían presentar declaraciones de impuestos y efectuar pagos a un solo or-ganismo.

La subaditividad brinda un primer argumento para centralizar la recaudación y coparticipar el producido. En este caso, las transferencias a los niveles inferiores de gobierno deberían ser de libre disponibilidad (no condicionadas) y efectuarse en base al criterio devolutivo (cada jurisdicción recibe lo recaudado en la misma).

IV.2 - Minimización de la carga excedente de la recaudación

Suponiendo una región en la que se gravan n bienes (i = 1,… n), que se producen con costos marginales constantes (ci) y están sujetos a impuestos específicos (ti) de modo de obtener un nivel objetivo de recaudación (Ro), la regla de Ramsey que surge impli-cará tasas impositivas tales que el costo marginal social de los fondos públicos sea el mismo para todos los bienes. Esto es 47

iiητλµ

−=

11

i = 1,... n

46 Se agradecen los comentarios de Diego Fernández Felices y Horacio L. P. Piffano. 47 Se supone, a fines de simplificar el análisis, la inexistencia de efectos ingreso y de efectos precio cruza-dos. Las expresiones resultantes de levantar estos supuestos, si bien más complejas, implican similares interpretaciones en cuanto a la igualación de costos marginales sociales de fondos públicos en todos los márgenes.

L

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

68

donde µ es el costo marginal de la recaudación en términos de utilidad social, λ es la utilidad marginal privada del ingreso, iτ es la alícuota como porcentaje del precio final del bien y iη es la elasticidad-precio de la demanda.

Si se considera una región o país con M jurisdicciones (m = 1, … M) y el sistema tri-butario está descentralizado, la regla anterior se cumplirá dentro de cada región, o sea

imim

m

ητλµ

−=

11

i = 1,... n m = 1,… M

con λ igual en todas las regiones. Si el sistema tributario fuera centralizado, la condición para minimizar la carga excedente de los impuestos sería

iMiMiiii ητητητλµ

−=

−=

−=

11

11

11

2211

i = 1,... n

La Figura 10 representa la situación anterior para el caso especial de M=2.

Figura 10 - Minimización de la carga excedente de la recaudación Sistema tributario centralizado y descentralizado

A B

R0

RO

µ1 / λ

µ / λµ2 / λ

µ / λµ1

µ2

La minimización de la carga excedente a nivel de todo el país requiere recaudar OB en la región 2 y OA en la región 1 y que R0B = AR0 se transfiera como suma fija de 2 a 1. Con un sistema descentralizado cada región recauda R0 con un costo marginal social igual a µ1/λ en 1 y µ2/λ en 2 –suponiendo que λ es la misma en las dos regiones (Gordon, 1983; Dahlby y Wilson, 1994; Porto, 2002a).48

48 Porto (2002a) analiza la extensión del modelo correspondiente al caso en que los ingresos de las perso-nas difieren entre regiones, pero son iguales dentro de cada región. En este caso las consideraciones distri-butivas harán que, aún bajo igualdad de elasticidad-precio de demanda entre regiones, resulte óptimo dife-renciar las alícuotas impositivas.

CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

69

IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales

La competencia tributaria interjurisdiccional puede originar una ineficiente provisión de bienes públicos locales (Break, 1967). La competencia llevaría a cada jurisdicción a disminuir sus impuestos para atraer capital a su jurisdicción, al reconocer que sus nive-les de ingresos y gastos influyen en las decisiones de localización de las firmas. Si to-das las jurisdicciones reaccionaran en la misma forma, el resultado final sería un equi-librio con una canasta no óptima de bienes privados y bienes públicos locales y una estructura no óptima de bienes locales. Este resultado surge por el hecho de que al re-ducirse la recaudación como consecuencia del mecanismo competitivo, disminuiría el gasto público local. Esto ocurrirá en servicios distintos a los provistos a las empresas, ya que de otra forma el menor impuesto implicaría menor beneficio para la firma, anu-lándose el efecto de incentivo buscado. Según esta visión, la recaudación debería cen-tralizarse en cabeza del gobierno nacional y las transferencias deberían ser no condi-cionadas (libre disponibilidad) y efectuarse en base al criterio devolutivo.

Un argumento que conduce a la conclusión opuesta fue expuesto por Brennan y Buchanan (1977, 1978). En la visión de comportamientos leviatánicos en el sector públi-co, la descentralización y la competencia tributaria interjurisdiccional constituyen una restricción para el tamaño del gobierno y, por consiguiente, debería ser alentada. La idea es que, si en lugar de existir una sola jurisdicción hay 2 (m = 1, 2) y si la base imponible (BI) en 1 depende de las alícuotas (t) en 1 y 2 (y similarmente para 2), será

BI1 = BI1 (t1, t2)

Con ∂BI1/∂t1 < 0 y ∂BI1/∂t2 > 0. La competencia tributaria y la movilidad de facto-res pondrán frenos a las políticas de alícuotas en 1 y 2, y dicho freno se considera de-seable para controlar el tamaño del sector público. Consistente con el objetivo de dis-minuir el tamaño del sector público, en esta visión no existe rol para las transferencias intergubernamentales.

IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales

Supóngase dos comunidades, 1 y 2. Sea Gm (m = 1, 2) un bien público local en la co-munidad m, cuyo precio es Pgm. Sean ym el ingreso que se gasta en bienes privados, Ym el ingreso antes de impuestos y Lm la población (no móvil) en m. Así

ym = Ym – hm

Tm = Pgm.Gm

hm = Pgm.Gm / Lm

donde hm es el impuesto pagado al gobierno local y Tm es el presupuesto del go-bierno local. Se supone a su vez que la regla tributaria consiste en iguales impuestos per cápita dentro de la comunidad m.

La canasta de bienes en cada jurisdicción, con decisiones descentralizadas, surge de maximizar

Um = Um (ym, Gm)

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

70

sujeta a

ym = Ym – (Pgm.Gm)/Lm

resultando de las condiciones de primer orden del problema

L1.(Ug1/Uy1) = Pg1

L2.(Ug2/Uy2) = Pg2

donde Ugm y Uym son utilidades marginales de ambos bienes en la comunidad m.

Cada jurisdicción provee la cantidad Gm para la que se iguala la sumatoria de las tasas marginales de sustitución con el precio del bien público local.

En presencia de externalidades interjurisdiccionales, puede darse el caso en el que G1 brinde beneficios no sólo a los habitantes de la jurisdicción 1, sino también a los de la jurisdicción 2. Las dos jurisdicciones, con decisiones descentralizadas, proveerán los niveles que resultan de la solución del problema anterior. Es decir, en 1 se computará el beneficio de G1 para sus habitantes, pero no el que resulta para los individuos que viven en 2. En cambio, en el caso de una decisión social se maximiza

W = U1(y1,G1) + U2(y2,G2,G1)

Las condiciones de primer orden son

∂W/∂G1 = Ug1 + Uy1 (-Pg1/L1) + ∂U2/∂G1 = 0

∂W/∂G2 = Ug2 + Uy2 (-Pg2/L2) = 0

que pueden rescribirse como

Ug1/Uy1 + Boj = Pg1/L1

Ug2/Uy2 = Pg2/L2

donde Boj es el beneficio en otras jurisdicciones.

Es necesario un subsidio de Boj por unidad del bien público que genera la externa-lidad para llegar a la solución eficiente. Ese subsidio debe ser condicionado. Un limi-tante de importancia para este tipo de transferencia es la información necesaria sobre qué bienes generan externalidades y cuál es la magnitud cuantitativa de esas externali-dades.

IV.5 - Corrección de fracasos por toma de decisiones colectivas

Supóngase que la función de bienestar social es

W = ∑ wj.Uj(cj, G) j=1, 2,..., L (individuos)

donde G es el bien público local, c es el bien privado y wj = ∂W/∂Uj es el valor marginal social de la utilidad de j.

CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

71

El presupuesto del gobierno local se financia con un impuesto que grava con alí-cuota proporcional (t) la base imponible de cada individuo (Vj). La base imponible total es ∑Vj = V. La ecuación del presupuesto equilibrado es Pg.G = t.V. Las personas gas-tan el ingreso exógeno (Yj) en el bien privado (cj, cuyo precio se supone igual a la uni-dad) y en el pago de impuestos al gobierno local

Yj = cj + t.Vj = cj + Pg.G.(Vj/V)

La condición de primer orden para un máximo es

dW/dG = ∑ [ wj.dUj/dcj (- Pg). (Vj/V) + wj.dUj/dG ] = 0

siendo σj = wj.(dUj/dcj) el valor marginal social del consumo del bien privado del individuo j, la condición de primer orden se puede expresar

Pg.∑σj.(Vj/V) = ∑ σj TMSj

Si las ponderaciones individuales σj son todas iguales, se obtiene la condición samuelsoniana

[1] Pg = ∑ TMSj

Supóngase ahora que el individuo que decide es el individuo d (que puede ser el votante mediano u otro que logre imponer sus preferencias). La cantidad provista surge de

[2] TMSd = Pg.(Vd/V)

Para la eficiencia se requiere el cumplimiento de [1], mientras que la regla de de-cisión colectiva lleva a [2]. Sólo por casualidad la cantidad que surge de [2] será igual a la que resulta de [1]. Dicha igualdad se verifica cuando

[3] ∑TMSj = TMSd(V/Vd)

Si la igualdad [3] no se verifica, se puede utilizar una transferencia condicionada –positiva o negativa- de u pesos por unidad que altere el precio del bien para el votante d, de modo de lograr

[4] TMSd = (Pg – u) (Vd/V)

con u = Pg - ∑TMSj

La expresión [4] provee otra justificación para las transferencias interguberna-mentales condicionadas (Downes y Pogue, 1994). Las transferencias pueden ser utili-zadas para inducir al individuo que decide –votante mediano u otro- a aumentar o dis-minuir G, vía la modificación de su precio. De esa forma, el nivel del gasto público local será el requerido para la eficiencia asignativa en la comunidad (expresión [1]). Este es un argumento de eficiencia que permite corregir el fracaso del proceso de toma de decisiones en proveer el nivel que resulta de [1]. Los fracasos pueden ser el resulta-do de las preferencias del votante mediano, de minorías bien organizadas que determi-nan las decisiones a nivel local, o de mayorías que no contemplan las necesidades de

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

72

las minorías. El requerimiento informativo de [4] es un obstáculo para instrumentar este tipo de transferencias.

IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a cada nivel de gobierno

Este es el argumento de Heller y Pechman (1967) como justificación del Régimen de Coparticipación (revenue sharing) en los Estados Unidos.

Supóngase que inicialmente el sector público global y cada nivel de gobierno es-tán en equilibrio financiero. Se suponen dos niveles de gobierno. El central o federal recauda impuestos RF que son elásticos con respecto a variaciones en el ingreso Y y realiza un gasto GF que permanece fijo en el tiempo, es decir

RF(Y) = GF

con 0)(>

dYYdRF

y 0=dY

dGF

Los gobiernos locales realizan gastos iguales a GL(Y), que varían positivamente con el ingreso y cuentan con una recaudación que permanece fija en el tiempo (RL); es decir

GL(Y) – RL = 0

con 0)(>

dYYdGL

y 0=dYdRL

La función de la coparticipación es conectar el rápido crecimiento de los recursos del gobierno central con el rápido crecimiento del gasto de los gobiernos locales. Sien-do inicialmente

RF(Y) + RL – GF – GL(Y) = 0

Derivando con respecto al tiempo t y suponiendo que se mantiene el equilibrio pa-ra el sector público global

0)()(==

dtdY

dYYdGL

dtdY

dYYdRF

El nivel de gobierno central, cuyos recursos crecen con el tiempo a una tasa ma-yor que sus gastos, debe realizar transferencias a los gobiernos locales, cuyos gastos crecen con el ingreso más que sus recursos.

IV.7 - Niveles mínimos (ingreso mínimo y/o cantidad mínima de algún bien)

Supóngase que la función de utilidad de los consumidores (j = 1,2,.....L) es del tipo Stone-Geary: 49

49 Ver Dieguez y Porto (1972).

CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

73

( )∑=

−=n

iiiij qU

1ln βα

que se define para valores de qi > (βi + 1). En este tipo de función, el parámetro βi indica lo que podría considerarse el consumo “vital” o “mínimo” del bien i (i=1,...n). La restricción presupuestaria individual es

ii

ij qpy ⋅= ∑

Resolviendo el problema del individuo resultan las demandas walrasianas. La ex-presión para la demanda del individuo j por el bien i es

i

ii

ij

ii

iii p

pyq

β

αα

β⋅−

⋅+=∑

Esta expresión puede utilizarse para analizar dos tipos de transferencias intergu-bernamentales. La primera (sección IV.7.a) es la que surge de las políticas de combate a la pobreza, cuyo objetivo es brindar un ingreso mínimo a cada persona que le permi-ta, al menos, alcanzar la “línea de pobreza”. La segunda (sección IV.7.b) es la que sur-ge de brindar un nivel mínimo de ciertos bienes primarios. A continuación se analizan en detalle estos casos.

IV.7.a - Transferencias para lograr un ingreso mínimo para todas las personas (polí-tica de combate a la pobreza)

Para un consumidor j y para algunos de los qi que son bienes privados (ci), βi es la can-tidad que no alcanza a producir ninguna utilidad y que, por consiguiente, se demanda independientemente de los precios; ∑ pi βi es el ingreso que se gasta en lo que puede considerarse “consumo vital”, sin producir utilidad a la unidad de consumo. El ingreso que la persona j puede destinar a comprar los bienes que le brindan utilidad es por lo tanto yj - ∑ pi βi . En alguna medida, ∑ pi βi puede interpretarse –para una cierta canasta de bienes- como el ingreso correspondiente a la “línea de pobreza”. Si las yj difieren entre las personas, serán necesarias transferencias personales (para garantizar el ingre-so mínimo) que, en general, implicarán transferencias regionales. Las transferencias puede realizarlas directamente el gobierno central a las personas o pueden ser del go-bierno central a los gobiernos locales que, por ventajas informativas, las transfieran a las personas de su jurisdicción. En los dos casos, las transferencias son en dinero y en función a la cantidad de personas pobres en cada localidad.

IV.7.b - Niveles mínimos de ciertos bienes privados

Considérese ahora que la función de utilidad anterior corresponde a un gobierno local y que algunos de los qi son bienes públicos locales (Gi). El gobierno central puede defi-nir, para algunos Gi, un valor mínimo βi que debe ser garantizado a todos los habitan-tes, independientemente de su lugar de residencia e ingreso (administración general, nivel mínimo de educación y salud básica, etc.). En este caso, Gi es de hecho un bien

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

74

público nacional cuyo fundamento puede ser tanto la eficiencia (nivel mínimo) como la equidad (distribución equitativa de bienes “éticamente primarios”).

Oates (1977b) expresa que el argumento de niveles mínimos no tiene un funda-mento económico claro. Puede basarse tanto en razones de eficiencia como de equidad. Desde el punto de vista de la eficiencia, el mínimo βi puede justificarse por externali-dades (es decir, que a cada individuo le interese que toda la población tenga un nivel mínimo de educación y salud) y como valor de opción (tener disponibilidad de servi-cios en el caso de ir a residir en el futuro a otra localidad, o necesitar recurrir a servi-cios básicos en otra localidad –viaje, accidentes en rutas, etc.). Desde el punto de vista de la equidad, el argumento se basa en que no se debería privar a un individuo de cier-tos niveles mínimos de los bienes “éticamente primarios”, tales como educación y sa-lud básica (Feldstein, 1975; Inman, 1988).

El argumento de niveles mínimos –eficiencia y/o equidad- genera tensiones en el sistema federal, ya que implica definir centralmente los estándares mínimos y diseñar el mecanismo de transferencias de modo de lograr el objetivo, lo cual implica limitar el poder de decisión de los gobiernos locales.

IV.8 - Redistribución del ingreso

Esta sección se ocupa de las transferencias intergubernamentales como instrumento de la política de redistribución personal del ingreso. En primer lugar (sección IV.8.a) se estudia la distribución del ingreso como bien público local en una jurisdicción. El aná-lisis se extiende (sección IV.8.b) considerando varias jurisdicciones locales y un go-bierno central que diseña las transferencias interjurisdiccionales para mejorar la distri-bución del ingreso (sección IV.8.c). En la sección IV.8.d se demuestra que si el gobier-no nacional centraliza la política redistributiva y puede instrumentarla en forma ópti-ma, los gobiernos locales no deberían ocuparse de la redistribución.

IV.8.a - La distribución del ingreso como bien público local. Una jurisdicción50

Se supone que la función de utilidad indirecta de las personas –igual para todas- viene dada por

jj yV =* j = 1, 2

donde *jV es la utilidad de la persona j e yj es el ingreso personal disponible, in-

corporando el efecto de la política fiscal de los niveles de gobierno local y central. Existen dos grupos de personas, pobres (j = 1) y ricos (j = 2). Los ingresos antes de la política fiscal son Y2 > Y1; esos ingresos son iguales para todos dentro de cada grupo.

La función de bienestar del gobierno local es 51

[5] ( ) ( ) ( )αα

αα 21111 yzAyzW ⎟

⎠⎞

⎜⎝⎛−+⎟

⎠⎞

⎜⎝⎛=

50 El modelo esta basado en Oakland (1983). 51 Para más detalles, ver Porto (1989) y la bibliografía allí citada.

CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

75

donde z es la cantidad relativa de pobres en la jurisdicción (L1/L), L1 es el núme-ro de pobres y L la población total. α es un “parámetro social” que representa el jui-cio de valor sobre la desigualdad (si α = 1, la distribución del ingreso es indiferente; si α = - ∞ , sólo importa el bienestar de los pobres). La constante A (A > 1) representa una restricción a la posibilidad de redistribuir ingresos a nivel local. Si A = 1, el máximo de W, para un nivel dado del ingreso total de la comunidad, llevaría a redistribuir ingre-sos hasta lograr la completa igualdad. La comunidad local elimina esa posibilidad pon-derando más la utilidad de los ricos, comparada con la de los pobres. De otro modo se alentarían migraciones tanto de pobres como de ricos, el no pago de impuestos y/o se generarían incentivos contrarios al esfuerzo. La restricción es tanto mayor cuanto mayor el valor de A.

A partir de [5] se obtiene la pendiente de la función de bienestar social 52

[6] 1

1

2

2

1 1−

⎟⎟⎠

⎞⎜⎜⎝

⎛⎟⎠⎞

⎜⎝⎛ −

=−=α

yy

zzA

dydy

TMS

El ingreso promedio de la comunidad viene dado por 53

[7] y = zy1 + (1 – z)y2

de donde resulta que la pendiente de la restricción de presupuesto de la comuni-dad es 54

[8] -dy1/dy2 = (1 – z ) / z

Se supone que el gobierno local recauda un impuesto sobre el ingreso con alícuota proporcional tL y realiza un gasto per cápita igual a gL –que se supone beneficia a todos por igual. La restricción presupuestaria del gobierno local es

[9] tL.Ypro = gL

donde Ypro es el ingreso promedio de la comunidad. El ingreso que brinda utilidad a la persona j (yj) es igual al ingreso antes de la política fiscal (Yj), más el gasto público local (gL) y el aporte federal per cápita (gF), menos los impuestos locales (tLYj) y fede-rales (tFYj). Se supone que la base imponible de ambos impuestos es Yj, o sea

[10] yj = Yj + gL + gF – (tL + tF )Yj

Inicialmente se supone que los impuestos y gastos federales son iguales a cero. El gobierno local maximiza [5] sujeto a [9]. Para un máximo se requiere la igualdad de la

52 La expresión [6] es la tasa marginal de sustitución (TMS) entre los ingresos de ricos y pobres. Derivan-do [6] con respecto a A, z, y2/y1 y α resulta que la TMS será tanto mayor (habrá menor redistribución, cete-ris paribus) cuanto mayores sean A y α y cuanto menores sean z e y2/y1. 53 El ingreso promedio puede definirse como el promedio ponderado (por el número de pobres y de ricos) de los ingresos de pobres y ricos, antes o después de la política fiscal. De esa forma se supone que la polí-tica fiscal no tiene costos en términos de eficiencia. 54 La expresión [8] refleja el “precio” de la redistribución: si se cobra un peso de impuestos a los ricos, el incremento en el ingreso de los pobres depende de la proporción de ricos (1 – z) y pobres (z).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

76

pendiente de la función de bienestar social con la pendiente de la recta de presupuesto de la comunidad (expresiones [6] y [8], respectivamente).

[11] z

zyy

zzA )1()1(

1

1

2 −=⎟⎟

⎞⎜⎜⎝

⎛⋅

−⋅

−α

En la Figura 11 el punto inicial (Y1, Y2) es S y el óptimo es M. La política redistri-

butiva del gobierno local mejora la distribución personal del ingreso. Reordenando [11] se obtiene

[12] 12 yky ⋅= 1

1

1 −⎟⎠⎞

⎜⎝⎛=

α

Ak

que indica el sendero de máximo bienestar, para niveles alternativos de ingreso promedio de la comunidad local. Es interesante observar que k (relación entre los in-gresos de pobres y ricos post-política fiscal) es independiente de z; sólo depende de A y de α.

La política redistributiva de un gobierno local mejora la distribución personal del ingreso (se cumple la condición de Pigou–Dalton; puntos M y S de la Figura 11).55

Figura 11 – La redistribución del ingreso como bien público local Una jurisdicción

Y1

Y1

Y2Y2

S

M

45°

Y2=k.Y1

IV.8.b - La redistribución personal como bien público local. Varias jurisdicciones. El tamaño del presupuesto de redistribución en cada jurisdicción

Supóngase ahora que existen tres comunidades locales (A, B y C) en las que los ingre-sos de los pobres y ricos son iguales en la situación inicial (por ejemplo, Y1 e Y2 en la 55 La condición Pigou–Dalton establece que el valor del índice de desigualdad debe reducirse si se trans-fieren ingresos de una unidad de ingreso más alto a otra de ingreso más bajo, manteniéndose constante el ingreso global. Ver, por ejemplo, Atkinson (1970).

CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

77

Figura 12). La proporción de pobres difiere en las tres comunidades; se supone zA < zB < zC y que zB= z, es el promedio nacional. yjm (j= 1,2; m = A, B, C) es el ingreso des-pués de la política fiscal. La actuación de los gobiernos locales lleva a las comunidades a los puntos P, M y N, por el proceso descripto anteriormente. La redistribución por pobre es mayor cuanto mayor es el ingreso promedio de la comunidad; es decir, cuanto menor es la proporción de pobres, ya que los ingresos pre–acción fiscal se suponen iguales en las tres comunidades.56

El presupuesto de redistribución es tanto mayor cuanto mayor es la cantidad de pobres en la comunidad. En este modelo, la acción de los gobiernos locales implica distintos tratamientos fiscales de pobres y ricos en las distintas comunidades. Esta es una versión del argumento de Buchanan (1950) de equidad horizontal para justificar las transferencias intergubernamentales: si se aplica la misma presión tributaria sobre los ricos, los pobres estarán mejor en A, luego en B y finalmente en C. El mismo ordena-miento se verifica para los ricos. Si no hay movilidad, se violaría el principio de igual trato a los iguales, ya que los ricos y pobres de las distintas jurisdicciones están ini-cialmente en la misma situación (iguales ingresos), pero terminan en situaciones dife-rentes (diferentes ingresos disponibles en cada jurisdicción) luego de la política fiscal. En un contexto de movilidad habrá incentivos de los ricos y pobres de B y de C a mo-verse hacia A.57 El resultado sería que todos terminarían en la situación de la comuni-dad promedio (B).

En conclusión, con varias comunidades locales que difieren sólo en la proporción de pobres y ricos, a partir de la situación inicial (punto S), en cada localidad, la acción del gobierno local disminuye la desigualdad. Es decir, los índices de desigualdad son menores en N (para la localidad A), en M (para B) y en P (para C), comparados con la situación inicial S (Figura 12). En cada comunidad, con el mismo ingreso promedio, la diferencia de ingresos entre ricos y pobres disminuye, manteniéndose constante la can-tidad de personas en cada grupo (condición Pigou–Dalton) dentro de cada localidad.58 Los pobres y ricos son tratados en forma diferente, según la región de residencia. Asi-mismo, la transferencia para cada pobre será mayor cuanto mayor sea el ingreso pro-medio de la comunidad. El presupuesto de redistribución será mayor cuanto mayor sea la proporción de pobres.

56 Inicialmente y1A = y1B = y1C. En los puntos de maximización del bienestar y1A > y1B > y1C. Por consi-guiente la transferencia neta por pobre es mayor en la comunidad con menor proporción de pobres (comu-nidad A en este caso). 57 Los incentivos resultan de los distintos residuos fiscales –diferencia entre el beneficio del gasto público y los pagos tributarios– en las distintas regiones. En Flatters, Henderson y Mieszkowski (1974) la diferen-cia de residuos fiscales entre regiones surge del diferente tamaño de la población, que hace que el bien público local sea más barato en la región más poblada. 58 En este caso no se altera el ingreso global de cada localidad; es decir, tomando las modificaciones de ingreso de a dos, siempre se transfiere de ingresos más altos a más bajos. Como el ingreso global del país no se altera, la desigualdad en la distribución personal, a nivel nacional, es menor cuando los consumido-res están en P, M y N comparados con la situación en la que todos están en S. La condición Pigou–Dalton se cumple para los índices más usuales (tales como los de Gini y de Atkinson).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

78

Figura 12 - Políticas redistributivas centralizadas y descentralizadas Varias jurisdicciones

Y1

Y1

45°

Y2Y2

Y2=k.Y1

A

B

C

A B C

PM

N

IV.8.c - Transferencias intergubernamentales para corregir la inequidad horizontal y mejorar la distribución del ingreso

El efecto de las transferencias intergubernamentales puede analizarse suponiendo en forma ad–hoc que el gobierno nacional cobra un impuesto sobre el ingreso con alícuota proporcional (tF) y distribuye la recaudación en forma de un aporte federal per cápita, no condicionado, uniforme territorialmente, igual a gF. La transferencia per cápita (R) -positiva o negativa– para las regiones es

[13] mFFm YtgR ⋅−= con m = A, B, C. Se supone que el gobierno provincial distribuye gF sin costos a

cada habitante en su jurisdicción. El aporte provincial a cada habitante es igual a gF (recibido del gobierno federal) más gL (decidido por el gobierno local).

La restricción financiera del gobierno nacional es

[14] ( )[ ] 03/ =−++⋅ FCBAF gYYYt

Por consiguiente

FprnF gYt =⋅

donde Yprn es el ingreso per cápita promedio nacional.

Reemplazando [14] en [13] resulta

[15] mmprnF RYYt =−⋅ )( La política fiscal nacional redistribuye ingresos, disminuyendo las desigualdades

regionales. Recibe una transferencia positiva (negativa) la región con ingreso per cápita promedio inferior (superior) al promedio nacional. En este caso, la transferencia es ne-

CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

79

gativa para A, positiva para C y cero para B. La situación se representa en la Figura 12. BB es la restricción presupuestaria de la comunidad B, que tiene ingreso per cápita igual al promedio nacional; AA y CC son las restricciones correspondientes a las co-munidades locales más rica (A) y más pobre (C). En la comunidad B la situación de óptimo se cumple en M, ya que no recibe transferencia alguna. En cambio, tanto la comunidad A como la C se moverán hacia el punto M (ver expresión [12]).59 Los po-bres y ricos de la jurisdicción C mejoran, mientras que los pobres y ricos de la comuni-dad A empeoran. Los ordenamientos de las regiones y de los ricos y pobres de las re-giones se mantienen hasta el punto M. Salvo en el caso en que todas las jurisdicciones terminen en M subsistirán, aunque atenuados, los problemas de diferentes residuos fis-cales regionales para provincias que están en la misma situación. La distribución per-sonal del ingreso, a nivel de todo el país, mejora. La redistribución federal es función de la alícuota tF –que determina el nivel del aporte federal per cápita. La mayor equi-dad horizontal –entre comunidades– y vertical –entre personas– se logra al costo de la separación de las decisiones de recaudar y gastar a nivel local. Esta separación no ori-gina problemas en el modelo planteado en el que el gobierno federal y los gobiernos locales se comportan en forma benevolente –el primero, asignando adecuadamente las transferencias, y los segundos, distribuyéndolas en forma adecuada. Ante comporta-mientos leviatánicos de alguno o ambos niveles de gobierno, se plantea un trade off entre equidad y separación.

Sobre el sendero de óptimos (expresión [12] y línea PMN en la Figura 12), un mo-vimiento de P hacia M y de N hacia M debido, por ejemplo, a un sistema de transferen-cias nacionales, incrementa el bienestar de la comunidad en su conjunto. Esas transferen-cias federales mejoran a pobres y ricos de la región pobre (P se mueve hacia M), y em-peora a ricos y pobres de la región rica (N se mueve hacia M). La distribución personal a nivel de todo el país mejora. La diferencia entre regiones disminuye y, por consiguiente, la que existe entre los ingresos de ricos y pobres de las distintas regiones.60 Excepto que todas las jurisdicciones terminen en M, los pobres y ricos siguen siendo tratados en for-ma diferente en las diferentes regiones. Las transferencias implican separación de las decisiones de recaudar y gastar, que puede tener efectos perversos sobre la eficiencia. Existe, por consiguiente, un trade off entre equidad y separación.

IV.8.d - La redistribución a cargo del gobierno central. Redistribución regional y personal

Supóngase ahora que el gobierno central actúa de modo de maximizar una función de bienestar social (WF) que es la sumatoria de las funciones de bienestar de los gobiernos locales (que se suponen iguales, excepto en cuanto a la proporción de pobres)

CBAF WWWW ++=

59 Con un nivel adecuado de transferencias, cualquier comunidad se ubicará en algún punto dado sobre el sendero de óptimos (expresión [12]). 60 Condición Pigou–Dalton al nivel de todo el país. No se altera el ingreso global del país y se transfiere de ingresos más altos a ingresos más bajos.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

80

La restricción presupuestaria central viene dada por [14]. El gobierno central al-canza el óptimo en el punto M de la Figura 12, ya que de las condiciones de primer orden resulta

CBA yyy 111 ==

CBA yyy 222 == La política óptima de los gobiernos locales es, de esa forma, fijar tL = 0.61 Si se

compara el resultado de la política redistributiva bajo las dos estructuras institucionales (descentralización: puntos P, M y N en la Figura 12, versus centralización: punto M para todas las comunidades) resulta que la redistribución (transferencia promedio a los pobres) es mayor cuando la política redistributiva es centralizada.62 Obsérvese que en este caso no aparece el problema del diferente residuo fiscal de pobres y ricos según el lugar de residencia. Todas las jurisdicciones están en el punto M. El subsidio neto y el impuesto neto son iguales para todos los pobres y ricos, respectivamente. Es interesan-te notar que el punto M se alcanzaría también en un modelo descentralizado con movi-lidad sin costo de pobres y ricos.63

Las mayores posibilidades de redistribuir en un modelo centralizado entran en con-flicto con las ventajas informativas diferenciales (mayores para los gobiernos locales).

IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes públicos locales

Definir una canasta básica de bienes privados y de ciertos niveles mínimos de esos bie-nes para conformar un ingreso mínimo para combatir la pobreza (por ejemplo, ∑piβi de la sección IV.7.a -) puede no ser la política óptima del gobierno nacional. Supóngase que el gobierno nacional dispone de un cierto monto (C1) para transferir a la región pobre (por ejemplo, la región 1). El aporte puede hacerse en la forma de s1 pesos a cada pobre -para incrementar su ingreso personal- o al gobierno local, a razón de g1 pesos por pobre –para financiar el gasto público local (G1).

La función de utilidad de los pobres de la región 1 es

[16] Up1 = Up1(yp1, G1)

Se supone que el gobierno local es el único proveedor eficiente de G1 –puede de-berse a razones informativas- y que gasta en ese bien público local (o vector de bienes públicos locales) todo el aporte que recibe del gobierno nacional. El gobierno nacional maximiza [16] sujeto a la restricción presupuestaria

61 Este es el resultado estándar: la política redistributiva óptima puede ser lograda por el gobierno central, sin participación de los gobiernos locales. 62 Esta conclusión es similar a la de Brown y Oates (1987). 63 Obsérvese que en el caso en que, realizadas las transferencias federales, todas las jurisdicciones llegan al punto M y luego las transferencias continúan en la misma dirección, los puntos N y P intercambian sus posiciones. A partir de M, los ricos y pobres de la jurisdicción pobre (que luego de las transferencias es la región A) subsidian a los ricos y pobres de la región rica (que luego de las transferencias es la región C). Estas transferencias carecen de fundamento con una función de bienestar social estándar, debido a que en M se agotan las posibilidades de mejorar la distribución personal del ingreso utilizando redistribuciones territoriales.

CAPÍTULO IV – FUNDAMENTOS TEÓRICOS PARA LA CENTRALIZACIÓN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS

81

[17] C1 = (s1 + g1) p1

Resultando

[18] ∂Up1/∂yp1 = (∂Up1/∂G1) p1

que es la condición samuelsionana. Reordenando la condición de primer orden resulta

[19] 11

1

pyG

p

=∂∂

La política óptima es la que cumple la condición [19]. Obsérvese que el costo de un peso de G1, en términos de pérdida de ingreso individual de cada pobre, es tanto menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa región.

Si sólo se aumenta yp1, la condición de maximización no se cumple. El costo en términos de bienestar de los pobres va a depender de cuán sustituti-vos-complementarios sean los bienes. Si se supone una función de utilidad de tipo CES para las personas pobres

[ ]ρρρ1

111 GyU pp +=

donde σ = 1/(1-ρ), siendo σ la elasticidad de sustitución entre bienes en el con-sumo y ρ un parámetro tal que −∞≥≥ ρ1 , la utilidad marginal del ingreso disponible –representativo de los bienes privados– es

[ ] 11

11

111

−−⋅+=

∂∂ ρρρρ

ppp

yGyyU

Si 1→ρ y ∞→σ , la utilidad marginal de yp1 es constante. Si −∞→ρ y 0→σ , los bienes tienden a ser complementarios perfectos y la utilidad marginal de

yp1 tiende a cero.

Cuanto más complementariedad exista entre yp1 y G1 más errónea será la política de focalizar la redistribución en la distribución personal del ingreso monetario y/o en atender situaciones de pobreza o pobreza extrema sólo con aportes monetarios, sin atender a la compensación de las disparidades fiscales de los gobiernos locales (Porto, 2003).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

82

IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamenta-les. Distintos tipos

Eficiencia Equidad1. Subaditividad de la función de costos X Devolutivo Libre disponibilidad Gobierno local2. Minimización de carga excedente de la recaudación

X Redistributivo por eficiencia

Libre disponibilidad Gobierno local

3. Competencia tributaria X Devolutivo Libre disponibilidad Gobierno local4. Externalidades X Devolutivo de

beneficios recibidos y/o generados

Condicionada (por unidad del bien que genera la externalidad)

Gobierno local

5. Corrección de fallas por toma de decisiones colectivas

X Devolutivo Condicionada (para cambiar precio que enfrenta el votante o grupo decisor)

Gobierno local

6. Diferente elasticidad-ingreso de los gastos e impuestos asignados a cada nivel de gobierno

X Devolutivo o redistributivo

Libre disponibilidad Gobierno local

7. Niveles mínimos 7.1. Nivel mínimo de ingresos personales X Redistributivo Condicionada (políticas de

combate a la pobreza)Personas pobres

7.2. Nivel mínimo de ciertos serivicios

(i) Externalidad - interesa que se brinden esos servicios en todo el país. Valor de opción

X Devolutivo de beneficios recibidos y/o generados

Condicionada a la provisión de determinados bienes

Gobierno local

(ii) Equidad específica (categorical equity )

X Redistributivo Condicionada a la provisión de determinados bienes

Gobierno local

8. Complementariedad entre bienes privados y bienes públicos locales

X X Redistributivo Libre disponibilidad Personas pobres y Gobierno local

Receptor de la transferenciaFundamentos Objetivos Criterio de reparto

entre jurisdicciones Tipo de transferencia

CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

83

V - Distribución personal y regional del ingreso y trans-ferencias intergubernamentales en la Argentina

Alberto Porto64

n este capítulo se estudia la relación entre las transferencias intergubernamentales y la distribución personal y regional del ingreso, con especial referencia al caso

argentino. El régimen ha estado sujeto a fuertes críticas, que han llevado a proponer un replanteo basado en atender situaciones de distribución personal del ingreso, la pobreza y la provisión de educación elemental y atención primaria de la salud. Se demuestra que la corrección de las disparidades fiscales es un objetivo valioso para las transferen-cias en la medida en que financie bienes públicos y/o cuasi-públicos complementarios (sección V.1). En la sección V.2 se estudia qué disparidades deberían compensarse y las formas alternativas de instrumentar la corrección.

V.1 - La corrección de disparidades fiscales como objetivo de las políticas públicas

V.1.a - Las transferencias interregionales en la Argentina

El Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos existe en la Argentina desde 1935. Sin embargo, las transferencias intergubernamentales están incorporadas en la Constitución Nacional de 1853, cuyo art. 67° inc. 8 establecía como una de las atribu-ciones del Congreso Nacional la de “acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Pro-vincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordina-rios” (actual art. 75° inc. 9 de la Constitución de 1994).

Estas cláusulas también aparecen en las Constituciones o Leyes provinciales. Por ejemplo, en la primera Ley Orgánica de Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires (Ley 35) de 1854 se declara “renta municipal” a una fracción de ciertos impues-tos recaudados en su jurisdicción y se establece que en el caso de no alcanzar las rentas municipales para cubrir los gastos que demande el servicio del partido, el Tesoro Gene-ral del Estado proveerá las cantidades que falten para cubrir el presupuesto de cada distrito.

Estos antecedentes son de utilidad, ya que consagran a estos institutos fiscales formando parte de la tradición argentina.65 El respeto por la tradición fiscal y por las

64 Se agradecen los comentarios de Diego Fernández Felices y Horacio L. P. Piffano. 65 Las transferencias intergubernamentales de ningún modo son un “curiosum” de la Argentina. Por ejem-plo, en los Estados Unidos el primer antecedente de Coparticipación de Impuestos (revenue sharing) se remonta a 1835; en Canadá las transferencias intergubernamentales están presentes en el Acta Constitu-cional de 1867 (representando el 20% de los recursos federales y el 50% de los ingresos provinciales pro-pios); en Australia datan de 1899 (el 75% de lo recaudado por Impuestos Aduaneros y a las Ventas se

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

84

prácticas socialmente aceptadas de los países debe considerarse una restricción al for-mular propuestas de reformas, tal como lo reconocen, entre otros, Baumol (1987),66 Bird (1995)67 y Musgrave (1969).68

V.1.b - Críticas al régimen

En los últimos años estos regímenes han pasado a estar en el centro del debate de las políticas públicas en casi todos los países y en la Argentina con particular intensidad.

Una primera razón que da lugar a este debate es que a lo largo del tiempo ha au-mentado la significación cuantitativa a medida que las provincias y sus municipalida-des se hicieron cargo de más servicios públicos –sea porque la Nación congeló su ofer-ta de algunos de ellos, o porque la Nación les transfirió servicios que prestaba, o por-que unidades territoriales que estaban a cargo de la Nación se transformaron en provin-cias.

Un segundo motivo es la insatisfacción creciente con el desempeño del Sector Público. Esa insatisfacción concentró las críticas en los niveles locales de gobierno, por ser éstos los que proveen los servicios más próximos a la población. Uno de los reme-dios a los que se apeló para enfrentar este problema fue el de presentar un conjunto de propuestas que, por la vía de modificaciones en el Régimen de Coparticipación, inten-taban mejorar la calidad de los bienes ofrecidos por las provincias y sus municipalida-des.69

En tercer lugar, el tamaño de la coparticipación la llevó a ocupar un lugar central en las políticas de corto plazo, de las que había estado separada hasta fines de los años 60 –sin que con esa separación los resultados macroeconómicos resultaran peores que los de los últimos años.

Finalmente, al existir en la Argentina profundos desequilibrios territoriales, cual-quier sistema que centralice la recaudación de impuestos y redistribuya, aún con crite-rios relativamente moderados, implica una fuerte redistribución territorial.

A raíz de esto último, apareció entonces como argumento central de crítica al ré-gimen –además de todos los anteriores- que el sujeto de las políticas de redistribución distribuía entre los estados). En la actualidad, con variantes propias de cada país, existen regímenes de transferencias intergubernamentales en todos los países del mundo. Ver Anexo VIII. 66 “It is important to recognize that ‘fairness’ in a pricing arrangement depends heavily on consistency with the practices of the past to which people have become habituated” (Baumol, 1987). Lo mismo puede aplicarse a la Coparticipación de Impuestos. 67 “The first lesson is that since every country is both unique and in some sense constitutes an organic unity, the significance of any particular component of its federal finance system –for example, the assign-ment of taxes or the design of intergovernmental transfers- may be understood only in the context of the system as a whole. One cannot pick an institution from a specific setting, plant it in the alien soil of an-other environment, and expect the same results. Policy recommendations in the area of federal finance must be firmly rooted in understanding of the rationale of the existing intergovernmental system and its capacity for change if they are to be acceptable or, if accepted, successfully implemented” (Bird, 1995). 68 “In most instances, the regional organization of the fiscal structure has not been designed to yield an efficient pattern, but has grown as a by-product of historical development” (Musgrave, 1969). 69 En este caso las modificaciones al sistema de transferencias buscan un objetivo distinto al que surge de la crítica anterior. No se trata de modificaciones que permitan prestar ciertos servicios sino que induzcan ciertos comportamientos.

CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

85

deben ser las personas y no las regiones y que el régimen debería adecuarse para atacar problemas de distribución personal del ingreso o, en una visión alternativa, las situa-ciones de pobreza o pobreza extrema.70 71

A continuación se analiza este último punto. ¿Hay algún fundamento para corre-gir las disparidades fiscales regionales? ¿Es un objetivo a tener en cuenta en la política económica? La política redistributiva ¿debe contemplar sólo la redistribución personal del ingreso?

V.1.c - La distribución personal del ingreso como objetivo del gobierno nacional

La situación más favorable para centralizar la política redistributiva se puede presentar en la forma siguiente. Se suponen dos regiones (1, 2) con ricos (R) y pobres (P). Los ingresos totales (Yj) de las regiones son

11111 RYPYY rp +=

22222 RYPYY rp +=

donde 21 PP > ; 12 RR > ; 2121 PPPRRR +=>+= ; 21 pp YY < ; rrr YYY == 21 ;

y 222111 LRPLRP =+==+

70 El fundamento de las transferencias intergubernamentales es un tema debatido sobre el que no existe acuerdo en la literatura (ver estudios con distintas posiciones en Anderson, 1994). Sobre bases de eficien-cia pueden justificarse para evitar migraciones ineficientes por diferentes residuos fiscales según la región de residencia –argumento que tiene también un componente de equidad individual horizontal (ver, entre otros, Buchanan, 1950; Flatters, Henderson y Mieszkowski, 1974); también sobre bases de eficiencia se justifican como forma de minimizar la carga excedente de los impuestos a nivel de todo el país (Gordon, 1983; Dahlby y Wilson, 1994). El argumento de “igualación fiscal” de las regiones, compensando diferen-cias de capacidad y/o necesidad fiscal, no ha encontrado un fundamento que sea aceptable teóricamente (Oakland, 1994). Ladd (1994) considera razonable, pero sujeto a discusión, el objetivo de reducir las dis-paridades fiscales regionales. Su argumento es que aún cuando haya una sustancial redistribución del in-greso entre las personas, es más probable que la gente de bajos ingresos viva en jurisdicciones pobres y esa situación la considera “socialmente indeseable”. 71 Si el régimen tuviera como único objetivo mejorar la distribución personal del ingreso o atender situa-ciones de pobreza, las transferencias regionales se justificarían sólo como instrumento de segundo mejor, si las distribuciones regional y personal fueran complementarias. En Porto y Cont (1998) se estudió el tema con la metodología siguiente. Las transferencias interjurisdiccionales desplazan recursos de regiones ricas a regiones pobres –dando por supuesto que están bien diseñadas. Pero como en las regiones ricas viven pobres y en las regiones pobres viven ricos, existe la posibilidad de que las transferencias terminen finalmente empeorando la distribución personal del ingreso a nivel de todo el país. Crucial para que esto ocurra o no es el grado de progresividad de la política fiscal de las provincias. El resultado final es una cuestión empírica. En el trabajo de Porto y Cont (1998) se obtuvo complementariedad entre la distribución regional y personal del ingreso para el caso de las transferencias nacionales a las provincias y los presu-puestos provinciales –resultado que debe tomarse con precaución ya que, como se expresa en el trabajo, está basado más en especulación que en buena información. Toda política de second o third best enfrenta estos problemas. Por ejemplo, al introducir consideraciones distributivas en las políticas de precios de empresas públicas, o privadas reguladas, o en la imposición sobre bienes, se conduce a precios relativamente más bajos para algunos bienes que son consumidos por pobres y por ricos. Para una aplicación para los precios de empresas públicas en la Argentina, ver Navajas y Porto (1990).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

86

La cantidad de pobres es mayor en 1; la de ricos es mayor en 2; la cantidad total de ricos (R) es mayor que la cantidad total de pobres (P); el ingreso de los pobres (Ypj) es menor en la región 1 que en la región 2; el ingreso de los ricos (Yrm) es el mismo en las dos regiones; la población es igual en las dos regiones (L1 = L2) y es inmóvil.

La desigualdad en la distribución personal del ingreso se mide con la relación en-tre el ingreso de los ricos y el de los pobres pre-política fiscal

2211 // prpr YYYY >

Esto es, la distribución personal del ingreso es más desigual en la región 1 que en la región 2.

Supóngase que el gobierno nacional lleva adelante una política de redistribución personal que tiene perfectamente identificados a los ricos y pobres de cada región, y que el objetivo es igualar los ingresos disponibles de los pobres (yp) de las dos regiones en el nivel Yp2, que puede asumirse como algún mínimo aceptable políticamente (para paliar la pobreza, la pobreza extrema o para alcanzar un determinado nivel objetivo de la relación Yr/Yp, menor que el inicial).

El gobierno nacional recauda un impuesto proporcional con alícuota tn sobre los ingresos de los ricos de las dos regiones, obteniendo la recaudación

rn YRRt )( 21 +

que destina a subsidiar a los pobres de la región 1 para igualar su ingreso disponi-ble (yp1) al ingreso pre-política fiscal de los pobres de la región 2 (Yp2=yp2). El gasto total en redistribución es

)( 121 pp YYP −

La alícuota resultante es

))(./( 121 pprn YYYRPt −=

En esta política se utiliza sólo el instrumento de first best (el impuesto lo pagan los ricos de las dos regiones) para mejorar el ingreso de los que se encuentran en peor situación (los pobres de la región 1). La política es de redistribución personal del ingre-so, que implica redistribución regional debido a que hay más pobres en 1 que en 2, más ricos en 2 que en 1, y el ingreso de los pobres en 1 es más bajo que el ingreso de los pobres en 2.

El ingreso de los pobres en 2 es el mismo antes y después de la política fiscal ya que no reciben subsidio ni pagan impuesto. El ingreso disponible de los pobres en 1 es mayor post-política fiscal ya que reciben subsidio. El ingreso disponible de los ricos post-política fiscal es el mismo en las dos regiones ( rnr Yty )1( −= ).

El resultado del presupuesto de redistribución del gobierno nacional es igualar en-tre regiones los ingresos disponibles de ricos y pobres y mejorar la distribución perso-

CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

87

nal del ingreso en cada región y a nivel de todo el país. yr/yp es igual en todo el país y es menor que el promedio nacional inicial Yr/Yp.

La política fiscal provincial consiste en un impuesto con alícuota proporcional tp sobre los ingresos pre-política fiscal que se destina a la provisión de un conjunto de bienes públicos y cuasi-públicos representados con el vector Gj. Si se supone tp1=tp2=tp, los presupuestos provinciales para las regiones 1 y 2 son

11 GYtp =

22 GYt p =

y dado que Y1>Y2, resulta que G1>G2.

La utilidad o bienestar de los pobres de cada región es

),,( 1111 nppp GGyUU =

),,( 2222 nppp GGyUU =

donde Gn es un vector de bienes provistos en un nivel mínimo por el gobierno na-cional, igual en todas las regiones72 (por ejemplo, educación básica y atención primaria de la salud).

Aún cuando la política de redistribución personal del gobierno nacional haya igualado los ypj y mejorado la distribución personal del ingreso, la distinta dotación de bienes públicos locales hará que existan diferencias en los niveles de las Upj.73 G1 es un vector de bienes públicos y cuasi públicos locales. Muchos de estos bienes locales son complementarios con ypj y con los Gn. Por ejemplo, los servicios urbanos de desagües, pavimento e iluminación que posibilitan el acceso a otros bienes privados y públicos; otros ejemplos son los servicios de seguridad, justicia y bienes culturales. Una política de igualación de oportunidades debería contemplar no sólo las diferencias en los ypj y la provisión de un nivel mínimo de educación y salud, sino también la dotación de cier-tos bienes locales en cada jurisdicción.

Como se verá en la sección siguiente, cuanto mayor sea la complementariedad en-tre los bienes, mayor será el fundamento para las políticas que mejoren la provisión de bienes públicos y cuasi-públicos locales en la localidad pobre. En el caso límite de complementariedad perfecta deberían incrementarse tanto yp1 y Gn como los bienes G1, para que Up1 aumente.

Como los bienes G1 son públicos o cuasi-públicos, están fuera del poder de deci-sión de las personas. Además, por la característica local, están lejos de la atención e

72 Financiado, por ejemplo, con un impuesto proporcional sobre todos los ingresos pre-política fiscal de modo de no modificar la distribución personal del ingreso. Los Gn están disponibles para toda la pobla-ción, pero los ricos pueden utilizar otras alternativas. 73 En los estudios de impacto distributivo de la política fiscal usualmente se supone que la función de utili-dad es separable en el consumo de bienes privados y de los bienes públicos. Para una discusión crítica de este punto, que es central para el argumento del texto, ver Peacock (1979).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

88

información del gobierno central. Están también lejos de la posibilidad de financia-miento de los gobiernos locales que tienen bases tributarias débiles. Las transferencias interregionales son el instrumento de política para corregir esas disparidades fiscales.

V.1.d - Las transferencias para corregir disparidades fiscales como complemento de las políticas de redistribución personal del ingreso

Como se expresó antes, la política de igualar yp1 con yp2 puede no ser la mejor opción si lo que se quiere es maximizar la utilidad de los pobres de la región 1. Supóngase que la política es maximizar Up1 con la restricción de Up2(Yp2*,G2*)=Up1, donde Yp2* y G2* han sido elegidas por la jurisdicción 2 a través de algún proceso político. El gobierno nacional dispone del instrumento de cobrar un impuesto con alícuota tn -que se supone fijada exógenamente- sólo a los ricos de las regiones 1 y 2. El gobierno nacional utiliza la recaudación

)( 21 RRYt rn +

para otorgar un subsidio de s1 a cada pobre en 1 y un aporte al gobierno local de g1 por pobre para financiar la provisión de G1.74 Para simplificar se supone que ini-cialmente el gobierno provincial de 1 eligió G1 financiado con su recaudación propia (tp1.Y1) y que cada peso adicional que recibe del gobierno nacional lo gasta totalmente en G1.

El problema del gobierno nacional es

Max Up1(yp1, G1)

s. a.

( ) 1111 1 stYy ppp +−=

[1] ( )*2

*2

021 ,GYUU ppp =

( ) ( ) 11121 PgsRRYt rn +=+

( ) ( ) ( )[ ]*2

*2

021111111 ,,, GyUGyUGyUPL ppppppp −+= λ

( ) ( )[ ]11121 PgsRRYt rnn +−++ λ

Las condiciones de primer orden son

( ) 01 11

1

1

11

1

=−+∂

∂=

∂∂ P

sy

yU

PsL

npp

p

p λλ

74 Como el número de pobres y ricos está dado en cada región, utilizar como base del aporte al gobierno local el número de pobres o la población total es equivalente. El aporte por habitante (z1) es una simple transformación, ya que z1 = (g1.P1)/(P1 + R1).

CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

89

( ) 01 11

1

1

11

1

=−+∂∂

∂=

∂∂ P

gG

GU

PgL

npp λλ

resultando

[2] 11

1

1

1 PG

UyU p

p

p

∂=

que es la condición samuelsoniana usual de igualación de la tasa marginal de sus-titución entre bienes

[3] 1

1

1

1

1

p

p

p

yU

GUP

∂∂

∂∂

con el precio relativo de los bienes, que en este caso es igual a la unidad –un peso más de gasto para aumentar el ingreso disponible de los pobres es un peso menos para G1. Reordenando la condición de primer orden

11

1 PyG

p

=∂∂

La política óptima es la que cumple con la condición [3]. Obsérvese que el costo de un peso gastado de G1, en términos de pérdida de ingreso individual de cada pobre, es tanto menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa región.

Si sólo se aumenta yp1 la condición de maximización no se cumple. El costo en términos de bienestar de los pobres va a depender de cuán sustitutivos-complementarios sean los bienes. Si se supone una función de utilidad de tipo CES para las personas pobres

[ ] ρρρ 1

111 GyU pp +=

donde σ=1/(1-ρ), siendo σ la elasticidad de sustitución entre bienes en el consu-mo y ρ un parámetro tal que 1≥ρ≥-∞, la utilidad marginal del ingreso disponible -representativo de bienes privados- es

[ ] 11

111

1

1−−

+=∂∂ ρρρ ρ

ppp

yGyyU

Si ρ→1 y σ→∞, la utilidad marginal de yp1 es constante. Si ρ→ -∞, σ→0, los bienes tienden a ser complementos perfectos y la utilidad marginal de yp1 tiende a cero.

Cuanto más complementariedad exista entre yp1 y G1, más errónea será la política de focalizar la redistribución en la distribución personal del ingreso monetario y/o en atender situaciones de pobreza o pobreza extrema sólo con aportes monetarios, sin atender a la compensación de las disparidades fiscales de los gobiernos locales.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

90

Guadagni (1974) exponía con claridad el punto. “Como este déficit se encuentra por lo general en los núcleos poblacionales de reducidos niveles de ingreso, la fuerte expansión de los servicios de saneamiento será el ingrediente obligado de cualquier política económica que tenga como objetivo efectivo (no declamado) mejorar el nivel de vida de esos sectores de la población, muchos de ellos en condiciones de verdadera marginalidad urbana”. Pero Gj puede ser también otros bienes públicos locales, com-plementarios de los ingresos monetarios. En una encuesta reciente realizada para el Banco Mundial (2000) en la Argentina, se detectó que en las zonas urbanas el principal problema de los pobres es la seguridad, para cuya provisión es necesario compensar las disparidades fiscales. A su vez, la seguridad se complementa con otros bienes provistos por los gobiernos locales. El plan de iluminación (típico bien local) para posibilitar mayor seguridad, anunciado recientemente (febrero 2003) por la Provincia de Buenos Aires, es un ejemplo de la relación postulada.

V.1.e - Comentarios adicionales

La pregunta de este capítulo es si la corrección de las disparidades fiscales regionales es un objetivo valioso o si la política fiscal debería concentrarse sólo en la distribución personal del ingreso o, en casos más extremos, sólo en la pobreza o en la pobreza ex-trema. En este trabajo se postula que uno de los objetivos de la política fiscal debe ser la corrección de las disparidades fiscales. El fundamento es que aún cuando el gobierno nacional cuente con los instrumentos de first best para igualar en un nivel objetivo el ingreso de los pobres de todas las regiones y mejorar la distribución del ingreso, si los ingresos personales y los bienes públicos locales son complementarios, la maximiza-ción del bienestar social requerirá de transferencias tanto a las personas como a los go-biernos locales. Este requerimiento será tanto más fuerte cuanto mayor sea la comple-mentariedad.

Una diferencia entre los bienes Y y G debe notarse. Y es un flujo y estará siempre sometido a presiones para disminuirlo por parte de los que pagan impuestos o del go-bierno central si es que necesita disminuciones de gasto para cerrar sus cuentas. Proba-blemente la voz de los pobres estará en relación con la dotación de G de la comunidad. Si sólo se provee el ingreso para paliar la pobreza o la extrema pobreza, el poder de estos grupos para enfrentar intentos de disminución o eliminación de las ayudas será casi nulo o quedarán a merced de intermediarios políticos que los utilizarán para el lo-gro de sus propios objetivos75 (monetarios y no monetarios). G es un stock que no está sujeto a las fluctuaciones de corto plazo y que puede preparar mejor a la gente para una participación política con la que pueda defender sus derechos.76 Esta cuestión de eco-nomía política fue expuesta con claridad por Atkinson (1993) al analizar regímenes

75 Un ejemplo dramático es la política social dirigida a la extrema pobreza en la Argentina de 2002. En el comentario político del 5-1-2003 del diario La Nación, Rosendo Fraga expresa que “la consecuencia en el campo de la política es un gran aumento del clientelismo, lo que refuerza el poder de las maquinarias polí-ticas tradicionales”. En el mismo diario del 19-1-2003, el columnista Marcos Aguinis expresa que “tene-mos que desconfiar del asistencialismo que excede su tarea de estricto y honesto salvataje, que busca obs-cenas retribuciones políticas, y que no va acompañado de iniciativas que estimulen el progreso real”. 76 La participación política es uno de los objetivos de la organización federal de gobierno, que compite con la eficiencia económica. Para este punto ver Inman y Rubienfeld (1997b), Porto (2002a) y Capítulo III.

CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

91

alternativos de previsión social.77 En la misma línea se encuentran los argumentos de Sen (1999).78

V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instru-mentación

En la sección anterior se estudió la complementariedad entre los ingresos personales (y algunos bienes públicos o cuasi-públicos nacionales) con los bienes públicos o cuasi-públicos locales. Esta relación de complementariedad es la que constituye el funda-mento –desde el punto de vista de la equidad- para las transferencias interregionales de recursos.79 Si se acepta el argumento, toda política de descentralización fiscal, sea del lado del gasto o de los impuestos debe enfrentar el problema de la disparidad fiscal de las unidades de gobierno de nivel inferior (provincias, municipalidades). El objetivo de esta sección es estudiar qué disparidades deberían compensarse y las formas alternati-vas de instrumentar la corrección.

La disparidad fiscal puede surgir por diferente necesidad fiscal y/o por diferente capacidad fiscal. La primera fuente de disparidad resulta del hecho de que no todas las provincias tienen los mismos costos de provisión de los bienes y servicios a su cargo. La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tributa-rias.

Las ideas se presentan en forma simple en la Figura 13 y la Figura 14, en cuyos ejes se miden el bien privado (c) y el bien público (G); para simplificar se supone Pc = 1. En la Figura 13 el precio del bien público es el mismo en las dos provincias (Pg). AB es la recta de presupuesto de la pro-vincia rica (R) y A’B’ la de la provin-cia pobre (P). Hay diferencia de capa-cidad fiscal. Con la misma presión tributaria (pendiente de OR), R puede ofrecer OM de G pero P solo puede ofrecer OM’. Si P quisiera o fuera obligada a proveer OM tendría que aumentar la presión tributaria hasta OR’. Un resultado similar se obtiene en la Figura 14, en el que la diferencia es de necesidad fiscal. La diferencia es por mayor precio (Pg’ vs. Pg) del bien público local.

77 “The public choice theory has tended to emphasize the propensity of governments to expand state activ-ity beyond the socially optimal level, but the reverse may also be true, with governments cutting back state provision” (Atkinson, 1993). 78 “The political economy of targeting has to be concerned not just with the economic problems of selec-tion, information, and incentives but also with the political support for, and feasibility of (…) it is obvious that there is a connection here with the political use of pressure groups and, more generally, with activist politics” (Sen, 1999). 79 Además de los otros fundamentos que se han avanzado, con posiciones a favor y en contra en la literatu-ra. Ver Anderson (1994).

Figura 13

0

A’

M’ M B’ B

R’

G

Pg

A

c

R

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

92

La capacidad fiscal y la ne-cesidad fiscal determinan la con-dición fiscal de cada gobierno lo-cal (Tannenwald, 1998). Algunos estarán incluidos entre los que gozan de confort fiscal –con alta capacidad y baja necesidad-; en el otro extremo se ubican aquellas provincias con la más baja capa-cidad y la más alta necesidad, que están sometidas a stress fiscal.80 Para las políticas públicas surgen varias preguntas de interés. En

primer lugar, si las disparidades fiscales son suficientemente grandes como para ser un motivo de preocupación de los niveles superiores de gobierno. En segundo lugar, con respecto al tratamiento adecuado de las disparidades fiscales, se requiere decidir si to-das o sólo algunas de las fuentes de disparidades deberían ser compensadas, y en este último caso, si la compensación debe ser total o parcial. En tercer lugar, cuál es el tipo de compensación de disparidades que debería adoptarse, que depende del objetivo del gobierno central.

La primera pregunta es la más fácil de responder ya que en la mayoría de los países están bien documentadas las grandes diferencias en el nivel socioeconómico de las regio-nes. Ya sea que se mida con el PBI o el ingreso por habitante o con otros indicadores de riqueza y condición social, esas diferencias son significativas. A modo de ejemplo, en la Argentina el PBI per cápita varía en una relación de casi 7 a 1, el porcentaje de población con necesidades básicas insatisfechas varía entre el 8,1% y el 39,5%. Estas diferencias se repiten, con mayor o menor intensidad, utilizado otros indicadores.

La segunda pregunta es si todas las fuentes de disparidades deberían ser motivo de preocupación para la política económica. Este no es el caso, como puede apreciarse a partir de los ejemplos siguientes. Supóngase que el precio de algunos insumos varía entre regio-nes reflejando diferencias de costos. Por ejemplo, puede ser que el combustible sea más barato en una jurisdicción por estar más próxima a los lugares de producción y no tener que pagar costos de transporte. O que se trate de un centro urbano donde existen más opor-tunidades laborales y que el salario monetario sea mayor que en zonas rurales o menos po-bladas. En estos dos ejemplos, los precios de los insumos reflejan la variación de los costos económicos y, por lo tanto, no deberían ser compensados con medidas de política econó-mica; hacerlo significaría incurrir en ineficiencias con costos económicos evitables.

Hay jurisdicciones donde los costos de proveer un servicio son más altos por las características del clima o por la geografía del suelo. Por ejemplo, el metro cúbico de agua no puede tener el mismo precio en una zona donde es abundante en comparación con otra en donde es muy escasa. Del mismo modo, el precio por el uso de un camino no puede ser el mismo en una ruta muy congestionada que en otra sin congestión. O en una ruta donde el mantenimiento es muy caro por las condiciones climáticas adversas frente a otra en la que el clima es benigno y no deteriora anormalmente el camino. 80 Ver Capítulo XII.

Figura 14

0 G

c

A A'

R

R'

B

PgP'gMM' B’

CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

93

Al medir la necesidad fiscal no sólo hay que estudiar qué diferencias de costos se debe-rían compensar y cuáles no, sino también cuál es la canasta o paquete de bienes a considerar. La canasta de bienes es importante por su vinculación con el objetivo de política de iguala-ción de la presión tributaria entre regiones. Con esa política, la alícuota sobre el ingreso repre-senta el precio de los servicios públicos y la pregunta que surge es cómo justificar dos catego-rías de bienes que se proveen sobre bases tan distintas –una en la que todos pagan el mismo precio y otra en la que el precio varía entre las personas según el nivel de sus ingresos. El pa-gar según el ingreso puede justificarse sólo para aquellos bienes básicos o primarios y sus complementarios, para los que la igualdad de provisión es un objetivo del gobierno. Pero fue-ra de esos casos, en los bienes locales, el método más adecuado de provisión es vía cargos al usuario o precios. Como expresa Oakland (1994), el pan o los alimentos son más importantes que la recolección de residuos y no hay razón de equidad para que el sistema de racionamien-to sea distinto. No sólo el tipo de bien, sino también el tamaño de la población son determi-nantes de la canasta. Por ejemplo, cualquier habitante debería recibir ciertos servicios esen-ciales -educación básica, atención básica de la salud. Pero la variedad de bienes aumentará con el tamaño de la población (el efecto “zoológico” de Oates) y es económicamente eficien-te que ciertos bienes no se provean sino en jurisdicciones con un tamaño poblacional mínimo (entre otros pueden citarse la educación artística, superior y universitaria y los hospitales de media y alta complejidad).

En la canasta de bienes básicos o primarios, la primera fuente de disparidad fiscal resul-ta del hecho de que no todas las provincias tienen los mismos costos de provisión de los ser-vicios a su cargo. La composición por edades de la población es uno de los factores que afec-tan la necesidad fiscal. Si dos provincias tienen la misma población total, pero en una de ellas existe una mayor proporción de niños en edad escolar o de ancianos que requieren servicios hospitalarios, ceteris paribus, el gasto por habitante será mayor que en la otra provincia.

Lo mismo ocurrirá si el medio ambiente de las provincias es más desfavorable, por ejemplo, por mayor proporción de personas desempleadas o que se encuentren por debajo de la línea de pobreza, o por mayor propensión al delito dentro de su territorio. Si la población total, su estructura por edades y su medio ambiente fueran exactamente iguales, pero en una de ellas la población se distribuyera en un territorio más extenso, también se requerirá un gasto per cápita mayor para atenderla. Estos y otros factores generan diferentes necesidades fiscales per cápita para las provincias y municipalida-des. La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tri-butarias. Si dos provincias tienen la misma población y superficie, pero en una la ri-queza inmobiliaria y/o los ingresos de la población son mayores, podrá recaudar más per cápita aplicando la misma alícuota que la otra provincia. Una tercera cuestión de importancia es, suponiendo que está definida la canasta básica de bienes y las diferen-cias de costos que deberían compensarse, cuál es el método de compensación a utilizar. Hay una gran variedad de mecanismos de compensación que se pueden sintetizar en tres grupos.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

94

Figura 15

0 G

c

A

A'

R

BB'

ST

MT'

Supóngase en la Figura 15 dos jurisdicciones que enfrentan los mismos costos pe-ro que tienen distinta capacidad fiscal. Una alternativa es, dada la presión tributaria OR y el nivel OM de provisión de G en la jurisdicción de referencia (la promedio o la más rica), entregar a la jurisdicción pobre un subsidio o transferencia de TS de modo que, con igual presión tributaria, provea la canasta básica OM –financiada con OT’ de re-cursos propios y T’M = TS con transferencias del gobierno superior. El gobierno debe-ría obtener TS con un impuesto que se cobre con la misma alícuota en todas las juris-dicciones. Este método es neutral desde el punto de vista locacional si el nivel OM es el mismo en todas las jurisdicciones. Una persona, cualquiera fuera su lugar de resi-dencia, consume OM del bien público y paga el mismo porcentaje de impuesto sobre el ingreso para financiarlo.81

Figura 16

MT’

ST

T’ Z0

A’

B’ B G

A

c

R’'

R

Un método alternativo es (Figura 16) posibilitar que la jurisdicción pobre elija cualquie-ra de los niveles de G que puede alcanzar la jurisdicción rica, con la misma presión tributaria con que lo obtendría esta comunidad. Por ejemplo, si elige M recibe (como en el caso ante-rior), TS. Pero la jurisdicción pobre puede elegir cualquier gasto público sobre AB; por ejem-plo si elige la cantidad OZ, la jurisdicción rica tendría que haber fijado la presión tributaria en 81 Supóngase j jurisdicciones y un nivel objetivo del gasto per cápita igual a OM. Si Bj es la base imponi-ble per cápita en j y t es la alícuota de referencia, la transferencia per cápita al distrito j (Cj) resulta de

jj tBOMC −= OMtBj <

0=jC OMtBj ≥

OM y t son los valores estándar o de referencia y pueden corresponder a la región más rica si se trata de que el paquete fiscal (OM, t, Cj) sea neutral desde el punto de vista locacional.

CAPÍTULO V – DISTRIBUCIÓN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA

95

OR’’; la recaudación en P sería OT’’ y la transferencia T’’Z. Con este método se iguala la restricción presupuestaria del gobierno a la de la comunidad de referencia. Nuevamente la transferencia se financiaría con un impuesto uniforme en todo el territorio. Este método será neutral desde el punto de vista locacional si la restricción presupuestaria de referencia es la de la región más rica y en todas se fija el mismo nivel de gasto público.82

Figura 17

J0

A’

B’

B

G

A

c

R

B’’K

A’’

Un tercer método es el argentino en el que se cobra un impuesto, uniforme en todas las regiones, que financia transferencias de las regiones ricas a las pobres (Figura 17). La idea es acercar AB a A’B’. Los gobiernos tienen libertad de elegir en que gastar la transfe-rencia.83 Según la intensidad de la redistribución y de la reacción de los gobiernos locales, la región JP puede, en la situación final, tener un gasto público mayor que la región R. Su-póngase que se redistribuye de modo de igualar las restricciones presupuestarias en A’’B’’. Si JR se mueve sobre OR y JP gasta toda la transferencia en bien público, finalizarán en OJ y OK, respectivamente, con mayor gasto público en JP vs. JR.84

Los tres métodos pueden contemplar ajustes por costos diferenciales entre regio-nes. Las tres figuras siguientes incluyen el ajuste por costos, suponiendo que son ma-yores en la jurisdicción pobre.85

82 En este caso es

( )jjj BBtC −= BBj <

0=jC BBj ≥

donde B es la base imponible de la jurisdicción estándar o de referencia. Una vez que una jurisdicción elige la alícuota tj dispone del mismo monto de recursos fiscales (recaudación propia y transferencias) que el que obtiene la jurisdicción de referencia si elige esa alícuota. 83 En este caso la jurisdicción pobre recibe una transferencia de suma fija que es independiente de sus decisiones presupuestarias y de recaudación propia. 84 Este resultado podría surgir cuando la reacción ante cambios en el ingreso es distinta a la correspondien-te a cambios en las transferencias intergubernamentales (flypaper effect). Si cambia el ingreso, las comu-nidades se mueven sobre OR; pero si lo que cambia (aumenta) son las transferencias, el gasto público aumenta más. Las propensiones marginales a gastar el ingreso y las transferencias son distintos. 85 Con diferencias regionales de costos (Pj), las Cj son

jjj tBOMPC −= o

( )jjj BBPtC −= .

Con el método utilizado en la Argentina los diferenciales de costos modifican la suma fija que corresponde a cada jurisdicción, pero las Cj continúan siendo independientes de las decisiones fiscales de los gobiernos locales.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

96

En la Figura 18 el objetivo es un nivel de gasto OM. El segmento (1) indica las transfe-rencias sin compensar diferenciales de costos, y el segmento (2) indica las transferencias con compensación por diferenciales de costos. En la Figura 19 el objetivo es la igualación de la restricción presupuestaria. Nuevamente, el segmento (1) indica las transferencias sin com-pensación por diferenciales de costos y el segmento (2) con compensación. En la Figura 20 se presenta el caso de compensación con libre disponibilidad. Las transferencias desplazan AB y A’B’’ sin modificar el precio relativo de la jurisdicción pobre.

Si se incluye una corrección por diferencia de costos, el método de cálculo es im-portante y no debe permitir la manipulación de los costos por parte del gobierno bene-ficiario. En el caso argentino el uso de datos censales en la Ley 20.221(1973) garanti-zaba la condición de no manipulación.

Figura 18

0 T’ B G

A

c

R

M

(1)

(2)

Figura 19

0 T’ G

A

c

R

R’

(2)

(1)

Figura 20

0

A’

B’’ B G

A

c

CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

97

VI - Tamaño y estructura vertical del Sector Público ar-gentino: evolución de largo plazo

Alberto Porto86

os cuestiones importantes vinculadas con el Sector Público son su tamaño y su estructura vertical. La resolución de estas dos cuestiones trasciende lo puramente

económico y puede afectar significativamente el desempeño de la economía. Por ejem-plo, un tamaño muy grande del Sector Público puede ser un peligro para la libertad de las personas y para la protección de sus patrimonios. Además, puede generar proble-mas macroeconómicos –si su financiamiento es deficitario- y/o de competitividad –si impone una carga alta, directa e indirecta, sobre las actividades productivas.87 Si el go-bierno de un tamaño dado está muy centralizado también puede ser una amenaza para la libertad de las personas y de sus bienes88 y puede afectar la eficiencia económica al apartar la oferta de bienes públicos de las preferencias de las comunidades locales.89 La falta de autonomía local conduce a un menor control de los burócratas y políticos por parte de la ciudadanía. Tanto en las dimensiones económicas como en las extraeconó-micas de estos temas hay fuerzas que actúan en sentidos opuestos y que hace que apa-rezcan varios trade offs de difícil solución. Más aún, las soluciones no son únicas y permanentes, sino cambiantes entre países y en un país a lo largo del tiempo.90

En este capítulo se brinda una breve síntesis de la evolución histórica de estas dos cuestiones fundamentales en la Argentina, como introducción a la problemática del federalismo fiscal propiamente dicho. El objetivo es dar una perspectiva histórica al tema del tamaño del gobierno y la descentralización fiscal.91 Para contar con un patrón de comparación se agrega información similar para los Estados Unidos y para un con-junto de países desarrollados.

86 Se agradece el aporte y los comentarios de Natalia Porto y los comentarios de Gonzalo Fernández. 87 Aún cuando el gobierno funcione eficientemente, el financiamiento con impuestos le origina al sector privado un costo directo -un peso por cada peso pagado al Sector Público- más un costo indirecto o carga excedente debida a los cambios que provoca en los precios relativos. Estos costos indirectos no son de magnitud menor (Feldstein, 1997) y han sido motivo de preocupación desde los tiempos de Pigou (ver Atkinson y Stern, 1974). 88 Un gobierno “fuerte” para proteger los derechos de propiedad y garantizar el cumplimiento de los con-tratos es también “fuerte” para confiscar la riqueza de los ciudadanos (Weingast, 1995). 89 Este es el teorema de la descentralización de Oates (1977a). Ver también Porto (2002a). 90 Ver en Musgrave (1996) la relación entre las teorías del Estado y la teoría de las finanzas públicas. 91 La medición del tamaño y de la descentralización no están exentos de ambigüedades y problemas. No hay una medida “científica” o neutral (Cullis y Jones, 1987) sino que es posible clasificar los datos en muchas formas diferentes y esa clasificación per se supone algún tipo de hipótesis (Peacock y Weisman, 1979). Para formas alternativas de medir el Sector Público y sus implicancias ver Cullis y Jones (1987); para mediciones para la Argentina ver Documento de Federalismo No1 (2003). Sobre la medición de la descentralización fiscal en la Argentina ver FIEL (1993) y el comentario de Porto (1992) a la versión que presentaron Artana y Lopez Murphy en la reunión de la AAEP (Universidad de San Andrés) en 1992.

D

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

98

Los datos disponibles revelan, como en casi todos los países de Occidente, una participación creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX.92 En la Argentina, pasó de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fi-nes del siglo XX (Tabla 23 y Figura 21). La participación fue más o menos constante desde comienzos del siglo hasta los años 30 (alrededor del 10-15% del PBI)93, crecien-do luego significativamente hasta fines de los 40 (entre 25% y 35% del PBI). Los vein-te años siguientes son de reacomodamiento del tamaño del sector con participación decreciente –pasa de alrededor del 30% del PBI en 1950 al 22% en 1972. En 1973-1974 comienza otro período de crecimiento que se prolonga hasta 1980 (30% del PBI). En los últimos veinte años el tamaño se ubica entre el 30% y el 34% del PBI.94

La descentralización del gasto tuvo distintas direcciones, aunque en el largo plazo se incrementó de alrededor del 16% a fines del siglo XIX a algo más del 50% a fines del siglo XX.95 Pero la tendencia no fue monótona, sino que hubo períodos de mayor centralización y otros con la dirección opuesta. En la tabla y figura se destacan algunos momentos significativos. Se observa una tendencia predominante hacia la descentrali-zación, tanto en períodos de crecimiento del Sector Público (desde fines del siglo XIX hasta alrededor de 1940; 1970 a 1990) como en períodos de contracción (1950 a 1960) o de relativa constancia (1960 y 1970). Una excepción es el período de gran crecimien-to y centralización entre 1940 y 1950.

Para contar con un marco de referencia, en la Tabla 25, Tabla 26, Figura 23 y Figura 24 se vuelca información para Estados Unidos. La tendencia al crecimiento del gasto público es similar a la Argentina hasta 1970. Entre 1970 y 2000 el gasto total incluyendo Defensa disminuye del 34% del PBI al 28%, en tanto que el gasto sin De-fensa permanece constante en alrededor del 25%. Contrasta con la Argentina la ten-dencia hacia la centralización, partiendo de un gobierno muy descentralizado a co-mienzos del siglo XX. Esa tendencia se revierte entre 1990 y 2000 con la etapa de de-volución de funciones a los gobiernos estatal y local.

En la Figura 25 y la Figura 26 se documenta la estructura vertical del Sector Pú-blico en la Argentina y en Estados Unidos, a comienzos y a fines del siglo XX. Tanto la estructura como las evoluciones son distintas. En la Argentina se mantuvo a lo largo del tiempo la estructura de pirámide invertida, con la cúspide (Nación) y la base (mu-nicipalidades) más pequeñas hacia fines del siglo. En Estados Unidos, en cambio, dis-minuyó la base (gobiernos locales) a favor de los gobiernos federal y estatales.96 92 El gobierno general comprende los gastos de la Nación, las provincias y las municipalidades y el Siste-ma de Seguridad Social. No se incluyen las Empresas Públicas, excepto sus necesidades de financiamien-to. 93 Cortés Conde (1994) encuentra importantes diferencias entre su estimación de valor agregado por el gobierno en 1900-1935 y la estimación de la CEPAL. En la estimación de Cortés Conde el tamaño es me-nor y más fluctuante que en CEPAL. 94 Para estudios sobre las distintas etapas del Sector Público argentino ver Díaz Alejandro (1971) y Porto (1988, 1989). Estos trabajos se incorporaron, con algunas modificaciones, en Secretaria de Hacienda de la Nación (1989). 95 La descentralización se define como el gasto provincial más el gasto municipal como porcentaje del gasto total del gobierno general, sin duplicaciones. 96 Se incluyen dos medidas de descentralización del Sector Público: según quién decide y según quién ejecuta el gasto. En la teoría del federalismo fiscal la medida relevante es la primera. Ver Oates (1977a), Artana y Lopez Murphy (1992) y Porto (1992).

CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

99

En la Tabla 31 y la Tabla 32 se incluye información sobre la evolución del tama-ño del Sector Público y del grado de descentralización en quince países desarrollados. En todos los casos hay un fuerte crecimiento entre 1960-1962 y 1977-1979, que se de-tiene o revierte en 1990 y 2000. Entre 1990 y 2000 la evolución no es uniforme entre países. La descentralización no se modificó significativamente en ninguno de estos países entre fines de los 70 y fines de los 80.

En la Tabla 33 se presentan indicadores de descentralización tributaria. Dos ob-servaciones sobre la situación argentina resultan de interés. La primera es que la des-centralización de gastos no fue acompañada por un proceso similar del lado de los im-puestos. La segunda es que la Argentina exhibe la mayor centralización, del conjunto de países incluidos en la muestra, en todas las observaciones.

Resumiendo, los datos presentados revelan: • una evolución similar en la Argentina y en Estados Unidos hasta los años

70 –con tendencia al crecimiento. A partir de 1970 en Estados Unidos disminuyó el gasto total, incluyendo Defensa y se mantienen aproxima-damente constantes los gastos civiles. En la Argentina continuó la ten-dencia al crecimiento;

• el tamaño en términos del PBI es, hacia el año 2000, de 28% en Estados Unidos (incluyendo Defensa) y de 25% (excluyendo Defensa). En la Ar-gentina es 33%;

• en la mayoría de los países desarrollados para los que se relevó informa-ción el tamaño en 2000 es, en general, mayor al de la Argentina -sólo en Australia y en el Reino Unido es similar;

• en el grupo de países de la OECD se verifica un importante crecimiento entre 1960-1962 y 1977-1979. La evolución posterior hasta 1990 y 2000 no es uniforme entre los países;

• en la Argentina la descentralización tributaria no acompañó el proceso de descentralización del gasto público. Además, la Argentina exhibe la ma-yor centralización tributaria, comparada con algunos países de la OECD.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

100

Tabla 23 – Tamaño del Sector Público en Argentina 1889-2000 (en % del PBI)

Años Mann y Schulthess 1 CEPAL Fundación

MediterráneaMann y

Schulthess 3Nuñez Miñana

y Porto MECON

1889 9,92 1890 9,92 1891 9,92 1899 17,08 1900 17,08 15,30 1901 17,08 15,30 1902 15,30 1903 15,30 1904 15,77 15,30 1905 15,77 14,40 1906 15,77 14,40 1907 14,40 1908 14,40 1909 16,14 14,40 1910 16,14 15,20 1911 16,14 15,20 1912 15,20 1913 15,20 1914 13,02 15,20 1915 13,02 11,00 1916 13,02 11,00 1917 11,00 1918 11,00 1919 8,54 11,00 1920 8,54 10,90 1921 8,54 10,90 1922 10,90 1923 10,90 1924 10,71 10,90 1925 10,71 14,50 1926 10,71 14,50 1927 14,50 1928 14,50 1929 14,37 14,50 1930 18,90 13,20 19,75 1931 18,90 18,20 21,73 1932 18,90 18,20 24,98 1933 18,90 18,20 23,19 1934 18,90 18,20 22,50 1935 21,20 18,20 21,67 1936 21,20 17,90 21,17 1937 21,20 17,90 20,92 1938 21,20 17,90 22,28 1939 21,20 17,90 26,95 1940 19,50 17,90 21,89 1941 19,50 19,40 21,19 1942 19,50 19,40 20,63 1943 19,50 19,40 20,79 1944 19,50 23,40 20,23 1945 23,30 23,64 1946 20,70 19,90 1947 23,60 23,23 1948 45,40 35,42 1949 35,00 28,67 1950 32,30 24,57

CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

101

Años Mann y Schulthess 1 CEPAL Fundación

MediterráneaMann y

Schulthess 3Nuñez Miñana

y Porto MECON

1951 23,87 1952 23,50 1953 24,06 1954 26,50 1955 25,44 1956 22,18 1957 20,13 1958 23,19 1959 20,64 21,63 1960 22,61 20,66 1961 23,59 1962 23,55 1963 22,18 1964 22,54 1965 20,80 1966 24,76 1967 25,06 1968 25,03 1969 24,01 1970 23,75 1971 23,52 1972 22,46 1973 26,89 1974 30,78 1975 30,47 1976 27,80 1977 26,50 1978 28,76 1979 27,85 1980 29,04 1981 31,34 1982 28,05 1983 25,92 1984 26,58 1985 29,95 1986 32,15 1987 34,64 1988 32,17 1989 31,71 1990 30,37 1991 31,04 1992 31,49 1993 31,66 1994 31,77 1995 32,50 1996 30,56 1997 30,35 1998 30,95 1999 34,07 2000 33,41 Fuente: Documento de Federalismo No 1. 2003.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

102

Figura 21 – Evolución del tamaño del Sector Público en Argentina (% del PBI)

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

1889 1902 1908 1914 1920 1926 1932 1938 1944 1950 1956 1962 1968 1974 1980 1986 1992 1998

Mann y Schulthess 1CEPALFundación MediterráneaMann y Schulthess 3Nuñez Miñana y PortoMECON

Tabla 24 – Descentralización y tamaño del Sector Público en Argentina

Años Descentralización del gasto público

Tamaño del Sector Público

1889 15,83 9,92promedio 1900-1930 32,96 13,661940 31,67 15,25promedio 1945-1947 21,29 28,95promedio 1959-1965 28,54 22,14promedio 1966-1970 32,09 24,521980 34,11 29,04promedio 1981-1990 32,60 30,29promedio 1991-2000 46,67 31,78Fuente y Método: ver Documento de Federalismo N° 1. 2003

Figura 22 – Evolución de descentralización y tamaño del Sector Público en Argentina

0

5

10

15

20

25

30

35

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Descentralización de l gasto público

Tam

año

del S

ecto

r Pú

blic

o

1889

1900-1930

1940

1945-1947

1959-1965

1981-1990

1980

1991-2000

1966-1970

CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

103

Tabla 25 – Tamaño del Sector Público en EEUU. Gasto en porcentaje del PBN

con Defensa sin Defensa con Defensa sin Defensa1902 6,80 5,80 2,40 1,40 4,40 1913 8,00 7,20 2,40 1,60 5,60 1922 12,60 11,40 5,10 3,90 7,50 1932 21,70 20,00 7,30 6,00 14,00 1940 20,30 17,70 10,00 7,40 10,30 1950 24,70 18,20 15,70 9,20 9,00 1960 30,10 20,80 19,40 10,10 10,70 1970 34,10 25,50 21,30 12,70 12,80 1980 30,00 24,60 21,60 16,20 8,40 1990 31,20 25,70 21,80 16,30 9,40 2000 27,90 24,70 18,40 15,20 9,50

Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management and Budget, Office of Management and Budget (2002)

Gasto federalGasto total Gasto estatal y localAños

Tabla 26 – Descentralización del gasto público en EEUU (en %)

con Defensa* sin Defensa1902 65,50 75,901913 69,80 77,801922 59,50 65,801932 65,70 70,001940 50,70 58,201950 36,30 49,501960 35,70 51,401970 37,50 50,201980 28,00 34,201990 26,90 32,702000 34,10 38,50

* Las transferencias se asignan al gobierno que las otorgaFuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Managementand Budget, Office of Management and Budget (2002)

(Gasto estatal+Gasto local) / Gasto totalAño

Figura 23 – Evolución del tamaño del Sector Público en EEUU

-

5

10

15

20

25

30

35

1902 1913 1922 1932 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Gasto total con defensaGasto total sin defensaGasto local y estatal

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

104

Figura 24 - Evolución de descentralización y tamaño del Sector Público en EEUU

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

0 5 10 15 20 25 30 35 40

Con defensaSin defensa

Tabla 27 – Descentralización del gasto público en Argentina

Participación de los niveles de gobierno

Año 1916 Año 1998 Año 2000Nación 63,30 55,80 56,30Provincias 25,00 39,50 39,20Municipios 11,70 4,80 4,50Transferencias según el gobierno que decide el gasto

Tabla 28 – Participación de los niveles de gobierno en Argentina Transferencias en el gobierno ejecutor *

Año 1998 Año 2000Nación 51,30 51,90Provincias 39,90 39,90Municipios 8,80 8,30

* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar enlas provincias y municipios gastos gastos que constituyenpartidas presupuestarias del gobierno nacional o provincial.

CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

105

Tabla 29 – Descentralización del gasto público en EEUU Participación de los niveles de gobierno

Año 1902 Año 1970 Año 1987Gobierno federal 34,50 62,50 60,30Gobiernos estatales 10,80 19,40 17,30Gobiernos locales 54,80 18,10 22,40Fuente: 1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)1987: elaborado en base a Ahmad, Hewitt y Ruggiero (1997)

Tabla 30 – Participación de los niveles de gobierno en EEUU

Transferencias en el gobierno no ejecutor *

Año 1902 Año 1970Gobierno federal 34,10 54,50Gobiernos estatales 8,20 16,50Gobiernos locales 57,70 29,20

* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en los gobiernos estatales ylocales gastos que constituyen partidas presupuestarias del gobierno federal oestatal.Fuente: 1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)

Figura 25 – Estructura vertical del Sector Público en Argentina

Transferencias en el gobierno ejecutor Año 1998

8.80

39.90

51.30

0 20 40 60 80 100

Municipios

Provincias

Nación

Transferencias en el gobierno ejecutor Año 2000

8.30

39.90

51.90

0 20 40 60 80 100

Municipios

Provincias

Nación

Transferencias en el gobierno que decide el gasto - Año 1916

11.7

25.0

63.3

0 20 40 60 80 100

Municipios

Provincias

Nación

Transferencias en el gobierno que decide el gasto - Año 1998

4.80

39.50

55.80

0 20 40 60 80 100

Municipios

Provincias

Nación

Transferencias en el gobierno que decide el gasto - Año 2000

4.50

39.20

56.30

0 20 40 60 80 100

Municipios

Provincias

Nación

Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 27 y la Tabla 28.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

106

Figura 26 - Estructura vertical del Sector Público en EEUU

Transferencias en el gobierno ejecutor Año 1902

57.7

8.2

34.1

0 20 40 60 80 100

Municipios

Provincias

Nación

Transferencias en el gobierno ejecutor Año 1970

29.2

16.5

54.5

0 20 40 60 80 100

Municipios

Provincias

Nación

Transferencias en el gobierno que decide el gasto - Año 1902

54.8

10.8

34.5

0 20 40 60 80 100

Municipios

Provincias

Nación

Transferencias en el gobierno que decide el gasto - Año 1970

18.1

19.4

62.5

0 20 40 60 80 100

Municipios

Provincias

Nación

Transferencias en el gobierno que decide el gasto - Año 1987

22.4

17.3

60.3

0 20 40 60 80 100

Municipios

Provincias

Nación

Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 29 y la Tabla 30.

Tabla 31 – Tamaño del Sector Público en países de la OECD (gasto en % del PBI)

País 1960-1962 1977-1979 1990 2000Australia 23,20 33,00 32,90 32,60Austria 32,10 47,40 48,80 49,00Bélgica 30,20 48,20 50,80 46,70Canadá 29,60 40,30 45,80 37,50Finlandia 27,40 39,20 44,40 43,60Francia 36,70 45,60 47,50 48,70Alemania 34,50 46,40 41,80 43,30Islandia 24,80 35,10 39,30 39,00Italia 31,90 45,20 52,90 44,80Suecia 31,40 61,10 55,90 52,60Suiza 20,00 33,50 nd ndReino Unido 33,40 45,10 39,00 34,70Japón 29,80 30,50 36,80Holanda 57,60 49,40 41,40Noruega 51,50 48,60 40,30Fuente: 1960-1962 y 1977-1979: Gould (1983)1990 y 2000: www.oecd.org/eco/sources-and-methods.

CAPÍTULO VI – TAMAÑO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

107

Tabla 32 – Descentralización del gasto público en países de la OECD

1977-1979 * fines de los 80 **Australia 47 47,2 (1987)Bélgica 13 11,9 (1987)Canada 59 58,7 (1987)Finlandia 41 45,3 (1987)Francia 16 16,5 (1985)Alemania 41 39,4 (1983)Suecia 43 40,2 (1987)Reino Unido 32 27,2 (1987)* Fuente: Gould (1983).** Promedio de los últimos tres años disponibles. Tomado deAhmad, Hewitt y Ruggiero, en Ter-Minassian, ed. (1997)

Gasto estatal-local en bienes y servicios y en transferencias/gasto del gobierno generalPaíses

Tabla 33 – Descentralización tributaria en países seleccionados Ingresos del gobierno central como % del total de ingresos del gobierno general *

Países 1950 1960 1970 1980 1991Canadá 62,40 57,50 49,90 44,80 50,90Estados Unidos 64,60 56,80 47,70 44,80 65,80Australia nd 76,50 79,00 77,60 79,70Austria 47,30 54,50 52,80 48,00 ndSuiza nd nd 32,50 27,80 ndArgentina 85,80 84,20 79,80 75,30 80,90Fuente:Para la Argentina, Nuñez Miñana y Porto (1982) y Porto (1993)Para el resto de los países y los años 1950, 1960, 1970 y 1980, Bird (1986) Para el resto de los países y el año 1991, Norregaard (1997) * Incluye los ingresos de Seguridad Social y todos los niveles de gobierno, excepto en la Argentina en la que no se computan los ingresos del nivel municipal.(a) dato de 1989

(a)

CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

109

VII - Tamaño y perfil de las erogaciones y recursos de los gobiernos nacional y provincial: 1950-2001

Jorge Sereno97

n el capítulo VI se calculó –en base a la información disponible- el tamaño y la descentralización del Sector Público argentino a lo largo de todo el siglo XX y se

realizó una comparación con otros países. Este capítulo es complementario y presenta una descripción más detallada de la evolución del Sector Público, constituido por la Nación y las provincias, para la segunda mitad del siglo XX. La información, recopila-da y homogeneizada para este trabajo, se presenta a nivel agregado para los gastos y los recursos. Se incluye la evolución del perfil económico y funcional de las erogacio-nes y de los principales grupos de impuestos. El objetivo es documentar el tamaño rela-tivo de cada nivel de gobierno y su evolución; qué hace, qué hizo, cómo se financia y cómo se financió cada nivel a lo largo del tiempo.

VII.1 - Comparación de la estructura y de la evolución de las erogaciones de ambos niveles de gobierno

En esta sección se efectúa un estudio comparativo del comportamiento de ambos nive-les de gobierno y su participación relativa dentro de las erogaciones públicas consoli-dadas. En la consolidación están excluidas las erogaciones municipales, aunque debe tenerse en cuenta que en alguna medida están contempladas a través de las erogaciones de los gobiernos provinciales como aportes a los municipios.

Se presenta la comparación del tamaño de las erogaciones consolidadas y de cada uno de los niveles de gobierno, tanto en términos totales como por perfiles según cate-gorías de la clasificación económica y de la clasificación funcional.

VII.1.a - Comparación del tamaño y perfil de las erogaciones entre niveles de go-bierno: situación actual y comparación retrospectiva

El tamaño del Sector Público consolidado y el de cada uno de los componentes es me-dido con la relación entre las erogaciones y el PBI. En la Tabla 40 se presenta la infor-mación anual, y en la Tabla 41 los promedios quinquenales. Los hechos más destaca-bles son la variabilidad del gasto consolidado sobre una tendencia creciente y la parti-cipación creciente de los gobiernos provinciales en el total (Figura 27 y Figura 28).

El perfil económico de las erogaciones se presenta en la Tabla 34 para el prome-dio 1996-2000.

97 Con la colaboración de Alberto Porto.

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

110

Tabla 34 – Perfil de erogaciones del Sector Público consolidado 1996-2000

% del PBI EstructuraTotal consolidado 32,96 100,00 Erogaciones corrientes 25,03 75,96 Gastos en Personal 8,36 25,37 Bienes y Servicios no Personales 2,03 6,16 Transferencias 11,33 34,39 Intereses de la Deuda 3,31 10,05 Erogaciones de capital 7,92 24,04 Inversión Real 2,27 6,89 Otras (incluye Amortizaciones de Deuda) 5,65 17,15

Promedio 1996-2000Concepto

Puede observarse la elevada magnitud relativa –para todo el Sector Público con-solidado- de las transferencias (incluye área de bienestar social), con 34,4% de las ero-gaciones consolidadas totales. En este período se destaca la incidencia de los pagos relacionados con la Deuda Pública, que representan el 27,1% del total del gasto conso-lidado, desagregado en Intereses (10,1% del total) y Amortizaciones de la Deuda (17%). Sigue en orden de importancia Gastos en Personal con el 25,4%; Inversión Real 6,9%; y Bienes y Servicios no personales 6,2%.

Esta participación de los compromisos derivados del endeudamiento público re-presenta un cambio estructural de significación en las finanzas públicas. Con el objeto de apreciar su importancia, se presenta la Tabla 35 por los principales rubros de la cla-sificación económica para el período 1977-1980.

Tabla 35 - Perfil de erogaciones del Sector Público consolidado 1977-1980

% del PBI EstructuraTotal consolidado 28,63 100,00 Erogaciones corrientes 19,71 68,84 Gastos en Personal 7,71 26,93 Bienes y Servicios no Personales 2,97 10,37 Transferencias 8,96 31,30 Intereses de la Deuda 0,07 0,24 Erogaciones de capital 8,92 31,16 Inversión Real 5,92 20,68 Otras (incluye Amortizaciones de Deuda) 3,00 10,48

Concepto Promedio 1977-1980

Además de la Deuda Pública, también se incrementaron los Gastos en Personal y las Transferencias y se redujeron los Gastos en Bienes y Servicios no personales; en particular, la Inversión Real directa del Sector Público que pasó del 5,92% del PBI a 2,27% del PBI.

La participación provincial en las erogaciones consolidadas oscila según la cate-goría económica.

CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

111

Tabla 36 – Participaciones en las erogaciones

Participación nacional (%)

Participación provncial (%)

Total consolidado 66,04 33,96 Erogaciones corrientes 61,21 38,79 Gastos en Personal 29,55 70,45 Bienes y Servicios no Personales 36,95 63,05 Transferencias 83,94 16,06 Intereses de la Deuda 78,25 21,75 Erogaciones de capital 81,31 18,69 Inversión Real 52,86 47,14 Otras (incluye Amortizaciones de Deuda) 92,74 7,26

ConceptoPromedio 1996-2000

Se destaca la elevada participación provincial en los Gastos en Personal (70,5%), resultado que refleja el efecto pleno del traspaso de las responsabilidades de gasto de la Nación a las provincias en servicios de Educación y Salud. De igual forma se explica la elevada participación de los gastos de consumo (Bienes y Servicios no Personales, 63,1%) por su estrecha relación con el empleo.

La participación de la Nación en las Transferencias es muy elevada (83,9%) como consecuencia del efecto de los traspasos del Sistema de Seguridad Social. Con la trans-ferencia de algunos regímenes provinciales al Sistema Nacional, esta participación se ha visto incrementada.

Por último, se destaca la elevada participación de la Nación en los compromisos de la deuda (Intereses 78,3%, Amortizaciones 92,7%). La Inversión Real se divide en partes aproximadamente iguales con una leve diferencia a favor de la Nación.

El perfil funcional de las erogaciones se presenta en la Tabla 44 y la Tabla 45. El promedio 1996-2000 (sin incluir la Amortización de la Deuda) se muestra en la Tabla 37.

Tabla 37 – Perfil funcional de las erogaciones

% del PBI EstructuraTotal consolidado 27,81 100,00 Administración General 3,04 10,90 Defensa 0,59 2,10 Seguridad 1,59 5,70 Salud 4,43 15,90 Educación y Cultura 4,42 15,90 Desarrollo de la Economía 1,91 6,90 Bienestar Social 8,78 31,60 Deuda Pública 3,05 11,00

Concepto Promedio 1996-2000

Las funciones cuantitativamente más importantes son las de Bienestar Social (31,6% del total de erogaciones); Salud y Educación y Cultura (con participaciones iguales, del 15,9% del total cada una); Seguridad (7,8% del total); Desarrollo de la Economía (6,9%) y finalmente Defensa (2,1%). Como apoyo general aparece Adminis-

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

112

tración General (10,9%) y Deuda Pública, sólo Intereses, que asciende a 11% de las erogaciones totales.

En la evolución de los diferentes componentes se distingue especialmente el in-cremento registrado en las erogaciones en Salud cuando se lo compara con la informa-ción de los años previos a 1980. La diferencia obedece a un cambio metodológico en la información del gobierno nacional ya que actualmente se incluyeron tres componentes: Atención Pública de la Salud, Obras Sociales e INSSJyP (PAMI). En la serie anterior a 1980 se incluye sólo al primero de los componentes; es decir, no incluye partida alguna relacionada con las prestaciones de Obras Sociales y del PAMI, aunque en este último caso puede estar computado en Bienestar Social como gastos del Sistema de Seguridad Social, en la medida de la transferencia de ingresos recaudados por cuenta del mencio-nado Instituto. Si se hiciera la corrección mencionada en el gasto nacional, el promedio de gasto consolidado en Salud para el período 1996-2000 ascendería a 2,28% del PBI (comparable con el 1,49% del período 1977-1980).

La participación provincial en las erogaciones consolidadas difiere según las fun-ciones.

Tabla 38 – Participaciones dentro del perfil funcional

% del PBI EstructuraTotal consolidado 44,0 56,0 Administración General 42,1 57,9 Defensa 100,0 - Seguridad 32,7 67,3 Salud 54,6 45,4 Educación y Cultura 23,1 76,9 Desarrollo de la Economía 37,7 62,3 Bienestar Social 84,3 15,7 Deuda Pública 84,9 15,1

Concepto Promedio 1996-2000

Como funciones prácticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defen-sa (100% nacional) y Deuda Pública (84,9%). Como función predominantemente na-cional Bienestar Social (84,3% nacional). En Seguridad, y Educación y Cultura hay una clara preeminencia de la participación provincial (67,3% y 76,9%, respectivamen-te), reflejando, en el primer caso, la permanencia en el ámbito federal sólo de Gendar-mería, Prefectura y Policía Federal, en tanto que la educación universitaria explica la mayor parte del presupuesto nacional en el área educativa. Si se hiciera la corrección en Salud de modo de computar en el ámbito nacional sólo la Atención Pública, sin in-cluir la atención de Obras Sociales y del PAMI, la distribución entre niveles de gobier-no reflejaría una participación del 88,2% de los gobiernos provinciales.

VII.2 - Comparación del tamaño y perfil de los recursos entre niveles de gobierno: situación actual y comparación retrospectiva

La información básica sobre recursos públicos se presenta en la Tabla 46, Tabla 47, Tabla 48 y en la Figura 29. Para 1996-2000 (Tabla 48) los recursos (corrientes) del Sector Público consolidado (Nación y provincias, incluyendo la Ciudad de Buenos Ai-

CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

113

res) representaron el 25,7% del PBI; la presión tributaria del gobierno nacional ascen-dió a 19,8% del PBI y la presión de los gobiernos provinciales a 5,8% del PBI. Los recursos nacionales dan cuenta del 77% de los recursos consolidados mientras que los recursos provinciales propios representan el 23% restante. Los promedios de 1977-1980 son muy similares.

La participación provincial varía según los distintos grupos de recursos. Así, para el conjunto de impuestos, la participación es del 22%, alcanzando un máximo para el grupo de Impuestos sobre el Patrimonio (74,6% del total consolidado del grupo); las provincias recaudan el 24% de los Impuestos sobre Producción, Consumo y Transac-ciones; su participación es nula en los restantes grupos de gravámenes (sobre los Ingre-sos Netos, que son totalmente impuestos nacionales coparticipados, y sobre el Comer-cio Exterior que son facultad tributaria exclusiva del gobierno nacional por normas constitucionales). El 64,4% de los recursos consolidados parafiscales son provinciales, en tanto la participación provincial en recursos de Seguridad Social alcanza sólo al 19,6%, por razones de cobertura de los afiliados.

La composición por grupos de recursos del total consolidado argentino muestra una participación del 67,6% para los impuestos; 3,4% para los recursos parafiscales y 29% para los recursos de Seguridad Social. Esta mayor participación de los impuestos comparado con 1977-1980 refleja las medidas introducidas en la década de los años 90, en la que, por un lado, se eliminó un número importante de tasas-tributo distorsivas, y por otro lado, se redujo parte de las cargas sociales con el objeto de mejorar el perfil competitivo de la producción doméstica.

Dentro del conjunto de impuestos, se destacan los que gravan la Producción, Con-sumo y Transacciones, con un 46,4% del total de recursos consolidados. Puede notarse la muy baja participación de los impuestos de tipo directo (sobre Ingresos Netos y so-bre Patrimonio), con sólo el 17,8% del total de recursos con-solidados y el 26% de los im-puestos. De los impuestos direc-tos el 21% es percibido por los gobiernos provinciales a través de sus Impuestos sobre el Pa-trimonio.

La participación provincial (Figura 30) crece en forma casi ininterrumpida hasta inicios de la década de los años 80 para mantenerse estable, desde en-tonces, en un nivel del orden del 23% del total consolidado.

VII.3 - Resumen

El gasto público consolidado, expresado en términos del PBI, ha tenido un comporta-miento fluctuante en la última mitad del siglo XX.

Tabla 39 – Importancia de los recursos provinciales

Año% de recursos proviniales

dentro de los recursos consolidados

1950-1954 12,81955-1959 14,51960-1964 18,11965-1969 19,51970-1974 19,11975-1979 21,01980-1984 23,31985-1989 22,71990-1994 23,81995-1999 23,1

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

114

A partir de un alto valor en 1950 (28,3%) decrece hasta 1960 (20,7%) y luego crece hasta el 32,95% en 1996-2000. La participación provincial ha sido creciente.

Las Transferencias –que se concentran en un 85% en el gobierno nacional- son el principal componente del gasto consolidado, participando con el 34% del total. Los pagos relacionados con la Deuda Pública -también concentrados en el gobierno nacio-nal- constituyen el segundo componente del gasto consolidado.

Las provincias tienen participación alta en las dos categorías de gastos ligados a la provisión de bienes y servicios: Gastos en Personal (70%) y Bienes y Servicios no Per-sonales (63%).

Como funciones prácticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defen-sa (100%) y Deuda Pública (85%). Bienestar Social es predominantemente nacional (84,3%). En Seguridad, y Cultura y Educación hay clara preeminencia provincial (67% y 77%, respectivamente).

Los recursos corrientes consolidados fluctúan (promedios quinquenales) alrededor del 20% del PBI entre 1950 y 1990.

La participación provincial en los recursos creció entre 1950-1980, permanecien-do luego estable en alrededor del 23%. Las provincias recaudan (1996-2000) el 75% de los Impuestos sobre el Patrimonio y el 24% de los Impuestos sobre la Producción, el Consumo y las Transacciones.

La participación de los impuestos en el total de los recursos públicos corrientes aumentó entre 1977-1980 (57,6% del total) y 1996-200 (67,6% del total), debido a la eliminación de tasas-tributos distorsivas y menores cargas sociales nacionales.

Figura 27 – Erogaciones nacionales, provinciales y consolidadas

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1950 1960 1970 1980 1990 2000

Erogaciones Nacionales Erogaciones Provinciales Erogaciones Consolidadas

CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

115

Figura 28 – Relación erogaciones nacionales / erogaciones provinciales

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Figura 29 – Recursos nacionales, provinciales y consolidados

0

5

10

15

20

25

30

1950 1960 1970 1980 1990 2000

Recursos Nacionales Recursos Provinciales Recursos Consolidados

Figura 30 – Relación recursos nacionales / recursos provinciales

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

1950 1960 1970 1980 1990 2000

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

116

Tabla 40 – Gasto público en porcentaje del PBI

Consolidado Gob.nacional Gob.pciales

1950 28,32 21,36 6,96 24,58 1959 21,63 16,98 4,65 21,50 1960 20,66 15,28 5,38 26,04 1961 23,59 16,89 6,70 28,40 1962 23,55 16,35 7,20 30,57 1963 22,18 15,44 6,74 30,39 1964 22,54 15,90 6,64 29,46 1965 20,80 13,85 6,95 33,41 1966 24,76 16,79 7,97 32,19 1967 25,06 17,38 7,68 30,65 1968 25,03 17,24 7,79 31,12 1969 24,01 16,12 7,89 32,86 1970 23,75 15,76 7,99 33,64 1971 23,52 15,70 7,82 33,25 1972 22,46 15,01 7,45 33,17 1973 26,89 18,12 8,77 32,61 1974 30,78 20,19 10,59 34,41 1975 30,47 19,36 11,11 36,46 1976 27,80 19,34 8,46 30,43 1977 26,50 17,19 9,31 35,13 1978 28,76 19,10 9,66 33,59 1979 27,85 18,22 9,63 34,58 1980 31,38 22,13 9,25 29,48 1981 37,20 27,93 9,27 24,92 1982 36,30 29,67 6,63 18,26 1983 30,13 23,00 7,13 23,66 1984 29,39 20,93 8,46 28,79 1985 36,21 26,88 9,33 25,77 1986 34,01 23,71 10,30 30,29 1987 34,65 24,28 10,37 29,93 1988 32,43 22,96 9,47 29,20 1989 34,82 25,74 9,08 26,08 1990 27,96 19,12 8,84 31,62 1991 27,19 17,83 9,36 34,42 1992 29,80 19,20 10,60 35,57 1993 31,54 19,10 12,44 39,44 1994 32,19 19,81 12,38 38,46 1995 32,53 19,84 12,69 39,01 1996 30,74 18,88 11,86 38,58 1997 33,21 21,45 11,76 35,41 1998 31,32 21,13 10,19 32,54 1999 34,68 23,45 11,23 32,38 2000 34,83 23,91 10,92 31,35 2001 37,95 24,40 13,55 35,70

Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap).

En procentaje del PBI % de los gobierno provinciales en el

total

Año

CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

117

Tabla 41 – Gasto público en porcentaje del PBI – Promedios quinquenales

Períodos Consolidado Gobierno nacional

Gobiernos provinciales

% Gobiernos provinciales

1950 28,32 21,36 6,96 24,581959 21,63 16,98 4,65 21,501960 - 1694 22,50 15,97 6,53 29,021965 - 1969 23,93 16,28 7,66 31,011970 - 1974 25,48 16,96 8,52 33,441975 - 1979 28,28 18,64 9,64 34,101980 - 1984 32,88 24,73 8,15 24,801985 - 1989 34,42 24,71 9,71 28,201990 - 1994 29,73 19,01 10,72 36,101995 - 1999 32,50 20,95 11,55 35,502000 34,83 23,91 10,92 31,402001 37,95 24,40 13,55 35,70

Fuente: en base a datos de la tabla anterior

Tabla 42 – Perfil económico de las erogaciones del Sector Público En porcentaje del PBI

Concepto 1950 1960 1970 1977-1980 1980 1990 1996-2000Consolidado 28,32 20,66 23,75 28,93 31,38 27,96 32,95 Gobierno nacional 21,36 15,28 15,76 18,70 22,13 19,12 21,76 Gobiernos provinciales 9,96 5,38 7,99 10,21 9,25 8,84 11,19 Erogaciones Corrientes 20,42 17,46 18,19 19,95 24,21 23,79 25,03 Gobierno nacional 15,94 13,64 12,57 13,20 17,66 16,37 15,32 Gobiernos provinciales 4,48 3,82 5,62 6,75 6,55 7,42 9,71 Gastos en Personal 10,72 17,46 8,06 7,90 8,32 7,59 8,36 Gobierno nacional 8,16 4,72 4,70 3,98 3,79 2,75 2,47 Gobiernos provinciales 2,56 2,13 3,36 3,92 4,53 4,84 5,89 Bienes y Servicios no Personales 4,81 2,64 2,29 2,92 2,85 2,01 2,03 Gobierno nacional 3,97 1,97 1,61 2,08 2,08 1,10 0,75 Gobiernos provinciales 0,84 0,67 0,68 0,84 0,77 0,91 1,28 Transferencias 3,81 7,36 7,78 9,06 11,45 12,82 11,33 Gobierno nacional 2,95 6,42 6,23 7,11 10,27 11,42 9,51 Gobiernos provinciales 0,86 0,94 1,55 1,95 1,18 1,40 1,82 Intereses de la Deuda 1,07 0,59 0,07 0,07 1,61 1,36 3,31 Gobierno nacional 0,85 0,52 0,03 0,03 1,53 1,09 2,59 Gobiernos provinciales 0,22 0,07 0,04 0,04 0,08 0,27 0,72 Erogaciones de Capital * 7,90 3,21 5,56 8,96 7,17 4,17 7,92 Gobierno nacional 5,42 1,64 3,19 5,50 4,47 2,75 6,44 Gobiernos provinciales 2,48 1,57 2,37 3,46 2,70 1,41 1,48 Inversión Real 7,59 2,94 4,27 5,96 4,16 1,68 2,27 Gobierno nacional 5,42 1,57 2,08 2,65 1,57 0,39 1,20 Gobiernos provinciales 2,17 1,37 2,19 3,31 2,59 1,29 1,07 * Incluye Amortización de la Deuda e Intereses considerados AmortizaciónFuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

118

Tabla 43 – Perfil económico de las erogaciones del Sector Público En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura

Promedio % PBI

Por niveles de Gobierno

Estructura del Sector Público

consolidado

Promedio % PBI

Por niveles de gobierno

Estructura del Sector Público

consolidadoConsolidado 28,81 100,00 100,00 32,95 100,00 100,00 Gobierno nacional 18,70 64,70 21,76 66,04 Gobiernos provinciales 10,21 35,30 11,19 33,96 Erogaciones Corrientes 19,95 100,00 69,00 25,03 100,00 75,96 Gobierno nacional 13,20 66,20 15,32 61,21 Gobiernos provinciales 6,75 33,80 9,71 38,79 Gastos en Personal 7,90 100,00 27,30 8,36 100,00 25,37 Gobierno nacional 3,98 50,40 2,47 29,55 Gobiernos provinciales 3,92 49,60 5,89 70,45 Bienes y Servicios no Personales 2,92 100,00 10,10 2,03 100,00 6,16 Gobierno nacional 2,08 71,20 0,75 36,95 Gobiernos provinciales 0,84 28,80 1,28 63,05 Transferencias 9,06 100,00 31,30 11,33 100,00 34,39 Gobierno nacional 7,11 78,50 9,51 83,94 Gobiernos provinciales 1,95 21,50 1,82 16,06 Intereses de la Deuda 9,07 100,00 0,20 3,31 100,00 10,05 Gobierno nacional 0,03 42,80 2,59 78,25 Gobiernos provinciales 0,04 57,10 0,72 21,75 Erogaciones de Capital * 8,96 100,00 31,00 7,92 100,00 24,04 Gobierno nacional 5,50 61,40 6,44 81,31 Gobiernos provinciales 3,46 38,60 1,48 18,69 Inversión Real 5,96 100,00 20,60 2,27 100,00 6,89 Gobierno nacional 2,65 44,50 1,20 52,86 Gobiernos provinciales 3,31 55,50 1,07 47,14 * Incluye Amortización de la Deuda e Intereses considerados AmortizaciónFuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)

1977 – 1980 1996 - 2000

Concepto

Tabla 44 – Perfil funcional de las erogaciones - En porcentaje del PBI Concepto 1950 1960 1970 1977-1980 1980 1990 1996-2000

Sector Público Consolidado 28,25 20,91 23,74 28,84 30,42 26,77 27,81 Gobierno nacional 21,29 15,53 15,75 18,69 21,17 17,93 16,62 Gobiernos provinciales 6,96 5,38 7,99 10,15 9,25 8,84 11,19Adminitración General 1,58 1,95 2,54 1,72 2,07 3,04 Gobierno nacional 0,99 0,67 0,68 0,69 0,63 0,86 1,28 Gobiernos provinciales n/d 0,91 1,27 1,85 1,09 1,21 1,76Defensa y Seguridad 3,05 3,11 3,93 3,54 1,88 2,18 Gobierno nacional 3,47 2,54 2,36 3,15 2,60 1,19 1,19 Gobiernos provinciales n/d 0,51 0,75 0,78 0,94 0,69 0,99Salud 1,36 1,66 1,49 3,42 3,79 4,43 Gobierno nacional 1,06 0,65 0,72 0,38 2,14 2,42 2,42 Gobiernos provinciales n/d 0,71 0,94 1,11 1,28 1,37 2,01Educación y Cultura 1,96 3,26 3,64 3,23 3,25 4,42 Gobierno nacional 2,08 1,23 1,92 1,85 1,59 1,23 1,02 Gobiernos provinciales n/d 0,73 1,34 1,79 1,64 2,02 3,40Desarrollo de la Economía 7,59 6,29 6,56 7,45 4,87 1,91 Gobierno nacional 9,42 6,15 4,18 4,18 5,42 4,03 0,72 Gobiernos provinciales n/d 1,44 2,11 2,38 2,03 0,84 1,19Bienestar Social 4,70 6,34 7,84 8,54 9,44 8,78 Gobierno nacional 3,40 3,70 4,84 5,86 6,35 6,82 7,40 Gobiernos provinciales n/d 1,00 1,50 1,98 2,19 2,62 1,38Deuda Pública * 0,67 1,14 2,64 2,53 1,47 3,05 Gobierno nacional 0,86 0,58 1,05 2,59 2,45 1,39 2,59 Gobiernos provinciales n/d 0,09 0,09 0,05 0,08 0,08 0,46* No incluye AmortizaciónFuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)

CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

119

Tabla 45 – Perfil funcional de las erogaciones del Sector Público En por del PBI, por niveles de gobierno y estructura

Promedio % PBI

Por niveles de Gobierno

Estructura del Sector Público Consolidado

Promedio % PBI

Por niveles de Gobierno

Estructura del Sector Público Consolidado

Sector Público Consolidado 28,84 100,00 100,00 27,81 100,00 100,00 Gobierno nacional 18,69 64,80 16,62 43,96 Gobiernos provinciales 10,15 35,20 11,19 56,00 Adminitración General 2,54 100,00 8,80 3,04 100,00 10,93 Gobierno nacional 0,69 27,20 1,28 42,11 Gobiernos provinciales 1,85 72,80 1,76 57,90 Defensa 2,41 100,00 8,40 0,59 100,00 2,10 Gobierno nacional 2,41 100,00 0,59 100,00 Gobiernos provinciales - - - - Seguridad 1,72 100,00 6,00 1,59 100,00 5,70 Gobierno nacional 0,74 43,00 0,60 32,70 Gobiernos provinciales 0,98 57,00 0,99 67,30 Salud 1,49 100,00 5,20 4,43 100,00 15,93 Gobierno nacional 0,38 25,50 2,42 54,63 Gobiernos provinciales 1,11 74,50 2,01 45,40 Educación y Cultura 3,64 100,00 12,60 4,42 100,00 15,89 Gobierno nacional 1,85 50,80 1,02 23,08 Gobiernos provinciales 1,79 49,20 3,40 76,90 Desarrollo de la Economía 6,56 100,00 22,70 1,91 100,00 6,87 Gobierno nacional 4,18 63,70 0,72 37,70 Gobiernos provinciales 2,38 36,30 1,19 62,30 Bienestar Social 7,84 100,00 27,20 8,78 100,00 31,57 Gobierno nacional 5,86 74,70 7,40 84,28 Gobiernos provinciales 1,98 25,30 1,38 15,70 Deuda Pública * 2,64 100,00 9,20 3,05 100,00 10,97 Gobierno nacional 2,59 98,10 2,59 84,92 Gobiernos provinciales 0,05 1,90 0,46 15,10 * No incluye AmortizaciónFuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologíaque para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)

1977 – 1980 1996 - 2000

Concepto

Tabla 46 – Recursos consolidados en porcentaje del PBI Recursos 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959

Sector Público Consolidado 20,52 22,63 20,62 21,71 22,89 21,72 20,32 21,72 17,96 17,45I.- Gobierno nacional 17,61 20,06 17,94 19,01 19,85 18,53 17,44 18,94 15,21 14,70

1 - Ingresos Netos 3,84 3,91 4,38 3,68 3,42 3,27 3,56 3,17 2,74 2,322 - Patrimonios 0,18 0,11 0,12 0,12 0,15 0,09 0,08 0,07 0,07 0,043 - Producción, Consumo y Trans. 6,94 7,95 7,62 7,85 8,16 7,86 5,56 7,07 5,87 4,674 - Comercio Exterior -0,65 0,97 -1,11 0,00 0,09 -0,44 0,82 1,37 0,22 2,185 - Parafiscales 0,46 0,72 0,42 0,22 0,31 0,35 0,39 0,47 0,44 0,386 - Seguridad Social 6,84 6,40 6,52 7,14 7,72 7,41 7,04 6,79 5,87 5,11

II.- Gobiernos provinciales 2,91 2,57 2,68 2,70 3,04 3,19 2,88 2,78 2,75 2,751 - Patrimonios 0,77 0,67 0,67 0,62 0,60 0,57 0,56 0,45 0,40 0,472 - Producción, Consumo y Trans. 1,03 0,95 1,00 0,97 1,00 1,17 1,03 1,06 0,96 0,953 - Parafiscales 0,32 0,23 0,24 0,34 0,34 0,46 0,34 0,41 0,36 0,504 - Seguridad Social 0,78 0,72 0,78 0,77 1,09 0,99 0,95 0,87 1,03 0,30

Recursos 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969Sector Público Consolidado 20,51 22,65 19,02 19,06 17,55 18,99 19,47 22,89 22,49 21,48I.- Gobierno nacional 17,27 18,94 15,35 15,41 13,92 15,32 15,57 18,78 18,06 17,08

1 - Ingresos Netos 2,73 2,99 2,24 2,23 1,56 2,37 2,72 2,79 2,29 2,202 - Patrimonios 0,43 0,29 0,18 0,09 0,04 0,02 0,53 0,79 0,72 0,703 - Producción, Consumo y Trans. 5,37 6,02 5,38 5,36 4,59 5,16 5,18 5,12 5,73 5,594 - Comercio Exterior 2,90 3,07 2,32 1,80 1,62 1,84 1,54 2,56 2,22 2,085 - Parafiscales 0,36 0,42 0,34 0,25 0,23 0,38 0,15 0,16 0,20 0,316 - Seguridad Social 5,48 6,14 4,89 5,68 5,87 5,55 5,45 7,36 6,90 6,20

II.- Gobiernos provinciales 3,24 3,71 3,67 3,65 3,63 3,67 3,90 4,11 4,43 4,401 - Patrimonios 0,63 0,67 0,53 .0.64 0,58 0,54 0,64 0,75 0,85 0,782 - Producción, Consumo y Trans. 1,32 1,56 1,42 1,49 1,52 1,41 1,54 1,68 1,84 1,833 - Parafiscales 0,60 0,62 0,70 0,61 0,59 0,61 0,69 0,73 0,85 0,884 - Seguridad Social 0,70 0,86 1,02 0,91 0,94 1,11 1,03 0,95 0,89 0,90

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

120

Recursos 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979Sector Público Consolidado 21,93 20,14 17,61 20,54 24,94 18,22 19,44 23,38 25,26 24,95I.- Gobierno nacional 17,50 16,16 14,21 16,84 20,05 14,74 16,16 18,55 19,37 19,09

1 - Ingresos Netos 2,75 1,88 1,52 1,79 2,39 0,96 1,18 2,47 1,81 1,142 - Patrimonios 0,88 0,74 0,56 0,66 0,70 0,06 0,38 0,63 0,56 0,663 - Producción, Consumo y Trans. 5,36 4,86 4,25 4,62 6,26 4,65 5,21 6,95 7,88 7,274 - Comercio Exterior 1,85 1,75 2,15 2,08 1,74 1,41 2,21 1,60 1,12 1,255 - Parafiscales 0,40 0,26 0,24 0,25 0,27 0,27 0,42 0,59 0,57 0,606 - Seguridad Social 6,26 6,67 5,49 7,45 8,68 7,40 6,76 6,30 7,43 8,18

II.- Gobiernos provinciales 4,43 3,98 3,40 3,70 4,44 3,48 3,28 4,83 5,89 5,861 - Patrimonios 0,85 0,68 0,56 0,56 0,60 0,37 0,25 0,63 0,85 0,972 - Producción, Consumo y Trans. 1,79 1,54 1,29 1,34 1,65 0,65 1,30 2,17 2,32 2,383 - Parafiscales 0,87 0,78 0,64 0,62 0,89 0,66 0,59 0,93 1,23 1,074 - Seguridad Social 0,93 0,98 0,91 1,18 1,30 1,81 1,14 1,09 1,50 1,45

Recursos 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989Sector Público Consolidado 22,44 19,42 15,57 14,91 14,10 18,88 20,73 20,03 17,61 18,45I.- Gobierno nacional 17,14 14,98 12,14 11,82 10,21 14,42 15,78 15,72 13,61 14,43

1 - Ingresos Netos 1,16 1,24 0,96 0,95 0,65 0,89 1,03 1,76 1,42 1,722 - Patrimonios 0,61 0,58 0,82 0,57 0,37 0,51 0,57 0,56 0,53 0,653 - Producción, Consumo y Trans. 6,58 7,39 6,45 5,42 5,57 6,74 7,07 6,26 5,89 5,224 - Comercio Exterior 1,56 1,36 1,17 1,55 1,38 2,53 2,01 1,63 1,22 2,825 - Parafiscales 0,68 0,30 0,19 0,17 0,16 0,21 0,21 0,19 0,18 0,216 - Seguridad Social 6,55 4,11 2,56 3,16 2,08 3,53 4,89 5,32 4,37 3,82

II.- Gobiernos provinciales 5,30 4,44 3,43 3,09 3,89 4,46 4,95 4,31 4,00 4,021 - Patrimonios 0,91 0,85 0,70 0,53 0,81 0,94 0,90 0,69 0,70 0,672 - Producción, Consumo y Trans. 2,31 1,85 1,54 1,14 1,33 1,59 1,95 1,79 1,46 1,253 - Parafiscales 0,97 0,79 0,38 0,42 0,45 0,44 0,58 0,49 0,47 0,584 - Seguridad Social 1,11 0,95 0,81 1,00 1,30 1,49 1,52 1,33 1,37 1,52

Recursos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000Sector Público Consolidado 18,24 20,19 23,76 26,87 26,49 25,38 24,37 25,28 25,63 26,29 26,74I.- Gobierno nacional 14,11 15,75 18,12 20,25 19,80 19,01 18,59 19,59 19,96 20,45 20,68

1 - Ingresos Netos 0,75 1,48 1,87 2,55 2,81 2,88 2,58 2,91 3,25 3,70 4,112 - Patrimonios 0,65 1,17 0,55 0,16 0,14 0,16 0,29 0,21 0,31 0,37 0,443 - Producción, Consumo y Trans. 5,75 6,14 8,20 8,90 8,67 8,54 8,73 9,22 9,10 9,02 9,184 - Comercio Exterior 1,51 0,94 0,97 1,07 1,12 0,81 0,86 0,99 0,96 0,83 0,735 - Parafiscales 0,17 0,52 0,27 0,40 0,21 0,26 0,27 0,27 0,27 0,44 0,326 - Seguridad Social 5,29 5,49 6,25 7,17 6,86 6,35 5,87 5,99 6,07 6,09 5,89

II.- Gobiernos provinciales 4,13 4,44 5,64 6,62 6,69 6,37 5,78 5,69 5,67 5,84 6,061 - Patrimonios 0,86 0,87 0,89 0,95 0,97 0,92 0,90 0,94 0,96 0,95 0,952 - Producción, Consumo y Trans. 1,45 1,72 2,36 2,77 2,79 2,63 2,70 2,78 2,94 2,94 2,873 - Parafiscales 0,42 0,40 0,61 0,81 0,93 0,93 0,55 0,54 0,57 0,53 0,634 - Seguridad Social 1,40 1,45 1,78 2,10 2,00 1,89 1,63 1,43 1,20 1,41 1,61

Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologíaque para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Asociación Argentina de Presupuesto (Asap)

Tabla 47 – Recursos públicos en porcentaje del PBI Promedios

quinquenales Consolidado Gobierno nacional

Gobiernos provinciales

% Gobiernos provinciales

1950 - 1954 21,67 18,89 2,78 12,80 1955 - 1959 19,83 16,96 2,87 14,50 1960 - 1964 19,76 16,18 3,58 18,10 1965 - 1969 21,06 16,96 4,10 19,50 1970 - 1974 20,94 16,95 3,99 19,10 1975- 1979 22,25 17,58 4,67 21,00 1980 - 1984 17,29 13,26 4,03 23,30 1985 - 1989 19,14 14,79 4,35 22,70 1990 - 1994 23,11 17,61 5,50 23,80 1995 - 1999 25,39 19,52 5,87 23,10

Años Consolidado Gobierno nacional

Gobiernos provinciales

% Gobiernos provinciales

1980 28,62 21,55 7,07 24,70 1981 24,40 18,85 5,55 22,70 2000 26,74 20,68 6,06 22,70 2001 26,48 20,17 6,31 23,80

Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados paraeste trabajo, utilizando la misma metodología que para 1950-1980 y datos del Ministeriode Economía de la Nación y de la Afip

CAPÍTULO VII – TAMAÑO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL

121

Tabla 48 – Recursos públicos En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura

Promedio % PBI

Por niveles de Gobierno

Estructura del Sector Público Consolidado

Promedio % PBI

Por niveles de Gobierno

Estructura del Sector Público Consolidado

Sector Público Consolidado 25,55 100,00 100,00 25,66 100,00 100,00 Gobierno nacional 19,64 76,90 19,85 77,40 Gobiernos provinciales 5,91 23,10 5,81 22,60

I.- Impuestos 14,72 100,00 57,60 17,34 100,00 67,60 Gobierno nacional 11,40 77,50 13,55 78,10 Gobiernos provinciales 3,31 22,50 3,79 21,90 Sobre los Ingresos Netos 1,74 6,80 3,31 100,00 12,90

Gobierno nacional 1,74 3,31 100,00 Sobre el Patrimonio 1,56 100,00 6,10 1,26 100,00 4,90

Gobierno nacional 0,65 41,70 0,32 25,40 Gobiernos provinciales 0,91 58,30 0,94 74,60

Sobre la Producción, Consumo y Trans. 10,01 100,00 39,20 11,90 100,00 46,40 Gobierno nacional 7,61 76,00 9,05 76,10 Gobiernos provinciales 2,40 24,00 2,85 23,90

Sobre el Comercio Exterior 1,40 5,50 0,87 100,00 3,40 Gobierno nacional 1,40 0,87 100,00

II.- Recursos Parafiscales 1,73 100,00 6,80 0,87 100,00 3,40 Gobierno nacional 0,61 35,30 0,31 35,60 Gobiernos provinciales 1,12 64,40 0,56 64,40

III.- Recursos Seguridad Social 9,11 100,00 35,60 7,44 100,00 29,00 Gobierno nacional 7,63 83,80 5,98 80,40 Gobiernos provinciales 1,48 16,20 1,46 19,60

Fuente: Para 1950-1980: Nuñez Miñana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodología que para 1950-1980y datos del Ministerio de Economía de la Nación y de la Afip

Concepto

1977 – 1980 1996 - 2000

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

123

VIII - Comportamiento de los gastos y recursos públicos provinciales. 1959-2001

Alberto Porto Aurora Gallerano

Cecilia Rumi Alejandro Támola98

l objetivo de este capítulo es estudiar el comportamiento del gasto público provin-cial en el período 1959-2001. Se trabaja con el consolidado, con los datos agrupa-

dos por provincias con características demográficas y socio-económicas similares y por provincias. Se desarrollan dos secciones según la clasificación económica y funcional del gasto.

VIII.1 - Gasto total y gasto según clasificación económica

En esta sección se estudia el comportamiento del gasto total y el gasto según clasifica-ción económica. Se analiza por un lado, la evolución del gasto per cápita, del gasto en términos del PBI y de la composición económica del gasto. Por otro lado, se distingue entre tendencia y ciclo del gasto y se indaga en qué medida los ciclos son similares o diferentes entre provincias. Finalmente, se formula la pregunta de si el comportamiento observado del gasto permite inferir si los gobiernos provinciales tratan de suavizar el gasto en el tiempo.

VIII.1.a - Importancia relativa del gasto público provincial

Como se describió en el capitulo VI el gasto público provincial (GPP) representa el 39,2% del gasto consolidado del Sector Público argentino. Si se agregan las municipa-lidades (4,5%), el Sector Público local representa el 43,7% del gasto total (año 2000). La estructura vertical es una pirámide invertida, rasgo que ha caracterizado al Sector Público argentino en todo el siglo XX.99

La participación provincial es mayor en el empleo público, representando el 62,1% del total; si se agrega el empleo municipal los sectores subnacionales represen-tan tres cuartos del empleo público. Esto se debe a la mayor intensidad de uso de traba-jo en las actividades del Sector Público provincial (SPP) versus el nacional (SPN). En efecto, las provincias (1996-2000) representan el 70,5% de los gastos en Personal del consolidado Nación-provincias. El SPN tiene como principal fuente de gastos los pa-gos de jubilaciones y pensiones, que constituyen una transferencia de una parte del sec-tor privado a otra, vía el gasto del gobierno. Del gasto del gobierno nacional, excluida la Deuda Pública, el 45,6% es gasto en Previsión Social. Si se computa la totalidad del 98 Se agradece el aporte de Maria P. Brizuela. 99 Para más detalles sobre la evolución del tamaño y estructura vertical del Sector Público, ver el Capítulo VI.

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

124

gasto nacional, los pagos de Previsión Social y Deuda Pública representan el 57% (año 2000).100 Simplificando, se puede concluir que la actividad del gobierno como oferente de servicios está concentrada en los niveles provincial y municipal. El gobierno nacio-nal se ha concentrado en la actividad redistributiva, vía transferencias de Previsión So-cial.

VIII.1.b - Gasto público per cápita

Los tamaños de las provincias difieren significativamente.101 Por esta razón, para reali-zar comparaciones, una alternativa es normalizar con la población para obtener el gasto por habitante (GPPpc) en cada jurisdicción. En el período 1959-2001 el GPPpc creció a la tasa acumulativa anual del 3,4% (Figura 31 y Tabla 49).102 Esto implica una alta “elasticidad-población” del gasto total: por cada 1% de aumento de la población el gas-to provincial ha aumentado 4,4%.103

Figura 31 – Gasto per cápita en $ de 2001

0

200

400

600

800

1000

1200

1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

Las provincias no sólo difieren en el tamaño de la población sino también en las características económicas y sociales, tanto en un momento del tiempo como en cuanto a su evolución. Es esperable que estas diferencias se transformen en diferentes niveles y tasas de variación de los gastos. Por ejemplo, si hay diferencias en el tamaño de la población (o en la población en relación con la superficie) puede esperarse que si exis-ten rendimientos crecientes a escala (costos medios decrecientes), el GPPpc esté aso-ciado negativamente con la población. Si existen diferencias en el medio ambiente so-cio-económico de las provincias, que hacen que prestar el mismo bien sea más costoso en medios más desfavorables y si el gobierno nacional tiene entre sus objetivos com- 100 El gobierno nacional representa el 83,5% del total de Transferencias del consolidado Nación-provincias y el 77,1% de los pagos de Servicios de la Deuda Pública (promedio 1996-2000). 101 Ver Capítulo II. 102 Todas las tasas de crecimiento de este capítulo se calculan por mínimos cuadrados, suponiendo que el gasto crece a una tasa constante durante todo el período, gasto = b.ert, donde r es la tasa de crecimiento promedio y t es una variable de tendencia. 103 Entre los factores explicativos de este aumento se encuentran los aumentos de la demanda, los cambios en los precios relativos del Sector Público vs. el sector privado y la descentralización de gastos de la Na-ción a las provincias.

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

125

pensar esas diferencias con transferencias intergubernamentales,104 entonces es espera-ble un gasto per cápita mayor en esas jurisdicciones.105 Esta relación puede ser más acentuada si los gobiernos locales que reciben transferencias las usan para incrementar el gasto más allá de lo que justifican las diferencias de medio ambiente. Otros factores, económicos106 y extra-económicos,107 pueden justificar diferencias de gasto per cápita entre las jurisdicciones.

Tabla 49 – Gasto per cápita en $ de 2001

Provincia 1959 1970 1980 1990 2000 2001 T.V.P.A.Avanzadas 172 370 601 484 818 832 2,92 Buenos Aires 168 330 550 411 791 795 2,74 Córdoba 170 393 727 644 814 950 3,23 Santa Fe 161 415 619 691 860 832 3,45 Mendoza 244 586 770 411 983 929 2,55Intermedias 164 421 844 653 1.029 1.081 3,53 Entre Ríos 141 440 731 586 1.136 1.192 3,79 Salta 168 374 945 704 918 842 3,51 San Juan 209 532 1.211 780 1.344 1.290 3,52 San Luis 255 513 1.207 888 1.359 1.815 3,25 Tucumán 145 353 626 557 789 880 3,33Baja Densidad 193 967 1.598 1.446 2.075 2.129 4,20 Chubut 156 865 1.403 904 1.438 1.419 3,44 La Pampa 209 799 1.702 1.024 1.853 2.141 4,03 Neuquén 136 826 1.513 1.791 2.397 2.423 5,07 Río Negro 143 888 1.101 1.148 1.379 1.348 4,15 Santa Cruz 591 1.899 3.107 2.355 4.035 3.937 3,08 Tierra del Fuego - 1.760 3.889 4.157 3.917 4.366 4,96Rezagadas 154 431 919 946 1.139 1.131 4,12 Catamarca 196 595 1.290 1.517 1.588 1.660 4,38 Chaco 116 355 953 709 1.116 1.125 4,30 Corrientes 173 448 788 672 791 849 3,11 Formosa 124 517 1.150 1.526 1.476 1.520 5,33 Jujuy 200 447 983 1.156 1.174 1.213 3,66 La Rioja 202 636 1.567 1.932 2.442 2.104 4,99 Misiones 157 374 725 560 942 887 3,84 Santiago del Estero 132 389 749 974 930 891 4,09Total 169 411 728 631 975 993 3,41Desvío estandar 96,66 412,83 794,36 833,97 909,00 949,24Coeficiente de variación 0,51 0,64 0,65 0,73 0,61 0,62Máximo/Minínimo 5,09 5,75 7,07 10,13 5,11 5,50T.V.P.A. = Tasa de variación promedio anual

104 La compensación de las diferencias económico-sociales ha sido siempre un objetivo explícito del Ré-gimen de Coparticipación argentino. Para detalles sobre la evolución de la filosofía del régimen y los as-pectos cuantitativos, ver el Capítulo V. 105 Las diferencias socio-económicas no sólo provocan diferencias en los costos de provisión, sino también en la definición misma del producto. Ver Bradford, Malt y Oates (1969) para la distinción entre “D” y “C” output de los gobiernos locales. 106 Por ejemplo, la composición por edades de la población, el ingreso per cápita, la distribución del ingre-so, etc. 107 Por ejemplo, participación política en el Congreso Nacional, color político del Gobernador y el Presi-dente, poder de las burocracias, etc.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

126

Las diferencias interprovinciales de niveles y tasas de variación del GPPpc se do-cumentan en la Tabla 49 y la Figura 31.108 Hay notables diferencias interprovinciales. La relación entre el valor máximo y el mínimo pasó de 5,1 en 1959 a 7,1 en 1980; a 10,1 en 1990 y retornó a 5,1 en 2000. Si no se consideran las provincias de Baja Den-sidad, por sus particulares características demográficas, la relación entre el gasto públi-co per cápita más alto (San Luis) y el más bajo (Chaco) era de 2,2 en 1959. En 2001 la relación se había ampliado a 2,7 (La Rioja / Buenos Aires) con cambios importantes en el ranking por provincias. Las tasas anuales de variación de los gastos per cápita difie-ren notablemente: para el conjunto de provincias fue 3,4%, con los menores valores para Mendoza (2,6%) y Buenos Aires (2,7%) y los mayores para Formosa (5,3%) y La Rioja (5%).

Recapitulando, las diferencias de GPPpc pueden originarse en razones de eficien-cia (economías de escala y su reverso, las deseconomías de escala y/o aglomeración), de equidad (compensar disparidades, igualar oportunidades) y/o políticas. Los mismos factores pueden explicar las diferentes tasas de variación de los GPPpc. Por ejemplo, si a lo largo del tiempo algunas provincias obtienen mayor poder político en el Congreso Nacional y logran transformarlo en mayores transferencias nacionales,109 el GPPpc crecerá más rápido que en las otras. Del mismo modo, si se agregan nuevos servicios se tendrán que girar más fondos a las provincias con costos más altos o con condicio-nes de provisión más desfavorables.

VIII.1.c - El gasto público en términos del PBI

La tasa de crecimiento anual acumulativa del GPPpc fue muy superior a la del creci-miento del PBIpc (producto bruto interno per cápita). Si el GPP se normaliza con el PBI, la relación (calculada en base a las series en valores corrientes) indica que el sec-tor creció de alrededor del 7% en los primeros años de la década de los 60 a más del 15% en 1999-2000.

Tabla 50 – Gasto público provincial en porcentaje del PBI

Año Gasto / PBI Año Gasto / PBI Año Gasto / PBI

1961 7,02 1975 11,38 1989 10,801962 7,05 1976 8,95 1990 12,061963 6,85 1977 9,29 1991 11,381964 6,82 1978 10,05 1992 12,431965 7,59 1979 9,48 1993 13,491966 8,96 1980 10,22 1994 13,641967 8,35 1981 10,39 1995 13,771968 8,45 1982 7,97 1996 13,421969 8,97 1983 8,86 1997 13,641970 9,23 1984 9,57 1998 14,521971 8,90 1985 10,31 1999 15,781972 8,75 1986 12,19 2000 15,511973 9,92 1987 12,76 2001 16,651974 11,65 1988 11,30

No incluye Ciudad de Bs.As. 108 Los datos por provincia se incluyen en el Anexo IV. 109 Ver Porto y Sanguinetti (2001).

CAPÍTULO VIII – OMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 127

Figura 34 – Gasto público provincial en porcentaje del PBI

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.0

12.0

14.0

16.0

18.0

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 4000

Las evoluciones por provincias, calculadas en base a datos del PBG (producto bruto geográfico) en valores constantes de 1986 se documentan en la Tabla 51.110

Tabla 51 – Gasto público provincial en porcentaje del PBG

Provincia 1961 1970 1980 1990 2000 2001Avanzadas 4,34 5,10 8,12 8,68 11,66 12,63

Buenos Aires 3,86 4,32 7,66 7,49 11,57 12,29Córdoba 5,34 7,06 10,63 12,31 11,55 14,63Santa Fe 4,79 5,68 7,14 10,22 9,50 9,84Mendoza 5,95 7,92 9,78 8,68 21,16 21,76

Intermedias 8,25 8,99 14,67 12,01 15,64 17,73Entre Ríos 7,84 9,07 13,62 10,37 15,49 17,64Salta 7,33 8,01 17,18 16,21 19,46 19,34San Juan 10,89 13,89 25,97 18,66 25,84 26,46San Luis 14,24 9,76 18,09 6,67 10,16 14,74Tucumán 6,58 7,37 9,47 11,85 12,70 15,18

Baja Densidad 6,38 10,63 12,66 13,70 15,20 16,45Chubut 6,03 8,25 8,95 7,87 9,45 9,71La Pampa 7,12 9,79 18,68 12,46 21,09 27,14Neuquén 4,73 10,22 9,71 14,55 12,03 12,65Río Negro 5,08 10,90 12,04 14,87 16,35 17,26Santa Cruz 11,01 15,59 20,14 19,79 23,98 24,33Tierra del Fuego 1,92 14,47 19,56 17,92 26,13 32,12

Rezagadas 9,97 12,47 20,63 23,80 25,37 27,21Catamarca 20,21 20,87 27,96 30,53 19,76 21,94Chaco 6,76 11,41 24,55 22,24 36,01 39,92Corrientes 9,49 10,45 15,81 13,26 15,25 17,59Formosa 9,83 16,27 31,26 46,37 38,82 42,81Jujuy 11,63 10,04 16,51 23,58 24,21 26,94La Rioja 13,23 21,99 41,41 30,75 32,61 31,08Misiones 11,17 11,90 16,46 15,42 21,68 22,15Santiago del Estero 9,52 12,56 18,40 36,94 29,27 30,21

Total 5,31 6,37 10,37 11,26 14,01 15,25Desvío estandar 4,06 4,40 8,43 10,08 8,53 9,01Coeficiente de variación 0,48 0,39 0,48 0,57 0,42 0,41Máximo/Minínimo 10,55 5,09 5,80 6,95 4,11 4,41

110 Los datos del PBG por provincias deben tomarse con suma precaución dado que resultaron de series elaboradas con distintas fuentes, metodologías, precios y criterios de empalme.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

128

VIII.1.d - Componentes del gasto público

A lo largo del tiempo los distintos componentes del gasto no han evolucionado en forma proporcional (Tabla 52, Figura 33, Figura 34 y Figura 35). Los gastos corrientes crecie-ron en forma similar al gasto total. Dentro de los gastos corrientes, los gastos en Personal y las Transferencias tienen una evolución marcadamente creciente, que contrasta con el más lento crecimiento del gasto en Bienes y Servicios. Los gastos de capital tienen ten-dencia creciente hasta el año 1980 y luego una clara tendencia decreciente.

Tabla 52 – Composición del gasto total per cápita (en $ de 2001)

Año Gastos corrientes

Gastos de capital

Total de erogaciones Año Gastos

corrientesGastos de

capitalTotal de

erogaciones1959 122 47 169 1981 464 226 6911960 142 74 216 1982 347 143 4911961 184 97 281 1983 440 160 6001962 189 80 269 1984 513 154 6661963 185 66 251 1985 486 134 6191964 197 76 273 1986 581 201 7821965 239 90 329 1987 607 216 8231966 264 114 379 1988 560 162 7221967 250 103 353 1989 467 107 5741968 245 115 360 1990 510 121 6311969 266 137 403 1991 556 87 6431970 280 131 411 1992 666 82 7481971 282 118 401 1993 747 109 8561972 264 114 378 1994 780 126 9061973 361 111 471 1995 736 127 8621974 482 154 636 1996 716 124 8391975 484 158 642 1997 766 135 9011976 306 175 480 1998 836 136 9721977 312 233 545 1999 898 117 1.0161978 378 213 591 2000 884 91 9751979 414 203 617 2001 909 84 9931980 498 230 728

Figura 33 – Composición del gasto total per cápita (en $ de 2001)

0

300

600

900

1200

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Gasto corriente Gasto de capital Gasto total

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

129

Figura 34 – Composición del gasto corriente per cápita (en $ de 2001)

0

100

200

300

400

500

1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

Bienes y servicios Intereses Transferencias Personal

Figura 35 – Composición del gasto de capital per cápita (en $ de 2001)

0

40

80

120

160

200

240

1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

Form. de cap. financiero Form. de cap. real

Estas evoluciones revelan, por un lado, la distinta flexibilidad de largo plazo de los componentes del presupuesto. Ante estrecheces financieras, la variable de ajuste es el gasto de capital, lo que aparta el sendero real de expansión de las provincias del sen-dero óptimo (Tabla 53 y Figura 36). Por otro lado, revelan el achicamiento del estado empresario y la política de privatizaciones y concesiones de algunos servicios.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

130

Tabla 53 – Formación de capital real / Gasto corriente (%)

Provincia 1959 1970 1980 1990 2000 2001Avanzadas 33 35 33 10 5 3 Buenos Aires 41 35 31 10 3 2 Córdoba 33 26 37 11 11 5 Santa Fe 18 36 40 9 6 4 Mendoza 19 51 31 20 12 5Intermedias 33 44 40 19 14 13 Entre Ríos 47 40 37 15 7 6 Salta 29 47 39 9 18 10 San Juan 34 64 65 26 11 9 San Luis 54 30 54 42 41 49 Tucumán 16 38 24 19 10 9Baja Densidad 67 89 86 38 11 13 Chubut 62 94 68 40 10 10 La Pampa 100 114 120 33 20 25 Neuquén 56 69 78 60 7 8 Río Negro 44 84 52 31 6 7 Santa Cruz 71 84 124 25 17 15 Tierra del Fuego 0 134 180 25 9 20Rezagadas 45 55 61 30 10 9 Catamarca 48 65 56 25 11 10 Chaco 50 39 72 26 8 11 Corrientes 55 61 67 33 5 8 Formosa 58 79 67 23 8 8 Jujuy 48 32 66 53 8 5 La Rioja 19 83 67 20 14 9 Misiones 68 63 53 29 13 9 Santiago del Estero 20 48 41 32 12 11Total 36 43 43 19 8 7Desvío estandar 20,72 28,13 35,67 13,10 7,80 9,77Coeficiente de variación 0,46 0,46 0,56 0,49 0,67 0,87Máximo/Minínimo 6,27 5,19 7,66 6,93 14,66 28,10

Figura 36 – Formación de capital real / Gasto corriente (%)

0

10

20

30

40

50

60

70

1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

131

Dado un tamaño de planta, la combinación de insumos corrientes también fluctúa por la flexibilidad asimétrica de los gastos. Especialmente importante es la combina-ción Bienes y Servicios/Personal (Tabla 54 y Figura 37). Estas asimetrías generan cos-tos no despreciables en el Sector Público. En muchos casos estos costos no quedan re-gistrados contablemente, pero no significa que no estén presentes y sean de considera-ble impacto en la sociedad (por ejemplo, demoras en la entrega de documentos por fal-ta de formularios, carencia de insumos en hospitales, comisarías y escuelas, listas de espera en hospitales, uso de tecnologías obsoletas, etc.).

Tabla 54 – Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)

Provincia 1959 1970 1980 1990 2000 2001Avanzadas 24 18 21 30 19 21 Buenos Aires 30 18 23 25 21 21 Córdoba 23 19 22 43 16 24 Santa Fe 11 15 15 38 14 15 Mendoza 24 20 18 23 24 23Intermedias 22 19 11 19 17 16 Entre Ríos 19 24 13 16 14 14 Salta 24 22 10 19 23 22 San Juan 24 16 13 39 16 15 San Luis 28 13 16 14 25 26 Tucumán 19 15 9 14 13 12Baja Densidad 39 27 17 19 23 23 Chubut 30 23 16 15 20 20 La Pampa 27 18 21 38 33 32 Neuquén 33 48 19 33 27 24 Río Negro 56 28 12 14 25 24 Santa Cruz 50 22 14 10 16 16 Tierra del Fuego - 39 41 11 17 23Rezagadas 24 19 15 17 12 13 Catamarca 14 13 19 23 13 17 Chaco 41 23 20 17 13 13 Corrientes 17 25 20 30 7 12 Formosa 38 27 12 14 13 14 Jujuy 17 16 13 12 10 10 La Rioja 12 14 15 9 17 14 Misiones 37 22 14 16 14 14 Santiago del Estero 24 12 9 13 10 10Total 24 19 18 24 18 19Desvío estandar 11,58 8,36 6,65 10,51 6,29 5,95Coeficiente de variación 0,43 0,39 0,40 0,50 0,36 0,33Máximo/Minínimo 5,09 3,94 4,78 4,75 4,71 3,38

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

132

Figura 37 – Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)

10

15

20

25

30

35

1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

VIII.1.e - El gasto público y la “enfermedad de los costos” de Baumol

El GPPpc debería crecer más que el ingreso de largo plazo si la elasticidad-ingreso fue-ra mayor que la unidad (es la denominada Ley de Wagner, cuya operación sugiere la Figura 32). También debería crecer la participación del gasto público en el ingreso co-rriente total si la productividad en el Sector Público creciera más lentamente que en el sector privado y la elasticidad-precio de la demanda fuera menor que la unidad (Bau-mol, 1967). Para contar con una primera idea de la magnitud de los diferenciales de productividad entre los sectores, se calcularon los precios relativos de tres bienes (Tabla 55): educación privada, salud privada y bienes industriales.

Tabla 55 – Precios relativos de distintos bienes (índice 1980 = 100)

Bienes 1961 1970 1980 1990 2000 2001Educación privada 48 165 100 155 311 312Salud privada 90 178 100 219 457 469Bienes industriales 119 107 100 97 74 75Fuente: Calculado según el IPC del INDEC, deflactados por el promedio del IPC y los precios mayoristas

Más allá de errores de medición, las cifras sugieren fuertemente la operación de la “enfermedad de los costos” de Baumol (1967). El impacto sobre el tamaño del Sector Público en términos del PBI puede ser significativo, debido a que en las actividades del Sector Público local se utilizan mayoritariamente tecnologías del tipo de las de educa-ción y salud.

VIII.1.f - Tendencia y ciclo del gasto público

En este punto es interesante distinguir entre tendencia y ciclo del GPP. Lo esperable es que las leyes de Wagner y Baumol se verifiquen como fenómenos de largo plazo. Un problema diferente es el comportamiento cíclico del gasto. Si el Sector Público enfren-

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

133

ta épocas de bonanza y otras de estrecheces, es probable que se traduzcan en movi-mientos cíclicos del gasto.

Las preguntas a indagar en esta sección son: ¿el ciclo del GPPpc tiene distinta amplitud entre provincias? ¿están correlacionados los ciclos de todas las provincias?

En la Tabla 56, Figura 38 y Figura 39 se observa el componente cíclico y el ten-dencial del logaritmo del GPPpc. Los valores positivos del ciclo estarían entonces vin-culados con las épocas de bonanza de los gobiernos provinciales (el gasto está por en-cima de la tendencia de largo plazo). Los años en que el ciclo presenta valores negati-vos estarían relacionados con los períodos de estrecheces, donde las restricciones pre-supuestarias de los gobiernos se hacen más fuertes y por lo tanto no pueden gastar al nivel de largo plazo.

Tabla 56 – Ciclo y tendencia de los gastos per cápita totales ($ de 2001 en logaritmo)

Año Gasto Tendencia Ciclo Año Gasto Tendencia Ciclo1959 5,13 5,30 -0,17 1981 6,54 6,44 0,101960 5,38 5,38 -0,00 1982 6,20 6,45 -0,26 1961 5,64 5,46 0,18 1983 6,40 6,47 -0,07 1962 5,60 5,54 0,06 1984 6,50 6,48 0,021963 5,53 5,61 -0,08 1985 6,43 6,50 -0,07 1964 5,61 5,68 -0,07 1986 6,66 6,51 0,151965 5,80 5,75 0,05 1987 6,71 6,53 0,191966 5,94 5,81 0,13 1988 6,58 6,54 0,041967 5,87 5,87 -0,00 1989 6,35 6,56 -0,20 1968 5,88 5,92 -0,04 1990 6,45 6,58 -0,13 1969 6,00 5,98 0,02 1991 6,47 6,60 -0,14 1970 6,02 6,03 -0,01 1992 6,62 6,63 -0,02 1971 5,99 6,08 -0,09 1993 6,75 6,67 0,081972 5,93 6,13 -0,20 1994 6,81 6,70 0,111973 6,16 6,18 -0,03 1995 6,76 6,74 0,021974 6,45 6,23 0,22 1996 6,73 6,77 -0,04 1975 6,46 6,28 0,19 1997 6,80 6,81 -0,00 1976 6,17 6,31 -0,14 1998 6,88 6,84 0,041977 6,30 6,35 -0,04 1999 6,92 6,87 0,051978 6,38 6,37 0,01 2000 6,88 6,90 -0,02 1979 6,42 6,40 0,02 2001 6,90 6,94 -0,03 1980 6,59 6,42 0,17

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

134

Figura 38 – Tendencia en logaritmo de los gastos per cápita totales

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

Gasto Tendencia

Dado que las características sociales y las restricciones presupuestarias de cada provincia difieren, la amplitud y el signo de los ciclos no tienen necesariamente que coincidir entre provincias. Respecto a la amplitud del ciclo –medido por el desvío es-tándar con respecto a la tendencia-, las provincias de Tierra del Fuego, La Rioja y Mendoza son las que presentan los mayores valores, mientras que las de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Corrientes son las que han tenido un ciclo menos volátil (Tabla 57).111

Figura 39 – Ciclo del gasto en logaritmo

-0.3

-0.2

-0.1

-

0.1

0.2

0.3

1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998

111 Si se realiza un test de similitud de varianzas, se rechaza la hipótesis nula de que las varianzas son to-das iguales.

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

135

Tabla 57 – Desvío estandar del ciclo

Provincias Desvío estandar Provincias Desvío estandarBuenos Aires 0,12 Misiones 0,16Catamarca 0,17 Neuquén 0,15Córdoba 0,14 Río Negro 0,16Corrientes 0,13 Salta 0,16Chaco 0,15 San Juan 0,16Chubut 0,15 San Luis 0,17Entre Ríos 0,14 Santa Cruz 0,15Formosa 0,15 Santa Fe 0,13Jujuy 0,17 Santiago del Ester 0,15La Pampa 0,16 Tierra del Fuego 0,22La Rioja 0,19 Tucumán 0,15Mendoza 0,18 Total 0,11

Para verificar el comportamiento procíclico de los gastos provinciales se deberían encontrar los mismos signos en los ciclos de las distintas provincias en cada año.

Analizando las series del GPPpc de cada provincia, se destacan tanto los años 1974 y 1987, como los años 1959 y 1982. Los primeros debido a que en ellos todas las provincias coincidieron en un ciclo positivo del gasto y en los segundos todas coinci-dieron en un ciclo negativo.

Sin embargo, en la mayoría de los años analizados, la coincidencia del signo del ciclo no se observa para todas las provincias. Para conocer si los años de bonanzas y de estrechés coinciden para la mayoría de las provincias, se construye el Índice de Herfin-dahl y Hirschman (IHH)112 que mide el grado de concentración de las provincias en alguno de los dos signos del ciclo (Tabla 58).

Tabla 58 – Índice de Herfindahl y Hirschman Año IHH Año IHH Año IHH Año IHH1959 1,00 1970 0,52 1981 0,61 1992 0,501960 0,52 1971 0,66 1982 1,00 1993 0,711961 0,92 1972 0,92 1983 0,58 1994 0,921962 0,66 1973 0,51 1984 0,51 1995 0,551963 0,71 1974 1,00 1985 0,58 1996 0,611964 0,66 1975 0,71 1986 0,92 1997 0,501965 0,61 1976 0,61 1987 1,00 1998 0,511966 0,77 1977 0,52 1988 0,52 1999 0,841967 0,51 1978 0,52 1989 0,84 2000 0,661968 0,61 1979 0,55 1990 0,61 2001 0,661969 0,50 1980 0,92 1991 0,84

Un valor del IHH cercano a la unidad indica una alta concentración de provincias en alguno de los dos signos del ciclo, por lo cual para los años mencionados de total coincidencia, el IHH asume su valor máximo (uno). Para el resto de los años el IHH toma valores inferiores a la unidad. Para los años 1961, 1966, 1980, 1986, 1994 y 1999 el IHH asume valores intermedios entre 0,75 y 1 debido a la concentración de provin- 112 Este índice para un año j se calcula de la siguiente manera: IHHj=∑(pi)2, donde pi es la proporción de provincias en el estado de ciclo i (i=positivo o negativo).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

136

cias en la etapa positiva del ciclo. Los años 1972, 1989 y 1991 también tienen un IHH entre 0,75 y 1 pero la concentración en este caso se da en la etapa negativa del ciclo.

Es importante notar entonces que en sólo 13 de los 43 años considerados el IHH fue mayor a 0,75. Resulta difícil hablar del mismo ciclo del gasto en todas las provin-cias.

Si se indaga respecto al comportamiento procíclico de los distintos componentes del GPPpc se observa que, mientras que para los gastos de capital el IHH sólo asume valores mayores a 0,75 para ocho de los años de estudio (1961, 1986 y 1987 con ciclo positivo, 1959, 1973, 1982, 1989 y 1992 con ciclo negativo), los gastos corrientes pre-sentan un mayor comportamiento procíclico entre provincias -el 48,84% de los 43 años tienen un IHH mayor a 0,75 (Tabla 59). Incluso dentro de los gastos corrientes, son los gastos en Personal y los gastos en Bienes y Servicios los que tienen un mayor compor-tamiento procíclico. En estos últimos también se observa un mayor comportamiento procíclico cuando se analiza por separado a las provincias Avanzadas, Rezagadas e Intermedias, aunque las provincias de Baja Densidad tienen muy poco comportamiento procíclico en la evolución de sus gastos.

Tabla 59- Porcentaje de años con IHH mayor a 0,75

Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Total de provincias

Gasto público provincial per cápita 53,49 48,84 46,51 20,93 30,23Gasto corriente per cápita 48,84 58,14 58,14 41,86 48,84Personal 58,14 55,81 65,12 39,53 58,14Bienes y Servicios 30,23 23,26 25,58 11,63 16,28Intereses 18,60 9,30 37,21 30,23 18,60Transferencias 32,56 20,93 32,56 20,93 13,95Gasto de capital per cápita 48,84 25,58 41,86 13,95 18,60Formación de capital real 55,81 16,28 32,56 13,95 20,93Formación de capital financiero 16,28 18,60 32,56 25,58 16,28

VIII.1.g - El comportamiento del gasto público en el ciclo y la forma de la función de utilidad de los gobiernos provinciales

Una cuestión importante cuando se analiza el comportamiento del gasto provincial es si los gobiernos actúan de modo de suavizar el consumo en el tiempo o si siguen la prác-tica de gastar todos los ingresos, tanto en épocas buenas como malas. La idea básica para suavizar el consumo en el tiempo es que la función de utilidad es cóncava (aver-sión al riesgo). La concavidad significa que la utilidad marginal del ingreso es decre-ciente y de esa forma es mejor mantener el consumo constante en el tiempo que repar-tir el mismo ingreso total desigualmente en los distintos años. Financiar ese “gasto permanente” con una política tributaria óptima requiere fijar la alícuota que permita obtener los recursos necesarios y mantenerla constante a lo largo del tiempo. Para sua-vizar el consumo el gobierno debe ahorrar en las épocas de bonanza y desahorrar en la contracción. Pero, que la función de utilidad sea cóncava o convexa (amante del ries-go) es una cuestión empírica. Un gobernador acuciado por problemas de desempleo, pobreza y otras plagas sociales quizás prefiera gastar todos los recursos que obtenga.

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

137

Con alícuota constante (política tributaria óptima) gastará según lo que recaude.113 Este último parece ser el comportamiento que revelan los datos presentados en este capítulo.

VIII.2 - Gasto según finalidad

El objetivo de esta sección es estudiar la evolución de los gastos provinciales por fina-lidad. Los datos disponibles cubren el período 1959-1980 y 1991-2000. En primer lu-gar se estudia, para el consolidado del conjunto de provincias, la evolución de la com-posición de la canasta o mix de bienes y la evolución del tamaño del gasto per cápita por finalidad. En segundo lugar, se indaga si existe convergencia en cuanto a la com-posición de las canastas entre provincias. En el Anexo IV se presenta un resumen de datos básicos.

VIII.2.a - Evolución del consolidado de provincias

Composición de la canasta de bienes

La Tabla 60 presenta, para el consolidado de las jurisdicciones, las participaciones de las distintas finalidades presupuestarias en el gasto total. La composición de la canasta de bienes ha experimentado grandes cambios en el período. Educación y Cultura tienen participación creciente a lo largo de todas las observaciones -producto del crecimiento de la demanda y la descentralización de los servicios de educación pre-primaria, prima-ria y media de la Nación hacia las provincias. Los gastos en Administración Guberna-mental también crecen en participación reflejando, al menos parcialmente, el impacto de las transferencias a las municipalidades que se contabilizan en esta finalidad. La finalidad Desarrollo de la Economía disminuyó su participación de alrededor de un cuarto del gasto total en 1959-1980 a menos del 10% en las últimas observaciones. Es-ta evolución se debe, al menos parcialmente, a la disminución del estado empresario provincial por privatizaciones y concesiones de servicios. Las finalidades Seguridad y Salud disminuyen su participación relativa, en tanto que Bienestar Social exhibe fluc-tuaciones, sin apreciarse una tendencia definida.

Tabla 60 – Participaciones presupuestarias porcentuales

Finalidad 1959 1970 1980 1991 2001Administración Gubernamental 20,60 17,80 20,30 26,20 24,70Seguridad 10,80 10,50 9,40 9,10 8,60Salud 16,10 13,10 12,80 15,00 12,40Educación y Cultura 17,20 18,60 23,30 24,40 30,50Bienestar Social 9,10 9,40 12,00 13,80 9,80Desarrollo de la Economía 24,10 29,40 23,20 9,90 7,50

Gasto per cápita114

El gasto per cápita crece a lo largo del tiempo en todas las finalidades, con excepción de Desarrollo de la Economía, que muestra una reversión de la tendencia desde 1980 (Tabla 61).

113 Es oportuno aclarar que la política tributaria óptima implica una alícuota constante en el tiempo si el costo marginal de los fondos públicos es creciente con la alícuota, para una base imponible dada. 114 Para una mayor desagregación ver el Anexo IV.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

138

El gasto per cápita en Educación y Cultura en 2001 es 10,7 veces el de 1959; se-guido de Administración Gubernamental (7,2 veces); Bienestar Social (6,5 veces); Se-guridad (4,8 veces); Salud (4,6 veces); y Desarrollo de la Economía (1,9 veces).

Tabla 61 – Gasto per cápita (en $ de 2001)

Finalidad 1959 1970 1980 1991 2001Administración Gubernamental 34,3 73,3 144,4 170,3 247,6Seguridad 18,0 43,4 66,9 59,5 85,9Salud 26,8 54,0 90,7 97,7 124,6Educación y Cultura 28,7 76,9 158,3 158,7 305,9Bienestar Social 15,1 38,7 85,4 89,6 98,6Desarrollo de la Economía 40,1 121,3 164,7 64,6 74,8Total 163,0 407,6 710,4 640,4 937,4

VIII.2.b - Evolución de los gastos según finalidad

En esta subsección se presentan índices de concentración relativa regional y coeficien-tes de variación de esos índices para las jurisdicciones individuales,115 en los siguientes conceptos: (a) gasto en Administración Gubernamental; (b) gasto en Seguridad; (c) gasto en Sanidad; (d) gasto en Educación y Cultura; (e) gasto en Bienestar Social; y (f) gasto en Desarrollo de la Economía.

Gastos en Administración Gubernamental

La Figura 40 muestra la evolución del indicador de concentración relativa

ktt

kRt

kR pgpgcg

jj ,,=

donde kR tj

pg, indica la participación relativa del gasto k en el gasto total de la

región j en el período t y ktpg indica la participación relativa del gasto k en el gasto

consolidado total en el período t (si este indicador toma un valor igual a uno signi-fica que la participación del gasto k en la región j en el momento t es la misma que a nivel consolidado). La Figura 41 presenta el coeficiente de variación de k

R tjpg

,,

considerando las 24 jurisdicciones individualmente.

Estas figuras muestran cómo el conjunto de las jurisdicciones han avanzado hacia una situación de mayor homogeneidad en lo que se refiere a la participación de estos gastos en el gasto total. En particular, en la Figura 41 puede verse la ten-dencia declinante del coeficiente de variación que toma hacia principios del perío-do considerado valores que aproximadamente duplican a los finales.

115 El índice de concentración tomaría para una región un valor igual a la unidad si esa región tuviese una participación del concepto bajo análisis igual a la participación de ese concepto a nivel consolidado de las 24 jurisdicciones. Si la participación es menor, el índice cae por debajo de la unidad y si es mayor, resulta superior a la unidad. El coeficiente de variación es una medida de dispersión. Si todas las jurisdicciones tuvieran igual participación presupuestaria en un determinado concepto, entonces el coeficiente de varia-ción de ese concepto sería igual a cero, en tanto que a medida que las jurisdicciones comienzan a diferir en la participación presupuestaria de un determinado ítem, el coeficiente de variación aumenta su valor.

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

139

Figura 40 – Índices de concentración relativa Gastos generales en gastos totales

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

1960 1970 1980 1990 2000Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 41 – Coeficiente de variación Gastos generales en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

0.40

1960 1970 1980 1990 2000

Gastos en Seguridad

En este caso la evolución de las participaciones no presenta una tendencia tan clara como en el caso anterior. Sin embargo, en la Figura 42 y la Figura 43 puede observarse cómo hacia 1970, partiendo de una alta dispersión alrededor de 1960, los presupuestos de Seguridad mostraban una mayor homogeneidad, que comienza a revertirse hacia fines de los 70. En tanto, en los 90 pueden distinguirse dos movimientos: una primera etapa hasta 1996 donde las participaciones presupuestarias en Seguridad muestran cier-ta convergencia y una segunda fase en la que se modifica la tendencia y las participa-ciones presupuestarias comienzan a diferenciarse –principalmente por un desprendi-miento de las jurisdicciones Avanzadas.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

140

Figura 42 – Índices de concentración relativa Gastos Seguridad en gastos totales

0.50

0.75

1.00

1.25

1.50

1.75

1960 1970 1980 1990 2000Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 43 – Coeficiente de variación Gastos Seguridad en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.25

0.27

0.29

0.31

0.33

0.35

0.37

0.39

0.41

0.43

1960 1970 1980 1990 2000

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

141

Gasto en Sanidad

En el caso de la participación de los gastos en Sanidad se presenta una división relati-vamente clara entre las jurisdicciones Avanzadas y el resto. Por una parte, las primeras muestran (Figura 44 y Figura 45) una mayor concentración relativa de gastos en Sani-dad y por otra, se observa que el resto de las jurisdicciones se han movido hacia una mayor homogeneidad en cuanto a la proporción de su presupuesto destinado a Sanidad (este movimiento es similar al que muestran las participaciones de los gastos en Segu-ridad).

Figura 44 – Índices de concentración relativa Gastos en Sanidad en gastos totales

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1960 1970 1980 1990 2000Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 45 – Coeficiente de variación Gastos en Sanidad en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.25

0.30

0.35

0.40

0.45

0.50

0.55

0.60

0.65

0.70

1960 1970 1980 1990 2000

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

142

Educación y Cultura

La evolución de las participaciones presupuestarias de Educación y Cultura presenta algunas similitudes con el caso anterior de gastos en Sanidad en al menos dos sentidos. El primero es la mayor concentración relativa en gastos de Educación y Cultura de las jurisdicciones Avanzadas (Figura 46). El segundo es una clara convergencia entre el resto de las jurisdicciones hacia niveles similares de concentración presupuestaria en este rubro. Sin embargo, la diferencia más significativa es de grado: la dispersión de los gastos en este rubro –medida por el coeficiente de variación- cae notoriamente, tal como puede apreciarse en la Figura 47.

Figura 46 – Índices de concentración relativa Gastos en Educación y Cultura en gastos totales

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1.4

1960 1970 1980 1990 2000

Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 47 – Coeficiente de variación Gastos en Educación y Cultura en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.10

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

0.40

0.45

0.50

0.55

0.60

1960 1970 1980 1990 2000

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

143

Bienestar Social

Los gastos en Bienestar Social también muestran convergencia en lo que hace a parti-cipaciones relativas (Figura 48). En este caso no se presenta un agrupamiento relativa-mente claro entre dos o tres regiones y el resto, como en los caso anteriores, a la vez que resulta ser uno de los casos más claros de disminución en la dispersión, de acuerdo al coeficiente de variación (Figura 49).

Figura 48 – Índices de concentración relativa Gastos en Bienestar Social en gastos totales

0.4

0.8

1.2

1.6

2.0

2.4

1960 1970 1980 1990 2000Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 49 – Coeficiente de variación Gastos en Bienestar Social en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.20

0.30

0.40

0.50

0.60

0.70

0.80

0.90

1.00

1.10

1.20

1960 1970 1980 1990 2000

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

144

Desarrollo de la Economía

Este caso se destaca respecto de los anteriores, dado que la dispersión, conforme se avanza en el período analizado (Figura 50 y Figura 51), se incrementa con relativa cla-ridad. Las jurisdicciones de Baja Densidad son las que concentran relativamente más sus presupuestos en estas áreas, en claro contraste con las Avanzadas que son las que menos concentración relativa presentan, dejando ambas en una posición media a las jurisdicciones Intermedias y Rezagadas (que evolucionan pari passu en el último tra-mo).

Figura 50 – Índices de concentración relativa Gastos en Desarrollo de la Economía en gastos totales

0.5

0.8

1.1

1.4

1.7

2.0

2.3

1960 1970 1980 1990 2000

Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

Figura 51 – Coeficiente de variación Gastos en Desarrollo de la Economía en gastos totales (todas las jurisdicciones)

0.15

0.20

0.25

0.30

0.35

0.40

0.45

0.50

0.55

0.60

0.65

1960 1970 1980 1990 2000

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

145

VIII.2.c - Convergencia de la composición de la canasta de bienes provinciales

La descripción realizada en la sección VIII.2.b sugiere convergencia, relativa al pro-medio, de las estructuras de gasto. Se evaluará ahora la convergencia global de las es-tructuras presupuestarias. La Figura 52 muestra para las distintas regiones el siguiente índice de distancia

∑=

−=K

k

kt

ktjtj ggdg

1,,

donde ktjg , indica la participación del gasto k en el gasto total de la región j y k

tg la misma participación pero en el total consolidado.116

Figura 52 – Índice de distancia Estructura de gastos provinciales

-

0.1

0.2

0.3

0.4

1960 1970 1980 1990 2000

Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad

La Figura 52 muestra que en las primeras observaciones estos indicadores de distancia mostraban una dispersión bastante mayor que la exhibida hacia el final del período. Esta con-vergencia de las canastas, a nivel de provincias, se puede apreciar en la Tabla 62. A modo de ejemplo, en 1959 las mayores distancias entre provincias eran de 0,62 (Río Negro) y 0,56 (Catamarca); en 2000 son 0,35 (Santa Cruz) y 0,33 (Tierra del Fuego y La Rioja).

116 El índice de distancia toma valores entre cero –si una jurisdicción ofrece la misma canasta de bienes que el promedio- y dos –en caso de que la jurisdicción ofrezca una canasta diametralmente opuesta al promedio.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

146

Tabla 62 – Índices de distancia relativos al presupuesto consolidado total país

Jurisdicciones 1959 1970 1980 1991 2000

Avanzadas 0,06 0,09 0,07 0,11 0,09Ciudad de Buenos Aires 0,60 0,71 0,33 0,45 0,49Buenos Aires 0,15 0,22 0,14 0,19 0,15Córdoba 0,36 0,21 0,30 0,16 0,18Santa Fe 0,30 0,16 0,21 0,15 0,19Mendoza 0,22 0,11 0,24 0,12 0,11Intermedias 0,10 0,06 0,09 0,14 0,12Entre Rios 0,27 0,12 0,25 0,09 0,08Salta 0,38 0,24 0,17 0,21 0,15San Juan 0,12 0,17 0,29 0,25 0,16San Luis 0,45 0,25 0,16 0,30 0,25Tucumán 0,28 0,09 0,25 0,12 0,16Baja Densidad 0,42 0,32 0,26 0,10 0,16Chubut 0,43 0,30 0,38 0,14 0,16La Pampa . 0,46 0,36 0,23 0,32Neuquén . 0,26 0,19 0,15 0,12Rio Negro 0,62 0,41 0,19 0,11 0,12Santa Cruz 0,48 0,30 0,48 0,22 0,35Tierra del Fuego . 0,67 0,56 0,28 0,33Rezagadas 0,14 0,22 0,15 0,16 0,15Catamarca 0,56 0,35 0,18 0,30 0,13Chaco 0,12 0,15 0,33 0,17 0,20Corrientes 0,15 0,23 0,28 0,20 0,14Formosa 0,41 0,51 0,28 0,13 0,17Jujuy 0,28 0,24 0,25 0,46 0,15La Rioja 0,28 0,39 0,31 0,26 0,33Misiones 0,39 0,23 0,18 0,13 0,20Stgo. del Estero 0,25 0,24 0,37 0,19 0,10TOTAL PAIS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

VIII.3 - Recursos provinciales

En esta sección se presenta la estructura y evolución del financiamiento de las provin-cias argentinas para el período 1959-2001.

VIII.3.a - Recursos per cápita

Entre los años 1959 y 2001 los recursos del consolidado de provincias han mostrado una tendencia creciente: la tasa de crecimiento promedio anual fue del 3,9%. Los re-cursos per cápita aumentaron de $200 en el principio del período a más de $1000 en sus últimos cinco años.

En la Tabla 63 se incluye la información para todo el período, distinguiendo entre recursos corrientes de jurisdicción provincial (RCJP), recursos corrientes de origen nacional (RON), total de recursos corrientes (TRC) y de capital (TRK), y total de re-cursos (TR).

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

147

Tabla 63 – Recursos provinciales per cápita 1959-2001 (en $ de 2001) Año RCJP RON TRC TRK TR Año RCJP RON TRC TRK TR1959 77 81 158 6 164 1981 237 353 590 92 6821960 108 113 221 2 223 1982 188 247 435 46 4811961 129 136 265 4 269 1983 193 194 388 39 4271962 104 121 225 4 229 1984 224 341 565 48 6131963 91 109 200 15 215 1985 221 324 545 50 5951964 103 103 206 36 242 1986 270 379 649 70 7201965 110 147 257 33 290 1987 233 415 649 104 7531966 113 166 280 38 317 1988 213 337 550 79 6291967 126 165 291 25 316 1989 164 338 502 65 5671968 144 178 321 15 336 1990 179 287 466 145 6111969 163 194 357 14 371 1991 200 380 580 84 6641970 162 197 359 15 374 1992 270 465 735 58 7931971 137 202 339 13 352 1993 294 479 773 160 9331972 121 192 313 26 339 1994 323 491 815 152 9661973 133 303 437 11 448 1995 290 449 738 136 8741974 182 407 589 11 601 1996 304 472 776 195 9711975 107 465 572 20 592 1997 324 522 846 204 1 0501976 108 358 466 9 475 1998 332 539 871 214 1 0851977 217 304 521 9 529 1999 323 529 852 174 1 0261978 251 333 584 14 598 2000 327 525 852 242 1 0941979 269 242 511 27 538 2001 295 493 788 283 1 0711980 310 360 670 64 733

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

148

Figura 54 – Ciclo y tendencia de los recursos totales

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

7.5

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

Total Recursos (log) Tendencia

VIII.3.b - Relación entre recursos propios provinciales y recursos de origen nacional

La relación entre los recursos propios y los de origen nacional ha disminuido a lo largo del tiempo (Figura 55). De un valor cercano a la unidad en los primeros años –indicando un tamaño absoluto igual de las dos fuentes de ingresos- ha pasado a estabi-lizarse alrededor de 0,6 desde mediados de la década del 80 –indicando que casi dos tercios de los recursos corrientes de las provincias son transferencias nacionales. Esto es indicativo de una baja y decreciente correspondencia fiscal media.

Figura 55 – Recursos corrientes propios / Recursos corrientes de origen nacional

-

0.2

0.4

0.6

0.8

1.0

1.2

1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

VIII.3.c - Recursos propios en términos del producto bruto

Los recursos tributarios recaudados por las provincias en términos del PBI han aumen-tado a lo largo del tiempo (Tabla 64 y Figura 56), aunque con algunas marcadas caídas en los años 1975, 1983 y 1989. Con un valor mínimo de un 1% y un máximo de un 4%, los recursos tributarios de las provincias han representado en promedio el 2,7% del PBI.

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

149

Tabla 64 – Recaudación tributaria propia de las provincias (porcentaje del PBI) *

AñoTotal

ingresos tributarios

AñoTotal

ingresos tributarios

AñoTotal

ingresos tributarios

1961 2,35 1975 1,04 1989 1,951962 1,85 1976 1,45 1990 2,391963 2,12 1977 2,61 1991 2,681964 2,20 1978 2,93 1992 3,471965 2,13 1979 3,08 1993 3,571966 2,25 1980 3,31 1994 3,721967 2,57 1981 2,64 1995 3,481968 2,86 1982 2,21 1996 3,681969 2,93 1983 1,78 1997 3,871970 2,97 1984 2,16 1998 4,011971 2,51 1985 2,47 1999 3,951972 2,03 1986 2,77 2000 3,851973 2,00 1987 2,47 2001 3,631974 2,28 1988 2,15

* No incluye Ciudad de Buenos Aires

Figura 56 – Recursos tributarios propios provinciales en porcentaje del PBI

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

4.5

1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

En la Tabla 65 se documenta la evolución de los recursos tributarios de cada una de las provincias en términos del respectivo Producto Bruto Geográfico.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

150

Tabla 65 – Recursos propios provinciales en términos del PBI

Jurisdicciones 1961 1970 1980 1990 2001AvanzadasBuenos Aires 2,07 2,27 3,86 2,77 4,01Cordoba 1,59 2,08 3,72 2,79 3,93Mendoza 1,62 1,80 3,47 2,34 5,66Santa Fe 1,97 2,10 3,26 2,22 3,75Baja DensidadChubut 0,33 0,93 1,22 0,98 1,86La Pampa 2,02 2,30 3,39 2,87 3,60Neuquen 0,29 1,12 1,44 0,98 3,93Rio Negro 0,92 1,61 2,20 1,68 3,53Santa Cruz 0,91 0,92 1,88 1,06 1,72Tierra del Fuego 0,37 0,37 1,82 1,26 3,96IntermediasEntre Ríos 1,69 2,65 3,36 2,37 4,95Salta 0,79 1,05 3,14 1,43 3,49San Juan 1,27 1,76 3,43 1,27 3,33San Luis 1,54 1,52 2,58 1,01 2,63Tucumán 1,73 1,60 2,66 1,37 4,72RezagadasCatamarca 0,76 1,01 1,73 0,63 1,95Chaco 1,12 1,86 3,46 1,78 3,27Corrientes 0,95 1,37 2,35 1,06 3,01Formosa 0,80 1,43 2,72 1,36 2,54Jujuy 2,14 1,53 2,36 1,30 3,36La Rioja 0,81 0,68 2,23 0,75 1,22Misiones 1,25 1,49 2,49 1,58 2,70Santiago del Estero 0,88 1,32 2,06 1,25 5,80Promedio 1,74 2,03 3,40 2,26 3,53

VIII.3.d - Estructura de los recursos tributarios propios

La estructura tributaria de las provincias no ha cambiado significativamente en el pe-ríodo (Tabla 66). La principal fuente de recursos propios de las provincias argentinas es el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, que representó el 42% de la recaudación promedio del período. En orden de importancia le siguen los Impuestos sobre los In-muebles y los Impuestos sobre los Actos Jurídicos (Sellos). El peso relativo del Im-puesto a los Ingresos Brutos se ha ido incrementando con el tiempo. Mientras que en 1959, dicho impuesto representaba el 32% de la recaudación del consolidado provin-cial, en el año 2001 representó el 54%.

En la Tabla 67 se presentan los recursos tributarios totales y la proporción que re-presenta el Impuesto a los Ingresos Brutos, para cada una de las provincias y grupos de provincias. Hay grandes diferencias interprovinciales tanto en relación per cápita (del orden de 10 a 1) como en la estructura tributaria.

Las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe recaudan el 80% del total; las provincias de Baja Densidad pasaron del 2% en 1959 al 8% en 2001. Las de desarrollo Intermedio han mantenido su participación en alrededor del 10%. La par-ticipación de las provincias Rezagadas no ha superado el 7% (Tabla 68).

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

151

Tabla 66 - Estructura de los recursos propios de las provincias (porcentaje de cada impuesto en el total)

Año Impuesto sobre los Ingresos Brutos

Impuesto sobre Inmuebles

Impuesto sobre Actos Jurídicos

Impuesto sobre Vehículos Otros tributarios

1959 32,3 19,4 25,4 7,5 15,51960 28,9 23,8 22,4 4,5 20,31961 28,4 23,4 22,7 3,7 21,91962 28,6 19,4 27,1 4,5 20,31963 31,5 19,4 21,1 6,3 21,71964 30,8 16,9 20,2 5,8 26,31965 31,9 17,1 22,4 6,1 22,71966 34,9 18,1 22,9 6,6 17,41967 33,1 21,1 21,9 7,1 16,81968 32,9 20,8 23,6 6,9 15,71969 33,4 19,7 25,9 7,0 14,01970 33,5 19,0 24,7 7,6 15,21971 33,8 17,9 25,2 7,3 15,71972 33,2 20,1 26,3 7,8 12,61973 32,9 19,4 27,7 7,2 12,81974 34,3 17,7 27,6 7,0 13,51975 10,3 20,3 38,0 11,0 20,41976 46,8 11,8 21,5 4,4 15,51977 48,6 18,6 19,7 4,9 8,21978 45,7 21,7 20,0 5,9 6,71979 43,9 20,4 19,6 8,7 7,41980 42,6 19,3 20,9 8,5 8,71981 45,1 20,4 19,2 9,7 5,61982 46,4 24,0 15,5 8,9 5,21983 50,6 23,4 14,8 9,1 2,01984 44,9 29,4 11,6 12,4 1,71985 47,5 24,7 12,8 12,2 2,91986 50,2 21,1 16,2 9,7 2,71987 52,8 19,1 16,1 8,4 3,61988 50,5 23,6 12,8 9,5 3,51989 47,8 26,4 11,7 10,9 3,21990 47,6 27,6 11,4 10,4 3,11991 51,0 22,4 15,0 9,1 2,51992 51,8 18,0 14,1 7,6 8,41993 52,2 17,2 14,6 7,2 8,81994 53,8 16,8 13,9 7,8 7,71995 53,8 16,8 13,2 7,8 8,31996 53,9 16,5 12,9 7,9 8,91997 52,3 16,1 11,0 8,1 12,41998 52,7 15,8 11,1 8,0 12,41999 52,4 15,6 11,0 7,4 13,52000 52,2 16,1 9,9 7,1 14,72001 53,6 16,0 10,4 7,5 12,5

Promedio 42,2 19,8 18,7 7,8 11,5

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

152

Tabla 67 – Recursos tributarios propios per cápita (en $ de 2001)

RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%)Consolidado 51,1 32,3 132,4 33,5 235,8 42,6 125,1 47,6 216,7 53,6Avanzadas 64,0 33,1 159,0 32,8 274,4 43,2 148,0 44,7 254,7 50,8Buenos Aires 72,9 34,4 173,4 32,2 277,1 46,5 152,1 40,7 260,6 49,7Santa Fe 49,8 30,0 153,6 31,7 282,6 35,8 150,0 54,4 250,5 52,3Cordoba 42,8 33,5 115,8 37,0 254,7 41,7 146,1 54,8 246,1 53,3Mendoza 69,7 26,1 132,8 35,1 273,4 31,2 111,0 41,2 226,7 52,7Baja densidad 31,7 20,5 124,3 38,5 233,8 39,2 145,9 58,8 273,2 67,6Chubut 11,4 10,5 97,2 48,5 191,0 47,5 112,0 66,5 194,4 68,5Santa Cruz 65,2 39,4 112,7 40,3 289,6 45,0 126,0 85,3 234,1 82,9La Pampa 59,2 17,1 187,4 38,3 308,9 39,0 235,9 39,3 272,6 47,1Rio Negro 24,9 16,0 130,9 34,7 201,6 36,2 129,4 56,6 228,5 55,0Neuquen 12,4 23,8 90,1 32,7 224,8 33,3 121,0 67,8 371,7 77,1Tierra del Fuego 0,0 - 45,4 60,0 360,9 35,5 291,8 63,9 456,4 85,6Intermedias 33,2 27,0 86,1 37,0 173,8 39,3 86,1 50,9 166,6 55,3San Juan 34,3 23,2 67,3 29,1 159,8 36,5 53,2 59,8 138,2 53,6San Luis 32,9 20,2 79,8 26,2 171,9 36,5 134,4 70,0 275,8 55,6Entre Ríos 43,3 18,4 128,8 40,4 180,2 37,8 134,1 32,3 216,9 44,6Tucumán 31,9 38,2 76,6 38,3 175,5 44,4 64,4 59,2 150,5 56,4Salta 14,8 45,8 49,0 34,1 172,9 36,4 62,2 69,2 111,9 76,4Rezagadas 18,8 34,3 50,1 33,8 111,5 43,3 50,6 66,8 87,3 66,8La Rioja 11,0 35,3 19,8 26,3 84,4 42,2 47,3 70,5 78,4 64,2Catamarca 10,1 44,8 28,9 31,4 79,6 47,3 31,1 67,7 106,4 70,4Corrientes 21,2 21,1 58,7 27,5 117,4 37,5 53,8 50,8 85,0 67,6Jujuy 44,6 25,8 68,1 29,0 140,5 46,9 63,9 75,8 83,4 66,7Misiones 15,0 23,4 46,8 31,5 109,9 44,3 57,3 71,7 111,1 53,3Chaco 19,7 52,2 57,9 45,0 134,2 45,1 56,9 70,3 81,7 85,0Santiago del Estero 13,3 51,5 41,0 35,0 83,9 44,6 33,0 59,2 92,4 62,6Formosa 11,1 23,7 45,5 33,3 100,2 39,7 44,9 73,9 44,5 74,2Desvío estándar 21,4 11,7 46,9 7,7 80,8 4,9 65,3 13,2 103,6 12,5Máximo / Mínimo - 5,0 9,5 2,3 4,5 1,5 9,4 2,6 10,2 1,9RT: total recursos tributariosIB: Impuesto sobre los Ingresos Brutos

1990 2001Grupo de Provincias

1959 1970 1980

Tabla 68 – Estructura de los recursos propios de las provincias (porcentaje de cada grupo en el total)

Año Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas Año Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas

1959 82,2 2,4 9,7 5,7 1981 78,3 5,2 9,4 7,01960 84,3 2,7 7,8 5,2 1982 80,0 5,2 8,4 6,41961 83,9 2,8 8,0 5,3 1983 79,4 5,5 8,4 6,71962 81,7 3,3 9,4 5,6 1984 81,1 4,5 8,5 5,81963 80,7 3,2 10,5 5,5 1985 78,8 5,9 9,7 5,71964 80,9 3,2 10,7 5,1 1986 76,6 6,4 10,7 6,31965 80,2 3,5 11,4 4,9 1987 74,2 7,9 11,0 6,91966 80,6 3,5 10,5 5,4 1988 77,0 7,3 9,6 6,11967 82,4 3,3 9,5 4,9 1989 79,1 6,6 8,8 5,51968 83,7 3,7 7,2 5,3 1990 78,2 6,7 8,9 6,11969 83,2 4,1 7,3 5,5 1991 77,0 7,5 9,3 6,31970 82,1 4,0 8,5 5,4 1992 78,3 7,2 8,5 6,01971 81,5 4,0 8,7 5,8 1993 78,0 7,1 8,8 6,11972 80,3 4,1 9,6 6,0 1994 78,9 6,5 8,8 5,81973 79,9 4,4 9,8 6,0 1995 78,1 6,9 9,1 6,01974 77,5 4,8 11,3 6,5 1996 77,2 6,8 9,4 6,61975 76,0 3,9 11,1 8,9 1997 78,3 6,3 9,1 6,31976 74,8 4,8 12,7 7,7 1998 78,3 6,7 9,0 6,11977 77,6 4,9 10,6 6,9 1999 77,7 6,7 9,6 6,11978 78,3 5,2 9,8 6,7 2000 77,2 7,1 9,4 6,31979 79,7 4,7 9,1 6,5 2001 75,3 7,7 10,5 6,51980 78,7 4,9 9,5 6,8

CAPÍTULO VIII – COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES

153

VIII.3.e - Recursos de jurisdicción nacional

Los recursos de jurisdicción nacional han sufrido un cambio en su estructura entre los años 1959 y 2001: la importancia relativa de la Coparticipación de Impuestos se ha visto reducida con respecto a las demás remesas. Los mecanismos de coparticipación representaban más del 80% de los recursos de jurisdicción nacional hasta el año 1970. Desde ese entonces la participación de las otras remesas se fue incrementando para explicar en el año 2001 el 40% de los recursos de jurisdicción nacional (Tabla 69).

Tabla 69 - Estructura de los recursos de origen nacional de las provincias (porcentaje del total)

AñoRegímenes de

Coparticipación Nacional

Otras Remesas AñoRegímenes de

Coparticipación Nacional

Otras Remesas

1959 87,8 12,2 1981 44,0 56,01960 92,4 7,6 1982 47,5 52,51961 92,0 8,0 1983 60,3 39,71962 93,5 6,5 1984 31,2 68,81963 98,4 1,6 1985 74,2 25,81964 98,8 1,2 1986 70,2 29,81965 99,3 0,7 1987 61,6 38,41966 99,6 0,4 1988 66,1 33,91967 99,3 0,7 1989 65,3 34,71968 92,2 7,8 1990 73,3 26,71969 87,6 12,4 1991 78,3 21,71970 81,6 18,4 1992 68,3 31,71971 70,7 29,3 1993 59,6 40,41972 53,0 47,0 1994 60,8 39,21973 47,4 52,6 1995 57,1 42,91974 47,7 52,3 1996 57,8 42,21975 25,4 74,6 1997 58,4 41,61976 46,4 53,6 1998 60,0 40,01977 83,7 16,3 1999 60,0 40,01978 67,9 32,1 2000 60,6 39,41979 93,3 6,7 2001 57,0 43,01980 70,0 30,0

En el Tabla 70 se presentan los recursos de origen nacional para cada provincia y por grupo de provincias.

La distribución de los recursos de origen nacional por provincias revela participa-ciones decrecientes para las provincias Avanzadas, crecientes para las de Baja Densi-dad y Rezagadas y aproximadamente constantes para las Intermedias (Tabla 71).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

154

Tabla 70 – Recursos de origen nacional per cápita (en $ de 2001)

RON ($) RCN / RON RON ($) RCN /

RON RON ($) RCN / RON RON ($) RCN /

RON RON ($) RCN / RON

Consolidado 81,3 87,8 196,6 81,6 360,0 70,0 287,2 73,3 493,5 57,0Avanzadas 63,4 90,1 138,4 96,7 231,6 81,0 176,4 79,2 329,9 57,8Buenos Aires 55,1 91,1 126,0 100,0 188,7 85,6 136,3 79,6 268,6 55,1Santa Fe 73,3 94,3 157,0 92,5 326,0 70,7 259,8 76,4 448,7 61,9Córdoba 65,1 89,3 129,7 98,9 285,5 80,9 247,5 80,7 439,2 61,5Mendoza 104,7 79,8 227,6 83,5 317,9 78,0 228,7 80,5 429,3 57,3Baja Densidad 158,3 84,8 507,0 59,7 935,6 51,4 606,1 57,3 966,9 49,9Chubut 147,3 81,8 439,1 60,3 874,8 49,9 446,4 62,6 767,1 46,4Santa Cruz 212,3 96,8 820,8 72,5 2.062,1 38,1 1.015,8 61,6 1.689,4 44,2La Pampa 167,3 84,6 545,0 58,6 925,0 59,1 587,0 77,1 1.065,0 55,0Río Negro 140,9 79,4 406,2 57,9 695,3 54,0 623,7 50,3 768,5 55,3Neuquen 163,4 89,0 484,6 63,2 809,3 54,4 522,2 54,8 696,7 49,0T. del Fuego 0,0 1.134,0 8,0 1.332,1 69,3 908,2 27,0 2.436,2 47,5Intermedias 96,9 84,8 264,8 73,3 477,9 71,2 423,5 73,4 666,0 58,6San Juan 156,7 65,0 326,0 71,2 639,6 60,0 526,5 75,4 850,1 59,5San Luis 152,4 71,1 430,5 61,2 866,7 59,2 746,5 67,3 919,7 63,0Entre Ríos 71,6 100,0 224,9 76,3 434,1 72,7 369,1 80,5 661,9 59,4Tucumán 77,3 91,8 217,4 77,3 368,1 79,8 373,8 69,4 561,8 59,0Salta 109,3 88,4 293,7 73,3 459,7 77,2 384,3 72,5 607,1 54,4Rezagadas 122,4 86,0 319,6 67,1 658,0 60,3 533,8 71,7 819,0 57,7La Rioja 165,3 80,4 588,1 52,8 1.139,5 57,8 1.024,8 57,7 1.651,3 40,3Catamarca 187,2 76,0 494,6 56,7 1.008,5 57,4 959,7 68,2 1.236,6 62,1Corrientes 130,1 89,1 316,0 76,9 534,2 66,9 428,5 68,1 650,3 57,3Jujuy 162,6 78,8 342,4 81,1 623,1 54,2 484,2 71,8 802,0 53,9Misiones 107,8 92,7 263,3 73,6 495,5 63,3 365,3 72,3 609,8 52,3Chaco 92,7 89,5 213,9 79,8 683,1 54,0 491,8 75,4 744,3 63,5S. del Estero 105,0 89,5 328,9 46,2 569,0 74,1 478,6 79,8 707,6 67,4Formosa 119,4 80,0 356,8 67,0 912,6 52,3 772,6 74,6 1.130,6 61,7Notas: RON: recursos de origen nacional. RCN: regímenes de Coparticipación Nacional

1990 2001Grupo de Provincias

1959 1970 1980

Tabla 71 – Recursos de origen nacional de las provincias Por grupo de provincias (porcentaje de cada grupo en el total)

Año Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas Año Avanzadas Baja

Densidad Intermedias Rezagadas

1959 51,2 7,5 17,8 23,5 1981 41,1 12,1 17,5 29,21960 48,8 8,0 19,0 24,2 1982 41,3 11,5 18,9 28,31961 51,1 8,2 18,2 22,5 1983 44,3 14,8 16,0 24,91962 55,0 7,8 16,7 20,5 1984 38,0 10,7 19,8 31,61963 57,2 7,6 15,8 19,4 1985 39,2 11,5 19,5 29,81964 57,8 7,8 16,4 18,0 1986 40,8 11,8 19,0 28,51965 57,5 8,5 15,3 18,7 1987 40,2 12,2 19,6 28,01966 54,5 8,7 16,3 20,5 1988 41,1 11,4 20,6 26,91967 58,3 8,3 14,7 18,7 1989 41,8 10,8 19,7 27,71968 54,6 9,6 16,1 19,7 1990 40,6 12,2 19,1 28,01969 52,8 9,6 16,4 21,2 1991 40,1 11,5 18,9 29,51970 48,1 11,1 17,5 23,2 1992 43,4 11,3 18,0 27,31971 43,7 11,1 19,3 25,9 1993 43,9 11,4 18,2 26,51972 44,0 10,5 20,8 24,7 1994 43,6 12,6 17,6 26,21973 45,6 10,4 19,9 24,1 1995 43,4 12,5 17,8 26,41974 47,2 9,9 17,5 25,3 1996 43,3 12,1 17,8 26,81975 54,0 9,1 17,8 19,1 1997 43,8 11,9 17,7 26,71976 47,6 11,8 17,4 23,2 1998 43,1 12,0 17,8 27,21977 48,9 9,9 18,1 23,2 1999 42,8 11,6 18,0 27,61978 41,8 11,1 19,8 27,3 2000 43,8 11,8 17,9 26,41979 51,7 9,6 17,1 21,6 2001 42,9 11,9 18,4 26,81980 43,5 12,9 17,1 26,5

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

155

IX - Etapas de la Coparticipación Federal de Impuestos. Un análisis crítico

Alberto Porto117

l objetivo de este capítulo es dar una perspectiva histórica al Régimen de Coparti-cipación Federal de Impuestos. Se distinguen dos grandes períodos: el previo a la

Coparticipación Federal de Impuestos (1853-1934), que se caracteriza como Federa-lismo Competitivo, y el de la Coparticipación de Impuestos, desde 1935 hasta nues-tros días. En este segundo gran período se distinguen nueve etapas o períodos en base a la evolución de la legislación y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras eta-pas incluyen el nacimiento, maduración y perfeccionamiento, y se extienden desde 1935 hasta fines de los años 70. El sexto período (1980-1984) inicia el camino hacia la desarticulación y caída del régimen, que da paso a los tres períodos siguientes (1985-1987; 1988-1989 y 1990 hasta nuestros días) de nacimiento y consolidación del Fede-ralismo Coercitivo. Cada uno de estos períodos deja lecciones y enseñanzas que pue-den ser de utilidad para el diseño de un nuevo régimen.

IX.1 - El período previo a la Coparticipación Federal de Impuestos (1853-1934). El Federalismo Competitivo118

Hasta 1935 no existió un régimen que legislara las relaciones fiscales Nación-provincias. Debe mencionarse como primer antecedente legal al régimen de copartici-pación vial, que se inicia en 1932 y tenía la finalidad de estimular el gasto provincial en vialidad. Los recursos se afectaban a un tipo específico de gasto y al cumplimiento de ciertas condiciones, tales como la organización de reparticiones especializadas a nivel provincial. Parte de la fundamentación de este tipo de aportes se encuentra en la existencia de externalidades interjurisdiccionales en la provisión del bien "camino". Con anterioridad a 1932 el único mecanismo de transferencias había sido el previsto en el art. 67° inc. 8 de la Constitución Nacional, que incluía entre las atribuciones del Congreso la de "acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios" -actualmente de-nominados "Aportes del Tesoro Nacional" (ATN). La significación cuantitativa era, en general, escasa. Algunos datos aislados pueden servir como indicadores. En 1886 los "Aportes a las provincias y a la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires fueron equivalentes al 1,4% del gasto total del gobierno nacional; en 1887 al 1,9%; en 1902-1903, aproximadamente al 2%; y en 1909-1910 al 3,5%. Estando en vigencia el régi-

117 Se agradecen los comentarios de Gonzalo Fernández, Natalia Porto y Cecilia Rumi 118 Este capítulo está basado en Nuñez Miñana (1972, 1973), Nuñez Miñana y Porto (1981, 1982, 1983), y Porto (1990, 1993) y las referencias listadas en esos trabajos. Estos trabajos cubren hasta el quinto período del Régimen de Coparticipación de Impuestos. Todos los cuadros estadísticos han sido tomados de esos trabajos.

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

156

men de Coparticipación, los ATN representaron en 1950 el 3,7% de la parte provincial en la coparticipación y el 23% del total de fondos de origen nacional percibidos por las provincias; en 1960 los porcentajes fueron, respectivamente, 6,5% y 5,6%.119

Dos características del período previo a la Coparticipación Federal de Impuestos fueron:

• Desde el punto de vista de la distribución de los poderes tributarios entre los dos niveles de gobierno:

-hasta 1890 hubo separación de fuentes tributarias, con los Impuestos so-bre el Comercio Exterior recaudados por la Nación la principal fuente tributaria y los Impuestos "Internos" por las provincias y por la Nación en la jurisdicción de los Territorios Nacionales y de la Capital Federal. La composición porcentual de los recursos del gobierno nacional puede apreciarse con los siguientes datos, los cuales revelan el significativo cambio que se produjo luego de la crisis de 1890.

Tabla 72 – Recursos del gobierno nacional en porcentaje

1865 1870-80 1895 1920 19301.Comercio Exterior 94,6 89,3 74,3 60,2 59,3 2. Resto 5,4 10,7 25,7 39,8 40,7 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

• Desde el punto de vista del funcionamiento del federalismo fiscal: en el esquema vigente hasta comienzos de la década del 30 con excepción de los ATN, de escasa significación cuantitativa, cada provincia debía ajus-tar sus gastos a su restricción presupuestaria. Una de las consecuencias fue la gran disparidad territorial de oportunidades en cuanto a la provisión de bienes públicos provinciales. Las provincias "ricas" podían financiar niveles de gasto público por habitante mucho más altos que las provincias "pobres". La situación en cuanto a gasto provincial per cápita relativo (promedio provincias=100), antes de los Regímenes de Coparticipación, era la siguiente

Tabla 73 – Gasto provincial per cápita relativo (promedio provincias = 100)

1900 1916 1934Avanzadas 124,0 112,0 111,0 Intermedias 69,0 83,0 87,0 Rezagadas 26,0 49,0 42,0

Esta etapa reunió algunas características de Federalismo Competiti-vo, competencia que se daba tanto vertical como horizontalmente. El Sec-tor Público era relativamente pequeño (12,2% del PBI en 1913-1915; 8,9% en 1916-1920; 10,4% en 1921-1925; 13,2% en 1926-1930)120 y se verificaban los resultados que predice la literatura económica sobre des-

119 Los datos fueron obtenidos de Memorias de la Secretaría de Hacienda y de Porto (1986). 120 El Sector Público comprende el gobierno nacional, los gobiernos provinciales, la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el gasto en Seguridad Social.

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

157

centralización fiscal en un contexto de desequilibrios territoriales sin me-canismos de transferencia de fondos entre niveles de gobierno. En primer lugar, como cada nivel de gobierno debía financiar sus gastos con recur-sos propios, el gasto nacional era mucho más importante que los gastos provinciales (ya que disponía de las fuentes de financiamiento más im-portantes). Las provincias y municipalidades representaban menos de un tercio del gasto público total. En segundo lugar, como cada provincia de-bía financiar sus gastos con recursos propios, había grandes diferencias en cuanto a las alternativas abiertas a los residentes de las distintas juris-dicciones para el consumo de bienes públicos provinciales.121

IX.2 - El período de la Coparticipación Federal de Impuestos (1935 hasta el presente). Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo

IX.2.a - Primer período del Régimen de Coparticipación (1935-1946)

El contexto general de la creación del régimen (1930-1935)

El Régimen de Coparticipación de Impuestos apareció como una respuesta al cambio fundamental operado por la gran crisis de 1930, que en nuestro país comenzó a hacer sentir sus primeros efectos en la segunda mitad de 1929. Los ingresos del Estado Na-cional estaban estrechamente vinculados a los derechos aduaneros y el primer impacto de la crisis sobre el sector externo se trasladó inmediatamente al Sector Público, a tra-vés de menores recaudaciones tributarias. Por otra parte, las tentativas de reducción del gasto público aún con las severas medidas económicas, reducción de sueldos, etc. mos-traron su insuficiencia, de manera que el gobierno provisional de aquella etapa tuvo que enfrentar la situación mediante la creación de nuevos impuestos: el Impuesto a las Transacciones (1931) y a los Réditos (1932). Estas medidas no fueron suficientes, dado que la recaudación inicial de los nuevos impuestos sólo compensó parcialmente la brusca caída de los Impuestos sobre el Comercio Exterior.

Ante esta situación, el gobierno nacional encaró un reordenamiento del sistema tributario a efectos de lograr un mejor aprovechamiento de la base tributaria y la supre-sión de problemas de doble imposición. Con esa finalidad, el Congreso Nacional legis-ló la unificación de los Impuestos Internos (Ley 12.139), la transformación del Impues-to a las Transacciones en el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143) y la prórroga del Im-puesto a los Réditos (Ley 12.147), sancionando este conjunto de leyes en forma simul-tánea en los últimos días del año 1934, con vigencia a partir del 1° de enero de 1935. Las tres Leyes preveían un régimen de distribución del producido de los impuestos respectivos entre la Nación, las provincias y la Capital Federal. En la primera de las Leyes, como contrapartida a la obligación de las provincias adheridas de derogar sus impuestos existentes de carácter similar. En las dos últimas, como compensación por parte de la Nación a las provincias por la utilización de fuentes tributarias concurrentes (de tipo permanente o por tiempo determinado, respectivamente).

121 Para más detalles ver el Capítulo XII.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

158

La unificación de los Impuestos Internos (Ley 12.139)

Establecidos en 1891 los Impuestos Internos nacionales, si bien por razones de tipo doctrinario por tiempo determinado (anual), luego de más de cuarenta años de vi-gencia se consideró la necesidad de proyectar un régimen de tipo más permanente. Además, la existencia de Impuestos Internos aplicados por las provincias en concu-rrencia con la Nación planteaba dos tipos de problemas. Por un lado, el de la doble imposición, con sus conocidas dificultades especialmente en relación a la adminis-tración de los impuestos y a los costos para el contribuyente. Por otro lado, las pro-vincias productoras de bienes consumidos fuera de su jurisdicción podían “expor-tar” la carga de sus gastos sobre los contribuyentes residentes en otra jurisdicción. Esto era particularmente importante para el caso del vino (Mendoza y San Juan) y del azúcar (Tucumán, Salta y Jujuy), productos cuya fabricación nacional estaba protegida por aranceles aduaneros. En el marco de crecientes dificultades, tanto para la Nación como para las provincias, el Poder Ejecutivo Nacional proyectó un nuevo régimen de unificación de los Impuestos Internos, con una distribución del producido a los distintos gobiernos involucrados, apareciendo por primera vez la figura de la Ley Convenio dictada por el gobierno nacional a la cual adhieren los gobiernos provinciales.

La distribución del producido de los impuestos unificados tanto entre Nación y provincias, como entre cada una de las provincias, se estableció mediante un mecanismo sumamente complicado, sólo explicable en función de los distintos intereses creados que se trataba de no lesionar abruptamente.122 Dos cuestiones me-recen mención por su importancia hacia el futuro. Por un lado, la transición desde el momento inicial (1935) hasta el vencimiento (1954) estaba fijada por la Ley. Por otro lado, el distribuidor población va adquiriendo importancia a medida que se avanza en el tiempo.

La coparticipación de los nuevos impuestos nacionales (Leyes 12.143 y 12.147)

Simultáneamente con el replanteo de los poderes tributarios respecto a los Impuestos Internos, el Congreso Nacional introdujo la participación de las provincias y de la mu-nicipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en la recaudación de los dos impuestos re- 122 Para ello se distinguen dos situaciones: por un lado, el de los Impuestos a los Consumos a derogar por las 14 provincias, y por otro lado, el de los Impuestos que gravaban algunas actividades productivas por parte de ciertas provincias productoras (vino, alcoholes y azúcar). Para el primer caso, se establece como monto básico a distribuir el promedio 1929-1933 de recaudación efectiva de las provincias (33,8 millones) incrementado en un 10%. Esta suma se distribuye entre provincias, partiendo en el año inicial (1935) se-gún las proporciones de recaudación provincial efectiva, disminuyendo en un 10% anual hasta desaparecer por completo en diez años. La diferencia (proporciones crecientes desde el 10% en 1936 hasta el 100% en 1945) se distribuye entre provincias según población del último Censo Nacional. Además, se incrementa el monto a distribuir entre provincias en un 10% del monto básico por año hasta un 50% en 1939, distribuido entre provincias según población a partir de 1940. La proporción entre Nación y provincias se determina de forma que iguale la proporción alcanzada en el bienio 1938-1939. Para el segundo caso, se parte de una distribución entre provincias (Mendoza, San Juan, Tucumán, Jujuy y Salta) de un monto absoluto igual al promedio de recaudación provincial efectiva, para 1935, con disminuciones del 5% en los cuatro primeros años y del 2% en los años siguientes hasta llegar al 50% en el año final (1954). En este caso, se prevé la compensación por parte del gobierno nacional por las pérdidas implicadas, a través de la asunción por parte de éste de las deudas de los gobiernos provinciales, o alternativamente del servicio de la deuda pro-vincial.

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

159

cientemente creados, uno de los cuales (a los Réditos) se prorrogó por diez años, en tanto el otro (a las Transacciones) se reestructuró, adoptando la forma de Impuesto a las Ventas. El mecanismo adoptado en ambas Leyes es similar. La distribución entre la Nación por un lado y las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires por otro (distribución primaria) se estableció en las proporciones del 82,5% y del 17,5%, respectivamente. La distribución entre estas últimas jurisdicciones (distribución secundaria) se estableció en función de cuatro parámetros: 30% por población, 30% por gastos provinciales (presupuestados para 1934), 30% de acuerdo a los recursos percibidos por cada provincia (cada año inmediato anterior) y 10% de acuerdo con la recaudación del impuesto a distribuir, dentro de la jurisdicción de cada provincia. Este último parámetro no era aplicable a la municipalidad, que sólo percibía de acuerdo a los tres primeros.

En tanto la Ley 12.139 (Impuestos Internos unificados) que preveía una vigencia de veinte años no fue modificada hasta 1955, estos regímenes sufrieron cambios duran-te el período posterior a 1943. Por una parte, se incorporó un nuevo impuesto al Régi-men de Coparticipación: el Impuesto a las Ganancias Eventuales (1946) a distribuir en forma similar al Impuesto a los Réditos. Por otra parte, otro impuesto creado en el pe-ríodo, el Impuesto a los Beneficios Extraordinarios (1943 y 1944), pese a aplicarse en todo el territorio de la Nación, era ingresado en su totalidad a la Nación.

Dos cuestiones importantes son las siguientes: • las dos Leyes de 1935 (Ley 12.143 y Ley 12.147) preveían que antes del

31 de diciembre de 1938 se establecerían las proporciones de distribución para el futuro. Sin embargo, los coeficientes fijados inicialmente siguie-ron aplicándose hasta 1947 (Ley 12.956). Este es un indicador de que, desde los comienzos del régimen, una vez fijada la distribución de la re-caudación es muy difícil modificarla, aún cuando exista una disposición legal que lo ordene;

• la segunda es que por un Decreto-Ley de 1943 se estableció para el Im-puesto a los Réditos un tope máximo a recibir por cada provincia y la municipalidad igual a lo percibido en 1943. El resto ingresaba al gobierno nacional. Estas modificaciones tuvieron efectos menores sobre la distri-bución secundaria de la coparticipación federal, pero fue significativo el impacto sobre la distribución primaria, tornándola más favorable para el gobierno nacional. Este intento del gobierno nacional de romper la regla y apropiarse de recursos provinciales se repetirá a lo largo de la historia del régimen.

Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Ley 12.139

La distribución entre provincias de los Impuestos Internos se alteró significativa-mente durante este primer período. En la Tabla 74 se presenta la información com-parativa de las participaciones en la recaudación efectiva durante 1929-1933 y la distribución en el año inicial (1935) y final (1946) de este primer período.

Las jurisdicciones Avanzadas mantienen, en las tres observaciones, una parti-cipación algo inferior a los dos tercios del total, pero existe una notable redistribu-

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

160

ción en perjuicio de Mendoza y en beneficio de las otras provincias, muy especial-mente en favor de Buenos Aires. Las jurisdicciones Intermedias muestran una par-ticipación decreciente del 30,2% en 1929-1933, al 28,3 % en 1935 y al 22,9% en 1946. A nivel de jurisdicciones, la redistribución es soportada fundamentalmente por San Juan y Tucumán, y en menor medida por Salta. Por su parte, San Luis y Entre Ríos se benefician, incrementando su participación significativamente. La participación perdida por el grupo de jurisdicciones Intermedias es ganada por las Rezagadas, que pasan del 5,6% en 1929-1933, al 7,9% en 1935 y al 12,9% en 1946. Todas las provincias del grupo se benefician, con excepción de Jujuy.

Resulta útil, para analizar la redistribución entre provincias operada por la uni-ficación de los Impuestos Internos, presentar la información distinguiendo las pro-vincias productoras y las consumidoras (Tabla 75). Puede apreciarse la drástica re-distribución desde las provincias productoras (del 55,7% en 1929-1933 al 29,6% en 1946) en favor de las provincias consumidoras (del 44,3% en 1929-1933 al 74,4% en 1946).

Tabla 74 – Coparticipación de Impuestos Internos. Ley 12.139 En porcentaje por provincias

1929-1933 1935 1946Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0 Avanzadas 64,2 63,8 64,2 Capital Federal - - - Provincia de Buenos Aires 17,5 18,2 29,0 Santa Fe 11,3 12,5 12,5 Córdoba 9,2 9,6 10,3 Mendoza 26,2 23,4 12,4 Baja densidad - - - Chubut - - Santa Cruz - - - La Pampa - - - Río Negro - - - Neuquén - - - Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - - Intermedias 30,2 28,3 22,9 San Juan 11,8 10,5 5,5 San Luis 0,6 0,6 1,6 Entre Ríos 3,5 3,7 6,0 Tucumán 11,6 10,7 7,6 Salta 2,7 2,8 2,2 Rezagadas 5,6 7,9 12,9 La Rioja 0,2 0,6 1,1 Catamarca 0,2 0,4 1,4 Corrientes 0,7 1,9 4,9 Jujuy 3,4 3,0 1,9 Misiones - - - Chaco - - - Santiago del Estero 1,1 2,0 3,6 Formosa - - -

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

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Tabla 75 – Redistribución entre provincias operada por la unificación de los Impuestos Internos

Promedio 1929-1933 1946

TOTAL 100,0 100,0Provincial productoras 55,7 29,6Mendoza 26,2 12,4San Juan 11,8 5,5Tucumán 11,6 7 6Jujuy 3,4 1,9Salta 2,7 2,2Provincias consumidoras 44,3 4,70Buenos Aires 17,5 29,0Santa Fe 11,3 12,5Córdoba 9,2 10,3Entre Ríos 3,5 6,0Santiago del Estero 1,1 3,6Corrientes 0,7 4,9San Luis 0,6 11,6La Rioja 0,2 1,1Catamarca 0,2 1,4

Resultados cuantitativos. Leyes 12.143 y 12.147

La distribución entre provincias de los impuestos reglados por las Leyes 12.143 y 12.147 y modificatorias se presenta en la Tabla 76. A nivel de grupos no se aprecian modificaciones de importancia entre 1935 y 1946, aunque sí se encuentran cambios relativos importantes en la participación de algunas jurisdicciones (ejemplo, San Juan, San Luis, La Rioja y Jujuy).

Tabla 76 – Coparticipación de impuestos. Leyes 12.143 y 12.147 (en porcentaje) 1935 1946

Gobiernos locales 100,0 100,0 Avanzadas 83,2 82,0 Capital Federal 26,6 25,5 Provincia de Buenos Aires 31,2 31,2 Santa Fe 12,7 12,8 Córdoba 8,1 8,1 Mendoza 4,6 4,4 Baja densidad - - Chubut - - Santa Cruz - - La Pampa - - Río Negro - _ Neuquén - - Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - Intermedias 10,9 11,9 San Juan 1,2 1,7 San Luis 0,6 0,9 Entre Ríos 4,0 4,4 Tucumán 4,0 3,6 Salta 1,1 1,3 Rezagadas 5,8 6,1 La Rioja 0,6 0,4 Catamarca 0,6 0,6 Corrientes 2,3 2,3 Jujuy 0,6 0,9 Misiones - - Chaco - - Santiago del Estero 1,7 1,9 Formosa - -

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Efecto conjunto de los dos Regímenes de Coparticipación

El efecto conjunto de los dos Regímenes de Coparticipación se presenta en la Tabla 78. Crece la participación de las jurisdicciones Avanzadas (del 67,5% en 1935 al 70,3% en 1946) y de las Rezagadas (del 7,5% al 10,6%) y decrece la de las jurisdicciones Inter-medias (del 25% al 19,1%).

A nivel de jurisdicciones dentro de cada grupo existen notables diferencias. Entre las fuertemente beneficiadas por la redistribución se encuentran la municipa-lidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Entre Ríos, La Rioja, Catamar-ca, Corrientes y Santiago del Estero. Entre las perjudicadas, se encuentran Mendo-za, San Juan, Tucumán, Salta y Jujuy. Esta modificación de las participaciones se origina, por un lado, en la importante redistribución de la recaudación de los Im-puestos Internos en favor de las provincias consumidoras a expensas de las produc-toras (Tabla 75) y, por otro lado, en el cambio en la importancia relativa de los dos Regímenes de Coparticipación en favor de los correspondientes a las Leyes 12.143 y 12.147 (Tabla 77).

Tabla 77 – Importancia de los Regímenes de Coparticipación

1935 19461.Impuestos Internos 81,0 65,4 2. Réditos, Ventas, etc. 19,0 34,6 Total 100,0 100,0

En este último régimen (Réditos, Ventas, etc.) la participación de Buenos Aires era muy superior a la que tenía en el régimen de Impuestos Internos: parti-cipaba la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires que estaba excluida de In-ternos; y Mendoza, San Juan, Tucumán, Salta y Jujuy tenían participaciones muy inferiores a las que les correspondía en los Impuestos Internos. Las coparticipa-ciones per cápita relativas (conjunto de gobiernos locales = 100) muestran gran-des diferencias en 1935, las cuales se acortaron significativamente en 1946. Men-doza y San Juan exhibían valores superiores en más de cuatro veces al promedio en 1935; Tucumán y Jujuy aproximadamente 1,3 veces superior al promedio; Sal-ta (20%) y Santa Fe (7%) eran las otras provincias con valores superiores al pro-medio. En 1946, Mendoza y San Juan también registran las mayores coparticipa-ciones per cápita relativas, pero ahora superiores al promedio en alrededor de 1,35 veces.

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

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Tabla 78 - Efecto conjunto de los Regímenes de Coparticipación Distribución de la coparticipación y de la población. Coparticipación per cápita

Por provincias. 1935 y 1946

1935 1946 1935 1946 1935 1946Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Avanzadas 67,5 70,3 75,0 75,8 90,0 93,0Capital Federal 5,0 8,8 20,8 20,5 24,0 43,0Provincia de Buenos Aires 20,7 29,7 28,5 29,3 73,0 101,0Santa Fe 12,6 12,6 11,8 11,7 107,0 108,0Córdoba 99,3 9,5 10,1 10,3 92,0 92,0Mendoza 19,9 9,7 3,9 4,0 510,0 243,0Baja densidad - - - - - -Chubut - - - - - -Santa Cruz - - - - - -La Pampa - - - - - -Río Negro - - - - - -Neuquén - - - - - -Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - - - - -Intermedias 25,0 19,1 14,6 14,4 171,0 133,0San Juan 8,7 4,2 1,7 1,8 512,0 233,0San Luis 0,6 1,4 1,3 1,1 46,0 127,0Entre Ríos 3,8 5,4 5,5 5,4 69,0 100,0Tucumán 9,6 6,2 4,2 4,1 229,0 151,0Salta 2,3 1,9 1,9 2,0 121,0 95,0Rezagadas 7,5 10,6 10,4 9,8 72,0 108,0La Rioja 0,6 0,9 0,9 0,8 67,0 113,0Catamarca 0,5 1,1 1,1 1,0 45,0 110,0Corrientes 1,9 4,0 4,0 3,6 48,0 111,0Jujuy 2,6 1,6 1,1 1,1 236,0 145,0Misiones - - - - - -Chaco - - - - - -Santiago del Estero 1,9 3,0 3,4 3,3 56,0 91,0Formosa - - - - - -

Coparticipación (%) Población (%) Cop. per capita (Gobiernos locales=100)

Lecciones y enseñanzas del primer período

Una enseñanza de este período es que, pese a los conflictos de intereses, se pudo reor-ganizar el sistema tributario argentino, modernizándolo, a la vez que se implementó un régimen de distribución de la recaudación con reglas claras.

Conscientes de las dificultades asociadas con la negociación de estos temas, se planteó en la Ley de Impuestos Internos –la más conflictiva- una transición que duraría veinte años.

El período asistió también a la primera ruptura de la regla por parte del gobierno nacional, al apropiarse de los incrementos de la recaudación del Impuesto a los Réditos a partir de 1943.

También se puso de manifiesto en este período (con los distribuidores de las Le-yes 12.143 y 12.147 que se fijaron en 1935 y debían cambiarse antes del 31-12-1938, pero continuaron teniendo vigencia hasta 1947) la dificultad de modificar las distribu-

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

164

ciones establecidas de la recaudación, salvo que el mecanismo estuviera expresamente establecido en la Ley (como ocurrió con los Impuestos Internos).

IX.2.b - Segundo período del Régimen de Coparticipación (1947-1958)

Régimen de la Ley 12.956

Las modificaciones introducidas a los regímenes de las Leyes 12.143 y 12.147 entre 1943 y 1946 significaron un perjuicio importante para los gobiernos locales. Con el restablecimiento del funcionamiento del Congreso (1946) se replanteó la situación, tanto por presentación de proyectos de legisladores como por la movilización de los gobiernos provinciales. Esto culminó en la Primera Conferencia de Ministros de Hacienda (noviembre de 1946) con una recomendación unánime, recogida en el pro-yecto del Poder Ejecutivo Nacional presentado a las Cámaras y que dio origen a la Ley 12.956.

La Ley 12.956 significó un avance hacia una mayor sistematización del régimen e introdujo cambios tanto en la distribución primaria como en la secundaria. Las princi-pales modificaciones introducidas por la Ley 12.956 fueron:

• unificó y amplió la cobertura de impuestos a coparticipar, ya que no sólo comprende el Impuesto a los Réditos (Ley 12.147), el Impuesto a las Ga-nancias Eventuales (asimilado al Impuesto a los Réditos en cuanto al me-canismo de coparticipación) y el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143), sino que también comprende al recientemente creado Impuesto a los Benefi-cios Extraordinarios, que inicialmente no se coparticipaba;

• en cuanto a la distribución primaria, se amplió el porcentaje de las pro-vincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires del 17,5% al 21%, que representa un aumento del 20% a partir del año 1947;

• en lo relativo a la distribución secundaria, se prorrateó un contingente equivalente al 19% de la recaudación total según un sistema similar al an-teriormente vigente, introduciéndose como novedad la distribución del 2% en proporción inversa a la población de cada jurisdicción. Se introdu-jo así por primera vez un mecanismo de redistribución explícito, más allá de lo implícito en el prorrateador población;

• aparece por primera vez explícitamente la obligación de las provincias de "no aplicar gravámenes locales de naturaleza igual a los establecidos por las leyes de los referidos impuestos” y también la obligación de copartici-par entre las municipalidades de su jurisdicción no menos del 10% de la participación que recibieran de la Nación.

La situación hacia mediados de la década del 50

Hacia mediados de la década del 50 comenzaron a presentarse nuevos elementos en las relaciones fiscales Nación-provincias. En primer término, los territorios nacionales se fueron convirtiendo en provincias: de las 14 provincias históricas se pasa a 22, quedan-do como único Territorio Nacional el de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlánti-co Sud. Dicho proceso comenzó en 1951, con las actuales provincias de Chaco y La Pampa, para continuar con Misiones (1953), y el resto de los Territorios Nacionales

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

165

(1955). Esto significó un replanteo de la distribución primaria (Nación-provincias), ya que hasta ese momento los gastos de los Territorios Nacionales se incorporaban al Pre-supuesto Nacional y la Nación percibía los tributos de tipo local recaudados en los Te-rritorios Nacionales. También fue necesario rediseñar las relaciones entre provincias, ya que se incorporaban algunas jurisdicciones que presentaban rasgos sumamente dife-renciales (por ejemplo, Santa Cruz y Chubut, de extensa superficie y bajísima densidad demográfica). En segundo término, deben mencionarse las fechas de expiración de los Regímenes de Coparticipación: para la Ley 12.139 (Internos) operaba a fines de 1954 y para la Ley 12.956 (Réditos, Ventas, etc.) se producía a fines de 1955. Esta última fue prorrogada por períodos anuales hasta el cambio en 1959 por la Ley 14.788.

La Ley 14.060 (1951)

En 1951 apareció otra modificación en las relaciones tributarias entre Nación y provin-cias, con motivo de la creación por parte de la Nación del Impuesto Sustitutivo del gra-vamen a la Transmisión Gratuita de Bienes (Ley 14.060). La sanción de esta Ley, además de implicar un cambio de sistema tributario, significó un nuevo avance de la Nación en un terreno hasta entonces reservado a los poderes locales. El Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes tenía un lugar tradicional en las finanzas provinciales como "Impuesto a las Herencias" o "Impuesto a las Sucesiones".

El mecanismo aplicado perduró sin variantes hasta 1973 y se caracterizó por estar basado estrictamente en el criterio devolutivo. Cada jurisdicción recibía en proporción a la "radicación económica de los bienes objeto del tributo", correspondiendo a la Na-ción la proporción asignada a la Capital Federal y Territorios Nacionales, y a las pro-vincias la proporción restante. A su vez, entre provincias la distribución también se efectuaba sobre la misma base.

La Ley 14.390 (1954)

La primitiva Ley de unificación de Impuestos Internos, cuyo período de vigencia se estableció en veinte años, venció el 31 de diciembre de 1954. Fue reemplazada por la Ley 14.390, la cual si bien tenía un plazo de diez años, fue luego prorrogada en forma anual hasta ser derogada por la Ley 20.221 (1973). Por su importancia, merecen desta-carse los aspectos más esenciales del régimen de distribución establecido:

• la distribución primaria se fijaba periódicamente según las siguientes re-laciones

Participación de las provincias =Población total de las provincias

Población total del país + Población provincias

Participación de la Nación =Población total del país

Población total del país + Población provincias

En la práctica, y luego de la provincialización de los ex-Territorios Nacionales, los porcentajes respectivos oscilaron alrededor del 54% para la Nación y el 46% para el conjunto de provincias. La municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires continuaba excluida de este régimen;

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

166

• la distribución secundaria se realizaba en la forma siguiente. Un 98% del contingente provincial se distribuía entre provincias en función de la po-blación (80% a partir de 1957) y en función de la producción de artículos gravados con Impuestos Internos y de las materias primas principales uti-lizadas en su elaboración (20% a partir de 1957). Por razones de transi-ción, los porcentajes respectivos se fijaron en forma escalonada para los primeros años de vigencia del nuevo régimen (en 1955: 84% población, 16% producción; en 1956: 82% y 18%, respectivamente). Por otra parte, el 2% restante del contingente provincial se distribuía entre provincias en razón inversa al monto por habitante de la participación que a cada pro-vincia le correspondía de acuerdo a la distribución del 98% explicado an-teriormente;

• respecto a la inclusión de los impuestos a distribuir, apareció por primera vez en forma explícita la cláusula de escape en favor de la Nación, exclu-yéndose del régimen a los Impuestos Internos nacionales cuyo producido se hallara afectado a la realización de inversiones y obras de interés na-cional;

• en cuanto al control del régimen, se creó un Tribunal Arbitral, cuya com-posición revela el predominio de la Nación: presidido por el Procurador del Tesoro de la Nación, con dos vocales permanentes nombrados por el Ministerio de Hacienda de la Nación y otros dos vocales rotativos desig-nados por las provincias.

Cabe hacer notar que la complejidad del sistema de distribución secundaria (por la inclusión del distribuidor producción gravada) obligaba a reglamentar minuciosa-mente los rubros a ser incluidos y la periodicidad de la fijación de los índices de distri-bución.

Con la Ley 14.390 se alcanza una madurez del sistema referido a los Impuestos Internos que subsistirá hasta 1973, fecha en que sus principales disposiciones se incor-poran al nuevo régimen establecido en dicho año.

Resultados cuantitativos. Ley 12.956

En la Tabla 79 se compara la distribución entre provincias de la coparticipación de los Impuestos a los Réditos, Ventas, etc., correspondiente al último año de vigencia de las Leyes 12.143 y 12.147 y sus modificatorias (1946) y de la Ley 12.956 (1958).

La reforma de 1947 significó una importante redistribución desde las jurisdiccio-nes Avanzadas (cuya participación decrece del 82% en 1946 al 69,1% en 1958) hacia las Intermedias (11,9% en 1946 y 13,1% en 1958), hacia las Rezagadas (6,1% en 1946 y 15,3% en 1958) y hacia La Pampa, de reciente creación, única dentro del grupo de Baja Densidad. Todas las jurisdicciones del grupo de las Avanzadas experimentan pér-didas en su participación, con excepción de Mendoza cuyo coeficiente permanece prác-ticamente sin cambios. Cada una de las provincias del grupo de las Rezagadas aumenta su participación; este grupo gana además 5,1 puntos porcentuales por la incorporación de Misiones y Chaco como nuevas provincias. En el grupo de las provincias Interme-

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

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dias aumentan su participación San Juan, San Luis y Salta, mientras que la disminuyen Entre Ríos y Tucumán.

Tabla 79 - Coparticipación de Impuestos. Ley 12.956 Comparativo por provincias 1946 y 1958 (en porcentaje)

1946 1958Gobiernos locales 100,0 100,0Avanzadas 82,0 69,1Capital Federal 25,5 19,1Provincia de Buenos Aires 31,2 29,2Santa Fe 12,8 9,7Córdoba 8,1 6,6Mendoza 4,4 4,5Baja densidad - 2,3Chubut - -Santa Cruz - -La Pampa - 2,3Río Negro - -Neuquén - -Territorio Nac. de Tierra del Fuego - -Intermedias 11,9 13,1San Juan 1,7 2,4San Luis 0,9 1,6Entre Ríos 4,4 3,9Tucumán 3,6 3,2Salta 1,3 2,0Rezagadas 6,1 15,3La Rioja 0,4 1,9Catamarca 0,6 1,7Corrientes 2,3 2,5Jujuy 0,9 2,1Misiones - 2,2Chaco - 2,7Santiago del Estero 1,9 2,2Formosa - -

Resultados cuantitativos. Ley 14.060

Los porcentajes de distribución correspondientes a 1958 se presentan en la Tabla 80. Como el criterio utilizado es claramente devolutivo (cada jurisdicción recibe en pro-porción a la radicación económica de los bienes objeto del tributo), se observa una fuerte concentración en las jurisdicciones más ricas: el grupo de las Avanzadas, exclui-da la Capital Federal (cuya parte correspondía al gobierno nacional), percibía el 78,3% del total, correspondiendo a Buenos Aires el 55,6%.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Tabla 80 – Coparticipación de Impuestos Ley 14.060

1958Gobiernos locales 100,0Avanzadas 78,3Capital Federal -Provincia de Buenos Aires 55,6Santa Fe 11,8Córdoba 5,4Mendoza 5,5Baja densidad 0,5Chubut -Santa Cruz -La Pampa 0,5Río Negro -Neuquén -Territorio Nac. de Tierra del Fuego -Intermedias 12,2San Juan 2,1San Luis 0,5Entre Ríos 2,9Tucumán 4,1Salta 2,6Rezagadas 9,0La Rioja 0,1Catamarca 0,1Corrientes 1,3Jujuy 2,8Misiones 1,1Chaco 3,1Santiago del Estero 0,5Formosa -

Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390

En la Tabla 81 se incluyen las participaciones de las distintas provincias en la coparti-cipación de los Impuestos Internos para los años 1946 (fin del primer período), 1954 (fin de la vigencia de la Ley 12.139) y 1958 (que refleja el ajuste a la nueva Ley vigen-te desde 1955).

En general, entre 1946 y 1954, sigue el proceso iniciado en 1935 con pérdidas pa-ra las provincias productoras y aumentos de participación de las provincias consumido-ras; aparecen además nuevas provincias. Con el mecanismo de la Ley 14.390 se revier-te la situación, beneficiándose las provincias productoras de artículos gravados con los Impuestos Internos (Mendoza, Tucumán, Salta, Jujuy, Corrientes y San Juan). Este cambio refleja un retorno hacia un criterio más devolutivo en la coparticipación de los Impuestos Internos.

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

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Tabla 81 - Coparticipación de Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390 En porcentajes por provincias

1946 1954 1958Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0Avanzadas 64,2 65,9 58,9Capital Federal - - -Provincia de Buenos Aires 29,0 34,4 31,4Santa Fe 12,5 13,7 11,1Córdoba 10,3 12,1 9,9Mendoza 1,4 5,7 6,5Baja densidad - 1,4 1,1Chubut - - -Santa Cruz - - -La Pampa - 1,4 1.lRío Negro - - -Neuquén - - -Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - -Intermedias 22,9 17,6 19,8San Juan 5,5 2,5 2,5San Luis 1,6 1,3 1,1Entre Ríos 6,0 6,3 5,1Tucumán 7,6 5,1 5,4Salta 2,2 2,4 5,7Rezagadas 12,9 15,0 19,9La Rioja 1,1 0,9 0,8Catamarca 1,4 1,2 1,1Corrientes 4,9 4,2 5,3Jujuy 1,9 1,4 3,5Misiones - - 2,7Chaco - 3,5 3,4Santiago del Estero 3,6 3,8 3,1Formosa - - -

Efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipación

El efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipación se presenta en la Tabla 83. La participación de las jurisdicciones Avanzadas decrece del 70,3% en 1946 al 65,5% en 1958, mientras que la correspondiente a las Intermedias hace lo propio del 19,1% al 15,6%. Las Rezagadas aumentan su participación del 10,6% al 16,9%, en buena parte explicada por la incorporación de Misiones y Chaco. En el grupo de Baja Densidad aparece únicamente La Pampa con una participación del 1,8%. La comparación directa no es estrictamente válida, pues existe distinto número de provincias en los dos casos. Por esa razón, en la tercera columna de la Tabla se corrigen los distribuidores de 1958 considerando sólo las provincias existentes en 1946, siendo las diferencias más impor-tantes a nivel de grupos la constancia en la participación de las Avanzadas y la dismi-nución del crecimiento de las Rezagadas.

A nivel de provincias se aprecia que, en líneas generales, se mantiene la tendencia de 1935-1946. Ganan participación la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, La Rioja y Catamarca, que también se habían beneficiado en el período anterior. Pierden participación Entre Ríos, Corrientes y Santiago del Estero, que se habían benefi-ciado significativamente durante el primer período. Como en 1935-1946, la redistribución es soportada principalmente por Mendoza, San Juan y Tucumán; Salta y Jujuy que también

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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se habían perjudicado en el primer período, aumentan su participación en un 95% y 81% respectivamente. Disminuyen su participación Santa Fe (del 12,6% al 11,1%) y Córdoba (del 9,5% al 8,4%) y aumenta su participación levemente San Luis (del 1,4% al 1,5%). Es-tas modificaciones se originan tanto en el cambio de los prorrateadores correspondientes a

cada Ley de distribución, antes ana-lizadas, como en el cambio en la importancia relativa de los distintos regímenes (Tabla 82).

La coparticipación per cápita relativa al promedio de los gobier-nos locales (corregida por el número de provincias) experimenta una leve disminución en las jurisdicciones

Avanzadas (2,2%), una disminución del 8,3% en las Intermedias y un incremento del 36,1% en las Rezagadas. La tendencia a una menor diferencia en los valores correspondientes a cada jurisdicción, observada en el primer período, continúa operando en 1947-1958. La relación entre el valor mayor y el menor en 1946 es de 5,7; en 1958 es de 3,1. Una diferencia impor-tante es que en 1946 (como ocurre también en 1935 con más amplitud) las mayores coparti-cipaciones per cápita relativas se registran en las provincias productoras de bienes gravados con Impuestos Internos (Mendoza, San Juan, Tucumán y Jujuy). En 1958 aparecen con los mayores valores jurisdicciones de los grupos de Rezagadas e Intermedias, las cuales -con excepción de Jujuy- no integraban el grupo antes mencionado. Las coparticipaciones per cá-pita relativas más altas corresponden a Jujuy, La Rioja, Salta, San Luis y Catamarca.

Tabla 83 - Efecto conjunto de los Regímenes de Coparticipación

1946 1958 corregida 1947 1960 corregida 1947 1960 corregidaGobiernos locales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Avanzadas 70,3 65,5 70,5 75,8 73,6 77,6 93,0 89,0 91,0Capital Federal 8,8 11,1 11,9 20,5 15,4 16,2 43,0 72,0 73,0Provincia de Buenos Aires 29,7 31,0 33,4 29,3 35,0 37,0 101,0 89,0 90,0Santa Fe 12,6 10,3 11,1 11,7 9,8 10,3 108,0 105,0 108,0Córdoba 9,5 7,8 8,4 10,3 9,1 9,6 92,0 86,0 88,0Mendoza 9,7 5,3 5,7 4,0 4,3 4,5 243,0 123,0 127,0Baja densidad 1,8 0,8 - 225,0 -Chubut - - - - - - - - -Santa Cruz - - - - - - - - -La Pampa - 1,8 - - 0,8 - - 225,0 -Río Negro - - - - - - - - -Neuquén - - - - - - - - -Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - - - - - - - -Intermedias 19,1 15,6 16,8 14,4 13,0 13,8 133,0 120,0 122,0San Juan 4,2 2,4 2,6 1,8 1,8 1,9 233,0 133,0 137,0San Luis 1,4 1,4 1,5 1,1 0,9 1,0 127,0 156,0 150,0Entre Ríos 5,4 4,3 4,6 5,4 4,2 4,4 100,0 102,0 105,0Tucumán 6,2 4,1 4,4 4,1 4,0 -4,2 151,0 103,0 105,0Salta 1,9 3,4 3,7 2,0 2,1 2,3 95,0 162,0 161,0Rezagadas 10,6 16,9 12,5 9,8 12,8 8,5 108,0 132,0 147,0La Rioja 0,9 1,4 1,5 0,8 0,7 -0,7 -113,0 200,0 214,0Catamarca 1,1 1,4 1,5 1,0 0,9 1,0 110,0 156,0 150,0Corrientes 4,0 3,6 3,9 3,6 2,8 2,9 111,0 129,0 134,0Jujuy 1,6 2,7 2,9 1,1 1,2 1,3 145,0 225,0 223,0Misiones - 2,3 - - 1,9 - - 121,0 -Chaco - 3,0 - - 2,8 - - 107,0 104,0Santiago del Estero 3,0 2,5 2,7 3,3 2,5 2,6 91,0 100,0 -Formosa - - - - - - - - -

Coparticipación (%) Población (%) Coparticipación per cápita relativa

(Gobiernos Locales = 100)

Tabla 82 – Importancia relativa de los Regímenes de Coparticipación

1946 19581. Internos 65,4 37,9 2. Réditos, Ventas, etc. 34,6 58,5 3. Sustitutivo - 3,6 Total 100,0 100,0

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

171

Lecciones y enseñanzas del segundo período

El Congreso Nacional fue el encargado (en 1946) de corregir los avances nacionales sobre la parte provincial de la coparticipación de 1943. En este período se introducen por primera vez criterios de redistribución explícitos, más allá de los implícitos en la distribución por población. Se establecen restricciones a los poderes tributarios provin-ciales en lo relativo a los impuestos coparticipables. Se introduce como obligación de las provincias el coparticipar a sus municipalidades cierto porcentaje mínimo de lo que les corresponda en la Coparticipación Federal. El gobierno nacional avanza sobre fuen-tes tributarias que tradicionalmente estuvieron en jurisdicción provincial (Impuesto Sustitutivo a la Transmisión Gratuita de Bienes). Se crea una Institución (el Tribunal Arbitral) encargado del control del régimen más conflictivo (Impuestos Internos).

IX.2.c - Tercer (1959-1966) y cuarto (1967-1972) períodos del Régimen de Coparti-cipación

El tercer período (1959-1966). La ley 14.788 (1959) y sus prórrogas

Una vez instalado nuevamente el Congreso Nacional hacia fines de 1958 y tras inten-sas preparaciones y discusiones, se aprobó una reforma significativa en lo vinculado a los impuestos regulados por la Ley 12.956. Dada la importancia cuantitativa de la re-caudación de este grupo de impuestos (a los Réditos, a las Ventas, a las Ganancias Eventuales, etc.), cuya participación en el total de impuestos coparticipados oscilaba en torno al 75%, conviene analizar en detalle los cambios implicados por esta reforma.

Habiendo vencido el 31 de diciembre de 1955 el régimen de distribución de la Ley 12.956, el gobierno provisional decidió prorrogarlo por periodos anuales, reflejan-do la conciencia existente acerca de la necesidad de una reforma en profundidad del sistema. Con el regreso a la normalidad constitucional, el Congreso Nacional se abocó al tema en base a un proyecto del Poder Ejecutivo, el cual a su vez reconocía como antecedentes el anteproyecto preparado por la Comisión de Contralor y los dictámenes de la Conferencia de Ministros de Hacienda de la Nación y provincias (1958).

El cambio más importante se refiere a la distribución primaria. En tanto la Ley 12.956 había fijado una distribución del 21% para las provincias más la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y el restante 79% para la Nación, por la reforma de 1959 las proporciones se establecen para el año final de 1963 en 36% para el conjunto de provin-cias, 6% para la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y 58% para la Nación. En otros términos, la proporción de las provincias y la municipalidad se duplicó, al pasar del 21% al 42% del total de recaudación de impuestos coparticipados. A efectos de facilitar el período de transición, se estableció un aumento escalonado en el porcentaje de las pro-vincias (y un correlativo descenso escalonado en el porcentaje de la Nación).

En cuanto a la distribución secundaria, pueden anotarse dos diferencias: en primer término, quedó definida la participación del conjunto de provincias directamente en la Ley, y no como en la anterior Ley donde se englobaba la participación de las provin-cias con la de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En segundo término, debe notarse que en la distribución secundaria se eliminaron los prorrateadores vincu-lados con la recaudación de los impuestos coparticipados en cada jurisdicción y con el inverso de la población de cada jurisdicción, quedando los otros tres parámetros de la

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

172

Ley 12.956 (población, gastos provinciales y recursos provinciales propios) a los que se agrega un nuevo parámetro, el de distribución por partes iguales. Los cuatro prorra-teadores pesaban en la misma proporción.

Tal como ocurrió con la Ley 14.390 de Impuestos Internos, puede afirmarse que con el texto de la Ley 14.788 se llegó a una madurez en lo referente a las regulaciones concernientes a la coparticipación de este grupo de impuestos. Aparecía así establecida con precisión la fuente de los datos a utilizarse para los distribuidores, la periodicidad del cálculo de los índi-ces de distribución, la formación de la Comisión de Contralor e Índices para tomar a su cargo la gestión del régimen y el control de las obligaciones de cada una de las partes. Respecto a la Comisión de Contralor e Índices, debe mencionarse que a diferencia del Tribunal Arbitral (Ley 14.390), esta Comisión tenía una composición favorable para las provincias, ya que es-taba constituida por un representante de la Nación y un representante de cada provincia. Una disposición interesante es la del art. 11°, donde se encomendaba al Banco Central de la Re-publica Argentina y a la Dirección Nacional de Estadísticas y Censos la adopción de medi-das, en forma inmediata, a fin de "determinar en forma discriminada por jurisdicción y por grandes sectores de la economía, el producto e ingreso nacional y los valores de la produc-ción del conjunto de bienes y servicios de la economía nacional". Esto reflejaba la preocupa-ción de los legisladores en torno a la carencia de datos estadísticos adecuados y confiables como para poder establecer los distribuidores entre provincias.

Al caducar a fines de 1963 el plazo de vigencia de la Ley 14.788, se aprobó la prórroga de la misma, con una modificación ulterior en la distribución primaria en fa-vor de las provincias, a las que se les asignaba el 40% de la recaudación de los impues-tos coparticipados por dicha Ley (un aumento del 11% en la parte provincial).

El cuarto período del Régimen de Coparticipación. 1966-1972

Durante el lapso 1966-1972, la única modificación de importancia se registró en el grupo de impuestos de la Ley 14.788, ya que los otros regímenes permanecieron en vigencia con sus prórrogas correspondientes. Debe notarse, sin embargo, que si bien no hubo modificaciones del régimen, sí se presentó la periódica discusión acerca de la inclusión o no como coparticipables de los nuevos impuestos creados por el gobierno nacional.

La modificación registrada en el régimen de la Ley 14.788 se concretó en los años 1967 y 1968. Significó, en ambos casos, una mejora en la participación de la Nación a expensas de las provincias y de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en el primer año, y de ésta última en el segundo año. El porcentaje del conjunto de provin-cias pasó del 40% (al que había llegado en 1964) al 35,46% fijado para 1967 y años sucesivos, en tanto que el porcentaje de la municipalidad (que estaba fijado en el 6% desde 1959) se redujo al 5,32% en 1967 y al 2,66% a partir de 1968.

Este corte en la coparticipación relativa provincial y municipal (del 11% en el primer caso y del 56% en el segundo) originó en su momento la necesidad de adoptar alguna medida compensatoria desde el punto de vista financiero. Se instrumentó la creación del Fondo de Integración Territorial (FIT) con el fin de brindar aportes del Tesoro Nacional para la financiación de obras públicas de interés de una o más provin-cias.

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

173

Resultados cuantitativos. Ley 14.788

En la Tabla 84 se presentan los porcentajes de distribución entre los gobiernos locales de la coparticipación de los Impuestos a los Réditos, Ventas, etc., correspondientes al último año de vigencia de la Ley 12.956 (1958), y al primer (1959) y último año (1972) de vigencia de la Ley 14.788.

Entre 1958 y 1959 ganan participación las jurisdicciones Intermedias, las Rezaga-das (más allá de la originada en la incorporación de Formosa) y las de Baja Densidad (grupo en el que se incluyen cinco provincias, contra sólo una en 1958). El incremento en esas participaciones es soportado por las jurisdicciones Avanzadas (especialmente por Buenos Aires, Santa Fe y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Córdoba, y en menor medida Mendoza, aumentan su participación). En el grupo de las Interme-dias no existe un patrón único de comportamiento, dado que tres provincias aumentan su participación (San Juan, Tucumán y Salta) y dos la disminuyen (San Luis y Entre Ríos). En las Rezagadas la tendencia general es a aumentar la participación, ya que sólo la disminuyen La Rioja y Jujuy.

Entre 1959 y 1972 se mantienen sin mayores variantes las participaciones de las jurisdicciones Intermedias y Rezagadas; ganan participación las de Baja Densidad (del 7,4% al 9,9%) en tanto que en Buenos Aires se registra un importante avance (del 22,7% al 29,5%).

Tabla 84 - Coparticipación de Impuestos. Ley 14.788 Comparativo por provincias. 1958, 1959 y 1972 (en porcentaje)

1958 1959 1972Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0Avanzadas 69,1 60,5 57,7Capital Federal 19,1 17,6 6,9Provincia de Buenos Aires 29,2 22,7 29,5Santa Fe 9,7 8,3 8,3Córdoba 6,6 7,3 7,8Mendoza 4,5 4,6 5,1Baja densidad 2,3 7,4 9,9Chubut - 1,4 1,9Santa Cruz - 1,2 2,0La Pampa 2,3 1,7 1,8Río Negro - 1,7 2,1Neuquén - 1,4 1 . 6Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - 0,4Intermedias 13,1 14,1 14,7San Juan 2,4 2,5 2,5San Luis 1,6 1.5. 1,7Entre Ríos 3,9 3,7 4,1Tucumán 3,1 3,8 3,6Salta 2,0 2,6 2,7Rezagadas 15,3 17,9 17,7La Rioja 1,9 1,4 1,6Catamarca 1,7 2,0 1,7Corrientes 2,5 3,0 3,1Jujuy 2,1 1,9 2,1Misiones 2,2 2,5 2,2Chaco 2,7 3,1 2,8Santiago del Estero 2,2 2,4 2,5Formosa - 1,6 1,6

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Resultados cuantitativos. Impuestos Internos Ley 14.390

En el régimen de los Impuestos Internos (Ley 14.390) no se produjeron modificaciones durante estos períodos. Los cambios en los porcentajes de distribución entre los go-biernos locales (Tabla 85) surgen de la operación del mecanismo previsto en la Ley y de la incorporación de las nuevas provincias.

Entre 1958 y 1972 pierden participación las jurisdicciones Intermedias en benefi-cio de las Rezagadas y las de Baja Densidad (con cinco provincias en 1972 versus una en 1958). Las jurisdicciones Avanzadas mantienen su participación.

Tabla 85 - Coparticipación de Impuestos Internos. Ley 14.390 Comparativo por provincias en porcentaje

1958 1972Gobiernos locales 100,0 100,0Avanzadas 58,9 58,6Capital Federal - -Provincia de Buenos Aires 31,4 35,2Santa Fe 11,1 9,2Córdoba 9,9 8,9Mendoza 6,5 5,2Baja densidad 1.l 3,7Chubut - 0,8Santa Cruz - 0,4La Pampa 1,1 0,8Río Negro - 1,1Neuquén - 0,7Territorio Nac. de Tierra del Fuego - -Intermedias 19,8 16,1San Juan 2,5 2,3San Luis 1,1 0,9Entre Ríos 5,1 3,9Tucumán 5,4 4,3Salta 5,7 4,8Rezagadas 19,9 21,5La Rioja 0,8 0,7Catamarca 1,1 0,9Corrientes 5,3 7,0Jujuy 3,5 3,9Misiones 2,7 3,2Chaco 3,4 2,7Santiago del Estero 3,1 2,3Formosa 0,0 0,9

Efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipación

La información básica sobre el efecto conjunto de los tres Regímenes de Coparticipa-ción se presenta en la Tabla 87. La comparación se efectúa para 1960 y 1972, de modo de homogeneizar el número de jurisdicciones.

Entre 1960 y 1972 la participación de las jurisdicciones Intermedias disminuye del 15% al 14,6%; la de las Rezagadas del 18,7% al 17,9%; y la de las Avanzadas del 59,9% al 59,5%. El grupo de las jurisdicciones de Baja Densidad es el único que au-

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

175

menta su participación del 6,4% al 7,9%. Las modificaciones más importantes (dejando de lado el grupo de Baja Densidad) se producen en las Avanzadas, con una importante reducción de la participación de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (del 12,4% al 4,7%) y un avance significativo de Buenos Aires (del 25,9% al 32,8%).

Durante estos dos perío-dos los cambios en la impor-tancia relativa de los tres Re-gímenes se documentan en la Tabla 86.

En cuanto a la copartici-pación per cápita, la modifi-

cación más significativa es la reducción drástica en la municipalidad de Buenos Aires (del 84% del promedio de gobiernos locales en 1960 al 37% en 1970).

Tabla 87 - Efecto conjunto de los Regímenes de Coparticipación Distribución de la coparticipación y de la población. Coparticipación per capita

1958 1960 1972 1960 1970 1960 1972Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0Avanzadas 65,5 59,9 59.S 70,9 72,4 84,0 82,0Capital Federal 11,1 12,4 4,7 14,8 12,7 84,0 37,0Provincia de Buenos Aires 31,0 25,9 32,8 33,8 37,6 77,0 87,0Santa Fe 10,3 9,1 8,7 9,4 9,1 97,0 96,0Córdoba 7,8 7,8 8,0 8,8 8,8 89,0 91,0Mendoza 5,3 4,7 5,2 4,1 4,2 115,0 124,0Baja densidad 1 8 6,4 7 9 3,3 3 8 194,0 208,0Chubut - 1,2 1,6 0,7 0,8 171,0 200,0Santa Cruz - 1,0 1,6 0,3 0,4 333,0 400,0La Pampa 1,8 1,4 1,5 0,8 0,7 175,0 214,0Río Negro 1,4 1,7 1,0 1,1 140,0 155,0Neuquén - 1,2 1,3 0,5 0,7 240,0 186,0Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - 0,3 - 0,1 - 300,0Intermedias 15,6 15,0 14,6 12,7 11,4 134,0 128,0San Juan 2,4 2,5 2,4 1,8 1,6 139,0 150,0San Luis 1,4 1,4 1,4 0,9 0,8 156,0 175,0Entre Ríos 4,3 4,0 3,9 4,0 3,5 100,0 111,0Tucumán 4,1 4,1 3,7 3,9 3,3 105,0 112,0Salta 3,4 3,0 3,2 2,1 2,2 143,0 145,0Rezagadas 16,9 18,7 17,9 13,1 12,4 143,0 144,0La Rioja 1,4 1,2 1,2 0,6 0,6 200,0 200,0Catamarca 1,4 1,7 1,4 0,8 0,7 213,0 200,0Corrientes 3,6 4,1 3,9 2,7 2,4 152,0 163,0Jujuy 2,7 2,3 2,5 1,2 1,3 192,0 192,0Misiones 2,3 2,5 2,4 1,8 1,9 139,0 126,0Chaco 3,0 3,1 2,7 2,7 2,4 115,0 113,0Santiago del Estero 2,5 2,5 2,3 2,4 2,1 104,0 110,0Formosa - 1,3 1,4 0,9 1,0 144,0 140,0

Población(%)

Copartic. per cápita (Gobiernos locales=l00)

Coparticipación(%)

Lecciones y enseñanzas del tercer y cuarto período

Las lecciones y enseñanzas surgen del régimen de distribución de los Impuestos a los Réditos, Ventas y Ganancias Eventuales, ya que no se modificó el régimen aplicable a los Impuestos Internos. La primera lección es que nuevamente el Congreso Nacional, tal como había ocurrido en 1946, encara una reforma en profundidad del tema. El ré-gimen llega a una madurez en la regulación de la Coparticipación Federal. Se estable-cen con precisión las fuentes de datos a utilizar para el cálculo de los distribuidores, la periodicidad del cálculo, se crea una Institución Fiscal (la Comisión de Control e Índi-

Tabla 86 – Importancia relativa de los Regímenes de Coparticipación

1958 1967 19721. Interno 37,9 27,7 26,4 2. Réditos, Ventas, etc. 58,5 75,0 66,5 3. Sustitutivo 3,6 3,9 7,1 Total 100,0 100,0 100,0

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

176

ces) para el control de la gestión del régimen, y se establecen las obligaciones de las partes.

En la distribución secundaria se elimina el prorrateador que provocaba los mayo-res conflictos para su cálculo (recaudación de los impuestos coparticipables en cada jurisdicción). Es destacable la preocupación de los legisladores por mejorar la informa-ción de base. Frente a ese avance, las modificaciones introducidas por el gobierno de facto en 1967-1968 implican un retroceso, al apropiarse la Nación (en forma coerciti-va) de una parte de la coparticipación provincial.

IX.2.d - Quinto período del Régimen de Coparticipación (1973-1979). El perfeccio-namiento del régimen

Antecedentes de la reforma de 1973

La reforma al Régimen de Coparticipación estuvo precedida por un período de estudio y análisis prolongado, iniciado en 1970, que se aceleró posteriormente por el marco que atravesaban las finanzas públicas hacia 1971 y especialmente 1972, que obligaron a un considerable apoyo del gobierno nacional a través de aportes del Tesoro Nacional, para atender el déficit de los gobiernos provinciales. Esta situación de déficit no se de-bía a causas ocasionales, sino a un cambio que se consideraba permanente: la nueva política salarial de equiparación de los empleados provinciales y municipales a los na-cionales. Ello llevó a pensar en un aumento sustancial de la participación provincial a expensas de la participación del gobierno nacional, para devolver a las provincias -especialmente en vísperas de la asunción de las autoridades en cada una de ellas- una mayor autonomía financiera, reduciendo la excesiva dependencia del Tesoro Nacional. Ello se tradujo en una revisión de los porcentajes de participación: en un primer pro-yecto (1971) se elevaron en forma gradual hasta arribar a una meta del 50% para el conjunto de provincias en el término de cinco años; en el proyecto definitivo (1973) se llegó al cambio inmediato de los porcentajes.

Este vuelco tan importante de recursos a las provincias requería simultáneamente revisar con cuidado la distribución secundaria, es decir, los prorrateadores entre pro-vincias del total asignado al conjunto de ellas. En este aspecto, debe tenerse en cuenta que estaba en suspenso la aplicación de los resultados del Censo Nacional de Población de 1970 a la revisión de los índices de distribución según las Leyes 14.788 y 14.390, donde el prorrateador población pesaba en un 25% y un 78% respectivamente.

Por último, se estimó conveniente simplificar el sistema, unificando en una sola Ley la coparticipación de grupos de impuestos que, por razones históricas, obedecían a regímenes diferentes.

Los aspectos más relevantes de la Ley 20.221 pueden sintetizarse utilizando los propios términos oficiales, ya que se trató de una reforma que explícitamente formula-ba los objetivos propuestos y explicaba los instrumentos adoptados. Los conceptos que se citan a continuación se refieren al Mensaje de elevación del Proyecto de Ley.

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

177

La Reforma de 1973. Ley Convenio 20.221

Objetivos: • garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales,

mediante la implementación de un importante aumento de la coparticipa-ción, a efectos de reducir la dependencia del Tesoro Nacional que se ob-serva en la actualidad;

• reconocer la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias con menores recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestación de los servicios públicos a su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tra-tamiento a todos los habitantes;

• obtener una simplificación del régimen que facilite el mecanismo de dis-tribución y la actividad de los órganos de administración y control.

Principales características • establecimiento de un sistema único para distribuir todos los impuestos

coparticipados; • asignación por partes iguales a la Nación y al conjunto de las provincias

del monto total recaudado por dichos impuestos; • distribución entre provincias, en forma automática, del 48,5% del total re-

caudado, utilizando los siguientes criterios: 65% por población, 25% por brecha de desarrollo, y 10% por dispersión de población. La distribución por población se fundamenta en la estrecha relación existente entre los servicios públicos provinciales y el número de habitantes. La distribución por brecha de desarrollo (que mide la diferencia de riqueza de cada pro-vincia con respecto a la del área más desarrollada del país) se justifica por la necesidad de compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias Rezagadas. La distribución por dispersión demográfica obede-ce a la intención de tener en cuenta la situación especial de las provincias de Baja Densidad de población respecto a la organización de la prestación de sus respectivos servicios públicos;

• creación del Fondo de Desarrollo Regional, al que se asegura la asigna-ción de un 3% de la recaudación total, a efectos de dar continuidad al ré-gimen del Fondo de Integración Territorial;

• en cuanto a la duración del régimen, el mismo regirá desde el 1° de enero de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1980, fecha en que se dispondrá de los resultados del próximo Censo Nacional de Población y Vivienda los cuales aportarán la información básica para la determinación de los por-centajes de distribución.

Otros aspectos importantes

La Ley 20.221 contiene otras importantes novedades respecto a los regímenes anterio-res, las cuales se detallan a continuación.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Cobertura del régimen

La enumeración de los impuestos nacionales sujetos a la coparticipación se esta-blece en forma muy amplia. “Durante la vigencia de esta Ley la Nación mantendrá el régimen de distribución en ella previsto para todos los gravámenes especificados en el art. 1° y para los que en el futuro establezca como impuestos indirectos que graven consumos o actos, o conforme a la facultad del art. 67° inc. 2, de la Constitución Na-cional". Con esta cláusula se deseaba poner fin a las dificultades que habían perturbado el funcionamiento de los Regímenes anteriores de Coparticipación cuando en oportuni-dad de creación de un nuevo impuesto, no coparticipable a criterio de la Nación y co-participable a criterio de las provincias.

Sin embargo, en la Ley 20.221 se establece una excepción. "Se excluyen de esta ley los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a la realización de inver-siones, servicios, obras y al fomento de actividades, declarados de interés nacional". A su vez, esta excepción tiene un límite. "Cumplido el objeto de creación de estos im-puestos afectados, si los gravámenes continuaran en vigencia se incorporarán al siste-ma de coparticipación de esta ley".

Obligaciones de las provincias

Recogiendo las prohibiciones usualmente establecidas en los regímenes anteriores respecto a la imposición por parte de las provincias de impuestos análogos a los nacio-nales coparticipados, la Ley detalla minuciosamente estas situaciones. Se trata de evitar problemas como los que anteriormente se presentaron, para determinar exactamente si alguna provincia había violado este tipo de prohibición al fijar la base imponible de algún impuesto provincial. Debe notarse que "de esta obligación se excluyen expresa-mente los impuestos provinciales sobre: la propiedad inmobiliaria, el ejercicio de acti-vidades lucrativas, las transmisiones gratuitas de bienes, los automotores y los actos, contratos y operaciones a título oneroso". Esta válvula de escape obedece a que, en función de la definición anteriormente explicada de la cobertura de impuestos coparti-cipables, si la Nación establecía un impuesto, automáticamente éste era coparticipable, y si bien la Nación debía distribuir su producido según el nuevo sistema, también au-tomáticamente las provincias debían derogar los impuestos provinciales análogos. Por esta vía, en la medida que la Nación pudiera crear impuestos tradicionalmente utiliza-dos por las provincias (como de hecho lo hizo con los Impuestos de Emergencia Inmo-biliario o al Parque Automotor), la Nación iría desalojando a las provincias de este tipo de fuente tributaria y finalmente las provincias se quedarían sin ninguna fuente propia. Con esta cláusula, se garantiza a las provincias un cierto núcleo fundamental de tribu-tos propiamente provinciales, bajo cualquier circunstancia, aún si la Nación impusiera gravámenes similares. En este último caso, la Nación debe coparticipar del producto del gravamen nacional sin necesidad de que las provincias tengan que derogar sus tri-butos provinciales análogos.

De la misma manera, se establecen obligaciones paralelas para los municipios de las provincias, con una cláusula que obliga a todas las provincias "a establecer un sis-tema de coparticipación de los ingresos que se originen en esta Ley para los municipios de su jurisdicción con vigencia a partir del 1° de enero de 1974, el cual deberá estructu-

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

179

rarse asegurando la fijación objetiva de los índices de distribución y la remisión auto-mática de los fondos".

Comisión Federal de Impuestos

Las Leyes 14.788 y 14.390 establecían sus propios organismos de fiscalización y arbitraje de cuestiones controvertidas respecto a las obligaciones y derechos de las par-tes: la Comisión de Contralor e Índices de la Ley 14.788 y el Tribunal Arbitral de la Ley 14.390. La unificación de los diferentes regímenes obligó a estructurar un único cuerpo interpretativo de las disposiciones y con facultades suficientes para cumplir sus fines. Con esta finalidad, la Ley crea la Comisión Federal de Impuestos, define su inte-gración (un representante por cada provincia adherida y uno por la Nación), fija sus funciones, prevé su funcionamiento interno y establece las normas necesarias para la aplicación de sus decisiones.

Es interesante destacar que entre las funciones previstas para la Comisión se en-cuentra la de "intervenir con carácter consultivo en la elaboración de todo proyecto de legislación tributaria nacional". La idea que inspira esta disposición que recogía una vieja aspiración provincial es que la Coparticipación Impositiva no se refiere única-mente a la distribución del producto de los impuestos nacionales, sino que debe tam-bién extenderse a una participación en la fijación de la estructura tributaria respectiva, tanto por sus efectos fiscales respecto a la recaudación (desgravaciones, alícuotas, de-finiciones de la base imponible, administración tributaria, etc.) como así también por los efectos extrafiscales de las respectivas decisiones (efectos promocionales de las desgravaciones impositivas, distribución territorial de la carga tributaria, etc.).

Fondo de Desarrollo Regional

La Ley crea el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) al que le asigna el 3% del to-tal de la recaudación. El objetivo de este Fondo es el de “financiar inversiones en traba-jos públicos de interés provincial o regional, destinados a la formación de la infraes-tructura requerida para el desarrollo del país, incluyendo estudios y proyectos". El Fondo pretende dar continuidad al Fondo de Integración Territorial. Este Fondo de In-tegración Territorial se origina a raíz de la reducción operada a partir de 1967 en los porcentajes de coparticipación al conjunto de provincias en el régimen de la Ley 14.788 y como compensación a dicha pérdida. Se trata de fondos del Presupuesto del gobierno nacional, fijados por éste y con destino determinado unilateralmente por el propio gobierno nacional. Como a la fecha de vigencia del nuevo régimen quedaban pendientes obras en curso con financiamiento del Fondo de Integración Territorial, se previó que el primer destino del Fondo de Desarrollo Regional fuera precisamente completar estas obras en marcha, antes de comenzar nuevas obras. La Ley preveía de-terminar un régimen de fundamento de Fondo de Desarrollo Regional una vez transcu-rrido el período de transición. Sin embargo, nunca se puso en marcha el mecanismo definitivo de funcionamiento del Fondo de Desarrollo Regional. El mismo siguió fun-cionando con las pautas previstas para el período de transición y de hecho fue maneja-do por la Nación como cuenta especial en el ámbito del Ministerio del Interior de la Nación. Equiparar el Fondo de Desarrollo Regional con otras cuentas especiales del gobierno nacional violaba el espíritu de la Ley Convenio de creación.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

180

Prorrateadores utilizados: bases estadísticas y mecánica de cálculo

En la Tabla 88 se presenta el cálculo de los prorrateadores utilizados en la Ley y su efecto sobre la distribución de la coparticipación recibida por las provincias.

El prorrateador población (con una ponderación del 65%) no presenta dificulta-des, ya que se elaboró en base a los datos del Censo Nacional de Población de 1970 y refleja la participación de la población de cada provincia en la población del conjunto de las 22 jurisdicciones Provinciales.

Con respecto al prorrateador brecha de desarrollo (ponderación del 25%) del mé-todo adoptado, resultan aportes proporcionales en términos per cápita a la brecha de desarrollo, entendida como la diferencia entre el nivel igual a 100 (para Capital Federal más Provincia de Buenas Aires) y la provincia en cuestión. Para el cálculo del nivel de desarrollo y la brecha se utilizan los indicadores “calidad de la vivienda", “automóviles por habitante" y "grado de educación".

Según la mecánica de cálculo del prorrateador dispersión de población (pondera-ción del 10%) únicamente participaban las provincias que estuvieran por debajo de la densidad de población media del país.

Tabla 88 - Distribución Ley 20.221 (1973)

Población Brecha DispersiónGobiernos locales 100,0000 65,0000 25,0000 10,0000 100,0000 100,0000 100,0000Avanzadas 50,6756 44,4786 6,0593 0,1377 68,4296 24,2371 1,3771Buenos Aires 27,9905 27,9905 - - 43,0624 -Santa Fe 9,0589 6,8124 2,2465 - 10,4816 8,9860 -Córdoba 8,8985 6,5716 2,3269 - 10,1101 9,3075 -Mendoza 4,7277 3,1041 1,4859 0,1377 4,7755 5,9436 1,3771Baja densidad 9,1140 2,7550 1,7319 4,6271 4,2384 6,9278 46,2713Chubut 1,8646 0,6059 0,3011 0,9576 0,9321 1,2043 9,5763Santa Cruz 1,4384 0,2694 0,1384 1,0306 0,4145 0,5536 10,3063La Pampa 1,8007 0,5488 0,3461 0,9058 0,8443 1,3844 9,0585Río Negro 2,2926 0,8378 0,5627 0,8921 1,2889 2,2509 8,9206Neuquen 1,7177 0,4931 0,3836 0,8410 0,7586 1,5346 8,4096Intermedias 17,1738 8,4700 6,9441 1,7598 13,0308 27,7764 17,5989San Juan 2,5543 1,2258 0,8998 0,4287 1,8859 3,5991 4,2874San Luis 1,7545 0,5853 0,4376 0,7316 9,9004 1,7504 7,3164Entre Ríos 4,5646 2,5893 1,9753 - 3,9835 7,9012 -Tucumán 4,5525 2,4434 2,1091 - 3,7591 8,4363 -Salta 3,7480 1,6262 1,5223 0,5995 2,5019 6,0894 5,9951Rezagadas 23,0365 9,2964 10,2647 3,4754 14,3022 41,0587 34,7527La Rioja 1,7234 0,4346 0,4233 0,8655 0,6686 1,6933 8,6546Catamarca 1,9273 0,5497 0,5488 0,8288 0,8457 2,1953 8,2876Corrientes 3,7858 1,7996 1,8405 0,1457 2,7686 7,3620 1,4572Jujuy 2,2077 0,9648 1,0087 0,2342 1,4843 4,0349 2,3415Misiones 2,9617 1,4132 1,5485 - 2,1742 6,1938 2,4947Chaco 4,1280 1,8075 2,0710 0,2495 2,7807 8,2841Santiago del Estero 4,0135 1,5803 1,8877 0,5455 2,4313 7,5506 5,4552Formosa 2,2891 0,7467 0,9362 0,6052 1,1488 3,7447 6,0619

Total Por población

Por brechaFormación del prorrateador (%) Participación de cada provincia en cada

prorrateadorPor dispersión

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

181

Tabla 89 – Coparticipación per cápita para cada prorrateador (promedio = 100)

Por población Por brecha Por dispersión

Gobiernos locales 100,0 38,5 15,4Avanzadas 100,0 13,6 0,3Buenos Aires - - -Santa Fe 100,0 33,0 -Córdoba 100,0 35,4 -Mendoza 100,0 47,9 4,4Baja densidad 100,0 62,9 167,9Chubut 100,0 49,7 158,1Santa Cruz 100,0 51,4 382,5La Pampa 100,0 63,1 165,0Río Negro 100,0 67,2 106,5Neuquen 100,0 77,8 170,6Intermedias 100,0 82,0 20,8San Juan 100,0 73,4 35,0San Luis 100,0 74,8 125,0Entre Ríos 100,0 76,3 -Tucumán 100,0 86,3 -Salta 100,0 93,6 36,9Rezagadas 100,0 110,4 37,4La Rioja 100,0 97,4 -Catamarca 100,0 99,8 150,8Corrientes 100,0 102,3 8,1Jujuy 100,0 104,6 24,2Misiones 100,0 109,6 -Chaco 100,0 114,6 13,8Santiago del Estero 100,0 119,4 34,5Formosa 100,0 125,4 81,2

Reformas posteriores hasta 1980

Hubo varias modificaciones, siendo las más importantes la extensión del plazo de vi-gencia hasta el 31-12-1983 (por Ley aprobada por el Congreso Nacional de 1973) y la sustitución (respecto a los impuestos provinciales excluidos de la obligación provincial de no gravar hecho imponible similar a los de impuestos nacionales coparticipados) del Impuesto sobre el Ejercicio de las Actividades Lucrativas por Patentes por el Ejercicio de Actividades con Fines de Lucro. Ello debido a la idea de que la introducción del Impuesto al Valor Agregado y la simultánea derogación del Impuesto a las Ventas de-bería traer aparejado una eliminación de los impuestos provinciales sobre actividades lucrativas en la forma de Impuestos sobre los Ingresos Brutos, dejando únicamente la posibilidad de Patentes, cuya base imponible no fueran los ingresos brutos sino otros parámetros. Se estableció un mecanismo especial de coparticipación de la recaudación del nuevo Impuesto al Valor Agregado, de modo de compensar el impacto de la elimi-nación del impuesto principal más importante desde el punto de vista recaudatorio. A partir del 1-1-1976 se eliminó este mecanismo especial y se permitió a las provincias reestablecer el viejo Impuesto sobre las Actividades Lucrativas, ahora con el nombre de Impuesto sobre los Ingresos Brutos. En marzo de 1979 se volvió prácticamente al esquema inicial de 1973.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

182

Resultados cuantitativos

La reforma de 1973 significó una profunda alteración de la participación de cada juris-dicción dentro del monto total coparticipado por los gobiernos locales. A nivel de gru-pos de jurisdicciones, la situación comparativa entre 1971 (antes de la reforma) y 1973 se presentan en la Tabla 90.

Las jurisdicciones Avan-zadas disminuyen su partici-pación del 57,5% en 1971 al 50,7% en 1973 (un 11,8%). La pérdida de las jurisdiccio-nes Avanzadas se distribuye entre los otros tres grupos, que aumentan su participación en el total coparticipado. A nivel de jurisdicciones debe destacarse el caso de la provincia de Buenos Aires, que disminuye su participación del 34,2% del total al 28%; o sea, cede al resto 6,2% del total coparticipado.

Comparando los porcen-tajes de distribución de la co-participación con los de la población se obtiene un indi-cador de la coparticipación per cápita, relativa al prome-dio del conjunto de jurisdic-ciones. Por grupos, la evolu-ción se presenta en la Tabla 91.

Las jurisdicciones Avanzadas experimentan una disminución de la coparticipa-ción per cápita relativa del 12%, pasando de más del 80% a menos de tres cuartos del promedio. El grupo de Baja Densidad registra un crecimiento del 16,8%. En las Inter-medias el incremento es del 10%. El grupo de jurisdicciones Rezagadas experimenta el mayor crecimiento (21,1%).

A nivel de jurisdicciones aparecen discrepancias notables en la coparticipación per cápita relativa. El valor más alto (Santa Cruz, igual a 351) es 5,4 veces el de Bue-nos Aires (igual a 65).

Lecciones y enseñanzas del quinto período

Este es el período de madurez de todo el régimen, que gana en claridad, explicitación de objetivos, descripción adecuada de la cobertura del régimen y del método de cálculo de los prorrateadores y de las fuentes de datos a utilizar.

Si bien el régimen fue sancionado al finalizar el gobierno de facto de 1966-1973, la Ley 20.221 es posterior a las elecciones generales, lo que sugiere la existencia de negociaciones entre el gobierno entrante y el gobierno saliente. Además, en el mismo año 1973, el Congreso Nacional decide extender su vigencia para completar 11 años (hasta el 31-12-1983).

Tabla 90 – Participación de las jurisdicciones dentro del monto total coparticipado

1971 1973Avanzadas 57,5 50,7 -11,8 Baja Densidad 7,8 9,1 16,7 Intermedias 15,7 17,2 9,6 Rezagadas 19,0 23,1 21,6

Jurisdicciones % de participación % de variación

Tabla 91 – Coparticipación per cápita

1971 1973Avanzadas 84 74 -11,9 Baja Densidad 184 215 16,8 Intermedias 120 132 10,0 Rezagadas 133 161 21,1

Coparticipación per cápita (conjunto gobiernos locales=

100)% de

variaciónJurisdicciones

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

183

El período deja sus enseñanzas importantes. En primer lugar, dejar una válvula de escape en la Ley (el Fondo de Desarrollo en la Ley 20.221) puede ser utilizado por el gobierno nacional para violar el espíritu de la misma. En segundo lugar, la eliminación del Impuesto sobre las Actividades Lucrativas en 1975 es un ejemplo de una medida que va en la dirección correcta y que fracasa –se revierte al año- cuando las reformas se introducen sin un adecuado diseño y evaluación.

IX.2.e - Sexto período del Régimen de Coparticipación (1980-1984). Hacia la desar-ticulación y caída del régimen

La reforma tributaria de 1980 (Leyes 22.293 y 22.294)

La reforma obedeció a razones de política impositiva nacional, sustituyendo la recau-dación proveniente de ciertos tributos (tales como Contribuciones Patronales para Se-guridad Social y Viviendas y diversos impuestos y aportes específicos, la mayoría de ellos con afectación específica a la realización de gastos del gobierno nacional) por la mayor recaudación del Impuesto al Valor Agregado, a obtener mediante la ampliación de su base imponible y la elevación de su alícuota. Se pensaba que la reforma sería neutra en cuanto a la recaudación pero que tendría importantes efectos económicos, entre otros, la disminución de costos, el aumento de la competitividad y la elevación de la tasa de crecimiento.

La reforma significaría un ordenamiento de las finanzas públicas nacionales, al eliminar la afectación especial de recursos a determinados gastos, dando vigencia efec-tiva al principio de unidad de caja en materia presupuestaria. Para asegurar que los gas-tos del gobierno nacional en las finalidades de Seguridad Social y Vivienda pudieran seguir desenvolviéndose adecuadamente, se estableció un mecanismo automático y rápido de aporte a los mismos, mediante la afectación de fondos provenientes de la re-caudación impositiva del Régimen de Coparticipación Federal. Se trataba de una pre-coparticipación que no tenía límite superior en cuanto al gasto nacional a financiar. Se injertó así en el Régimen de Coparticipación Impositiva, por primera vez, un elemento totalmente extraño: el monto de ciertos gastos del gobierno nacional, decididos unilate-ral y discrecionalmente por éste, sin límites precisos.

Las modificaciones introducidas en el Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos por la Ley 22.293 comenzaron a ser apreciadas a poco de su puesta en mar-cha. Los perjuicios que ocasionaba a las provincias, a través de una reducción de los montos coparticipados, llevaron a buscar algunos paliativos. Uno de ellos consistió en extender el concepto de cobertura de los gastos de Seguridad Social, que la Ley 22.293 limitaba al sistema nacional, para también abarcar los gastos similares realizados por los gobiernos locales.

También formó parte de la reforma la eliminación de la coparticipación impositi-va recibida por la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a través de la Ley de Presupuesto de 1981. La eliminación se fundamentó en que esta jurisdicción disponía de recursos suficientes. Se consideraba que, aún así, si se tiene en cuenta que la Ciudad de Buenos Aires no tenía que sostener la Policía ni el Poder Judicial, como es el caso con las provincias, seguía estando globalmente favorecida frente a las demás jurisdic-ciones territoriales. Con la transferencia de escuelas, hospitales y subterráneos esta si-

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

184

tuación se había atenuado; con la transferencia de los ferrocarriles metropolitanos y de Obras Sanitarias a la comuna metropolitana y a la provincia de Buenos Aires conjun-tamente, se llegó a una situación de mayor equilibrio. A su vez, debe tenerse en cuenta que en la Capital Federal no se otorgaban beneficios por los regímenes de promoción industrial y minera ni subsidios forestales. La eliminación de la coparticipación de la Ciudad de Buenos Aires entró en un concepto de política territorial global, que procuró la descentralización del país, adecuando los diversos mecanismos de las finanzas pú-blicas a este objetivo.

La Ciudad de Buenos Aires quedó comprendida dentro de las obligaciones esta-blecidas en la Ley de Coparticipación, sin recibir en contraprestación ningún monto en concepto de distribución del producido de los impuestos comprendidos por la misma. A partir de 1983 (Ley de Presupuesto de 1983) se restituyó a la coparticipación a la Ciudad de Buenos Aires.

Como parte de las medidas encaminadas a paliar la situación creada por la Ley 22.293, además de las ya indicadas, y vista su insuficiencia, se propició para el año 1981 un mecanismo especial de garantía de la coparticipación provincial.

Como consecuencia de esta reforma, el Régimen de Coparticipación Federal entró en una grave crisis con dos efectos importantes. Por un lado, fue perdiendo significa-ción en el total de fondos transferidos desde la Nación hacia las provincias. Las pérdi-das tuvieron que ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional, de asignación dis-crecional por el gobierno nacional. Los ATN superaron en magnitud cuantitativa a los fondos del Régimen de Coparticipación. Por otro lado, llevó a las partes (Nación-provincias y provincias entre sí) a posiciones irreconciliables que hicieron que el régi-men caducara el 31-12-1984, al cumplir medio siglo de existencia (el gobierno consti-tucional había prorrogado el plazo de vigencia de la Ley por un año). En medio de la crisis se fueron eliminando, total o parcialmente, las modificaciones introducidas en 1980. Se reimplantaron los Aportes Patronales al FONAVI desde el 1-1-1984 con la misma alícuota que en 1980 y los Aportes Patronales para Seguridad Social con una alícuota 50% más baja que la de 1980.

Resultados cuantitativos

El efecto más importante de la reforma de 1980 fue, desde el punto de vista del Régi-men de Coparticipación Federal de Impuestos, la drástica modificación de la distribu-ción primaria que significó una pérdida importante para los gobiernos locales (21%). No sólo se alteró la distribución primaria, sino también la secundaria debido a que una parte se distribuyó en concepto de aportes para previsión social, con un criterio diferen-te al de la coparticipación federal.

En la Tabla 92 se comparan los prorrateadores de 1973 (Ley 20.221) con los de 1982 (Ley 20.221, aportes para previsión social y eliminación de la coparticipación de la Ciudad de Buenos Aires). Dado que a partir de 1983 se restituye a la Ciudad de Buenos Aires la participación del 1,8% del total, se calcularon en la última columna del cuadro los porcentajes de distribución estimativas, que resultan más útiles para compa-rar con la situación anterior a la reforma de 1980.

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

185

A nivel de grupos, se observan cambios que no resultan muy significativos; ganan participación las jurisdicciones Avanzadas (1,5%) y las de Baja Densidad (3,3%) y pierden participación las Intermedias (3%) y las Rezagadas (2,3%).

La municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires es la más favorecida por su alta participación en la distribución de los aportes para previsión social (11%), comparada con el 3,6% que le corresponde en el régimen general. Por lo tanto, del total distribuido por los dos sistemas percibe el 5%. La jurisdicción más perjudicada es Entre Ríos, que participa con un 4,4% en el régimen general y con solo el 3% en el régimen de la Ley 22.453, siendo su participación en el total distribuido del 3,9%.

Tabla 92 – Efectos de la Reforma de 1980 – Gobiernos locales

1973 1982 1983Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0Avanzadas 52,5 51,8 53,3Capital Federal 3,6 2,1 5,0Provincia de Buenos Aires 27,0 27,7 26,9Santa Fe 8,7 8,4 8,2Córdoba 8,6 8,8 8,6Mendoza 4,6 4,7 4,6Baja densidad 9,1 9,5 9,4Chubut 1,8 1,9 1,8Santa Cruz 1,4 1,5 1,5La Pampa 1,7 1,7 1,6Río Negro 2,2 2,5 2,4Neuquén 1,6 1,8 1,8Territorio Nac. de Tierra del Fuego 0,4 0,3 0,3Intermedias 16,5 16,6 16,0San Juan 2,4 2,5 2,4San Luis 1,7 1,7 1,6Entre Ríos 4,4 4,1 3,9Tucumán 4,4 4,6 4,5Salta 3,6 3,7 3,6Rezagadas 21,9 22,0 21,4La Rioja 1,6 1,6 1,6Catamarca 1,8 1,8 1,8Corrientes 3,6 3,5 3,4Jujuy 2,1 2,1 2,1Misiones 2,8 2,8 2,7Chaco 4,0 3,9 3,8Santiago del Estero 3,8 3,9 3,8Formosa 2,2 2,3 2,2

Lecciones y enseñanzas del sexto período

La reforma de 1980 es un muestrario de políticas públicas de pobre diseño y evalua-ción, que tuvieron graves consecuencias para la posición financiera del Sector Público global y desarticularon las relaciones fiscales Nación-provincias. El pobre diseño con-dujo a una alta inestabilidad normativa que culmina con la revisión parcial o total de la reforma y con la caducidad del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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IX.2.f - Séptimo período 1985-1987. La inexistencia de una Ley de Coparticipación, la iniciación de los acuerdos transitorios y la acentuación del Federalismo Coercitivo

Los Acuerdos Transitorios 1985-1987

En la última parte del gobierno de facto de 1976–1983, y ante el inminente vencimien-to de la Ley-Convenio 20.221 que operaba el 31 de diciembre de 1983, se llevaron a cabo negociaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales sin que se llegara a ningún acuerdo. Ante la previsión de que los lapsos de que iba a disponer el gobierno constitucional eran insuficientes, atendiendo al tiempo que necesariamente requiere la tramitación parlamentaria en el gobierno nacional y la adhesión de cada una de las legislaturas provinciales, el gobierno prorrogó la vigencia de la Ley 20.221 por un año hasta el 31-12-84. Desde su asunción, el gobierno constitucional afrontó una situación de permanente conflicto. El tema adquirió una importancia similar, tanto des-de el punto de vista político como económico, al de las políticas cambiaria, monetaria y salarial.

Al finalizar el año 1984 caducó el régimen legal básico. Por primera vez en cin-cuenta años la Argentina no tuvo una norma institucional que regulara las relaciones financieras entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. Hasta la sanción del Presupuesto Nacional de 1985 el vacío se llenó precariamente, aunque sin ningún sustento jurídico ni institucional, a través de un acto unilateral del Poder Ejecutivo Na-cional que instruyó al Banco de la Nación Argentina a seguir distribuyendo diariamen-te entre las provincias los fondos provenientes de la recaudación de impuestos coparti-cipados. Con la sanción del Presupuesto Nacional para 1985 se regularizó la situación: todos los fondos ingresaron al Tesoro Nacional y la asignación a provincias se hizo por la vía del Presupuesto. Desde el 1-1-1985 desapareció la Coparticipación Federal y todos los fondos girados a las provincias fueron Aportes del Tesoro Nacional.123

A fines de 1985 tomaron estado público algunos lineamientos del Proyecto de Ley de Coparticipación Federal de Impuestos que el Poder Ejecutivo Nacional enviaría al Congreso Nacional para su tratamiento en el período de sesiones extraordinarias. Se inició entonces otra ronda de negociaciones, reuniones y elaboración de proyectos al-ternativos, que pusieron en evidencia la imposibilidad de una solución rápida al pro-blema.124 Se negoció entonces directamente entre el Poder Ejecutivo Nacional y los Poderes Ejecutivos Provinciales un “Convenio Transitorio de Distribución de Recursos Federales a las Provincias” que se firmó y protocolizó el 13-3-86. La firma de este convenio implicó modificar el Proyecto de Presupuesto Nacional que había sido envia-do al Congreso con anterioridad, para prever un incremento en el monto original de transferencia del orden del 11%, conseguido en virtud de la firme posición sustentada por los gobiernos provinciales.

La situación en cuanto a la Coparticipación Federal de Impuestos tuvo las si-guientes características: 123 Este cambio significó una modificación en la contabilidad que fue utilizada para adjudicar la responsa-bilidad en el déficit público a las provincias. El paso siguiente fue adjudicarles la responsabilidad en la hiperinflación. Ver el Anexo III. 124 Para una comparación de los principales proyectos, ver Porto (1986)

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

187

• desde el 31/12/1984, fecha en que caducó el régimen legal básico, existe un vació en cuanto a la forma de regular las relaciones fiscales entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales;

• la experiencia de 1984 y 1985 indicó que gran parte del problema se de-bió a la mezcla en el debate de dos asuntos sustancialmente distintos entre sí: por un lado, el régimen básico de Coparticipación Federal y, por otro lado, las necesidades financieras de Aportes del Tesoro Nacional. En la discusión se terminaron mezclando “Coparticipación Federal” con “Apor-tes Federales” y esta confusión impidió avanzar tanto en un aspecto como en otro. Dicha confusión se vio facilitada por el gran desequilibrio del Sector Público, que hizo que en 1984, por cada peso que recibía el con-junto de provincias por Coparticipación Federal, recibiera casi dos pesos en concepto de Aportes del Tesoro Nacional. Estos últimos carecen de au-tomaticidad en cuanto a monto, distribución entre provincias y remesa, y se fijan unilateralmente por el gobierno nacional;

• un largo período de estudio y negociación, que incluyó numerosas reu-niones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, varios ple-narios a nivel de Ministros de Economía Provinciales y la Secretaría de Hacienda de la Nación, reuniones de Gobernadores Provinciales con Mi-nistros Nacionales (Interior y Economía) e incluso reuniones y firma del Convenio Transitorio entre Gobernadores y el Presidente de la Nación, que llevó a pensar que debido a los conflictos de intereses entre las partes, la solución era casi imposible;

• en el camino se perdió la perspectiva de mediano y largo plazo que debe estar presente en el debate del tema para encontrar una solución acorde con la Constitución Nacional y los objetivos de garantizar la autonomía financiera de las provincias, la estabilidad de las normas y la automatici-dad de los flujos financieros.

Resultados cuantitativos

En la Tabla 93 se vuelca información comparada del porcentaje de coparticipación de cada provincia en 1985 que, con pequeños desvíos, rigió en el período 1985-1987. La simple inspección revela el drástico cambio con respecto a la Ley 20.221. Se produce una notable redistribución -fundamentalmente desde Buenos Aires y algunas de las provincias de Baja Densidad– hacia las provincias Intermedias y Rezagadas. Buenos Aires pierde casi 10 puntos de participación, lo cual representa un tercio con respecto a lo fijado en la Ley 20.221.

La distancia entre las coparticipaciones per cápita se acentúa notablemente. La de Buenos Aires es 60% inferior al promedio, mientras que la de Catamarca, Formosa y La Rioja es más de 200% superior al promedio. Cabe apuntar que la relación entre el mayor y el menor valor es igual a 9; esto quiere decir, por ejemplo, que por cada peso de coparticipación que recibe un habitante de Buenos Aires, uno de Catamarca recibe 9 pesos.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Tabla 93 – Comparación de los distribuidores de 1985-1987 y los de la Ley 20.221

Aporte per cápita 1985-1987

(%) (%) (Gob. locales= 100)Gobiernos locales 100,00 100,00 100,00 100Avanzadas 48,87 39,50 41,22 61Buenos Aires 28,25 16,59 17,54 40Santa Fe 8,19 9,69 9,99 101Córdoba 8,16 9,29 9,56 99Mendoza 4,27 3,93 4,13 86Baja densidad 9,41 8,39 8,15 168Chubut 1,96 0,95 1,09 104Santa Cruz 1,39 0,96 1,10 239La Pampa 1,66 2,12 2,04 246Río Negro 2,57 2,49 2,63 172Neuquen 1,83 1,87 1,29 132Intermedias 17,13 21,40 20,80 161San Juan 2,58 4,29 3,67 197San Luis 1,69 2,58 2,49 290Entre Ríos 3,83 5,44 5,31 146Tucumán 4,84 4,98 5,17 133Salta 4,19 4,11 4,16 157Rezagadas 24,59 30,72 29,81 205La Rioja 1,70 2,26 2,25 341Catamarca 1,96 3,05 3,00 361Corrientes 3,76 4,00 4,03 152Jujuy 2,47 3,14 3,06 187Misiones 3,47 4,26 3,59 152Chaco 4,55 5,57 5,43 193Santiago del Estero 4,26 4,34 4,50 189Formosa 2,42 4,10 3,95 335

ATN + CF. 1984

ATN. 1985-1987 (%)

Ley 20.221

Lecciones y enseñanzas del séptimo período

En este período estallan los conflictos que se habían generado a partir de la reforma de 1980 y las modificaciones posteriores. El Congreso Nacional no estuvo a la altura de las circunstancias, tal como ocurriera en otros períodos en los que corrigió los desvíos introducidos por los gobiernos de facto. Una gran diferencia de la reforma de 1980 res-pecto de oportunidades anteriores (1946, 1958, 1973) es que, mientras que en dichas oportunidades anteriores lo que había que corregir era fundamentalmente la distribu-ción primaria, la reforma de 1980 había cambiado también drásticamente la distribu-ción secundaria. Dada la distribución del poder político en el Congreso Nacional -sesgada en las dos Cámaras hacia las provincias con menor población- corregir los problemas generados en 1980-1984 aparecía como una tarea difícil, o acaso imposible. Ante la incapacidad del Congreso Nacional de encontrar una solución, se traslada el poder de decisión a los Acuerdos o Pactos entre los Poderes Ejecutivos. El Federalismo Coercitivo se había consolidado.

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

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IX.2.g - Octavo (1988-1989) y noveno (1990 hasta la actualidad) períodos del Régi-men de Coparticipación. Del intento de vuelta a la normalidad (1988) a la consolidación del Federalismo Coercitivo

Octavo período: el intento de vuelta a la normalidad con un “régimen transitorio” que termina siendo de los más permanentes

La experiencia del período 1985-1987, caracterizado por un proceso de negociación y pujas continuas entre la Nación y las provincias, llevó a todas las partes al convenci-miento de la necesidad de sancionar una norma legal que le diera más estabilidad al régimen. Este proceso culminó con la sanción de la Ley 23.548, que constituía una es-peranza de retorno a la normalidad. La debilidad política del gobierno nacional frente a la fortaleza de los gobiernos provinciales (en particular de la provincia de Buenos Ai-res, en la que el partido opositor –el peronismo- había ganado la elección para gober-nador) llevó a que se pudiera sancionar un “régimen transitorio” que regiría en 1988 y 1989. Conscientes de las dificultades de caer nuevamente en un vacío legal, se incluyó una disposición de prorroga automática en caso de que el Congreso Nacional no san-cionara una nueva Ley con anterioridad.

La Ley 23.548 continúa con los mecanismos regulatorios de las Leyes anteriores: la centralización de determinados impuestos en cabeza del gobierno nacional y la co-participación de lo recaudado entre el gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales (distribución primaria) y la parte provincial entre los gobiernos provincia-les (distribución secundaria). En la definición de la masa coparticipable se intentó pre-cisar que todos los impuestos, salvo los mencionados expresamente, existentes o por crearse, eran coparticipables (especial mención se hace al Impuesto sobre los Combus-tibles, que había sido la principal fuente de disputas en los últimos años, declarándolo integrante de la masa coparticipable). Pero ese intento de precisar la masa coparticipa-ble se vio frustrado al incorporar varias vías de escape (se excluían los impuestos que tuvieran otros regímenes de distribución, los que tuvieran afectación específica al mo-mento de sanción de la Ley o los que se afectaran a fines determinados en el futuro).

La Ley fijó en 56,66% la participación de las provincias. Este porcentaje surgió de adicionar el costo estimado de la transferencia de servicios de la Nación a las pro-vincias de fines de los años 70 (8,16% de la masa coparticipable) al porcentaje que se había fijado en la Ley 20.221 (48,5%). La Nación participaba en el 42,34% restante. Las partes –como ocurría en Leyes anteriores- asumían un conjunto de obligaciones en cuanto a no establecer gravámenes análogos a los coparticipados y en cuanto a la regu-lación de los sistemas tributarios locales.

Una novedad de la Ley fue establecer una cláusula de limitación de la relación en-tre los recursos coparticipables y no coparticipables del gobierno nacional (la “mezcla” de recursos nacionales). Según esta cláusula, la suma a distribuir a las provincias no podría ser inferior al 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central, tengan o no el carácter de coparticipables.

Otra novedad importante de la Ley es que, por primera vez, legisló sobre los Aportes de Tesoro Nacional, fijando un límite al monto total a distribuir y una mecáni-ca para su distribución. Se destinaba el 1% del monto recaudado de impuestos coparti-

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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cipables para el “Fondo de Aportes del Tesoro Nacional.” Se establecía que el fondo se destinaría a atender situaciones de emergencia y desequilibrio financieros de los go-biernos provinciales y sería previsto presupuestariamente en Jurisdicción del Ministe-rio del Interior, quien sería el encargado de su asignación. Con la finalidad de darle transparencia al régimen, la Ley establecía que el Ministerio del Interior informaría trimestralmente a las provincias sobre la distribución de los fondos, indicando los crite-rios seguidos para la asignación. El límite del 1% era inflexible ya que, según la Ley, el Poder Ejecutivo no podría girar suma alguna que supere el monto resultante. La inten-ción era preservar un mecanismo para enfrentar emergencias y a la vez limitarlo para evitar los abusos de los años anteriores.

Puesta en funcionamiento la Ley 23.548 comenzaron a operar los coeficientes le-gales de distribución primaria (56,66%) y de distribución secundaria, así como también el fondo de ATN con el rí-gido límite legal (1%). Si bien la distribución secun-daria de la Ley 23.548 ten-dió a revertir alguno de los desvíos más importantes que se habían acumulado en años anteriores, teniendo en cuenta el carácter de “juego de suma cero” de esta dis-tribución, esa recomposi-ción parcial de las provin-cias que más habían perdido implicó perdidas relativas para las que más habían ga-nado (por ejemplo, La Rio-ja, Jujuy, Tucumán y Cata-marca). Estas provincias, que habían elevado sus gas-tos al nuevo nivel de ingre-sos, enfrentaron un impor-tante problema financiero: a poco de sancionada la Ley de Coparticipación, se puso de manifiesto la necesidad de algún auxilio de emer-gencia para ellas. El cuadro se vio agravado debido a la baja recaudación de impuestos coparticipables en 1988 (18% inferior a la de 1987). Se sancionaron entonces varias leyes con impacto en las relaciones Nación–provincias (entre otras, la creación de un Impuesto sobre Intereses y Ajustes de los Depósitos a Plazo Fijo –a ser distribuido entre provincias en forma ad-hoc-, la emisión por la Na-ción de un bono para el saneamiento Financiero Provincial y la emisión de un bono federal coparticipable entre la Nación y las provincias) que pusieran en evidencia que

Tabla 94 – Distribuidores totales entre provincias 1985-1987 y 1988-1989

1985-19871988–1989 Dist. secundaria Ley

23.548Gobiernos locales 100,0 100,0Avanzadas 49,0 44,0Buenos Aires 28,3 22,0Santa Fe 8,2 9,0Córdoba 8,2 8,9Mendoza 4,3 4,2Baja densidad 9,5 9,3Chubut 2,0 1,6Santa Cruz 1,4 1,6La Pampa 1,7 1,9Río Negro 2,6 2,5Neuquen 1,8 1,7Intermedias 17,1 19,2San Juan 2,6 3,4San Luis 1,7 2,3Entre Ríos 3,8 4,9Tucumán 4,8 4,8Salta 4,2 3,8Rezagadas 24,8 27,5La Rioja 1,7 2,1Catamarca 2,0 2,8Corrientes 3,8 3,7Jujuy 2,5 2,8Misiones 3,5 3,3Chaco 4,6 5,0Santiago del Estero 4,3 4,1Formosa 2,4 3,7

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

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el intento de retornar a la normali-dad no era más que una ilusión. El fin definitivo de la ilusión vendría de la mano de la hiperinflación de 1989–1990.

Resultados cuantitativos

En la Tabla 94 se presentan los dis-tribuidores totales por provincia de la Ley 23.548, comparados con los del período 1985-1987. En la Tabla 95 se incluyen las coparticipaciones per cápita relativas para esos mis-mos períodos.

Con respecto al período 1985-1987, lo más destacable es el recu-pero de la participación de las pro-vincias de Buenos Aires, Chubut, Santa Cruz y Neuquén, las cuales habían sufrido pérdidas importan-tes. Si bien Buenos Aires recupera participación (del 17,5% al 22%) su participación porcentual sigue sien-do muy inferior a la que le corres-pondía según el mecanismo de la Ley 20.221.

Lecciones y enseñanzas del octavo período

La Ley 23.548 es el primer instrumento legal regulatorio de las relaciones fiscales Na-ción–provincias surgido del funcionamiento pleno del Federalismo Coercitivo. La pro-pia denominación de “régimen transitorio”, la vigencia prevista por sólo dos años y la aprobación sin debate en la Cámara de Diputados son muestras claras de ello. Existe un claro cambio de “actores” durante este período, con una pérdida de protagonismo del Congreso Nacional -su ámbito natural- a manos de los Acuerdos entre partes. Estos Acuerdos y Pactos dominarán la década de los 90.

Tabla 95 – Coparticipación per cápita (promedio Gobiernos locales = 100)

1985-1987 1988 –1989Gobiernos locales 100 100Avanzadas 72 65Buenos Aires 65 51Santa Fe 83 91Córdoba 86 92Mendoza 89 87Baja densidad 194 192Chubut 187 150Santa Cruz 302 344La Pampa 200 226Río Negro 168 165Neuquen 187 178Intermedias 133 149San Juan 139 182San Luis 197 267Entre Ríos 106 135Tucumán 124 122Salta 158 145Rezagadas 169 190La Rioja 258 317Catamarca 236 332Corrientes 142 141Jujuy 151 173Misiones 147 140Chaco 162 178Santiago del Estero 179 174Formosa 205 308

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Noveno Período: la consolidación del Federalismo Coercitivo en la década de los 90

Los sucesos de hiperinflación de 1989 y 1990 no permitieron una discusión parlamen-taria o extra-parlamentaria seria del problema. Sólo hubo tiempo para políticas que evi-taran el colapso fiscal.

La vuelta a la normalidad macroeconómica en 1991, que se consolidó con el Plan de Convertibilidad, dejó como esquema básico de regulación de las relaciones fiscales Nación-provincias al establecido por la Ley 23.548. Sin embargo, desde la reforma tributaria nacional de febrero de 1991 se comenzó a recorrer un camino similar al de principios de los 80. Con el tiempo reaparecieron sus consecuencias, sólo postergadas por la facilidad que encontró el Sector Público de cubrir sus faltantes con ingresos ex-traordinarios (provenientes de las privatizaciones) y con endeudamiento. Reaparecie-ron los viejos “tres pilares” de la reforma fiscal en la esfera nacional, con algunas vir-tudes y muchos defectos:

• la transferencia de servicios a las provincias sin contrapartida financiera; • las “pre-coparticipaciones”; y • la limitación del poder tributario de los gobiernos provinciales y munici-

pales.

Un indicador de la inestabilidad a la que ha estado sujeto el régimen en la última década fue la cantidad de Leyes y Decretos del gobierno nacional que de forma directa o indirecta modifican lo establecido por el régimen básico de la Ley 23.548. En la Tabla 96 se presenta un resumen de algunas de las medidas más importantes.

El primer pilar de la reforma se estableció por Ley 24.049 del 2-1-92, que transfi-rió a las provincias y a la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires los servicios educativos administrados por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación y por el Consejo Nacional de Educación Técnica, así como también las facultades y funcio-nes sobre los establecimientos privados reconocidos. Se transfirieron también otras funciones de menor impacto presupuestario.

Dos artículos de la Ley merecen atención. El art. 14º, en el que se establece que “a partir del 1º de enero de 1992 y hasta tanto se modifique la Ley 23.548 la Secretaría de Hacienda de la Nación retendrá de la participación correspondiente a las provincias en el Régimen de la citada Ley, previamente a la distribución secundaria, un importe equivalente al monto total (...) con detalle para cada jurisdicción, con destino al finan-ciamiento de los servicios educativos que se transfieren por la presente Ley y los co-rrespondientes al costo de los servicios de Hospitales e Institutos Nacionales, Políticas Sociales Comunitarias y Programa Social Nutricional a transferir a las provincias se-gún se convenga oportunamente (...) Dicha retención será operativa en la medida que el incremento de la recaudación de los gravámenes a que se refiere la Ley 23.548 para 1992 respecto del promedio mensual anualizado del período abril-diciembre de 1991 sea superior al monto mencionado en el párrafo anterior”.

La primer parte es muy clara en cuanto a que el gasto transferido se financiaría con la parte provincial fijada en la Ley 23.548. Esto significó un cambio en la distribu-ción primaria a favor de la Nación, con pérdida para todas las provincias. La distribu-ción secundaria cambió por la diferencia entre lo que recibía cada provincia según la

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

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Ley 23.548 y el impacto de la transferencia de los servicios. La última parte fue utili-zada por el gobierno nacional para crear confusión sobre quién estaba financiando los servicios transferidos. Dado que la retención era sólo operativa si la recaudación au-mentaba, se publicitó que se transferían funciones y recursos.

El segundo artículo que merece atención es el 26º, que establece que “los partici-pantes en el sistema de la Ley 23.548, deberán presentar en el período legislativo de 1992 un proyecto de ley sustitutiva del régimen vigente de coparticipación federal de impuestos”. Esta cláusula se repetirá a lo largo de los años por venir sin que nadie cumpla con los compromisos asumidos. La confusión deliberada y los compromisos incumplidos pasan a engrosar la artillería del Federalismo Coercitivo.

El segundo pilar lo constituyeron las pre-coparticipaciones -detracciones antes de la distribución primaria- sobre la masa coparticipable con destino a un determinado sector. A las relaciones verticales Nación-provincias se agregaron las sectoriales (pre-visión social versus el resto), proceso que se agudizará a lo largo de la década. Por el Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales (Poderes Ejecutivos) se estableció que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15%, más una suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable de la Ley 23.548, con destino a: i) el 15% para financiar el Sistema Nacional de Previsión “y otros gastos operativos”; ii) la suma fija para distribuir entre provincias con problemas financieros, por los montos establecidos en el mismo Acuerdo. Se estableció también una garantía de coparticipación mensual a las provincias y una cláusula sobre la utili-zación de los recursos fiscales provinciales que no tiene más valor que el de la mera enunciación. Echados a rodar estos dos mecanismos del Federalismo Coercitivo y ante la prevención de las provincias de que los avances continuarían, se agregó una cláusula que establece que “el Estado Nacional se compromete a no detraer de la masa coparti-cipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este Acuerdo, ni a trans-ferir nuevos servicios sin conformidad expresa de las provincias”. Esta cláusula es re-veladora en sí misma.

El tercer pilar fue el Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Creci-miento, firmado entre los Poderes Ejecutivos en agosto de 1993. En él se dispuso una severa restricción a la utilización del potencial tributario de las provincias y sus municipalidades por la vía de la derogación de algunos impuestos provinciales y municipales, la modificación de otros, la fijación de límites para las bases impo-nibles y las alícuotas y la fijación de pautas para la sustitución de otros impuestos. El ya débil sistema tributario provincial y municipal se vio adicionalmente limita-do. En este mismo Pacto se mantuvieron la garantía de coparticipación y el com-promiso –sólo enunciativo- sobre el destino de los recursos fiscales provinciales. El Pacto extendía hasta el 30-6-95 la afectación de recursos para Previsión Social dis-puesta por el Acuerdo de 1992. Una novedad es que la Nación aceptó la transferen-cia de las Cajas Provinciales de Jubilaciones y Pensiones de las provincias con las que celebrara convenios. Otro punto de interés es que entre los impuestos a derogar por las provincias aparecían algunos (por ejemplo, Débitos Bancarios) que luego serían reestablecidos por el propio gobierno nacional.

Entre el gran número de modificaciones en las relaciones Nación-provincias, dos merecen consideración especial. Una es la Ley Federal de Educación, que esta-

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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blecía un “mandato” de gastar en educación, fijándose un sendero temporal para duplicar el gasto educativo en cinco años. La Nación se comprometía, en caso de no contarse con los recursos suficientes, a aportar los mismos a partir de impuestos directos por crearse. La otra modificación notable es el Fondo Nacional de Incenti-vo Docente (Ley 25.053) que implicaba un avance sobre impuestos provinciales (Automotores) con destino a mejorar las retribuciones de los docentes de escuelas públicas y de gestión privada subsidiadas. Estas dos Leyes constituyen nuevos avances sectoriales sobre el sistema tributario y sobre las Leyes de reparto entre la Nación y las provincias. A los viejos actores (Nación-provincias) se agregaron, primero, los actores representativos de la Previsión Social y, segundo, los del sec-tor educativo.

En 1994 se le da jerarquía constitucional al Régimen de Coparticipación Fede-ral de Impuestos. En la Constitución se establecieron los principios generales (“la distribución (...) se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones (...); será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equi-valente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el terri-torio nacional”) y se fijó la obligación de dictar una nueva Ley de Coparticipación antes del 31-12-96. Para la aprobación de la Ley –cuya Cámara de Origen es el Se-nado- se fijó una mayoría especial (mayoría absoluta de la totalidad de los miem-bros de cada Cámara) y se requería la aprobación por las provincias. Como ocurría con todas las anteriores, se estableció que la Ley no podía ser reglamentada. Se in-trodujo un resguardo constitucional en uno de los frentes del Federalismo Coerciti-vo al disponer que “no habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos.” La Constitución creó también un Orga-nismo Fiscal Federal encargado de la ejecución y control de lo dispuesto. Sin em-bargo, la cláusula constitucional no se cumplió y se siguieron agregando Pactos y Acuerdos para remendar los desarreglos fiscales que se iban sumando.

El Compromiso Federal del 6-12-1999 se firmó entre el gobierno nacional y los gobernadores electos. Fue ratificado por Ley del 15-12-99. En este documento se acordó “acentuar el cumplimiento de los temas pendientes del Acuerdo de Agos-to de 1993” y se comprometieron a bajar el gasto público y a cumplir una serie de obligaciones, entre las que se encontraba sancionar una nueva Ley de Coparticipa-ción de Impuestos. Una novedad fue la aparición de un nuevo personaje (sector) en la escena: el Fondo Anticíclio, financiado con recursos coparticipables. Al “Com-promiso Federal” le sigue el “Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disci-plina Fiscal”, en el que se ratificó el Compromiso anterior, excepto en lo que se hubiera modificado. El paso siguiente fue el “Acuerdo Nación-provincias sobre Relación Financiera y Bases para un Régimen de Coparticipación Federal de Im-puestos”, sancionado en medio de la catástrofe macroeconómica de 2002. El Acuerdo tenía tres objetivos básicos, a saber: i) sancionar un Régimen de Coparti-cipación de Impuestos; ii) hacer transparente la relación fiscal Nación-provincias; y iii) refinanciar y reprogramar deudas provinciales. Sobre el tema coparticipación, las partes “se comprometen a sancionar un Régimen integral de Coparticipación Federal de Impuestos antes del 31 de diciembre de 2002.” En el Acuerdo de 2002 se establecieron las pautas a tener en cuenta en la nueva Ley. Estas pautas contení-an una mezcla de temas, reveladores de la confusión del rol que debe cumplir una

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

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Ley de distribución de recursos fiscales. Conviene recordar los “componentes” que debe incorporar el nuevo régimen integral según el Acuerdo:

• la creación de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el inc. 2 del art. 75º de la Constitución Nacional;

• la constitución de un Fondo Anticíclico Federal financiado con los recur-sos coparticipables, a los fines de atemperar los efectos de los ciclos eco-nómicos en la recaudación;

• un régimen obligatorio de transparencia de la información fiscal de todos los niveles de gobierno;

• mecanismos de coordinación del crédito público y del endeudamiento en-tre los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires;

• evaluación de una descentralización de funciones y servicios desde el ámbito nacional al provincial;

• implementación de la armonización y financiamiento de los regímenes previsionales provinciales;

• definición de pautas que permitan alcanzar una simplificación y armoni-zación del sistema impositivo de todos los niveles de gobierno;

• coordinación y colaboración recíproca de los organismos de recaudación nacionales, provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y mu-nicipales;

• establecimiento de indicadores de distribución sobre la recaudación in-cremental, en base a competencias y funciones, que aumenten la corres-pondencia y eficiencia fiscal;

• descentralización de la recaudación y la administración de tributos nacio-nales a las provincias que así lo soliciten y sea aceptado por la Nación.

De la lectura de los componentes resulta claro que la Ley ratificatoria de este Acuerdo pasaría a engrosar la larga lista de las Leyes que no se cumplen.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

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Tabla 96 – Relaciones fiscales Nación-provincias

Resumen de las principales normas legales 1991-2002

Régimen Masa coparticipable Distribución primaria Distribución secundaria

1. Régimen General. Ley 23.548/88

Todos los impuestos que recauda el GN, excepto sobre el comercio exterior, los que tengan afectación específica o con otro régimen de distribución. Vigencia:1988/89. Cláusula de prorroga automática.

57,048% a las provincias Porcentajes fijados por la Ley. ATN: no automático

2. Fondo Educativo. Ley 23.906/91

50% del impuesto a los activos 65% a las provincias y 35% a la Nación

Según indicador compuesto, ver decreto 21.22/91

3. Transferencias financiadas con Impuesto a las Ganancias

a) Previsión Social. Decreto 879/92

20% del impuesto 100% al GN

b) Fondo Conurbano Bonaerense. Ley 24.073/92

10% del impuesto 100% a la Provincia de Buenos Aires

c) Fondo para HNBI. Ley 24.073/92

4% del impuesto 100% para provincias excluida Buenos Aires

Según cantidad de HNBI

d)Fondo ATN. Ley 24.073/92 2% del impuesto 100% al Fondo ATN No automático

4. Transferencias de Servicios del Gobierno Nacional a las provincias.Ley 24.049/92

Se autoriza al GN a retener fondos de la Coparticipación, de la parte correspondiente a las provincias, por el costo de los servicios transferidos. Sólo si la recaudación es mayor que lo recaudado en Abril /Diciembre de 1991.

100% a las provincias Según el costo del servicio transferido a cada Provincia

5. IVA para previsión social. Ley 23.966/92

11% del IVA 90% para la Nación10% para las provincias

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

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Fecha (norma que lo ratifica) Acuerdo Objetivos expuestos Principales claúsulas

6. Agosto de 1992. Ley 24.130

Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales (Pacto I)

El principal objetivo fue cubrir el déficit del sistema provisional

El Estado Nacional quedó autorizado a retener el 15% del total de la masa coparticipable con el fin de atender el pago de las obligaciones nacionales previsionales. Se retienen 43.8 millones de pesos para ser distribuidos entre algunas provincias, por montos fijos. Para evitar desequilibrios en las cuentas públicas provinciales derivados de tal medida, la Nación garantizó a las provincias un ingreso mensual mínimo de 725 millones de pesos.

7. Agosto de 1993. Decreto 14/94

Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el Crecimiento

Promover el empleo, la producción y el crecimiento económico armónico del país y sus regiones

Las provincias se comprometieron a derogar ciertos tributos (impuesto a los sellos, impuestos a la transferencia de combustible, gas, energía eléctrica) y modificar otros (impuesto a los ingresos brutos, a la propiedad inmobiliaria). La Nación, entre otras medidas, convino aceptar la transferencia al sistema nacional de previsión social de las cajas de jubilaciones provinciales (Once de las veinticuatro jurisdicciones firmaron convenios de transferencia del sistema de previsión social: Catamarca, Jujuy, La Rioja, Mendoza, Río Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Tucumán y el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires)

8. Diciembre de 1999. Ley 25.235

Compromiso Federal Lograr un crecimiento equilibrado de la Nación. Evitar los efectos adversos del alto endeudamiento del sector público y las fluctuaciones en el nivel de la actividad económica.

La Nación se comprometió a garantizar para el ejercicio fiscal 2000 un límite mensual (inferior y superior) de 1.350 millones de pesos para las transferencias por todo concepto (Coparticipación de impuestos y Fondos Específicos) con independencia de los niveles de recaudación de impuestos existentes o a crearse en el futuro. A su vez, la Nación garantizó una transferencia mínima mensual de 1364 millones de pesos para el siguiente ejercicio.

9. Noviembre de 2000. Ley 25.400

Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal y Addenda

Lograr un crecimiento equilibrado de la Nación. Disminuir la vulnerabilidad externa, reafirmando la convertibilidad monetaria y cambiaria vigente, el régimen de responsabilidad y transparencia fiscal. Evitar las distorsiones y efectos adversos generados por las fluctuaciones en el nivel de actividad económica.

Se aseguró una suma única y global mensual, de envío automático y diario, equivalente a $ 1.364 millones para los ejercicios 2001 y 2002 y garantizó una transferencia mínima mensual de $ 1.400 millones para el año 2003, de $ 1.440 millones para el año 2004 y de $1.480 millones para el año 2005.

10. Julio de 2001. Decreto 1.584/2001

Compromiso por la Independencia (este compromiso sólo fue firmado por los gobernadores de la Alianza)

Lograr el principio presupuestario de déficit cero.

Se acordó adoptar el principio presupuestario de déficit cero.

11. Julio de 2001. Decreto 1584/2001

Acuerdo a Apoyo Institucional para la Gobernabilidad de la República Argentina (este compromiso sólo fue firmado por los gobernadores del PJ)

Lograr el principio presupuestario de déficit cero.

Se acordó adoptar el principio presupuestario de déficit cero.

12. Noviembre de 2001. Decreto 1.584/2001

Segunda Addenda al Compromiso Federal parar el Crecimiento y la Disciplina Fiscal

Complementar los 2 últimos acuerdos de modo de hacerlos compatibles con el "Compromiso Federal por el Crecimiento y la Disciplina Fiscal" y su Addenda.

La Nación se comprometió a saldar los saldos impagos de acuerdos anteriores con Letras de Cancelación de Obligaciones Provinciales (LECOP). Se habilitaron los caminos para encomendar al Estado Nacional la renegociación de las deudas provinciales.

13. Febrero de 2002. Ley 25.570

Acuerdo Nación – provincias sobre Relación Financiera y Bases de un Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos

Atender a las inéditas circunstancias económico- sociales del país. Dar claridad a la relación fiscal entre la Nación y las provincias

Se dejaron sin efecto todas las garantías de transferencias mínimas a las provincias. También se incorporó a la masa coparticipable el 30% del producido del impuesto a los créditos y débitos en cuenta corriente bancaria.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

198

Resultados cuantitativos

Las modificaciones de los años 90 alteraron significativamente tanto la distribución primaria como la secundaria de la coparticipación. La distribución primaria que la Ley 23.548 fijaba en el 57,048% para las provincias cae alrededor del 46% a fines de los 90, sin contar el efecto de las transferencias de servicios de 1992. La distribución se-cundaria (incluyendo el efecto de los servicios transferidos, que explican gran parte de las modificaciones con relación a 1988) se muestra en la Tabla 97.

Tabla 97 - Distribución secundaria de la Coparticipación de Impuestos en los años 90 y comparación

1988 1994

Ley 23.548 Coeficientes totales

Buenos Aires 29,53 34,49 28,01 27,90 21,85 24,77Catamarca 1,94 1,47 1,87 1,90 2,74 2,55Chaco 3,53 2,84 4,15 4,10 4,96 4,32Chubut 1,37 1,68 1,87 1,90 1,57 1,90Córdoba 8,89 8,41 8,92 8,90 8,83 8,02Corrientes 4,68 4,10 3,73 3,80 3,70 3,55Entre Ríos 4,56 4,10 4,56 4,50 4,86 4,62Formosa 1,48 1,47 2,28 2,30 3,62 3,28Jujuy 2,62 2,63 2,18 2,20 2,83 2,77La Pampa 1,60 1,58 1,76 1,80 1,87 1,91La Rioja 1,37 1,26 1,66 1,70 2,06 2,02Mendoza 5,36 5,47 4,77 4,70 4,15 4,11Misiones 2,85 2,52 2,90 3,00 3,29 3,29Neuquen 1,37 1,37 1,66 1,70 1,73 1,97Río Negro 1,60 1,79 2,28 2,30 2,51 2,53Salta 3,42 3,36 3,73 3,70 3,81 3,69San Juan 2,85 2,52 2,49 2,50 3,36 3,16San Luis 1,60 1,47 1,76 1,70 2,27 2,25Santa Cruz 1,14 1,68 1,45 1,40 1,57 1,75Santa Fe 10,38 9,15 9,02 9,10 8,89 8,15Santiago del Estero 2,85 2,42 3,94 4,00 4,11 3,81Tierra del Fuego 0,34 0,32 0,41 0,40 0,68 1,06Tucumán 4,68 3,89 4,56 4,50 4,73 4,50Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Gobiernos locales 1960 1972 1973 1982

Lecciones y enseñanzas del noveno período

Es un período caracterizado por una constante presión sobre el régimen. Pese al man-dato constitucional, no se logró sancionar una Ley regulatoria. Esto se debe en parte a la dificultad inherente al régimen, pero principalmente a que a uno de los actores (el gobierno nacional) le convino mantener el vacío legal, cubriéndolo siempre con arre-glos transitorios. El Congreso nunca aportó claridad ni guías para la discusión y el aná-lisis.

CAPÍTULO IX – ETAPAS DE LA COPARTICIPACIÓN FEDERAL DE IMPUESTOS

199

Los efectos no fiscales no han sido menores. Al desplazarse el tema de su ámbito de decisión natural (el Congreso Nacional) a los Gobernadores, se profundizó el Fede-ralismo Coercitivo y los arreglos discrecionales.125

125 En el seminario de Coparticipación Federal de la Asap de abril de 1996, Porto expuso la visión de que desde fines de los 70-principios de los 80, el federalismo argentino transitaba por la etapa de “Federalismo Coercitivo”. En apoyo de este argumento, mencionó que en el tratamiento parlamentario de la Ley 23.548 (actualmente vigente) no existió Mensaje del Poder Ejecutivo (por haber tenido origen en el Congreso, más específicamente en la Cámara de Senadores), no hubo debate en la Cámara de Diputados, y el debate realizado en la Cámara de Senadores fue destacable sólo por su bajo nivel. En ese seminario, el Diputado Nacional Lamberto (presidente de la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados) contestó “claro porque el debate, evidentemente no pasó por las Cámaras, el debate pasó por acuerdos previos (...) No hay forma de hacerlo pasar por la Cámara, si previamente no hay un acuerdo institucional que lo enmarque. Si estas cosas se manejaran libremente como un reparto más en las Cámaras, puede ser muy peligroso”. En opiniones recogidas por el diario La Nación el 31-1-03 (casi cuatro años después del Seminario), Lamberto expresa que “existe una fuerte condicionalidad que impide la toma de decisiones autónomas de las provincias. Desde el gobierno nacional se las puede discriminar; estimular el enfrenta-miento entre ellas; sancionar a los Gobernadores más independientes y premiar a los dóciles. Estas prácti-cas han sido una constante en la historia y nada indica que esta administración se comporte de manera distinta”. Esto es una descripción de lo que Porto había denominado “Federalismo Coercitivo”. Reciente-mente (La Nación, 21-2-03), el tema fue expuesto por el Gobernador de la provincia de Santa Fe, que aler-tó sobre la existencia de “aprietes” del gobierno nacional hacia los gobernadores peronistas que, como él, se mantendrán prescindentes de apoyar al candidato del oficialismo. La principal herramienta para el “apriete” son los recursos fiscales.

CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

201

X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina. 1932-2000

Alberto Porto126

l Sector Público argentino ha sido siempre motivo de preocupación. Los déficits públicos llevaron a emisión monetaria descontrolada (que culminó en alta infla-

ción y/o hiperinflación) y/o abultado endeudamiento (que culminó en confiscaciones y violaciones de los derechos de propiedad). Sin llegar a estos extremos, en otros perío-dos se hizo necesario apelar a restricciones en los presupuestos del gobierno, que tuvie-ron siempre efectos temporarios, en muchos casos con altos costos de eficiencia –por retardo en las inversiones y pérdida de capital humano. Una respuesta frecuente para “solucionar” los problemas del Sector Público y mejorar el desempeño de la economía ha sido modificar la estructura tributaria con el objeto de modernizarla, simplificarla y adecuarla, para obtener un alto rendimiento en términos de recaudación. Hacia fines del siglo XX, ante la crisis de financiamiento del Sector Público, se repite la receta y se asiste a intentos de cambiar el sistema tributario en uno u otro sentido. Los cambios propuestos fueron en todas las direcciones. En muchos casos se propusieron modifica-ciones en los impuestos vigentes (por ejemplo, los planes de competitividad), con cos-tos de recaudación a corto plazo, con la esperanza de lograr compensarlos y aumentar la recaudación de tendencia al mejorar la competitividad y aumentar la tasa de creci-miento de la economía. En otros casos se propusieron “cambios totales” en varias di-recciones, los cuales iban desde la derogación o sustancial rebaja del IVA y/o una im-portante descentralización tributaria, hasta un sistema tributario totalmente centralizado dominado por impuestos sobre la tierra urbana, las transacciones financieras y el con-sumo de ciertos servicios públicos. En estas búsquedas de soluciones vía cambios drásticos en el sistema tributario se ha olvidado el sabio consejo de Alberdi (ed. 1998) “después de los cambios en la religión y en el idioma del pueblo, ninguno más delicado que el cambio en el sistema de contribuciones. Cambiar una contribución por otra es como renovar los cimientos de un edificio sin deshacerlo: operación en la que hay siempre un peligro de ruina (...) Siendo menos sensible al contribuyente el pago de la contribución a que está acostumbrado, precisamente a causa de esa costumbre, en ma-teria de impuestos, conviene conservar todo lo conservable (...) A este fin importa tener presente el sistema de contribuciones que nuestro pueblo argentino acostumbró pagar bajo su antiguo régimen español (...) La reforma del antiguo sistema rentístico fue acometida de un modo irreflexivo y brusco. El entusiasmo tomó el lugar de la reflexión de Estado, más o menos como sucede hasta hoy en día en Buenos Aires”.

126 Se agradece la colaboración de Natalia Porto y los comentarios de Walter Cont, Diego Fernández Feli-ces y Gonzalo Fernández

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

202

Es bueno preguntarse qué dice la historia tributaria argentina y cómo se puede leer esa historia para obtener las conclusiones necesarias para formular una buena polí-tica tributaria.

En este trabajo se da un paso en esa dirección. Se calcula el índice de turbulencia de la estructura tributaria (TET) de Ashworth y Heyndels (2001) para un período pro-longado y se lo compara, por un lado, con el de un conjunto de países desarrollados y, por otro lado, con el de varios países de América Latina. Se realiza también un análisis empírico simple de los datos.

A partir del cálculo del índice de turbulencia de la estructura tributaria surgen va-rias preguntas de interés: ¿qué relación existe entre el índice de turbulencia de la es-tructura tributaria de la Argentina y el de los países de la OECD o el de otros países de América Latina? ¿Qué relación existe entre dicho índice y la recaudación? ¿Pueden identificarse ciclos en el índice de turbulencia de la estructura tributaria? ¿Cuáles son los factores que explican el índice de turbulencia de la estructura tributaria? ¿Es el ín-dice de turbulencia de la estructura tributaria la causante de la recaudación, o a la in-versa? ¿El índice de turbulencia de la estructura tributaria facilita el uso político de los impuestos? ¿Qué lecciones se pueden extraer?

En las secciones siguientes se presenta el problema, algunas cuantificaciones y re-laciones básicas y se obtienen algunas respuestas para algunas de las preguntas anterio-res

X.1 - Turbulencia tributaria

X.1.a - El índice de turbulencia tributaria

El índice de turbulencia de la estructura tributaria mide el grado en el que la estructura tributaria del año t difiere de la del año t-1. Si hay n impuestos y ri es el porcentaje de la recaudación total que se obtiene con el impuesto i, el índice de turbulencia de la es-tructura tributaria en t se define como:

TETt = ∑ ⎮rit – rit-1 ⎮ i = 1, 2, ..... n

2 ≥ TET ≥ 0

El índice de turbulencia de la estructura tributaria es igual a cero cuando las es-tructuras tributarias de t y t-1 son iguales. El valor máximo es 2.

El cálculo del índice de turbulencia de la estructura tributaria se realiza para el pe-ríodo 1932-2000 agregando los impuestos en los cinco grupos (excluido el rubro Otros) que utiliza la Afip (2001) en las estadísticas tributarias. Los cinco grupos son:

• Impuestos sobre los Ingresos; • Impuestos sobre el Patrimonio; • Impuestos sobre la Producción, el Consumo y las Transacciones; • Impuestos sobre el Comercio Exterior; • Impuestos de la Seguridad Social.

CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

203

Los estadísticos básicos de la estructura tributaria argentina se resumen a conti-nuación.

Tabla 98 – Estructura tributara argentina 1932-2000. Estadísticos descriptivos Impuestos al Impuestos a Impuestos a la Impuestos Impuestos a la

Comercio Exterior los Ingresos Producción, el Consumo Patrimoniales Seguridad Socialy las Transacciones

Media 13,86 16,59 38,85 4,13 26,58Mediana 11,99 15,20 35,45 3,25 28,38Máximo 45,81 31,54 56,13 13,26 40,46Mínimo 1,84 4,43 21,29 0,53 13,87Desvío estándar 10,90 7,21 9,10 2,93 7,90Número de observaciones 70 70 70 70 70

En la Figura 57 se representa el índice de turbulencia de la estructura tributaria para la Argentina para 1932-2000 y en la Figura 58 y la Figura 59 los correspondientes a países de la OECD. Para la Argentina, el valor promedio no ponderado es 0,1323, que significa que el 6,62% de la recaudación cambia anualmente de un grupo de im-puestos a otro. Este es un índice muy alto comparado con el promedio de 20 países de la OECD para 1965-1995 que fue (con seis grupos de impuestos) de 0,034; o sea, el de la Argentina es casi tres veces superior. El valor del índice depende del número de gru-pos de impuestos. Así, la turbulencia a nivel de impuestos es notablemente mayor (por ejemplo en la OECD, si en vez de seis grupos de impuestos se toman 19 grupos, el ín-dice pasa de 0,034 a 0,048). En la Argentina la turbulencia es alta en promedio y muy variable en el tiempo (con un mínimo de 0,0281 y un máximo de 0,3951). Es interesan-te tener en cuenta que los países de la OECD que registran los mayores valores son Portugal, España y Luxemburgo (entre 0,05 y 0,06) y los menores son Austria, Suiza, Francia y Alemania (entre 0,02 y 0,03). En la Figura 60 se presentan los índices de tur-bulencia de la estructura tributaria para el promedio del período 1990-1999 para cator-ce países de América Latina, considerando ocho grupos de impuestos (calculados por Lucinda y Arvate, 2003). El índice de la Argentina (superior a 0,10) sólo es superado por los de Nicaragua y Guatemala. En este grupo de países sólo Chile, Brasil y México exhiben índice de turbulencia de la estructura tributaria comparables con los de los paí-ses de la OECD.

X.1.b - Factores explicativos de la turbulencia tributaria

Hay varios factores que pueden explicar los cambios en la estructura tributaria. Un primer determinante es la elasticidad-ingreso de los distintos impuestos (o grupos de impuestos); la inexistencia de turbulencia (TET = 0) sólo se verificaría si las elastici-dades-ingreso fueran iguales para todos ellos. Un segundo determinante es la elastici-dad-precio de la recaudación, factor de importancia en la Argentina debido a los proce-sos inflacionarios y a los intentos de adecuar el sistema tributario vía anticipos, indexa-ciones, cambios en las bases, alícuotas y otros. La inflación sería neutral con respecto a la composición de la recaudación sólo si la elasticidad-precio de todos los impuestos fuera igual. Un tercer determinante está vinculado con los cambios en la política eco-nómica que llevan a modificaciones de la estructura tributaria. Estos cambios pueden originarse en cambios políticos que acerquen al gobierno a grupos con distintas ideolo-gías o que respondan a distintos grupos de interés. Por ejemplo, la estructura tributaria será diferente si la política económica se instrumenta con una economía abierta o con una economía cerrada en la que los Impuestos sobre el Comercio Exterior juegan un rol

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

204

extra-fiscal importante, pero que constituyen simultáneamente una fuente significativa de financiamiento del gobierno. La estructura tributaria será también diferente depen-diendo de si existe un tipo de cambio fijo o fluctuante; con tipo de cambio fijo es pro-bable que se intenten disminuir los impuestos que impactan sobre los costos de pro-ducción de los bienes en favor de los impuestos sobre los consumos finales. Otras po-siciones presionarán en contra de los impuestos sobre los consumos por su real o apa-rente regresividad. La capacidad administrativa y la actitud de los contribuyentes es otro determinante de la estructura tributaria. En momentos de debilidad administrativa o de rebelión fiscal de los contribuyentes se echará mano en forma intensiva a impues-tos menos eludibles, tales como el de débitos bancarios, tarifas de servicios públicos, impuestos sobre combustibles, etc. Los grupos de presión que logren tratamientos es-peciales inducirán también cambios en la estructura tributaria -vía regímenes de pro-mociones sectoriales y regionales, por ejemplo. Los shocks externos -favorables y des-favorables- también son un factor de cambio en la estructura tributaria. En la Argenti-na, en varios períodos, los derechos de exportación cumplieron el rol de disociar los precios internos de los internacionales. Otro determinante no menos importante en el caso argentino es el “entusiasmo reformista” con el que se instrumentan cambios poco meditados -sin “reflexión de estado” según la expresión de Alberdi, que tienen que ser revertidos más o menos rápidamente. Como puede apreciarse de esta síntesis, aislar los factores causales de la turbulencia tributaria y cuantificar su poder explicativo es una tarea compleja. Este capítulo tiene un objetivo mucho más modesto que es solamente cuantificarla y plantear algunas preguntas preliminares.

X.1.c - Ciclos de la turbulencia tributaria en argentina

En base a la evolución en el tiempo del índice de turbulencia, es posible definir en forma ad-hoc los ciclos de turbulencia tributaria que comprenden desde un momento inicial (el comienzo en 1933 para el primer ciclo y el primer año de recuperación en los ciclos siguientes) hasta el valor más bajo, antes de la recuperación que inicia un nuevo ciclo.

Se pueden definir entonces cinco ciclos:

Ciclos Máximo Mínimo Promedio simple Número de años

Ciclo I 1932-1955 24,02 (1945) 3,22 (1955) 10,23 24Ciclo II 1956-1969 20,20 (1964) 2,81 (1969) 11,36 14Ciclo III 1970-1980 28,01 (1977) 5,22 (1980) 13,46 11Ciclo IV 1981-1982 28,13 (1981) 7,29 (1982) 17,71 2Ciclo V 1983-2000 39,51 (1990) 4,55 (2000) 13,43 18

Estos ciclos tienen distintas características, las cuales se resumen a continuación:

Ciclo I. 1932-1955 • tendencia creciente con baja fluctuación: 1932-1945 • tendencia decreciente con fluctuaciones: 1946-1955

Ciclo II. 1956-1969 • tendencia creciente con fluctuaciones: 1956-1964 • tendencia decreciente con fluctuaciones: 1965-1969

CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

205

Ciclo III. 1970-1980 • tendencia creciente sin fluctuaciones: 1970-1977 • tendencia decreciente sin fluctuaciones: 1978-1980

Ciclo IV. 1981-1982 • creciente en 1981 • decreciente en 1982

Ciclo V. 1983-2000 • tendencia creciente con fluctuaciones: 1983-1990 • tendencia decreciente: 1990-2000

X.1.d - Turbulencia tributaria, cambios en los precios relativos y decisiones económicas

La turbulencia en la estructura tributaria provoca turbulencia en los precios de los bie-nes y dificulta el cálculo económico. Una persona que toma una decisión de ahorro o inversión hoy, en base al sistema tributario presente, puede ver que sus cálculos de cos-tos y beneficios se modifican sensiblemente en el tiempo debido a cambios en los pre-cios relativos inducidos por cambios en los impuestos. Como ejemplo puede utilizarse el nivel y la estructura de los impuestos y de los precios de la nafta súper y el gas-oil en la Argentina. Hacia noviembre de 2000, en una muestra de 160 países, la Argentina se ubicaba entre los países con un precio en dólares más alto para el litro de nafta súper (ocupaba el quinto lugar) y en el grupo de mayor distorsión en el precio relativo del gas-oil. Esto llevó a que la Argentina tuviera uno de los parques automotores de uso particular más sesgados del mundo hacia la utilización del gas-oil. El reacomodamiento de precios relativos de los combustibles líquidos desde comienzos de 2002 ha provoca-do pérdidas de capital para aquellos que compraron los automóviles con la estructura de precios e impuestos de la década anterior.

X.1.e - Turbulencia tributaria y recaudación

En la Tabla 99 se presentan los datos de recaudación en términos del PBI y los índices de turbulencia tributaria. La primera pregunta es si existe alguna relación entre estas variables. En la Figura 61.a. (todas las observaciones) y la Figura 61.c. (sin outliers) se aprecia una muy baja relación. En una regresión lineal simple (Tabla 100), el coefi-ciente de la turbulencia es negativo y poco significativo, sugiriendo que a mayor turbu-lencia, menor recaudación, aunque el R2 es muy bajo.

Si se relaciona el índice de turbulencia tributaria con la variación de la recauda-ción en términos del PBI (Figura 61.b y Figura 61.d), el coeficiente es positivo y signi-ficativo, con un R2 un poco mayor que en caso anterior (Tabla 100). La turbulencia permitiría aumentar la recaudación en el corto plazo, pero su impacto en el largo plazo sería levemente negativo.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

206

X.1.f - Estructura tributaria nacional. Impuestos coparticipables y no coparticipables

En el Anexo IV se presenta el porcentaje recaudado por cada uno de los cinco grupos de impuestos en el período 1932-2000. Como una aproximación, se consideran coparticipables los Impuestos sobre los Ingresos; sobre el Patrimonio y sobre la Pro-ducción, el Consumo y las Transacciones y como no coparticipables los otros dos gru-pos. El índice de turbulencia de la estructura tributaria promedio simple con dos grupos es 0,0764, lo que significa que anualmente el 3,82% de la recaudación cambia de uno a otro grupo. Esta turbulencia se traslada en forma directa al régimen de coparticipación federal de impuestos.

X.1.g - Conclusiones

La estructura tributaria argentina no ha sido estable a lo largo del tiempo. La evolución revela una turbulencia que es alta comparada con la de los países de la OECD y con la mayoría de los países de América Latina. La fuerte turbulencia que registra el sistema impositivo argentino no ha logrado aumentar la recaudación; la relación entre turbu-lencia y recaudación es muy débil y de signo negativo. Tampoco se han logrado los otros objetivos que se esgrimen en cada propuesta de reforma, tales como simplifica-ción, mejora de la competitividad, aliento a la inversión y otros asociados con un sis-tema bien diseñado y estable en el tiempo. La turbulencia tributaria dificulta el cálculo económico; una persona que toma una decisión de ahorro o inversión hoy, en base al sistema tributario de hoy, puede ver que sus cálculos de costos y beneficios se modifi-can sensiblemente de un año a otro por los cambios en la estructura tributaria. Muchas de estas reformas deben adjudicarse al “entusiasmo reformista” y al aprovechamiento de ese entusiasmo por distintos grupos de intereses.

Figura 57 – Estructura tributaria nacional

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1933

1937

1941

1945

1949

1953

1957

1961

1965

1969

1973

1977

1981

1985

1989

1993

1997

2001

Turbulencia tributaria Promedio

CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

207

Figura 58 – Turbulencia impositiva promedio en países de la OCDE

-

0.02

0.04

0.06

0.08

0.10

1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996

Sub categorías Categorías principales

Figura 59 – Turbulencia media de la estructura impositiva por países. 1966-1995

0

0.01

0.02

0.03

0.04

0.05

0.06

0.07

Aus

tria

Suiz

a

Fran

cia

Ale

man

ia

EEU

U

Bél

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Din

amar

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Japó

n

Hol

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Can

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a

Suec

ia

Italia UK

Portu

gal

Espa

ña

Luem

burg

o

Fuente: tomado de Ashworth y Heyndels (2001)

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

208

Figura 60 - Turbulencia de la estructura tributaria en países de América Latina Promedio 1990-1999

-

0.02

0.04

0.06

0.08

0.10

0.12

0.14

0.16

0.18

0.20A

rgen

tina

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El S

alva

dor

Gua

tem

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Méx

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Nic

arag

ua

Pana

Perú

Para

guay

Uru

guay

Tabla 99 – Relación entre turbulencia tributaria y recaudación/PBI

Año Recaud./ PBI TCR/PBI Ind. De

TET Año Recaud./ PBI TCR/PBI Ind. De

TET Año Recaud./ PBI TCR/PBI Ind. De

TET1933 8,74 4,95 1956 15,37 0,00 7,46 1979 11,03 0,02 8,971934 8,07 0,08 3,50 1957 12,73 0,19 9,69 1980 12,32 0,11 5,221935 9,18 0,13 11,57 1958 11,61 0,09 4,21 1981 11,38 0,08 28,131936 8,55 0,07 5,61 1959 9,10 0,24 8,53 1982 9,73 0,16 7,291937 8,77 0,03 8,26 1960 11,56 0,24 18,78 1983 8,91 0,09 13,611938 9,29 0,06 6,62 1961 11,70 0,01 7,86 1984 8,94 0,00 13,301939 8,72 0,06 8,68 1962 10,60 0,10 17,44 1985 12,29 0,32 17,101940 8,24 0,06 8,42 1963 11,33 0,07 5,86 1986 11,91 0,03 9,341941 7,33 0,12 9,89 1964 10,27 0,10 20,20 1987 11,61 0,03 12,731942 7,05 0,04 9,54 1965 11,22 0,09 12,98 1988 10,08 0,14 13,061943 7,02 0,01 13,18 1966 12,21 0,08 14,27 1989 11,04 0,09 30,671944 7,84 0,11 15,56 1967 14,11 0,14 17,67 1990 10,05 0,09 39,511945 8,68 0,10 24,02 1968 13,05 0,08 11,27 1991 12,04 0,18 14,491946 8,90 0,02 10,11 1969 12,30 0,06 2,81 1992 14,37 0,18 18,721947 13,24 0,39 21,83 1970 12,08 0,02 8,95 1993 15,96 0,10 9,311948 14,07 0,06 9,32 1971 10,68 0,12 10,03 1994 17,45 0,09 13,601949 14,65 0,04 17,11 1972 9,26 0,14 10,39 1995 16,42 0,06 8,601950 16,65 0,13 11,40 1973 10,05 0,08 10,46 1996 16,11 0,02 8,841951 16,68 0,00 9,38 1974 12,28 0,20 10,45 1997 16,85 0,05 4,931952 15,29 0,09 6,42 1975 8,58 0,35 22,40 1998 16,92 0,00 4,661953 15,13 0,01 12,63 1976 9,59 0,11 21,77 1999 16,94 0,00 4,771954 16,33 0,08 4,05 1977 10,75 0,11 28,01 2000 17,35 0,02 4,551955 15,39 0,06 3,22 1978 11,30 0,05 11,36 2001 17,02 0,02 12,75

TCR: Tasa de crecimiento de la recaudaciónFuente: Elaboración propia en base a datos de Afip (2001)

CAPÍTULO X – TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA

209

Tabla 100 – Resultados regresiones

Recursos Variación de los recursosI. Con outliersIndice de turbulencia -0,096 0,0039

(-1,88) (3,05)Constante 13,1315 0,0441

(18,29) (2,41)Número de observaciones 68 68R2 ajustado 0,04 0,11II. Sin outliersIndice de turbulencia -0,1036 0,0026

(-1,77) (2,25)Constante 13,2109 0,0506

(16,96) (3,37)Número de observaciones 67 67R2 ajustado 0,03 0,06Estadístico “t” entre paréntesis

Variables independientes Variable dependiente

Figura 61

(a)Recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria (todas las

observaciones)

6

8

10

12

14

16

18

2 7 12 17 22 27 32 37Turbulencia tributaria

Rec

urso

s / P

BI

(b)Variación de los recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria

(todas las observaciones)

0

10

20

30

40

2 6 10 14 18 22 26 30 34 38Turbulencia tributaria

Var

. Rec

urso

s / P

BI

(c)Recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria (sin outliers)

6

8

10

12

14

16

18

2 6 10 14 18 22 26 30Turbulencia tributaria

Rec

urso

s / P

BI

(d)Variación de los recursos/PBI e índice de turbulencia tributaria

(sin outliers)

0

5

10

15

20

25

2 6 10 14 18 22 26 30Turbulencia tributaria

Var

. Rec

urso

s / P

BI

CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

211

XI - Inestabilidad de los parámetros básicos del Régi-men de Coparticipación Federal de Impuestos

Alberto Porto127

n este capítulo se presenta un esquema simple de las relaciones fiscales Nación-provincias de la Argentina (sección XI.2) y se documenta la inestabilidad de los

parámetros básicos del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos (sección XI.3). Finalmente se presenta un modelo simple que brinda un marco analítico para el funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación a través de una regla cla-ra y estable (sección XI.4).

XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina

XI.1.a - Ecuaciones contables básicas del Sector Público argentino

El objetivo de esta sección es presentar un esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina.

Las ecuaciones contables básicas del Sector Público argentino (Nación y provin-cias) son las siguientes

G = gasto público total

GN = γ.G = gasto público nacional

GP = ( 1 - γ ).G = gasto público provincial

0 < γ < 1

La recaudación bruta nacional (RN) se compone de recaudación de impuestos co-participables (RNC) y no coparticipables (RNNC), o sea

RN = RNC + RNN

RNC = β.RN

RNNC = ( 1 - β ).RN

0 < β < 1

El presupuesto nacional viene dado por

GN = γ.G = ( 1 - β ).RN + (1- α).β.RN + DN 127 Se agradece el aporte y los comentarios de Walter Cont.

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

212

donde DN es la deuda pública neta del gobierno nacional (variación) y (1-α) es la participación de la Nación en los recursos coparticipables.

El presupuesto provincial es

GP = ( 1 - γ ).G = α .β.RN + RP + DP

donde RP son los recursos provinciales propios y DP es la deuda pública neta de las provincias (variación).

Como es de esperar, estas ecuaciones revelan varios conflictos de intereses en la relación Nación-provincias. Por ejemplo, la Nación preferirá un sistema tributario con β tendiendo a 0. A su vez, para cualquier valor de β, preferirá un arreglo en el que α tiende a 0. Si las bases tributarias son compartidas, la Nación tratará de aumentar su alícuota e inducir a los gobiernos provinciales a que bajen la suya. Si el stock de crédi-to disponible para el Sector Público es fijo, con DN + DP = D, el gobierno nacional preferirá que la deuda pública neta provincial tienda a 0. Además, en momentos de es-casez de recursos la Nación tratará de disminuir γ, y lo opuesto es válido para los go-biernos provinciales.

Es posible sintetizar los cinco frentes de tensión en la Figura 62.

Figura 62 - Esquema simplificado de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina

[4] [5]G RN RP DN DP

[P][N] [P]

[1] [2]γ 1 - γ RNNC RNC

[N] [P] (1 - β) β

[N]

[3](1−α)β αβ

[N] [P]

Presupuesto NacionalPresupuesto Provincial

Las tensiones que surgen de las relaciones [1] a [5] son cambiantes en el tiempo y pueden pasar por períodos en los que se mantienen sin provocar conflictos abiertos y por otros, en cambio, en los que se producen fuertes turbulencias.

CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

213

XI.1.b - Los conflictos con la masa coparticipable, la distribución primaria y la dis-tribución secundaria de la Coparticipación Federal de Impuestos.

Dado un cierto monto de recaudación total (de impuestos coparticipables y no coparti-cipables) de la jurisdicción nacional, la línea de conflictos puede visualizarse como la recta AB en la Figura 63.

Figura 63

D’ B’

B

RNNC;(1-α)RNC

RNC;αRNC

45º 45ºO

D

C

D’’

A’

B’’

A

donde OA = OB es la recaudación nacional total, mientras que cada punto sobre AB implica una diferente definición de la masa coparticipable. La Nación está intere-sada en el punto lo más próximo posible a A; las provincias, en cambio, en el punto más próximo a B. Supóngase a modo de ejemplo que el conflicto se resuelve de algún modo, resultando el punto C con OA’ (=B’B) como recursos no coparticipables (RNNC) y OB’ (=A’A) como recursos coparticipables (RNC).

Para la segunda variable de decisión la línea de conflictos es, de ese modo, B’’B’, que representa el monto de recursos coparticipables. El interés de la Nación es ubicarse tan próximo a B’’ como sea posible; el de las provincias, en cambio, es aproximarse a B’ tanto como sea posible.

Supóngase que el conflicto se resuelve políticamente seleccionando el punto D. Así, del total recaudado por recursos coparticipables, la cantidad OD’ corresponde al conjunto de provincias y OD’’ (=D’D=D’B’) al gobierno nacional. Del total recaudado por todo concepto por el gobierno nacional (OB), OD’ le corresponde a las provincias (=αRNC, siendo α el coeficiente o porcentaje de distribución primaria correspondiente a las provincias) y D’B queda para el gobierno nacional (del total nacional D’B, B’B son recursos no coparticipables y D’B’ es la participación en impuestos coparticipables (1- α)RNC).

El tercer tema importante a resolver en el Régimen de Coparticipación de Impues-tos es el de la distribución de la parte provincial (que surge de la definición de la masa coparticipable y de la distribución primaria de la Figura 63) entre las 23 jurisdicciones provinciales y la Ciudad de Buenos Aires. Ahora el conflicto es entre las jurisdicciones locales. El problema consiste en la división de la suma fija OD’ (=αRNC) de la Figura

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

214

63 entre todas las jurisdicciones. La redistribución es un juego de suma cero ya que, como OD’ está fijo, una mayor participación para una provincia implica necesariamen-te una menor participación para otra(s).

XI.2 - Estabilidad de la distribución primaria y de la mezcla de los recur-sos nacionales y su impacto sobre el Régimen de Coparticipación de Impuestos

Como se describió en la sección anterior, dos parámetros fundamentales en el Régimen de Coparticipación de Impuestos son los coeficientes de mezcla del financiamiento nacional (en coparticipable y no coparticipable) y de distribución primaria (que deter-mina la distribución del total de impuestos coparticipables entre la Nación, por un lado, y el conjunto de gobiernos provinciales, por el otro lado). Si bien los dos determinan en forma conjunta y con efecto similar sobre el monto total de recursos de origen nacional que reciben las provincias, es conveniente para el análisis tratarlos separadamente, ya que son conceptualmente distintos. En esta sección se documenta la inestabilidad de estos dos parámetros y sus consecuencias negativas para el régimen.

XI.2.a - Inestabilidad de la mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no coparticipables

Los recursos coparticipables son sólo una fracción del financiamiento nacional. El go-bierno nacional puede apelar a tributos no coparticipables (Comercio Exterior) y al fi-nanciamiento con endeudamiento y emisión monetaria. Todas estas fuentes son recursos nacionales no coparticipables. Si los recursos coparticipables son una fracción β del total de recursos nacionales, el monto correspondiente al conjunto de provincias (P) es

P = α.β (RNC + RNNC) = α . β. RN

donde β es representativa de la “mezcla” de recursos coparticipables y no coparti-cipables.128 Como puede observarse en la expresión anterior, la inestabilidad de la parte provincial depende de β (mezcla) y de α (distribución primaria). Como β depende de variables extra-fiscales (política monetaria y cambiaria, política de comercio exterior) está en su naturaleza tener más inestabilidad que α. El índice de inestabilidad de la mezcla (IM) se define como

IMt = |βt - βt-1|

donde βt representa la inestabilidad de la mezcla en un cierto período t. Así, si la mezcla es estable, IMt = 0. Un valor de IMt = 0,01 significa que, por cambio en la mez-cla, el total de recursos coparticipables ha cambiado en un 1%. Este cambio significa que el monto percibido por las provincias cambia en la fracción α del 1%.

Como se expresó antes, por resumir la utilización de varios instrumentos de polí-tica económica que tienen finalidades extra-fiscales, aunque con consecuencias fisca-les, el parámetro β es más inestable que α. Esa inestabilidad genera incentivos para que el gobierno nacional la aproveche con una finalidad puramente fiscal. A menor valor 128 Si es igual a la unidad, todos los recursos nacionales son coparticipables; en el otro extremo, el valor igual a cero implica que no existe coparticipación de ningún impuesto nacional.

CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

215

de β, mayor será su participación en el financiamiento total. Además, existen incenti-vos a concentrar el esfuerzo en la recaudación de recursos no coparticipables y no en recursos coparticipables, lo que provoca modificaciones inducidas en β.

La información disponible revela un alto índice de inestabilidad de la mezcla (Figura 64).129 Para el período 1950-1981 fue de 4,31% (promedio simple); 4,9% para 1967-1979; 9,85% para 1970-1987 y 5,5% para 1990-1999. En algunos años previos al colapso del régimen alcanzó valores excepcionalmente altos; por ejemplo, en 1983 (previo a la caducidad) el índice de inestabilidad de la mezcla fue de un 28,1%. El hecho de que el parámetro β quede totalmente determinado por las políticas que tome el gobierno nacional (afectando directamente al monto de recursos coparticipables co-rrespondiente a las provincias) llevó a que se incorporara por primera vez en una Ley de Coparticipación una cláusula de limitación. La Ley 23.548 en su art. 7º, dice que “el monto a distribuir a las provincias, no podrá ser inferior al treinta y cuatro por ciento (34%) de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la administración central, tengan o no el carácter de distribuibles por esta ley”. El artículo vale más por el reconocimiento del problema de la mezcla y la necesidad de limitar la discrecionalidad del gobierno nacional que por su operatividad -que es prácticamente nula, al estar im-perfectamente redactado por sólo aludir a los “recursos tributarios” de la “administra-ción central”.

Figura 64 – Índice de inestabilidad anual (promedio simple) de la mezcla de recursos coparticipables-no coparticipables

0

3

6

9

12

1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000

1950-1981 (4.31%)1967-1979 (4.90%)

1970-1987 (9.85%)

1990-1999 (5.50%)

129 En base a los cálculos de Núñez Miñana y Porto (1981, 1982), Porto (1990) y actualizaciones. Los cálculos son sólo aproximaciones debido a distintas fuentes y métodos.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

216

XI.2.b - Distribución primaria

El financiamiento de los gobiernos provinciales estuvo, en la primera etapa constitu-cional del federalismo fiscal argentino, a cargo de cada provincia.130 Esta situación de correspondencia fiscal media perfecta llevó, dados los desequilibrios territoriales exis-tentes, a grandes disparidades en la provisión de bienes públicos provinciales. Dichas disparidades se reflejaban en las grandes diferencias interprovinciales de gasto per cá-pita.131 La correspondencia fiscal media perfecta tenía otros problemas que constituían preocupaciones para los hacedores de las políticas públicas. Por un lado, dificultaba la planificación de las finanzas provinciales, ya que los recursos tributarios dependían de los ciclos económicos locales. Por otro lado, generaba trabas al comercio interprovin-cial de bienes –por los impuestos sobre la producción y el consumo, que posibilitaban la exportación de la carga tributaria a otras jurisdicciones. Estos problemas son enfren-tados hacia fines de 1934 con el instrumento fiscal de la coparticipación de impuestos. En la Memoria de la Secretaría de Hacienda de la Nación de 1935 se expresa que “el ejercicio de 1935 es el primero en que fue aplicada la Ley de Unificación de los Im-puestos Internos al Consumo y en el que las provincias y la Capital Federal participa-ron en el producido de los impuestos nacionales a los Réditos y a las Ventas. Este año muestra, pues, a nuestro país incorporado a una evolución que se manifiesta en muchas partes, incluso en países de régimen federal, y que tiende a racionalizar la tarea de per-cibir las rentas de los distintos organismos del Estado, encomendándola en escala cada vez mayor a la autoridad administrativa central. Se asegura de esa forma la efectiva igualdad de cargas impositivas en todo el territorio nacional, principio que, a pesar de hallarse bajo el amparo de la Constitución, ha sido desvirtuado con frecuencia en la práctica. Se reduce el costo de percepción, pues desaparecen rodajes inútiles y se evi-tan litigios y conflictos de competencia. Las rentas se distribuyen con mayor equidad y se benefician los distritos pobres con el excedente de las regiones con recursos fáciles y abundantes. Las entidades que participan en la distribución pueden hacer sus cálculos financieros sobre bases seguras, ajustar su actividad a planes orgánicos y emprender obras de aliento. Todas estas ventajas han podido palparse en el tiempo transcurrido desde la aplicación de las leyes mencionadas, sin contar otras, derivadas de la solución de problemas específicos de nuestro ambiente: la supresión de impuestos que obraban a manera de aduanas interiores y trababan el comercio interprovincial; el saneamiento de las finanzas locales que en algunos estados se hallaban en gran desorden; el fortaleci-miento del crédito de las provincias”.

El arreglo funcionó razonablemente bien por un largo período.132 El mecanismo adoptado era simple: se sancionaba un régimen con duración por un período largo pre-fijado (en las primeras Leyes de Coparticipación sancionadas a fines de 1934, los pla-zos fueron de 10 años -Leyes 12.143 y 12.147- y 20 años -Ley 12.139). Si era necesa-ria una transición133 para evitar cambios bruscos que perjudicaran a algunos de los ni-veles de gobierno o a las provincias entre sí, se la establecía con claridad en la Ley.

130 Existían los Aportes del Tesoro Nacional, previstos en el art. 67° inc. 8 de la Constitución de 1853, pero eran de escasa importancia cuantitativa. Las provincias también recurrían al endeudamiento. 131 Ver Capítulo XII. 132 Ver Capítulo IX. 133 Como en el caso de la unificación de los Impuestos Internos (Ley 12.139) que implicaba una importan-te redistribución entre las provincias que gravaban los consumos y las que gravaban la producción.

CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

217

Vencido el plazo de vigencia de la Ley, se la sometía a discusión en el Congreso Na-cional y se sancionaba otro régimen para otro período largo. Obsérvese que el meca-nismo, por lo simple y transparente, se asemeja al moderno método regulatorio de los monopolios naturales denominado RPI – X (IPC - X) propuesto por Littlechild (1983) y adoptado en muchos países a partir de los años 80. Este método tiene la ventaja de la automaticidad, el bajo requerimiento informativo después de establecido y la elimina-ción de la discrecionalidad; se renegocia después de un período relativamente largo de duración. La renegociación de las Leyes de Coparticipación se realiza, por un lado, para contemplar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los bienes públi-cos nacionales versus los provinciales y municipales; y, por otro lado, para atender los cambios en las condiciones de demanda y oferta prevalecientes en cada provincia. Así, las revisiones de la estructura de las Leyes de Coparticipación están destinadas a con-templar diferencias en las elasticidades-ingreso de los bienes nacionales versus los provinciales, el avance tecnológico diferencial entre tipos de bienes públicos y todos aquellos cambios que requieran modificaciones en la distribución primaria (cuanto le corresponde a la Nación versus el conjunto de provincias) y en la distribución secunda-ria (cuanto le corresponde a cada provincia de la parte provincial). Los conflictos in-herentes a estas decisiones hacen imposible pensar en someterlos a una negociación continua; por otro lado, como las condiciones de oferta y demanda cambian a lo largo del tiempo es también imposible pensar en un régimen con absoluta rigidez.

En forma explícita, el mecanismo es el siguiente. Del total de recursos nacionales coparticipables la fracción α corresponde al conjunto de provincias y el complemento (1-α) corresponde a la Nación. Es la denominada distribución primaria de la copartici-pación.134 Esto es

P = α.RNC

Una pregunta de interés es la de la inestabilidad de la distribución primaria a lo largo del tiempo. El índice de inestabilidad de la distribución primaria (IDP) entre los años t y t-1 se define como

IDPt = |αt - αt-1|

Los valores extremos son cero (cuando la distribución entre la Nación y el con-junto de provincias no se modifica) y uno (si entre dos períodos un cierto nivel de gobierno pasa de no tener ninguna participación a corresponderle el total de los re-cursos coparticipables). Desde la implementación del régimen en 1935, el índice de inestabilidad de la distribución primaria es significativamente menor que la unidad. Si IDPt = 0,01, significa que entre t y t-1 hubo un cambio de participación del 1% del to-tal coparticipable a favor o en contra de las provincias.

La distribución primaria tuvo hasta fines de los 70 una marcada estabilidad (Figura 65 y Figura 66). Los cambios surgían de las propias Leyes de coparticipación y tenían por finalidad reflejar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los dis-tintos tipos de bienes públicos, así como de contemplar los efectos de las políticas de

134 En la distribución secundaria se establecen los coeficientes γi de participación de cada provincia, tal que ∑γi = 1.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

218

descentralización fiscal que se instrumentaban.135 Entre 1935 y 1946 el índice de ines-tabilidad es de 0,0127, lo que significa que el 1,27% de los recursos nacionales copar-ticipables cambiaban anualmente entre niveles de gobierno. Gran parte de esa inestabi-lidad se originó en el gobierno nacional, vía su primer intento de avanzar por decreto sobre la parte provincial en 1943 y 1945. Ese avance se revirtió rápidamente al reinsta-larse el Congreso Nacional en 1946. En el segundo período (1947-1958) el índice de inestabilidad es de 0,0106, o sea, un cambio anual del 1% del total coparticipable. Este cambio, además de originarse en la reversión de las medidas de 1943 y 1945, surge de previsiones de la Ley para adecuar la distribución de la coparticipación a la cambiante estructura vertical del sector público.

Figura 65 – Variación anual de la distribución primaria de la Coparticipación de Impuestos (1936-1984, 1992-2001)

0

2

4

6

8

10

12

1936

1938

1940

1942

1944

1946

1948

1950

1952

1954

1956

1958

1960

1962

1964

1966

1968

1970

1972

1974

1976

1978

1980

1982

1984

1993

1995

1998

2000

Porc

enta

je

....

En el tercer período (1959-1966), la inestabilidad aumenta al 0,0211 por decisión del Congreso Nacional de fortalecer las finanzas provinciales. Los cambios se produje-ron gradualmente de modo de no deteriorar la posición financiera de la Nación. En 1967-1972, el índice de inestabilidad de la distribución primaria es de 0,0058 y se debe a un único cambio en 1967, otra vez por decisión unilateral del gobierno de facto en su intento de sanear las finanzas nacionales transfiriendo la carga a las provincias. El quinto período revela una inestabilidad alta, comparado con los anteriores. El índice llega al 0,0334, ya que implica un cambio anual del 3,35 en la distribución del total de recursos coparticipables entre la Nación y el conjunto de provincias. De los doce años del período no se verificaron cambios en cinco de ellos, lo que da una idea de la inten-sidad de la turbulencia en los otros siete años. El primer cambio importante fue como consecuencia de la sanción de la Ley 20.221 (1973), que revirtió la medida de 1967 y mejoró la parte provincial. Los otros cambios deben adjudicarse al “entusiasmo refor-mista”, que llevaron a modificaciones importantes en 1975 y 1979-1980 que tuvieron que revertirse rápidamente (en 1976 y 1983-1984, respectivamente). La reforma de 1980 por si sola implicó un cambio del 4,5% del total de recursos coparticipables de las provincias hacia la Nación entre 1979 y 1980 y un 11,4% adicional entre 1980 y 1981. Un cambio poco meditado de tal magnitud no podía tener otro efecto que desarticular totalmente el régimen: las grandes pérdidas financieras de las provincias tuvieron que ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional (ATN). El régimen automático dejo paso a la discreción. Los efectos cuantitativos fueron contundentes: los ATN, que re- 135 Ver Capítulo IX.

CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

219

presentaban menos del 10% de la parte provincial en los coparticipables en 1977-1980, pasaron a ser casi el doble del monto de la coparticipación (190% superior en 1983-1984).136 La sustitución de la “reflexión de estado” por el “entusiasmo reformista” lle-vó al colapso del régimen, que caducó –dadas las tensiones y conflictos que se crearon a su alrededor, con provincias ganadoras y perdedoras- el 31-12-1984, exactamente cuando cumplía medio siglo de existencia. Desde la vigencia de la Ley 23.548 se ha producido una gran cantidad de modificaciones que implican una inestabilidad anual promedio similar a la del período anterior (3% anual).

Figura 66 – Índice de inestabilidad anual (promedio simple) de la distribución primaria de la Coparticipación Federal de Impuestos

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

1933 1943 1953 1963 1973 1983 1993 2003

1935-1946 (1,27%)

1947-1958 (1,06%)

1959-1966 (2,11%)

1967-1972 (0,58%)

1973-1983 (3,35%)

desde 1984 (3,00%)

XI.3 - Una institución para el funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos. Una regla estable, transpa-rente, no arbitraria, universal y no negociable

XI.3.a - Introducción

En varias propuestas de diseño de los regímenes de transferencias intergubernamenta-les se establece como condición para un funcionamiento eficiente que deben basarse en “normas estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no negociables” (Spahn, 1997: 259).

La previsibilidad y certidumbre de las transferencias se ha considerado parte de ese conjunto de normas.137 En el trabajo del Departamento de Economía de la UNLP

136 Para un análisis detallado de los ATN en el período 1967-1984, ver Porto (1986). 137 “They (sub-national governments) also be able to predict with considerable certainty the intergovern-mental transfers that they can anticipate in any financial period (…) it is not thus generally appropriate to

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

220

(1995) se propone coparticipar según lo recaudado por el gobierno nacional en el año t-1. Además de las propiedades anticíclicas y de incentivo para recaudar por parte del gobierno nacional, el rezago tiene también la propiedad de dar certidumbre a los gobiernos locales sobre las transferencias que pueden disponer durante el ejercicio fis-cal. También en los documentos oficiales de política fiscal se pone de manifiesto la importancia de poder realizar cálculos sobre bases ciertas. En la Memoria de la Secre-taria de Hacienda de 1935 se expresa que “las entidades que participan en su distribu-ción (de la coparticipación) pueden hacer sus cálculos financieros sobre bases seguras, ajustar su actividad a planes orgánicos y emprender obras de aliento”.

El objetivo de esta sección es brindar un fundamento analítico para coparticipar con previsión y certeza, ya sea diferenciando los períodos presupuestarios como sugie-re Bird (2002), o coparticipando sobre la recaudación de t-1, como en la propuesta del Departamento de Economía de la UNLP (1995). Se demuestra que, bajo los supuestos del modelo, un sistema de transferencias determinadas ex-ante conduce a mejores re-sultados fiscales que el mismo monto de transferencias ex post, pero que son inciertas o aleatorias al momento de formular el presupuesto.

XI.3.b - Un modelo simple138

Se supone que el objetivo del gobierno (Poder Ejecutivo) es maximizar el presupuesto, tal como ocurre con el burócrata Niskaneano. En Niskanen (1968) la restricción al ta-maño del gasto (G*) viene dada por la condición de Beneficio Total (BT) igual al Co-sto Total (CT = Presupuesto). Se supone que para ese nivel de G* el beneficio marginal para los ciudadanos es mayor o igual que cero.139 En el modelo de esta sección se su-pone que la restricción del Poder Ejecutivo es que, debido a los controles de los ciuda-danos y del Poder Legislativo, el tamaño del gasto presupuestado se determina por la condición de beneficio marginal del gasto público provincial (Bp’) igual al costo mar-ginal de los fondos públicos provinciales (Crp’).

Si el presupuesto provincial sólo se financia con recursos propios, la igualdad de ingresos y gastos viene dada por

Gp = RP

y el tamaño del gasto resulta de

[1] Bp’(G*) = Crp’(RP*).

Si el financiamiento provincial comprende los recursos propios (RP) y las transfe-rencias nacionales predeterminadas (Eo), la ecuación de balance es

Gp = RP + Eo

have exactly the same budget period for local and central governments, since the former connot determine their budgets until they know the size and nature of the transfers they are likely to receive from the later” (Bird, 2002) 138 Para detalles ver Porto (2002a, 2002b). 139 Si el beneficio marginal es positivo el burócrata no incurrirá en ineficiencia X. Si BT = CT para BT’ ≤ 0, entonces el burócrata lleva el output hasta que BT’ = 0 e incurre en ineficiencia X para igualar el benefi-cio total con el costo total.

CAPÍTULO XI – INESTABILIDAD DE LOS PARÁMETROS BÁSICOS DEL RÉGIMEN DE COPARTICIPACIÓN

221

y el tamaño del gasto resulta de

[2] Bp’ = Crp’(RP** + Eo)

En la Figura 67 se representa el equilibrio de la expresión [1] -punto 3- y en la Figura 68 el correspondiente a la expresión [2] –punto 5.

La expresión [2] representa el equilibrio provincial con transferencias determina-das ex-ante (Eo) y control ex-ante por parte de los ciudadanos y el Poder Legislativo –punto 5 del Figura 68. Ese control es posibilitado por la certeza de la transferencia na-cional. Si la transferencia fuera aleatoria, el Poder Ejecutivo realizaría los cálculos en base a la información disponible al momento de sancionar el presupuesto. Para simpli-ficar, supóngase que realiza el cálculo como si sólo fuera a disponer de financiamiento propio.140 El Poder Ejecutivo mostrará que su cálculo es de optimización y cumple con los controles, como en la Figura 67 -punto 3. Si luego de sancionado el presupuesto recibe una transferencia del gobierno nacional igual a 12, como dado que ahora no hay controles de los ciudadanos ni del Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo gasta el impor-te total de la transferencia, aumentando el gasto público, con la única condición de que Bp’ > 0,141 el nuevo punto de equilibrio es 4.142

Figura 67

G*

1

Crp', Bp'

Rp, G

3

Crp'

Bp'

140 El mismo resultado se obtiene si se considera que una parte de la transferencia está determinada ex-ante, de modo que la computa en el cálculo de optimización. 141 Obsérvese que la reacción es similar a la del burócrata de Niskanen. En la teoría de la burocracia se supone que los controles le impiden expandir el gasto más allá de BT = CT, con BT’ > 0. En el modelo del texto se supone que los controles son más eficientes ya que le impiden ir más allá de Bp’ = Crp’. A partir de esos puntos, cualquier transferencia adicional se gasta totalmente en el bien público. En el modelo de burocracia, si cuando BT = CT es BT’ = 0, entonces un incremento en las transferencias aumentará el gas-to público en un importe mayor. Ver Porto (2002). 142 En un trabajo anterior (Porto, 2002b) se brindó un fundamento adicional para el gasto total de la trans-ferencia para aumentar el gasto público. La idea expuesta en ese trabajo, debida a comentarios de Cont, es que hay flexibilidad asimétrica en los dos lados del presupuesto. Es difícil ajustar la recaudación propia una vez sancionada a comienzo del ejercicio la ley tributaria; es más fácil ajustar el gasto público y ésta es la variable que absorbe toda la transferencia.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

222

Figura 68

12

Cr

Rp, Eo, G

34

5

Crp', Bp'

XI.4 - Conclusión

Una de las condiciones necesarias para que un régimen de transferencias interguber-namentales funcione adecuadamente es que se base en reglas de juego claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables. La previsibilidad y certidumbre se consi-deran parte de ese conjunto de normas. El gobierno local actuará de modo distinto, se-gún qué transferencia esté determinada ex-ante, de modo que su accionar esté restrin-gido por los controles de los ciudadanos y del Poder Legislativo, o que la transferencia se determina ex-post, cuando esos controles son inexistentes o menos efectivos.

Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de la distribución primaria –salvo la establecida en las Leyes para reflejar las cambiantes condiciones de las relaciones Nación-provincias como ocurrió, salvo algunas excep-ciones, entre 1935 y comienzos de los 70. Otra condición es la minimización de la inestabilidad de la mezcla coparticipables-no coparticipables. En estos dos importantes parámetros de la coparticipación, la inestabilidad ha sido creciente desde los años 70 y terminó con la desarticulación total del régimen. Esta inestabilidad es mucho menos reconocida, pero mucho más dañina para el régimen, que la que se origina en las fluc-tuaciones de la actividad económica. Esta última es la que ha merecido más atención últimamente y ha llevado a propuestas de creación de fondos de estabilización. Es mu-cho más dañina porque, en tanto los ciclos son parte de la vida económica de la socie-dad, los cambios (unilaterales) en los parámetros α y β generan conflictos y pujas para revertirlos, quitándole al régimen las características deseables antes mencionadas. Re-sumiendo, la recomendación de política que se desprende es la de dar estabilidad a la distribución primaria, acotar la inestabilidad de la mezcla y no introducir elementos que con el pretexto de estabilizar los recursos provinciales en el ciclo se conviertan en generadores de inestabilidad en α y β.

CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

223

XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las políticas públicas argentinas

Alberto Porto143

l inicio de los Regímenes de Coparticipación Federal de Impuestos existían gran-des diferencias de nivel económico entre las provincias, que se traducían en una

gran desigualdad en la disponibilidad de bienes públicos provinciales.144 Al tener como única fuente de financiamiento sus propios recursos,145 cada provincia debía ajustar sus gastos a su restricción presupuestaria.

Al implantarse los Regímenes de Coparticipación a partir del 1935, la corrección de dichas disparidades fiscales interprovinciales se convirtió en uno de los objetivos de la política económica. La ponderación dada a ese objetivo ha sido creciente en el tiempo.

Según la Memoria de la Secretaría de Hacienda de la Nación de 1935, la centrali-zación tributaria y la coparticipación tendieron al logro (entre otros objetivos) de “una distribución igualitaria beneficiando a los distritos pobres con el excedente de las re-giones con recursos fáciles y abundantes”. La redistribución era moderada ya que el único ponderador con esa característica era la población.

En una segunda etapa –a partir de 1947- se acentúa el objetivo redistributivo. En el Mensaje de Elevación del Poder Ejecutivo al Congreso Nacional de la Ley 12.956 (1946) se expresa que “el 2% se distribuirá inversamente proporcional a la población (...) Este nuevo factor de distribución tiene por miras favorecer a las provincias dotadas de menos recursos e iniciar así una política tendiente a levantar el nivel de importancia de las mismas (…) se hace necesario implantar un nuevo índice que actúe en forma inversa a los anteriores y que (…) favorezca en forma acentuada a los Estados con me-nores recursos”.

Un paso adicional en la redistribución territorial se da a partir de 1959 por inicia-tiva del Poder Ejecutivo Nacional, que modificó el proyecto que habían acordado los gobiernos provinciales en el que ya se había aumentado la importancia de la redistribu-ción. En el Mensaje de Elevación del Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Ley 14.788 (1958) se expresa que “el régimen proyectado procura equilibrar adecuadamen-te los distintos factores que intervienen en el reparto, población, gastos, recursos, para evitar que la incidencia de algunos de ellos pueda llegar a perturbar el desenvolvimien-to financiero de algunas provincias en provecho de otras. Se da, por ejemplo, el caso de

143 Se agradece la colaboración de Aurora Gallerano y Alejandro Támola y los comentarios de Diego Fernández Felices. 144 Ver sección XII.3. 145 Los Aportes del Tesoro Nacional (art. 67° inc. 8 de la Constitución de 1853) eran de poca importancia cuantitativa. Ver Porto (1990).

A

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

224

algunas provincias de gran población y con bajo índice de recursos y gastos, que es menester contemplar para que puedan elevar el nivel de vida de sus habitantes, contan-do con los recursos imprescindibles para ello (…) a juicio del Poder Ejecutivo Nacio-nal el sistema propuesto no resulta suficientemente justo y equitativo (…) razón por la cual en el proyecto que se eleva ha sido reemplazado.” El reemplazo es del 17% del total por partes iguales y el 3% inverso a la población, propuesto por las provincias, al 25% del total por partes iguales. El resto, en los dos casos, se distribuía en porcentajes iguales por población, recursos propios y gastos realizados por cada provincia.

Un nuevo avance se da con la Ley 20.221 (1973), en la que se explicitan los obje-tivos del régimen y la utilización de prorrateadores de capacidad y necesidad fiscal. En el Mensaje de Elevación de la Ley se consagra como uno de los objetivos el “reconocer la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias de menores recursos, a efec-tos de posibilitar a todas ellas la prestación de los servicios públicos a su cargo en nive-les que garanticen la igualdad de tratamiento a todos sus habitantes”. Y agrega al fun-damentar los distribuidores que “la distribución por población se fundamenta en la es-tricta relación existente entre los servicios públicos provinciales y el número de habi-tantes. La distribución por brecha de desarrollo (…) se justifica por la necesidad de compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias más rezagadas. La distribución por dispersión demográfica obedece a la intención de tener en cuenta la situación especial de provincias de baja densidad de población con respecto a la orga-nización de la prestación de sus respectivos servicios público”.

La culminación de este proceso, tendiente a consagrar como objetivo explícito de política la “igualación fiscal” y como instrumento para su logro la coparticipación de impuestos, se encuentra en la Constitución Nacional de 1994 “La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, (…)será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” (art. 75° inc. 2).

XII.1 - Características de los prorrateadores de la distribución secundaria y su evolución146

Resulta de utilidad efectuar en este punto del análisis un breve estudio de los criterios de distribución (o prorrateadores) utilizados para la distribución secundaria, así como también de su evolución en el tiempo. Estos prorrateadores han sido los siguientes:

I. Ley 12.139. Impuestos Internos. 1935 a 1954 a. Recaudación efectiva en cada jurisdicción de los impuestos internos provincia-

les (unificadas a las nacionales a partir de 1935) b. Población

II. Leyes 12.143, 12.147 y modificatorias. 1935 a 1946 a. Población b. Gastos provinciales c. Recursos provinciales d. Recaudación del impuesto a distribuir dentro de la provincia

146 Esta sección esta basada en Nuñez Miñana y Porto (1984).

CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

225

III. Ley 12.956. 1947 a 1958 a. Población b. Gastos provinciales c. Recursos provinciales d. Recaudación del impuesto a distribuir dentro de la provincia e. Inversa a la población

IV. Ley 14.060. 1951 a 1972 a. Radicación económica de los bienes objeto de tributo

V. Ley 14.390. 1955 a 1972 a. Población b. Producción de artículos gravados con impuestos internos y materias primas

principales utilizadas en su elaboración c. Inversa al monto por habitante de la participación que le correspondía a cada

provincia de acuerdo con los dos criterios anteriores

VI. Ley 14.788. 1959 a 1972 a. Población b. Gastos provinciales c. Recursos provinciales d. Partes Iguales

VII. Ley 20.221. Desde 1973 a. Población b. Brecha de desarrollo c. Dispersión de población

Los prorrateadores pueden clasificarse en las siguientes categorías:

I. De tipo redistributivo

Aquellos que asignan la coparticipación beneficiando especialmente, en forma di-recta o indirecta, a jurisdicciones con bajos niveles de actividad económica o demográ-fica. Se incluyen en esta categoría:

a. Partes iguales b. Superficie c. Inverso de población d. Dispersión de población e. Brecha de desarrollo f. Inversa de la coparticipación por habitante que surge de prorrateadores propor-

cionales o regresivos.

II. De tipo proporcional

Aquellos prorrateadores vinculados directamente al tamaño de cada provincia, se-gún la población; estos aportes son exactamente iguales en términos per cápita y si bien pueden significar cierto grado de redistribución, ésta no es lo suficientemente significa-tiva como para incluirlos en el primer grupo.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

226

III. De tipo devolutivo

Aquellos prorrateadores que, al estar vinculados al tamaño actual de la base eco-nómica, implican de hecho aportes per cápita más altos para jurisdicciones de nivel económico relativamente elevado. Se incluyen en esta categoría:

a. Recaudación del impuesto a distribuir dentro de la jurisdicción. b. Gastos provinciales (en la medida en que provincias con mayor nivel económi-

co de hecho registran gastos per cápita más elevados) c. Recursos provinciales propios (al igual que esfuerzo tributario, las provincias

de nivel económico más alto recaudan importes más elevados en términos per cápita).

Por supuesto, esta clasificación presenta limitaciones en cuanto al encuadramiento estricto de cada uno de los prorrateadores y a la interpretación exacta de cada una de las categorías (por ejemplo, podría argumentarse que el criterio de “superficie” no es “redistributivo”, en la medida en que está reflejando simplemente el mayor gasto per cápita que debe realizar un municipio con mayor superficie, a igualdad de población). Pero como primera aproximación, permite obtener algunos resultados interesantes.

En la Tabla 101 se presenta, para años seleccionados, el peso relativo de cada uno de los grupos. La inspección de los datos permite apreciar el cambio de filosofía en los Regímenes de Coparticipación en lo referido a distribución secundaria. En 1935, co-mienzo del régimen, los prorrateadores de tipo devolutivo distribuían el 90% de la co-participación y los de tipo proporcional el 10% restante; no existían prorrateadores de tipo redistributivo. A medida que avanza el tiempo pierden importancia relativa los devolutivos a favor de los proporcionales; en 1946 los pesos relativos eran: 58,1% pro-porcionales y 41,9% devolutivos. En 1952, los redistributivos tienen un peso relativo de 1,4% (aparecen en 1947), los proporcionales un 42,2% y los devolutivos un 56,4%. El avance del sistema muestra un sostenido crecimiento en el peso relativo de los redis-tributivos; en 1965 alcanzan al 19,4%, siendo del 35,2% la participación de los propor-cionales y del 45,4% los devolutivos. Con el régimen de 1973 desaparecen los regresi-vos y consolidan su participación los redistributivos, con un peso del 35%; el 65% res-tante corresponde al prorrateador población, que se considera del tipo proporcional.

En el último régimen la distribución deja de basarse en fórmulas y se establecen en forma ad-hoc los porcentajes de participación de cada provincia. Como aproxima-ción se estima que resultarían de una ponderación por partes iguales de ponderadores redistributivos y de la población.147

147 Esta aproximación surge de una regresión lineal simple entre el porcentaje correspondiente a cada pro-vincia (cj) y el porcentaje de población total (Pj), que arroja el siguiente resultado cj = 2,36 + 0,48 Pj (los coeficientes son estadísticamente significativos a los niveles usuales y el R2 toma el valor de 0,95).

CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

227

Tabla 101 - Peso relativo distintas categorías de prorrateadotes Años seleccionados

Año Redistributivos Proporcionales (en %) Devolutivos

1935 - 9,8 90,21946 - 58,1 41,91952 1,4 42,2 56,41958 2,0 46,9 51,11965 19,4 35,2 45,41973 35,0 65,0 -1990 50,0 50,0 -

XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina

XII.2.a - Algunas estimaciones de capacidad tributaria por provincias

En esta sección se presentan algunas cuantificaciones de capacidad tributaria para las provincias argentinas para distintos años.

Capacidad fiscal 1937

En la Figura 69 se reproducen los ín-dices de capacidad económica para el año 1937, estimados por Bunge (1940), que revelan la presencia de grandes disparidades regionales. Estas disparidades, de no haber mediado al-gún mecanismo de corrección, se tra-ducirían en significativas diferencias de provisión de bienes públicos loca-les. A su vez, la introducción de me-canismos de corrección implicaría im-portantes transferencias territoriales de recursos.148

148 Por ejemplo, con una alícuota del 10% sobre la base o capacidad económica de la Figura 69, Buenos Aires recaudaría $13 por habitante, mientras que Catamarca y Santiago del Estero sólo obtendrían $1,30 per cápita.

Figura 69 - Capacidad fiscal 1937 (promedio = 100)

13

13

17

25

29

44

54

55

60

61

84

93

102

130

144

0 25 50 75 100 125 150

Catamarca

Santiago del Estero

La Rioja

San Luis

Corrientes

San Juan

Salta

Tucumán

Jujuy

Entre Rios

Mendoza

Córdoba

Santa Fe

Buenos Aires

Ciudad de Buenos Aires

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

228

Sistema tributario provincial estándar 1978

Una segunda estimación disponible referida a la capacidad tributaria que resulta de utilizar un sistema tributario estándar149 corresponde al trabajo realizado por la Univer-sidad de La Plata en 1980 utilizando datos de 1978. Las estimaciones se presentan en la Tabla 102. Aún con diferencias en las magnitudes y en el ordenamiento de las jurisdic-ciones, se mantiene la gran disparidad regional de bases tributarias. Realizando el ejer-cicio de suponer una alícuota del 10%, la provincia de Buenos Aires recaudaría $9,90, en tanto que Santiago del Estero obtendría $2,60.

Tabla 102 - Capacidad tributaria per cápita relativa STPS 1978 Cuantificación del STPS incluyendo Ciudad de Buenos Aires

Total de impuestos excluyendo Impuesto a los Sellos

Total país 100Avanzadas 118Ciudad de Bs.As. 224Buenos Aires 99Santa Fe 112Córdoba 84Mendoza 95Baja Densidad 70Chubut 87Santa Cruz 58La Pampa 72Río Negro 71Neuquén 54Tierra del Fuego 92Intermedias 60San Juan 58San Luis 52Entre Rios 62Tucumán 67Salta 49Rezagadas 38La Rioja 34Catamarca 33Corrientes 35Jujuy 56Misiones 37Chaco 47Santiago del Estero 26Formosa 28Fuente: Ministerio de Economía Provincia Buenos Aires (1980)STPS: Sistema tributario provincial estándar

149 Se definen bases tributarias y alícuotas uniformes a aplicar por todas las jurisdicciones y se calcula un rendimiento potencial. La alícuota uniforme es la que surge de relacionar la recaudación efectiva con la potencial, a fin de que a nivel consolidado de jurisdicciones dichas recaudaciones resulten iguales.

CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

229

Capacidad tributaria en base al PBI per cápita 1993

En el estudio realizado por el Departamen-to de Economía de la UNLP150 se utilizaron dos estimaciones de capacidad tributaria. Una de ellas en base al PBI per cápita. Los datos de las provincias para el año 1993 se muestran en la Figura 70. Como puede apreciarse, siguen existiendo grandes dife-rencias entre provincias, pero menos signi-ficativas que las anteriores. Esto se debe a que el PBI no es en realidad un buen indi-cador de la base imponible gravable para las provincias.

Sistema tributario provincial estándar 1994

El segundo método utilizado en el estudio del Departamento de Economía de la UNLP consiste en la estimación de la ca-pacidad tributaria en base a un sistema es-tándar con un método similar al estudio de 1978. Los resultados de la aplicación de este método se presentan en la Figura 71151. Se observa que siguen existiendo grandes diferencias entre las jurisdicciones más ricas y las más pobres.

Ordenamiento de las jurisdicciones se-gún capacidad tributaria (1934, 1978 y 1994)

En la Tabla 103 se presenta el ordena-miento de las jurisdicciones de acuerdo a su capacidad tributaria per cápita para los años 1934, 1978 y 1994 y el cambio de posiciones entre 1978 y 1994. La Figura 72 relaciona las posiciones de 1978 y 1994. Puede observarse que, consideradas en conjunto, las posiciones relativas no se han modificado sustan-cialmente (el coeficiente de correlación de Spearman) entre las posiciones para estos años arroja el valor de 0,66). 150 Ver Cuaderno de Economía No15 (1996). 151 Calculado utilizando las estimaciones de capacidad de cada impuesto ponderadas por la importancia relativa de cada impuesto en cada jurisdicción.

Figura 70 - PBI per cápita 1993 (total país = 100)

30

32

34

49

52

60

61

64

64

68

73

76

77

78

93

93

108

117

161

168

177

249

250

405

0 25 50 75 100 125 150

Chaco

Santiago del Estero

Formosa

Misiones

Salta

San Juan

Jujuy

Tucumán

Catamarca

Mendoza

La Rioja

Córdoba

Corrientes

Entre Rios

Bs. As.

Santa Fe

Río Negro

La Pampa

Santa Cruz

Chubut

Neuquén

San Luis

Cap. Federal

T ierra del Fuego

Figura 71 - Capacidad tributaria per cápita relativa 1994 (total país = 100)

31

32

35

50

52

60

62

62

63

68

70

76

78

85

95

95

102

114

160

168

169

203

239

403

0 25 50 75 100 125 150

Chaco

Santiago del Estero

Formosa

Misiones

Salta

Catamarca

Tucumán

San Juan

Jujuy

La Rioja

Mendoza

Corrientes

Entre Ríos

Córdoba

Santa Fe

Buenos Aires

Río Negro

La Pampa

Santa Cruz

Chubut

Nequen

San Luis

Ciudad de Buenos Aires

Tierra del Fuego

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

230

Tabla 103 - Ordenamiento según capacidad tributaria per cápita

Cambio posición1934 1978 1994 1978-1994

Ciudad de Bs.As. 1 1 2 -1Santa Fe 3 2 10 -8Buenos Aires 2 3 9 -6Mendoza 5 4 14 -10Tierra del Fuego 5 1 4Chubut 6 5 1Córdoba 4 7 11 -4La Pampa 8 7 1Río Negro 9 8 1Tucumán 8 10 18 -8Entre Ríos 6 11 12 -1Santa Cruz 12 6 6San Juan 10 13 17 -4Jujuy 7 14 16 -2Nequen 15 4 11San Luis 12 16 3 13Salta 9 17 20 -3Chaco 18 24 -6Misiones 19 21 -2Corrientes 11 20 13 7La Rioja 13 21 15 6Catamarca 15 22 19 3Formosa 23 22 1Santiago del Estero 14 24 23 1

ProvinciaAño

Figura 72 - Ordenamiento según capacidad tributaria per cápita

BUE

CAT

COR

CTE

CHA

CHU

ENT

FOR

JUJ

PAM

LRI

MEN

MIS

NEU

NEG

SJU

SLU

CRU

SFE

SGO

TUC

TFU

CBA

SAL

12

24

12 24

Posición 1994

Posic

ion

1978

XII.2.b - Capacidad tributaria y esfuerzo relativo

El objetivo de esta sección es relacionar las estimaciones de capacidad tributaria de la sección XII.2.a con el esfuerzo recaudatorio de cada provincia, definido como la rela-ción entre la recaudación efectiva en una provincia y la recaudación potencial. La pri-mera pregunta que surge es si la mayor capacidad tributaria va asociada a mayor es-fuerzo tributario o si se verifica lo opuesto. La segunda pregunta es si esa posición ha cambiado a lo largo del tiempo.

CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

231

Capacidad tributaria 1937 y esfuerzo tributario 1934

La Figura 73 relaciona los indicadores de capacidad fiscal con los gastos totales per cápita (1934), que pueden considerarse como un indicador de recaudación propia debi-do a que no existían recursos de coparticipación de impuestos en dicho año. Puede apreciarse la existencia de asociación positiva, indicando que a mayor capacidad fiscal, mayores recaudaciones y gastos. Si se excluyen Mendoza y San Juan, exportadores de impuestos por la vigencia de gravámenes a la producción, la relación positiva resulta aún mayor.

Figura 73 - Capacidad fiscal 1937 y gasto por habitante 1934

CAT

COR

JUJ

LRI

MEN

SALSJU

SLU

SFE

SGO

TUC

CBA

BUE

CTE

ENT

0

30

60

90

120

150

0 35 70 105 140 175 210

Gasto por habitante 1934 (promedio=100)

Capa

cida

d fis

cal 1

937

(pro

med

io=1

00)

Capacidad y esfuerzo tributario 1978, 1993 y 1994

En la Figura 74, Figura 75 y Figura 76 se presentan las mediciones de capacidad tribu-taria per cápita y esfuerzo per cápita relativo de acuerdo al STPS (1978), al PBI per cápita (1993) y al STPS (1994). Estas figuras contrastan con la anterior (Figura 73) ya que no revelan una asociación clara ente ambos conceptos.

Figura 74 - Capacidad relativa y esfuerzo tributario relativo STPS 1978

BUE

CATCOR

CHA

CHU

ENT

FOR

JUJ

PAM

LRIMEN

MISNEU NEG

SJU

SLU

CRU

SFE

SGO

TUC

TFU

CBA

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0 30 60 90 120 150 180 210 240

Capacidad tributaria per cápita relativa

Esfu

erzo

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lativ

o

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

232

Figura 75 - Capacidad (PBI per cápita) y esfuerzo tributario 1993

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0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

PBI per cápita 1993 (nación=100)

Esfu

erzo

trib

utar

io

Figura 76 - Esfuerzo per cápita relativo y capacidad per cápita relativa 1994

BUE

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SJU

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CRU

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0 20 40 60 80 100 120 140 160

Esfuerzo per cápita relativo

Capa

cida

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ita re

lativ

a

XII.2.c - Estimaciones de necesidad fiscal por provincias 1994

Las estimaciones anteriores se refieren sólo a diferencias en la capacidad tributaria de cada jurisdicción. Para 1994 se cuenta con estimaciones de necesidad fiscal (medida como gasto estándar promedio per cápita), realizadas en el estudio del Departamento de Economía de la UNLP (1995).152 Estos resultados se presentan en la Figura 77. Pue-de observarse cómo las jurisdicciones también difieren en esta dimensión. No obstante, dichas diferencias son menos marcadas que en el caso de las capacidades fiscales.

152 Cuaderno de Economía No15 (1996), cuadro No. IV.6, promedio simple de las cuatro metodologías.

CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

233

Figura 77 - Necesidad fiscal 1994

77

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96

96

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104

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219

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242

0 25 50 75 100 125 150

Buenos Aires

Tucumán

Ciudad de Buenos Aires

Santa Fe

Córdoba

Corrientes

Mendoza

Misiones

Entre Ríos

Chaco

Salta

Jujuy

Santiago del Estero

San Luis

San Juan

Chubut

Formosa

Río Negro

Catamarca

La Pampa

La Rioja

Nequen

Santa Cruz

Tierra del Fuego

XII.2.d - Condición fiscal de las provincias: confort y stress fiscal

La capacidad y la necesidad fiscal determinan la condición fiscal (confort-stress) de cada gobierno local. Una provincia se encuentra en situación de “confort fiscal” si tiene alta capacidad y baja necesidad; lo opuesto caracteriza a las provincias en situación de “stress fiscal” (Tannenwald, 1998). En esta sección se presentan dos clasificaciones de la condición fiscal. Una es la implícita en la Ley 20.221 (1973); la otra es la que resulta de las mediciones de capacidad y necesidad fiscal de 1994. Para los dos métodos se relacionan las clasificaciones de las provincias según su condición fiscal con el esfuer-zo fiscal.

La condición fiscal implícita en el método de la Ley 20.221 (1973)

La ley 20.221 (1973) fijó claramente entre sus objetivos el de compensar diferencias en las disparidades fiscales interprovinciales (por capacidad y necesidad fiscal). Estable-ció también un método claro y preciso de cálculo y las fuentes de información que de-bían utilizarse. Aplicando los criterios de la Ley surgen las coparticipaciones per cápita que corresponden a cada jurisdicción. La inversa de esa coparticipación per cápita pue-de interpretarse como la medida implícita de situación fiscal (confort-stress) de cada provincia –cuanto mayor es la inversa de la coparticipación per cápita, mayor confort fiscal provincial. En la Tabla 104 se presentan las cuantificaciones.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

234

Tabla 104 - Inversas de la coparticipación per cápita según Ley 20.221

1970 1980 1991Santa Cruz 29 33 33La Rioja 39 39 39Catamarca 44 42 41Neuquén 44 53 61La Pampa 47 50 51Chubut 50 53 57Formosa 50 49 48San Luis 51 51 50Río Negro 56 60 65Santiago 61 56 52Salta 66 63 63Jujuy 67 66 63Chaco 68 62 59Corrientes 73 70 69Misisones 74 68 66San Juan 80 72 70Tucumán 83 81 80Entre Ríos 87 94 87Mendoza 101 112 94Córdoba 114 118 123Santa Fe 116 120 117Buenos Aires 154 154 154

Datos según CensoProvincia

Condición fiscal implícita en la Ley 20.221 (1973) y su relación con el esfuerzo fiscal

En la Figura 78, Figura 79 y Figura 80 se presenta la relación entre la situación de con-fort-stress fiscal y el esfuerzo tributario.

La Figura 78 presenta la relación entre los coeficientes que surgen de la Ley 20.221 de acuerdo al censo de 1980 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo con el STPS correspondiente al año 1978; en la Figura 79 entre los coeficientes que surgen de la Ley 20.221 de acuerdo al Censo de 1991 y el esfuerzo tributario aproximado por el cociente entre recursos propios y el PBI de cada jurisdicción correspondiente al año 1993. La Figura 80 presenta la relación entre las inversas de la Ley 20.221 según el Censo de 1991 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo al STPS correspondiente a 1994.

La comparación de las Figuras permite observar que las provincias en situación de stress fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo fiscal. Por ejemplo, en 1978, 13 de esas jurisdicciones exhibían esfuerzo tributario su-perior al promedio. En 1994, sólo 4 tienen esfuerzo tributario superior al promedio. Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia cuantitativa y a la creciente redistribución del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos.

CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

235

Figura 78 - Inversas Ley 20.221 1980 y esfuerzo tributario 1978

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0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Inversas Ley 20.221 1980

Esfu

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io 1

978

Figura 79 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario 1993

BUE

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20 40 60 80 100 120 140 160 180

Inversas Ley 20.221 1991

Esfu

erzo

trib

utar

io 1

993

Figura 80 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario per cápita relativo 1994

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0 20 40 60 80 100 120 140 160 180

Inversas Ley 20.221 1991

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erzo

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ápita

rela

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1994

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

236

Confort-stress según las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal y su relación con el esfuerzo fiscal

Utilizando las cuantificaciones de capacidad y necesidad fiscal realizadas por la UNLP es posible construir una medida de confort-stress distinta a la implícita en la Ley 20.221 (1973), utilizando los cálculos realizados de capacidad y necesidad de 1994. El cociente entre los índices de capacidad (Figura 71) y necesidad (Figura 77), que mues-tra la condición fiscal se presenta en la Figura 81. La relación entre esta medida de confort-stress fiscal y el esfuerzo tributario se presenta en el Figura 82.

Figura 81 - Confort-stress fiscal según las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal 1994 (total país = 100)

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Santiago del Estero

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Catamarca

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Mendoza

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Santa Cruz

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Córdoba

Santa Fe

Chubut

Buenos Aires

San Luis

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Ciudad de Buenos Aires

Figura 82 - Confort-stress STPS y esfuerzo tributario per cápita relativo 1994 (total país = 100)

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SJU SLU

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0 50 100 150 200 250 300

Confort-Stress (Capacidad/Necesidad)

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trib

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ápita

rela

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1994

CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

237

XII.2.e - Resumen de resultados

Las estimaciones disponibles de capacidad tributaria revelan amplias disparidades provinciales que se mantienen, con algunas diferencias en las magnitudes y en los ordenamientos, a lo largo del tiempo.

La relación entre capacidad tributaria y esfuerzo tributario ha cambiado a lo largo del tiempo. Antes de los Regímenes de Coparticipación, existía asociación positiva (a mayor capacidad, mayor esfuerzo). Luego de los Regímenes de Copar-ticipación, los datos no revelan una asociación clara.

Se aprecian diferencias de necesidad fiscal entre las provincias. Esas dife-rencias son de menor magnitud que las diferencias de capacidad tributaria.

El método de cálculo de los prorrateadores de distribución secundaria de la Ley 20.221 (1973) tiene implícito un ordenamiento de las provincias según su condición fiscal (confort-stress). La relación entre esa condición fiscal implícita y el esfuerzo tributario permite observar que las provincias en situación de stress fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo fiscal. Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia cuantitativa y creciente redistribución del régimen de coparticipación. Utilizando el cálculo de confort-stress fiscal en base a las estimaciones de capacidad y nece-sidad fiscal de 1994, se obtiene un ordenamiento similar de las provincias.

XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto público por habitan-te: evolución de largo plazo153

En las secciones anteriores se documentaron las diferencias de capacidad, necesi-dad, confort y stress fiscales y las medidas de políticas públicas impulsadas para corregirlos. En esta sección se presenta la evolución del gasto público por habi-tante a lo largo del siglo pasado.

La Tabla 105 presenta la dinámica de las erogaciones per cápita de los go-biernos provinciales para años seleccionados entre 1900 y 2000 (para cada año se normaliza el promedio de las provincias a 100).

153 En base a Nuñez Miñana y Porto (1984), Porto (1990) y actualizaciones.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

238

Tabla 105 - Dinámica del gasto per cápita provincial 1990-1995 (promedio = 100)

1900 1916 1934 1960 1970 1980 1986 1995 2000Promedio Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100Avanzadas 124 112 111 96 92 86 75 83 87Ciudad de Bs. As. 161 126 130 87 103 113 81 107 115Buenso Aires 152 119 113 94 80 81 60 70 80Santa Fe 97 89 87 86 101 94 101 90 88Córdoba 46 73 71 113 94 82 88 105 83Mendoza 92 144 164 132 141 98 117 103 100Baja Densidad 156 234 215 282 217 209Chubut 151 209 185 225 178 145Santa Cruz 470 453 436 592 350 405La Pampa 165 193 219 236 179 187Neuquén 94 215 155 203 163 241Río Negro 116 196 207 336 235 140Tierra del Fuego 487 433 439 493 387Intermedias 69 83 88 105 101 114 131 117 104San Juan 65 60 205 134 127 170 145 164 136San Luis 42 57 59 163 125 165 174 180 136Entre Ríos 77 88 76 100 105 101 118 115 115Tucumán 86 105 78 83 84 82 93 89 80Salta 38 59 56 103 91 121 180 105 92Rezagadas 26 49 42 104 104 125 141 121 115La Rioja 34 31 28 125 157 217 335 235 247Catamarca 31 33 19 162 144 174 208 202 159Corrientes 10 57 40 130 107 106 127 83 80Jujuy 66 73 81 105 107 138 129 127 118Misiones 94 90 99 107 98 95Chaco 92 87 124 126 101 113Santiago del Estero 33 42 42 79 92 104 102 117 94Formosa 76 125 160 221 157 148

Un resultado que se observa es el crecimiento de las erogaciones per cápita de los gobiernos de jurisdicciones Rezagadas y de desarrollo Intermedio. Este cambio está influido por la aparición de los Regímenes de Coparticipación. Este crecimiento resulta muy claro entre 1934 y 1960.

El gasto per cápita de 1934 puede ser explicado en buena medida por el PBI per cápita,154 debido a la inexistencia de transferencias significativas del gobierno nacional a las provincias.155 156 El resultado era esperable, debido al funcionamiento del sistema federal de gobierno sin mecanismos de corrección: dado que no existían transferencias del nivel superior de gobierno (Nación), cada provincia debía ajustar sus gastos a su restricción presupuestaria, estrechamente ligada a su base económica.

154 Se utilizó como variable sustituta del PBI per cápita de 1934 la estimación del ingreso por habitante de Moyano Llerena (1955) para el año 1946. 155 Hasta 1935 consistieron fundamentalmente en Aportes del Tesoro Nacional y en aportes del Fondo Nacional de Vialidad a los organismos viales provinciales (aportes condicionados que aparecen en 1932 con la Ley 11.658). 156 Según se considere un modelo lineal o lineal en logaritmos, la variación explicada es del 53% o 71%, respectivamente. El coeficiente correspondiente a la variable independiente es positivo en ambas regresio-nes y la elasticidad-PBI resultante es superior a la unidad.

CAPÍTULO XII – LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

239

Hacia 1960 se había obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto pro-vincial per cápita, con excepción del grupo de Baja Densidad. Los resultados de las estimaciones econométricas para 1960 indican una pérdida del poder explicativo de la variable PBI y un avance de las transferencias del gobierno nacional como variable explicativa.

La situación en cuanto a erogaciones provinciales per cápita había cambiado no-tablemente hacia 1980. Las estimaciones econométricas para este año indican un in-cremento de la influencia de las transferencias nacionales en la determinación del gasto provincial.

A modo de síntesis, puede decirse que antes de los Regímenes de Coparticipación (1934) los valores máximos de las erogaciones provinciales per cápita correspondían a las jurisdicciones Avanzadas, seguidas por las Intermedias y con el valor mínimo para el grupo de las Rezagadas. Este ordenamiento muestra el efecto del funcionamiento del sistema federal de gobierno sin ninguna modificación producida por la operación de regímenes de coparticipación impositiva. La estrecha correlación entre gasto per cápita y nivel económico provincial resulta de la necesidad de cada gobierno de ajustar sus gastos a su restricción presupuestaria. Hacia 1960 se había obtenido una relativa igual-dad de los niveles de gasto provincial per cápita entre los distintos grupos; esa igualdad se alcanza por el efecto redistributivo de la operación de los regímenes de coparticipa-ción. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la Coparticipación Federal de Im-puestos y dentro de su distribución la mayor ponderación de los prorrateadores redis-tributivos, se invierte la situación inicial: las mayores erogaciones per cápita -con ex-cepción de las jurisdicciones de Baja Densidad- las exhiben el grupo de provincias Re-zagadas, seguidas por las Intermedias y registrándose el menor valor en las Avanzadas. La situación de 1980 se profundiza hacia 1986, revirtiéndose hacia 1995 y 2000 las tendencias de 1960-1986 –aunque con diferencias al interior de los grupos.

En la Figura 83 se presenta la evolución del gasto per cápita para algunos años se-leccionados, clasificando a las jurisdicciones en Avanzadas, de Baja Densidad, Inter-medias y Rezagadas.

Figura 83 - Gasto per cápita por regiones. Años seleccionados

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100

150

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Avanzadas Baja densidad Intermedias Rezagadas

1900 1934 1960 1980 2000

CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

241

XIII - Las políticas de descentralización fiscal y los condicionantes de las disparidades regionales

Alberto Porto157

l papel de las disparidades regionales en las políticas de descentralización fiscal puede ejemplificarse con un caso concreto del Sector Público provincial referido a

la distribución de funciones y recursos tributarios entre una provincia y sus municipali-dades. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Aires, pero las con-clusiones tienen validez más general y resultan de utilidad para otras provincias.

En presencia de disparidades regionales una región rica podrá, a igual presión tri-butaria, brindar más y mejores servicios que otra más pobre; o los mismos servicios se proveerán con menor presión tributaria. Esto puede ser considerado injusto o inequita-tivo por el político central; existen antecedentes que provienen de las Constituciones Nacional158 y Provinciales159 y también fallos judiciales (especialmente en Estados Unidos)160 que revelan que las disparidades fiscales son motivo de preocupación por parte de los políticos y de la gente. En este capítulo se analiza el tema con referencia a la descentralización de servicios de las provincias a sus municipalidades. El análisis se realiza para el gasto en educación general básica (EGB) en la provincia de Buenos Ai-res. El servicio es provisto en la actualidad centralmente y financiado con fondos pro-vinciales (propios y de coparticipación). La política a evaluar es la propuesta de des-centralizar la provisión del EGB y simultáneamente un impuesto (inmobiliario) para financiarlo (de base fija, para evitar migraciones).161 Se presenta un modelo estático

157 Se agradecen los comentarios de Diego Fernández Felices. 158 El art. 75° inc. 2 establece que la distribución de la recaudación de impuestos coparticipables entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas “será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el te-rritorio nacional”. 159 En la Constitución de la provincia de Buenos Aires de 1994 la “igualdad de trato” y la garantía de “igualdad de oportunidades” se consagra en la Sección Primera (Declaraciones, Derechos y Garantías). Con referencia a bienes específicos, el art. 15° garantiza el acceso irrestricto a la justicia; el art. 36° inc. 8 garantiza a todos los habitantes el acceso a la Salud y en el art. 198° se establece que “toda persona tiene derecho a la educación (...) La educación es responsabilidad indelegable de la Provincia, la cual (...) pro-veerá los servicios (...) asegurando el libre acceso, permanencia y egreso a la educación en igualdad de oportunidades y posibilidades”. 160 En Estados Unidos la preocupación por el impacto (negativo) de las disparidades fiscales sobre la base de la igualdad de oportunidades en cuanto a educación pública surgió a partir de un fallo de la Corte Su-prema de California en 1971 (Stern 1973, Feldstein 1975). La igualdad de trato fue interpretada signifi-cando igual gasto por alumno (“Serrano criteria”). Para la importancia cuantitativa de las transferencias en el financiamiento de la educación elemental y secundaria en los Estados Unidos ver Tabla 109 del Anexo de Tablas de este capítulo. 161 La reforma que se evalúa no ha sido formulada en concreto, pero a nivel de lineamientos básicos está presente en varios documentos que guían la acción de los gobiernos. Por ejemplo, en la propuesta de re-forma de la Constitución de la provincia de Buenos Aires de 1990 -que fue desaprobada en la votación por

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

242

simple con el que se analizan dos de los efectos que resultarían de la descentralización: la redistribución territorial y la eficiencia. Luego se realiza un análisis empírico para cuantificar y evaluar distintas políticas alternativas. En primer lugar, se cuantifican ga-nadores y perdedores de la política propuesta. En segundo lugar, se comparan tres polí-ticas: (i) la actual, con provisión y financiamiento centralizado; (ii) la descentralización del gasto y del impuesto, con cada municipio gastando lo que recaude en su jurisdic-ción, y aplicando la alícuota que cobraba la provincia; (iii) la descentralización, pero manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdicción, ajustando la alí-cuota municipal para equilibrar el presupuesto. La evaluación de políticas se realiza comparando la desigualdad de gastos (políticas (i) y (ii)) y de alícuotas (políticas (i) y (iii)). Se concluye que, como era esperable a priori, con la descentralización fiscal hay ganadores y perdedores; que la descentralización fiscal aumenta la desigualdad territo-rial del gasto por alumno en EGB o de la alícuota del impuesto necesaria para financiar el gasto fijado centralmente. En general, los resultados desde el punto de vista igual-dad-bienestar favorecen la provisión centralizada.162 El análisis de eficiencia intermu-nicipal de la provisión centralizada indica, por otro lado, que existen diferencias muni-cipales no muy significativas. Si las municipalidades menos eficientes se mueven hacia los niveles de eficiencia de aquellas que se encuentran en la frontera podría compen-sarse, aunque muy parcialmente, la mayor desigualdad.

XIII.1 - Modelo simple

Considérense k municipalidades del mismo tamaño pertenecientes a una provincia, las cuales proveen el bien público en cantidad egb. La función de utilidad del individuo representativo de cada municipalidad, que depende del consumo del bien público y de un bien privado (c), es de tipo lineal, y viene dada por

[1] ( ) kkkkk EGBcegbcU γ+=,

donde γk representa la eficiencia del gasto en EGB -transforma gasto en cantida-des del bien privado numerario.

Como sólo se analizarán las cuestiones vinculadas con las transferencias intermu-nicipales de recursos y con la eficiencia intermunicipal en la provisión de EGB se su-pondrá, para simplificar, que [1] es lineal. En cada municipalidad el EGB se financia con un impuesto proporcional (alícuota tk) sobre el ingreso per cápita (yk = PBIk) que no origina costos de eficiencia; el presupuesto municipal (per cápita) es igual a

si o por no- se avanzaba significativamente en permitir y alentar la descentralización. Ese avance hacia la descentralización no se repitió en la Constitución finalmente reformada en 1994. En la Plataforma Electo-ral del Partido Justicialista para las elecciones de 1999 se planteaba la promoción del federalismo educati-vo (sección 3.6) y la profundización del proceso de descentralización de funciones en general (sección 7.3). La Guía de Políticas de la Alianza (1999) no explicitaba políticas de descentralización pero imponía restricciones a las políticas actuales o futuras; por ejemplo, en el área educativa se buscaba una mayor equidad social y regional y una calidad crecientemente uniforme. 162 Para una conclusión similar en el caso de Francia ver Prud'homme y Navarre (1992); para Estados Uni-dos ver, entre otros, Stern (1973), Feldstein (1975), Inman (1978) y Anderson (1994). Para una conclusión similar con un análisis dinámico, ver Fernandez y Rogerson (1998). Para un modelo teórico en el que re-sulta más redistribución en un modelo centralizado que con la alternativa descentralizada, ver Brown y Oates (1987).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

244

ninguna ganancia o pérdida de eficiencia por la provisión centralizada. En este caso (7) se transforma en

[8] ( )uku yytV −=∆ *

que representa el efecto transferencia regional de la descentralización. Si yu < yk la municipalidad gana con la descentralización y pierde si yu > yk.

Si yu = yk y γu < 1, o sea, si la provisión central es más ineficiente, el municipio k tendrá una ganancia por la descentralización igual a tuyu(1-γu), que será tanto mayor cuanto mayor la ineficiencia y el tamaño del EGB.

Si el cambio es de la política I a la III, la ganancia o pérdida de la municipalidad k viene dada por

[9] [ ] [ ] ( ) ( )uuukkuu ytyttV γ−+−=−=∆ 146*

También en este caso la descentralización tiene dos efectos sobre la utilidad. Si γu = 1 (como antes, se supone γk = 1) el único efecto es el originado por la variación en la alícuota de la municipalidad para financiar el nivel de gasto centralizado. Si la alí-cuota descentralizada es mayor (menor) que la centralizada, la municipalidad pierde (gana) utilidad.

Si tu = tku y γu < 1, el municipio gana por mayor eficiencia de la provisión descen-tralizada.

El modelo simple sugiere varias cuantificaciones y estimaciones para evaluar las alternativas de política.163 Estas políticas, que implican cambios cuantitativos impor-tantes por el lado del gasto en EGB y/o de las alícuotas en cada municipalidad, hacen necesario explicitar reglas de evaluación que posibiliten el ordenamiento de las alterna-tivas de reforma. El ordenamiento dependerá de las preferencias de los tomadores de decisiones. Ese es el objetivo de la sección siguiente.

XIII.2 - Cuantificaciones y evaluación de políticas

XIII.2.a - Ganadores y perdedores

La expresión [8], que representa el efecto transferencia regional de la centralización-descentralización, se cuantifica en la Tabla 106. El monto total de las transferencias (total aportado igual a total recibido) es del orden de los 150 millones de pesos anuales, equivalente al 16% del gasto total en EGB. La transferencia positiva se concentra en los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Bajo (aproximadamente 61%) y en los partidos periféricos del Gran Buenos Aires (7,5%; sólo una municipalidad es aportante neta por un monto no significativo). Los aportantes netos, como grupo, son los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Alto (20%), los partidos de la Costa (13%), los Gran-des Centros del Interior (18%), los Centros Medianos del Interior (8%) y los partidos Rurales. En los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Intermedio se verifican situa-

163 En las cuantificaciones se supone que el EGB se financia con un impuesto inmobiliario. Es equivalente a la expresión [2] si hay una relación fija entre el ingreso per cápita y la riqueza inmobiliaria per cápita.

CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

245

ciones de aportantes netos y receptores netos por cifras de significación que en el agre-gado se cancelan. Es interesante notar que algunas municipalidades rurales de gran ex-tensión territorial y población muy dispersa son receptores netos por montos totales significativos. Esos cálculos sugieren dos características de la distribución intermunici-pal del gasto provincial en EGB: la existencia de un criterio redistributivo (por ejem-plo, de partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Alto a los de Nivel Bajo) y la preocu-pación (concern según Behrman y Craig, 1987) por la situación diferencial de algunas municipalidades (por ejemplo, aquellas con población dispersa). Los resultados incor-porados en la fila I de la Tabla 108 indican un efecto "igualador" de la centralización: la elasticidad del gasto en EGB con respecto a la recaudación del impuesto inmobilia-rio es menor que la unidad.

El resultado financiero (relación entre la recaudación del impuesto inmobiliario y el gasto en EGB centralizado) exhibe relación positiva con el PBI de cada municipali-dad (a mayor PBI, mayor aporte neto) y negativa con el porcentaje de personas con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) reciben aporte neto las municipalidades con mayor porcentaje de NBI (Tabla 108, fila II).

XIII.2.b - Comparación de las políticas i y ii. Desigualdad del gasto entre municipalidades

Si sólo preocupa la desigualdad del gasto en EGB en las distintas políticas, la compa-ración es entre el índice de desigualdad de tuyu en (4) y el de tuyk en (5). Obsérvese que de la expresión (4) resultaría el mismo gasto per cápita en todas las municipalidades. En general este no será el caso -como se describió en la sección anterior- ya que la au-toridad provincial puede tener en cuenta consideraciones de equidad, diferente costo de provisión del servicio en las distintas municipalidades, etc. Además, el γu puede diferir entre municipalidades pese a que la provisión esté a cargo del gobierno central.164 Los índices de Gini y Atkinson son los siguientes

0.5 -1 -10Política I 0.262 0.055 0.181 0.419Política II 0.325 0.085 0.321 0.725

Indices de AtkinsonParámetros de aversión a la desigualdadIndice de Gini

La política II implica una mayor desigualdad intermunicipal del gasto en EGB que la política I, tanto utilizando el índice de Gini como el de Atkinson, con diferentes valores para el parámetro de aversión a la desigualdad. Esta mayor desigualdad no sig-nifica per se que la política II resulte inferior. Más bien revela la existencia de un costo de la descentralización debido a mayor desigualdad en la distribución del gasto y la necesidad de compensarlo con ganancias por mayor eficiencia. Sugiere también que pueden ser necesarias medidas compensatorias diseñadas centralmente (desde la pro- 164 En la expresión [4] resulta [4’] ( ) ( ) ( )kukukkukukuku ytytyttV γγ +−= 1,,,*

donde γuk es la eficiencia de la provisión centralizada en la municipalidad k y tuk es el gasto en EGB en la municipalidad k, con provisión centralizada, como proporción del ingreso (PBI) per cápita del municipio. Si se considera sólo el gasto en EGB y γuk = 1, la diferencia [5] – [4’] viene dada por ( ) ( ) kukuukukuku yttyyttV −=,,,,* γ y el municipio k gana con la descentralización si tuk < tu.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

246

vincia) para aquellas municipalidades en situación de desventaja relativa -sea por ma-yor pobreza y/o por características demográficas.

En la Tabla 108 se presentan los resultados del análisis de los determinantes del gasto en EGB. Para el EGB centralizado (fila III) existen economías de escala (medi-das por el número de alumnos), relación positiva aunque no significativa con el PBI y gasto decreciente con el porcentaje de población con NBI (o sea, las municipalidades con más pobres tienen un gasto por alumno menor). Para el EGB descentralizado (fila IV) se mantienen los mismos resultados, pero se hace más importante el coeficiente de NBI; esto significa que con la descentralización se acentuaría la desventaja relativa de las municipalidades pobres.

XIII.2.c - Comparación de las políticas i y iii. Desigualdad de alícuotas entre muni-cipalidades

Si existe un mandato del gobierno central de modo que el gasto descentralizado se mantenga igual al centralizado y el ajuste se realice por la vía de las alícuotas, la com-paración es entre los índices de desigualdad de tu en [4] y el de tku en [6]. En la Tabla 107 se presentan los cálculos de las alícuotas en las dos alternativas. Los resultados son consistentes con los obtenidos en el análisis de la Tabla 106. Los partidos de Nivel Ba-jo y los Periféricos del Gran Buenos Aires tendrían que incrementar muy significati-vamente la alícuota promedio del impuesto inmobiliario para obtener una recaudación que les permitiera financiar el EGB con el nivel que resulta de la provisión centraliza-da. En cambio, los partidos de Nivel Alto del Gran Buenos Aires podrían reducir sus alícuotas a casi la mitad de las existentes (o mantenerlas y aumentar gastos en otras finalidades). Los Centros Medianos del Interior y los partidos Rurales podrían proveer el servicio con una alícuota (promedio) menor. Aquellos partidos rurales con condicio-nes demográficas que implican mayores costos de provisión tendrían que duplicar o más que duplicar la alícuota. Los índices de desigualdad de las alícuotas correspon-dientes a las políticas I y III indican un crecimiento de la desigualdad medida tanto por la vía del coeficiente de Gini como por el de Atkinson -con diferentes valores para el parámetro de aversión a la desigualdad.

0,5 -1 -10Política I 0,262 0,055 0,181 0,419Política II 0,325 0,085 0,321 0,725

Indices de AtkinsonParámetros de aversión a la desigualdadIndice de Gini

En la Tabla 108, fila V, se calcula la relación entre la alícuota centralizada y la descentralizada que confirma un apartamiento significativo con respecto a la línea de 45º, de modo que la alícuota centralizada varía menos entre municipios que las que resultarían del autofinanciamiento de cada municipalidad.

XIII.2.d - Evaluación de las políticas

Con las dos reglas de evaluación analizadas, resulta que la política centralizada es pre-ferible a la descentralización. Lo que determina el ordenamiento de las políticas es el efecto sobre la equidad, ya que se supone que no hay ganancias o pérdidas de eficien-cia al pasar de una política a otra.

CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

247

Política I 1 1Política II 2 -Política III - 2

Según desigualdad del gasto per capita (Gini)

Según desigualdad de alícuotas (Gini)

XIII.2.e - Ganancias de eficiencia y reevaluación de las políticas

Las pérdidas de equidad deben confrontarse con las ganancias de eficiencia que resul-tan de la descentralización. No se cuenta con una forma directa de estimar estas posi-bles ganancias. Sin embargo, pueden realizarse algunas cuantificaciones de la eficien-cia de la provisión centralizada a nivel de municipalidades.165 La pregunta que surge es si existen diferencias en las γuk, y de qué magnitud serían las mismas, y suponer que esa es la mínima ganancia que podría obtenerse de la descentralización en tanto posibi-litara mover a todas las municipalidades al nivel de las más eficientes con provisión central.

Se utilizó el método de fronteras no paramétricas.166 La medida del producto fue la nota promedio en las pruebas de Lengua y Matemática de 98.805 alumnos que rin-dieron la prueba de Matemática y 96.519 que rindieron la de Lengua, pertenecientes a quinto/sexto año de 1.838 establecimientos secundarios de la provincia de Buenos Ai-res. La fuente de información es el Segundo Operativo Nacional de Evaluación de Fi-nalización del Nivel Secundario realizado en el año 1998 por el Ministerio de Cultura y Educación de la Nación. Como insumos se utilizaron: alumnos por establecimiento, densidad de población, población, PBI per cápita y población con NBI. El principal resultado es que si se eliminara la ineficiencia promedio se podría obtener un incre-mento del producto del 6%, el cual se encuentra alejado del que sería necesario para compensar la pérdida de bienestar por mayor desigualdad, aún utilizando un juicio de valor moderado (ε = -1).167 Se estudió la cuestión de si las municipalidades en las que la eficiencia de la provisión centralizada (γuk) es menor son precisamente las que reci-ben transferencias positivas según la Tabla 106. Esto indicaría que, aunque la provisión sea centralizada, el hecho de ser una municipalidad subsidiada generaría menores in-centivos a la eficiencia. No se encontró relación entre el signo de la transferencia hacia la municipalidad (aportante o receptora) y la eficiencia; la mitad de las receptoras es eficiente en tanto la otra mitad es ineficiente.

XIII.3 - Comentarios finales

La política centralizada, tanto del gasto en educación como del financiamiento, da co-mo resultado una distribución del gasto por alumno entre municipalidades con un índi-ce de desigualdad relativamente bajo (Gini = 0,262). La descentralización del gasto, financiado con la recaudación que obtenga cada municipalidad, aplicando a su base imponible la alícuota centralizada, origina una mayor desigualdad (Gini = 0,325). Si la 165 Se trata del γuk de la expresión [4’] en la nota 164. 166 Se siguió el método utilizado en Estudios Fiscales No67, Facultad de Ciencias Económicas de la Uni-versidad Nacional de La Plata, 1998; ver en ese trabajo detalles sobre el método y la bibliografía. En Porto (Director del Proyecto, 1999) se presentan cuantificaciones detalladas. 167 Ver nota 166 para estimaciones alternativas de ineficiencia global en la provisión pública de la educa-ción básica.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

248

política consistiera en mantener el gasto actual y ajustar las alícuotas municipales, se mantendría el valor del coeficiente de Gini del gasto de la política centralizada (0,262) pero aumentarían las diferencias en la distribución de las alícuotas. Para las alícuotas implícitas en el impuesto inmobiliario centralizado, el coeficiente de Gini es de 0,217. La financiación descentralizada lo llevaría a 0,252. Las alícuotas centralizadas tienen menor dispersión que las necesarias para financiar descentralizadamente el nivel del gasto centralizado. Si el gobierno prefiere una baja dispersión de alícuotas entre los municipios, elegirá la política centralizada. El análisis de eficiencia intermunicipal de la provisión centralizada indica que se podría obtener, en promedio, un mayor output del orden del 6%. Esas ganancias de eficiencia están alejadas de las que sería necesario obtener para compensar la pérdida por mayor desigualdad debida a la descentraliza-ción, aún con un juicio de valor moderado (ε = -1). Con un juicio de valor de tipo Rawlsiano, la pérdida de bienestar sería muy significativa.

Del capítulo surgen tres consideraciones que pueden ser útiles para el diseño de políticas públicas sobre el tema. En primer lugar, existen ciertos costos por la mayor desigualdad intermunicipal del EGB debido a la descentralización, los que deberían compensarse con ganancias por mayor eficiencia. Si bien esas ganancias no parecen muy significativas con provisión y financiamiento centralizado, se puede esperar que sean mayores con la descentralización (ya que provee varios mecanismos hoy ausentes, tales como mayor proximidad de la gente, mayor participación y control, etc.). En se-gundo lugar, aún con ganancias de eficiencia será necesario diseñar un mecanismo para hacer frente a las disparidades fiscales intermunicipales. Finalmente, las ganancias y pérdidas financieras de la descentralización -que operan en el corto plazo- son de tal magnitud que alertan sobre la necesidad de diseñar una transición que no deteriore las prestaciones -ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos más largos.

La experiencia de los Estados Unidos en el financiamiento de la educación públi-ca básica brinda algunos resultados de utilidad. Estimaciones recientes de Fernández y Rogerson (1999) revelan una relación significativa entre la forma de financiamiento y el nivel y la desigualdad del gasto por alumno. Las estimaciones corresponden al esta-do de California168 e indican que la desigualdad el gasto por alumno entre distritos es-

168 El estado de California tuvo, entre 1947 y 1970, un sistema de financiamiento de la educación básica en el que participaban los gobiernos locales (distritos escolares) y los gobiernos estatal y federal. Una pie-za fundamental de ese sistema era una transferencia básica del estado hacia los distritos escolares que se calculaba en base al rendimiento del impuesto inmobiliario aplicando una alícuota mínima. Si el distrito obtenía con esa alícuota mínima un rendimiento mayor que la transferencia básica, no recibía aporte del estado. Los distritos escolares se financiaban además con recursos propios que obtenían aplicando alícuo-tas adicionales. Además, los estados y el gobierno federal otorgaban transferencias condicionadas para educación. Hacia 1970 el financiamiento local representaba el 50% del gasto total y pese a que el aporte del estado tenía un efecto de igualación sobre el gasto por alumno en cada distrito escolar (comparado con un sistema de financiación local pura), el estado de California exhibía una de las distribuciones más des-iguales del gasto entre sus distritos escolares (el coeficiente de variación del gasto por alumno era 0,23). Sobre ese método de financiamiento y sus consecuencias la Corte Suprema de California (1971) dictaminó que discriminaba contra los pobres ya que hacía depender la calidad de la educación de los niños de la riqueza de los padres y de sus vecinos. Por esa misma fecha los votantes de California establecieron lími-tes para la alícuota del impuesto inmobiliario (se limitó la alícuota conjunta de los gobiernos locales y estatal al 1% de la valuación fiscal de los inmuebles). Estas dos decisiones, una judicial y la otra que sur-gió del voto de la gente, llevaron a un cambio del sistema de financiamiento escolar que pasó, fundamen-talmente, al nivel estadual. De un sistema constituido por una transferencia básica del estado, que redistri-

CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

249

colares (medido por el coeficiente de variación) pasaría de 0,11 con financiamiento totalmente centralizado (situación en 1987) a 0,23 si se utilizara financiamiento com-partido (aproximadamente por partes iguales) entre el estado y los distritos (situación en 1972) y a 0,41 con financiamiento totalmente descentralizado. En cuanto al nivel del gasto por alumno, disminuiría en los dos casos límite de financiamiento totalmente centralizado y totalmente descentralizado. En Fisher y Papke (2000), en base a la expe-riencia del financiamiento estadual de la educación, se concluye que las transferencias de los estados a los distritos cuyo objetivo ha sido igualar el gasto por alumno, se des-tinan principalmente a disminuir (igualar) la presión tributaria. Además, las transferen-cias parecen haber tenido poco efecto sobre la producción de la educación; los autores sugieren que los esquemas de financiamiento de los estados sean acompañados con regulaciones y requisitos sobre los métodos de producción y los resultados de la educa-ción. Estos resultados van en la dirección de diseñar sistemas mixtos de financiamiento de la educación básica (municipal-provincial), contemplando con cuidado los incenti-vos para ambos niveles de gobierno. En este trabajo se agrega una dimensión adicional a la de igualdad-nivel de gasto, que es la posible ganancia de eficiencia de la descentra-lización de la provisión (cosa que no ocurre en los Estados Unidos ya que se trata de distintos sistemas de financiamiento de la provisión descentralizada).

El presente estudio se limita a la descentralización del gasto en EGB y de un im-puesto para financiarlo. Sin embargo, el método analizado es útil para evaluar otras políticas de descentralización fiscal. Por ejemplo, se obtienen resultados similares para una política de descentralización tributaria de las provincias a sus municipalidades ins-trumentada con el objeto de lograr una mayor correspondencia fiscal vía la eliminación de la Coparticipación provincial a las municipalidades.169

buía recursos entre los distritos, pero que permitía que cada uno de ellos incrementara sus alícuotas para incrementar su gasto, se pasó a un sistema de financiamiento fundamentalmente estadual, con el objetivo de igualar el gasto por alumno en todos los distritos. La centralización del financiamiento tuvo un fuerte efecto igualador. El coeficiente de variación del gasto por alumno pasó de 0,23 en 1972 a 0,11 en 1987. Pero el cambio de método de financiamiento fue acompañado de un efecto no deseado. El gasto en educa-ción, como porcentaje del ingreso familiar, disminuyó un 10%. De una situación de gasto en porcentaje del ingreso similar al promedio de los Estados Unidos, el estado de California pasó a ubicarse alrededor de 15% por debajo de ese promedio. Una situación similar se presentó en el estado de Washington en el que el gasto en relación con el ingreso disminuyó 15% entre 1971 y 1992, como consecuencia de la centraliza-ción del financiamiento. Hawaii, también con financiamiento centralizado, presenta un nivel de gasto en educación relativamente bajo. Ver Rogerson y Fernandez (1999). En la Tabla 109 del Anexo de Tablas de este capítulo se incluye la participación de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la educación elemental y secundaria en los Estados Unidos. 169 Ver Rumi (2000).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

250

XIII.4 - Anexo de Tablas

Tabla 106 - Impacto financiero total 1997 (miles de pesos) Impuesto Inmobiliario Gasto Municipal en

EGBInmobiliario – Gasto Muninicipal en EGB

(I) (II) (I) – (II)Gran Buenos Aires – Nivel Alto 70.694 40.284 30.410Gran Buenos Aires – Nivel Intermedio 197.602 197.830 -228Gran Buenos Aires – Nivel Bajo 178.126 270.851 -92.724Gran Buenos Aires – Partidos Periféricos 28.998 40.187 -11.189Grandes Centros del Interior 121.258 94.229 27.029Centros Medianos 120.304 108.183 12.121Moderadamente Rurales 58.932 54.184 4.748Predominantemente Rurales 53.499 52.583 916Exclusivamente Rurales 68.889 59.452 9.437Otros Partidos de la Costa 25.794 6.312 19.481Total 924.096 924.096 0

Partidos

Nota: Se siguió el método utilizado en “Evaluación de Políticas de Descentralización del Gasto en EGB para los Municipios de Buenos Aires” realizado en el marco del sistema de incentivos docentes-investigadores proyecto PICT97 Nº 02 – 00000 - 02180 – FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle de los datos para todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.

Tabla 107 - Alícuotas municipales centralizadas y descentralizadas 1997 (en porcentaje) Alícuotas para el

Impuesto InmobiliarioAlícuotas para el Gasto

en EGBAlícuotas relativas

(I) (II) (II) / (I)Gran Buenos Aires – Nivel Alto 0,54 0,31 0,57Gran Buenos Aires – Nivel Intermedio 0,52 0,53 1,02Gran Buenos Aires – Nivel Bajo 0,54 0,86 1,59Gran Buenos Aires – Partidos Periféricos 0,72 0,98 1,36Grandes Centros del Interior 0,56 0,57 1,02Centros Medianos 0,78 0,72 0,92Moderadamente Rurales 0,97 0,96 0,98Predominantemente Rurales 1,12 1,11 0,98Exclusivamente Rurales 1,37 1,32 0,97Otros Partidos de la Costa 0,86 0,18 0,22Promedio total 0,96 0,95 0,99

Partidos

Nota: 1) Se excluyeron de la muestra los partidos de Maipú, Marcos Paz, Mar Chiquita y Salto; y 2) Se siguió el método utilizado en “Evaluación de Políticas de Descentralización del Gasto en EGB para los Municipios de Buenos Aires” realizado en el marco del sistema de incentivos docentes-investigadores proyecto PICT97 Nº 02 – 00000 - 02180 – FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle de los datos para todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.

CAPÍTULO XIII –LAS POLÍTICAS DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES

251

Tabla 108 - Estimaciones econométricas

Variable Explicada Constante Alumnos Imp. Inmob.Alíc. Imp.

Inmob. Centralizado

Densidad de pob. PBI % de

población NBI R2 Nro. obs.

I. Gasto en EGB (2) 3 0,525 0,816 129(16.92) (19.29)

II. Resultado Financiero municipalImpuesto inmobiliario / Gasto EGB (en ln) -1,088 -0,0283 0,145 -1,517 0,145 129

(-1.40) (-1.01) (2.39) (-2.20)

III. EGB Centralizado (Pol. I) 832,4 -0,0034 -0,212 0,001 -986,4 0,239 129(8.23) (-2.18) (-1.49) (1.49) (-1.81)

IV. EGB Descentralizado (Pol. II) 1037,3 -0,0046 -0,225 0,0012 -1758,9 0,273 129(8.16) (-2.39) (-1.26) (1.48) (-2.57)

V. Alícuota descentralizada para 0,541 0,445 0,32 130financiar el EGB centralizado (Pol. III) (8.87) (7.76)

(1) Entre paréntesis los valores del test "t".(2) En esta regresión se ha incluido una variable binaria para los valores extremos.

Tabla 109 - Participación de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la educación elemental y secundaria en los Estados Unidos 1989-1990

(en porcentaje) Estado Participación Estado Participación

Alaska 62,4 Montana 45,9Alabama 60,0 North Carolina 66,8Arkansas 56,8 North Dakota 44,8Arizona 43,5 Nebraska 23,1California 66,9 New Hampshire 8,4Colorado 38,1 New Jersey 39,8Connecticut 43,1 New Mexico 72,9Delaware 66,8 Nevada 38,0Florida 51,2 New York 40,7Georgia 53,1 South Carolina 50,0Hawaii 87,3 Ohio 43,6Iowa 49,1 Oklahoma 57,0Idaho 60,2 Oregon 25,1Illinois 32,8 Pennsylvania 43,6Indiana 57,7 Rhode Island 43,1Kansas 44,2 South Dakota 25,9Kentucky 68,5 Tennessee 45,8Louisiana 55,5 Texas 41,9Massachusetts 34,5 Utah 56,6Maryland 37,7 Virginia 33,1Maine 53,1 Vermont 32,2Michigan 26,8 Washington 71,6Minnesota 52,4 Wisconsin 40,2Missouri 40,0 West Virginia 65,7Mississippi 56,2 Wyoming 51,2Total EEUU 47,2

CAPÍTULO XIV – PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN

253

XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipación

Luciano M. Di Gresia Marcelo Garriga

Alberto Porto

esde el vencimiento de la Ley 20.221 (1973), que operó el 31 de diciembre de 1984, la Coparticipación Federal de Impuestos ha ocupado un lugar central en la

política económica argentina. Luego de un período de transición (1985-1987) se logró sancionar una Ley de distribución de los recursos fiscales recaudados por la Nación (Ley 23.548). Se realizaron posteriormente intentos de sustituir ese régimen, que sólo debía regir en 1988-1989. Pese a esos intentos, no ha podido llegarse a la sanción de un nuevo régimen legal. Esto ocurrió no obstante el mandato de la Constitución Nacional de 1994 (que ordena sancionarlo antes del 31-12-1996) y a los múltiples compromisos que se asumieron a lo largo de la década de los 90 y a comienzos del nuevo siglo.170

Tres razones explican el porqué del vacío, que se había llenado adecuadamente hasta fines de los 70. Primero, por la consolidación de un federalismo de coerción, no democrático, en el que el reparto de fondos entre la Nación y las Provincias se realizó por la vía de pujas entre los distintos actores (Poderes Ejecutivos Nacional y Provincia-les); segundo, por el pobre papel del Congreso Nacional que no cumplió con el manda-to constitucional y se dedicó a sancionar leyes que no se cumplen (entre otras, Ley Fe-deral de Educación, Ley de Solvencia Fiscal, Ley de Intangibilidad de los Depósitos); tercero, porque las propuestas técnicas que se realizaron a partir de 1993 no tuvieron acogida por los políticos o, en algunos casos, no fueron suficientemente claras y bien fundamentadas.

El objetivo de este capítulo es proponer los lineamientos generales para una nueva Ley de Coparticipación Federal de Impuestos que el Congreso Nacional debería estu-diar, debatir y sancionar. Se trata de una propuesta de transición, que parte de la situa-ción actual e incorpora elementos básicos para conformar hacia el futuro un régimen más estable y con mejor diseño.

XIV.1 - Fundamentos del régimen de transferencias

El objetivo de sancionar un nuevo régimen de transferencias a través de una Ley de Coparticipación Federal de Impuestos es que las provincias puedan financiar en forma regular la provisión de un conjunto de bienes públicos y cuasi-públicos -administración general, justicia, seguridad, educación, salud, servicios urbanos- sin que queden desfi-nanciados los gastos que permanecen a cargo del gobierno nacional. Implícito en este objetivo está la corrección de las disparidades fiscales regionales que se observan entre las provincias.

170 Ver Capítulo IX.

D

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

254

Si se agregan otros objetivos –sin duda importantes y relacionados con las varia-bles fiscales- tales como enfrentar shocks externos, shocks macroeconómicos, atender catástrofes naturales, promover la competitividad y el crecimiento económico, será muy difícil lograr un mínimo acuerdo. Si bien existe interrelación entre todos los temas fiscales y, más en general, en los de toda la política económica, los problemas deberían tratarse y resolverse de a uno por vez. Ciertamente hay temas que no son separables de la coparticipación, como por ejemplo las propuestas de descentralización de gastos e impuestos. Pero otros temas, como los controles del endeudamiento, las metas macro-fiscales, etc., deberían tratarse separadamente.

Si las provincias deben proveer los bienes públicos y cuasi-públicos en forma re-gular, es necesario asegurar un financiamiento adecuado que tenga el mayor grado de previsibilidad posible. Ese financiamiento tendrá un componente de recursos propios de las provincias –para que exista correspondencia fiscal marginal- y un componente de recursos de coparticipación –debido a que de la división de funciones y recursos entre niveles de gobierno, en una situación de equilibrio fiscal consolidado, lleva en general a la existencia de un gobierno federal “superavitario” y de gobiernos provincia-les “deficitarios”.

La experiencia argentina indica que se trata de un régimen estructural que debe quedar al margen de la discusión diaria de la política fiscal. El tipo de servicios a pro-veer implica que su financiamiento debe ser estable y sólo modificarse según las cam-biantes condiciones de la oferta y la demanda de esos bienes.

XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipación

El punto de partida, que hace a la viabilidad económica y política de cualquier modifi-cación al régimen de coparticipación vigente, es considerar la totalidad de los gastos y recursos de cada nivel de gobierno y plantear modificaciones que vayan cambiando en el margen la situación actual. La realidad económica y política de nuestros días lleva a que aquellas propuestas que plantean modificaciones drásticas en el régimen, que im-plican fuertes redistribuciones de ingresos entre jurisdicciones, sean inviables. El nue-vo régimen debe ser consistente con las prácticas, en lo referente a coparticipación, que han sido aceptadas por todos los actores.

Por los conflictos de intereses que son inherentes al régimen, el mejor camino es adoptar una regla simple y clara para las distribuciones primaria (entre la Nación y el conjunto de Provincias) y secundaria (entre las Provincias). En la regulación de servi-cios públicos, el celebrado método RPI – X (IPC – X en la Argentina) de Littlechild (1983) se impuso como mecanismo regulatorio por su simplicidad y por la no posibili-dad de manipulación. Como las circunstancias económicas cambian (tecnología y cos-tos, demanda, etc.) se agregan a esa cláusula automática renegociaciones del precio base en el mediano plazo (en general, cinco años). La Coparticipación Federal de Im-puestos debería basarse –como ocurrió entre 1935 y fines de los 70- en un mecanismo similar: una regla de distribución que tenga vigencia por diez años. Reglas claras, esta-bles, no arbitrarias, universales y no negociables, permitirán el funcionamiento de un federalismo responsable –con los atributos de eficiencia, equidad, decisiones fiscales democráticas y control de todos los niveles de gobierno. En los mecanismos de distri-

CAPÍTULO XIV – PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN

255

bución deberían utilizarse sólo datos censales, que son no manipulables y aceptables por todas las partes.

La suma correspondiente a cada nivel de gobierno (distribución primaria) debe ser un porcentaje de todos los impuestos nacionales, excluidos los impuestos que gravan el comercio exterior y los que gravan los salarios. Esta distribución permite mayor previ-sión –más aún si se utiliza un rezago de un año para los recursos que se transfieren a las provincias- y posibilita una presupuestación sobre bases más ciertas para los go-biernos provinciales. Si se cumple estrictamente esta regla, tiene la propiedad de ser una restricción presupuestaria fuerte. Evita la tentación del gobierno nacional de modi-ficar la mezcla de recursos, pasando recursos coparticipables a no coparticipables, para aumentar su participación en el total.

Una distribución primaria fijada claramente en términos porcentuales evita tam-bién la tentación –por parte del gobierno nacional- de crear centralmente fondos anticí-clicos que, finalmente, terminará gastándolos vía el rompimiento de las reglas. Si cada uno recibe un porcentaje predeterminado, cada uno será responsable de suavizar o no “su” ciclo –que puede no ser igual para todos- con sus propios instrumentos y políticas. El gobierno nacional debe administrarse con los recursos propios, los que obtiene del régimen de coparticipación, con los instrumentos de política monetaria y el endeuda-miento. Por su parte, los gobiernos locales deberían tener libertad de fijar las alícuotas de sus recursos propios y de fijar sobre-tasas en algunos de los impuestos nacionales que se recauden de sus residentes.

En cuanto a la distribución secundaria los criterios deberían ser similares a los de la primaria: la distribución de recursos entre los gobiernos provinciales debe hacerse en base a porcentajes. La negociación o el manejo discrecional conducen al peor escena-rio. Las modificaciones deben transparentar la situación actual -se deben incluir todas las transferencias- y proponer cambios en el margen hacia el futuro, que estén susten-tados en criterios objetivos.

El Congreso Nacional debe asumir la responsabilidad de sancionar esta Ley y no introducirle modificaciones de ningún tipo por el período de vigencia. Este Congreso debería contar con el apoyo técnico del Organismo Fiscal Federal, que podría, a su vez, contar con el asesoramiento de investigadores de Universidades y centros de investiga-ción existentes en el país, que se dedican al estudio del tema. El Organismo Fiscal Fe-deral no debería tener más que esas funciones técnicas para que sea viable políticamen-te y para que las decisiones fiscales sean democráticas. Esto es esencial para un federa-lismo democrático, no centralizador.

El Congreso Nacional debería comprometerse a no establecer asignaciones espe-cíficas (art. 75o inc. 3 de la Constitución) y derogar todas las existentes. Fijadas las dis-tribuciones primaria y secundaria, cada participante utiliza los recursos según sus pro-pias decisiones. El mecanismo de asignaciones específicas, que era inexistente en los regímenes iniciales de 1935, aparece como mala práctica con la Ley 14.390 de 1954. En los últimos años, al introducirse las pujas sectoriales en el régimen de coparticipa-ción, aparecieron múltiples afectaciones específicas, más otras que se han propuesto (fondos educativos, para el pago de la deuda pública, fondos anticíclicos, etc.) y que le darían mayor complejidad al régimen.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

256

XIV.3 - La institución para el funcionamiento responsable del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos: una regla estable, transparen-te, no arbitraria, universal y no negociable

La previsibilidad y certidumbre de las transferencias es parte de la regla (Ley de Coparti-cipación). La coparticipación según lo recaudado en el período t-1 da certidumbre a los gobiernos provinciales sobre el monto de transferencias que pueden disponer durante el ejercicio fiscal. Parte de la regla es el compromiso de no negociar modificaciones (por ejemplo pre-coparticipaciones) por el período de vigencia. El control del cumplimiento es simple y quedará a cargo del Organismo Fiscal Federal, como instancia técnica, y del Congreso Nacional, como instancia política. Si durante la vigencia de la Ley se acuerdan descentralizaciones de impuestos y/o gastos, se celebrarán acuerdos entre la Nación y las provincias para cuantificar el impacto y las medidas compensatorias. El Organismo Fis-cal Federal será el encargado de realizar los cálculos correspondientes. Por ejemplo, si se acuerda descentralizar un gasto, se calculará la disminución del costo en el presupuesto nacional y el impacto en el presupuesto de cada una de las provincias. Los arreglos (Le-yes convenio de descentralización) pueden considerar la evolución temporal de los gastos transferidos hasta el momento de vencimiento de la Ley de Coparticipación. En ese mo-mento, los servicios transferidos se podrán incluir en el régimen general. Un mecanismo similar operará para la descentralización tributaria.

XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional

El gobierno nacional debe asumir el rol de proponer reformas tributarias y en el gasto público tendientes a mejorar el funcionamiento del sector público y de la economía en general. Los Pactos o Acuerdos Fiscales entre la Nación y las provincias deben dejar de ocuparse de cuestiones financieras –que quedan reguladas rígidamente por la Ley de Coparticipación- y centrarse en incorporar, crear y transferir tecnología para el buen funcionamiento de los servicios y el mejoramiento de la recaudación de impuestos (administración general, administración tributaria, servicios educativos y de salud, ser-vicios de seguridad y justicia, etc.). Debe también estudiar, proponer y consensuar las reformas tributarias que tiendan a mejorar la productividad y competitividad de la eco-nomía, asegurando el financiamiento del gobierno. Estas actividades tendrían un nivel sub-óptimo si quedaran en manos de las provincias, dado que la inversión en “cambio tecnológico” no es apropiable individualmente. Estos temas deberían encararse sin crear nuevos organismos, sino aprovechando la capacidad instalada y el nuevo Orga-nismo Fiscal Federal. Las Universidades deberían tener a su cargo todo el aporte cientí-fico y tecnológico necesario para diseñar y evaluar políticas públicas.

XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipación

El régimen que se propone está fundado en los lineamientos expuestos en las secciones anteriores y en las proyecciones de gastos e ingresos desarrolladas en el Anexo VII. El punto de partida es proponer una reforma que respete las prácticas aceptadas en cuanto a coparticipación de impuestos y sea consistente con la realidad política del país. Una propuesta políticamente viable debe rediseñar el régimen de transferencias partiendo de la situación actual. El nuevo régimen debería estar dirigido a: (i) transparentar el labe-rinto hoy existente en las transferencias intergubernamentales estableciendo una regla

CAPÍTULO XIV – PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN

257

sencilla y auditable; (ii) distribuir los recursos entre Nación-Provincias en función de las responsabilidades de gasto de cada uno; (iii) realizar cambios en el margen en la distribución secundaria -pero viables políticamente- teniendo como meta aproximarse a lo que indican los criterios objetivos de reparto; (iv) imponer a cada nivel de gobierno una restricción presupuestaria “fuerte”, a la que deberán ajustar sus gastos y recursos propios.

XIV.5.a - Descripción del régimen propuesto

Las principales características del régimen que se propone son: • Masa Coparticipable. Incluye todos los impuestos listados en la Ley

23.548 y todos los que se creen, sin ninguna afectación o pre-coparticipación. El gobierno nacional mantiene con exclusividad los im-puestos sobre el comercio exterior y sobre la nómina salarial.

• Se eliminan las afectaciones específicas y se asume el compromiso de no esta-blecer ninguna durante el período de vigencia de la Ley, que debería ser de diez años.

• La distribución primaria (división entre la Nación y el conjunto de pro-vincias) se obtiene a partir de las responsabilidades de gasto de la Nación y el conjunto de provincias que según las estimaciones del Anexo VII es 57,8% para la Nación y el 42,2% para las provincias. Se introduce un re-zago de un año para calcular la parte provincial. O sea, las provincias re-ciben en el período t el porcentaje de distribución primaria fijada en la Ley, aplicada a la masa coparticipable del año t-1, en valores reales, ajus-tada por el CER u otro índice a determinar claramente en la Ley. El Or-ganismo Fiscal Federal es el encargado de calcular, controlar y fiscalizar estas distribuciones e informar al Congreso Nacional. Este rezago tiene una propiedad anticíclica que es automática y constituye, simultáneamen-te, un potente mecanismo de incentivo para aumentar la recaudación tri-butaria por parte del gobierno nacional. Este rezago le permite también a las provincias poder confeccionar sus presupuestos conociendo con certe-za el monto de recursos coparticipables. Este es un elemento central para que los Poderes Ejecutivos y las Legislaturas Provinciales elaboren sus presupuestos con responsabilidad.

• No se prevé la creación de un Fondo Anticíclico. Cada nivel de gobierno de-be ajustarse intertemporalmente a la restricción presupuestaria que surge de los ingresos propios más los recursos coparticipados. Cada nivel de gobierno deberá ahorrar en la expansión (o cancelar deuda) y desahorrar durante la contracción (o tomar deuda), o bien asumir los costos y beneficios de la fluc-tuación de los recursos en el tiempo. Las demandas y presiones de la socie-dad sobre un fondo acumulado por el gobierno nacional serían incontenibles.

• Distribución secundaria (entre provincias). Se parte de los coeficientes ac-tuales (coeficientes medios básicos). Se considera como límite mínimo de transferencia a cada provincia los recursos recibidos en el año 2003. So-bre el incremento de la parte provincial, calculado en valores constantes, se aplican los coeficientes marginales siguientes: en el primer año 10%

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

258

según población del último censo nacional y 90% según los coeficientes medios básicos; el segundo año 20% y 80%, respectivamente, hasta llegar al 100% según población en el décimo año. Los coeficientes marginales se aplican sólo si la recaudación aumenta.

• En el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, tal como ha sido la tra-dición de los Regímenes de Coparticipación anteriormente vigentes, se esta-blece un tratamiento especial que mantiene el coeficiente de coparticipación actualmente vigente (1,4%). Según lo establece en sus considerandos el De-creto 705 de 2003, ese porcentaje “es compatible con los niveles históricos” y se detrae de la parte que le corresponde al Gobierno Nacional.

• No deben crearse fondos como el ex Fondo de Desarrollo Regional (o su antecesor el Fondo de Integración Territorial) ya que pese a perseguir ob-jetivos deseables (financiar infraestructura para el desarrollo regional) terminan siendo cuentas que el Poder Ejecutivo Nacional maneja discre-cionalmente. La creación de infraestructura debe realizarse por acuerdos específicos entre las Provincias involucradas y el Gobierno Nacional, en los que cada parte colabore con sus propios fondos.

• No deben mezclarse en el tratamiento de la coparticipación otros temas que sin duda son importantes. En particular, el control del endeudamien-to de todos los niveles de gobierno (y quizá también el del sector priva-do) debe implementarse con otro instrumento legal.

• Deben mantenerse los Aportes del Tesoro Nacional del art. 67o inc. 8 de la Constitución Nacional de 1853 (actual art. 75o inc.9) , con la regulación del art. 5o de la Ley 23.548, que obliga al Poder Ejecutivo Nacional a rendir cuentas sobre la distribución de los ATN.

XIV.5.b - Cuantificación de las distribuciones primaria y secundaria

Al fijarse una regla clara y no modificable para la mezcla de recursos nacionales copar-ticipables y no coparticipables, se le quita a las partes la vía de escape que han utiliza-do para trasladar al otro nivel de gobierno sus problemas financieros o el costo de sus políticas impositivas y de gasto. Esta práctica generó externalidades fiscales verticales con costos de eficiencia y mal funcionamiento del sistema fiscal.

Según se observa en la Tabla 110, ac-tualmente existe una significativa diferencia entre la distribución primaria establecida en la Ley 23.548 y modificatorias, (59,76%), respecto de la situación efectiva en el año 2003 (43,38%) producto de las detracciones sobre la masa coparticipable con destino fundamentalmente a la Seguridad Social. La propuesta implica la eliminación de todas las precoparticipaciones, manteniendo no obs-tante porcentajes de distribución primaria similares a los de la situación actual. En de-finitiva, es un sinceramiento de la situación real.

Tabla 110 – Distribución primaria provincias

Ley 23.548 (1) 59,76%Situación efectiva 2003 43,38%Propuesta 42,42%(1) Incluye: - Art.3o inciso b) : 54,66% - Art.3o inciso c) : 2,00% - Tierra del Fuego: 0,70% - Ciudad de Buenos Aires: 1,40% - ATN : 1,00%

CAPÍTULO XIV – PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN

259

Tabla 111 – Distribución secundaria del modelo de coparticipación propuesto (porcentaje) Jurisdiccion 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Bueno Aires 23,8 23,8 23,8 24,0 24,2 24,3 24,8 25,3 25,9 26,5 27,2 28,0 Catamarca 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 2,0 Córdoba 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 Corrientes 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,1 Chaco 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,1 4,1 4,0 4,0 3,9 3,9 Chubut 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6 Entre Ríos 4,3 4,3 4,3 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,1 4,1 4,0 Formosa 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,9 2,9 2,8 2,8 2,7 2,6 Jujuy 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,6 2,6 2,6 2,5 La Pampa 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,0 2,0 1,9 1,9 1,8 1,8 La Rioja 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4 2,3 2,3 2,2 2,1 Mendoza 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 3,8 3,8 3,8 3,9 3,9 3,9 Misiones 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 Neuquén 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6 Río Negro 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 2,1 Salta 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 San Juan 2,9 2,9 2,9 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,7 2,7 2,6 2,6 San Luis 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 2,1 2,0 2,0 1,9 Santa Cruz 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 1,8 1,8 1,7 1,7 1,6 Santa Fe 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 Santiago del Estero 3,9 3,9 3,9 3,9 3,9 3,9 3,8 3,8 3,7 3,7 3,6 3,5 Tucumán 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 Tierra del Fuego 1,3 1,3 1,3 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,1 1,1 1,1 1,0 Ciudad de Bs.As. 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4

Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Tabla 112 – Comparación de distribución secundaria (en porcentaje)

2005 2010 2014 2003 2005 2010 2014Bueno Aires 23,8 23,8 25,3 28,0 38,1 62 62 66 74 Catamarca 2,3 2,3 2,2 2,0 0,9 252 252 240 216 Córdoba 8,8 8,8 8,8 8,8 8,5 104 104 104 104 Corrientes 3,3 3,3 3,2 3,1 2,6 128 128 126 123 Chaco 4,2 4,2 4,1 3,9 2,7 155 155 151 143 Chubut 1,7 1,7 1,6 1,6 1,1 148 148 144 138 Entre Ríos 4,3 4,3 4,2 4,0 3,2 133 133 131 127 Formosa 3,0 3,0 2,9 2,6 1,3 226 226 216 197 Jujuy 2,7 2,7 2,7 2,5 1,7 163 163 158 149 La Pampa 2,1 2,1 2,0 1,8 0,8 253 253 241 217 La Rioja 2,5 2,5 2,4 2,1 0,8 317 317 299 265 Mendoza 3,7 3,7 3,8 3,9 4,4 85 85 87 91 Misiones 3,4 3,4 3,3 3,3 2,7 127 127 126 122 Neuquén 1,7 1,7 1,7 1,6 1,3 131 131 129 125 Río Negro 2,2 2,2 2,2 2,1 1,5 147 147 143 137 Salta 3,4 3,4 3,4 3,4 3,0 115 115 114 113 San Juan 2,9 2,9 2,8 2,6 1,7 166 166 161 151 San Luis 2,2 2,2 2,1 1,9 1,0 217 217 208 190 Santa Cruz 1,9 1,9 1,8 1,6 0,5 354 354 333 293 Santa Fe 9,0 9,0 9,0 9,0 8,3 109 109 109 108 Santiago del Estero 3,9 3,9 3,8 3,5 2,2 175 175 170 158 Tucumán 4,2 4,2 4,2 4,2 3,7 115 115 114 113 Tierra del Fuego 1,3 1,3 1,2 1,0 0,3 449 449 420 364 Ciudad de Bs.As. 1,4 1,4 1,4 1,4 7,6 18 18 18 18 Diferencia mayor vs 2do menor (entre Tierra del Fuego y Buenos Aires) 7,2 7,2 6,3 5,0 Diferencia 2do mayor vs 2do menor (entre Santa Cruz y Buenos Aires) 5,7 5,7 5,0 4,0 Diferencia 3er mayor vs 2do menor (entre La Rioja y Buenos Aires) 5,1 5,1 4,5 3,6 Desvío estandard 95,0 94,9 87,4 72,9

Coeficiente per cápita (promedio nacional = 100)Transición propuestaJurisdiccion Población

Censo 2001Situación

actual 2003

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

260

En cuanto a los coeficientes de distribución secundaria, del mecanismo propuesto y de las proyecciones fiscales del Anexo VII resulta la evolución presentada en la Tabla 111 para el período 2003-2014.

Puede apreciarse la suave transición de los porcentajes de participación de cada provincia hacia la distribución según población (Tabla 112).

XIV.5.c - Evaluación del régimen propuesto

Para evaluar la situación actual y el cambio propuesto171 resulta de interés compa-rar las coparticipaciones per cápita con el indicador económico-social calculado en el capítulo II.

Figura 84 – Relación entre indicador económico social y coparticipación actual

CATAMARCA

CHACO

CHUBUT

ENTRE RIOS

FORMOSA

JUJUY

LA PAMPA

LA RIOJA

NEUQUEN

RIO NEGRO

SAN JUAN

SAN LUIS

SANTA CRUZ

SANTA FE

TUCUMAN

CBA

BUENOS AIRES

CORDOBA

CORRIENTES

MENDOZA

MISIONESSALTA

SANTIAGO DEL ESTERO

TIERRA DEL FUEGO

90

140

190

240

290

- 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500

Coparticipación per cápita

Indi

cado

r Eco

nóm

ico

Soci

al

La Figura 84 revela las distorsiones que presenta la situación actual. Buenos Aires y Mendoza reciben una coparticipación per cápita inferior al promedio nacional, pese a que sus situaciones económico-social son peores que las de varias provincias. La pro-vincia de Chaco, la de peor situación económico-social, recibe mucho menos que otras provincias de similar o superior nivel socio-económico. Las diferencias horizontales (entre jurisdicciones de similar nivel económico-social) son también marcadas: Tucu-mán recibe menos que San Juan, Catamarca y La Rioja. La propuesta tiende a corregir, aunque muy gradualmente, estas situaciones.

En cuanto a la viabilidad política, la propuesta resultaría aceptable ya que la ma-yoría de las jurisdicciones ganan o no tienen pérdidas significativas. Si se considera

171 Ver Anexo VII para las proyecciones de gastos y recursos de los dos niveles de gobierno y de los ajus-tes requeridos para el logro de una situación fiscal sostenible.

CAPÍTULO XIV – PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIÓN

261

que todas las jurisdicciones que ganan, o pierden hasta 0,1 de punto porcentual, votaran por la afirmativa, se obtendría la mayoría absoluta requerida para la aprobación de la Ley en la Cámara de Diputados y en la Cámara de Senadores (art. 75o inc. 2 de la Constitución Nacional de 1994). En las restantes jurisdicciones la pérdida máxima es de 0,4 de punto porcentual y en esa situación se encuentran provincias de alto nivel de desarrollo socio-económico relativo y/o con un trato relativo muy favorable en la situa-ción actual (San Luis, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego). Varias de las pro-vincias de este grupo no solo están favorecidas por el régimen actual sino que también disfrutan de beneficios a través del régimen de promoción industrial (San Juan, San Luis, Catamarca, La Rioja) y/o de la percepción de Regalías Petrolíferas y Gasíferas (Santa Cruz, Tierra del Fuego, La Pampa). Como variable para compensar determina-das situaciones en la transición se contaría con un punto porcentual de Aportes del Te-soro Nacional.

CAPÍTULO XV – CONCLUSIONES

263

XV - Conclusiones

Alberto Porto

a Coparticipación Federal de Impuestos es uno de los temas más importantes de la economía y de la política argentina. Dependiendo de cómo se diseñe el régimen quedará determinada la estructura vertical del Sector Público, la igualdad de opor-

tunidades a lo largo del territorio, los incentivos a migrar dentro del territorio nacional de las personas y del capital, la disciplina fiscal, la competitividad de la economía y el equilibrio macroeconómico. También la participación política y el control ciudadano. Así como un tamaño muy grande del Sector Público puede ser un peligro para la liber-tad de las personas y para la protección de los patrimonios y puede generar problemas macroeconómicos y de competitividad, del mismo modo si un gobierno de un tamaño dado está muy centralizado puede también ser una amenaza para la libertad de las per-sonas y de sus bienes y puede afectar la eficiencia de la economía. La falta de autono-mía local conduce a menor control de los burócratas y políticos por parte de los ciuda-danos.

En este trabajo se realiza un aporte para avanzar en el conocimiento del tema y tender un puente entre los académicos, los prácticos, los políticos y el público en gene-ral. En los Capítulos y Anexos que componen el libro se estudian los principales temas teóricos del federalismo fiscal y las transferencias intergubernamentales, se da perspec-tiva histórica al tema con un enfoque de largo plazo, se brinda una visión de la evolu-ción histórica de las leyes que han regulado las relaciones Nación-provincias a lo largo del tiempo y se documenta la transición desde el nacimiento del régimen hasta su des-articulación actual. En este Capítulo se presenta un resumen de las principales conclu-siones.

En el Capítulo II se presentan mediciones del grado de desarrollo económico-social de las provincias argentinas. Los fuertes desequilibrios territoriales implican que cualquier descentralización fiscal sin políticas compensatorias genera grandes des-igualdades territoriales en cuanto a la disponibilidad de bienes públicos y cuasi públi-cos provinciales y municipales.

La teoría tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignación de funciones y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de gobierno. También es central en esa teoría el estudio de los mecanismos de coordinación de decisiones fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias intergubernamentales y a los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas acciones fiscales –las más importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las condiciones bajo las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas de sus actividades. En tiempos recientes la visión tradicional del federalismo fiscal se ha expandido más allá del estudio de la organización más eficiente del gobierno, incorporando el valor participación política, como objetivo rival o competitivo de la eficiencia. Estas cues-

L

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

264

tiones, que son estudiadas en el Capítulo III, son muy importantes ya que el federalis-mo argentino se ha ido apartando del federalismo democrático y han quedado pobre-mente definidas las funciones de cada nivel, con un gobierno central que interfiere o decide políticas locales, gobiernos locales que interfieren en las políticas nacionales y pobre coordinación interjurisdiccional.

Las transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organiza-ción federal de gobierno. Existen varios argumentos teóricos para justificar su existen-cia, tanto por razones de eficiencia económica como de equidad distributiva. El objeti-vo de los Capítulo IV y V es presentar una revisión de esos argumentos y agregar una nueva fundamentación basada en la complementariedad entre los bienes públicos y cuasi-públicos sub-nacionales, los ingresos personales y ciertos bienes básicos como la educación elemental y la atención primaria de la salud.

En el Capítulo VI se brinda una breve síntesis de la evolución histórica del tama-ño y la descentralización del Sector Público argentino, como introducción a la proble-mática del federalismo fiscal argentino. Los datos revelan, como en casi todos los paí-ses de Occidente, un tamaño creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. La descentralización de funciones y gastos también ha sido creciente y no ha estado acompañada de un proceso similar del lado de los impuestos.

En el Capítulo VII se estudia con más detalle la evolución durante la segunda mi-tad del siglo XX de los gastos y recursos del gobierno nacional y el conjunto de go-biernos provinciales. La participación provincial en los gastos ha sido creciente, de un cuarto del total en 1950 y 1960 a más de un tercio hacia el fin del período. La partici-pación provincial en los impuestos fue creciente entre 1950 y 1980, permaneciendo luego en alrededor del 23% del total. El gobierno nacional está especializado en el pa-go de transferencias y los gobiernos sub-nacionales en la provisión de bienes y servi-cios. Los gobiernos provinciales realizan la mayor parte de los gastos en educación y seguridad.

En el Capítulo VIII se realiza un análisis detallado del comportamiento de las erogaciones y recursos provinciales, por provincias y grupos de provincias para 1959-2001. Las erogaciones se estudian según la clasificación económica y funcional.

En el Capítulo IX se da una perspectiva histórica del Régimen de Coparticipación de Impuestos. Se distinguen dos grandes períodos: el previo a la Coparticipación de Impuestos (1853-1934) y el de la Coparticipación (1935 hasta la actualidad). En este segundo gran período se distinguen nueve etapas en base a la evolución de la legisla-ción y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras etapas incluyen el nacimiento, maduración y perfeccionamiento y se extienden desde 1935 hasta fines de los años 70. Se inicia luego el camino hacia la desarticulación y caída del régimen, consolidándose un Federalismo Coercitivo con el que se convive en la actualidad. Esta revisión señala que el camino hacia un federalismo democrático, cooperativo y responsable debe ba-sarse en el establecimiento de reglas claras y estables para todas las partes.

La estructura tributaria argentina y el Régimen de Coparticipación Federal de Im-puestos han estado sujetos a una gran inestabilidad, que fue creciendo a lo largo del tiempo. En el Capítulo X se documenta la turbulencia de la estructura tributaria nacio-

CAPÍTULO XV – CONCLUSIONES

265

nal para el período 1932-2001 y en el Capítulo XI se hace lo propio con la inestabilidad de los parámetros básicos de la coparticipación. Una de las condiciones necesarias para que un régimen de transferencias intergubernamentales funcione adecuadamente es que se base en reglas de juego claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables. Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de la mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no coparticipables y de la distribu-ción de los coparticipables entre la Nación y el conjunto de provincias.

En el Capítulo XII se estudia cómo los conceptos de capacidad, necesidad, con-fort y stress fiscales provinciales han estado presentes en las políticas públicas argenti-nas desde la Constitución Nacional de 1853. La filosofía del régimen va evolucionando en la dirección de las políticas de igualación fiscal, hasta culminar en la Constitución Nacional de 1994 que consagra como objetivo explícito la “igualación fiscal” y como instrumento para su logro la coparticipación de impuestos: “la distribución entre la Na-ción, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas (...) será equitativa, soli-daria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional” (art. 75° inc. 2). Se documen-tan en este Capítulo las medidas disponibles de situación fiscal de las provincias y su evolución en el tiempo. También se documenta la dinámica de las erogaciones provin-ciales per cápita a lo largo del siglo XX. Al inicio de los Regímenes de Coparticipación existían grandes diferencias de nivel económico entre las jurisdicciones, que se tradu-cían en una gran desigualdad en la disponibilidad de bienes públicos provinciales. Al tener como única fuente de financiamiento sus recursos propios, cada provincia debía ajustar sus gastos a su restricción presupuestaria. Hacia 1960 se había obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cápita, debido a la operación de los regímenes de coparticipación. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la copar-ticipación y al aplicarse con mayor intensidad criterios redistributivos, se invirtió la situación inicial. Esa situación se profundiza hacia 1986, revirtiéndose hacia 1995-2000.

El papel de las disparidades regionales en las políticas de descentralización fiscal se ejemplifica en el Capítulo XIII con un caso concreto del sector provincial, referido a la distribución de funciones y recursos tributarios entre la provincia y sus municipali-dades. El ejercicio consiste en estudiar la descentralización del gasto en educación bá-sica, de la provincia a sus municipalidades, y simultáneamente, de un impuesto de base fija para financiarlo. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Ai-res, pero las conclusiones tienen una validez más general y resultan de utilidad para otras provincias y otros servicios. Se comparan tres políticas: la actual, con provisión y financiamiento centralizado; la descentralización del gasto y del impuesto, con cada municipio ajustando el gasto a lo que recaude en su jurisdicción; y la descentralización, pero manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdicción, ajustando la alícuota municipal para equilibrar el presupuesto. La conclusión es que la descentrali-zación fiscal aumenta la desigualdad territorial del gasto o de la alícuota del impuesto necesaria para financiar el gasto fijado centralmente. Del Capítulo surgen tres conside-raciones que pueden ser útiles para el diseño de políticas públicas sobre el tema. En primer lugar, que existen costos de la descentralización con correspondencia fiscal, en términos de mayor desigualdad territorial; esos mayores costos deberían compensarse con ganancias de eficiencia de la provisión centralizada. En segundo lugar, que aún

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

266

con ganancias de eficiencia será necesario, en muchos casos, diseñar mecanismos compensatorios para hacer frente a las disparidades fiscales intermunicipales. Final-mente, que las ganancias y pérdidas financieras de la descentralización –que operan en el corto plazo- son de tal magnitud que hacen necesario diseñar una transición que no deteriore las prestaciones –ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos más largos.

En el Capítulo XIV se formula una propuesta para una nueva Ley de Coparticipa-ción de Impuestos. Se trata de una propuesta de transición, que parte de la situación actual e incorpora elementos básicos para conformar hacia el futuro un régimen más estable y con mejor diseño. Se propone un régimen estructural, que quede al margen de la discusión diaria de la política fiscal y que provea financiamiento estable para los servicios que son responsabilidad de las provincias. La propuesta es consistente con las prácticas aceptadas, a la vez que viable políticamente. Se propone una regla simple y clara, que no sea manipulable por ninguna de las partes de modo que constituya una restricción presupuestaria fuerte. Como la modificación de las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias requiere que esté fundada en la evolución de ingresos y gas-tos que sea sostenible en el tiempo, se realiza un ejercicio de proyecciones para la próxima década, que será el plazo de vigencia de la Ley. Fijadas la distribución prima-ria y secundaria, las proyecciones son útiles para determinar el esfuerzo que deberá realizar cada jurisdicción por la vía de mejora en la eficiencia del gasto público y del combate a la evasión. La propuesta distingue entre una situación sin cambios en cuanto a las responsabilidades de gastos y recursos y otra con cambios y el consiguiente im-pacto financiero sobre los dos niveles de gobierno. De concretarse estos cambios, la vía debería ser a través de leyes complementarios de la de coparticipación, para dar clari-dad al proceso de descentralización y no introducir elementos que oscurezcan el régi-men básico. Al replantearse el régimen al vencimiento, estos regímenes se incorpora-rán a un nuevo sistema único de distribución. La propuesta se basa en contar con una Ley clara y simple, que pueda ser auditada por todas las partes y por el Congreso Na-cional, con el apoyo técnico del Organismo Fiscal Federal previsto en la Constitución Nacional de 1994. Se debería informar a toda la población del cumplimiento de la Ley sin ningún apartamiento. La propuesta asigna al gobierno nacional un nuevo rol que es el de proponer reformas en el gasto público y los impuestos tendientes a mejorar el funcionamiento del sector público y de la economía en general. Incorporar, crear y transferir tecnologías para el manejo del sector público es un rol central para el gobier-no nacional, tarea para la que puede contar con el aporte científico y tecnológico de las Universidades Nacionales.

267

ANEXOS

ANEXO I – MEDIDAS DE AUTONOMÍA Y DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

269

XVI - Anexo I. Medidas de autonomía y de descentrali-zación fiscal del Sector Público argentino

Alberto Porto172 173

n la Tabla 113 y la Figura 85 se presentan tres medidas de autonomía para el con-junto de jurisdicciones. Una primera medida es la correspondencia fiscal media, o

sea, la relación entre los recursos propios174 y el gasto total. Se observa que en los úl-timos quince años, las provincias han financiado alrededor de un tercio de sus gastos con recursos propios provinciales.

Tabla 113 - Medidas de autonomía (en porcentaje)

Medidas de autonomía 1985 1990 1995 2000Sin Ciudad de Buenos AiresRecursos propios provinciales / Gasto total provincial 30,3 26,8 31,3 30,4

(Recursos propios provinciales + Coparticipación + Regalías) / Gasto total provincial 77,7 68,4 63,4 66,4

Coparticipación / Transferencias totales 72,9 74,8 56,5 60,0

Con Ciudad de Buenos AiresRecursos propios provinciales / Gasto total provincial 36,3 31,8 36,7 36,0

(Recursos propios provinciales + Coparticipación + Regalías) / Gasto total provincial 80,4 70,0 66,4 69,4

Coparticipación / Transferencias totales 73,3 74,7 56,7 60,0

Otra medida son los recursos de libre disponibilidad175 como porcentaje del gasto total. Para el conjunto de provincias se pasa de alrededor de tres cuartos del gasto total en 1985 a dos tercios en el año 2000. Un cambio similar muestra la relación copartici-

172 Con la colaboración de Aurora Gallerano. 173 Todos los cálculos son elaboración propia en base a datos oficiales del Ministerio de Economía de la Nación. 174 Los recursos propios provinciales incluyen los recursos tributarios de origen provincial, los no tributa-rios excluidas las regalías, la venta de bienes y servicios de la Administración Pública, las rentas de la propiedad y los recursos propios de capital. Por lo tanto no están incluidos los recursos tributarios de ori-gen nacional, las regalías, las transferencias corrientes y de capital y la disminución de inversión financie-ra. 175 Los recursos provinciales de libre disponibilidad incluyen los recursos propios antes mencionados, más las regalías y la coparticipación.

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

270

pación sobre transferencias totales176 que disminuye del 73% en 1985 al 60% en el 2000.

Figura 85 - Medidas de autonomía (en porcentaje) Recursos propios provinciales /

Gasto total provincial

0

20

40

60

80

100

1985 1990 1995 2000

(Recursos propios provinciales + Copartcipación + Regalias) / Gasto

total provincial

0

20

40

60

80

100

1985 1990 1995 2000

Coparticipación / Transferencias totales

0

20

40

60

80

100

1985 1990 1995 2000

Si se analiza la situación de las provin-cias en forma desagregada pueden extraerse algunas conclusiones adicionales.177 Existe una gran disparidad interprovincial en la relación de recursos propios-gasto total. En el año 2000 (Figura 86) el promedio del con-junto de jurisdicciones (incluida la Ciudad de Buenos Aires) fue de 36%, con un míni-mo de 4% (Formosa) y un máximo de 95% (Ciudad de Buenos Aires), seguido por un 44% (provincia de Buenos Aires). Las pro-vincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe son las que mayor capacidad tienen para financiar sus gastos con recursos propios, con un promedio en el período de 49%, 39% y 37% respectivamente. Las provincias de Catamarca, Formosa y La Rioja se ubican en el otro extremo; en los últimos 20 años sólo han financiado con recursos propios alrede-dor del 7% de sus gastos. La provincia de Santa Cruz, que a principios de los 80 tenía una baja capacidad de financiamiento con recursos propios (6% en 1983), la aumentó hasta alcanzar el 28% en 1999.

Los años de aumento o disminución de la correspondencia fiscal se presentan en la Tabla 114.

176 Las transferencias totales incluyen los recursos tributarios de origen nacional (coparticipación y otros) y las transferencias corrientes y de capital (no incluye regalías). 177 En la Tabla 118, Tabla 119 y Tabla 120 se presenta el detalle por provincias de estos indicadores.

Figura 86 - Recursos propios / Gasto provincial

(año 2000 en porcentaje)

0 20 40 60 80 100

Formosa

La Rioja

Catamarca

Chaco

Corrientes

San Juan

Misiones

Santiago del Estero

Jujuy

Salta

Chubut

Río Negro

Tucumán

Entre Ríos

Neuquen

Tierra del Fuego

Santa Cruz

San Luis

Mendoza

La Pampa

Santa Fe

Córdoba

Buenos Aires

Ciudad de Buenos Aires

ANEXO I – MEDIDAS DE AUTONOMÍA Y DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

271

Tabla 114 – Indicador de correspondencia fiscal marginal

1984 + 1993 =1985 + 1994 +1986 + 1995 -1987 - 1996 +1988 - 1997 +1989 + 1998 =1990 + 1999 -1991 + 2000 +1992 + 2001 -

+ aumento; - disminución; = sin cambio.

En cuanto a indicadores de descentralización, una primer alternativa es la relación entre el gasto del Sector Público local (provincias y municipios) y el gasto del Sector Público total. La información se presenta en la Tabla 115 para 1994 y 1999. En 1999 varía entre un máximo de 81% (Tierra del Fuego) y un mínimo de 36% (Ciudad de Buenos Aires). Este es un primer indicador que revela una importante concentración del gasto del gobierno nacional en la Ciudad de Buenos Aires.

Tabla 115 - (GM+GP) / (GM+GP+GN) (en porcentaje)

Provincias 1994 1999Ciudad de Bs.As. 49,5 36,5Buenos Aires 63,3 61,6Catamarca 77,1 72,7Córdoba 70,6 60,8Corrientes 64,7 57,1Chaco 64,3 70,0Chubut 76,3 64,1Entre Ríos 71,3 68,0Formosa 79,5 75,2Jujuy 73,1 67,8La Pampa 78,1 72,5La Rioja 82,1 75,6Mendoza 66,0 62,3Misiones 66,0 64,0Neuquén 79,4 76,7Río Negro 75,2 65,8Salta 68,2 62,2San Juan 72,4 65,7San Luis 74,9 67,5Santa Cruz 85,6 74,1Santa Fe 67,0 60,0Santiago del Estero 69,8 66,3Tierra del Fuego 88,2 80,9Tucumán 62,2 61,9Total país 66,2 60,4GM: Gasto municipalGP: Gasto provincialGN: Gasto nacional

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

272

Otro indicador es la descentralización dentro del Sector Público local, que viene dado por la relación Gasto municipal / (Gasto provincial + Gasto municipal) (Tabla 116). En este caso las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe son las que pre-sentan una mayor descentralización local mientras que las provincias de Formosa y San Luis son las que tienen una menor descentralización.

Tabla 116 - GM / (GM+GP) (en porcentaje)

Provincias 1994 1999Buenos Aires 31,0 27,4Catamarca 18,2 18,3Córdoba 29,9 32,1Corrientes 13,8 14,2Chaco 16,8 14,0Chubut 18,1 18,8Entre Ríos 24,8 18,9Formosa 8,7 8,1Jujuy 16,4 21,4La Pampa 19,6 21,1La Rioja 21,5 20,2Mendoza 18,7 16,8Misiones 13,3 10,8Neuquén 17,4 16,0Río Negro 16,3 15,5Salta 15,5 15,8San Juan 12,5 14,4San Luis 13,8 9,2Santa Cruz 15,3 15,1Santa Fe 29,6 27,9Santiago del Estero 15,4 18,0Tierra del Fuego 23,4 21,1Tucumán 22,5 22,7Total país 24,1 22,7GM: Gasto municipalGP: Gasto provincial

En la Figura 87 se presenta la relación entre los recursos provinciales propios (RP) y los recursos nacionales brutos de coparticipación (RN). Esta relación fluctúa alrededor del 25% desde fines de los 80.

ANEXO I – MEDIDAS DE AUTONOMÍA Y DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

273

Figura 87 - (RP / RN) (en porcentaje)

20

22

24

26

28

30

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

En la Tabla 117 se calcula la relación entre recursos municipales propios y la tota-lidad de recursos propios locales (provinciales y municipales). Si bien la relación es bastante estable a lo largo de los años (cerca de 28% para el total de provincias), se observan marcadas diferencias interprovinciales, siendo Chubut la provincia con mayor descentralización local de recursos.

Tabla 117 - RM / (RM + RP) (en porcentaje)

Provincia 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999Buenos Aires 30,0 30,2 29,0 29,3 28,3 29,0 30,3Catamarca 34,5 38,8 39,2 22,0 16,2 15,7 21,8Córdoba 31,2 36,4 34,1 33,3 34,7 32,5 34,0Corrientes 26,2 26,5 25,9 26,4 22,4 25,9 28,7Chaco 41,7 31,3 27,5 29,0 29,0 26,1 23,4Chubut 48,0 47,5 45,8 46,1 47,3 47,0 46,6Entre Ríos 34,6 31,0 29,2 28,5 27,7 31,3 31,0Formosa 15,2 26,2 25,1 18,5 22,2 20,7 17,9Jujuy 13,7 13,0 13,5 13,4 22,4 24,7 28,4La Pampa 22,1 24,1 24,7 24,4 21,3 23,1 23,9La Rioja 12,4 11,9 20,7 17,1 17,9 17,7 10,8Mendoza 10,5 8,6 12,1 12,9 11,9 10,8 11,6Misiones 28,3 29,6 30,3 22,1 20,8 21,8 24,3Neuquen 18,1 15,6 18,3 18,1 17,8 19,3 19,0Río Negro 24,6 23,9 25,3 27,7 21,4 21,4 22,8Salta 21,9 23,1 21,9 24,0 27,8 28,1 23,3San Juan 11,8 15,9 14,6 14,0 12,1 15,3 15,1San Luis 23,0 23,6 16,5 16,2 11,4 11,2 10,6Santa Cruz 26,8 24,1 24,7 15,2 19,4 20,0 14,2Santa Fe 26,0 27,1 30,5 29,0 29,1 28,8 28,8Santiago del Estero 20,2 20,1 23,0 19,8 17,4 17,0 17,0Tucumán 28,8 28,3 29,9 29,9 29,5 31,0 28,0Tierra del Fuego 14,1 20,8 20,7 26,4 27,3 27,9 23,3Total país 27,7 28,3 28,3 27,8 27,4 27,5 28,2RM: Recursos municipalesRP: Recursos provinciales propios

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

274

Tabla 118 - Recursos propios provinciales/ Gasto total provincial178 (en porcentaje)

Provincia 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Ciudad de Bs.As. 64 66 100 110 95 88 88 76 81 76 89 96 92 84 90 104 94 95 86Buenos Aires 51 61 55 55 45 41 44 43 43 54 52 51 52 50 51 49 43 44 38Catamarca 9 3 6 8 7 9 4 3 9 6 6 6 6 8 13 14 13 12 14Córdoba 31 32 33 36 30 34 31 34 33 38 37 40 41 49 41 42 40 39 29Corrientes 15 10 8 10 11 16 8 10 10 12 13 12 13 12 11 10 9 12 11Chaco 12 14 12 13 10 9 8 9 10 10 11 12 13 14 15 13 12 12 10Chubut 13 16 15 17 16 14 12 13 18 15 13 13 14 14 15 15 15 18 19Entre Ríos 22 36 31 33 26 23 29 28 24 24 28 29 26 31 31 29 24 22 21Formosa 6 6 6 6 5 4 4 5 5 6 5 6 5 8 7 5 4 4 4Jujuy 15 15 18 19 17 14 13 11 17 25 20 19 16 18 12 11 10 15 10La Pampa 15 15 20 23 32 33 36 41 34 31 29 27 25 27 30 31 27 33 21La Rioja 7 5 6 7 6 5 3 4 5 7 10 11 4 8 9 8 8 7 8Mendoza 18 21 28 26 22 24 34 30 36 38 36 49 31 27 35 40 31 30 30Misiones 14 12 14 16 12 16 17 15 13 16 14 14 13 16 17 16 12 14 14Neuquen 16 15 17 17 21 17 14 19 22 25 21 26 20 24 24 25 20 22 23Río Negro 14 12 17 18 18 15 51 17 21 24 18 22 17 20 23 24 23 21 19Salta 17 18 22 20 15 15 11 18 19 22 24 24 22 24 16 17 17 15 14San Juan 10 8 12 13 12 8 10 11 12 17 16 10 10 16 18 18 15 13 13San Luis 9 5 14 15 14 13 15 15 18 19 19 20 23 34 35 36 29 30 35Santa Cruz 5 8 11 10 6 5 4 7 9 19 17 17 17 26 19 21 28 26 23Santa Fe 35 31 40 40 30 30 23 39 43 47 46 47 39 41 42 36 38 39 35Santiago del Estero 6 8 10 12 11 11 6 7 7 9 9 12 12 14 15 15 15 15 14Tucumán 19 18 26 25 19 17 11 13 20 20 22 21 16 18 20 22 19 22 20Tierra del Fuego 20 11 12 13 23 23 18 15 17 25 29 21 18 18 14 14 17 24 22Total c/ CBA 30 33 36 37 31 30 31 32 33 38 38 39 37 38 39 39 35 36 32Total s/ CBA 27 30 30 30 25 25 25 27 28 33 32 34 31 33 33 33 30 30 27

Tabla 119 - (Recursos propios provinciales + Coparticipación + Regalías) / Gasto total provincial (en porcentaje)

Provincia 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Ciudad de Bs.As. 77 74 109 118 104 97 97 85 88 76 94 101 98 90 95 110 99 100 90Buenos Aires 72 77 82 84 72 69 79 71 79 87 77 75 74 72 73 70 64 65 56Catamarca 32 21 59 71 61 69 59 53 78 67 56 56 57 59 66 67 62 67 60Córdoba 55 51 80 80 70 70 85 75 80 78 67 72 72 88 78 79 76 77 57Corrientes 38 27 55 57 56 65 61 62 69 69 64 61 59 66 59 61 60 67 56Chaco 35 34 74 68 57 58 67 64 77 71 66 70 62 67 67 59 58 60 52Chubut 68 75 71 74 64 70 60 70 72 62 49 45 51 52 55 49 51 68 65Entre Ríos 43 51 90 82 66 61 82 76 82 74 72 71 61 73 72 74 62 63 55Formosa 21 20 72 61 56 54 60 58 64 67 52 53 49 62 58 59 53 59 50Jujuy 38 29 69 72 59 48 51 39 59 79 57 57 48 55 56 55 51 57 46La Pampa 34 35 67 66 80 78 88 88 87 79 64 63 57 64 72 70 61 73 51La Rioja 29 24 56 44 38 43 37 39 45 45 45 46 36 41 46 44 39 38 39Mendoza 60 57 85 70 66 65 89 87 94 82 67 83 60 54 74 75 62 66 64Misiones 35 30 71 68 59 66 85 65 75 67 55 60 50 54 58 57 48 54 51Neuquen 71 62 86 79 72 86 81 77 78 78 61 69 56 77 79 69 60 80 75Río Negro 56 47 72 66 62 59 96 56 75 72 46 56 48 53 64 63 61 64 59Salta 47 41 73 60 46 67 56 67 68 71 67 68 61 70 60 65 63 62 57San Juan 26 22 70 63 59 49 67 65 72 81 59 48 46 64 65 67 62 56 53San Luis 36 21 81 76 68 65 82 68 85 86 70 65 66 88 94 93 74 78 67Santa Cruz 73 66 79 81 68 73 69 66 65 81 67 60 61 73 67 59 68 68 65Santa Fe 54 46 84 79 64 59 53 76 90 92 82 83 70 77 80 69 73 75 69Santiago del Estero 34 34 81 80 67 72 75 77 75 71 58 63 64 74 73 73 74 73 68Tucumán 49 42 80 78 56 55 56 58 83 73 71 67 54 59 66 72 63 70 57Tierra del Fuego 64 65 72 68 63 75 68 58 60 66 59 46 40 45 41 41 51 74 61Total c/ CBA 56 54 80 78 68 68 73 70 78 78 71 72 66 71 72 71 66 69 61Total s/ CBA 54 51 78 75 64 65 71 68 77 79 68 69 63 69 70 68 63 66 58

178 Los recursos propios provinciales incluyen, los recursos tributarios de origen provincial, los no tributa-rios excluidas las regalías, la venta de bienes y servicios de la Administración Pública, las rentas de la propiedad y los recursos propios de capital.

ANEXO I – MEDIDAS DE AUTONOMÍA Y DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

275

Tabla 120 - Coparticipación / Transferencias totales (en porcentaje)

Provincia 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001Ciudad de Bs.As. 43 65 93 83 80 89 83 71 78 79 81 75 70 72 69 63 61 61Buenos Aires 37 49 75 72 68 73 80 82 85 65 54 54 51 52 55 57 56 55 55Catamarca 25 23 70 79 67 76 78 69 79 68 65 68 65 67 63 67 66 67 61Córdoba 33 32 80 79 68 77 84 83 89 74 68 74 73 66 62 68 68 67 61Corrientes 27 23 71 63 56 66 69 70 70 68 60 66 61 61 59 63 59 63 56Chaco 24 26 78 74 66 67 72 77 77 73 68 72 67 67 69 66 67 68 62Chubut 24 43 46 42 40 63 69 69 69 53 48 49 40 45 48 47 48 49 46Entre Ríos 25 23 84 78 68 72 77 83 84 73 64 66 62 60 62 63 62 65 59Formosa 16 16 80 68 60 68 73 77 77 73 66 68 59 64 65 66 65 67 62Jujuy 27 22 66 71 67 59 69 46 55 63 57 62 58 59 55 56 56 57 54La Pampa 24 22 57 55 67 69 65 79 74 63 53 56 55 54 56 55 54 57 53La Rioja 28 26 65 53 51 56 56 61 58 48 40 41 33 33 37 38 35 40 39Mendoza 31 37 75 62 50 52 57 83 82 71 62 63 61 63 62 65 64 64 57Misiones 21 20 66 63 54 64 70 74 74 67 58 63 57 50 57 56 55 56 52Neuquen 30 30 41 39 38 53 63 55 65 62 50 51 41 44 46 48 48 52 49Río Negro 33 30 65 59 47 53 67 70 73 68 59 58 55 56 58 61 60 60 55Salta 31 31 75 66 49 51 62 76 76 70 59 64 60 61 58 60 59 58 54San Juan 17 20 64 60 54 55 74 76 78 73 63 64 60 63 60 64 63 64 59San Luis 28 20 77 67 61 64 63 69 73 71 60 63 57 61 62 63 64 64 63Santa Cruz 29 29 47 53 40 57 70 64 63 57 49 47 43 43 45 46 48 45 44Santa Fe 27 31 83 76 67 72 77 78 84 74 65 68 62 64 63 66 65 65 62Santiago del Estero 30 31 81 79 70 78 79 82 79 73 64 66 63 64 63 67 66 67 67Tucumán 34 37 81 81 75 57 66 72 79 72 61 67 62 61 63 63 65 65 59Tierra del Fuego 18 16 21 21 12 19 36 28 66 44 35 26 25 26 28 27 41 54 47Total c/ CBA 29 32 73 69 61 66 73 75 78 67 59 61 57 57 58 60 59 60 57Total s/ CBA 29 31 73 69 61 65 73 75 78 68 59 61 56 57 58 60 59 60 57

ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

277

XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sis-tema federal

Horacio L. P. Piffano

l uso de los recursos no renovables plantea un conjunto de aspectos que deben ser tenidos en cuenta para definir la política pública óptima. Asimismo, el tema tiene

particular relevancia en el caso de los gobiernos de estructura federal como Argentina.

Un repaso de la teoría sobre uso racional de los recursos no renovables permite identificar las cuestiones a tener en cuenta en el diseño de políticas públicas óptimas en un esquema de gobierno único y las recomendaciones de la teoría del federalismo fis-cal con respecto a la asignación de roles y potestades de los niveles nacional y provin-ciales de gobierno en un sistema federal, tanto en materia de regulación como de la imposición de regalías sobre el recurso no renovable.

Es también necesario estudiar la evolución de la normativa legal argentina, revi-sando las disposiciones constitucionales y legales referidas al domino sobre los hidro-carburos y la legislación sobre regalías petroleras.

El análisis empírico, por su parte, permite evaluar la relevancia cuantitativa que tienen los recursos provenientes de las regalías, tanto para las finanzas públicas federa-les en general como las provinciales en particular. A partir de la evidencia empírica, es posible formular algunas apreciaciones referidas a las implicancias de la existencia de las regalías en el diseño del acuerdo fiscal y financiero federal; y, finalmente, formular algunas apreciaciones respecto al comportamiento fiscal observado en las dos décadas recientes.

XVII.1 - La teoría sobre el uso racional de los recursos no renovables en un esquema de gobierno único

Los temas identificados en la literatura especializada, comprenden: • la distribución intergeneracional del uso del recurso (sendero de explota-

ción del recurso y la constitución de fondos de ahorro para garantizar con-sumos estables a futuras generaciones);

• la distribución intertemporal de su uso y la previsión de asegurar el ahorro precautorio, por eventuales futuras caídas del rendimiento del recurso y para amortiguar la volatilidad del precio internacional del recurso;

• los costos de los ajustes presupuestarios en la política del traspaso de los cambios en el precio internacional del recurso al mercado doméstico;

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

278

• la forma de instrumentar los ahorros presentes, específicamente los liga-dos al diseño y operación de los fondos de estabilización, precautorios o de ahorro;

• el diseño de instituciones fiscales y financieras que aseguren la sustenta-bilidad fiscal de mediano y largo plazo de las finanzas del gobierno.

XVII.1.a - Sobre los efectos de la volatilidad del precio del recurso, el interés de las futuras generaciones y el uso de los intrumentos financieros

El nivel del precio doméstico del petróleo constituye una variable económica importan-te en los países en vías de desarrollo pues influye marcadamente en el rendimiento tri-butario del gobierno, en el ingreso disponible y en el bienestar de los consumidores de la presente y de las futuras generaciones.

El gobierno y los consumidores pueden sufrir pérdidas importantes en el orden fiscal y de bienestar, respectivamente, por cambios continuos en el precio del petróleo y por un uso intertemporal no óptimo del recurso no renovable. A su vez, la volatilidad de corto plazo en el precio del petróleo introduce costos en términos de los inevitables ajustes en contratos y decisiones de gasto, y por aversión al riesgo.

La idea de traspasar al sistema de precios domésticos (mercado interno) los cam-bios en los precios relativos que la economía internacional va generando ha sido consi-derada importante para orientar a una correcta asignación de los recursos. Sin embargo, los gobiernos suelen ser cautos en permitir trasladar plenamente dichos cambios, parti-cularmente ante oscilaciones bruscas en los precios relativos, como en el caso del pe-tróleo.

En los países en desarrollo los instrumentos para cobertura del riesgo que se en-frentan con la volatilidad del precio del petróleo tienen muchas limitaciones para su posible utilización, debido a circunstancias de diverso tipo (reducida capacidad finan-ciera de consumidores y gobierno, bajo nivel de crédito disponible para ambos, altas tasas de riesgo soberano).

En el intento gubernamental de estabilizar el precio del petróleo, se enfrenta un importante trade off entre riesgo fiscal y cobertura del riesgo del costo social por la volatilidad (aversión al riesgo y costos de ajuste). Adicionalmente, el tema genera la necesidad de considerar aspectos operativos del uso de instrumentos financieros como son los fondos de estabilización.

Existen dos mecanismos o sistemas que el gobierno puede elegir para su actividad de suavizar los cambios en el precio internacional del petróleo. El enfoque discrecional y el enfoque basado en reglas.

Para el uso de los fondos de estabilización en base al enfoque de las reglas, se han identificado tres tipos de criterios de contingencia:

• la regla del promedio móvil (que fija el precio interno como promedio móvil de los precios “spot” pasados);

• la regla gatillo (que implica no actualizar el precio interno cuando el pre-cio internacional se mantiene dentro de cierta banda de variación y se lo

ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

279

modifica cuando el precio “spot” se ubica por encima de un “monto gati-llo” predeterminado);

• la regla max-min (que fija un piso y un techo para dejar variar del precio interno), traspasando la variación dentro de la banda al mercado interno. Solamente si se superan esos máximos o mínimos el gobierno absorbe el cambio (no traspasa al mercado el ajuste).

Las conclusiones del análisis de las virtudes y defectos de cada alternativa pare-cen favorecer el enfoque de las reglas (no el enfoque discrecional) y dentro de las al-ternativas de contingencia, la regla max-min, con la banda flotando a más largo plazo, siguiendo la tendencia del precio promedio “spot” registrado dentro de la misma.

No obstante, los sistemas de cobertura a través del mercado (contrato de futuros y opciones) y la posible desregulación parecen ofrecer alternativas adicionales particu-larmente atractivas en países de baja capacidad de crédito y relativo apego a cumplir con los contratos.

Naturalmente, países de muy débil institucionalidad y/o gobernabilidad, y de ma-los antecedentes como cumplidores de los contratos, enfrentan un desafío significativo, donde cualquier alternativa aparece como de reducida eficacia o viabilidad.

Los problemas intergeneracionales complican el cuadro de la regulación del pre-cio del petróleo y los mecanismos de ahorro. Las normas de prudencia en el manejo discrecional y/o las reglas precautorias tendientes a fijar un sendero de consumo/ahorro estable en el largo plazo (consumption smoothing) demandan una disciplina fiscal y financiera importante, que países de débil institucionalidad pueden no seguir por razo-nes políticas.

Desde el punto de vista económico, los gobiernos deberían destinar a sus Tesoros el rendimiento del capital que pueda constituirse con las regalías y no el monto mismo de dichas regalías. Es decir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes de las regalías) invertidos a largo plazo. Este es el concepto de uso racional del recurso no renovable. Un criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a gasto corriente o consumo es simplemente destruir el capital en beneficio de la generación presente, proyectando a más largo plazo una futura situación de debilidad fiscal impor-tante, que muy seguramente afectará negativamente el bienestar de las generaciones futuras.

Es importante advertir sin embargo que la existencia de instrumentos financieros como los fondos de estabilización o fondos precautorios, no pueden ser considerados como garantía de un comportamiento fiscal prudente de los gobiernos. En realidad, quizás se deba esperar la inversa, es decir, que gobiernos prudentes en materia fiscal serán los que operen razonablemente bien los fondos. De todas maneras, el empleo de los fondos y la fijación de reglas complementarias de procedimiento, de transparencia y numéricas, parecen ser necesarias a fin de asegurar políticas fiscales sustentables.

Finalmente, las regalías petroleras no deben asimilarse a un impuesto que grava la producción de un bien “reproducible”, precisamente porque se trata de un bien agota-ble (“no reproducible”). Un impuesto a la producción de un bien “reproducible” genera carga excedente debido al “excedente perdido” (o dejado de obtener) por el productor,

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

280

al reducirse este excedente más allá del rendimiento para el fisco de dicho impuesto. Esto resulta diferente en el caso de la explotación de un recurso “agotable”. Si en un año se reduce el excedente económico del productor de una actividad “reproducible” hacia futuro, se estará asumiendo un costo de oportunidad (por pérdida del excedente) que no se recupera más: la oportunidad de no haber generado excedente en el presente cuando esto no anula la posibilidad de seguir obteniéndolo en el futuro. El petróleo constituye un activo cuya explotación está sujeta a una decisión intertemporal de uso. Esto significa que si el gobierno limita su explotación en determinado año, por ejem-plo, ello no impide que al año siguiente se lo haga. La decisión de hacerlo hoy o maña-na en realidad depende de cómo se ponderen las funciones de utilidad de la presente y futura generación, pues el recurso es agotable (“no reproducible”) y, por lo tanto, lo que se lo aproveche hoy significará no poder aprovecharlo mañana y viceversa. Claro que a valores actuales contar con el activo fuera del subsuelo en el presente podría me-jorar las posibilidades económicas transformándolo en otro activo que obtuviera ingre-sos (“reproducibles”) a futuro. Pero el valor de este nuevo activo no puede ser otro que el valor presente de su rendimiento, por lo tanto, debe asumirse que éste habrá de ser superior al valor del petróleo (y ello depende crucialmente a qué se destine el rendi-miento de las regalías).

También el ritmo de explotación depende de la expectativa que se tenga respecto a la evolución futura del precio del petróleo (y ligado a esto las expectativas sobre cambio tecnológico), las reservas comprobadas o a descubrir, etc.

Además, si el recurso no renovable es de propiedad del Estado (cualquiera sea, nacional o provincial) el sector privado que explote un yacimiento debería recibir un valor que compense el costo de los insumos aplicados y su margen de utilidad. El resto debería ser el componente regalístico. Algunos gobiernos, para compensar el riesgo asumido que normalmente es alto, suelen gravar el excedente que supere la tasa de be-neficio normal con un impuesto a los beneficios extraordinarios. El beneficio normal depende de las estimaciones sobre rendimiento de la cuenca de que se trate y el precio de largo plazo del petróleo. En otros casos, como el de Argentina, por ese motivo se prevé que la regalía varíe entre el 5% y el 12%, dependiendo del tipo de cuenca, aun-que normalmente ha sido del 12%.

Finalmente, con respecto a la alícuota se ha sugerido que las regalías no sean es-tablecidas como porcentaje del valor de producción (ad valorem, como en el caso de Argentina) sino que sea específica (una suma fija por m3 extraído y ligado al precio de largo plazo). Esta recomendación tiene que ver con los efectos sobre la volatilidad del precio internacional del petróleo y su impacto en las finanzas de los Estados y en el sector privado (traslado al mercado doméstico de los cambios en el precio spot).

XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal

En presencia de un sistema federal de gobierno, los siguientes puntos son importantes para analizar:

• la asignación de potestades tributarias en un sistema federal de gobierno y los argumentos usuales a favor de la centralización de la explotación del recurso no renovable; y,

ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

281

• la experiencia comparada internacional.

XVII.2.a - Sobre los argumentos de la centralización / descentralización de la explo-tación del recurso

Los argumentos usualmente citados por el enfoque normativo de la literatura de federa-lismo fiscal en favor de la centralización de la explotación de los recursos naturales no renovables están ligados a aspectos de eficiencia económica y correspondencia fiscal (accountability), equidad distributiva, y estabilización macroeconómica.

En materia de estabilización macroeconómica se ha sugerido que: • los gobiernos centrales están en mejor situación que los gobiernos subna-

cionales para absorber la incertidumbre y volatilidad de los precios del recurso, al contar con una base tributaria mucho más amplia en gran parte no correlacionada con los precios del petróleo;

• la evidencia empírica demuestra el resultado esperado de que la volatili-dad de los sistemas tributarios es mayor cuanto mayor la participación del rendimiento tributario del petróleo y esto obstaculiza notablemente el manejo macroeconómico;

• en general las políticas anticíclicas han sido consideradas instrumentos de los gobiernos centrales. Los gobiernos centrales pueden operar con mayor eficacia que los gobiernos subnacionales, debido a las características esencialmente abiertas de las economías regionales y al menor efecto del multiplicador fiscal respectivo. Asimismo, porque la política fiscal re-quiere de una adecuada armonización con otros instrumentos de política económica como la política de liquidez (política monetaria pura y política de deuda pura), en manos de los gobiernos centrales.

En cuanto al ámbito de la eficiencia económica y la correspondencia fiscal, se pueden agregar los siguientes argumentos:

• los tributos subnacionales deben basarse esencialmente en bases no móvi-les con una importante dosis de sustento en el principio del beneficio, de forma que los electores subnacionales adviertan con nitidez el costo de oportunidad de sus demandas por bienes públicos subnacionales (la co-nexión wickselliana y el atributo de su accountability). Con respecto a la movilidad o inmovilidad de las bases tributarias, el financiamiento del gasto subnacional a través de tributos que graven los ingresos “reproduci-bles”, se ha considerado factible en el caso del impuesto a los ingresos de las personas físicas, debido a la menor movilidad residencial de corto pla-zo de las personas y su aporte a mejorar la percepción de los ciudadanos de los costos de oportunidad de la provisión de bienes públicos subnacio-nales. En cambio, el financiamiento con el uso de una fuente de ingresos “agotables”, puede distorsionar la percepción de dicho costo de oportuni-dad. Tal distorsión será mayor, cuanto menor resulte el cómputo o cono-cimiento de las externalidades provocadas hacia generaciones futuras, en las funciones de utilidad de los votantes. En tal sentido, descentralizar en comunidades menores el uso del recurso impedirá a la decisión colectiva

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

282

internalizar plenamente los efectos externos producidos sobre el resto de la comunidad nacional, debido a la falta de una adecuada coordinación en las decisiones de ahorro-inversión a nivel global. Esta actividad de cóm-puto de las externalidades recíprocas debido a las interdependencias en las decisiones de ahorro-inversión corresponde asignarla al gobierno cen-tral;

• la evolución de las fuentes de financiamiento subnacionales deben estar correlacionadas más bien con el crecimiento poblacional y no tanto con respecto al PBG y a los precios relativos de los commodities. En este sen-tido, la fuente debe permitir generar rendimientos fiscales estables y rela-tivamente crecientes a largo plazo de acuerdo con la evolución de la po-blación a servir;

• si los gobiernos subnacionales cuentan con otros recursos tributarios asignados, las regiones ricas poseedoras del petróleo tendrían muy poco incentivo a explotar esas otras bases tributarias. Esta conducta provocaría un efecto perverso en términos de:

• el efecto conocido como empobrecimiento del vecino (beggar-the-neighbor) al poner en franca desventaja a los gobiernos subnacionales vecinos que no cuentan con petróleo y deben gravar las otras bases;

• inducir fiscalmente reasignaciones espaciales no eficientes de los factores de la producción.

Finalmente, el aspecto de la equidad: • las asimetrías en los ingresos regionales pueden más fácilmente atenuarse

(mediante transferencias de nivelación) a través del gobierno central que explote el rendimiento fiscal del recurso no renovable, un aspecto usual de equidad horizontal en sentido territorial perseguido en la mayoría de los países;

• ligado a lo anterior, el reconocimiento de potestades tributarias a los go-biernos subnacionales debe coincidir con fuentes que resulten mayormen-te uniformes en su distribución espacial. Aunque esto no signifique espe-rar la no presencia de asimetrías regionales entre todas las bases potencia-les de los gobiernos regionales o locales, cuando la asimetría se plantea de forma extrema –como es el caso de contar o no contar con petróleo en el subsuelo– la posibilidad de nivelación regional se torna extremadamen-te dificultosa de perseguir;

• como recurso agotable, el petróleo no puede ser considerado como una fuente permanente de largo plazo de los gobiernos subnacionales. Su ago-tamiento habrá de generar en un futuro un cambio importante en las posi-bilidades de financiamiento de gobiernos inicialmente ricos, que muy probablemente habrán de plantear la necesidad de asistencia federal una vez desaparecido el recurso. Conductas estratégicas de los gobiernos sub-nacionales ricos en petróleo podrían implicar en el largo plazo un com-portamiento moral (moral hazard) que termine perjudicando al bienestar general y lesionar enormemente la equidad interjurisdiccional.

ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

283

En contraposición, los argumentos a favor de la descentralización suelen estar fundados en razones políticas y constitucionales:

• la presión política ha sido inclusive motora de actitudes separatistas de muchos gobiernos regionales productores de hidrocarburos en el mundo. Diferencias culturales y étnicas entre pueblos de un mismo país, como su-cede por ejemplo en la federación Rusa, constituyen factores de peso a la hora de reconocer participaciones mayores de los gobiernos subnaciona-les o de las repúblicas constitutivas de la federación, en la explotación fiscal del recurso no renovable;

• el interés político por asumir el poder de explotación del recurso no reno-vable, puede encontrarse en la diferencia que existe para los gobernantes de turno, entre el asumir el costo político de establecer tributos a los ciu-dadanos electores (constituency) para financiar el gasto público o privado presente, y la alternativa - sin tales costos políticos - de ejercer la potestad regalística como fuente de financiamiento. El consumir el capital que ya-ce en el subsuelo, sin embargo, puede implicar hacia las generaciones fu-turas costos en bienestar y conflictos regionales, si la aplicación de los re-cursos que generan las regalías no asegura un sendero de sustentabilidad fiscal. Y ello dependerá muy crucialmente del destino que la generación presente le dé a tales recursos;

• la existencia de los aspectos políticos y constitucionales ha motivado que muchos países hayan adoptado una suerte de solución intermedia, reser-vando el gobierno central poder regulatorio sobre la explotación del re-curso, al tiempo del reconocimiento del cobro de regalías petroleras o de participaciones en el rendimiento fiscal a los gobiernos subnacionales con dominio reconocido o compartido sobre el recurso.

XVII.2.b - Las posibles soluciones

La regulación con respecto a la explotación fiscal puede asumir la forma de un sistema de coparticipación del rendimiento del recurso con carácter devolutivo (tax sharing), o bien, en los casos de enfrentar fuertes asimetrías regionales, un sistema donde se com-bine el principio devolutivo con otro de redistribución territorial de ingresos (revenue sharing).

El sistema de coparticipación a nivel provincial o estadual tiene las ventajas de la centralización, combinada en cierta medida con la ventaja para el gobierno subnacional del reconocimiento de un recurso propio. Mediante una regalía se permite la compen-sación al gobierno subnacional por las inversiones complementarias que debe financiar en su territorio (el argumento del principio del beneficio -y el consecuente recupero de costos- por la provisión de bienes públicos subnacionales).

No obstante, similar objetivo se logra reconociendo potestad concurrente para es-tablecer impuestos específicos, sin tener que aparentemente consensuar la prorrata de un fondo común coparticipable con el gobierno central. Este es el caso de Estados Uni-dos y Canadá. El sistema de concurrencia a través de impuestos específicos (no ad va-lorem) parece constituir un buen sistema en aras del principio de correspondencia fiscal y el reconocimiento de un margen de autonomía a los gobiernos subnacionales. Evita la

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

284

necesidad de establecer acuerdos de distribución de un fondo común que siempre aca-rrea problemas de coordinación financiera y negociaciones periódicas, que de acuerdo con la experiencia internacional introducen ingredientes de inestabilidad política adi-cional a la natural volatilidad del precio del petróleo en la proyección de los recursos fiscales de los gobiernos.

Sin embargo, el sistema de concurrencia y el de coparticipación acarrean el pro-blema político de tener que delimitar los respectivos espacios tributarios (tax rooms) de los gobiernos central y subnacionales. Cualquiera fuera la solución -coparticipación o poderes tributarios separados- algún acuerdo de prorrateo del rendimiento potencial a obtener de la explotación fiscal del petróleo habrá de tener que acordarse entre ambos niveles de gobierno.

Finalmente, algún mecanismo de compensación dirigido a regiones no petroleras tendrá que asimismo preverse. De hecho, el caso de Canadá es aleccionador. El sistema de nivelación de capacidades tributarias instrumentado en Canadá se debe, en gran me-dida, a la importante asimetría de recursos que detentan las provincias petroleras res-pecto de las no petroleras. De allí que, con fines de compensar el efecto de empobre-cimiento del vecino y reducir las disparidades de las capacidades tributarias propias entre provincias, la Constitución de Canadá, junto al reconocimiento de la propiedad provincial del recurso, ha establecido el principio de igualación o nivelación de capaci-dades tributarias.

XVII.3 - La legislación argentina sobre la propiedad y explotación del re-curso no renovable

El estudio de la evolución de la legislación argentina sobre la propiedad y explotación del recurso no renovable, específicamente referida a los recursos hidrocarboníferos, contiene dos aspectos: el dominio sobre los hidrocarburos y la potestad regalista.

La legislación nacional sobre el dominio de los recursos no renovables ha variado desde la concepción inicial -anterior a la reforma constitucional de 1994- de mantener nacionalizado el uso o explotación de estos recursos y la posterior situación a partir de 1994. La potestad nacional de la primera etapa estuvo ligada a la atribución constitu-cional de legislar en materia de Código Minero. No obstante, el gobierno nacional siempre reconoció regalías a las provincias donde se ubicaban los yacimientos. Pero la legislación sobre las mismas también dependió, en ese primer período, de disposicio-nes del gobierno nacional.

A partir de 1994 con el reconocimiento de la propiedad provincial del recurso no renovable, se inicia un segundo período que aparenta ser definitivo, salvo que se decida en el futuro modificar nuevamente la Constitución Nacional. No obstante, sigue vigen-te la potestad del gobierno nacional de sancionar el Código de Minería y la doctrina parece reconocer la “cláusula de progreso” por la que el gobierno nacional retendría cierto poder regulatorio sobre la explotación del recurso. Esto ligado a las disposicio-nes constitucionales referida a la necesaria sujeción de sus disposiciones a las normas que el Congreso Nacional dicte para reglamentar el ejercicio de los derechos allí reco-nocidos, y a la predominancia de la legislación nacional en caso de conflicto (Preámbu-lo y disposiciones del art. 31°). La interpretación armónica de todas estas disposicio-

ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

285

nes, parece avalar esta concepción. No obstante, el art. 28° de la Constitución Nacional advierte que las leyes que reglamentan el ejercicio de los derechos conferidos por la misma no pueden ser vulnerados por estas leyes, razón por la que finalmente, algún rol deberá de cumplir el Poder Judicial en caso de plantearse en el futuro algún conflicto grave entre los intereses nacionales y provinciales.

Los yacimientos situados en el mar continental seguirán bajo jurisdicción nacio-nal, de manera que la explotación off shore permitirá al gobierno nacional contar con el recurso regalístico correspondiente.

XVII.4 - La relevancia económica de los recursos por regalías recibidas por las provincias argentinas, la Coparticipación Federal de Impues-tos y el comportamiento fiscal de los gobiernos de Argentina en déca-das recientes

En el análisis empírico del tema regalías se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos: • las regalías y los recursos corrientes de las provincias; • las regalías y los gastos totales de las seis más importantes provincias pe-

troleras; • las regalías y la coparticipación federal de impuestos; • las regalías y las variaciones observadas en el precio internacional del pe-

tróleo; • las regalías y la imposición a los combustibles líquidos.

XVII.4.a - Las regalías y los recursos corrientes de las provincias

La importancia de estos recursos en las provincias petroleras es notoria, no obstante su evolución dispar entre los primeros y los últimos años de la serie analizada (1983-2002).

Especialmente es importante resaltar el hecho de que la recuperación registrada por los recursos por regalías de los últimos años, luego de un primer período de ten-dencia declinante, comienza a operar precisamente a partir del inicio de la recesión que azotara al país desde 1998.

Dado que los recursos tributarios no ligados a los volúmenes y a los precios de un commodity como el petróleo son altamente sensibles a la evolución del ingreso nacio-nal, es claro que la caída de los rendimientos tributarios a partir de 1998 de la canasta tributaria provincial tradicional (en particular Ingresos Brutos de alta elasticidad-producto y fuente de aproximadamente la mitad de los recursos propios provinciales), no debió afectar de forma similar a este grupo de 6 provincias en relación al resto de las 24 jurisdicciones.

Para el año 2002, posterior a la devaluación, las regalías representaron el 35,7% de los ingresos corrientes de las seis provincias petroleras más importantes. Sin embar-go, existen entre ellas algunas diferencias. Las de mayor importancia son Santa Cruz y Neuquén y, para los años de la primera década observada, también lo fue Tierra del Fuego.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

286

XVII.4.b - Las regalías y los gastos totales de las seis más importantes provincias petroleras

Puede advertirse una configuración simétrica a la evolución observada con relación a los ingresos corrientes. Ello corrobora que los efectos de los cambios en el nivel gene-ral de precios de la economía, que operase durante los años de la convertibilidad y los más recientes luego del abandono de este esquema monetario y los efectos de la deva-luación, no han impactado en el nivel de gasto de los gobiernos. Esto debido esencial-mente a la política salarial del Sector Público en general, que no llegó a convalidar con ajustes salariales los cambios operados en el valor de la divisa y en los precios internos de la economía, luego de la devaluación.

Asimismo, permite corroborar que la tendencia del gasto se ha ajustado a la evo-lución de los recursos corrientes de los gobiernos, circunstancia que confirma el com-portamiento procíclico de la conducta fiscal de los gobiernos provinciales, en este caso particular ligado muy estrechamente a la evolución del rendimiento del recurso no re-novable.

Finalmente, permite advertir que el destino de las regalías no ha sido el tender a priorizar las erogaciones de capital, en tanto ellas han registrado un proceso de caída relativa en el gasto total, circunstancias que indican que el esfuerzo recaudador ha ido crecientemente destinado a financiar gastos operativos o reducción del déficit de los gobiernos.

La influencia del commodity como base de sustentación de los ingresos de los go-biernos a través de las regalías, permite adelantar la hipótesis de que el comportamien-to procíclico, medido en términos del PBI de estas seis provincias petroleras, no habrá de estar estrictamente correlacionado con el ciclo y el comportamiento procíclico fiscal del resto de provincias no petroleras.

ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

287

Tabla 121 – Regalías e ingresos corrientes de seis provincias petroleras relevantes

Año Regalías Ingresos corrientes

Regalías / Ingresos corrientes (%) Total de gastos Regalías / Gasto

total (%)

1983 696.900 2.040.058 4,2 2.006.000 34,71984 635.000 1.811.025 5,1 2.057.800 30,91985 759.500 2.043.204 7,2 2.100.900 36,21986 978.200 2.651.697 6,9 2.879.500 34,01987 839.200 2.369.955 5,4 2.623.900 32,01988 839.200 2.369.955 5,4 2.623.900 32,01989 574.500 2.005.567 8,6 2.065.400 27,81990 530.400 1.714.465 0,9 2.053.262 25,81991 420.686 2.060.565 0,4 2.256.431 18,61992 496.537 2.974.416 6,7 3.140.060 15,81993 499.467 3.362.090 4,9 4.288.711 11,61994 527.999 3.864.398 3,7 4.471.816 11,81995 594.841 3.659.125 6,3 4.785.578 12,41996 736.878 3.987.981 8,5 4.883.923 15,11997 769.587 4.267.186 8,0 4.661.744 16,51998 552.814 4.297.213 2,9 4.975.973 11,11999 646.585 4.290.850 5,1 5.385.763 12,02000 1.011.651 4.735.634 1,4 5.223.722 19,42001 967.149 4.528.302 1,4 5.160.542 18,72002 2.004.995 5.622.834 5,7 5.290.261 37,9

Nota: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991. Resto de los años en miles de pesos corrientesIncluye Santa Cruz, Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Rió Negro y MendozaFuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economía

XVII.4.c - Las regalías y la Coparticipación Federal de Impuestos

El reconocimiento del dominio provincial sobre los recursos no renovables a partir de 1994 plantea un conflicto evidente dentro del esquema de distribución de recursos en-tre la Nación y las provincias.

El acuerdo fiscal federal suele requerir reglas relativamente estables en la distri-bución de recursos entre niveles de gobierno y dentro de cada nivel de gobierno. Preci-samente esta necesaria estabilidad exige tener en cuenta la volatilidad de las variables fiscales y económicas ligadas a las bases tributarias de los gobiernos.

En los puntos previos se han enumerado las implicancias que desde el punto de vista económico reviste la explotación fiscal de una fuente no renovable como el petró-leo. Lo analizado induce a sugerir la centralización de la explotación del recurso. Sin embargo, la reforma constitucional de 1994 ha reconocido finalmente la propiedad provincial sobre el recurso.

En realidad, si bien un proceso de descentralización aparece como auspicioso desde el punto de vista del reconocimiento de las autonomías provinciales y la mejora del principio de correspondencia fiscal, claramente no se ha elegido el recurso que más se adecua para este objetivo, según lo recomendado por la teoría normativa del federa-lismo fiscal.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

288

Por el contrario, se ha decidido una mayor centralización tributaria – y consecuen-temente menor autonomía provincial y reducida correspondencia fiscal – para el uni-verso de las fuentes tributarias, muchas de las cuales admiten la posibilidad técnica de ser descentralizadas.

Ahora bien, desde el punto de vista político la decisión adoptada por los constitu-yentes con la reforma de 1994 y la legislación ligada al tema, es claro que habrá que reconocer que el nuevo acuerdo fiscal federal tendrá que partir de la base de esta des-centralización a los fines de redactar el nuevo acuerdo. Esto induce a un cuidadoso di-seño de la futura Ley de Coparticipación Federal de Impuestos. Particularmente, por-que las asimetrías regionales habrán de acentuarse como los datos así lo indican, y la situación de las propias provincias petroleras se verá muy probablemente afectada por la volatilidad del precio internacional del petróleo.

Ambos aspectos se verán incrementados hacia futuro en la medida que nuevas áreas petroleras entren en producción –a partir de ahora resorte de decisión de cada provincia donde se encuentre el yacimiento- y hasta tanto el recurso no se agote.

Si bien es posible aceptar algún rol regulador del gobierno central (cláusula de progreso), cualquier esquema legal que implique limitar el ejercicio del dominio (y consecuente la explotación) del recurso, puede ser cuestionado bajo el argumento de vulnerar la propiedad provincial sobre el recurso. La intervención del Poder Judicial puede ser necesaria en un futuro de surgir conflictos graves entre ambos niveles de go-bierno, como ya se anticipara.

Pero quizás el problema más importante es que este régimen descentralizado de la explotación del recurso no renovable y la volatilidad implícita en el rendimiento de la explotación del recurso, habrá de limitar cualquier acuerdo que decida la distribución de la masa coparticipable en base a fórmulas rígidas, tanto en la distribución primaria como en la secundaria.

Es probable que las rigideces terminen siendo modificadas de hecho, como en el pasado han sido modificados los porcentajes de distribución de fondos entre Nación y provincias, y entre ellas, al tergiversarse el régimen general de la Ley 23.548 por un conjunto de criterios de reparto ad hoc (aumento del número de “ventanillas”) que oportunamente condujeran al actual “laberinto de la coparticipación”.

La posible solución es convenir la constitución de un Fondo de Estabilización y de Ahorro alimentado con parte de los recursos provenientes de las regalías. Se asegura así que la volatilidad y el agotamiento del recurso no renovable no impliquen en el más largo plazo enfrentar conductas estratégicas de los gobiernos: presionando sobre el fondo común coparticipable por cambios bruscos en el rendimiento del recurso a muy corto plazo, y luego nuevas presiones en el más largo plazo cuando vean agotarse el recurso luego de una explotación acentuada del mismo.

ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

289

Figura 88 – Regalías y transferencias nacionales (seis provincias petroleras). Millones de pesos

0

500

1000

1500

2000

2500

1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001

Total regalías Total de recursos de origen nacional Distribución secundaria Ley 23.548 y modif.

Desde el punto de vista económico como se indicara, un uso racional del recurso por parte de las provincias petroleras, debe ser el destinar a sus Tesoros el rendimiento del capital que pueda constituirse con las regalías (endowment) y no el monto de dichas regalías. La tendencia registrada entre los años 1983 a 2002 arroja una señal de alerta respecto al destino dado a las regalías. Por otra parte, el destinar el monto total de las regalías a gastos de capital físico y humano, en sustitución de dicho endowment, plan-tea el desafío de asegurar un genuino retorno económico de largo plazo de las inversio-nes públicas, que puede no estar en línea con la calidad necesaria de los gastos de capi-tal efectivamente incurridos.

El criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a consumo o inver-siones improductivas, es simplemente destruir el capital en beneficio de la generación presente y proyectando a más largo plazo una futura situación de debilidad fiscal im-portante, que muy seguramente será planteada como exigencia al resto de los ciudada-nos de otras provincias no petroleras.

XVII.4.d - Las regalías y el precio internacional del petróleo

Una de las recomendaciones de la teoría del uso racional del recurso no renovable con relación al tratamiento fiscal del recurso es evitar correlacionar el rendimiento fiscal con la volatilidad del precio del recurso. Los intentos de suavizar el precio interno del petróleo y el desvincular el rendimiento fiscal de las oscilaciones de corto plazo del precio del petróleo, son objetivos usualmente recomendados y perseguidos por las polí-ticas públicas de los gobiernos.

De la evidencia empírica analizada, sin embargo, surge muy claramente: • la volatilidad del precio del petróleo ha sido importante, oscilando entre

promedios anuales de aproximadamente U$S 14,50/m3 (1998) y U$S

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

290

30,50/m3 (2000), con un valor promedio de U$S 20,55/m3 para todo el período analizado (1986-2002);

• la evolución de largo plazo de ambas variables (precio del petróleo y re-galías) muestra una tendencia creciente, aunque más marcada en el caso de las regalías, con la diferencia que plantea la devaluación en 2002, co-mo ya se explicara;

• el comportamiento de la política fiscal ha sido claramente diferente entre los años 1986 a 1994 y 1995 a 2001. En el primero de los subperíodos las regalías muestran una evolución inversa al precio internacional del petró-leo; en tanto, en el segundo de los subperíodos, siguen el mismo compor-tamiento;

• el año 2002 plantea un año atípico, pues en este año opera el cambio en los precios relativos luego de la salida de la convertibilidad y la fuerte de-valuación del peso. Si las regalías se corrigen por el valor del dólar que regía hacia fines de 2002 ($3,38), la evolución simétrica de este segundo subperíodo se ve interrumpida.

Tabla 122 – Regalías y precio del petróleo

Año RegalíasPrecio petróleo

(U$S/m3)1986 978,2 151987 839,2 191988 839,2 161989 574,5 201990 530,4 241991 420,7 221992 496,5 211993 499,5 181994 528,0 171995 594,8 181996 736,9 221997 769,6 211998 552,8 141999 646,6 192000 1011,7 312001 967,1 262002 2005,0 26

Regalías: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991. Resto de los años en miles de pesos corrientes. Incluye Santa Cruz, Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Rrío Negro y Mendoza.Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economía, y Energy Information Administration (EUA)

Precio promedio 21

ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

291

Figura 89 – Asimetría en las evoluciones de las regalías y del precio del petróleo (1986-1994 y 1995-2001)

0

50

100

150

200

250

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002

Regalías Precio petróleo (U$S/m3) Regalía con dólar a $3,38 en Dic. de 2002

Concluyendo sobre este punto, es posible afirmar que las políticas fiscales segui-das entre 1986 y 2002 no han respondido a la recomendación de evitar oscilaciones de corto plazo en los niveles de las regalías y que, en todo caso, deberían observar un comportamiento similar a la tendencia de largo plazo del precio del petróleo.

La tendencia de las regalías durante la última mitad de los 80 y primera mitad de los 90 resultó inversa a la evolución del precio del petróleo. El cambio de política ope-rada en la segunda mitad de los años 90 revirtió esta política, pero reguló el nivel de las regalías siguiendo de cerca el nivel que experimentaba el precio internacional del pe-tróleo en el corto plazo, implicando por tanto una política fiscal marcadamente procí-clica con relación al precio del commodity.

XVII.4.e - Las regalías y el Impuesto a los Combustibles Líquidos

La política fiscal aplicada a los hidrocarburos no puede descuidar que además de las regalías que gravan al recurso en boca de pozo debe agregarse el Impuesto a los Com-bustibles Líquidos, que grava los consumos de los derivados del petróleo.

Observando las participaciones relativas de ambos recursos surge que las regalías pasan de constituir un tercio de los recursos totales a superar finalmente más de la mi-tad a partir del año 2000.

El producido del Impuesto a los Combustibles Líquidos es destinado al financia-miento de diversos tipos de gasto y es distribuido entre las provincias, tanto no petrole-ras como petroleras, en función de tales finalidades. Hay cuatro destinos diferentes de dichos fondos: la red vial, la infraestructura provincial, el Fondo de Desarrollo Eléctri-co del Interior (FEDEI) y el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI).

El principal destino de los fondos no ha sido la construcción y mantenimiento de los caminos sino la construcción de vivienda (FONAVI), finalidad que ha estado reci-biendo el 60% de lo recaudado por este impuesto. Solamente el 20% es destinado a la

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

292

construcción y mantenimiento de la red vial. Sin embargo, en los hechos las provincias han podido derivar esos recursos a otras finalidades, operando como transferencias de libre disponibilidad.

Muchos países utilizan el rendimiento del Impuesto a los Combustibles para re-distribuir fondos entre provincias, sean o no petroleras. En el caso de Argentina, la dis-tribución del rendimiento del Impuesto a los Combustibles constituye una de las varias “ventanillas” que configuran el ya famoso “laberinto de la coparticipación”. Se trata de un régimen paralelo al de la Ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos.

Los porcentajes de participación según los promedios calculados para el período 1992 a 2001 que evidencian gran estabilidad permiten identificar cuatro grupos de pro-vincias:

• un grupo de 3 provincias recibe el 30% del total (Provincia de Buenos Ai-res, Santa Fe y Córdoba), y de ese total la Provincia de Buenos Aires re-cibe la mitad (15%);

• un grupo de 8 provincias recibiendo otro 30%, con participaciones muy parejas en torno al 4% (Chaco, Corrientes, Misiones, Tucumán, Entre Rí-os, Santiago del Estero y Mendoza);

• un tercer grupo de 9 provincias que reciben otro 31% del total, con parti-cipaciones asimismo muy parejas en torno del 3% (Salta, Formosa, Neu-quén, San Luis, San Juan, Santa Cruz, Chubut, Jujuy y Río Negro);

• finalmente, un cuarto grupo de 4 provincias recibiendo el 9% restante, con participaciones individuales en torno al 2% (Catamarca, La Pampa, Tierra del Fuego y La Rioja).

ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

293

Tabla 123 – Distribución secundaria en el Impuesto a los Combustibles

Provincia % % Buenos Aires 15,31Santa Fé 8,04Córdoba 6,36Subtotal 30Chaco 4,54Corrientes 4,42Misiones 4,42Entre Ríos 4,23Tucumán 4,23Santiago del Estero 4,11Mendoza 4,06Subtotal 30Río Negro 3,95Salta 3,84Formosa 3,72Neuquén 3,71San Luis 3,29San Juan 3,29Santa Cruz 3,15Chubut 3,13Jujuy 3Subtotal 31Catamarca 2,46La Pampa 2,3Tierra del Fuego 2,24La Rioja 2,18Subtotal 9Fuente: Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economía

Las provincias petroleras se encuentran distribuidas entre los grupos de participa-ciones intermedias (en los entornos del 4% y 3%), con la excepción de Tierra del Fue-go recibiendo la participación menor del grupo. Mendoza recibe la mayor, y el resto la intermedia entre estos extremos.

Un aspecto a resaltar es que en el caso de las provincias patagónicas, éstas reciben fondos de un impuesto al que sus habitantes no contribuyen debido al subsidio dispues-to para la región. En efecto, dentro del gasto tributario del gobierno nacional, se deben computar las exenciones para los combustibles líquidos a ser utilizados en la zona sur del país.

Lo analizado permite concluir que el esfuerzo de nivelación que intente el gobier-no nacional o el nuevo acuerdo fiscal federal, deberá ser decididamente encarado a tra-vés de la distribución de la masa coparticipable del régimen general de coparticipación, es decir, de lo que hoy se distribuye por la Ley 23.548. Se entiende, sin embargo, que de acuerdo a lo analizado en este punto y en los puntos previos, la descentralización del recurso natural habrá de demandar hacia futuro cambios en la política tributaria nacio-nal y en la distribución del fondo de combustibles, coherentemente con la política regu-latoria que finalmente se adopte con respecto a la explotación de los hidrocarburos.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

294

Figura 90 – Importancia relativa de las regalías y el Impuesto a los Combustibles

-

0,2

0,4

0,6

0,8

1,0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Combustibles Regalías

XVII.5 - Conclusiones

El uso de los recursos no renovables, como el petróleo, exige contemplar varios aspec-tos en orden a delinear una política pública óptima: la distribución intergeneracional de su uso o sendero de explotación de largo plazo del recurso, su distribución intertempo-ral de corto plazo y la regulación de su precio interno, los costos de los ajustes presu-puestarios derivados de esta regulación, la forma de instrumentar los ahorros presentes del rendimiento del recurso consistentes con los aludidos senderos de explotación y precios en el corto y largo plazo, y el diseño de instituciones fiscales y financieras que aseguren la sustentabilidad fiscal de las finanzas de los gobiernos.

En este anexo se ha analizado muy sintéticamente esta problemática, citando las recomendaciones usuales de la literatura especializada y las alternativas que se han sugerido para resolverla. Como criterio central se enfatiza que desde el punto de vista económico, los gobiernos deberían destinar a sus Tesoros el rendimiento del capital que pueda constituirse con las regalías y no el monto mismo de dichas regalías. Es de-cir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes de las regalías) inverti-dos a largo plazo. Que la alternativa de generar un fondo de inversión de largo plazo que genere la renta para destinar al consumo presente y futuro es necesaria y que la alternativa de invertir el producido de las regalías en gasto de capital debe garantizar su destino a inversiones de alta productividad, evitando la virtual asignación de fondos a gastos de capital de baja calidad.

En el ámbito de las teorías normativa y positiva del federalismo fiscal, los argu-mentos por la centralización de la explotación del recurso no renovable como el petró-leo, resultan importantes. Las razones aluden a los problemas de política macroeconó-mica anticíclica, de asignación de recursos, por los efectos de empobrecimiento del vecino, distorsión en la asignación espacial de factores y pérdida del grado de percep-ción del costo de oportunidad de las demandas de gasto presente a los gobiernos (co-

ANEXO II – LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL

295

rrespondencia fiscal) y, finalmente, de equidad interjurisdiccional, por la ausencia de genuinos representantes de las generaciones futuras, ligado esto al ciclo político común de las democracias representativas.

La realidad de los países sin embargo es variada y en ella pesan antecedentes his-tórico-políticos propios. Los países con importantes reservas de petróleo registran fuer-tes presiones políticas de los gobiernos regionales para controlar el uso del recurso. La explicación es simple: las regalías como recurso no tributario aliviana el trabajo de los políticos del presente, a diferencia de los tributarios cuyo establecimiento debe enfren-tar el pertinente costo político ante los electores presentes (constituency). La explota-ción acelerada del recurso no renovable y su eventual destino al consumo (tanto públi-co como privado) resulta atractiva para la generación presente. El problema se traslada a la generación futura por doble motivo: la imposibilidad de contar con el recurso y éste tener que ser sustituido por los tributos si se pretende mantener el nivel de gasto y por los conflictos que naturalmente habrán de emerger entre regiones petroleras antes ricas y luego pobres y las no petroleras, a la hora de asegurar el mantenimiento de ni-veles de consumo previos de las primeras.

Cualquiera sea el caso, resulta necesario satisfacer la necesidad de constituir fon-dos de ahorro contingentes o precautorios y los destinados a asegurar consumos futuros estables. Sin embargo, no puede esperarse que la simple constitución de los fondos re-sulte condición suficiente. Ello debe complementarse con una fuerte disciplina fiscal y férrea resistencia a ceder ante la usual debilidad de la política económica por echar mano a los recursos acumulados. La experiencia internacional parece sugerir que los países que cuentan con fondos en su mayoría son fiscalmente los más responsables. Pero no siempre la existencia del fondo por sí solo ha permitido asegurar en todos los casos forjar tal disciplina.

En el caso de Argentina, inversamente a lo sugerido por la teoría, el proceso del federalismo ha conducido a centralizar tributos y descentralizar las regalías. Esto quedó definitivamente plasmado en la reforma constitucional de 1994. El acuerdo fiscal y financiero federal que debe hoy día resolverse, tendrá un nuevo aspecto conflictivo a tener en cuenta. Ello derivado de las asimetrías extremas que plantea la existencia de provincias petroleras y no petroleras. El esquema tributario centralizado y esta nueva circunstancia asimétrica entre provincias que se irá acentuando hacia futuro, hará mu-cho más complejo el diseño del sistema de transferencias verticales y de nivelación que el régimen de coparticipación deberá resolver.

Adicionalmente, deberá asegurarse el destino de los recursos por regalías a inver-siones de alta productividad, la regulación concertada del precio interno del petróleo, la constitución de fondos provinciales de ahorro y normas mínimas respecto a su sistema de gerenciamiento, y la armonización del régimen regalístico con la imposición a los derivados del petróleo, entre los asuntos ligados de mayor relevancia.

El gobierno nacional no podrá desentenderse de su obligación constitucional liga-do a la noción de “cláusula de progreso”. Pero los problemas discutidos previamente pueden conducir a que el Poder Judicial deba intervenir en un futuro no muy lejano para dirimir conflictos Nación-provincias que, en esencia, constituye un asunto emi-nentemente político de orden constitucional.

ANEXO III – LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DÉFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

297

XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el défi-cit y la deuda del sector público argentino

Alberto Porto179

XVIII.1 - El déficit del Sector Público

Desde el punto de vista macroeconómico lo relevante es el déficit fiscal total del Sector Público, ya que es la magnitud que, de una u otra forma, la sociedad debe financiar. Sin embargo, para el analista –con fines de diagnóstico y de diseño de instrumentos de po-lítica- no es indiferente a quien adjudicar la “responsabilidad” de ese déficit. La impor-tancia de esta asignación de responsabilidades se agiganta en un país políticamente federal -en el que las autoridades de los gobiernos locales están dotadas de poderes constitucionales y son elegidas por el voto de los ciudadanos residentes en los respecti-vos territorios. Dado el cambio de la estructura del Sector Público argentino luego de las reformas de 1990/1991, los datos se presentan para los períodos 1961-1987 y 1992-2001.

XVIII.1.a - El período 1961-1987180

Las cuentas del Sector Público argentino (SPA) revelan, para este período, la exis-tencia de cuatro grandes jurisdicciones entre quienes asignar la responsabilidad del déficit fiscal: la Administración Nacional (AN), las provincias (P), el Sistema de Seguridad Social Nacional (SSSN) y las Empresas Públicas (EP). Los datos publi-cados por la Secretaría de Hacienda de la Nación (SHN), utilizados en forma habi-tual en la discusión y en los análisis técnicos y políticos, se vuelcan en la Tabla 124. La intención de este Anexo no es realizar un análisis año por año, ni jurisdic-ción por jurisdicción. Lo que se desea es efectuar algunas consideraciones sobre la parte de responsabilidad que se adjudica a los gobiernos provinciales.

Un hecho notable que revelan las cifras es que en el período previo a la hiper-inflación de 1989, el déficit fiscal total del Sector Público Argentino cayó signifi-cativamente: del 15,2% del PBI en 1983; a 11,9% en 1984; a 6% en 1985 y a 4,7% en 1986; creció luego a 8,7% en 1987; pero lejos de los valores de 1981–1984. Otro hecho notable es que la responsabilidad provincial en 1985–1987 fue mayor que el déficit total: 19,4% del PBI fue el déficit acumulado en el trienio por el Sec-tor Público Argentino y 20,6% el adjudicable a las provincias.

Esta distribución de responsabilidades es errónea. Esto es debido a que se basa en una comparación de datos contabilizados en forma heterogénea. Lo que sucedió 179 Se agradece la colaboración de Cecilia Rumi. 180 Esta sección fue escrita por Porto en mayo de 1991 y reproducida parcialmente en Porto y Sanguinetti (1993).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

298

es que desde el 1/1/1985 caducó el Régimen de Coparticipación Federal de Impues-tos. La Secretaría de Hacienda de la Nación contabilizó entonces el monto total de recursos coparticipables como recursos tributarios de la Administración Nacional, a diferencia del criterio seguido para el período 1961–1987. El cambio contable hace aparecer a la Administración Nacional generando financiamiento que es absorbido por los gobiernos provinciales.

Aún cuando los datos se contabilizaran en forma homogénea, mirar el déficit fiscal provincial aisladamente puede conducir a conclusiones erróneas. Considére-se, a modo de ejemplo, el año 1975. En medio de un desborde fiscal generalizado (el déficit del Sector Público Argentino ascendió al 15,1% del PBI) las provincias figuraron al tope de la responsabilidad, ya que “colaboraron” con el 44,6% de la necesidad de financiamiento (equivalente a 6,7% del PBI). Lo que ocurrió en el año 1975 fue que el gobierno nacional financió gran parte de sus gastos con impuestos no coparticipables (sobre Comercio Exterior y “excedente” de Combustibles) y con emisión monetaria; de esa forma, cambió la mezcla entre los recursos coparticipa-bles y los recursos totales. Los recursos coparticipables, que habían representado casi el 60% del total en 1970, cayeron a sólo el 20,2% en 1975. Este cambio en la mezcla –responsabilidad del gobierno nacional- impactó directamente en la necesi-dad de financiamiento de las provincias.181 Un problema similar se presenta en 1981–1984, en el que la mezcla pasa del 59,8% en 1980; a 50,7% en 1981; a 53,4% en 1982; a 25,3% en 1983 y a 27,8% en 1984. Este período ilustra otro argumento que debe incorporarse y ponderarse: desde 1981, por decisión unilateral del gobier-no nacional, la distribución primaria correspondiente a las provincias cayó del 48,5% (porcentaje de la Ley 20.221) al 29% en 1983.182 En este caso fue el cambio en la mezcla y en la distribución primaria lo que impactó directamente en la nece-sidad de financiamiento de los gobiernos provinciales.183

El punto central es pues que no se pueden adjudicar responsabilidades basán-dose en la comparación de datos contables heterogéneos (1961–1984 versus 1985–1987) o sólo aparentemente homogéneos (como los casos ilustrados de 1975 y 1981–1984).184

181 La reversión posterior –menor necesidad de financiamiento provincial puede ser adjudicada en buena parte al cambio en sentido opuesto de la mezcla, que para el trienio 1978–1980 se ubicó en alrededor del 60%. 182 Esta caída se originó en que una parte de los gastos nacionales (Seguridad Social y Vivienda) se des-contaban de la masa coparticipable (en forma de pre-coparticipación) antes de la distribución entre la Ad-ministración Nacional y las provincias. 183 Para más detalles ver Capítulo XI. 184 Un ejemplo de la utilización inadecuada de la información contable para adjudicar responsabilidades dentro del Sector Público argentino puede encontrarse en Prud´homme (1995). Estas conclusiones se po-pularizaron y reprodujeron en otros trabajos y pasaron a formar parte de los preconceptos y tradiciones orales sobre el comportamiento de los distintos niveles de gobierno en la Argentina, sobre las que alertaba Nuñez Miñana (1973).

ANEXO III – LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DÉFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PÚBLICO ARGENTINO

299

Tabla 124 – Necesidades de financiamiento del Sector Público argentino (1961-1987)

AñoNecesidades de

financiamiento del Sector Público

Administración Nacional Provincias *

Sistema Nacional de Seguridad

SocialEmpresas Públicas (3) / (1)

en %

(1) (2) (3) (4) (5)1961 4,36 -2,15 0,65 -0,03 5,89 14,901962 7,76 0,35 1,35 0,25 5,81 17,401963 7,00 1,10 0,91 -0,30 5,28 13,001964 6,63 1,83 1,06 -0,17 3,91 16,001965 4,08 0,28 0,96 -0,43 3,27 23,501966 4,93 1,03 0,94 0,19 2,78 19,101967 2,09 -0,35 0,49 -0,46 2,40 23,401968 2,23 -0,42 0,42 0,24 1,99 18,801969 1,75 -0,77 0,71 0,07 1,74 40,601970 1,87 -1,23 0,77 -0,03 2,36 41,201971 4,40 -0,38 1,43 -0,20 3,34 32,501972 5,80 0,20 2,42 -0,04 3,22 41,701973 7,48 2,31 2,77 -0,49 2,89 37,001974 8,08 1,70 3,56 -0,35 3,17 44,101975 15,08 3,99 6,72 -0,35 4,72 44,601976 11,69 3,09 3,66 -0,12 5,05 31,301977 4,71 0,65 1,28 0,00 2,77 27,201978 6,50 1,65 1,56 0,03 3,26 24,001979 6,51 1,43 1,40 0,02 3,67 21,501980 7,47 0,90 1,93 0,04 4,59 25,801981 13,26 4,15 3,89 -0,02 5,24 29,301982 15,11 6,04 2,20 -0,04 6,91 14,601983 15,15 4,06 4,85 -0,05 6,30 32,001984 11,92 1,75 5,33 -0,03 4,87 44,701985 6,01 -5,60 6,25 1,10 4,26 104,001986 4,73 -5,66 6,89 1,30 2,20 145,701987 8,67 -3,57 7,45 0,81 3,88 85,90

Promedio Simple 1961-1987 7,23 0,61 2,66 0,03 3,92 37,55

Fuente: Sector Público. Esquema de Ahorro-Inversión-Financiamiento. 1961–1986, Ministerio de Econo-mía, Secretaría de Hacienda, Buenos Aires, 1988 y actualización. El signo positivo indica necesidad de financiamiento.

XVIII.1.b - El período 1992-2001

Según la información elaborada por CEPAL (2002) sobre la base de datos del Ministe-rio de Economía de la Nación (Tabla 125 y Tabla 126; con y sin el efecto financiero de las privatizaciones, respectivamente), las provincias fueron responsables de algo más de un tercio del resultado financiero total del Sector Público de toda la década 1992-2001. Ese resultado debería ser corregido por el impacto de la transfe-rencia de gastos naciona-les de 1992 –que dismi-nuiría la responsabilidad provincial- y por la absor-ción por parte de la Na-ción de algunas cajas pro-vinciales de jubilaciones, que tendría el impacto contrario.

Tabla 125 – Resultado financiero. Administración Públi-ca Nacional y provincias (porcentaje del PBI)

Años Nación Provincias Total resultado

Responsabilidad provincial (%)

(1) (2) (3) (2)/(3)1992 0,39 -0,29 0,10 -290,0 1993 0,36 -0,74 -0,38 194,7 1994 -0,86 -0,85 -1,71 49,7 1995 -1,88 -1,26 -3,14 40,1 1996 -2,84 -0,44 -3,28 13,4 1997 -1,44 -0,04 -1,48 2,7 1998 -1,76 -0,65 -2,41 27,0 1999 -2,99 -1,45 -4,44 32,7 2000 -2,13 -1,16 -3,29 35,3 2001 -3,85 -2,32 -6,17 37,6

Suma no ponderada -17,00 -9,20 -26,20

Fuente: Secretaría de Hacienda y Dirección Nacional de Cuentas Nacionales

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

300

Tabla 126 - Resultado financiero sin privatizaciones. Administración Pública Nacional y provincias (porcentaje del PBI)

Años Nación Provincias Total resultado

Responsabilidad provincial (%)

(1) (2) (3) (2)/(3)1992 -0,11 -0,29 -0,40 72,5 1993 0,14 -0,88 -0,74 118,9 1994 -1,14 -0,92 -2,06 44,7 1995 -2,34 -1,37 -3,71 36,9 1996 -2,98 -0,68 -3,66 18,6 1997 -1,54 -0,47 -2,01 23,4 1998 -1,79 -0,83 -2,62 31,7 1999 -3,00 -1,63 -4,63 35,2 2000 -2,18 -1,16 -3,34 34,7 2001 -3,87 -2,42 -6,29 38,5

Suma no ponderada -18,81 -10,65 -29,46

Fuente: Secretaría de Hacienda y Dirección Nacional de Cuentas Nacionales

XVIII.2 - Deuda del Sector Público. 1991–2001

En la Tabla 127 se observa que, entre los años 1991 y 2001, las provincias argentinas han sido responsables de menos del 20% de la deuda consolidada. Sin embargo, la evo-lución de la deuda pública argentina muestra que las provincias pasaron de ser respon-sables del 9% de la deuda consolidada en 1991 al 16% en el año 2001.

Tabla 127 - Evolución de la Deuda Pública en la Argentina (1991–2001)

en millones de $

% del PBI en millones de $

% del PBI en millones de $

% del PBI

(1) (2) (3)1991 64.700 39 58.700 35 6.000 4 9,3 1992 68.800 33 62.400 30 6.400 3 9,3 1993 77.600 33 69.600 29 8.000 3 10,3 1994 90.400 35 80.000 31 10.400 4 11,5 1995 101.400 39 87.500 34 13.900 5 13,7 1996 108.318 40 96.982 36 11.336 4 10,5 1997 111.547 38 100.971 34 10.576 4 9,5 1998 123.508 41 112.173 38 11.335 4 9,2 1999 134.270 47 121.877 43 12.393 4 9,2 2000 144.805 51 128.018 45 16.787 6 11,6 2001 172.152 64 143.760 53 28.392 11 16,5

Año (3)/(1) en %

Deuda consolidada Deuda Sector Público nacional

Deuda Sector Público provincial

Fuente: Elaborado en base a Carta Económica

XVIII.3 - Conclusión

Los datos presentados revelan que la responsabilidad provincial en el déficit total del Sector Público argentino fue de alrededor del 38% en 1961-1987 (promedio simple) y de algo más de un tercio en 1992-2001. La deuda pública provincial alcanzó, como máximo, el 16% de la deuda pública total en el período 1991-2001.

ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

301

XIX - Anexo IV. Gastos y recursos públicos provinciales 1959-2001 por provincias

Alberto Porto Aurora Gallerano

Cecilia Rumi185

n este anexo se describe la evolución de los gastos y recursos públicos provincia-les en el período 1959-2001. Se presentan los gastos provinciales per cápita, por

provincias, para 1959-2001. Los gastos por finalidad per cápita por provincias, se deta-llan para los años 1959, 1970, 1980, 1991 y 2000. También se presenta la evolución de la recaudación propia y de los recursos de origen nacional.

Figura 91 - Gastos provinciales per cápita por grupo de provincias (en pesos de 2001)

0

500

1000

1500

2000

2500

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas TOTAL

Figura 92 – Gastos provinciales per cápita por provincia (en pesos de 2001)

Catamarca

Buenos Aires Catamarca

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

185 Se agradece el aporte de María P. Brizuela.

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

302

Chaco

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Chubut

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Córdoba

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Corrientes

0

200

400

600

800

1000

1200

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Entre Ríos

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Formosa

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Jujuy

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

La Pampa

0

500

1000

1500

2000

2500

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

303

La Rioja

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Mendoza

0

200

400

600

800

1000

1200

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Misiones

0

200

400

600

800

1000

1200

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Neuquén

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Río Negro

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Salta

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

San Juan

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

San Luis

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

304

Santa Cruz

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Santa Fe

0

200

400

600

800

1000

1200

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Santiago del Estero

0

200

400

600

800

1000

1200

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Tierra del Fuego

-1000

0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

Tucumán

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999

Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

305

Tabla 128 - Gastos per cápita por finalidad 1959 (en pesos de 2001)

Provincia Gastos Generales Seguridad Salud Educación y

CulturaBienestar

Social Desarrollo

Avanzadas 32,7 16,1 29,2 28,9 16,1 42,7Ciudad de Bs.As. 24,3 - 60,3 7,3 24,6 34,3Buenos Aires 36,7 16,5 22,8 36,3 9,0 43,5Córdoba 25,0 23,8 15,5 22,6 31,6 51,8Santa Fe 31,5 28,2 15,5 41,4 13,8 27,6Mendoza 50,7 26,6 29,2 31,7 14,0 82,5Intermedias 33,6 19,3 24,6 36,1 9,4 39,0Entre Rios 20,4 17,9 19,2 34,5 6,4 40,9Salta 33,1 28,0 40,7 38,2 10,2 15,3San Juan 41,2 20,6 38,3 41,2 11,8 53,0San Luis 41,5 11,9 17,8 47,4 17,8 118,6Tucumán 42,5 17,3 17,3 31,9 9,3 25,2Baja Densidad 61,6 41,1 14,2 19,0 12,6 44,2Chubut 29,7 37,2 7,4 14,9 14,9 52,0La Pampa 58,8 32,6 - 13,1 6,5 97,9Neuquén 58,1 38,7 19,4 - - 19,4Rio Negro 54,9 32,9 11,0 27,4 11,0 5,5Santa Cruz 203,6 122,2 81,5 61,1 61,1 61,1Tierra del Fuego - - - - - -Rezagadas 36,3 21,7 18,9 22,9 15,8 37,9Catamarca 61,3 42,9 18,4 12,3 - 61,3Chaco 26,6 13,3 20,9 15,2 9,5 30,4Corrientes 36,8 19,4 19,4 27,2 21,3 48,5Formosa 35,5 23,7 11,8 5,9 17,8 29,6Jujuy 47,9 26,1 21,8 43,6 26,1 30,5La Rioja 64,5 32,3 32,3 32,3 24,2 32,3Misiones 34,8 23,2 14,5 8,7 20,3 55,2Santiago del Estero 26,0 19,5 17,3 34,7 10,8 21,7Total país 34,3 18,0 26,8 28,7 15,1 40,1

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

306

Tabla 129 - Gastos per cápita por finalidad 1970 (en pesos de 2001)

Provincia Gastos Generales Seguridad Salud Educación y

CulturaBienestar

Social Desarrollo

Avanzadas 61,9 38,4 54,5 78,1 41,2 101,5Ciudad de Bs.As. 65,7 - 121,3 24,7 123,9 84,3Buenos Aires 51,5 42,8 38,3 90,2 19,8 84,7Córdoba 54,1 52,0 43,7 88,5 19,8 130,9Santa Fe 90,2 51,0 31,3 87,7 30,1 121,7Mendoza 97,8 59,6 70,1 88,9 50,8 199,3Intermedias 78,3 51,1 50,1 79,0 32,7 119,7Entre Rios 91,4 47,1 46,0 88,2 21,7 129,5Salta 75,0 59,1 58,0 59,6 41,0 74,1San Juan 70,6 50,6 64,3 85,0 46,9 197,4San Luis 118,5 87,5 57,3 83,6 54,2 110,7Tucumán 61,0 41,5 40,4 78,1 26,5 102,7Baja Densidad 227,0 95,7 83,1 101,8 56,1 380,8Chubut 190,0 95,7 82,3 80,8 44,9 323,9La Pampa 151,9 65,2 37,2 46,2 74,3 398,8Neuquén 200,5 98,4 91,0 94,7 45,1 279,6Rio Negro 189,9 69,8 67,1 102,8 37,3 407,8Santa Cruz 587,0 198,5 203,5 269,1 37,0 602,1Tierra del Fuego 444,5 281,2 136,1 117,9 517,1 226,8Rezagadas 88,4 49,3 46,1 60,5 25,1 159,2Catamarca 119,5 75,0 60,2 56,1 29,7 256,4Chaco 81,0 39,9 44,6 48,1 27,8 112,1Corrientes 91,9 43,3 39,0 72,3 26,7 171,7Formosa 122,6 47,9 29,7 38,8 22,5 255,5Jujuy 77,5 50,7 97,2 96,3 28,2 93,5La Rioja 146,0 59,4 67,8 51,1 26,1 280,5Misiones 72,8 43,3 37,2 52,9 20,8 144,6Santiago del Estero 70,5 60,2 29,2 60,5 24,1 139,6Total país 73,3 43,4 54,0 76,9 38,7 121,3

ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

307

Tabla 130 - Gastos per cápita por finalidad 1980 (en pesos de 2001)

Provincia Gastos Generales Seguridad Salud Educación y

CulturaBienestar

Social Desarrollo

Avanzadas 123,8 62,7 87,1 144,9 53,3 140,2Ciudad de Bs.As. 163,9 - 142,9 181,5 42,2 281,5Buenos Aires 103,2 69,9 74,3 133,7 45,8 115,4Córdoba 134,1 75,8 110,8 145,8 23,3 93,3Santa Fe 120,5 84,1 47,9 146,3 130,7 140,0Mendoza 199,5 80,0 101,2 153,2 49,9 115,4Intermedias 176,0 85,7 90,3 183,5 107,2 164,1Entre Rios 127,3 87,3 66,4 172,1 144,8 121,6Salta 214,7 77,3 128,8 206,1 85,9 145,9San Juan 360,6 86,4 101,3 171,7 189,6 300,3San Luis 258,2 149,4 111,8 211,6 134,4 309,7Tucumán 88,4 75,6 76,5 178,7 41,1 118,8Baja Densidad 281,4 110,8 157,8 237,8 312,1 414,9Chubut 186,8 80,0 120,1 213,4 386,8 318,6La Pampa 296,0 109,1 140,2 187,0 202,5 622,8Neuquén 286,5 103,7 200,2 263,5 299,1 301,1Rio Negro 183,5 111,5 132,6 256,0 216,6 195,7Santa Cruz 688,7 167,5 164,4 304,0 738,3 1039,1Tierra del Fuego 665,1 227,2 568,9 107,5 107,7 1168,0Rezagadas 182,4 58,3 87,3 182,0 164,2 213,6Catamarca 173,0 111,2 148,3 259,5 160,6 383,0Chaco 133,5 52,9 102,0 184,8 247,6 155,1Corrientes 164,6 4,6 82,5 219,0 135,7 149,7Formosa 218,1 81,0 105,9 215,4 294,3 219,0Jujuy 163,0 89,0 119,3 161,4 188,2 256,8La Rioja 402,5 108,4 123,9 216,7 247,7 448,9Misiones 129,1 57,4 50,2 165,0 100,4 201,1Santiago del Estero 250,5 60,3 49,6 115,2 57,6 209,2Total país 144,4 66,9 90,7 158,3 85,4 164,7

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

308

Tabla 131 - Gastos per cápita por finalidad 1991 (en pesos de 2001)

Provincia Gastos Generales Seguridad Salud Educación y

CulturaBienestar

Social Desarrollo

Avanzadas 133,6 51,9 85,5 140,1 60,6 34,0Ciudad de Bs.As. 110,7 - 243,5 198,9 80,1 74,4Buenos Aires 118,9 56,6 60,7 120,4 49,2 17,5Córdoba 177,7 71,2 74,1 148,7 66,7 36,1Santa Fe 166,5 65,6 53,5 167,7 76,0 52,7Mendoza 160,3 54,5 60,5 120,4 78,9 55,8Intermedias 191,1 64,4 98,7 159,0 123,0 109,7Entre Rios 184,6 66,7 87,7 185,1 95,5 100,8Salta 209,9 67,6 135,8 140,0 98,9 154,6San Juan 220,2 72,8 113,5 185,2 231,2 113,7San Luis 241,9 87,2 120,9 179,8 170,7 241,0Tucumán 156,5 50,4 68,0 132,7 103,9 48,9Baja Densidad 391,8 116,4 198,1 318,6 232,8 176,5Chubut 283,9 110,5 144,6 217,0 207,1 120,9La Pampa 331,8 71,9 208,5 240,1 145,0 253,6Neuquén 421,7 117,6 262,2 355,7 278,9 255,8Rio Negro 251,8 83,4 158,6 278,8 157,3 70,9Santa Cruz 778,9 253,5 197,3 550,6 446,6 365,7Tierra del Fuego 1135,8 231,5 365,9 685,6 495,5 65,4Rezagadas 251,2 71,2 118,7 190,1 151,2 136,2Catamarca 287,6 96,2 167,8 220,0 357,0 144,2Chaco 227,9 54,2 73,5 202,4 132,5 92,7Corrientes 213,4 63,4 80,1 159,7 146,4 46,5Formosa 413,0 118,8 181,0 304,8 157,3 161,2Jujuy 215,0 71,0 161,9 196,8 101,4 374,8La Rioja 586,4 128,8 350,0 301,0 364,1 306,5Misiones 147,5 48,8 83,8 140,6 104,7 82,3Santiago del Estero 253,9 71,0 96,6 147,5 118,5 104,3Total país 170,3 59,5 97,7 158,7 89,6 64,6

ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

309

Tabla 132 - Gastos per cápita por finalidad 2000 (en pesos de 2001)

Provincia Gastos Generales Seguridad Salud Educación y

CulturaBienestar

Social Desarrollo

Avanzadas 207,7 80,2 119,7 293,2 82,9 41,8Ciudad de Bs.As. 178,2 ,0 405,2 353,2 79,4 51,2Buenos Aires 186,2 90,8 82,5 282,8 81,3 40,2Córdoba 251,8 82,3 69,2 272,4 73,8 33,8Santa Fe 246,9 91,4 71,8 291,0 102,9 33,3Mendoza 246,0 83,3 94,3 291,9 82,1 123,8Intermedias 287,9 81,3 118,6 280,2 121,2 101,2Entre Rios 274,2 97,5 126,0 319,6 133,7 101,0Salta 240,4 73,3 118,6 217,7 101,9 106,7San Juan 404,5 88,2 155,3 339,0 142,2 119,3San Luis 312,3 66,2 145,9 384,6 210,2 224,0Tucumán 248,8 69,3 81,6 213,3 59,1 52,3Baja Densidad 475,7 164,7 246,0 516,8 241,5 335,1Chubut 310,6 134,9 176,7 385,9 113,2 198,4La Pampa 387,2 111,0 290,0 443,8 187,8 409,1Neuquén 582,8 195,3 311,9 631,7 203,8 305,2Rio Negro 370,8 109,9 122,3 379,1 143,7 80,3Santa Cruz 908,1 296,1 363,5 909,9 698,3 768,0Tierra del Fuego 1267,3 297,0 386,2 726,3 522,0 535,4Rezagadas 306,5 85,9 105,5 304,9 96,0 102,8Catamarca 455,2 102,3 163,7 428,7 148,4 141,7Chaco 348,7 79,4 106,6 299,4 67,4 100,7Corrientes 179,4 84,3 68,2 270,2 78,5 42,8Formosa 400,4 113,1 132,8 346,8 105,7 126,5Jujuy 324,6 84,4 103,5 353,5 63,9 118,3La Rioja 758,1 156,0 240,0 513,8 291,2 431,4Misiones 230,4 66,1 88,9 248,9 65,0 143,0Santiago del Estero 253,4 84,3 108,6 293,2 57,8 96,6Total país 247,6 85,9 124,6 305,9 98,6 74,8

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

310

Tabla 133 - Recaudación propia per cápita del consolidado de provincias (en pesos de 2001)

Año Impuesto sobre Inmuebles

Impuesto sobre los Ingresos

Brutos

Impuesto sobre Actos Jurídicos

Impuesto sobre Vehículos

Otros tributarios

Total ingresos tributarios

1959 9,9 16,4 12,9 3,8 7,9 50,81960 18,6 22,6 17,5 3,6 15,9 78,21961 22,0 26,7 21,4 3,5 20,6 94,21962 13,7 20,2 19,2 3,2 14,4 70,61963 15,1 24,5 16,4 4,9 16,8 77,71964 14,9 27,1 17,8 5,1 23,2 88,21965 15,8 29,4 20,7 5,6 21,0 92,41966 17,2 33,2 21,8 6,3 16,6 95,11967 22,9 36,0 23,8 7,8 18,2 108,71968 25,4 40,1 28,8 8,5 19,1 121,91969 25,9 43,9 34,0 9,2 18,5 131,61970 25,2 44,3 32,7 10,0 20,2 132,41971 20,2 38,2 28,5 8,2 17,8 112,91972 17,6 29,1 23,1 6,8 11,0 87,51973 18,4 31,2 26,3 6,8 12,2 94,91974 22,0 42,6 34,3 8,7 16,7 124,21975 11,9 6,0 22,3 6,4 12,0 58,61976 9,2 36,5 16,8 3,4 12,1 78,11977 28,5 74,6 30,2 7,6 12,5 153,31978 37,4 78,6 34,4 10,2 11,6 172,21979 41,0 88,0 39,2 17,4 14,8 200,41980 45,5 100,6 49,4 20,0 20,4 235,81981 35,8 79,1 33,7 17,0 9,7 175,21982 32,6 63,1 21,0 12,1 7,1 136,01983 28,3 61,1 17,9 11,0 2,4 120,81984 44,3 67,6 17,5 18,7 2,6 150,61985 36,6 70,4 19,0 18,1 4,2 148,51986 37,5 89,2 28,8 17,2 4,8 177,61987 30,4 84,2 25,7 13,4 5,8 159,51988 32,5 69,4 17,6 13,1 4,8 137,51989 27,4 49,5 12,1 11,3 3,4 103,71990 34,5 59,5 14,2 13,0 3,8 125,11991 34,1 77,4 22,7 13,8 3,8 151,71992 37,7 108,3 29,4 16,0 17,6 209,01993 38,8 118,1 33,1 16,2 20,0 226,31994 41,6 133,1 34,4 19,2 18,9 247,21995 36,6 117,2 28,7 17,1 18,1 217,71996 38,0 124,0 29,6 18,2 20,4 230,21997 41,2 133,8 28,0 20,7 31,8 255,61998 42,3 141,4 29,8 21,4 33,3 268,21999 39,7 133,1 28,0 18,8 34,3 253,92000 38,8 126,4 24,0 17,3 35,5 242,02001 34,6 116,1 22,6 16,3 27,1 216,7

Promedio 28,9 67,7 25,3 11,8 15,4 149,1

ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

311

Tabla 134 - Participación provincial en el consolidado de recursos propios (en porcentaje)

BUE COR MEN SFE CHU PAM NEU NEG CRU TFU ENT SAL SJU SLU TUC CAT CHA CTE FOR JUJ LRI MIS SGO

1959 55,9 8,7 6,6 10,9 0,2 1,1 0,2 0,6 0,4 0,0 4,1 0,7 1,4 0,7 2,8 0,2 1,2 1,3 0,2 1,2 0,2 0,6 0,71960 56,4 10,2 4,7 13,1 0,3 1,2 0,1 0,7 0,4 0,0 3,2 0,6 1,1 0,6 2,2 0,3 1,2 1,2 0,2 0,8 0,1 0,7 0,61961 57,3 9,3 4,7 12,6 0,3 1,3 0,1 0,7 0,4 0,0 3,0 0,8 1,0 0,6 2,7 0,2 1,4 1,0 0,2 1,1 0,2 0,7 0,61962 51,5 9,4 5,5 15,3 0,5 1,4 0,2 0,8 0,4 0,1 3,6 0,9 1,5 0,7 2,8 0,2 1,5 1,1 0,3 0,9 0,2 0,8 0,61963 51,5 9,0 4,9 15,3 0,6 1,1 0,3 0,9 0,2 0,0 4,9 0,8 1,0 0,7 3,1 0,2 1,6 1,2 0,3 0,9 0,1 0,7 0,51964 55,7 7,4 4,7 13,2 0,5 1,3 0,2 0,9 0,3 0,0 5,8 0,8 0,9 0,6 2,7 0,2 1,5 1,2 0,2 0,8 0,1 0,7 0,51965 49,5 11,6 5,1 14,1 0,4 1,3 0,3 0,9 0,5 0,0 6,5 0,8 1,2 0,6 2,3 0,2 1,2 1,2 0,2 0,8 0,1 0,7 0,51966 52,0 9,8 5,5 13,3 0,6 1,3 0,3 0,9 0,4 0,0 5,1 0,7 1,4 0,6 2,7 0,2 1,2 1,4 0,2 1,0 0,1 0,7 0,51967 55,0 10,2 4,6 12,6 0,5 1,0 0,3 1,0 0,4 0,0 4,2 0,9 1,3 0,5 2,5 0,2 1,2 1,0 0,2 0,9 0,1 0,7 0,51968 57,1 10,4 4,3 11,9 0,7 1,1 0,3 1,1 0,5 0,0 4,0 0,9 1,2 0,6 0,6 0,2 1,3 1,3 0,3 0,9 0,1 0,6 0,61969 56,8 9,3 4,5 12,6 0,7 1,2 0,4 1,3 0,5 0,0 4,1 1,0 1,0 0,6 0,7 0,2 1,3 1,3 0,4 0,8 0,1 0,7 0,61970 56,3 8,8 4,8 12,1 0,7 1,2 0,5 1,3 0,4 0,0 3,9 0,9 1,0 0,5 2,2 0,2 1,2 1,2 0,4 0,8 0,1 0,8 0,81971 55,0 9,1 5,5 11,9 0,7 1,2 0,5 1,4 0,3 0,0 3,7 1,0 1,0 0,5 2,6 0,2 1,2 1,2 0,4 0,9 0,1 0,8 0,91972 52,5 8,2 6,8 12,8 0,7 1,2 0,5 1,4 0,3 0,0 4,2 1,2 1,4 0,5 2,4 0,2 1,3 1,5 0,5 1,0 0,1 0,7 0,71973 50,8 8,3 7,0 13,7 0,8 1,4 0,5 1,4 0,3 0,0 4,4 1,2 1,2 0,5 2,5 0,2 1,3 1,5 0,5 1,0 0,1 0,8 0,61974 51,7 6,6 6,6 12,6 0,7 1,2 0,8 1,8 0,2 0,0 4,0 1,4 2,2 0,5 3,2 0,2 1,5 1,1 0,5 1,2 0,2 0,9 0,71975 50,2 5,0 6,5 14,4 0,9 1,0 0,6 1,3 0,2 0,0 4,1 1,5 0,9 0,5 4,1 0,2 1,5 1,7 0,6 2,7 0,2 0,9 1,11976 51,4 5,9 5,5 12,0 1,0 1,1 0,6 1,7 0,3 0,1 3,9 1,3 0,6 0,5 6,4 0,1 2,5 1,3 0,6 1,5 0,1 0,7 1,01977 49,2 9,4 5,2 13,8 1,0 1,3 0,7 1,3 0,6 0,0 3,5 1,9 0,9 0,4 3,8 0,3 1,7 1,3 0,6 0,9 0,2 1,0 0,91978 50,9 10,1 6,1 11,2 1,0 1,2 0,8 1,5 0,6 0,2 3,0 2,1 1,1 0,5 3,1 0,2 1,6 1,2 0,5 1,0 0,2 1,0 0,91979 53,5 8,7 6,9 10,6 0,7 1,2 0,7 1,4 0,5 0,2 2,6 1,8 1,4 0,6 2,7 0,3 1,6 1,2 0,4 0,9 0,2 1,0 0,91980 51,0 10,4 5,5 11,8 0,9 1,1 0,9 1,3 0,6 0,2 2,8 1,9 1,3 0,6 2,9 0,3 1,6 1,3 0,5 1,0 0,2 1,1 0,81981 51,4 10,0 4,7 12,2 1,1 1,1 0,9 1,3 0,6 0,2 2,6 2,2 0,9 0,6 3,2 0,3 1,5 1,3 0,5 0,9 0,2 1,3 0,91982 54,5 9,7 4,0 11,8 1,1 1,1 0,8 1,4 0,5 0,3 2,7 1,7 0,7 0,5 2,8 0,2 1,4 1,3 0,5 0,9 0,2 1,1 0,71983 54,4 9,4 3,4 12,3 1,2 1,2 0,8 1,3 0,6 0,4 3,0 1,7 0,6 0,5 2,6 0,3 1,5 1,3 0,6 0,9 0,2 1,1 0,71984 56,3 9,9 3,2 11,6 0,9 0,8 0,8 1,2 0,6 0,2 3,0 1,8 0,7 0,4 2,7 0,2 1,4 0,9 0,5 0,8 0,2 1,1 0,81985 51,2 10,4 4,2 13,0 1,2 1,1 1,0 1,5 0,8 0,3 2,8 2,2 0,9 0,7 3,0 0,2 1,2 0,9 0,4 0,7 0,3 1,1 0,81986 49,1 10,3 4,6 12,6 1,4 1,1 1,1 1,7 0,7 0,4 3,6 2,2 0,9 0,7 3,2 0,2 1,2 1,2 0,5 0,7 0,4 1,3 0,91987 47,2 10,0 4,6 12,3 1,5 1,6 1,3 1,9 0,6 1,1 3,3 1,9 1,1 1,0 3,6 0,2 1,3 1,4 0,4 0,9 0,4 1,3 0,91988 47,6 11,5 4,4 13,6 1,4 1,3 1,1 1,9 0,6 1,0 3,4 1,6 0,9 0,8 3,0 0,2 1,2 1,1 0,4 0,8 0,3 1,1 1,01989 52,0 10,1 4,7 12,2 1,5 1,0 1,2 1,8 0,5 0,8 4,0 1,2 0,6 1,1 1,9 0,1 1,2 0,9 0,4 1,0 0,3 1,0 0,51990 51,7 10,9 4,2 11,4 1,1 1,6 1,2 1,8 0,5 0,5 3,7 1,4 0,8 1,0 2,0 0,2 1,3 1,2 0,5 0,9 0,3 1,2 0,61991 47,9 11,0 5,2 12,9 1,1 1,5 1,5 2,0 0,7 0,7 3,0 1,4 1,0 1,2 2,7 0,3 1,3 1,2 0,5 0,8 0,3 1,2 0,61992 49,5 11,9 5,2 11,7 0,8 1,3 1,5 2,0 0,6 1,0 2,9 1,3 1,1 1,0 2,3 0,3 1,1 1,0 0,4 0,8 0,3 1,3 0,81993 49,4 11,6 5,5 11,6 0,8 1,3 1,5 1,9 0,7 1,0 3,2 1,4 1,1 1,0 2,2 0,4 1,1 1,1 0,4 0,8 0,4 1,2 0,71994 49,7 11,7 5,8 11,6 0,7 1,1 1,6 1,7 0,7 0,7 3,4 1,4 0,9 1,0 2,1 0,4 1,1 1,0 0,4 0,7 0,3 1,1 0,91995 50,4 12,3 4,8 10,6 0,8 1,1 1,8 1,5 1,0 0,6 3,9 1,4 0,8 1,0 1,9 0,3 1,4 1,0 0,3 0,6 0,2 1,2 0,81996 51,7 11,5 4,3 9,7 0,8 1,2 1,8 1,7 0,8 0,5 3,8 1,5 1,1 1,0 2,0 0,5 1,5 0,9 0,3 0,6 0,4 1,6 0,91997 53,4 10,1 4,4 10,4 0,7 1,1 1,7 1,5 0,8 0,5 3,5 1,5 1,1 1,0 2,0 0,5 1,3 0,9 0,3 0,6 0,3 1,4 1,01998 53,1 10,3 4,5 10,5 0,7 1,2 1,9 1,7 0,7 0,5 3,4 1,5 1,1 1,0 2,0 0,5 1,2 0,9 0,3 0,6 0,2 1,3 1,01999 52,3 10,0 4,7 10,6 0,8 1,2 1,9 1,6 0,7 0,5 3,4 1,8 1,1 1,1 2,2 0,5 1,2 0,8 0,3 0,7 0,3 1,2 1,12000 51,3 10,5 4,3 11,0 0,9 1,1 2,1 1,8 0,8 0,5 3,2 1,7 1,1 1,1 2,2 0,5 1,1 1,0 0,3 0,8 0,3 1,4 1,02001 49,7 10,4 4,9 10,4 1,1 1,1 2,4 1,7 0,6 0,6 3,5 1,7 1,2 1,4 2,8 0,5 1,1 1,1 0,3 0,7 0,3 1,5 1,0

RezagadasAño

Avanzadas Baja Densidad Intermedias

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

312

Tabla 135 - Recursos de origen nacional per cápita del consolidado de provincias (en pesos de 2001)

AñoRegímenes de

Coparticipación nacional

Otras remesas Total de recursos de origen nacional

1959 71 10 811960 104 9 1131961 125 11 1361962 113 8 1211963 108 2 1091964 102 1 1031965 146 1 1471966 166 1 1661967 164 1 1651968 164 14 1781969 170 24 1941970 160 36 1971971 143 59 2021972 102 90 1921973 144 160 3031974 194 213 4071975 118 347 4651976 166 192 3581977 255 50 3041978 226 107 3331979 226 16 2421980 252 108 3601981 155 198 3531982 117 130 2471983 117 77 1941984 106 235 3411985 241 84 3241986 266 113 3791987 256 159 4151988 223 114 3371989 221 117 3381990 211 77 2871991 298 83 3801992 318 148 4651993 285 194 4791994 299 193 4911995 256 192 4491996 273 199 4721997 305 217 5221998 323 215 5391999 318 212 5292000 318 207 5252001 281 212 493

ANEXO IV – GASTOS Y RECURSOS PÚBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS

313

Tabla 136 – Participación provincial en los recursos de origen nacional (en porcentaje)

BUE COR MEN SFE CHU PAM NEU NEG CRU TFU ENT SAL SJU SLU TUC CAT CHA CTE FOR JUJ LRI MIS SGO

1959 26,6 8,3 6,2 10,1 1,5 2,0 1,3 2,0 0,8 0,0 4,3 3,2 4,0 2,0 4,3 2,3 3,7 5,1 1,5 2,8 1,5 2,8 3,71960 23,2 8,5 5,6 11,4 1,5 2,2 1,4 2,0 0,9 0,0 5,2 3,6 3,1 2,0 5,0 2,6 3,2 5,1 1,8 2,7 2,2 3,2 3,51961 25,5 9,8 5,1 10,7 1,4 2,1 1,3 2,0 1,3 0,0 4,8 3,5 3,1 2,2 4,6 2,7 3,8 5,2 0,2 2,7 1,9 3,0 3,01962 32,3 7,4 5,9 9,3 1,3 1,8 1,3 1,7 1,5 0,1 4,6 3,5 3,1 1,6 3,9 1,6 3,2 4,8 1,7 2,6 1,8 2,5 2,41963 33,1 7,9 6,6 9,6 1,5 1,6 1,9 1,5 0,7 0,4 4,1 3,3 3,0 1,6 3,8 1,6 3,2 4,1 1,3 2,3 1,5 2,7 2,61964 34,2 8,2 5,4 10,0 2,3 1,0 2,0 1,7 0,6 0,1 5,0 3,0 2,8 1,7 3,9 1,5 3,8 4,5 1,5 2,5 1,4 0,0 2,81965 34,3 8,7 5,2 9,3 1,5 1,9 1,7 1,7 1,5 0,3 4,2 3,1 2,6 1,6 3,7 1,6 3,1 4,0 1,5 2,5 1,3 2,2 2,51966 30,0 9,0 5,5 10,0 1,5 1,9 1,6 1,8 1,8 0,1 4,4 3,4 2,8 1,6 4,1 1,6 3,3 4,5 1,6 2,7 1,5 2,8 2,61967 36,4 8,0 4,9 8,9 1,5 1,8 1,4 1,6 1,6 0,4 3,9 3,0 2,5 1,6 3,7 1,4 2,9 4,4 1,4 2,4 1,3 2,6 2,31968 31,9 8,2 5,2 9,3 1,7 1,8 1,6 2,2 1,9 0,5 4,0 3,4 3,4 1,5 3,8 1,4 2,9 4,4 1,7 1,7 1,2 2,6 3,81969 30,1 7,2 4,9 10,7 1,9 1,9 1,6 2,0 1,8 0,4 5,0 3,4 2,9 1,9 3,1 2,4 2,8 4,3 1,6 2,4 1,7 2,8 3,11970 27,6 6,7 5,5 8,4 2,1 2,3 1,9 2,7 1,7 0,4 4,6 3,7 3,1 2,0 4,2 2,1 3,0 4,4 2,1 2,6 2,0 2,9 4,11971 23,9 6,4 6,0 7,5 2,6 2,1 1,7 2,3 2,0 0,5 4,9 3,8 3,9 2,2 4,4 2,1 3,5 4,8 2,6 3,3 2,2 3,3 4,21972 22,2 7,3 6,2 8,4 2,0 1,8 1,6 2,0 2,6 0,4 5,3 4,1 4,7 2,0 4,7 2,2 3,5 4,7 2,0 2,9 2,2 2,7 4,41973 23,3 8,1 5,9 8,2 2,0 1,4 2,0 2,3 2,6 0,1 4,6 3,7 4,2 2,2 5,2 1,9 3,8 5,3 2,4 2,3 2,6 2,2 3,81974 24,8 8,1 6,0 8,3 1,5 1,4 1,8 2,2 2,6 0,4 4,1 3,1 3,5 1,9 4,9 2,3 3,2 3,9 2,0 4,4 2,4 2,4 4,81975 29,9 9,1 6,0 8,9 1,6 1,2 2,2 2,2 1,5 0,5 4,2 3,8 3,1 1,7 5,1 1,7 2,7 3,0 1,6 2,2 1,9 1,8 4,41976 25,9 7,7 4,8 9,2 1,8 1,7 2,5 4,0 1,4 0,4 5,1 3,1 2,9 1,9 4,4 2,0 4,0 3,7 2,7 2,5 2,3 2,2 3,91977 28,0 8,1 4,6 8,2 1,8 1,7 2,0 2,3 1,5 0,6 5,2 3,6 2,6 1,7 4,9 1,9 4,0 3,6 2,6 2,4 1,8 2,8 4,01978 22,7 7,3 4,4 7,4 2,4 2,1 2,2 2,1 1,8 0,5 6,2 3,4 3,5 2,1 4,7 2,3 4,6 3,8 2,8 3,5 2,2 3,2 4,91979 29,3 8,3 4,8 9,3 1,8 1,8 1,8 2,3 1,5 0,4 4,6 3,6 2,5 1,8 4,6 1,9 4,0 3,7 2,2 2,2 1,6 3,0 3,01980 22,8 7,6 4,2 8,9 2,6 2,1 2,2 3,0 2,6 0,4 4,4 3,4 3,3 2,1 4,0 2,3 5,3 3,9 3,0 2,8 2,1 3,2 3,81981 18,3 6,9 6,6 9,3 2,4 2,3 2,2 2,9 1,7 0,7 3,8 3,4 4,6 2,0 3,6 2,2 8,4 4,0 3,0 2,6 1,8 3,1 4,11982 20,7 7,6 4,2 8,8 2,2 1,9 2,3 2,8 1,7 0,5 4,3 3,9 3,9 2,0 4,7 2,2 5,8 4,5 3,4 2,6 1,9 3,5 4,41983 24,8 7,5 4,0 8,0 3,5 1,8 2,8 3,0 2,6 1,2 3,7 3,1 3,3 1,5 4,5 1,8 4,1 4,1 3,6 2,6 1,4 3,9 3,51984 16,9 8,3 3,7 9,0 1,4 2,0 2,1 2,8 1,7 0,6 4,9 4,1 3,9 2,5 4,4 2,7 5,1 5,0 4,5 3,2 2,0 4,8 4,21985 17,2 8,9 4,2 8,9 1,7 2,2 2,2 2,9 1,6 0,8 4,6 4,0 3,8 2,3 4,8 3,1 5,0 4,3 3,6 3,3 2,5 4,0 4,11986 18,6 8,5 4,6 9,1 1,9 2,0 2,5 3,1 1,5 0,7 4,6 4,0 3,6 2,3 4,4 2,5 4,7 4,5 3,7 2,7 2,7 3,8 3,81987 18,1 8,4 4,9 8,8 1,8 1,7 2,4 3,4 1,8 1,1 4,6 4,9 3,7 2,3 4,0 2,6 4,7 4,2 3,8 2,6 2,5 3,8 3,81988 20,0 7,6 5,3 8,2 1,6 1,8 2,2 3,2 1,8 0,8 4,5 4,9 3,4 2,3 5,6 2,4 4,9 3,7 3,5 3,1 2,4 3,4 3,51989 20,5 7,7 5,3 8,3 1,8 2,1 2,0 2,7 1,8 0,5 4,6 4,4 3,2 2,4 5,1 2,6 4,9 3,8 3,5 3,0 2,8 3,3 3,71990 20,2 8,1 3,8 8,6 1,9 1,8 2,3 3,7 1,9 0,7 4,4 3,9 3,3 2,5 5,0 3,0 4,8 4,0 3,6 2,9 2,6 3,3 3,81991 20,1 7,8 3,9 8,2 1,7 2,0 2,1 2,7 1,9 1,1 4,6 3,9 3,4 2,4 4,7 2,7 5,0 4,1 3,7 2,8 3,7 3,4 4,01992 23,1 8,1 4,0 8,2 2,0 2,0 1,9 2,5 1,9 1,0 4,5 3,7 3,1 2,2 4,5 2,6 4,6 3,7 3,4 2,9 2,9 3,3 3,81993 24,0 7,7 4,0 8,1 1,9 2,0 2,0 2,5 1,9 1,1 4,5 3,7 3,2 2,2 4,6 2,5 4,3 3,7 3,2 2,7 3,0 3,3 3,81994 24,3 7,5 4,0 7,8 1,9 2,0 2,3 2,9 2,0 1,5 4,4 3,6 3,1 2,2 4,3 2,5 4,2 3,4 3,2 2,7 3,1 3,4 3,81995 24,3 7,2 3,8 8,1 2,2 1,9 2,4 2,6 2,0 1,5 4,4 3,6 3,2 2,2 4,3 2,4 4,2 3,4 3,4 2,7 3,5 3,2 3,71996 23,7 7,9 3,8 8,0 2,0 1,9 2,2 2,5 2,0 1,4 4,6 3,5 3,1 2,1 4,4 2,4 4,2 3,5 3,2 2,7 3,6 3,6 3,71997 23,4 8,3 3,9 8,2 1,9 1,9 2,2 2,5 2,0 1,4 4,4 3,6 3,2 2,1 4,4 2,4 4,2 3,6 3,2 2,7 3,3 3,4 3,81998 23,2 7,8 3,9 8,2 2,0 2,0 2,0 2,5 2,0 1,4 4,6 3,5 3,1 2,1 4,4 2,4 4,4 3,6 3,3 3,1 3,2 3,5 3,71999 23,0 7,8 3,9 8,2 1,9 1,9 2,0 2,5 1,9 1,4 4,5 3,8 3,2 2,1 4,4 2,5 4,3 3,7 3,3 3,0 3,4 3,6 3,72000 23,8 7,9 3,9 8,2 1,9 1,9 2,0 2,5 2,1 1,4 4,5 3,8 3,2 2,1 4,4 2,4 4,4 3,5 3,2 2,9 2,9 3,4 3,72001 22,5 8,1 4,1 8,1 1,9 1,9 2,0 2,6 2,0 1,5 4,6 4,0 3,2 2,0 4,5 2,5 4,4 3,7 3,3 3,0 2,9 3,6 3,5

RezagadasAño

Avanzadas Baja Densidad Intermedias

ANEXO V – ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIÓN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001

315

XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolución, tendencia y ciclo. 1932-2001

Natalia Porto

a sección XX.1 de este anexo presenta la evolución de la estructura tributaria na-cional, por grupos de impuestos, para el período 1932-2001. También se presenta

el índice de turbulencia tributaria para el mismo período. La sección XX.2 describe el ciclo y la tendencia de la estructura tributaria argentina utilizando el filtro de Hodrick-Prescott. Este ejercicio se realiza para los grupos de impuestos analizados en la sección XX.1 y también para impuestos agrupados en coparticipables y no coparticipables.

XX.1 - Evolución de la estructura tributaria Tabla 137 – Estructura tributaria nacional 1932-2001

Año Impuestos sobre los Ingresos

Impuestos sobre el Patrimonio

Impuestos sobre la Producción, el Consumo y las Transacciones

Impuestos sobre el Comercio

ExteriorSeguridad Social Total

1932 6,94 1,72 27,55 45,81 17,98 100,001933 9,19 1,58 27,78 44,81 16,65 100,001934 9,43 1,94 28,92 43,17 16,54 100,001935 10,29 1,83 33,85 38,60 15,43 100,001936 9,81 2,28 35,93 36,27 15,71 100,001937 10,93 1,66 34,26 39,28 13,87 100,001938 13,06 1,80 34,81 35,96 14,37 100,001939 13,98 1,79 37,38 31,64 15,22 100,001940 14,85 1,63 39,34 27,59 16,59 100,001941 15,13 2,34 42,48 22,65 17,41 100,001942 19,82 2,42 42,18 18,36 17,22 100,001943 23,76 2,78 42,97 11,78 18,71 100,001944 31,54 2,58 39,78 8,64 17,45 100,001945 26,46 1,75 34,25 8,07 29,46 100,001946 24,52 2,17 31,14 12,44 29,72 100,001947 29,72 1,12 21,29 13,94 33,94 100,001948 29,02 1,23 21,61 9,99 38,15 100,001949 25,96 0,94 28,33 4,78 39,99 100,001950 25,66 5,03 29,94 3,52 35,84 100,001951 25,54 3,30 32,80 5,36 33,00 100,001952 28,14 3,75 31,74 3,20 33,17 100,001953 23,18 4,65 33,69 1,84 36,63 100,001954 21,66 4,34 33,50 2,33 38,17 100,001955 22,13 3,77 32,46 2,85 38,80 100,001956 25,18 2,71 29,79 2,98 39,34 100,001957 25,76 1,89 33,42 3,62 35,31 100,001958 26,77 2,04 32,30 4,56 34,32 100,001959 27,63 1,54 28,54 6,79 35,50 100,001960 26,01 5,90 33,56 4,34 30,18 100,001961 24,15 4,46 34,84 3,72 32,84 100,001962 20,02 3,20 34,46 12,44 29,89 100,001963 18,40 2,47 35,75 14,07 29,31 100,001964 14,99 2,02 29,50 17,68 35,80 100,001965 20,61 1,96 30,38 15,15 31,91 100,00

L

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

316

AñoImpuestos sobre

los IngresosImpuestos sobre

el Patrimonio

Impuestos sobre la Producción, el Consumo y las Transacciones

Impuestos sobre el Comercio

ExteriorSeguridad Social Total

1966 20,44 3,98 35,49 11,98 28,11 100,001967 18,04 5,49 29,07 15,71 31,70 100,001968 15,27 4,87 34,71 13,86 31,28 100,001969 15,79 5,06 35,41 13,83 29,92 100,001970 19,12 6,20 32,92 12,25 29,51 100,001971 14,56 5,75 33,45 13,11 33,13 100,001972 13,30 4,98 32,66 18,31 30,75 100,001973 14,16 5,24 30,17 15,57 34,87 100,001974 15,46 4,71 34,09 12,36 33,38 100,001975 8,44 0,53 36,35 14,22 40,46 100,001976 9,90 5,00 33,19 19,18 32,74 100,001977 12,94 6,65 42,50 11,52 26,39 100,001978 11,58 5,59 45,94 8,26 28,63 100,001979 8,08 5,05 45,50 9,25 32,13 100,001980 9,43 4,83 45,04 10,50 30,19 100,001981 10,86 5,24 56,00 11,77 16,13 100,001982 9,74 8,65 55,55 12,00 14,06 100,001983 7,83 7,39 51,91 17,36 15,50 100,001984 4,43 6,64 53,50 14,86 20,57 100,001985 6,16 7,10 44,95 18,88 22,92 100,001986 7,99 8,59 46,29 15,47 21,66 100,001987 10,26 8,78 42,79 12,61 25,57 100,001988 9,33 13,02 45,08 10,68 21,89 100,001989 10,97 13,26 36,06 24,13 15,58 100,001990 5,12 9,63 47,73 13,85 23,67 100,001991 4,85 13,00 49,86 6,87 25,41 100,001992 7,94 5,12 56,13 6,37 24,44 100,001993 11,55 1,84 54,76 6,64 25,21 100,001994 13,16 1,46 48,66 6,32 30,40 100,001995 14,98 1,24 51,14 4,53 28,12 100,001996 15,79 1,85 53,39 5,27 23,70 100,001997 17,14 1,27 53,99 5,78 21,82 100,001998 18,96 1,78 53,09 5,62 20,56 100,001999 21,00 2,12 52,52 4,88 19,47 100,002000 22,91 2,49 52,18 4,18 18,25 100,002001 23,43 8,34 46,66 3,67 17,90 100,00

Fuente: Afip (2001)

Tabla 138 – Índice de turbulencia en la estructura tributaria nacional. 1932-2001

AñoImpuestos sobre

los IngresosImpuestos sobre

el Patrimonio

Impuestos sobre la Producción, el Consumo

y las Transacciones

Impuestos sobre el Comercio

ExteriorSeguridad Social Total

1933 2,25 0,15 0,22 1,00 1,33 4,951934 0,24 0,36 1,15 1,64 0,11 3,501935 0,85 0,10 4,93 4,57 1,11 11,571936 0,48 0,44 2,08 2,33 0,28 5,611937 1,13 0,62 1,67 3,00 1,85 8,261938 2,13 0,14 0,54 3,31 0,50 6,621939 0,92 0,02 2,57 4,32 0,85 8,681940 0,87 0,16 1,97 4,05 1,37 8,421941 0,29 0,71 3,13 4,95 0,82 9,891942 4,68 0,09 0,30 4,28 0,19 9,541943 3,95 0,35 0,80 6,59 1,49 13,181944 7,78 0,20 3,19 3,13 1,26 15,56

ANEXO V – ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIÓN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001

317

AñoImpuestos sobre

los IngresosImpuestos sobre

el Patrimonio

Impuestos sobre la Producción, el Consumo

y las Transacciones

Impuestos sobre el Comercio

ExteriorSeguridad Social Total

1945 5,08 0,83 5,53 0,57 12,01 24,021946 1,94 0,42 3,11 4,38 0,26 10,111947 5,20 1,06 9,86 1,50 4,21 21,831948 0,70 0,11 0,33 3,96 4,22 9,321949 3,06 0,29 6,72 5,21 1,84 17,111950 0,30 4,09 1,61 1,25 4,15 11,401951 0,12 1,73 2,85 1,84 2,84 9,381952 2,60 0,44 1,05 2,16 0,17 6,421953 4,96 0,91 1,95 1,36 3,46 12,631954 1,52 0,31 0,19 0,49 1,54 4,051955 0,46 0,57 1,04 0,52 0,63 3,221956 3,06 1,06 2,67 0,14 0,53 7,461957 0,57 0,82 3,63 0,64 4,02 9,691958 1,01 0,16 1,12 0,94 0,99 4,211959 0,86 0,50 3,76 2,23 1,18 8,531960 1,62 4,36 5,02 2,45 5,32 18,781961 1,87 1,44 1,28 0,62 2,65 7,861962 4,13 1,26 0,38 8,72 2,95 17,441963 1,62 0,73 1,30 1,63 0,58 5,861964 3,41 0,44 6,25 3,61 6,49 20,201965 5,62 0,06 0,87 2,53 3,89 12,981966 0,16 2,02 5,12 3,17 3,80 14,271967 2,41 1,51 6,42 3,73 3,59 17,671968 2,76 0,62 5,64 1,84 0,41 11,271969 0,51 0,19 0,70 0,04 1,37 2,811970 3,34 1,14 2,49 1,58 0,41 8,951971 4,57 0,45 0,53 0,86 3,63 10,031972 1,26 0,77 0,78 5,20 2,39 10,391973 0,86 0,26 2,50 2,73 4,12 10,461974 1,30 0,53 3,92 3,21 1,49 10,451975 7,02 4,18 2,26 1,86 7,08 22,401976 1,45 4,47 3,16 4,96 7,73 21,771977 3,04 1,65 9,31 7,66 6,34 28,011978 1,36 1,06 3,44 3,26 2,24 11,361979 3,50 0,55 0,44 0,99 3,50 8,971980 1,35 0,21 0,46 1,26 1,94 5,221981 1,43 0,40 10,96 1,27 14,06 28,131982 1,13 3,42 0,45 0,23 2,07 7,291983 1,91 1,26 3,64 5,36 1,45 13,611984 3,40 0,75 1,58 2,50 5,06 13,301985 1,73 0,45 8,55 4,02 2,35 17,101986 1,83 1,49 1,34 3,41 1,26 9,341987 2,27 0,19 3,50 2,86 3,91 12,731988 0,93 4,24 2,30 1,93 3,67 13,061989 1,65 0,24 9,02 13,45 6,32 30,671990 5,86 3,62 11,66 10,28 8,09 39,511991 0,26 3,37 2,14 6,98 1,74 14,491992 3,09 7,88 6,27 0,50 0,98 18,721993 3,61 3,28 1,37 0,27 0,77 9,311994 1,61 0,38 6,10 0,31 5,19 13,601995 1,81 0,22 2,49 1,80 2,28 8,601996 0,81 0,61 2,25 0,74 4,42 8,841997 1,35 0,58 0,60 0,51 1,88 4,931998 1,82 0,51 0,91 0,16 1,26 4,661999 2,04 0,34 0,56 0,73 1,09 4,772000 1,91 0,37 0,34 0,71 1,22 4,552001 0,52 5,85 5,52 0,51 0,34 12,75

Promedio 2,19 1,22 3,07 2,77 2,82 12,06Fuente: Elaborado en base a Afip (2001)

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

318

XX.2 - Tendencia y ciclo en la estructura tributaria argentina. Aplicación del filtro Hodrick-Prescott

Las series de tiempo tienden a fluctuar alrededor de una tendencia de largo plazo, dando lugar a ciclos. Si el objetivo es analizar el ciclo, es necesario –una vez desestacionalizada la serie- establecer una distinción entre la variación tendencial de una serie económica y su variación cíclica. Un método para realizar esta descomposición cuando se trata de ten-dencias no determinísticas es el filtro de Hodrick y Prescott (1980). En las Figuras que siguen se calculan ciclo y tendencia para la estructura tributaria argentina.186

XX.2.a - Ciclo y tendencia en la turbulencia de la estructura tributaria

En esta sección se analiza la serie del índice de turbulencia tributaria. En la Figura 93 se incluye la serie y la tendencia, mientras que en la Figura 94 se detrae de la serie de datos la tendencia de Hodrick-Prescott de modo de aislar el componente cíclico.187

Figura 93 – Índice de turbulencia tributaria – Evolución y tendencia

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000T URBU T URBUHP

Figura 94 – Índice de turbulencia tributaria - Ciclo

-1.5

-1.0

-0.5

-

0.5

1.0

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

T URBUCICLO

186 Para el parámetro λ -que penaliza la variabilidad en el componente de tendencia, de modo que cuanto mayor es el valor, más suave es la tendencia- se adoptó el valor 100, que es el sugerido por los autores para series de frecuencia anual. 187 TURBU es la serie de turbulencia, TURBUHP es la tendencia calculada con el filtro, TURBUCICLO es el componente cíclico de la turbulencia. En las Figuras siguientes se utilizan denominaciones similares.

ANEXO V – ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIÓN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001

319

XX.2.b - Ciclo y tendencia de los grupos de impuestos

Impuestos al Comercio Exterior

Figura 95 – Impuestos al Comercio Exterior Evolución y tendencia

0.0

0.51.0

1.5

2.02.5

3.0

3.5

4.0

4.5

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000COM COMHP

Figura 96 – Impuestos al Comercio Exterior Ciclo

-0.8

-0.6-0.4

-0.2-

0.20.4

0.60.8

1.0

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

COMCICLO

Impuestos a los Ingresos

Figura 97 – Impuestos a los Ingresos Evolución y tendencia

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

3.5

4.0

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

ING INGHP

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

320

Figura 98 – Impuestos a los Ingresos Ciclo

-0.8

-0.6

-0.4

-0.2

-

0.2

0.4

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

INGCICLO

Impuestos a la Producción, el Consumo y las Transacciones

Figura 99 - Impuestos a la Producción, el Consumo y las Transacciones Evolución y tendencia

2.5

2.7

2.93.1

3.3

3.5

3.73.9

4.1

4.3

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000INT INT HP

Figura 100 - Impuestos a la Producción, el Consumo y las Transacciones Ciclo

-0.5

-0.4

-0.3

-0.2

-0.1

-

0.1

0.2

0.3

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

INT CICLO

ANEXO V – ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIÓN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001

321

Impuestos Patrimoniales

Figura 101 – Impuestos Patrimoniales Evolución y tendencia

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

3.0

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000PAT PAT HP

Figura 102 – Impuestos Patrimoniales Ciclo

-2.5

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

-

0.5

1.0

1.5

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

PAT CICLO

Impuestos a la Seguridad Social

Figura 103 – Impuestos a la Seguridad Social Evolución y tendencia

2.0

2.2

2.4

2.6

2.8

3.0

3.2

3.4

3.6

3.8

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000SEG SEGHP

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

322

Figura 104 – Impuestos a la Seguridad Social Ciclo

-0.5

-0.4

-0.3

-0.2

-0.1

-

0.1

0.2

0.3

0.4

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

SEGCICLO

XX.2.c - Ciclo y tendencia en los impuestos coparticipables y no coparticipables

Impuestos coparticipables

Figura 105 – Impuestos coparticipables Evolución y tendencia

3.0

3.2

3.4

3.6

3.8

4.0

4.2

4.4

4.6

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000COP COPHP

Figura 106 – Impuestos coparticipables Ciclo

-0.3-0.2-0.2-0.1-0.1-0.10.10.20.20.3

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

COP CICLO

ANEXO V – ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIÓN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001

323

Impuestos no coparticipables

Figura 107 – Impuestos no coparticipables Evolución y tendencia

2.5

2.7

2.9

3.1

3.3

3.5

3.7

3.9

4.1

4.3

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

NOCOP NOCOP HP

Figura 108 - Impuestos no coparticipables Ciclo

-0.5

-0.4

-0.3

-0.2

-0.1

-

0.1

0.2

0.3

1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000

NOCOP CICLO

ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

325

XXI - Anexo VI. Desempeño comparado Impuesto al Valor Agregado e Impuesto sobre los Ingresos Brutos

Luciano M. Di Gresia

l objetivo de este anexo es comparar el desempeño relativo del Impuesto sobre los Ingresos Brutos (IIB) provincial con el Impuesto al Valor Agregado nacional

(IVA). Esta comparación resulta relevante dado que ambos son tributos que se aplican de diferente manera sobre bases imponibles similares. La performance relativa permite cuantificar el esfuerzo tributario de cada nivel de gobierno, realizándose adicionalmen-te una cuantificación a nivel de jurisdicciones subnacionales para el caso del IIB.

XXI.1 - Evolución comparada del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y el Impuesto al Valor Agregado

En lo referido a la comparación entre el Ingresos Brutos y el IVA, se observa un com-portamiento parejo de ambos tributo en el período 1960-1990 (Figura 109). En los pri-meros años del período de convertibilidad se registra un muy fuerte incremento en el IVA (por aumento de alícuota y ampliación de la base imponible) que no tiene un co-rrelato en el comportamiento del Ingresos Brutos de la misma magnitud. Luego, ambos tributos se estabilizan en los máximos del período, para posteriormente caer abrupta-mente (en mayor medida el IVA) en los años 2001 y 2002 durante la salida de la con-vertibilidad.

Figura 109 – Evolución comparada IVA-Ingresos Brutos (porcentaje del PBI)

0%

1%

2%

3%

4%

5%

6%

7%

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

Porc

enta

je d

el P

BI

Impuesto al Valor AgregadoImpuesto sobre los Ingresos Brutos

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

326

Una inspección más detallada de ambas series se obtiene al observar el cociente entre la recaudación de IIB y el IVA. En la Figura 110 se destacan tres períodos dife-renciados. Durante los años 1960 a 1990 se observa un mayor crecimiento del IIB res-pecto del IVA, con episodios de cambios abruptos como el año 1975. Luego, en los años 1990 a 1993 se verifica un cambio notable en la relación, como consecuencia del gran incremento del IVA. En el período posterior, de 1993 a 2002, el comportamiento es similar al del primer período, registrándose un mayor crecimiento en el IIB que en el IVA.

Figura 110 – Evolución del cociente de recaudación IIB / IVA

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1960

1963

1966

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

Coci

ente

IIB

/ IV

A

El comportamiento descripto aporta cierta claridad sobre la discusión respecto a los desempeños relativos de ambos tributos. Si la atención se centra solamente en el período de convertibilidad, aparece el IVA como el impuesto de mejor comportamiento en cuanto al producido de recaudación. No obstante, si se considera la información desde 1960, se observa que los primeros tres años de la convertibilidad representan un esfuerzo en incrementar el nivel de recaudación del IVA.188 Una vez producido el cam-bio, el comportamiento del IIB sigue siendo relativamente mejor.

XXI.2 - Cuantificaciones sobre la evolución del Impuesto sobre los Ingresos Brutos

En esta sección se realizan cuantificaciones que pretenden ser de utilidad en las discu-siones sobre política tributaria a nivel provincial en relación con el Impuesto sobre los Ingresos Brutos. Se efectúan mediciones de la relación entre recaudación y nivel de actividad, y del comportamiento procíclico. Adicionalmente, se analiza el grado de aprovechamiento de la recaudación potencial del IIB a nivel provincial, empleándose un modelo de frontera estocástica de eficiencia.

188 El incremento de la alícuota explica gran parte de este comportamiento. La alícuota pasó de 13% (31-10-90) al 18% (31-3-92) y al 21% (1-4-95).

ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

327

XXI.2.a - Estimación de la relación recaudación con nivel de actividad

Estimación por datos de panel

Se dispuso de información que comprende las 24 jurisdicciones subnacionales (23 pro-vincias y la Ciudad de Buenos Aires) con datos para el período 1960-2002. En función de esto se construyó un panel de datos y se realizó la estimación de la relación entre la recaudación del IIB y el nivel de actividad189 empleándose un modelo logarítmico de datos en panel con efectos aleatorios.190 Los resultados se presentan en la Tabla 139.

Tabla 139 – Resultados de las estimaciones de la relación recaudación Ingresos Brutos con nivel de actividad

Modelo Coeficiente Significatividad[1] log(iibi,t) = α0 + α1 log(pbgt,i) + ut,i α1 = 1.59 z = 42.57

p-value = 0.0000[2] log(iibi,t) = β0 + β1 log(pbgt,i) + β2 Di,t + ut,i β1 = 1.64 z = 49.46

(*) p-value = 0.0000(*) La variable dummy incorporada resulta ser altamente significativa.

En la estimación se observa una relación entre recaudación y actividad de 1,59 (modelo [1]). Es decir, ante un incremento (decremento) de 1% en el PBG de una pro-vincia, se produce una variación positiva (negativa) de 1,59% en la recaudación del Ingresos Brutos. Este valor resulta estadísticamente mayor que la unidad, resultado esperable dado que el Ingresos Brutos recae sobre una base imponible muy amplia (con evolución similar al PBG) y refleja el comportamiento del contribuyente que incremen-ta su evasión en períodos recesivos y regulariza su situación mediante moratorias en períodos expansivos.

En relación al segundo modelo que incorpora una variable dummy para los años 1975 y 1976,191 los resultados no cambian significativamente.192

Cabe aclarar que el coeficiente α1 podría ser interpretado como la elasticidad-ingreso del impuesto, siempre que no hubieran variado las alícuotas ni la definición de la base imponible durante el período. Como esto no ocurrió y no se dispone de infor-mación completa para poder controlar estos cambios, entonces se hace referencia a la relación entre recaudación y actividad. Es decir, el coeficiente indica de manera agre-gada qué fue lo que pasó con las alícuota, la base imponible y el grado de cobrabilidad cuando varió el nivel de actividad. Un valor superior a la unidad puede indicar que cuando se incrementa el nivel de actividad se produce alguna combinación de estos tres

189 Esta estimación podría ser considerada como la elasticidad-ingreso si las alícuotas y la definición de la base imponible se hubieran mantenido constantes. Como esto no ocurre, esta estimación se denomina “elasticidad ingreso aparente”. 190 Se implementó el test de Hausmann respecto de la aplicación de efectos aleatorios. 191 Los años 1975 y 1976 son atípicos dentro de la serie de recaudación de IIB por provincia. En 1975 se efectuó un fallido intento de eliminación del impuesto, que se restituyó al año siguiente. Las series mues-tran una fuerte disminución de la recaudación en 1975 y una recaudación anormalmente alta en 1976, que compensa la caída anterior. Si se considera el promedio de estos años, se encuentran valores normales para la década del 70. 192 El valor de 1,64 queda comprendido dentro del intervalo de confianza al 95% obtenido para α1 en el modelo [1].

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

328

comportamientos: alícuotas, definición de la base imponible y/o cambios en la evasión, que en conjunto potencian el efecto del incremento del nivel de actividad.

Estimación por grupos de provincias

La estimación anterior representa el resultado promedio para el conjunto de provincias, pero la realidad puede resultar heterogénea entre jurisdicciones. En función de esto se procedió a realizar un segundo grupo de estimaciones de datos de panel para agrupa-mientos de las provincias. Los grupos fueron definidos de la siguiente manera.193

• Jurisdicciones Avanzadas: Ciudad de Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Mendoza y Buenos Aires.

• Jurisdicciones de Baja Densidad: Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Ne-gro, Santa Cruz y Tierra del Fuego.

• Jurisdicciones Intermedias: Entre Ríos, Salta, San Juan, San Luis y Tu-cumán.

• Jurisdicciones Rezagadas: Catamarca, Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones y Santiago del Estero.

Las estimaciones para estos subpaneles en el período 1960-2002 se presentan en la Tabla 140. Se observa que las juris-dicciones Avanzadas presentan los menores valores de la relación recau-dación-actividad mientras que el resto de las jurisdicciones se encuentra por encima del promedio, incluso con un valor superior a 2 para las provincias Rezagadas. Esto estaría indicando que ante un aumento del nivel de activi-dad, las provincias rezagadas realizan un esfuerzo superior a las Avanzadas para incrementar la recaudación del tributo. Es decir, pueden estar aumentando las alícuotas, ampliando la base imponible, y/o dismi-nuyendo la evasión.

Evolución de la relación entre recaudación y nivel de actividad

Además de la heterogeneidad por jurisdicciones, resulta interesante analizar la evolu-ción temporal de la estimación de la relación entre recaudación y nivel de actividad. Se emplea una metodología de estimación de datos de panel de manera recursiva incorpo-rando años adicionales a la muestra.194 Los resultados obtenidos se presentan en la Figura 111, donde se observan los resultados para el modelo [1] y para el modelo [2] que incluye la variable dummy para los años 1975 y 1976.

193 Siguiendo la clasificación según tamaño, densidad demográfica y nivel socio-económico de Nuñez Miñana (1994). Ver Capítulo II. 194 Es decir, se estima de manera acumulativa. Por ejemplo, el valor presente en el año 1973 es resultado de la estimación para las observaciones entre 1960 y 1973, mientras que el valor presente en el año 2000 es la estimación para las observaciones entre 1960 y 2000.

Tabla 140 – Relación entre recaudación de Ingresos Brutos con nivel de actividad

Modelo 1 Modelo 2Avanzadas 1,42 1,59Intermedias 1,84 1,80Baja Densidad 1,80 1,81Rezagadas 2,08 2,08Total 1,59 1,64

ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

329

Figura 111 – Evolución de la relación recaudación Ingresos Brutos con nivel de actividad

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

1961

1964

1967

1970

1973

1976

1979

1982

1985

1988

1991

1994

1997

2000

Modelo [1] (sin dummy)Modelo [2] (con dummy)

Se observa claramente una evolución creciente de la relación entre la recaudación del IIB y el nivel de actividad a medida que se incorporan años a la estimación. Este comportamiento se muestra de manera ininterrumpida desde mediados de la década del 70. En el período anterior se observa un comportamiento dispar entre la década del 60 (creciente) y la primera mitad de la década del 70 (decreciente). Notar que la irregula-ridad en la evolución de la elasticidad está determinada principalmente por la situación atípica de los años 1975 y 1976.

Comparación relación recaudación actividad con el IVA

En cuanto a la estimación de la relación en-tre la recaudación del IVA y el nivel de acti-vidad (comportamiento del PBI nacional), el coeficiente es de 1,975 para el período 1956-2002 (empalmado el IVA con el Impuesto a las Ventas). Este coeficiente resulta superior al obtenido para el promedio de las provin-cias en el Ingresos Brutos. La estimación de la relación para subperíodos de tiempo se presenta en la Tabla 141.

Al igual que en el Ingresos Brutos, el comportamiento es creciente a medida que se incorporan años a la estimación de la re-lación.

En la Figura 112 se comparan los resul-tados para ambos impuestos. Se observa una mayor variabilidad en el caso del IVA, cuyo rango va desde un mínimo de 0,65 en el período 1956-1973 a un máximo de 1,98 en el período 1956-2002. Por otro lado, la elasticidad-ingreso del IVA pasa a ser supe-rior a la del Ingresos Brutos a partir del inicio de la década de los 90. Como conclusión puede inferirse que la elasticidad-ingreso del IVA se ha incrementado en mayor medi-da que la correspondiente al Ingresos Brutos.

Tabla 141 – IVA e Impuesto a las Ven-tas. Evolución de relación recaudación

con nivel de actividad

Período Elasticidad ingreso aparente

1056-1970 1,161956-1975 0,681956-1980 1,061956-1985 1,301956-1990 1,291956-1995 1,611956-2000 1,911956-2002 1,98

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

330

Figura 112 – Comparación evolución de relación recaudación con nivel de actividad IVA (empalme Impuesto a las Ventas) con Impuesto sobre los Ingresos Brutos

0,6

0,8

1,0

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

1969

1972

1975

1978

1981

1984

1987

1990

1993

1996

1999

2002

Impuesto al Valor Agregado

Impuesto sobre los Ingresos Brutos (modelo [1])

XXI.2.b - Estimación del comportamiento procíclico

Un análisis con fines similares al realizado en la sección anterior se efectúa respecto del comportamiento procíclico que presenta el Ingresos Brutos. Se comparan los resul-tados con los obtenidos para el caso del IVA.

Medición del comportamiento procíclico del Ingresos Brutos

La obtención de una estimación del comportamiento procíclico de la recaudación del Ingresos Brutos se realiza del siguiente modo. Se define el ciclo para una variable eco-nómica ajustando una tendencia a la evolución del logaritmo de la variable bajo análi-sis (recaudación de Ingresos Brutos ó PBG, en este caso). La diferencia entre el loga-ritmo de los valores observados y la tendencia estimada permite obtener el componente cíclico de la serie. Para obtener la tendencia de una serie de tiempo, se utiliza frecuen-temente el filtro de Hodrick-Prescott (1997).195 Calculando la diferencia entre los valo-res originales de la variable en logaritmo y la tendencia estimada por el filtro de Hodrick-Prescott, se obtiene el componente cíclico.196 Luego para determinar el com-portamiento procíclico se calcula el coeficiente de correlación entre los ciclos de la recaudación de IIB y el PBG de la provincia.

195 Si la variable bajo estudio es yt y la tendencia es definida como gt, se procede a minimizar (eligiendo a gt) la siguiente expresión:

{ }( ) ( )( )( )

⎭⎬⎫

⎩⎨⎧

−−+−= ∑∑=

−−−=−=

T

ttttt

T

ttt

g

gggggyMinTtt 1

2211

1

2

1

λφ

El método consiste en minimizar la varianza de y alrededor de g, sujeto a las restricciones de penalización de las segundas diferencias de g. El parámetro de penalización λ controla la forma de la tendencia. Con un λ más alto, más suave será la tendencia. No existe una clara regla para determinar el parámetro λ, no obs-tante los valores usuales empleados son: λ = 100 para datos anuales, λ = 1.600 para datos trimestrales, y λ = 14.400 para datos mensuales. En este capítulo se utiliza λ = 100 de acuerdo a la periodicidad anual de los datos. 196 Se estudiaron los componentes cíclicos mediante el test de Dickey y Fuller (incluyendo constante y sin tendencia), rechazándose la hipótesis nula de raíces unitarias a niveles de significatividad de 1%, 5% y 10%.

ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

331

Se expone como ejemplo el caso del cálculo del comportamiento procíclico para la provincia de Buenos Aires. En la Figura 113 se presenta la serie en logaritmos de recaudación del IIB y su tendencia determinada por el filtro de Hodrick-Prescott.197

Figura 113 – IIB Provincia de Buenos Aires Evolución y tendencia

4.0

4.5

5.0

5.5

6.0

6.5

7.0

7.5

8.0

8.519

60

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

log(IIB)Tendencia HP(100)

En la Figura 114 se presenta la tendencia del PBG de Buenos Aires.

Figura 114 - PBG Provincia de Buenos Aires Evolución y tendencia

10.6

10.8

11.0

11.2

11.4

11.6

11.8

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

ln(PBG)Tendencia HP(100)

De las tendencias y valores observados se obtienen los componentes cíclicos de ambas series que se muestran en la Figura 115.

197 El año 1975 presenta una recaudación anormalmente baja producto del intento fallido de eliminación del impuesto.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

332

Figura 115 – Ciclo de IIB y ciclo de PBG en la Provincia de Buenos Aires

-0.6

-0.4

-0.2

-

0.2

0.4

0.6

1960

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

Ciclo IIBCiclo PBG

Finalmente se calcula el coeficiente de correlación entre ambas series. Para el caso de la provincia de Buenos Aires tiene un valor de 0,43 y resulta significativo. Los resul-tados para todas las jurisdicciones se presentan la Tabla 142 donde se indican las 7 juris-dicciones con correlaciones significativas (evidencia de comportamiento procíclico).

Tabla 142 – Coeficientes de correlación entre ciclo de Ingresos Brutos y ciclo del PBG

Jurisdicción Correlación Significatividad (P-value)

Buenos Aires 0,43 (*) 0,00Catamarca 0,07 0,66Ciudad de Bs.As. 0,23 0,14Chaco 0,36 (*) 0,02Chubut 0,11 0,51Córdoba 0,22 0,15Corrientes 0,04 0,82Entre Ríos 0,41 (*) 0,01Formosa 0,04 0,81Jujuy 0,13 0,42La Pampa 0,11 0,47La Rioja -0,20 0,21Mendoza 0,04 0,78Misiones -0,17 0,27Neuquén 0,18 0,26Río Negro 0,18 0,25Salta 0,46 (*) 0,00San Juan 0,28 (*) 0,06San Luis 0,13 0,40Santa Cruz 0,23 0,14Santa Fe 0,28 (*) 0,07Santiago del Estero 0,48 (*) 0,00Tierra del Fuego -0,09 0,59Tucumán -0,01 0,97Promedio 0,16(*) Correlación significativa al 0,10

ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

333

Comparación con el IVA nacional

En el caso del IVA el coeficiente de correlación entre los componentes cíclicos es de 0,59 (significativo), que resulta superior al valor máximo de las provincias (correspon-diente a Santiago del Estero: 0,48). Este resultado es consistente con lo obtenido en las mediciones de elasticidades ingreso que resultaron superiores en el IVA que en el IIB.

XXI.2.c - Estimación del grado de aprovechamiento del impuesto potencial

En esta sección se realiza una estimación del grado de aprovechamiento del impuesto potencial mediante el método de frontera estocástica de producción aplicada sobre da-tos de panel. Este método provee estimadores de los parámetros de un modelo lineal con residuos generados por una mezcla de dos componentes: un componente que tiene una distribución estrictamente no negativa y otro componente con una distribución si-métrica. Los estimadores así obtenidos son usados para calcular una frontera estocásti-ca de producción, siendo el componente no negativo del término de error interpretado como la medida de ineficiencia (en este caso va a ser la diferencia a un grado máximo de aprovechamiento del impuesto potencial) para cada observación.

Existen tres factores que pueden generar una diferencia con el grado de aprove-chamiento máximo del impuesto: el nivel de alícuota, la definición de la base imponi-ble y el grado de cobrabilidad.

Adicionalmente, el concepto de aprovechamiento aquí empleado se refiere a un criterio relativo entre las jurisdicciones. Dada la metodología empleada no pueden identificarse factores que afecten a todas las jurisdicciones conjuntamente, generando un sistemático menor aprovechamiento del impuesto potencial máximo. En la Figura 116 (donde los puntos representan la situación de cada jurisdicción respecto de las va-riables recaudación y PBG), esta situación se representa con la diferenciación entre la frontera máxima A (que surge de la situación relativa de las jurisdicciones) y la fronte-ra B (que surge de considerar algún factor desconocido que afecta de manera general la recaudación). La Figura 116 muestra además la determi-nación del grado de “des-aprovechamiento” como la distancia entre la recauda-ción efectiva y la determi-nada por la frontera de acuerdo al nivel de PBG que presenta la jurisdicción. Tal como se ha definido la frontera, en este caso el des-aprovechamiento es relativo al panel de muestra que se dispone.

En la Tabla 143 se presentan los resultados por jurisdicciones para el promedio del período 1960-2002. El valor mostrado corresponde al porcentaje de incremento de la recaudación que lleva la situación sobre la frontera de eficiencia.

Figura 116 – Ejemplo de estimación de frontera

Recaudación Frontera B

Frontera A

PBG

grado de desaprovechamiento

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

334

Tabla 143 - Recaudación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos Desaprovechamiento del impuesto potencial (1960-2002)

Estimación por frontera estocástica de producción

Jurisdicción Desaprovechamiento porcentual

Buenos Aires 8,70Ciudad de Bs.As. 5,83Catamarca 11,95Chaco 4,82Chubut 16,02Córdoba 6,79Corrientes 10,41Entre Ríos 5,36Formosa 7,79Jujuy 6,72La Pampa 5,22La Rioja 14,24Mendoza 7,00Misiones 8,61Neuquén 11,32Río Negro 8,96Salta 9,91San Juan 8,29San Luis 11,04Santa Cruz 9,29Santa Fe 8,11Santiago del Estero 8,05Tierra del Fuego 10,06Tucumán 7,34

Para el caso del agrupamiento de provincias ya presentado, los resultados se pre-sentan en la Tabla 144.

Tabla 144 - Desaprovechamiento del impuesto potencial por grupos de jurisdicciones

Jurisdicción Desaprovechamiento porcentual

Avanzadas 7,29Baja Densidad 10,11Intermedias 8,36Rezagadas 9,06

Respecto de la evolución temporal del grado de eficiencia por jurisdicciones, se obtiene la situación que se presenta en la Figura 117 por grupos de provincias. El año 1975 se encuentra remarcado debido a la situación particular de virtual eliminación del

ANEXO VI – DESEMPEÑO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS

335

impuesto (el grado de “ineficiencia” crece mucho, aunque se trata de una variación extrema de presión impositiva).

Figura 117 – Evolución del desaprovechamiento del impuesto potencial Por grupo de provincias

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%19

60

1965

1970

1975

1980

1985

1990

1995

2000

RezagadasIntermediasBaja DensidadAvanzadas

ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES

337

XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales

Luciano M. Di Gresia Marcelo Garriga

Horacio L. P. Piffano

na modificación de las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias requie-re que esté fundada en proyecciones de gastos e ingresos que sean sostenibles en

el tiempo ya que, en caso contrario, los incentivos a violar los acuerdos surgirán inme-diatamente.

Un primer paso en este sentido es proyectar en el tiempo las responsabilidades de gastos y recursos del gobierno nacional y las provincias. Sin duda este es un ejercicio muy difícil de llevar a cabo con algún grado de credibilidad. Hay muchas variables sobre las que existe una fuerte incertidumbre acerca de su evolución futura. Los cam-bios ocurridos son muy dramáticos. Sin embargo, realizar este ejercicio con la infor-mación disponible es útil desde dos dimensiones: por un lado, revela ciertas dificulta-des financieras del Sector Público que ocurrirían en cualquier escenario que se plantee (hay algunos problemas que perduran más allá de variaciones que se realicen en las hipótesis de las proyecciones); y, por otro, es un punto de partida necesario para el di-seño de un nuevo Régimen de Coparticipación de Impuestos y muestra los dilemas y restricciones que surgen ante cualquier modificación de las relaciones fiscales entre la Nación y las provincias.

Si bien existen debilidades en los supuestos que se utilizan como consecuencia de la alta incertidumbre futura, hay resultados contundentes que no se modifican significa-tivamente cuando se realiza un análisis de sensibilidad de los mismos (por ejemplo, ante cambios en variables como el PBI).

XXII.1 - Criterios utilizados en las proyecciones

XXII.1.a - Escenario económico social

La evolución del nivel de actividad es uno de los factores fundamentales en las proyec-ciones de recursos y gastos. En los ejercicios de simulación aquí realizados se utiliza el es-cenario de evolución del PBI presentado en la Tabla 145. Respecto de la evolución del PBI por provincias, se supone un comportamiento similar al del PBI nacional.

Con referencia al comportamiento del ni-vel general de precios, las proyecciones se realizan en valores constantes del año 2002. En consecuencia las variaciones porcentuales anuales de precios específicos, salarios y tipo de cambio se utilizan en términos reales. En lo que respecta al tipo de cambio, se

U

Tabla 145 – Proyección del PBI

Año/s Variación real2003 (*) 7,0%2004 (*) 6,0%2005-2006 4,0%2007-2015 3,0%

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

338

supone un comportamiento decreciente en términos reales en el período 2004-2008, y estable en 2009-2015.

Para la evolución de la balanza comercial se proyecta un crecimiento a largo pla-zo de 5% para las exportaciones y las importaciones. En referencia al mercado de tra-bajo, se supone una recuperación paulatina, utilizándose un crecimiento de 3% anual en la población ocupada, compatible con una disminución paulatina de la tasa de des-ocupación. Esta información se utiliza en la proyección de los aportes personales, con-tribuciones patronales y el monto recaudado para el sistema de capitalización.

Para la estimación de gastos nacionales y provinciales se requiere la utiliza-ción de proyecciones demográficas. Se utilizó información del INDEC referida a población estimada por rango de edades. Esa información se interpoló para los años intermedios y, para el caso de las proyecciones provinciales, se combinó con las pro-yecciones de población por provincias.

XXII.1.b - Gastos nacionales y provinciales

En las proyecciones realizadas no se consideraron los gastos extra-presupuestarios que deberían financiarse con los recursos que se tienen asignados específicamente para tal fin. Los gastos que se excluyeron se detallan a continuación: 198

1. El gasto en Obras Sociales, dado que es un servicio provisto privadamente fi-nanciado con un impuesto de afectación específica.

2. El gasto en PAMI y Asignaciones Familiares, ya que constituyen transferen-cias o servicios provistos públicamente que, al igual que en el caso anterior, se financian con un recurso de afectación específica. Solo se incluyeron los sub-sidios implícitos (en muchos casos medidos por el déficit corriente) de las eje-cución de dichos gastos.

En cuanto a los criterios e indicadores que se utilizaron para realizar las proyec-ciones fueron los siguientes:

Administración General, Justicia y Defensa

Se proyectó en función de la tasa de crecimiento esperada de la población total.

Seguridad

Se proyectó en función de la tasa de crecimiento esperada de la población total y, adicio-nalmente, se ajustó el gasto en función de una meta de reducción de crímenes por jurisdic-ción. Se fijó una meta nacional promedio de reducción de la delincuencia y luego se com-putó para cada provincia una tasa de reducción de la distancia respecto a la meta.199

198 Ver Cuadernos de Economía de la Provincia de Buenos Aires N°15 (1996), para un análisis del gasto de cada jurisdicción de acuerdo a la composición y tipo del mismo. 199 Este mecanismo de ajuste tiene ventajas y desventajas. La ventaja es que permite que las jurisdicciones alcancen un mismo nivel de provisión del servicio público en cuanto a la prestación del servicio. La des-ventaja es que no tiene en consideración los diferentes niveles de eficiencia entre las jurisdicciones. Es por ello que el uso de este criterio se realiza en forma acotada, con una variación máxima anual del 1% para las situaciones más alejadas de la meta.

ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES

339

Educación Básica

Se proyectó en función del crecimiento esperado de la población en edad escolar (entre 5 y 14 años). Además se consideró una meta de cumplimiento de la Ley Federal de Educación, en el sentido que las provincias más rezagadas puedan alcanzar un nivel de cobertura edu-cativa de la población en edad escolar similar al promedio (grado de escolaridad).

Salud

Se proyectó en función de la tasa de crecimiento poblacional de los grupos que más demandan este servicio. Para esto se consideraron esencialmente las personas mayores de 65 años. Se incorporó una variable que refleja la situación relativa de las provincias respecto del indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI).

Agua potable y Alcantarillado

Se proyecto en función de la tasa de crecimiento poblacional y se consideró una meta promedio de cobertura de la población de cada jurisdicción de agua corriente y cloacas.

Vivienda y Urbanismo

Se proyecto en función de la tasa de crecimiento poblacional y se consideró una meta promedio de reducción del nivel de hacinamiento por provincias.

Promoción y Asistencia Social

Se proyectó utilizando la tasa de crecimiento poblacional y el indicador de NBI.

Previsión Social

Se proyectó en función de la evolución demográfica de la población. Se supuso el man-tenimiento del nivel de remuneraciones actuales en términos reales.

Programas de Empleo y Seguros de Desempleo

Se proyectó en función de la evolución de la tasa de desocupación y los niveles de in-formalidad esperados.

Otros Servicios Urbanos

Se proyectó en función a la tasa de crecimiento esperada de la población.

Gasto público en Servicios Económicos

Se proyectó en función de la tasa de crecimiento esperada de la población y del creci-miento del PBI considerándose una elasticidad de 0,25.

Servicios de la Deuda Pública

Se consideró que para el período analizado (2004/2015), dado que está pendiente el proceso de renegociación de la deuda, el país (Nación y provincias) destinará al pago

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

340

de la deuda pública el 3% del PBI,200 mientras que para el año 2003 se utilizó el 2,5%. Dentro de ese porcentaje las provincias se harán cargo de un monto como máximo equivalente al 15% de la coparticipación.

XXII.1.c - Recursos nacionales

Seguidamente se presentan los criterios empleados para las estimaciones de recursos nacionales.

Ganancias Sociedades

Se consideró la variación del PBI, manteniéndose inalterada la alícuota. La cobrabilidad permanece constante en los niveles del año 2002. Se considera una variación exógena posi-tiva de +50% en el año 2003, consistente con un incremento de aproximadamente 3.000 millones de pesos producto de la no aplicación del ajuste por inflación. Para el año 2004 se aplica una variación exógena negativa de 10% para eliminar el efecto transitorio del no ajuste por inflación del año anterior. El no ajuste por inflación tiene efecto positivo sobre la recaudación en el ejercicio fiscal cuando los contribuyentes generaron la ganancia por la variación en los precios. En el ejercicio fiscal siguiente, si los precios se estabilizaron, la recaudación vuelve a niveles “normales”, aunque se mantiene un incremento por la estruc-tura de anticipos que tiene el impuesto.

En el caso de eliminación de las Retenciones a las Exportaciones, se supone un efecto posi-tivo sobre la recaudación de Ganancias producto de la mayor renta del sector exportador.

Ganancias Personas Físicas

Se consideró la variación del PBI del año anterior con la alícuota inalterada. La cobra-bilidad permanece constante en los niveles del año 2002. Se consideran las mismas variaciones exógenas establecidas para el caso anterior, consistentes con la no aplica-ción del ajuste por inflación. Para el caso de la eliminación de las Retenciones a las Exportaciones se aplica un tratamiento similar que para Ganancias Sociedades.

Impuesto al Valor Agregado

Para todos los conceptos se mantiene inalterada la alícuota y la cobrabilidad permanece constante en los niveles del año 2002. Para proyectar cada concepto se desagrega en los siguientes ítems:

�x IVA DGI incluyendo Retenciones y Compra/Venta Ganado Bovino. Para la proyección se considera la variación del PBI del año corriente y se mantiene inalterada la alícuota. La cobrabilidad permanece constante en los niveles del año 2002. Se considera una variación exógena para el año 2003 de 10% atri-buidos a recuperación del consumo por encima de la variación del PBI (com-portamiento consistente con lo verificado durante el año 2003).

200 Es un promedio aproximado de los valores de superávit primario que señalan distintos analistas de la situación macroeconómica como requeridos para encarar un proceso razonable de renegociación de la deuda.

ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES

341

IVA Aduanas incluyendo Retenciones se proyecta utilizándose la variación de las importaciones del año corriente.

Devoluciones y Transferencias. Se considera la variación de las exportaciones del año corriente.

Reintegros a la Exportación. Se mantuvo en valores constantes, el monto pre-visto en el año 2003 de 1.200 millones de pesos.

Adicionalmente se incorporó el efecto de la eliminación de los planes de competi-tividad (Decreto 730/01). El efecto sobre el IVA es de 121 millones de pesos anuales a partir del año 2004 por crédito fiscal de contribuciones patronales.

Internos Coparticipados y Adicional sobre Cigarrillos

Se consideró la variación del PBI del año corriente. Se mantiene inalterada la alícuota. La cobrabilidad permanece constante en los niveles del año 2002. Se aplicó una variación po-sitiva de 20% en el año 2004 de acuerdo a las medidas tributarias de aumento de imposi-ción al sector implementadas a fines de 2003.

Ganancia Mínima Presunta y Bienes Personales

Estos impuestos tiene como base imponible el valor de los activos y de los bienes que se dispone, respectivamente. Como proxy para proyectar la evolución de la base impo-nible de ambos, se utilizan las variaciones previstas en el PBI. Se mantiene inalterada la alícuota y la cobrabilidad permanece constante en los niveles del año 2002.

Para el caso de Ganancia Mínima Presunta, en la hipótesis con cambios, se incor-pora el efecto de la eliminación de los planes de competitividad (Decreto 730/01). El efecto es de 60 millones de pesos anuales a partir del año 2004 por la reimposición a sectores actualmente exentos. Se supone la continuidad del tributo a partir del año 2008, cuando finaliza su vigencia.

Impuesto a las Transacciones Financieras

La base imponible de este impuesto son las transacciones desarrolladas dentro del sis-tema bancario. Como proxy se considera la variación de los depósitos bancarios, incor-porando además una variación negativa (1% anual) producto de cambios en la operato-ria bancaria de los agentes para minimizar el pago del tributo. Se mantiene inalterada la alícuota durante todo el período de proyección.

Impuesto a los Combustibles

En este concepto se agrupan los siguientes tributos: • El Impuesto a la Transferencia de Combustibles Líquidos. • El Impuesto al Gasoil, Diesel-Oil, Kerosén y GNC. • La Tasa al Gasoil establecida por el Decreto 976/01

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

342

Se utiliza el PBI como proxy de la evolución de la base imponible. Se incorpora una variación adicional previéndose un crecimiento de los precios internacionales del petróleo.

Impuesto adicional de emergencia sobre el precio de los Cigarrillos

En este tributo se supone la continuación del Convenio con el sector que disminuyó la alícuota de 21% a 7%. Se proyecta considerando la evolución del PBI. Se consideró un incremento de 20% para el año 2004 producto de aumentos de imposición al sector.

Resto de impuestos nacionales

Se proyectan en base a las variaciones previstas del PBI.

Recursos de la Seguridad Social

Se desagregan en los siguientes conceptos: • Aportes personales. • Contribuciones patronales. • Capitalización (que resta de lo anterior). • Rezagos transitorios y otros.

Para los aportes personales y las contribuciones patronales se proyecta utilizando la evolución prevista de la población ocupada, considerándose un incremento paulati-no. Para el caso del concepto de capitalización, se supone una relativa normalización del flujo de fondos en los años 2004 y 2005, que lleva el monto a valores similares a los años 2000-2001.

Recursos del Comercio Exterior

Se incluyen los siguientes conceptos: • Derechos de Importación. • Derechos de Exportación. • Tasa de Estadística.

En el caso de los Derechos de Importación se utiliza para su proyección la evolu-ción prevista de las importaciones. Se considera que éstas tendrán un comportamiento creciente por encima de la variación del PBI en los primeros 3 años, para luego crecer a la misma tasa que el nivel de actividad de la economía. Para los Derechos de Expor-tación se considera la evolución proyectada de las exportaciones, con similar compor-tamiento que las importaciones. Adicionalmente se incorpora una disminución de los precios internacionales para llevarlos a valores inferiores a los máximos históricos del año 2003 (principalmente por el precio de la soja).

Recursos no tributarios

Se incluyen los siguientes recursos: • Ingresos de operación.

ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES

343

• Rentas de la propiedad (asociado al rendimiento de las reservas del BCRA).

• Transferencias corrientes. • Otros.

En todos los casos se utilizó para la proyección la variación prevista del nivel de actividad. En el caso de las rentas de propiedad se agregó una variación exógena aso-ciada a la evolución prevista del tipo de cambio.

XXII.1.d - Recursos provinciales

Para el caso del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, Sellos, Inmobiliario y Automoto-res se aplica la variación del PBI del año corriente (aplicándose valores de elasticidad), manteniéndose inalteradas las alícuotas y los niveles de cobrabilidad.

En cuanto a las regalías, este concepto resulta importante para algunas provincias. En orden de magnitud para el año 2003: Neuquén (814 mm$), Chubut (369 mm$), Mendoza (302 mm$), Santa Cruz (299 mm$), Río Negro (121 mm$) y Tierra del Fue-go (100 mm$). Para proyectar este recurso se utiliza el PBI con una elasticidad unitaria y una variación exógena positiva que considera el incremento en el precio internacional del petróleo por encima de una prevista caída del tipo de cambio en términos reales.

XXII.2 - Resultados de la proyección del status-quo

Los criterios presentados en las secciones anteriores permiten construir la estimación de la situación fiscal del escenario denominado status-quo. Este escenario se corres-ponde con el mantenimiento de la estructura tributaria actual.

Como puede apreciarse en la Figura 118, el resultado primario muestra cuales son los recursos que podrían dis-ponerse para el pago de la deuda externa. Se observa que se superan los tres puntos del producto, acordados con el FMI para ser destinados a los pagos externos, ascendiendo al 4,6% en el año 2015. Este escenario abriría un panorama auspicioso sobre la evolución de las finanzas públicas con-solidadas, en el que cabría esperar que se destinen parte de los recursos disponibles para atender otras necesidades urgentes.

Sin embargo este escenario tiene una baja probabilidad de cumplimiento. Difí-cilmente la estructura impositiva actual, con un fuerte sustento en las Retenciones a las Exportaciones y el Impuesto a las Transacciones Financieras, sumada al resto de

Figura 118 - Resultado primario consolidado status quo

3.0% 3.0%3.2% 3.2% 3.3% 3.4%

3.6%3.7%

3.9%4.1%

4.3%4.5%

4.6%

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

4.5%

5.0%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

344

los problemas estructurales no resueltos (inseguridad jurídica, congelamiento de tari-fas, inexistencia de crédito, renegociación de la deuda, ausencia de un régimen trans-parente de transferencias intergubernamentales, etc.), permitan que la economía ar-gentina mantenga un sendero de crecimiento del producto como el proyectado en la Tabla 145. Resulta extremadamente difícil hacer una estimación más realista del PBI en un escenario de tanta incertidumbre, pero en todo caso podría esperarse que la ex-pansión actual debería tender a debilitarse si no se reestablecen los incentivos a la inversión y se eliminan los recursos tributarios más distorsivos.

En la Tabla 146 y la Tabla 147 se presenta el detalle de las estimaciones fiscales para el gobierno nacional y las provincias del escenario status quo.201

Tabla 146 – Proyección status quo – Gobierno nacional

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Recursos NacionalesIngresos totales 68.006 69.247 70.798 72.256 73.600 75.170 76.952 78.822 80.780 82.829 84.972 87.209 89.544 I. Recursos tributarios 62.496 63.951 65.631 67.216 68.654 70.288 72.119 74.036 76.042 78.137 80.324 82.606 84.984 I.1 DGI 43.520 45.244 47.413 49.149 50.617 52.082 53.633 55.231 56.879 58.577 60.328 62.133 63.994 I.1.1 Ganancias 12.334 11.878 12.590 13.094 13.618 14.026 14.447 14.880 15.327 15.787 16.260 16.748 17.250 I.1.2 IVA neto 16.791 17.857 18.682 19.533 20.203 20.895 21.611 22.351 23.115 23.906 24.723 25.568 26.442 I.1.2 Resto 14.395 15.510 16.141 16.522 16.796 17.160 17.575 18.000 18.437 18.885 19.345 19.817 20.302 I.1 Seguridad Social 9.580 9.922 9.985 10.393 10.818 11.260 11.720 12.199 12.698 13.217 13.757 14.319 14.904 I.1 Comercio Exterior 9.396 8.785 8.233 7.674 7.219 6.946 6.766 6.606 6.465 6.343 6.239 6.154 6.086 II. Recursos no tributarios 5.510 5.296 5.167 5.040 4.946 4.882 4.833 4.785 4.738 4.692 4.647 4.603 4.560 Gastos NacionalesGasto Total 59.248 61.056 62.654 64.163 65.565 66.962 68.395 69.846 71.319 72.806 74.309 75.829 77.452 I.Funcionamiento del Estado 7.497 7.284 7.361 7.438 7.517 7.596 7.676 7.757 7.839 7.922 8.005 8.090 8.175 II. Gasto Público Social 30.771 31.559 32.086 32.710 33.347 33.981 34.610 35.234 35.858 36.473 37.078 37.675 38.349 II.1. Educación, cultura, ciencia… 3.443 3.850 3.850 3.866 3.882 3.898 3.914 3.930 3.950 3.971 3.992 4.012 4.033 II.2. Salud 1.838 1.854 1.874 1.894 1.914 1.934 1.954 1.975 1.996 2.017 2.038 2.059 2.081 II.3. Agua potable y alcantarillado 160 195 197 199 201 203 205 208 210 212 214 217 219 II.4. Vivienda y urbanismo - - - - - - - - - - - - - II.5. Promoción y asistencia social 2.323 2.879 2.909 2.940 2.971 3.002 3.034 3.066 3.098 3.131 3.164 3.197 3.231 II.6. Previsión social 19.712 19.739 20.403 21.062 21.717 22.366 23.011 23.651 24.285 24.909 25.523 26.128 26.724 II.7. Trabajo 3.294 3.041 2.852 2.749 2.663 2.577 2.491 2.405 2.320 2.234 2.148 2.062 2.062 III.Gasto Público en Servicios Económicos 2.100 2.585 2.639 2.693 2.742 2.792 2.842 2.894 2.946 3.000 3.054 3.109 3.166 IV. Transferencias 18.880 19.628 20.569 21.322 21.959 22.594 23.267 23.961 24.675 25.412 26.172 26.955 27.762 RESULTADO PRIMARIO NACIONAL 8.759 8.192 8.145 8.092 8.035 8.208 8.557 8.976 9.461 10.023 10.662 11.380 12.092 En millones de pesos valores constantes a precios de 2002

Tabla 147 – Proyección status quo –Provincias y Ciudad de Buenos Aires

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Recursos ProvincialesIngresos totales 33.332 34.763 36.219 37.503 38.571 39.686 40.872 42.094 43.352 44.650 45.986 47.364 48.783I. Ingresos tributarios 11.338 12.018 12.499 12.999 13.389 13.791 14.204 14.630 15.069 15.521 15.987 16.467 16.961II. Ingresos no tributarios y otros 3.114 3.117 3.151 3.182 3.223 3.302 3.401 3.503 3.608 3.716 3.827 3.942 4.061III. Transferencias 18.880 19.628 20.569 21.322 21.959 22.594 23.267 23.961 24.675 25.412 26.172 26.955 27.762Gastos ProvincialesGasto Total 31.928 32.329 32.709 33.142 33.578 34.023 34.476 34.938 35.455 35.982 36.520 37.068 37.639 I.Funcionamiento del Estado 8.158 8.264 8.372 8.482 8.593 8.707 8.822 8.940 9.060 9.182 9.306 9.432 9.561 II. Gasto Público Social 21.167 21.383 21.589 21.842 22.102 22.368 22.638 22.913 23.238 23.571 23.909 24.254 24.618 II.1. Educación, cultura, ciencia… 9.670 9.714 9.758 9.818 9.878 9.939 10.001 10.063 10.125 10.187 10.250 10.313 10.376 II.2. Salud 3.847 3.909 3.973 4.045 4.119 4.195 4.273 4.353 4.454 4.558 4.665 4.774 4.886 II.3. Agua potable y alcantarillado 225 229 233 237 242 246 250 255 260 265 269 275 280 II.4. Vivienda y urbanismo 1.033 1.052 1.071 1.090 1.110 1.131 1.152 1.173 1.195 1.217 1.240 1.264 1.288 II.5. Promoción y asistencia social 1.572 1.596 1.621 1.647 1.673 1.700 1.728 1.756 1.785 1.814 1.845 1.876 1.907 II.6. Previsión social 4.442 4.509 4.578 4.658 4.740 4.823 4.908 4.993 5.109 5.226 5.345 5.467 5.591 II.7. Trabajo 378 374 355 347 340 333 326 319 311 303 295 287 290 III.Gasto Público en Servicios Económicos 2.603 2.682 2.749 2.819 2.883 2.949 3.016 3.086 3.157 3.230 3.305 3.382 3.460 RESULTADO PRIMARIO PROVINCIAL 1.404 2.434 3.509 4.361 4.993 5.664 6.396 7.155 7.898 8.668 9.467 10.296 11.144 En millones de pesosRESULTADO PRIMARIO CONSOLIDADO 10.162 10.626 11.654 12.454 13.028 13.871 14.953 16.131 17.359 18.691 20.129 21.676 23.235En millones de pesos valores constantes a precios de 2002

201 Se incorporan las transferencias de coparticipación suponiendo el mantenimiento de la situación efecti-va al año 2003.

ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES

345

XXII.3 - Proyecciones consolidadas incluyendo cambios tributarios

XXII.3.a - Cambios tributarios

En esta proyección se propone la eliminación de dos tributos actualmente relevantes a nivel nacional en cuanto a rendimiento tributario: el Impuesto a las Transacciones Fi-nancieras y las Retenciones a las Exportaciones.

Ambos tipos de imposición son abiertamente ineficientes al generar distorsiones de precios y consecuentes costos en bienestar por cargas excedentes. En el caso del Impuesto a las Transacciones Financieras, en primer lugar, genera efectos distorsi-vos diferenciales según las tecnologías de producción de cada rama de actividad; en segundo lugar, afecta la competitividad de la producción nacional al tener un sesgo pro-importación y anti-exportación; en tercer lugar, alienta la integración vertical ineficiente por su efecto cascada; en cuarto lugar, incide negativamente en el objetivo de bancarización de los flujos monetarios o financieros del sistema eco-nómico (un aspecto ligado no solamente al desarrollo del golpeado sistema finan-ciero, luego del default y la crisis reciente, sino en las posibilidades para las admi-nistraciones tributarias de fiscalizar con mayor eficacia y eficiencia los sistemas de recaudación); finalmente, encarece el crédito.

En el caso de las Retenciones a las Exportaciones, generan ineficiencias y costos de bienestar y desalientan el mejoramiento de la balanza comercial. Este aspecto es relevante hacia el futuro en vistas de los posibles pagos de los servicios de la deuda externa que surjan luego de la reestructuración que se negocie con los acreedores. Cabe aclarar que las Retenciones no son sostenibles a largo plazo como fuente de recursos para el fisco, debido a que el diferencial de precios entre productos e insumos del sec-tor exportador se va estrechando, por el reacomodamiento de los precios internos al nuevo nivel de tipo de cambio.

En general, las Retenciones a las Exportaciones suelen surgir como consecuencia de fuertes devaluaciones de la moneda nacional. Ellas se justifican normalmente en aras de evitar transferencias de ingreso de muy corto plazo entre agentes económicos. El Estado “regula” entonces el precio recibido por el exportador (y por ende el precio interno del commodity) apropiándose del diferencial de precios entre el precio interna-cional del producto y el valor recibido por el productor. Esta situación dura un cierto tiempo hasta que las causales de la devaluación se van superando y los precios relati-vos encuentran su nuevo equilibrio de más largo plazo.

En la proyección con cambios tributarios se supone una gradual desaparición de las Retenciones en el período 2005-2007. Se supone una disminución de alícuota de 20% en los años 2005 y 2006, 40% en el año 2007 y la desaparición a partir del año 2008. Con respecto al Impuesto a las Transacciones Financieras se supone la gradual desaparición en el período 2004-2006 por medio de una disminución de la alícuota202 de 20% en los años 2004 y 2005, 40% en el año 2006 y la desaparición a partir del año 2007.

202 La disminución del Impuesto a las Transferencias Financieras también puede realizarse mediante la instrumentación de pagos a cuenta contra otros tributos (IVA y/o Ganancias), con las consiguientes venta-

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

346

XXII.3.b - Resultados de la proyección con cambios tributarios

En esta sección se presentan las proyecciones incluyendo cambios tributarios (Figura 119, Tabla 148 y Tabla 149).

Esta proyección tiene implícita la misma evolu-ción del PBI que en el caso anterior, pero con un siste-ma impositivo menos distor-sivo, y probablemente más propicio a la inversión, en el que se eliminan progresiva-mente las Retenciones a las Exportaciones y el Impuesto a las Transacciones Finan-cieras. La Figura 119 mues-tra que el superávit primario se reduce del 3% del PBI en el año 2003 a un mínimo de 1,5% en el año 2008, para luego comenzar a crecer hasta el 3,3% en el año 2015. En esta alternativa, en la que se eliminan los impuestos distorsivos, la hipótesis de crecimiento del PBI se estima que tiene una mayor probabilidad de ocurrencia. El problema es que en este escenario Argentina tiene dificultades para afrontar el pago de los intereses de la deuda no declarada en default y para alcanzar el 3% de superávit compro-metido con el FMI.

Tabla 148 – Proyección escenario con cambios tributarios – Gobierno nacional

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Recursos NacionalesIngresos totales 68.006 68.173 67.957 67.527 65.937 66.569 68.588 70.679 72.845 75.088 77.412 79.819 82.313 I. Recursos tributarios 62.496 62.876 62.790 62.487 60.991 61.687 63.755 65.893 68.106 70.396 72.765 75.216 77.753 I.1 DGI 43.520 44.169 45.859 46.529 46.262 48.505 50.016 51.575 53.183 54.842 56.555 58.321 60.144 I.1.1 Ganancias 12.334 11.878 12.968 13.891 14.880 15.787 16.260 16.748 17.250 17.768 18.301 18.850 19.415 I.1.2 IVA neto 16.791 17.857 18.857 19.863 20.788 21.883 22.631 23.403 24.202 25.028 25.882 26.765 27.677 I.1.2 Resto 14.395 14.435 14.034 12.775 10.593 10.835 11.125 11.423 11.730 12.046 12.372 12.706 13.051 I.1 Seguridad Social 9.580 9.922 9.985 10.393 10.818 11.260 11.720 12.199 12.698 13.217 13.757 14.319 14.904 I.1 Comercio Exterior 9.396 8.785 6.945 5.565 3.911 1.922 2.019 2.119 2.225 2.337 2.454 2.576 2.705 II. Recursos no tributarios 5.510 5.296 5.167 5.040 4.946 4.882 4.833 4.785 4.738 4.692 4.647 4.603 4.560 Gastos NacionalesGasto Total 59.248 60.589 61.694 62.504 62.738 64.503 65.949 67.413 68.899 70.400 71.916 73.450 75.056 I.Funcionamiento del Estado 7.497 7.284 7.361 7.438 7.517 7.596 7.676 7.757 7.839 7.922 8.005 8.090 8.175 II. Gasto Público Social 30.771 31.559 31.800 32.188 32.410 33.073 33.733 34.388 35.042 35.686 36.322 36.950 37.624 II.1. Educación, cultura y ciencia y técnica 3.443 3.850 3.850 3.866 3.882 3.898 3.914 3.930 3.950 3.971 3.992 4.012 4.033 II.2. Salud 1.838 1.854 1.874 1.894 1.914 1.934 1.954 1.975 1.996 2.017 2.038 2.059 2.081 II.3. Agua potable y alcantarillado 160 195 197 199 201 203 205 208 210 212 214 217 219 II.4. Vivienda y urbanismo - - - - - - - - - - - - - II.5. Promoción y asistencia social 2.323 2.879 2.909 2.940 2.971 3.002 3.034 3.066 3.098 3.131 3.164 3.197 3.231 II.6. Previsión social 19.712 19.739 20.403 21.062 21.717 22.366 23.011 23.651 24.285 24.909 25.523 26.128 26.724 II.7. Trabajo 3.294 3.041 2.567 2.227 1.726 1.670 1.614 1.559 1.503 1.447 1.392 1.336 1.336 III.Gasto Público en Servicios Económicos 2.100 2.585 2.639 2.693 2.742 2.792 2.842 2.894 2.946 3.000 3.054 3.109 3.166 IV. Transferencias 18.880 19.162 19.895 20.185 20.070 21.042 21.698 22.374 23.072 23.792 24.535 25.301 26.092 RESULTADO PRIMARIO NACIONAL 8.759 7.583 6.263 5.022 3.199 2.066 2.639 3.266 3.946 4.689 5.496 6.370 7.257 En millones de pesos valores constantes a precios de 2002

jas en términos de lucha contra la evasión, pero junto con las dificultades de implementación para el orga-nismo recaudador.

Figura 119 – Resultado primario consolidado con cambios

3.0%2.7%

2.5%2.1%

1.6% 1.5%1.8%

2.0%2.3%

2.6%2.8%

3.1%3.3%

0.0%

0.5%

1.0%

1.5%

2.0%

2.5%

3.0%

3.5%

4.0%

4.5%

5.0%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES

347

Tabla 149 – Proyección escenario con cambios tributarios – Provincias y CBA

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Recursos ProvincialesIngresos totales 33.332 34.297 35.544 36.367 36.682 38.135 39.303 40.507 41.749 43.029 44.349 45.710 47.113I. Ingresos tributarios 11.338 12.018 12.499 12.999 13.389 13.791 14.204 14.630 15.069 15.521 15.987 16.467 16.961II. Ingresos no tributarios y otros 3.114 3.117 3.151 3.182 3.223 3.302 3.401 3.503 3.608 3.716 3.827 3.942 4.061III. Transferencias 18.880 19.162 19.895 20.185 20.070 21.042 21.698 22.374 23.072 23.792 24.535 25.301 26.092Gastos ProvincialesGasto Total 31.928 32.329 32.709 33.142 33.578 34.023 34.476 34.938 35.455 35.982 36.520 37.068 37.639 I.Funcionamiento del Estado 8.158 8.264 8.372 8.482 8.593 8.707 8.822 8.940 9.060 9.182 9.306 9.432 9.561 II. Gasto Público Social 21.167 21.383 21.589 21.842 22.102 22.368 22.638 22.913 23.238 23.571 23.909 24.254 24.618 II.1. Educación, cultura, ciencia… 9.670 9.714 9.758 9.818 9.878 9.939 10.001 10.063 10.125 10.187 10.250 10.313 10.376 II.2. Salud 3.847 3.909 3.973 4.045 4.119 4.195 4.273 4.353 4.454 4.558 4.665 4.774 4.886 II.3. Agua potable y alcantarillado 225 229 233 237 242 246 250 255 260 265 269 275 280 II.4. Vivienda y urbanismo 1.033 1.052 1.071 1.090 1.110 1.131 1.152 1.173 1.195 1.217 1.240 1.264 1.288 II.5. Promoción y asistencia social 1.572 1.596 1.621 1.647 1.673 1.700 1.728 1.756 1.785 1.814 1.845 1.876 1.907 II.6. Previsión social 4.442 4.509 4.578 4.658 4.740 4.823 4.908 4.993 5.109 5.226 5.345 5.467 5.591 II.7. Trabajo 378 374 355 347 340 333 326 319 311 303 295 287 290 III.Gasto Público en Servicios Económicos 2.603 2.682 2.749 2.819 2.883 2.949 3.016 3.086 3.157 3.230 3.305 3.382 3.460 RESULTADO PRIMARIO PROVINCIAL 1.404 1.968 2.835 3.225 3.103 4.112 4.827 5.569 6.294 7.047 7.830 8.642 9.474 En millones de pesosRESULTADO PRIMARIO CONSOLIDADO 10.162 9.551 9.098 8.247 6.303 6.178 7.466 8.835 10.240 11.736 13.325 15.012 16.730En millones de pesos valores constantes a precios de 2002

En este punto surgen los dilemas más importantes que tiene hoy la política fiscal. El escenario de status quo presentado en la sección XXII.2 muestra cierta holgura fis-cal y una baja probabilidad de cumplimiento, ya que difícilmente la economía pueda sostener el ritmo de crecimiento del producto con la estructura impositiva actualmente en vigencia. En el escenario con cambios tributarios, la probabilidad de que el contexto planteado se cumpla es más alta, pero aparecen dificultades que demandarían algún tipo de ajuste para que sea sostenible en el tiempo el resultado de las finanzas públicas. En este sentido cabe preguntarse: ¿es posible mantener los impuestos distorsivos que se proponen eliminar? ¿Pueden aumentarse otros impuestos o crearse algunos nuevos? ¿Qué flexibilidad hay para reducir las erogaciones? ¿Qué rol juega el régimen de co-participación para hacer más eficiente la relación gastos e impuestos a cada nivel de gobierno?

La eliminación de las Retenciones y del Impuesto al Cheque implica una reduc-ción de los ingresos tributarios del gobierno nacional de casi 15.000 millones de pesos (valores corrientes año 2003). Esto representa poco más de un 20% de la recaudación nacional. Se puede suponer, como se hizo en las proyecciones, que la eliminación de estos tributos aumente la base imponible de otros impuestos ya vigentes, como Ganan-cias e IVA y permita recuperar ingresos fiscales por un valor estimado de 5.000 millo-nes de pesos. Debe aclarase que estos dos últimos impuestos son coparticipables y que, por lo tanto, la Nación solo recuperaría una fracción de ese monto. No obstante, aún en la hipótesis más optimista no se recuperarían totalmente los ingresos que se pierden por la eliminación de estos impuestos.

Las alternativas para alcanzar ciertos equilibrios fiscales deberían buscarse por el lado de los gastos. Es muy difícil, en la situación actual y seguramente por los próximos años, suponer que se pueda aumentar la presión tributaria en Argentina, en un contexto en que deben generarse las condiciones mínimas para aumentar la inversión y el empleo. Los esfuerzos deberán dirigirse a disminuir el gasto, a hacerlo más eficiente y a mejorar la calidad del mismo. Esto no supone necesariamente la reducción de los servicios ofre-cidos por el Sector Público en sentido amplio, sino que debe ajustarse el gasto eliminan-do sobre-costos, corrupción, erogaciones no justificadas, etc. También debe reducirse el costo fiscal que implican los regímenes especiales de promoción de las actividades pro-

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

348

ductivas, las exenciones impositivas y la alta evasión fiscal. Si no se avanza en la reduc-ción del gasto y en mejorar el desempeño de la gestión de recaudación de impuestos, es posible que ocurra otra apropiación por parte del Estado de fondos privados.

XXII.4 - Incorporación de la propuesta de coparticipación a las proyeccio-nes

Hasta el momento se ha analizado la proyección del desempeño consolidado del Sector Público argentino. En esta sección se incorpora la propuesta de coparticipación presen-tada en el capítulo XIV, con el objetivo de observar la situación particular del gobierno nacional y las provincias. Se trabaja sobre la propuesta que incluye los cambios tributa-rios y en base al resultado fiscal total (es decir, incorporando los pagos de servicios de la deuda nacional y provincial).

XXII.4.a - Proyección de la situación fiscal del gobierno nacional y las provincias

En esta sección se aplican los lineamientos propuestos para el régimen de coparticipa-ción descriptos en el capítulo XIV. La distribución primaria se determina como el pro-medio de la participación en el gasto entre el gobierno nacional y las provincias.203

Tabla 150 – Situación fiscal con esquema de coparticipación propuesto En millones de pesos constantes de 2002

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Recursos Nacionales no coparticipables 24.486 24.004 22.098 20.998 19.675 18.065 18.572 19.104 19.662 20.246 20.858 21.498Recursos Nacionales coparticipables 43.520 44.169 45.859 46.529 46.262 48.505 50.016 51.575 53.183 54.842 56.555 58.321Gasto Nacional 47.117 48.554 49.211 50.026 50.607 51.638 52.673 53.713 54.762 55.811 56.861 57.912Recursos Provinciales propios 14.452 15.135 15.650 16.181 16.612 17.092 17.605 18.133 18.677 19.237 19.814 20.409Gasto Provincial 34.687 35.839 36.360 36.938 37.488 38.050 38.624 39.211 39.856 40.515 41.188 41.877Distribución primaria a provincias (1) 43,4% 43,4% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2%Transferencias a provincias (2) 18.880 19.162 18.880 19.366 19.649 19.536 20.483 21.121 21.780 22.459 23.159 23.882Resultado fiscal Gobierno Nacional 2.009 457 -134 -1.865 -4.319 -4.604 -4.568 -4.156 -3.697 -3.181 -2.608 -1.975 Resultado fiscal Provincias -1.355 -1.542 -1.830 -1.391 -1.228 -1.422 -536 43 601 1.181 1.786 2.415Resultado fiscal Consolidado 653 -1.085 -1.964 -3.257 -5.546 -6.027 -5.105 -4.112 -3.096 -2.000 -823 439(1) Prorrateador de primaria para provincias: Año 2004 igual a participación efectiva año 2003 Período 2005-2015: promedio 2005-2015 de participaciones proyectadas en el gasto consolidado(2) A partir del año 2005 la transferencia se determina multiplicando el coeficiente de distribución primaria por los recursos nacionales coparticipables del año anterior. Adicionalmente se establece un mínimo en base al año 2003.

La situación fiscal total es presentada en la Tabla 150 y la Figura 120. El gobierno nacional tiene una situación relativamente holgada en los años 2004 y 2005 que le per-mite obtener un superávit acumulado de aproximada-mente 2.500 millones de pe-sos (incluyendo pago de ser-vicios de la deuda). La situa-ción se complica a partir del año 2006 que muestra un dé-ficit de 1.800 millones, que

203 El promedio se calcula en la proyección para el período 2005-2015.

Figura 120 – Situación fiscal con esquema de coparticipación propuesto

-2.0%

-1.5%

-1.0%

-0.5%

0.0%

0.5%

1.0%

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Resultado fiscal Gobierno NacionalResultado fiscal ProvinciasResultado fiscal Consolidado

ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES

349

debería ser cubierto con el superávit anterior. Más adelante el déficit se agrava como consecuencia de la eliminación plena de los impuestos distorsivos (Impuesto a las Transacciones Financieras y Retenciones a las Exportaciones) que lleva a un desequili-brio máximo de 4.600 millones de pesos en el año 2008 (1,1% del PBI). Posteriormen-te la situación comienza a mejorar tendiéndose al equilibrio presupuestario. El déficit acumulado en el período 2007-2014 es de casi 30.000 millones de pesos. Esto implica-ría un esfuerzo de disminución del gasto nacional de 7% en el período 2007-2013, una suba de recursos no coparticipables de 19% o un incremento de la recaudación de co-participables del 7%. Una combinación de las tres vías de ajuste sería el camino más factible para transitar y no parecería un objetivo inalcanzable en vista de los niveles de derroche y de evasión actuales.

Respecto de la situación provincial se observa una dinámica de mejoramiento constante a partir de una situación de déficit que persiste en el período 2003-2009. El desequilibrio acumulado es de 9.300 millones. Posteriormente se pasa a una situación superavitaria en el período 2010-2014 (superávit acumulado de 6.300 millones de pe-sos). Cabe aclarar que, como se apreciará seguidamente, existen heterogeneidades en las situaciones particulares de cada jurisdicción que implicarán esfuerzos dispares en cuanto a ajuste del gasto o incremento de recaudación propia. En el caso de las provin-cias pueden evaluarse alternativas de reformas tributarias tales como la creación de un Impuesto provincial a las Ganancias (Personas Físicas), o de un Impuesto al Uso de los Combustibles (para más detalles ver sección XXII.6).

XXII.4.b - Proyección de la situación fiscal por provincias

Bajo el esquema de coparticipación propuesto y en base a las proyecciones fiscales realizadas, las transferencias a las provincias se presentan en la Tabla 151 mientras que la situación fiscal (ingresos menos gastos) se presenta en la Tabla 152.

Tabla 151 – Transferencias a las provincias bajo esquema de coparticipación propuesto Jurisdiccion 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Buenos Aires 4.500 4.568 4.500 4.633 4.723 4.701 5.018 5.262 5.534 5.837 6.171 6.538Catamarca 439 445 439 449 453 450 465 473 479 483 487 488Córdoba 1.655 1.679 1.655 1.698 1.723 1.713 1.797 1.855 1.914 1.976 2.040 2.106Corrientes 619 629 619 635 643 639 668 686 703 721 739 756Chaco 794 806 794 813 823 818 851 871 889 907 924 939Chubut 318 323 318 326 330 328 342 350 358 365 373 379Entre Ríos 802 814 802 822 833 828 864 886 909 931 952 973Formosa 573 582 573 586 593 589 609 620 629 636 641 645Jujuy 519 527 519 531 538 535 555 568 579 590 600 609La Pampa 394 400 394 403 407 404 418 424 430 434 437 438La Rioja 479 486 479 490 495 491 506 513 518 522 523 522Mendoza 700 710 700 719 731 727 767 796 827 860 895 932Misiones 640 649 640 656 665 661 690 708 727 745 764 782Neuquén 323 327 323 331 335 333 348 357 366 375 384 392Río Negro 423 429 423 433 439 436 454 465 476 486 496 505Salta 648 657 648 664 673 670 701 721 742 763 785 807San Juan 539 547 539 552 558 555 576 589 601 612 622 631San Luis 415 421 415 425 430 427 441 449 456 462 466 469Santa Cruz 364 370 364 372 376 373 384 389 393 395 395 393Santa Fe 1.699 1.724 1.699 1.743 1.768 1.758 1.842 1.899 1.957 2.016 2.078 2.141Santiago del Estero 737 748 737 755 764 759 787 804 819 833 845 856Tucumán 798 810 798 818 830 825 863 889 915 941 968 995Tierra del Fuego 236 240 236 242 244 242 249 252 253 254 253 251Ciudad de Bs.As. 265 269 265 271 275 274 287 296 305 315 324 334

Total 18.880 19.162 18.880 19.366 19.649 19.536 20.483 21.121 21.780 22.459 23.159 23.882En millones de pesos constantes de 2002

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

350

Tabla 152 – Situación fiscal provincias bajo esquema de coparticipación propuesto Jurisdiccion 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Buenos Aires -1.544 -1.499 -1.478 -1.270 -1.144 -1.126 -766 -476 -170 169 542 952Catamarca 55 41 25 25 19 5 8 4 -2 -10 -19 -31 Córdoba -555 -575 -603 -566 -553 -575 -502 -456 -413 -368 -320 -269 Corrientes -122 -138 -160 -159 -165 -183 -170 -167 -166 -165 -164 -164 Chaco -182 -210 -241 -243 -255 -282 -271 -274 -280 -288 -298 -309 Chubut 215 195 182 181 179 177 194 206 216 227 238 248Entre Ríos -253 -270 -293 -286 -289 -307 -285 -276 -269 -264 -259 -254 Formosa -90 -111 -137 -141 -152 -174 -173 -181 -192 -206 -222 -241 Jujuy 91 90 75 80 79 67 80 84 87 88 89 89La Pampa -79 -82 -94 -91 -94 -103 -97 -97 -99 -102 -107 -113 La Rioja 58 48 28 26 17 -0 0 -8 -18 -31 -46 -65 Mendoza 152 137 123 136 143 140 184 216 251 288 327 370Misiones -52 -74 -99 -100 -109 -131 -120 -119 -121 -123 -126 -130 Neuquén 267 217 192 177 164 159 177 191 203 215 228 241Río Negro 59 30 19 23 24 18 35 44 53 61 69 77Salta 3 -31 -58 -60 -70 -93 -81 -80 -80 -81 -81 -82 San Juan -38 -52 -69 -67 -71 -85 -74 -73 -73 -74 -77 -80 San Luis -60 -67 -85 -88 -97 -114 -114 -121 -130 -140 -153 -167 Santa Cruz -14 -34 -56 -67 -80 -94 -92 -96 -103 -112 -123 -136 Santa Fe -68 -98 -116 -67 -43 -53 32 89 144 202 262 323Santiago del Estero 246 243 223 231 230 214 232 238 241 243 243 241Tucumán 98 76 54 64 65 48 75 88 102 115 129 143Tierra del Fuego -12 -27 -46 -57 -71 -88 -96 -109 -124 -141 -160 -181 Ciudad de Bs.As. 471 650 783 928 1.043 1.156 1.287 1.416 1.545 1.677 1.813 1.952

Total -1.355 -1.542 -1.830 -1.391 -1.228 -1.422 -536 43 601 1.181 1.786 2.415Total sin CBA -1.827 -2.192 -2.613 -2.319 -2.271 -2.578 -1.823 -1.372 -944 -496 -27 462

En millones de pesos constantes de 2002

Tal como se adelantó anteriormente, se observa la heterogénea situación fiscal de las provincias.

En base a la variación de los porcentajes de distribución secundaria pueden identi-ficarse las jurisdicciones ganadoras y perdedoras del esquema de coparticipación pro-puesto. Tal información se presenta en la Tabla 153.

Tabla 153 – Ganadores y perdedores del esquema de coparticipación propuesto Jurisdicción 2004 2014 Variación Jurisdicción 2004 2014 Variación

Buenos Aires 23,8% 27,3% 14,7% Chubut 1,7% 1,6% -5,8%Mendoza 3,7% 3,9% 5,3% Chaco 4,2% 3,9% -6,5%Córdoba 8,8% 8,8% 0,0% Jujuy 2,7% 2,6% -7,1%Ciudad de Bs.As. 1,4% 1,4% 0,0% San Juan 2,9% 2,6% -7,4%Santa Fe 9,0% 9,0% 0,0% Santiago del Estero 3,9% 3,6% -8,1%Tucumán 4,2% 4,2% 0,0% San Luis 2,2% 2,0% -10,5%Salta 3,4% 3,4% 0,0% Formosa 3,0% 2,7% -11,0%Misiones 3,4% 3,3% -3,4% Catamarca 2,3% 2,0% -12,0%Corrientes 3,3% 3,2% -3,4% La Pampa 2,1% 1,8% -12,0%Neuquén 1,7% 1,6% -3,8% La Rioja 2,5% 2,2% -13,8%Entre Ríos 4,3% 4,1% -4,1% Santa Cruz 1,9% 1,6% -14,5%Río Negro 2,2% 2,1% -5,7% Tierra del Fuego 1,3% 1,1% -15,8%

Respecto de la situación fiscal de las provincias (Tabla 152) luego de aplicado el esquema de coparticipación propuesto, la pregunta relevante se refiere al esfuerzo fis-cal que deberían realizar las jurisdicciones provinciales para alcanzar el equilibrio pre-supuestario. Se puede cuantificar el problema desde dos perspectivas: (i) en términos del esfuerzo necesario de disminución del gasto, y (ii) en términos del esfuerzo para incrementar la recaudación propia.

ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES

351

Tabla 154 – Disminución del gasto provincial para equilibrar la situación fiscal (en porcentaje)

Jurisdiccion 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Buenos Aires 13,2 12,9 10,9 9,7 9,5 6,4 3,9 1,4 Catamarca 0,3 1,6 3,1 4,9 Córdoba 17,9 18,5 17,1 16,5 17,0 14,6 13,1 11,7 10,3 8,8 7,3 Corrientes 16,0 18,2 17,6 17,9 19,5 17,8 17,1 16,7 16,2 15,9 15,5 Chaco 18,2 20,5 20,2 20,6 22,4 21,1 20,9 20,9 21,0 21,2 21,5 ChubutEntre Ríos 19,3 20,6 19,8 19,6 20,6 18,8 17,9 17,2 16,5 15,9 15,4 Formosa 15,4 18,4 18,6 19,6 21,9 21,2 21,6 22,4 23,4 24,6 26,0 JujuyLa Pampa 13,1 14,7 14,1 14,2 15,4 14,2 13,9 14,0 14,2 14,6 15,2 La Rioja 0,1 1,3 3,0 5,1 7,4 9,9 MendozaMisiones 8,1 10,6 10,4 11,1 13,0 11,6 11,3 11,2 11,1 11,1 11,1 NeuquénRío NegroSalta 3,5 6,3 6,3 7,2 9,3 7,9 7,6 7,4 7,2 7,1 7,0 San Juan 7,4 9,7 9,1 9,5 11,2 9,6 9,3 9,1 9,1 9,2 9,4 San Luis 10,5 13,0 13,1 14,1 16,1 15,6 16,2 16,9 17,7 18,8 19,9 Santa Cruz 4,5 7,3 8,5 9,8 11,3 10,8 11,1 11,6 12,3 13,1 14,2 Santa Fe 3,4 4,0 2,3 1,4 1,8 Santiago del EsteroTucumánTierra del Fuego 6,4 10,3 12,3 14,8 17,6 18,5 20,2 22,1 24,1 26,3 28,6 Ciudad de Bs.As.

Tabla 155 – Incremento de los recursos propios provinciales necesarios (en porcentaje)

Jurisdiccion 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014Buenos Aires 26,9 25,5 21,0 18,3 17,4 11,5 6,9 2,4 Catamarca 1,4 7,1 13,9 21,7 Córdoba 51,1 51,4 46,3 43,7 44,1 37,3 32,8 28,8 24,8 20,9 17,0 Corrientes 90,0 100,2 95,4 95,6 103,0 92,5 88,0 84,6 81,5 78,7 76,3 Chaco 153,3 169,1 163,6 165,6 177,4 165,4 162,0 160,4 159,7 159,8 160,6 ChubutEntre Ríos 69,6 72,5 68,0 66,5 68,6 61,6 57,8 54,7 51,8 49,2 46,8 Formosa 155,3 183,7 183,2 191,8 212,7 204,0 206,9 213,1 221,1 230,9 242,4 JujuyLa Pampa 50,5 55,5 52,1 52,0 55,6 50,4 48,8 48,2 48,3 49,0 50,3 La Rioja 0,4 7,0 15,9 26,3 38,2 51,4 MendozaMisiones 34,9 44,9 43,5 45,8 53,2 47,2 45,6 44,8 44,2 43,8 43,7 NeuquénRío NegroSalta 14,5 26,0 25,9 29,1 37,5 31,7 30,4 29,4 28,6 27,9 27,3 San Juan 37,8 48,6 44,9 46,0 53,7 45,6 43,3 41,9 41,3 41,3 41,9 San Luis 39,2 47,7 47,3 50,5 57,5 55,6 57,2 59,4 62,2 65,5 69,3 Santa Cruz 8,6 14,1 16,6 19,4 22,3 21,2 21,4 22,3 23,5 25,0 26,7 Santa Fe 7,9 9,0 5,0 3,1 3,7 Santiago del EsteroTucumánTierra del Fuego 17,5 29,1 35,6 43,6 52,6 55,8 61,2 67,6 74,4 81,8 89,7 Ciudad de Bs.As.

La Tabla 154 muestra situaciones extremas de necesidad de ajuste del gasto, tal como Tierra del Fuego, Formosa, Chaco y San Luis, con disminuciones de aproxima-damente 20%. En el caso que el equilibrio presupuestario se busque por el lado de los

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

352

ingresos tributarios propios, el problema se agrava dada la baja participación del auto-financiamiento provincial, tal como se muestra en la Tabla 155.

XXII.5 - Descentralización de gastos204

Adicionalmente a la propuesta de coparticipación desarrollada en el capítulo XIV y las modificaciones tributarias descriptas en la sección XXII.3.a, se analizan alternativas de descentralización de gastos hacia los niveles subnacionales de gobierno, con el objeto de mejorar la eficiencia. Los gastos que se propone descentralizar son los siguientes:

• Justicia y Seguridad a la Ciudad de Buenos Aires; • Fondo de Incentivo Docente a todas las jurisdicciones; • Gasto en Promoción y Asistencia Social a todas las jurisdicciones.

Estas medidas deberían ser instrumentadas mediante normas legales separadas de las que regulan el régimen de coparticipación y estar acompañadas de la correspondiente trans-ferencia de recursos. Al transferirse el mismo importe de gastos y de recursos, el impacto sobre el resultado financiero del gobierno nacional y provincial es neutral. En el caso de las erogaciones que se propone descentralizar, la transferencia de recursos necesaria es de aproximadamente 5.000 millones de pesos anuales. Esto implicaría una modificación de la distribución primaria de 10 puntos porcentuales a favor de las provincias. Una estimación del costo por jurisdicción y su evolución temporal se presenta en la Tabla 156, suponiendo el caso de que la descentralización se produjera en el año 2005.

Tabla 156 – Impacto sobre el gasto provincial de la propuesta de descentralización Jurisdicción 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

Buenos Aires 1.275,4 1.290,0 1.304,9 1.319,9 1.335,0 1.350,4 1.365,9 1.381,5 1.397,3 1.413,3 Catamarca 64,3 65,9 67,6 69,3 71,0 72,8 74,6 76,5 78,5 80,4 Córdoba 226,6 229,2 231,9 234,6 237,4 240,2 243,0 245,8 248,7 251,6 Corrientes 110,0 111,9 113,9 115,8 117,9 119,9 122,0 124,1 126,2 128,4 Chaco 171,6 174,7 177,8 181,0 184,2 187,5 190,9 194,3 197,7 201,2 Chubut 34,8 35,3 35,8 36,4 36,9 37,5 38,0 38,6 39,2 39,8 Entre Ríos 97,8 99,2 100,6 102,0 103,5 104,9 106,4 107,9 109,4 110,9 Formosa 97,6 99,8 102,0 104,2 106,5 108,9 111,3 113,7 116,2 118,8 Jujuy 118,6 121,0 123,5 126,0 128,5 131,1 133,7 136,4 139,2 142,0 La Pampa 29,1 29,5 29,9 30,3 30,7 31,1 31,6 32,0 32,5 32,9 La Rioja 42,2 43,4 44,7 46,0 47,3 48,7 50,1 51,5 53,0 54,5 Mendoza 107,9 109,2 110,6 112,0 113,4 114,8 116,3 117,7 119,2 120,7 Misiones 85,5 87,4 89,3 91,3 93,3 95,3 97,4 99,5 101,7 103,9 Neuquén 47,5 48,5 49,5 50,5 51,5 52,6 53,6 54,7 55,8 57,0 Río Negro 54,5 55,0 55,5 56,0 56,6 57,1 57,6 58,1 58,7 59,2 Salta 147,4 151,0 154,7 158,4 162,2 166,2 170,2 174,3 178,5 182,9 San Juan 69,4 70,7 72,0 73,3 74,6 76,0 77,3 78,7 80,1 81,6 San Luis 37,1 38,0 39,0 40,0 41,1 42,2 43,2 44,4 45,5 46,7 Santa Cruz 16,6 16,9 17,2 17,6 17,9 18,2 18,6 18,9 19,3 19,6 Santa Fe 307,4 310,1 312,9 315,7 318,5 321,4 324,3 327,2 330,1 333,0 Santiago del Estero 102,5 104,5 106,6 108,7 110,9 113,1 115,3 117,6 120,0 122,3 Tucumán 157,4 160,3 163,2 166,1 169,1 172,2 175,3 178,4 181,7 184,9 Tierra del Fuego 9,3 9,6 10,0 10,4 10,7 11,1 11,5 12,0 12,4 12,8 Ciudad de Bs.As. 1.780,7 1.798,0 1.815,4 1.833,0 1.850,8 1.868,8 1.887,0 1.905,4 1.924,0 1.942,8 Total 5.191,2 5.259,2 5.328,3 5.398,5 5.469,7 5.542,0 5.615,1 5.689,4 5.764,7 5.841,3 En millones de pesos constantes de 2002Incluye: justicia y seguridad para la CBA, incentivo docente y promoción social para todas las jurisdicciones

204 Para más detalles ver documentos en www.depeco.econo.unlp.edu.ar

ANEXO VII – PROYECCIONES FISCALES

353

XXII.6 - Reforma tributaria provincial

De acuerdo con un análisis de las ventajas y desventajas de cada tipo de impuesto asig-nable a los gobiernos provinciales y en armonía con el régimen tributario federal pre-visto por la Constitución Nacional,205 los principios de las teorías normativa y positiva del federalismo fiscal y los patrones observados en los diseños tributarios subnaciona-les de acuerdo con la experiencia internacional,206 se proponen las siguientes reformas del sistema tributario.

XXII.6.a - Sustitución del Impuesto sobre los Ingresos Brutos por un Impuesto a las Ventas Minoristas

Se propone el Impuesto a las Ventas Minoristas como sustituto del Impuesto sobre los Ingresos Brutos por su menor distorsión, no obstante su natural menor potencial de rendimiento tributario. Además, posee otras ventajas: su fácil administración; la posi-ble superación de la crítica usual sobre la imposibilidad de evitar gravar ciertos consu-mos intermedios, que resulta factible lograr a través de los acuerdos de intercambio informativo entre las Direcciones de Renta provinciales y la AFIP (por el IVA nacio-nal); su virtud de no requerir participación del nivel nacional de gobierno para estable-cer alícuotas compensatorias como sucede en la alternativa del IVA subnacional; per-mite separar fuentes entre niveles de gobierno (a diferencia del IVA compensatorio o dual); aplica el criterio de destino y no requiere acuerdos interprovinciales ni compen-saciones entre fiscos (aspecto relevante en una federación con libre tránsito de bienes sin controles en frontera, a diferencia de su alternativa del IVA subnacional sujeto a fraudes en los destinos); y, por su mayor virtud respecto al principio de corresponden-cia fiscal (en términos relativos con respecto a la alternativa del IVA subnacional).

XXII.6.b - El Impuesto provincial a las Ganancias (Personas Físicas)

Se propone implementar este impuesto por ampliar la base directa de financiamiento del gobierno y mejorar la equidad del sistema tributario federal; por ser de muy reduci-do costo de administración para los fiscos provinciales al basarse en la liquidación del Impuesto nacional a las Ganancias de Personas Físicas; por ser un tributo compatible con el criterio de renta mundial aplicado en la gran mayoría de los países; por ser el impuesto ampliamente utilizado en países federales y ser notoriamente ausente a nivel subnacional en Argentina; por evitar una estructura del alícuotas progresivas no reco-mendable en impuestos subnacionales, pues se trata de un tributo con alícuota plana (flat tax) que no distorsiona la progresividad del impuesto nacional concurrente, al ad-mitir el mínimo no imponible; y, por ser un impuesto de alta virtud con respecto al principio de correspondencia fiscal.

XXII.6.c - El Impuesto al Uso de Combustibles

Se recomienda por ser un tributo que puede ligarse al principio del beneficio, que re-sulta altamente propicio para ser manejado a nivel subnacional; por ser de sencilla ubi-cación o identificación del usuario (o identificación de la base); por estar relacionado

205 Ver Piffano (1998b). 206 Ver un tratamiento detallado en Piffano (2003a).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

354

concurrentemente con el Impuesto nacional a los Combustibles y permitir el cruce de información entre los fiscos provinciales y nacional; por su virtud en materia de co-rrespondencia fiscal, ligado a su característica de asimilación a un cargo al usuario, al ser ubicado en las bocas de expendio del combustible.

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

355

XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional

Atilio Elizagaray207

ste anexo tiene como objetivo el estudio comparativo de las experiencias interna-cionales, en cuanto a la estructura vertical del Sector Público, transferencias inter-

gubernamentales y coordinación fiscal. La selección de países se ha hecho para contar con un panorama amplio y poder obtener lecciones para Argentina. No obstante, es necesario tener en cuenta que las experiencias de cada país son únicas al estar condi-cionadas y determinadas por factores políticos, culturales e históricos. Los países se-leccionados son Alemania, Australia, Canadá, España, Estado Unidos y Suiza como países desarrollados; y Brasil, México y Chile como países en desarrollo. Excepto Chi-le, todos los demás países de la muestra son federales.

XXIII.1 - Perspectiva general

XXIII.1.a - Gasto público: nivel, asignación y ejecución

El tamaño del Sector Público (medido como relación porcentual gasto-PBI), tanto en países federales como unitarios, es mayor en los países desarrollados que en los países en desarrollo. Para los países de la muestra, la relación gasto/PBI promedio es del 42% para los primeros y 28% para los segundos.

Para estudiar el destino del gasto, es necesario observar sus tres finalidades prin-cipales: Educación, Salud y Bienestar Social. El gasto consolidado (la suma de los tres niveles de gobierno) en Educación presenta una gran similitud (6% del PBI) en todos los países de la muestra (Tabla 157). En las restantes finalidades del gasto, las diferen-cias se deben al nivel de desarrollo y no a la organización política. Los países desarro-llados gastan entre dos y tres veces más en Salud y en Seguridad y Bienestar Social que los países en desarrollo. Si se observa el gasto por niveles de gobierno, resulta casi tau-tológico decir que el gasto de los niveles inferiores de gobierno es mayor en los países federales que en los países unitarios. Hecho que se repite tanto para el gasto total como para su distribución por finalidades (Tabla 158). Si bien con variaciones entre países, en general la provisión de la Educación Primaria y Media está en manos de los gobier-nos subnacionales; la Educación Superior y parte del financiamiento de los otros dos niveles educativos está en manos del nivel central.

Por el lado del gasto, las diferencias más notables entre los países de la muestra y el caso argentino se refieren a la forma de ejecución y a su financiamiento. En cuanto a su ejecución, en varios países de la muestra aparece una variada y significativa canti-dad de gastos que son implementados bajo la forma de programas de ejecución conjun-

207 Participó como asistente de investigación Silvina Galarza. Se agradece el aporte y los comentarios de Natalia Porto.

E

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

356

ta por los dos o tres niveles de gobierno. Así, por ejemplo, Estados Unidos tiene una ejecución secular (desde comienzos del siglo XIX) con estos programas, en que el ni-vel central no sólo financia sino que participa en el diseño, ejecución y control en for-ma conjunta con los niveles inferiores de gobierno. Esta característica ha llevado a va-rios autores a usar el término “federalismo dual”. Un caso similar es Alemania, donde se definen claramente ciertas funciones (Salud, Educación, Inversión en Universidades, etc.) como “gastos compartidos” que deben ser ejecutados por dos o, a veces, los tres niveles de gobierno. Si bien más en la norma que en los hechos, en varios países de menor desarrollo se habla de “responsabilidades concurrentes” (Brasil) o de “ejecución en cooperación” (México).

Tabla 157 – Gasto del Sector Público consolidado: total y por finalidades (porcentaje del PBI)

Paises y años Gastos totales Educación Salud Seguridad Social y Bienestar

Paises desarrolladosFederalesAlemania (1983) 50,2% 4,2% 8,0% 21,2%Australia (1987) 39,1% 5,5% 5,5% 9,6%Canadá (1987) 46,0% 5,8% 6,0% 12,3%Estados Unidos (1987) 37,1% 5,1% 4,3% 9,0%Suiza (1984) 37,4% 5,3% 5,9% 13,9%

Paises en desarrolloFederalesArgentina (1997) 27,1% 3,9% 4,0% 7,7%UnitariosChile (1987) 32,3% 4,9% 1,9% 8,8%Fuente: Levin (1990) basado en Government Finance Statistics Yearbook, IMF (1989) y Caracterización y evolución del Gasto Público Social, Secretaria de programación económica y regional (1999)

Tabla 158 - Gastos público y principales componentes por niveles de gobierno (porcentaje del total)

Gob. central

Gob. estaduales

Gob. locales

Gob. central

Gob. estaduales

Gob. locales

Gob. central

Gob. estaduales

Gob. locales

Gob. central

Gob. estaduales

Gob. locales

Gob. central

Gob. estaduales

Gob. locales

Paises DesarrolladosFederalesAlemania (1998) 59,6% 24,1% 16,2% 4,2% 68,4% 27,4% 72,4% 12,5% 15,1% 78,6% 10,9% 10,5% 46,9% 33,0% 20,0%Australia (1998) 56,7% 38,1% 5,2% 27,8% 72,1% 0,1% 51,9% 47,4% 0,7% 90,3% 8,3% 1,5% 51,9% 37,9% 10,3%Canadá (2000) 42,3% 42,3% 15,3% 37,5% 37,5% 25,0% 49,7% 49,7% 0,7% 46,4% 46,4% 7,3% 38,4% 38,4% 23,3%España (1997) 67,6% 20,2% 12,2% 28,7% 65,1% 6,1% 37,3% 59,7% 3,0% 94,1% 3,7% 2,1% 65,5% 14,1% 20,4%Estados Unidos (1999) 50,4% 26,9% 22,6% 4,7% 43,6% 51,7% 57,1% 32,1% 10,9% 68,7% 23,1% 8,2% 59,4% 18,9% 21,6%Suiza (1999) 52,6% 28,0% 19,4% 10,1% 55,0% 34,9% 55,8% 25,0% 19,2% 76,7% 14,8% 8,4% 43,1% 32,6%

Paises en desarrolloFederalesArgentina (1997) 58,8% 39,3% 7,9% 22,2% 75,6% 2,3% 45,0% 47,0% 8,0% 60,0% 30,0% 9,0%Brasil (1987) (*) 65,8% 24,5% 9,6%Méjico (1984) (*) 90,1% 7,6% 2,3%Unitarios Chile (1987) 93,8% 6,2% 81,7% 18,3% 98,1% 1,9% 100%

(*) No se cuentan con todos los datos.

Fuente: Elaboración propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001) y a Caracterización y evoluvión del Gasto Público Social, Secretaria de programación económica y regional (1999)

Seguridad Social y Bienestar Otros

Paises y añosGastos totales Educación Salud

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

357

XXIII.1.b - Distribución de recursos

Con el monto de los recursos de todas las fuentes disponibles por los gobiernos ocurre algo similar a lo dicho sobre los gastos: independientemente de que sean unitarios o federales, la presión tributaria (medida como recursos impositivos en relación al PBI) en los países desarrollados es significativamente mayor que en los países en desarrollo. Para los primeros varía entre 28% y 37% y para los segundos entre 18% y 30% (Tabla 159).

En cuanto a los principales impuestos vigentes en los países de la muestra tam-bién aparecen grandes diferencias. Nuevamente, la variable nivel de desarrollo prima sobre la variable organización política de un país. Los impuestos de mayor rendimiento en los países desarrollados son los impuestos sobre los Ingresos de Personas y Empre-sas. En cambio, los principales impuestos de los países en desarrollo son los Impuestos domésticos sobre Bienes y Servicios (Tabla 160).

Si se observa la recaudación de impuestos por niveles de gobierno, en la mayoría de los países está concentrada en el nivel central de gobierno. La excepción es Canadá, único país en el que la recaudación de los gobiernos subnacionales y en particular de sus provincias, es muy significativa. Dicha recaudación alcanzó en el año 2000 el 47% de los recursos totales (Tabla 159). Por último, si se quisiera analizar solamente el ni-vel municipal de gobierno, se encuentra que su recaudación propia es, en la mayoría de los casos, inferior al 10% de los recursos totales. Las dos excepciones son Estados Unidos (con el Impuesto a la Propiedad) y Suiza (con los Impuestos a los Ingresos y a la Propiedad), donde los municipios recaudan el 12% y 15% del total de recursos, res-pectivamente.

Tabla 159 – Recursos del Sector Público consolidado Presión tributaria y principales impuestos (porcentaje del PBI)

Paises y años Ingresos impositivos (Presión tributaria)

Impuestos a los Ingresos

Impuestos a la Propiedad

Impuestos domésticos sobre Bienes y Servicios

Paises DesarrolladosFederalesAlemania (1998) 37,3% 10,5% 0,9% 10,1%Australia (1998) 29,2% 16,5% 2,7% 7,5%Canadá (2000) 36,6% 17,8% 3,7% 8,5%España (1997) 34,1% 10,5% 2,1% 9,4%Estados Unidos (1999) 28,1% 13,8% 3,0% 4,4%Suiza (1999) 34,4% 12,5% 2,8% 6,6%

Paises en desarrolloFederalesBrasil (1998) 29,7% 5,0% 1,1% 12,4%Méjico (1998) 18,1% 4,7% 0,3% 7,7%UnitariosChile (2000) (**) 20,7% 4,4% 0,8% 11,7%

(**) Corresponde al Sector Publico nacional y localFuente: Elaboración propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001)

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

358

Tabla 160 - Recursos públicos y principales componentes por nivel de gobierno (porcentaje del total)

Gob. Central

Gob. estaduales

Gob. locales

Gob. Central

Gob. estaduales

Gob. locales

Gob. Central

Gob. estaduales

Gob. locales

Gob. Central

Gob. estaduales

Gob. locales

Gob. Central

Gob. estaduales

Gob. locales

Paises DesarrolladosFederalesAlemania (1998) 70,5% 21,7% 7,8% 43,4% 38,2% 18,5% 1,2% 49,5% 49,3% 62,4% 36,0% 1,6% 97,6% 0,0% 2,4%Australia (1998) 77,5% 19,2% 3,3% 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 63,6% 36,3% 66,2% 33,8% 0,0% 46,4% 53,6% 0,0%Canadá (2000) 53,2% 38,3% 8,5% 63,9% 36,1% 0,0% 0,0% 22,1% 77,9% 40,5% 59,4% 0,1% 70,6% 26,2% 3,2%España (1997) 83,0% 7,5% 9,4% 85,7% 8,7% 5,7% 2,8% 52,4% 44,7% 78,5% 5,4% 16,0% 98,0% 0,6% 1,5%Estados Unidos (1999) 68,5% 19,4% 12,1% 82,7% 15,8% 1,5% 9,9% 8,3% 81,8% 16,8% 66,7% 16,5% 98,8% 1,2% 0,0%Suiza (1999) 64,9% 20,6% 14,5% 24,8% 41,9% 33,3% 24,4% 48,0% 27,6% 91,7% 8,0% 0,3% 99,6% 0,0% 0,4%

Paises en desarrolloFederalesArgentina (1989) 60,4% 39,6% 0,0% 34,2% 65,8% 0,0% 49,2% 50,8% 0,0% 85,8% 14,2% 0,0% 61,0% 39,0% 0,0%Brasil (1998) 69,5% 26,4% 4,2% 100,0% 0,0% 0,0% 2,2% 45,6% 52,2% 42,5% 52,8% 4,7% 92,5% 6,9% 0,6%Méjico (1998) 80,9% 14,5% 4,5% 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 51,7% 48,3% 99,4% 0,3% 0,3% 41,9% 45,6% 12,5%Unitarios Chile (1988) 96,2% na 3,8% 100,0% na na 19,7% na 80,3% 96,5% na 3,5% 100,0% na 0,0%

na = no aplicableFuente: Elaboración propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001)

Impuestos domésticos sobre bs y ss Otros

Paises y años

Ingresos impositivos totales Impuestos a los ingresos Impuestos a la propiedad

XXIII.2 - Análisis por países

XXIII.2.a - Estados Unidos

Aspectos Institucionales

Durante los años de la Confederación (1781-1988) coexistieron en los Estados Unidos un gobierno nacional y trece estados, en una relación muy particular. Los estados rete-nían casi todo el poder, tanto por el lado de las funciones como por el de los recursos. El nivel central, prácticamente, no tenía capacidad para administrar fondos para finan-ciar sus limitadas funciones. Como forma de compensación, por los llamados “Artícu-los de la Confederación”, la propiedad de las tierras públicas le fue otorgada al gobier-no nacional. Los estados transferían escasos fondos para financiar el nivel central y eran extremadamente recelosos de otorgar poder al gobierno nacional. Esta situación cambió en 1788. Estados Unidos pasó a ser un país federal, regido por una Constitu-ción, que dividía las funciones del gobierno entre un gobierno central soberano y esta-dos soberanos. En cuanto a recursos, la Constitución de 1788 otorgó al Congreso Na-cional poderes exclusivos en Impuestos al Comercio Exterior y poderes concurrentes con los estados en, prácticamente, todas las materias imponibles.

Durante las primeras décadas del siglo XIX, las fuerzas del regionalismo econó-mico se manifestaron de distintas formas y, una vez más, amenazaron la existencia del Gobierno federal. La causa principal detrás de estas fuerzas era la expansión geográfica del país (el número de estados creció de 17 a 23 entre 1816 y 1821). Los habitantes de los nuevos territorios recelaban de la autoridad federal y querían libertad para luchar por sus objetivos usando sus propios medios. La soberanía y la dignidad de los estados merecían la más alta consideración, muy por encima del gobierno federal, que debía mantener un tamaño mínimo compatible con el mantenimiento de la unidad nacional y las relaciones con el resto del mundo.208 Si los estados tenían que cumplir una función 208 Alexis de Tocqueville escribió en 1830: “el gobierno federal ha perdido y seguirá perdiendo terreno (...) y la continuidad del gobierno federal dependerá de un milagro” (en Maxwell, 1967).

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

359

que significaba una erogación, ésta debería ser financiada con recursos propios y no con transferencias del nivel federal. La Nación no debería transferir los fondos sino los poderes tributarios para recaudar esos fondos a los Estados. En palabras del Presidente Pierce (1854, en Maxwell 1967) “el poder y honor de los Estados no se puede subordi-nar al poder del Gobierno federal”. Se hace referencia a esta postura como la “Doctrina del Gobierno Federal Mínimo”.

La Guerra Civil (1861-1865) forzó un brusco cambio en la filosofía social. El go-bierno federal debió asumir nuevos gastos y encontrar nuevas fuentes de financiamien-to. Las barreras a que la Unión acrecentara sus poderes tributarios fueron levantadas, dando lugar a la creación de Impuestos a los Ingresos, a las Herencias y a los Consu-mos Específicos. Finalizada la guerra, la mayoría de los nuevos impuestos fueron revo-cados, y por un largo período (1866-1893), el Tesoro Norteamericano arrojó significa-tivos superávits. Con las finanzas de los estados saneadas, tanto la Unión como los es-tados se lanzaron en importantes actividades de inversión y regulatorias, que brindaron oportunidades para el desarrollo económico.

Antes de la Primera Guerra Mundial las finanzas de la Unión y de los estados esta-ban en cierto equilibrio. El nivel central recaudaba principalmente impuestos indirectos (a las importaciones, licores y cigarrillos) y, en menor medida, impuestos directos (a los ingresos). El principal recurso de los Estados era el Impuesto Inmobiliario, siguiéndole en importancia los Impuestos a la Herencia y a las Empresas. Las transferencias de la Unión a los estados y de éstos a las municipalidades eran de muy poca significación. La Primera Guerra Mundial rompió el delicado equilibrio de las finanzas intergubernamen-tales norteamericanas. De nuevo, junto con las mayores funciones y erogaciones de la Unión, también crecieron sus poderes tributarios, y una vez finalizada la guerra, los gas-tos descendieron en una proporción mayor que los recursos.

La crisis de 1930 puso de manifiesto las falencias o debilidades del federalismo fiscal norteamericano. Hasta ese momento, la filosofía del “Gobierno Federal Mínimo” y las crecientes demandas sobre los estados habían producido un nivel central con su-perávits y gobiernos locales con significativas y persistentes insuficiencias financieras, con una inadecuada distribución de funciones y recursos entre niveles de gobierno. Por aquellos años, la atención del desempleo y los programas sociales eran funciones de los estados, pero sólo la Unión contaba con recursos financieros. La discusión se dio otra vez y mientras los argumentos bloqueaban la acción, el desempleo aumentó a los nive-les más altos de la historia (26% en 1932). El impacto social del desempleo pudo más que la división tradicional de responsabilidades y una nueva administración en Was-hington inició el camino de las reformas haciendo uso intensivo de las transferencias a los Estados bajo distintos programas y esquemas de distribución, pero en su gran ma-yoría mediante transferencias condicionadas.

Es interesante observar como la evolución del federalismo norteamericano fue más una respuesta ad-hoc a los shocks provocados por guerras o crisis económicas que un resultado del diseño estratégico de un sistema de relaciones fiscales interguberna-mentales. En palabras de Maxwell (1967): “la improvisación ha sido la norma”.

El federalismo norteamericano deja tres enseñanzas. La primera lección tiene que ver con la distribución de funciones y recursos. La evolución de la sociedad origina

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

360

nuevas y crecientes demandas que son o deben ser provistas por los gobiernos subna-cionales (tanto por razones de eficiencia como de equidad). Por el lado de los recursos, al menos hoy, sólo el gobierno federal tiene capacidad para aumentar la recaudación tributaria (por razones de eficiencia). Por lo tanto, quedan dos opciones: a) encontrar un diseño impositivo que permita transferir poderes tributarios del gobierno central a los gobiernos locales, o, en su defecto, b) encontrar un diseño de transferencias que, cumpliendo requisitos de eficiencia y equidad, permita compensar los desequilibrios verticales. La segunda lección se refiere a la posibilidad y oportunidad de una reforma del federalismo. En una confirmación de la “hipótesis del desplazamiento” de Peacock y Wiseman (1979) –como explicación del crecimiento del gasto público- el caso nor-teamericano parece demostrar que el diseño del federalismo es una respuesta ad-hoc a cambios profundos en la sociedad, como son los shocks producidos por guerras o gran-des crisis económicas. En el medio, sólo las reformas marginales aparecen con posibi-lidades de ser implementadas con éxito. La tercera lección se refiere a la soberanía de los dos niveles superiores de gobierno: la tensión entre el gobierno federal y los estados ha sido abierta y permanente a lo largo de la historia. El federalismo norteamericano muestra una evolución ambivalente: si bien el nivel federal ha aumentado su rol (sobre todo por el lado de los recursos), la doctrina del “Gobierno Federal Mínimo” en distin-tas formas y variantes siempre ha recordado la preeminencia de los estados por sobre el gobierno federal.

Distribución del gasto

En Estados Unidos, como en la mayoría de los países industrializados, las actividades relacionadas con la defensa, relaciones exteriores, comercio exterior, moneda, servicios de telecomunicaciones y transporte interestatal, políticas migratorias, promoción de la investigación y desarrollo son desempeñadas y/o reguladas por el gobierno central. En tanto que los gobiernos municipales desarrollan las tareas de policía, bomberos, servi-cios sanitarios y transporte local. Por su parte, los estados asumen la responsabilidad principal en materia de salud, educación y cultura, políticas económicas regionales y bienestar social. Sin embargo, interesa señalar que en ciertas tareas asignadas al nivel regional la responsabilidad de las mismas es compartida con los otros niveles de go-bierno.209 Ejemplos de estas responsabilidades concurrentes se encuentran en la salud y en los subsidios por desempleo, que son administrados a nivel estadual pero financia-dos por el gobierno federal; y en la educación primaria y secundaria, que es financiada por los estados pero la provisión del servicio permanece mayormente a nivel local.

El gasto total consolidado en 1999 alcanzó un 38% del PBI, representando los gastos del gobierno federal (incluidas las transferencias) un 19% del PBI, los gastos estaduales un 10% del PBI y los locales un 9% del PBI.

209 Se hace referencia a una característica particular del federalismo en Estados Unidos, conocida como “federalismo dual”. Algunas de las funciones importantes de los estados (programas de Educación y Sa-lud) son prestadas por el estado y son cofinanciadas (vía transferencias condicionadas con fondos de con-trapartida) por el nivel federal. Lo distintivo es que el nivel federal cofinancia pero además participa, en forma conjunta con el estado, en el diseño, la supervisión de la ejecución y la evaluación del impacto de los programas. El objetivo último del “federalismo dual” es coordinar de la mejor manera posible esfuer-zos entre distintos niveles de gobierno para optimizar los resultados.

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

361

Distribución de impuestos

Estados Unidos es un caso extremo de descentralización de poderes impositivos a los gobierno subnacionales. Cada estado determina su propia política tributaria. De esta forma, se intenta que las regiones soporten una mayor responsabilidad de sus gastos dándoles acceso suficiente a fuentes independientes de ingreso. La descentralización le confiere a cada gobierno una independencia fiscal máxima y control sobre la base y tasas de sus impuestos. En este país se permite que distintos niveles de gobierno im-pongan impuestos sobre la misma base, tal es el caso del Impuesto a las Ganancias Per-sonales y Corporativas, que es gravamen tanto federal como estadual. El ingreso total consolidado en 1999 fue de un 28,1% del PBI, siendo lo recaudado por el gobierno federal, los gobiernos estaduales y los gobiernos locales un 19%, 5% y 3% del PBI, respectivamente. A diferencia de muchos países desarrollados no existe en Estados Unidos un impuesto al consumo de base amplia a nivel nacional.

Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales

En Estados Unidos existió en la década del 70 un sistema de Coparticipación de Im-puestos de la Nación a los estados y de la Nación a los gobiernos locales. Mientras es-tuvo en vigencia, el dinero era distribuido según una fórmula con ciertas restricciones en su uso, que reflejaban las necesidades de gasto y la capacidad fiscal. En la actuali-dad no existe este tipo de sistema.

El federalismo fiscal en Estados Unidos se basa en una idea competitiva más que cooperativa. El principio de subsidiariedad y beneficios recibidos provee un marco in-telectual a este esquema. Las transferencias no tienen el objetivo de lograr la igualdad horizontal sino que buscan asegurar estándares mínimos. Existen transferencias del gobierno federal a los gobiernos locales pasando por los estados, y transferencias de los estados a los gobiernos locales. Las más importantes son las transferencias en bloque (para áreas particulares) y las transferencias específicas (para programas determina-dos). Las transferencias son distribuidas en función a distintos criterios que incluyen medidas de necesidad de la comunidad, capacidad y costos de proveer servicios públi-cos, esfuerzo o capacidad recaudatoria y tamaño de la población. A su vez, la mayoría de estas transferencias requieren fondos de contrapartida.210 Medicaid es un programa médico asistencial, que es financiado a través de transferencias específicas con fondos de contrapartida y sin tope.

En síntesis, las transferencias verticales en Estados Unidos no están destinadas a compensar ni tienen impacto en los desequilibrios horizontales. Muchas de las transfe-rencias a los niveles inferiores de gobierno dependen del cofinanciamiento por parte de los estados y gobiernos locales (fondos de contrapartida). Esto tiende a incrementar los recursos fiscales de los estados ricos. Por ello, la distribución regional de la capacidad de recaudación influye fuertemente en la distribución regional del gasto.

210 El mayor número de transferencias se destina a Educación, Servicios Sociales, Salud, Transporte, Con-trol de la Contaminación y Desarrollo Regional.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

362

Crédito y deuda

En Estados Unidos no se exige un presupuesto balanceado a nivel nacional. En cambio, los gobiernos regionales y locales, si bien determinan sus propias políticas fiscales, están restringidos por las Constituciones Estaduales a equilibrar sus presupuestos y esto limita, en cierta forma, el endeudamiento. Estos gobiernos piden prestado para financiar proyectos de capital y el gobierno federal subsidia al endeudamiento local y estadual al exceptuar del Impuesto Federal al Ingreso a los Intereses pagados por bonos estaduales y locales.

XXIII.2.b - Alemania

Aspectos Institucionales

La Constitución vigente en Alemania, aprobada en 1948, refleja no sólo las tradiciones del país, sino también las imposiciones de los Aliados. Los tres objetivos de los Consti-tuyentes fueron: prevenir el abuso de poder, alcanzar iguales condiciones de vida en todos los Landers y lograr que los Landers tengan una activa participación en la toma de decisiones del gobierno federal. El resultado fue una organización federal con una trama de instituciones fuertemente integrada y centralizada. Es así como actualmente todas las decisiones políticas de importancia son tomadas en forma conjunta por el go-bierno federal y los Landers. También, muchas actividades de importancia son ejecuta-das en forma conjunta por varios niveles de gobierno.

Es importante observar como los legisladores alemanes han sabido articular el ob-jetivo de equidad con los objetivos y restricciones macroeconómicas. Como ejemplo, se puede comparar el objetivo mencionado anteriormente (alcanzar iguales condiciones de vida en todos los Landers) con la norma que sirve de verdadero marco en el cual deben actuar los dos niveles superiores de gobierno. Dicha norma (1967) dice que la Federación y los Landers deben tomar sus medidas económicas y fiscales de forma tal que, en el marco de una economía de mercado, permitan alcanzar la estabilidad de pre-cios, mantener un alto nivel de empleo y alcanzar el equilibrio externo, acompañado por una adecuada y sostenida tasa de crecimiento de la economía.

Esta organización del federalismo dio excelentes resultados: por más de 40 años Alemania ha sido ejemplo de una democracia con fuerte crecimiento económico y equidad. No obstante, a partir de la reunificación, el federalismo alemán parece haber entrado en una crisis resultante de la imposibilidad financiera de atender las necesida-des de los nuevos Landers. El diseño de las instituciones, la toma de decisiones y el cumplimiento de los objetivos de la Constitución del 1948 fueron posibles hasta fines de los 80. Las fuertes asimetrías entre los Landers de este y del oeste (disparidades económicas, culturales y políticas) hacen decir a Reiner-Olaf Schultze (2003) que “el principio de la igualdad en las condiciones de vida no puede seguir manteniéndose”.

Distribución del gasto

En Alemania hay una división de tareas muy particular. A nivel central el énfasis está puesto en la función administrativa, la asignación de recursos financieros y la formula-ción de políticas. Los gobiernos estaduales y locales están a cargo de la implementa-ción y la administración de políticas. Por ello, la división de responsabilidades no se

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

363

encuentra completamente reflejada en la distribución del gasto público entre distintos niveles de gobierno. La política social (incluida la Salud y la Educación) es implemen-tada en todos los niveles de gobierno. Lo mismo es cierto para la Inversión en Infraes-tructura (caminos, comunicaciones y construcción) donde las responsabilidades son compartidas. Además, existen objetivos supranacionales que son planeados y financia-dos conjuntamente entre los estados y el gobierno federal (funciones o gastos compar-tidos, como mejoras en la estructura de la economía y de la agricultura, protección de costas, construcción de edificios para la universidad, etc.).

Distribución de impuestos

Alemania se caracteriza por tener un sistema tributario centralizado. Los estados no poseen el poder de fijar tasas tributarias, las cuales son establecidas por el gobierno federal. La única excepción es la tasa del Impuesto a los Negocios Locales, que puede ser fijada por el nivel local. Sin embargo, los estados participan en la legislación impo-sitiva a través de su voto en el Bundesrat (la asamblea legislativa representativa de los estados) de modo que pueden influir la política tributaria colectivamente, pero no en forma individual.211 En este país, las bases impositivas no se comparten entre los dis-tintos niveles de gobierno. A nivel federal, los impuestos más importantes son los In-ternos, principalmente aquellos sobre el tabaco, la nafta y el alcohol. A nivel regional, los más relevantes son los Impuestos al Automotor y a la Riqueza Neta. A nivel local, además del Impuesto a la Propiedad, se aplica un Impuesto a los Negocios Locales. Una característica particular del sistema tributario alemán es que las fuentes más im-portantes de ingresos son compartidas entre los distintos niveles de gobierno. Los lla-mados “impuestos compartidos” están formados por el Impuesto al Salario, al Ingreso Personal y Corporativo, a los Dividendos e Intereses y al Valor Agregado. Estos im-puestos se utilizan para financiar los “gastos compartidos”. Por su parte, los gobiernos locales ceden una porción del Impuesto a los Negocios Locales a los estados y al go-bierno federal.

Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales

En Alemania la redistribución de los “impuestos compartidos” se hace impuesto por impuesto, en base a una fórmula específica que varía periódicamente según las respon-sabilidades de gastos de los distintos niveles de gobierno. Este tipo de coparticipación puede enmarcarse en las de tipo específica por impuesto. La distribución vertical de los “impuestos compartidos” para el año 1997 se presenta en la Tabla 161.

211 Toda ley que afecte los intereses de los estados debe pasar por el Bundesrat, que a diferencia de su equivalente en otros países como Estados Unidos o Canadá, es una verdadera cámara representativa de los intereses regionales, en el sentido de que sus miembros son designados por los gobiernos estaduales y responden estrictamente a las pautas de sus respectivas autoridades regionales. El status del Bundesrat en la legislación federal le ha dado a los estados alemanes una posición fuerte, que equilibra la pérdida de soberanía de los estados en áreas específicas.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

364

Tabla 161 – Alemania. Distribución vertical de los “impuestos compartidos Año 1997 (porcentaje del ingreso recaudado)

Gob. federal Estados Gob. localesImpuesto al Ingreso Personal 42,5 42,5 15,0Impuesto al Ingreso Corporativo 50,0 50,0 0,0IVA 50,5 49,5 0,0Impuesto a los Negocios Locales 5,0 15,0 80,0Fuente: Grundgesetz y Ministerio Federal de Finanzas

Impuestos compartidos

La distribución horizontal del Impuesto al Ingreso, tanto personal como corpora-tivo, entre regiones sigue un criterio devolutivo. La distribución regional del 75% del IVA se hace en base per cápita (criterio redistributivo).

En Alemania se implementan tanto transferencias verticales como horizontales, pudiendo ser condicionadas o no condicionadas. Las primeras implican un cofinancia-miento federal de proyectos específicos estaduales y operan en una red compleja de cooperación interestadual. Entre las transferencias verticales se distinguen los ya men-cionados “impuestos compartidos” y las transferencias grants in aids. Estos últimos son otorgados a los estados para financiar inversiones regionales y locales en ciertas áreas definidas previamente por ley federal o acuerdo entre la Nación y los estados. Las transferencias no condicionadas se usan en su mayoría para ayudar a los estados pobres de la federación. Estas se volvieron más importantes a partir de la unificación entre Alemania Occidental y Oriental.

Por su parte, las transferencias horizontales están formados por: • Los fondos transferidos a estados particulares a través del sistema de Co-

participación de Impuestos: hasta un 25% del IVA es usado para financiar estados pobres.

• Un esquema horizontal de igualación interestadual sin la intervención del gobierno central: las transferencias son recibidas por aquellos estados que poseen una capacidad fiscal inferior a la promedio, a los que se les garan-tiza al menos el 95% de la capacidad fiscal promedio del conjunto de los estados. Los pagos igualadores son realizados por los estados cuya capa-cidad fiscal excede el estándar, a través de contribuciones graduales. El sistema funciona de forma tal que los pagos realizados por los estados fi-nancieramente fuertes siempre igualan los montos recibidos por los esta-dos financieramente débiles.

• Transferencias suplementarias: que constituyen una variedad de transfe-rencias verticales asimétricas realizadas por el gobierno central para favo-recer a las regiones más pobres (por ejemplo, para financiar los costos del proceso de unificación).

En síntesis, la principal característica de las relaciones intergubernamentales ale-manas es su tendencia creciente a redistribuir recursos para alcanzar cierta uniformidad entre estados. Hasta 1989, el federalismo fiscal alemán fue capaz de crear un alto grado de homogeneidad en la provisión regional de servicios públicos, dado que no existían grandes disparidades económicas entre los Landers. A partir de la unificación, el reque-rimiento constitucional de igualar las condiciones de vida ha originado persistentes

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

365

déficits, tanto en los Landers occidentales como en el gobierno federal. El costo fiscal de la equidad interestatal parece ser tan alto que hasta resulta (materialmente) imposi-ble de cumplir.

Crédito y deuda

En Alemania, según la Constitución, el gobierno federal y los estados son independien-tes en cuanto al manejo de sus presupuestos. La independencia presupuestaria de los estados les da la habilidad de tomar préstamos pero no directamente del banco central sino exclusivamente del mercado de capitales. El Tratado de Maastricht establece los límites institucionales para el financiamiento del déficit (3% del PBI). La Constitución alemana y más tarde el Tratado de Maastricht ponen un tope al endeudamiento del go-bierno federal (60% del PBI) y el crédito sólo debe usarse para financiar el gasto públi-co en inversión (regla de oro). Una restricción similar rige para el endeudamiento de los gobiernos regionales. El endeudamiento de los gobiernos locales está ligado a sus flujos de caja y está sujeto a control estatal. Los límites constitucionales al financia-miento por parte del Banco Central y la independencia de este último de la interven-ción federal y estadual, son los responsables de la baja inflación, la moneda fuerte y la estabilidad financiera del Sector Público alemán. No obstante, es necesario aclarar que estos resultados son posibles debido a que existe un fuerte consenso sobre la importan-cia de la disciplina fiscal. Sin embargo, ni las reglas constitucionales restrictivas ni las políticas monetarias pudieron prevenir los significativos déficits del Sector Público ocurridos desde 1990, consecuencia de los enormes gastos que demandó la unificación del país.

XXIII.2.c - Canadá

Aspectos Institucionales

Cuatro provincias -Ontario, Québec, Nova Scotia y New Brunswick- organizaron la Confederación en 1867. La división de funciones y recursos entre niveles de gobierno se decidió en función de la tarea más urgente en ese momento: promover el desarrollo de una economía agroexportadora mediante la inversión en ferrocarriles, caminos, puentes, canales y puertos. Estas funciones y la principal fuente de recursos del mo-mento, las tarifas y la imposición indirecta, fueron entonces, asignadas al gobierno fe-deral. Funciones relativas a Educación y Bienestar Social y los recursos provenientes de impuestos directos quedaron en manos de los gobiernos provinciales. Algunas mu-nicipalidades, con funciones relacionadas con la recolección de residuos y el manteni-miento de calles ya en 1867 cobraban el Impuesto Inmobiliario.

Como resultado de la distribución de funciones y recursos mencionada, las pro-vincias presentaron significativos déficits. Las alternativas manejadas por la Confede-ración fueron: a) ceder o compartir con las provincias poderes sobre la imposición indi-recta y/o b) transferir recursos directamente en la forma de subsidios. La solución fue cerrar los déficits provinciales mediante subsidios desde el nivel central. La filosofía social de la época fue determinante de la opción elegida: los ciudadanos y constituyen-tes de 1867 detestaban los impuestos directos, veían con temor el posible crecimiento del gobierno y por ello, no quería transferir a las provincias poderes tributarios (que pudieran aumentar en el futuro) ni tampoco otorgar subsidios directos. Como un mal

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

366

menor, optaron por lo segundo, pero con una cláusula: los subsidios eran otorgados en concepto de “suma final y total” que excluía cualquier otro reclamo de las provincias sobre la Confederación. En esos primeros años, los subsidios representaron entre un 50% y un 90% de los recursos provinciales. Al poco tiempo se puso en evidencia que los recursos con que disponían las provincias eran insuficientes y la tensión por más recursos se resolvió de manera ad-hoc: la Confederación otorgó a las provincias “trans-ferencias especiales” por períodos de hasta diez años. Como estos recursos tampoco alcanzaron, las provincias fueron, una a una, creando impuestos directos: a las Tierras, a los Ingresos de Personas y Empresas y a las Herencias.

Durante la Primera Guerra Mundial, el gobierno federal dio un salto cuantitativo y cualitativo en materia impositiva. Ante la creciente necesidad de fondos creó y aumen-tó impuestos indirectos (sobre Consumos Específicos y a las Ventas) e invadió lo que, hasta ese momento, se pensaba eran bases imponibles exclusivas de las provincias al crear Impuestos sobre las Rentas de Personas y de Empresas. Si bien nacieron con an-terioridad (en 1913 con un programa de educación agrícola), durante 1920 las transfe-rencias condicionadas con fondos de contrapartida se convierten en un elemento distin-tivo del federalismo canadiense. Muchas de estas transferencias, con base 50-50, se generalizaron y, de hecho, operaron como programas de costos compartidos en Educa-ción, Salud y Pensiones para la Vejez. Este último programa se convirtió pronto en el de mayor monto y perduró hasta 1952.

La crisis de 1930 generó mayores tensiones en las relaciones financieras intergu-bernamentales en Canadá. Hubo dos hechos de gran significación. Primero, en su de-sesperación por obtener más recursos, los tres niveles de gobierno multiplicaron las alícuotas de los ya existentes y crearon nuevos impuestos. Como consecuencia de los casos de doble y triple imposición y de los problemas de administración tributaria, el sistema impositivo se transformó en un caos. Segundo, el gobierno federal se vio obli-gado a hacer fuertes transferencias de recursos en la forma de préstamos y subsidios directos para apoyar industrias, sostener los precios del trigo y del carbón, financiar a productores agropecuarios y obras públicas, y subsidiar a los desocupados urbanos (que hasta esos años, estaba a cargo de las provincias y las municipalidades). Además, para evitar la quiebra y garantizar servicios mínimos, la Confederación también otorgó fuertes subsidios a las provincias de menor desarrollo.

Con el objeto de salir del desorden, en 1937 el gobierno federal decidió formar una comisión (Rowell-Sirois Commission on Dominion-Provincial Relations) para que hiciera una propuesta de reforma del federalismo canadiense. En materia de gastos, la Comisión recomendó que los subsidios para desempleados estuvieran exclusivamente a cargo de la Confederación (esto se implementó en el seguro obligatorio de desempleo en 1941) y que el gasto social quedara, en su mayoría, bajo competencia provincial. En ma-teria de recursos, la Comisión sugirió una nueva distribución, entre la Federación y las provincias y entre las provincias mismas, dejando el Impuesto a los Ingresos de Personas y Empresas como recurso exclusivo del nivel central. En cuanto a las transferencias para compensar desequilibrios horizontales, la Comisión criticó los programas de costos com-partidos. Propuso reemplazarlos por un sistema de transferencias no condicionadas que pusiera a disposición de las provincias más pobres suficientes recursos para, con una pre-sión impositiva media, poder prestar un nivel de servicios igual al promedio nacional. La

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

367

propuesta sostenía que el nivel efectivo del gasto era una decisión exclusiva de cada pro-vincia. El monto de la transferencia sería igual a la diferencia (si la hubiese) entre el gas-to estimado (según el promedio nacional) y la recaudación estimada (según tasas imposi-tivas medias). Las ventajas, según la Comisión, de este mecanismo eran dos: a) preserva-ba la autonomía provincial en las decisiones sobre el monto y destino del gasto, y b) los programas sociales requerían de una detallada administración descentralizada que era más eficiente en manos provinciales. Por último, para compensar el avance sobre fuentes tributarias provinciales, la Comisión recomendó que la Federación asumiera el pago de las deudas provinciales cuyos servicios, en 1937, absorbían más del 20% de los recursos provinciales.

Si bien el informe de la Comisión marcó un hito en la historia del federalismo ca-nadiense, sus propuestas fueron sólo parcialmente implementadas. Dos hechos contri-buyeron a tan pobres resultados: la Segunda Guerra Mundial (que motivó un rol cre-ciente del nivel central, tanto en materia de gastos como de recursos); y el rechazo de la reforma en su conjunto por parte de las tres provincias ricas (Ontario, Alberta y Bri-tish Columbia, las únicas que no iban a recibir fondos con el sistema de transferencias propuesto).

Terminada la Segunda Guerra Mundial, el gobierno federal tuvo que volver su atención a la difícil situación financiera de las provincias. Se produjeron modificacio-nes en las relaciones financieras tanto por el lado de los recursos (las provincias recu-peraron poderes tributarios sobre los Ingresos de Personas y Empresas) como por el lado de los gastos (aumentaron los montos de las transferencias condicionadas y los programas de costos compartidos para financiar la Educación, Salud, Bienestar Social y Caminos). En 1957 tuvo lugar un cambio de gran significación. En línea con lo pro-puesto veinte años antes por la Comisión, la Confederación decidió crear un sistema de distribución de recursos que permitía a las provincias más pobres disponer del nivel de recursos de las provincias más ricas. Para ello, el gobierno federal transfería, por ejem-plo, a una provincia X, la diferencia entre la recaudación per cápita promedio de los tres impuestos de mayor recaudación de las dos provincias más ricas y la misma recau-dación en la provincia X, multiplicada por el número de sus habitantes.

Dos aspectos son interesantes de destacar. Primero, este sistema de igualación tie-ne sentido y es viable financieramente por las características particulares de Canadá: las provincias ricas pesan más (en términos de población y recursos) que las provincias pobres. En el mismo sentido, resulta evidente lo absurdo de una propuesta de iguala-ción al nivel de la provincia más rica, si por ejemplo en dicha situación se encontrara sólo una provincia y además fuera pequeña. La excepción a este patrón es Québec, una provincia chica pero rica, que siempre salió beneficiada con las transferencias del nivel central, y que reiteradamente ha insinuado y manifestado sus intenciones independen-tistas. El segundo aspecto a destacar de este sistema hace a las transferencias para igua-lación, las que están separadas de las transferencias para estabilización y para otros fines y son asignadas según un único criterio (capacidad fiscal). El sistema de transfe-rencias no condicionadas para igualación fue el cambio más revolucionario en el fede-ralismo canadiense de la posguerra. No obstante, las transferencias condicionadas con-tinuaron siendo las de mayor significación: desde 1960 en adelante representaron entre 60% y 70 % del total de los recursos que el gobierno federal transfirió a las provincias.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

368

Las transferencias condicionales con fondos de contrapartida, una característica del federalismo canadiense, presentan varios aspectos destacables. Son de adopción voluntaria ya que la participación de una provincia depende de su decisión de aportar la contraparte (que para algunos programas, es variable según los recursos de la provin-cia). Todas las provincias, excepto Québec durante algunos gobiernos, fueron gra-dualmente aumentando la cofinanciación de programas con el gobierno federal. No obstante esta aceptación generalizada, muchas provincias y en distintos momentos, han manifestado objeciones al sistema de transferencias condicionadas bajo el argumento de la limitación de su soberanía al tener que aceptar la intromisión federal en la selec-ción de los programas. Son también un mecanismo viable de acción conjunta entre el gobierno federal y las provincias para prestar servicios de alta prioridad social. Gracias a este mecanismo, Canadá presenta hoy uno de los estándares más altos del mundo en indicadores de Salud, Educación y Bienestar Social.

Distribución del gasto

Canadá es un país altamente descentralizado, donde las provincias tienen el derecho de sancionar leyes en áreas que son básicamente regionales. Existen sectores en donde las provincias y el gobierno federal comparten responsabilidades, como ser, agricultura, forestación, pesca y salud pública. En general la asignación del gasto sigue los patrones dictados por la teoría. Una característica especial de Canadá es que es una de las fede-raciones más descentralizadas en relación con los acuerdos federales-provinciales y a su vez es uno de los países mas centralizados en relación a los acuerdos provinciales-municipales. A diferencia de su país vecino, el gobierno federal de Canadá es respon-sable de igualar la habilidad de los gobiernos provinciales de proveer niveles similares de servicios públicos a niveles comparables de imposición.

El gasto federal se incrementó dramáticamente durante la Segunda Guerra Mun-dial luego retrocedió a sus niveles históricos, para estabilizarse desde la década de los 80 alrededor del 22% del PBI. Los gastos provinciales y locales crecieron más rápida-mente que los gastos federales durante la posguerra y alcanzaron valores cercanos al 27% del PBI durante la década del 90.

Distribución de impuestos

En Canadá la creciente descentralización dio lugar a una rápida expansión del gasto en las áreas asignadas a las provincias, como Salud y Bienestar. Esta expansión en los gastos provinciales produjo un consecuente aumento en la imposición provincial. Las provincias canadienses cuentan con un alto grado de independencia en materia de polí-tica tributaria pueden, al igual que sus pares estadounidenses, imponer impuestos sobre bases ya gravadas por el gobierno federal, tal es el caso del Impuesto a las Ganancias Personales y Corporativas. Estos impuestos son recaudados por una misma agencia y luego lo recaudado es repartido entre la Nación y las provincias (excepto Québec). Las provincias además gravan las ventas y los recursos naturales, los cuales deberían ser gravados según la teoría a nivel nacional, para evitar las diferencias interprovinciales resultantes de la contribución desigual de dichos recursos.

En el año 1995, los Impuestos a las Ganancias Personales y Corporativas, las car-gas a la Seguridad Social y el Impuesto a las Ventas Generales constituyeron las fuen-

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

369

tes más importantes de financiamiento del gobierno federal. Los niveles inferiores de gobierno obtienen sus recursos principalmente de Impuesto a las Ganancias Personales, del Impuesto a la Propiedad y del Impuesto a las Ventas Generales.

Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales

En Canadá, a diferencia de Alemania, no existe un sistema horizontal de Coparticipa-ción de Impuestos. En su lugar el gobierno federal realiza pagos igualadores con el mismo efecto, pero el grado de igualdad no es tan alto como en el sistema alemán.

El gobierno central otorga transferencias a las provincias, tanto generales como específicas. Las generales son trasferencias no condicionadas a aquellas provincias fis-calmente pobres y se conocen como “pagos igualadores”. Entre las transferencias espe-cíficas se encontraban dos programas que actualmente no están vigentes.212 Por un la-do, el Programa de Financiamiento Establecido (Established Program Financing) era otorgado a todas las provincias en base per cápita para programas de Salud y Educa-ción. Por otro, el Plan Canadiense de Asistencia (Canadian Assistance Plan) era una transferencia de fondos sin tope y con fondos de contrapartida a una tasa del 50%, diri-gido al área de Seguridad Social. Los tres tipos de transferencias otorgados (pagos igualadores y los dos planes) se distribuían en base a distintos criterios: capacidad, po-blación y necesidad. Los gobiernos municipales son altamente dependientes de las transferencias intergubernamentales provenientes de los gobiernos provinciales y en menor medida del gobierno federal. La mayoría de los subsidios provenientes de las provincias son transferencias condicionados para Educación, Salud, Servicios Sociales y Transporte.

Crédito y deuda

En Canadá, a partir de la década del 70, el tamaño de la deuda pública aumentó rápi-damente generando una carga muy pesada tanto a nivel federal como provincial. El gobierno central y las provincias pueden endeudarse sin ninguna restricción constitu-cional formal. Las provincias, además, no tienen ninguna restricción del gobierno fede-ral. No se les exige que equilibren sus presupuestos corrientes como sí sucede en Esta-dos Unidos. Los gobiernos provinciales y el federal están sujetos a cierta disciplina de mercado en la medida que sus deudas son calificadas por firmas de inversión interna-cionales. En los últimos años, muchas de estas calificaciones han sido degradadas de-bido a los grandes déficits y a la acumulación de la deuda pública. Los municipios, por su parte, deben equilibrar sus presupuestos corrientes por requerimiento de las provin-cias. Los gastos municipales de capital que impliquen endeudamiento a largo plazo deben ser aprobados por las provincias respectivas.

XXIII.2.d - Suiza

Aspectos institucionales

Suiza es una de los estados federales más antiguos del mundo. Su tradición se inició a principios del siglo XII, cuando tres cantones formaron una unión para resistir las re-

212 Fueron reemplazados por un nuevo programa llamado “transferencias canadienses sociales y de salud” (Canadian Health and Social Transfers).

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

370

glas de los Habsburgo. En 1815, la independencia suiza fue confirmada por el Congre-so de Viena y se creó la Confederación Suiza. En 1848, se sancionó la Constitución federal formal. Entre los elementos básicos del federalismo suizo se encuentra el hecho de que los cantones son estados legalmente soberanos; las municipalidades tienen au-tonomía legal y poder político, aunque no sean completamente soberanas; la Confede-ración se basa en la idea de igualdad entre sus estados constituyentes, lo que se refleja en el rol del Consejo de Estados (la cámara alta del Parlamento).

La Constitución establece la distribución vertical de las responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno. Cada autoridad tiene su propio presupuesto, aunque éstos se encuentran relacionados a través de las transferencias intergubernamentales. Tanto los ingresos como los gastos están restringidos por limitaciones impuestas por el sistema político de democracia directa. Los votantes no sólo deben elegir sus represen-tantes sino que además deciden sobre todo cambio constitucional propuesto y sobre cambios específicos en la legislación (incluido proyectos que impliquen modificacio-nes en el financiamiento impositivo federal).

Distribución del gasto

Del mismo modo que en Alemania, en Suiza la cooperación entre autoridades y la de-legación de las funciones ejecutivas a los niveles inferiores de gobierno, hace del fede-ralismo fiscal un sistema complejo donde la verdadera importancia del rol de cada ni-vel de gobierno es difícil de precisar. Las leyes confieren a los cantones la responsabi-lidad en ciertas áreas, como ser Salud, Protección del Medio Ambiente, Cultura, la Promoción de la Investigación, Ciencia y Arte, Educación Vocacional y Universidades.

Distribución de impuestos

Los cantones disponen de un alto grado de soberanía, limitado sólo parcialmente por la Constitución. Cada nivel de gobierno recauda sus propios impuestos sobre una misma base. La existencia de poderes impositivos competitivos entre los distintos niveles de gobierno y la diversidad de los acuerdos fiscales federales generan problemas de coor-dinación, armonización y competencia impositiva entre cantones y municipalidades. El resultado es un sistema impositivo complejo y poco transparente, que muestra diferen-cias significativas entre regiones, no sólo en relación a los impuestos gravados sino también en relación a la base imponible y a las tasas impositivas de impuestos simila-res. Si bien la Constitución prohíbe la doble imposición en los cantones, la legislación tardó en responder y recién en 1994 una ley federal armonizó todo lo referido a bases impositivas, leyes penales impositivas y procedimientos legales. Los cantones y las municipalidades son aún responsables de la determinación de las alícuotas y de las de-ducciones impositivas.

Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales

Suiza posee una fuerte tendencia a reducir las diferencias en la capacidad impositiva a través de transferencias verticales asimétricas que pueden dividirse en tres categorías:

• Reembolso de parte de los derechos de aduanas, para que los cantones fi-nancien la construcción y el mejoramiento de caminos.

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

371

• Participación específica por impuesto, la cual es redistribuida en función de la recaudación del ingreso regional, la población y las necesidades fis-cales relativas de los cantones.

• Transferencias condicionadas (grants in aids). Estas transferencias son en su mayoría con tope y con requerimientos de fondos de contrapartida. Al-gunas transferencias tienen la obligación de ser transferidas a las munici-palidades (pass througth), a veces incluyen también subsidios de las pro-vincias. Para estabilizar su propio presupuesto, la Confederación debe re-ducir frecuentemente las transferencias a los cantones en proporciones iguales, lo que minimiza los efectos igualadores de los subsidios porque los cantones pobres son los más perjudicados con este sistema. Además hace inflexible al sistema de distribución y no permite que las prioridades fijadas varíen entre regiones. Otra de las críticas que recibe el esquema de transferencias específicas es que acentúa la rigidez presupuestaria de los cantones e implica una ineficiente utilización de recursos. Por todo esto, se inició un proyecto de reforma en 1996 cuyos objetivos son separar más claramente las transferencias generales con objetivos de igualación de los pagos con objetivos específicos y de control, buscando incrementar la efi-ciencia del sistema de transferencias.

Crédito y deuda

Cada nivel gobierno suizo es autónomo e independiente en lo que a procedimientos presupuestarios respecta. El financiamiento a través de la creación de dinero está prohibido por ley. Los referendums sobre temas financieros actúan como una restric-ción efectiva para el financiamiento por medio de préstamos y por medio de impuestos. La regla de oro está firmemente establecida y permite el endeudamiento sólo para in-versión. A nivel local, el endeudamiento está limitado por ley en la mayoría de los can-tones, los cuales también aplican la regla de oro a sus municipalidades.

XXIII.2.e - Australia

Aspectos institucionales

Australia es un país que se separa de Inglaterra por la Commonwealth Act de 1900. Su sistema constitucional es de naturaleza federal y fue diseñado siguiendo de cerca el modelo norteamericano. Si bien el gobierno federal posee funciones exclusivas (Co-municación, Defensa, Relaciones Exteriores y Emisión de Moneda), muchas de las tareas del estado moderno son funciones concurrentes. Todas las funciones o poderes no atribuidos explícitamente al nivel federal son reservados para los estados. La parti-cularidad casi única del federalismo australiano es que gran parte de las instituciones y las prácticas que hacen al proceso de federalismo no están legisladas ni en la Constitu-ción ni en sus reformas. Instituciones claves para el federalismo australiano, como la Commonwealth Grants Commisión (en 1933), el Australian Loan Council (en 1927) y el Consejo de Ministros (en 1999), son el resultado de acuerdos entre los representantes del Gobierno federal y de los Estados.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

372

Distribución del gasto

Los principales componentes del presupuesto del gobierno central australiano son los gastos en Salud (15%) y Bienestar y Seguridad Social (35%). El gasto en Defensa tam-bién constituye un ítem importante (7%), aunque su participación relativa al PBI ha disminuido en las últimas décadas. El patrón de gasto público ha cambiado, debido a que el gobierno central realiza transferencias a los gobiernos subnacionales para Edu-cación, Salud, Transporte, Vivienda y Seguridad Social. Las funciones de los estados resultan de los poderes constitucionales residuales de este nivel de gobierno. Los prin-cipales componentes del gasto son: Educación (29%), Salud (20%) y Servicios Públi-cos Generales (11%).

Los gobiernos locales desempeñan un rol importante en la provisión de servicios de Transporte y Comunicación (28%) y en Vivienda y Servicios Comunitarios (19%). Alrededor de 350 municipios operan empresas públicas para proveer servicios como Agua, Electricidad y Transporte.

Distribución de impuestos

Si bien el sistema de financiamiento público de la Confederación australiana se basa en la separación de fuentes tributarias, existe un importante desequilibrio vertical que se cierra con significativas transferencias del nivel central a los niveles subnacionales de gobierno (38% de los ingresos de los estados).

Las principales fuentes de ingreso del gobierno central son el Impuesto a las Ga-nancias Personales (50%), los Impuestos Internos, al Comercio Exterior y a las Ventas (23%), los Impuestos a las Ganancias Corporativas (17%). Entre las fuentes de ingre-sos propios estaduales se encuentran el Impuesto a los Bienes y Servicios (15%) y el Impuesto a la Propiedad (10%). Observando los recursos de los gobiernos municipales aparece otro hecho distintivo del federalismo australiano: el Impuesto a las Propieda-des Residenciales es el principal recurso de los gobiernos locales y su recaudación constituye el 45% de los ingresos totales de este nivel de gobierno. También reciben transferencias desde los estados y del gobierno central (16%).

Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales

La Federación australiana se caracteriza por poseer un fuerte desequilibrio vertical en-tre ingresos y gastos a nivel nacional y subnacional. El gobierno central recauda alre-dedor del 70% de los ingresos del Sector Público pero sólo ejecuta la mitad del gasto público total. La brecha vertical resultante a nivel subnacional es compensada a través de transferencias y adelantos provenientes del gobierno central. Las transferencias del gobierno nacional desempeñan un rol más importante que en federaciones similares como Estados Unidos y Canadá. Más del 50% de las transferencias son realizados en la forma de pagos con objetivos específicos a los estados, que son utilizados por los mis-mos estados y también traspasadas por los estados hacia otros receptores (Universida-des y los gobiernos locales). El resto lo constituyen los pagos de carácter general, en su mayoría en la forma de transferencia de ingresos a los estados o gobiernos locales. Las transferencias de propósito general son realizadas para financiar tanto gastos co-rrientes como de capital, usualmente sobre una base no condicionada.

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

373

Los principales gastos financiados por pagos con fines específicos son Educación (38%), Salud (30%), y Vivienda (6%). Los criterios de asignación de este tipo de trans-ferencias varían: por patrones históricos, por las percepciones del gobierno central de las necesidades (por ejemplo, los fondos para los hospitales son distribuidos sobre una base per cápita ponderada por edad y sexo), en base per cápita (vivienda).

Las transferencias no condicionadas son pagos de carácter general y se realizan con el objeto de compensar los desequilibrios horizontales entre estados. Por ello y en lo que constituye una característica notable del caso australiano, existe desde 1933 un organismo independiente y con fuerte poder político, la Commonwealth Grants Comi-sión. Esta Comisión busca asegurar la equidad horizontal entre estados, de acuerdo al siguiente principio: cada estado debe poseer la capacidad de proveer el nivel de servi-cios estándar del estado tipo si realiza el mismo esfuerzo para incrementar los ingresos de sus propias fuentes y realiza sus gastos con el mismo nivel de eficiencia. La Comi-sión hace sus recomendaciones en base a la determinación de un “índice de capacidad fiscal relativa”, que se calcula a partir de indicadores objetivos que miden, para cada estado, la capacidad (relativa) de recaudar impuestos y la necesidad de gastos. El índi-ce para cada estado es actualizado anualmente y recalculado cada cinco años. Las re-comendaciones de la Comisión son generalmente (aunque no automáticamente) adop-tadas por el gobierno central y los estados.

Crédito y deuda

Otra de las características distintivas del federalismo fiscal australiano la constituye el Consejo del Préstamo, un cuerpo encargado de coordinar y controlar el endeudamiento del nivel central y los niveles subnacionales de gobierno en base a dos criterios: la si-tuación fiscal del gobierno peticionante y el posible impacto macroeconómico de dicho financiamiento. Este organismo fue creado en 1927 y al año siguiente fue incorporado al texto constitucional. A partir de 1984, los gobiernos estaduales comenzaron a en-deudarse para financiar su presupuesto y se hicieron responsables del refinanciamiento de aquellos préstamos que previamente se obtuvieron en nombre del gobierno central. Con el fin de mantener el control sobre el endeudamiento subnacional, se impusieron límites globales al endeudamiento total del Sector Público, incluido el endeudamiento de las empresas públicas y de los gobiernos locales. Si bien al principio fue exitoso, el uso creciente de herramientas sofisticadas limitó el control del endeudamiento, al pun-to de terminar por abolirlo en 1992. En su reemplazo, el Consejo del Préstamo adoptó procedimientos tendientes a introducir controles macroeconómicos transparentes sobre toda la operatoria del Sector Público. En tal sentido, el gobierno central y los gobiernos estaduales deben presentar al Consejo sus requerimientos netos de financiamiento para el año siguiente. Si la estrategia fiscal de algún gobierno es cuestionada, el Consejo puede pedirle al gobierno correspondiente la modificación de la misma. Este proceso requiere de informes periódicos que permitan el monitoreo del financiamiento neto y la deuda. La experiencia del Consejo del Préstamo ha sido ampliamente satisfactoria, da-do que logró disciplinar a los niveles superiores de gobierno en materia de endeuda-miento.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

374

XXIII.2.f - España

Aspectos institucionales

La reforma de 1978 de la Constitución de España establece una nueva distribución del poder territorial que da lugar al proceso descentralizador a favor de las comunidades (o regiones) autónomas. La Constitución desarrolla los siguientes principios en materia de descentralización: autonomía financiera, solidaridad, equilibrio económico entre regio-nes y coordinación con la hacienda estatal. También se alude a la prohibición de crear barreras económicas interiores. Por su parte, se indica que el Fondo de Financiación Interterritorial debe ser uno de los instrumentos de financiación del modelo para hacer efectivo el principio de solidaridad interregional. Las Comunidades Autónomas se fi-nancian con impuestos cedidos por la Administración Central, sus propios impuestos y la participación en los impuestos del Estado no cedidos. Además de las disposiciones generales en materia de Comunidades Autónomas, la Constitución prevé la existencia de dos regímenes fiscales territoriales específicos: las comunidades forales de Navarra y el País Vasco.

La Ley Orgánica para la Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), aprobada en 1980, crea el Consejo de Política Fiscal y Financiera como órgano encar-gado de la coordinación y regulación de los recursos de las Comunidades.

Distribución del gasto

Las últimas dos décadas han sido testigo de un proceso de descentralización que abarcó las áreas más importantes del Sector Público. El gobierno central tiene a su cargo los gastos que, tradicionalmente, la literatura del federalismo fiscal asigna a este nivel de gobierno. En el caso de los gobiernos subnacionales, España presenta ciertas particula-ridades ya que no todos los gobiernos inferiores del mismo nivel tienen las mismas responsabilidades. Existen siete regiones cuyo tamaño excede al resto (Andalucía, Ca-taluña, Galicia, País Vasco, Islas Canarias, Navarra y Valencia). La diferencia en rela-ción al gasto entre estos dos grupos de regiones es que las comunidades mayores asu-men no sólo las funciones asignadas a este nivel de gobierno sino, además, responsabi-lidades en Educación y Salud; mientras que para el resto, el gobierno central es quien administra tales servicios. Entre los servicios prestados por los municipios se encuen-tran los relacionados con el Aseo y Mantenimiento de Vía Pública, Parques, Bibliote-cas, Protección Civil, Promoción de los Servicios Sociales, Prevención contra Incen-dios y Fomento del Deporte. Las comunas más grandes además deben proveer Trans-porte Urbano de Pasajeros y Protección Ambiental.

Las siguientes responsabilidades son asignadas a las provincias: a) coordinación de los servicios municipales para garantizar un nivel adecuado; b) ayuda económica, legal y técnica a aquellos municipios con poca capacidad económica y c) la provisión de servicios supramunicipales.

Es importante aclarar que muchas responsabilidades nacionales son compartidas con las regiones como ser Vivienda, Transportes y Servicios Sociales. Los gobiernos locales intervienen en cierta medida en la provisión de estos servicios. Los gobiernos regionales, provinciales y municipales comparten responsabilidades en materia cultural y deportiva.

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

375

Distribución de impuestos

El proceso de descentralización del gasto hizo necesaria la implementación de una ma-yor distribución de recursos hacia los niveles inferiores de gobierno, para que éstos pudieran enfrentar sus nuevas funciones. Sin embargo, más por razones políticas e his-tóricas que económicas, se pueden distinguir dos mecanismos de financiamiento dentro de las regiones españolas. Las comunidades autónomas de Navarra y el País Vasco poseen el sistema de financiamiento más ventajoso: el régimen foral. En el resto de las regiones213 el sistema que rige es el régimen común, el cual se basa en la metodología del “costo efectivo”.

El régimen común de financiamiento de las regiones españolas está formado por tres bloques de recursos: el bloque de recursos suficientes, el bloque de recursos solida-rios y el bloque de recursos autónomos. Este último se destina a financiar aquellos gas-tos extras que una región puede enfrentar cuando desea incrementar la cobertura de los servicios que provee, tanto en términos de cantidad como de calidad. Entre los instru-mentos de este bloque se encuentran los impuestos propios (Impuestos al Juego, a las Tierras de Baja Productividad y algunos Impuestos al Medio Ambiente), las sobrecar-gas y el endeudamiento (ver crédito, deuda y presupuesto). Por su parte, el bloque sufi-ciente cuenta con los recursos necesarios para cubrir el costo efectivo de los servicios transferidos a las regiones. Este bloque está integrado por dos fuentes: los impuestos cedidos (Impuesto a la Riqueza Neta, a las Transferencias de Inmuebles, a las Estampi-llas y a las Apuestas) y el porcentaje de participación en los ingresos del estado (ver Coparticipación de Impuestos).

El régimen foral se basa en un acuerdo donde los dos territorios forales se hacen cargo de los principales impuestos nacionales. Estas dos regiones deben transferir una suma de lo recaudado al gobierno central como forma de pago de los servicios naciona-les provistos en sus territorios. Estos gobiernos tienen una capacidad impositiva supe-rior a la necesaria para financiar sus gastos, lo cual es exactamente lo contrario a lo que sucede en el caso de las regiones comunes.

De los niveles inferiores de gobierno, sólo el municipal puede establecer impues-tos propios. Las provincias dependen totalmente de las transferencias, excepto las de los territorios forales. De los impuestos que pueden recaudar los municipios, algunos son compulsivos como el Impuesto a la Propiedad, a los Negocios y a los Automoto-res; y otros voluntarios, como el Impuesto al Incremento del Valor de la Tierra Urbana.

Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales

Como ya se ha mencionado, el bloque de recursos suficientes está formado entre otros, por el porcentaje de la participación en los ingresos del estado. Los ingresos copartici-pables son distribuidos en base a criterios que consideran las necesidades de gasto en relación a las responsabilidades asumidas por cada región, los esfuerzos fiscales y la pobreza relativa de cada región. El problema de este régimen es que no fomenta la res-ponsabilidad fiscal y crea dependencia del gobierno central. La consecuencia ha sido el

213 La Rioja, Canarias, Galicia, Asturias, Castilla y León, Aragón, Cataluña, Madrid, Castilla, Extremadu-ra, Andalucía, Murcia, Valencia, Baleares y Cantabria.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

376

enorme crecimiento de la deuda de las comunidades autónomas que, entre 1984 y 1997, aumentó más de 40 veces.

Con fondos del bloque de recursos solidarios del régimen de financiamiento co-mún se otorgan transferencias condicionadas para proyectos de inversión. Estas trans-ferencias se hacen con el motivo de mitigar las disparidades regionales en la dotación de capital de los territorios y se distribuyen en su gran mayoría (87,5%) según la po-blación. Otros instrumentos del bloque solidario, con el objetivo de lograr una mayor igualdad horizontal, son los acuerdos de inversión y el Fondo Estructural Europeo. Las regiones forales también reciben transferencias para financiar la Salud y los Servicios Sociales y transferencias del Fondo Estructural Europeo.

Crédito y deuda

El endeudamiento de las regiones es un instrumento que pertenece al bloque de recur-sos autónomos. Sin embargo, para evitar problemas macroeconómicos relacionados al crecimiento de la deuda, se han fijado restricciones. Las regiones sólo pueden endeu-darse para financiar proyectos de inversión o cubrir transitoriamente necesidades del tesoro; la suma de las cargas financieras (intereses y amortizaciones) relacionadas con el endeudamiento no debe superar el 25% de los ingresos corrientes; y las regiones de-ben tener una autorización del gobierno central para endeudarse en el mercado de capi-tales extranjero y emitir títulos de deuda pública. Con el fin de cumplir las exigencias del Tratado de Maastricht fue necesario agregar límites cuantitativos a la deuda y al déficit.

XXIII.2.g - Chile

Aspectos institucionales

Chile es un país unitario y durante 50 años, desde la aprobación de su Constitución en 1925, dividió su territorio en provincias, departamentos y comunas. A partir de 1970 adoptó una nueva división política y administrativa: se crearon las regiones, por enci-ma de las provincias y comunas y desapareció la categoría de departamento. Tanto la Constitución de 1980 como la reforma constitucional de 1991 enfatizaron la descentra-lización de Nación a municipios, a pesar de que el propio estado se ha definido, desde su independencia, como unitario y por ende, una parte importante de las responsabili-dades en la ejecución de los gastos se concentra en el gobierno central.

A pesar de que cada uno de los niveles de gobierno del país presenta autoridades que le son propias, sólo los gobiernos municipales poseen un grado destacado de auto-nomía del poder central (la Presidencia y los Ministerios). Las autoridades locales (al-calde y concejales) son elegidas por votación popular y los gobiernos comunales po-seen, aunque limitada, capacidad para el manejo de los recursos. En cuanto a las regio-nes y provincias, sus autoridades son elegidas por el poder central y su papel adminis-trativo corresponde en gran medida a un simple esfuerzo de coordinación de las enti-dades gubernamentales de la región.

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

377

Distribución de gasto

Entre las principales actividades del gobierno central chileno se encontraban además de las tradicionales, los servicios de Salud, Educación, Previsión Social, una parte sustan-tiva del Transporte, las obras de Infraestructura, Vivienda Social, Alumbrado Público, Electricidad, Teléfonos, Aseo Público, etc. Las municipalidades, a partir de la descen-tralización han aumentado su participación en la ejecución de los gastos. En la reforma municipal iniciada en 1979-1980 se le transfirieron nuevas responsabilidades en mate-ria de Educación Básica y Media, Salud Primaria y Promoción del Empleo. Además las municipalidades están encargadas de canalizar una gran cantidad de programas sociales establecidos a nivel nacional, aunque muchas veces no realizan directamente el gasto, como ser el subsidio único familiar y por maternidad y la pensión asistencial por inva-lidez y por ancianidad. Este traspaso de las responsabilidades dio lugar a un incremento del nivel de gasto real municipal, aumentando su participación en el gasto público total de un 4,7% en 1970 a un 11,3% en 1992. El nivel regional tiene como función princi-pal la promoción del desarrollo económico, social y cultural de las distintas zonas de país.

Cabe aclarar que la regulación del gasto público está fuertemente concentrada en el gobierno central, destacándose la reglamentación y control financiero ejercido por el Ministerio de Hacienda.

Distribución de impuestos

Todos los impuestos han sido y son aprobados y administrados en forma centralizada. Ello se debe a las importantes ventajas de coordinación, fiscalización y recaudación que se generan al proceder de esta manera. En 1979, como parte de la reforma, se transfirieron más fuentes de recursos a las municipalidades, como el Impuesto Territo-rial, que es recaudado por la Nación y transferido a los municipios. Por ello, el gasto público es financiado casi en su totalidad por el gobierno central. En el caso del gasto regional, es financiado completamente por el gobierno central, dado que las regiones no tienen recursos propios.

Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales

Tres son los mecanismos de transferencias de fondos: a) de la Nación a las regiones, b) de la Nación a los municipios y c) entre municipalidades. Entre los primeros se desta-can dos canales a través de los cuales el gobierno central transfiere fondos para la in-versión regional. El primero de ellos se encuentra formado por los fondos sectoriales, administrados en forma centralizada por cada Ministerio. La evaluación costo-beneficio de las inversiones realizadas por este medio no está influenciada por intereses políticos. El segundo canal de transferencia de la Nación a las regiones es el denomi-nado Fondo Nacional de Desarrollo Regional que fue creado en 1976 y cuya utiliza-ción ha constituido un importante factor de ordenamiento de los criterios de asignación de recursos públicos a nivel regional. La distribución de este fondo comprende tanto consideraciones distributivas como elementos inherentes a los intereses específicos de cada región. Este fondo fue financiado, en una primera instancia, íntegramente con aportes fiscales, y a partir de 1985 con un préstamo del BID. Una tercera forma de fi-nanciamiento se inicio en 1992 y corresponde al Programa de Mejoramiento de In-

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

378

fraestructura Educacional, con fondos provenientes del Banco Mundial. Debido a la implementación de todos estos programas y transferencias, en 1993 un 20% de la in-versión real del gobierno central pasó a ser decisión regional.

Los mecanismos habituales de cesión de recursos desde el nivel central a las mu-nicipalidades han sido el aporte fiscal, la participación en la recaudación de ciertos im-puestos del nivel central y el traspaso de tributos al nivel municipal (ver distribución de impuestos). Los aportes fiscales pueden ser generales o específicos (para financiar un gasto decidido por el nivel central de gobierno). Estos recursos financian en gran parte los gastos de Educación y Salud en que incurren las municipalidades al administrar estos servicios. El volumen que fluye a cada municipio depende de la asistencia de alumnos a clase, entregándose un monto real fijo por alumno o, en el caso de Salud, por atención médica. A pesar de que el gobierno central se comprometió a hacer un aporte fijo, su magnitud se redujo, lo cual ha generado problemas de financiamiento a los municipios. En 1979, se creó el Fondo Común Municipal que permite distribuir recursos entre los municipios. Los recursos de este fondo provienen del Impuesto Te-rritorial, de Patentes Comerciales y de Aportes de la Nación. Su redistribución se reali-za en base aun indicador de pobreza relativa.

Una característica de gran relevancia del federalismo fiscal chileno es la focaliza-ción de las transferencias hacia los sectores marginados. Cuando se observa la evolu-ción de la pobreza se puede inferir que las transferencias de recursos fiscales hacia las regiones y municipios más pobres han tenido un fuerte impacto redistributivo.214

Crédito y deuda

En Chile, todo servicio público, institución fiscal, semifiscal, centralizada o descentra-lizada, empresa del estado y, en general, todo organismo autónomo creado por ley, de-berá solicitar previamente la autorización del Ministerio de Hacienda para iniciar ges-tiones destinadas a obtener préstamos externos, asignación de créditos externos globa-les ya concedidos, o efectuar compras de bienes o servicios provenientes del exterior con financiamiento o pagos a plazos. Una disposición semejante se aplica al crédito público interno. Desde 1980, se prohíbe a los municipios contraer cualquier tipo de endeudamiento externo o interno. Esta prohibición tiene como objeto evitar que el dé-ficit presupuestario que presentaron las municipalidades en el pasado pudiese ser fi-nanciado con deuda que, por insolvencia de los municipios con déficit crónico, hubiera tenido que pagar el gobierno central.

XXIII.2.h - Brasil

Aspectos Institucionales

En la que constituye su quinta Constitución, en 1946 Brasil adopta la forma de gobier-no de una República Federal. Dicha constitución, basada en la de 1891, si bien incor-pora lineamientos importantes del modelo norteamericano, también incorpora la de-manda de movimientos sociales muy activos desde comienzos del siglo XX, como sin-

214 En 1970 el porcentaje de población en situación de pobreza alcanzaba el 45%, cifra que se redujo al 33% para el año 1992.

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

379

dicatos fuertes, un partido comunista muy activo y el populismo de Getulio Vargas (1930-1946).

Distribución del gasto

La Constitución brasileña de 1988 asigna pocas funciones exclusivas a los distintos niveles de gobierno. Reserva al gobierno federal las funciones tradicionales y le confie-re a los estados y a los municipios la provisión de los servicios de Policía y Seguridad. Sin embargo, para la mayoría del gasto público, la Constitución asigna responsabilida-des concurrentes. La falta de claridad en dicha asignación contribuye a la duplicación y a la ineficiente asignación de recursos en la provisión de bienes y servicios. La Tabla 162 presenta las funciones que, de hecho, prestan los distintos niveles de gobierno.

Muchas funciones originalmente asumidas por la Unión han sido transferidas a los Esta-dos. Esta tendencia es una respuesta ad-hoc a la delicada situación presupuestaria federal, producto de la descen-tralización de recursos a los estados y las con-diciones macroeconó-micas adversas de prin-cipios de los 90.

Tabla 162 – Brasil. Asignación del gasto por niveles de gobierno. Año 1996

GastoResponsabilidad de la política y

control

Responsabilidad de la provisión

Defensa F FAsuntos exteriores F FComercio exterior F FPoliticas monetarias y financieras F FSeguridad Social F F,SPolíticas sectoriales F,S F,SInmigración F FVías y aeropuertos F F,SRecursos naturales F F,SProtección ambiental F,S F,SEducación F,S,L F,S,LSalud F,S F,S,LAsistencia Social F,S F,S,LPolicía F,S F,S,LAgua y cloacas F S,LBomberos F,S SParques y recreación L LCaminos Nacionales F FCaminos Estaduales S SCaminos Interestaduales F F,SCaminos Locales S LF= Federal S=Estadual L=Local Fuente: Afonso y Ramundo (1996)

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

380

Distribución de impuestos

El proceso de descentralización de recursos se caracterizó por el traspaso de las fuentes de recursos a los gobiernos locales y estaduales. La asignación actual difiere en varios aspectos de las prescripciones tradicionales de la literatura de federalismo fiscal, espe-cialmente en cuanto a impuestos indirectos. El gobierno federal cuenta con los siguien-tes recursos propios: el Impuesto a las Ganancias Personales y Corporativas, un IVA selectivo (ambos sujetos a coparticipación), un Impuesto a la Propiedad Rural (compar-tido en un 50% con los municipios), distintos tipos de Contribuciones a la Seguridad Social, Impuestos al Comercio Exterior y ciertos Impuestos a las Operaciones Finan-

cieras. Las últimas tres categorías no son compartidas con niveles inferio-res de gobierno. A los estados se les asigna la capacidad de recaudar un IVA de base amplia, un Impuesto a los Au-tomotores y un Im-puesto sobre las Donaciones. Los municipios pueden recaudar los Im-puestos a las Trans-ferencias de In-muebles, un Im-

puesto a las Propiedades Urbanas y ciertas tarifas por servicios prestados. La Tabla 163 presenta la estructura de ingresos por nivel de gobierno.

Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales

El proceso de democratización y la consecuente tendencia a la descentralización se ven reflejados en la creciente importancia de las transferencias no condicionadas, la Copar-ticipación de Impuestos y las transferencias en bloque. Los criterios de distribución de los recursos coparticipados se encuentran fijados en la Constitución. Los dos canales de Coparticipación Impositiva son el Fondo de Participación de los Estados y el Fondo de Participación de los Municipios. El primero está constituido por el 21,5% de la re-caudación de los tres impuestos federales más importantes (Ganancias Personales y Corporativas y el IVA selectivo). La distribución del fondo entre los estados está fijada por ley con coeficientes basados en criterios redistributivos. El fondo destinado a los gobiernos locales está constituido con el 22,5% de lo recaudado por los tres mismos impuestos federales. La forma de distribución es más compleja: un 10% a las ciudades capitales de los estados; un 86,4% a municipios con una población menor a los 156.216 habitantes; y el 3,6% a los municipios restantes.

Tabla 163 – Brasil. Asignación impositiva por niveles de gobierno. Año 1996

Definición de la base

Fijación de la tasa Administración

Comercio exterior F F FGanacias corporativas F F FGanacias de capital F F FGanacias personales F F FTransferencias de propiedad S,L F,S,L S,LVehículos S S SPropiedad L L LPropiedad rural F F FSalario F F FIVA selectivo F F FIVA de base amplia F,S F,S SServicios municipales F,L F,L LTarifas y royalties F,S,L F,S,L F,S,LF= Federal S=Estadual L=LocalFuente: Afonso y Ramundo (1996)

Responsabilidad de:Impuestos

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

381

Si bien el monto de los recursos transferidos ha disminuido en los últimos años, las transferencias continúan siendo el principal vehículo del financiamiento federal a programas de Educación, Salud y Bienestar Social. Entre las debilidades del sistema de transferencias brasilero se encuentra la rigidez del presupuesto federal debido al hecho que los coeficientes de distribución vertical están fijados por la Constitución. Por otra parte, los coeficientes de distribución horizontal surgen de negociaciones políticas y no presentan una relación clara ni objetiva con la capacidad y/o esfuerzos de recaudar im-puestos o con las necesidades de gasto de los estados o municipalidades.

Crédito y deuda

La creciente preocupación por el aumento de la deuda estadual (se estima que para 1996 la deuda de los estados y de las entidades públicas bajo su control ascendieron a un 17,5% del PBI) ha llevado a la creación de controles. Las regulaciones del Banco Central prohíben hoy a los estados endeudarse con sus propios bancos. La emisión de bonos estuvo prohibida durante la década del 90. A partir de 1996, con la negociación de los acuerdos de deudas federales y estaduales se decidió: a) el reemplazo de la deu-da estadual con los bancos y de los bonos por deuda con el tesoro (con una madurez de 30 años y una tasa real de interés del 6 % anual), b) la venta de activos estaduales por un monto equivalente al 20% de la deuda, c) el compromiso de los estados a imple-mentar programas tendientes a reducir el coeficiente de deuda a ingresos proyectados a un máximo del 100%, y d) tomar como garantía de la reprogramación de los servicios de la deuda los ingresos propios y compartidos de los estados.

XXIII.2.i - México

Aspectos institucionales

A pesar de que México es un país formalmente federal, el poder ejercido durante más de medio siglo por un único partido político (el PRI), no sólo a nivel federal sino tam-bién a nivel estadual, produjo un fuerte proceso centralizador a nivel nacional. Este sistema hegemónico comenzó a declinar cuando fuerzas políticas locales iniciaron el cuestionamiento a la concentración de recursos y autoridad en el nivel nacional. El proceso de descentralización comenzó a acelerarse en 1994 debido a la necesidad de contrarrestar los niveles crecientes de deuda mantenidos por algunos estados, mejorar la eficiencia y lograr racionalidad en la provisión de ciertos servicios públicos, como por ejemplo, Bienestar Social, Educación, Salud y Transporte.

Los dos hechos más importantes de la historia política mexicana reciente son la victoria en las elecciones para gobernador de partidos de la oposición a partir de 1989 y la pérdida por parte del partido dominante de la mayoría en la Cámara de Diputados en 1997. Estos dos hechos afectaron el proceso político y los debates sobre el federa-lismo fiscal. Siete provincias, el gobierno del distrito federal y el 30% de las municipa-lidades estaban en 1997 controladas por distintos partidos opositores. Esta pluralidad en los gobiernos locales aumentó los reclamos por la devolución de los recursos, por una mayor descentralización, federalismo y autonomía de los gobiernos locales. La pérdida de la mayoría de la Cámara de Diputados por el PRI facilitó la aprobación de reformas tendientes a aumentar la descentralización.

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

382

Distribución del gasto

Debido a que la descentralización iniciada a fines de los 80 es incipiente, particular-mente en Salud, el gobierno federal continúa desempeñando esas responsabilidades. La mayor parte del gasto público y sus decisiones de asignación aún son llevadas a cabo por el gobierno nacional. Las actividades de Defensa, Asuntos Exteriores y Seguridad Social están bajo el dominio exclusivo del gobierno federal. Otras actividades son lle-vadas a cabo en cooperación con los gobiernos municipales y estaduales, por ejemplo, Salud, Educación, Seguridad Social, Transporte y Administración.

Distribución de impuestos

La asignación de las potestades tributarias vigente está altamente centralizada en el nivel superior de gobierno. En 1994, sólo el 3% de los ingresos impositivos totales y aproximadamente el 34% de los ingresos no impositivos fueron recaudados por los gobiernos estaduales y locales. La Nación puede recaudar impuestos sobre el comercio exterior, la explotación de recursos naturales, la electricidad, la nafta, otros derivados de petróleo y ciertos impuestos especiales. Los impuestos compartidos (elegibles para ser coparticipados con los gobiernos locales) incluyen al Impuesto a las Ganancias, el IVA, Impuestos Internos, a la Exportación de Petróleo, Derechos de Importación y el Impuesto al Uso o Propiedad de Vehículos. Las fuentes más importantes de ingresos propios de los estados son el Impuesto a la Transferencia de Inmuebles, el Impuesto a los Automotores de más de 10 años, el Impuesto a los Salarios y algunos Impuestos Indirectos sobre la Industria y el Comercio. En los municipios, el Impuesto a la Propie-dad es el más importante y con él se recauda el 29% de los ingresos totales.

Coparticipación de Impuestos y transferencias intergubernamentales

Los estados y los gobiernos municipales mexicanos obtienen gran parte de los recursos para financiar sus gastos de las transferencias recibidas del gobierno federal, princi-palmente a través del acuerdo de Coparticipación Impositiva. En 1994, estas transfe-rencias financiaron más de la mitad de los gastos estaduales y aproximadamente la mi-tad de los gastos municipales. El sistema de Coparticipación de Impuestos ha cambiado considerablemente a partir de 1980, con una tendencia claramente redistributiva. La continua revisión de la fórmula de distribución permitió incrementar la proporción de ingresos destinados a los gobiernos estaduales. Los estados reciben la mayor parte del ingreso a través del Fondo General de Participaciones. Los municipios hacen lo propio a través del Fondo de Fomento Municipal. El primero se forma con el 19% del ingreso federal elegible para coparticipación, de los cuales el 45% es distribuido en proporción directa a la población de cada estado, otro 45% es distribuido en función de los coefi-cientes que reflejan la capacidad impositiva del estado y sus esfuerzos por incrementar la recaudación. El restante 10% es asignado a los estados en relación inversa al ingreso coparticipado per cápita (componente redistributivo). Los municipios reciben fondos de la Coparticipación de Impuestos a través de dos mecanismos: a) el Fondo de Fo-mento Municipal (distribuido, en parte, en función de los esfuerzos por aumentar la recaudación, y b) de lo recaudado por el impuesto a la extracción de petróleo (en com-pensación por los daños ambientales causados por estas actividades).

ANEXO VIII – EXPERIENCIA INTERNACIONAL

383

En los 90 se inicia el programa “Solidaridad”, consistente en transferencias espe-cíficas dirigidas a las regiones más pobres de país. En 1994 representaron el 0,8% del PBI y comprendieron el financiamiento de 32 programas. Estas transferencias se reali-zan en el marco de un convenio de desarrollo social aprobado en 1989. “Solidaridad” es un programa diseñado para promover la igualdad fiscal horizontal entre estados, esto es, reducir las disparidades en ingreso o capacidad impositiva. Entre las críticas al pro-grama se puede citar la falta de claridad en los criterios de distribución de las transfe-rencias y la falta de una evaluación efectiva de los proyectos financiados.

Crédito y deuda

Desde 1988 los déficits de los gobiernos estaduales han crecido en forma sostenida (su total alcanzó el 0,6% del PBI en 1994) y la deuda aumentó un 62% en términos reales. Los factores que están detrás de este aumento de la deuda son la expansión de los gas-tos corrientes y de capital y el acceso al crédito doméstico a través del sistema banca-rio. Los municipios y los estados tiene la autoridad para emitir deuda en el mercado de capitales doméstico, pero sólo el gobierno nacional puede endeudarse en mercados ex-tranjeros. Los estados usualmente utilizan los recursos obtenidos de la coparticipación para garantizar los préstamos que reciben del sistema bancario. El uso del crédito de bancos comerciales domésticos tuvo un efecto adverso sobre el esfuerzo de los estados para incrementar sus ingresos propios y controlar sus gastos.

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Índice

A Asimetría · 282, 284, 291 Autonomía · 12, 47, 48, 49,

50, 51, 97, 176, 187, 263, 269, 270, 283, 288, 367, 370, 374, 376, 381

B Bienes públicos · 13, 43, 44,

45, 47, 48, 51, 52, 53, 54, 55, 58, 61, 69, 73, 80, 83, 87, 90, 91, 97, 156, 157, 216, 217, 223, 227, 253, 254, 263, 264, 265, 281, 283

C Carga excedente · 65, 67,

68, 85, 97, 279 Centralización · 45, 47, 49,

67, 80, 98, 99, 157, 189, 223, 244, 249, 280, 281, 283, 287, 288, 294

Ciclo · 57, 59, 63, 123, 132, 133, 134, 135, 136, 148, 204, 205, 222, 255, 286, 295, 315, 318, 319, 320, 321, 322, 323, 330, 332, 390, 395, 397

Competencia tributaria · 69 Convergencia · 39, 40, 137,

139, 142, 143, 145, 396 Coparticipación · 11, 12, 13,

72, 83, 84, 125, 153, 155, 156, 157, 158, 159, 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 180, 181, 182, 183, 184, 185, 186, 187, 189, 190, 193, 194, 198, 199, 206, 211, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 222, 223, 224, 225, 226, 231, 233, 234, 237, 238, 239, 241, 249, 253, 254, 255, 256, 257, 258, 259, 260, 263, 264, 265, 266, 269, 270, 272, 274, 275, 283, 284, 285, 287, 288, 292, 293, 295, 298, 337, 340, 344,

347, 348, 349, 350, 352, 361, 363, 364, 369, 370, 372, 375, 377, 380, 382, 383, 385, 386, 387, 388, 393, 394, 395, 397

Correspondencia · 13, 48, 49, 50, 51, 57, 62, 148, 195, 216, 243, 249, 254, 265, 269, 270, 271, 281, 283, 287, 288, 353, 354, 392

D Déficit · 14, 19, 59, 63, 90,

176, 186, 286, 297, 298, 300, 338, 348, 349, 365, 376, 378

Descentralización · 11, 12, 13, 43, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 64, 65, 69, 80, 91, 97, 98, 99, 102, 103, 104, 105, 107, 109, 124, 137, 184, 195, 201, 218, 241, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 250, 254, 256, 263, 264, 265, 266, 269, 271, 272, 273, 281, 283, 287, 288, 293, 352, 361, 368, 374, 375, 376, 377, 379, 380, 381, 382, 386, 390, 395, 396, 397

Distribución del ingreso · 21, 23, 31, 33, 45, 54, 56, 74, 75, 78, 90, 125

Distribución primaria · 13, 159, 164, 165, 171, 172, 184, 188, 189, 190, 192, 193, 198, 213, 214, 216, 217, 218, 219, 222, 255, 257, 258, 266, 288, 298, 348, 352

Distribución secundaria · 13, 159, 164, 166, 171, 176, 188, 189, 190, 192, 198, 213, 217, 224, 226, 237, 255, 257, 259, 260, 293, 350

Distribuidores · 163, 169, 172, 175, 188, 191, 224

E Economía positiva · 52 Eficiencia · 12, 41, 42, 43,

44, 45, 46, 47, 49, 52, 54,

55, 56, 57, 58, 60, 64, 65, 67, 71, 74, 75, 79, 85, 90, 97, 126, 195, 201, 242, 243, 244, 245, 246, 247, 248, 249, 254, 258, 263, 264, 265, 266, 281, 326, 333, 334, 338, 345, 352, 360, 371, 373, 381, 388

Elasticidad ingreso · 327

Endeudamiento · 11, 41, 50, 58, 59, 60, 61, 62, 110, 192, 195, 201, 214, 216, 254, 255, 258, 263, 362, 365, 369, 371, 373, 375, 376, 378, 397

Erogaciones · 109, 110, 111, 112, 114, 115, 117, 118, 119, 237, 238, 239, 264, 265, 286, 347, 352, 359, 394

Externalidades · 43, 45, 47, 58, 69, 70, 74, 155, 258, 281

F Federalismo fiscal · 12, 41,

46, 51, 52, 59, 63, 97, 98, 156, 216, 263, 264, 277, 280, 281, 287, 294, 353, 359, 361, 364, 370, 373, 374, 378, 380, 381, 385, 386, 389, 391

G Gasto público · 11, 51, 55,

62, 69, 71, 75, 77, 80, 94, 95, 98, 99, 103, 104, 105, 107, 113, 116, 117, 123, 124, 126, 127, 128, 132, 136, 156, 157, 194, 211, 220, 221, 237, 256, 266, 283, 339, 355, 360, 363, 365, 372, 377, 379, 382, 390, 392, 393, 396

I Impuestos · 11, 12, 13, 41,

42, 48, 49, 50, 51, 56, 57, 58, 60, 64, 67, 68, 69, 71, 72, 75, 83, 84, 85, 90, 91, 97, 99, 109, 113, 114, 150, 153, 155, 156, 157,

400

158, 159, 160, 161, 162, 163, 164, 165, 166, 167, 168, 169, 170, 171, 172, 173, 174, 175, 176, 177, 178, 179, 181, 183, 184, 185, 186, 189, 190, 193, 194, 198, 201, 202, 203, 205, 206, 211, 213, 214, 216, 218, 219, 223, 224, 225, 228, 231, 234, 239, 241, 253, 254, 255, 256, 257, 263, 264, 265, 266, 283, 285, 287, 288, 292, 298, 315, 319, 320, 321, 322, 323, 329, 337, 341, 342, 346, 347, 348, 349, 353, 357, 358, 359, 361, 363, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 370, 371, 372, 373, 374, 375, 377, 378, 380, 381, 382, 385, 387, 388, 393, 394, 395

Indicadores · 15, 16, 21, 28, 30, 33, 34, 35, 37, 40, 58, 92, 99, 145, 155, 180, 195, 231, 270, 271, 338, 368, 373, 393, 396

Inestabilidad · 13, 185, 192, 211, 214, 215, 217, 218, 219, 222, 264, 284

L Leviathan · 387, 388

M Masa coparticipable · 13,

189, 193, 213, 257, 258, 288, 293, 298

P Participación política · 12,

41, 42, 43, 45, 47, 65, 90, 125, 263

Poderes tributaries · 11, 12, 51, 64, 156, 158, 171, 284, 359, 360, 365, 367

Ponderación · 47, 180, 223, 226, 239

Prorrateadores · 170, 171, 176, 180, 182, 184, 224, 225, 226, 237, 239

Proyecciones · 14, 256, 260, 266, 337, 338, 345, 346, 347, 348, 349

R Recaudación · 48, 57, 58,

63, 64, 65, 67, 68, 69, 72, 78, 84, 86, 88, 95, 149, 150, 157, 158, 159, 162, 163, 164, 171, 172, 176, 177, 179, 181, 183, 186, 189, 190, 192, 193, 195, 201, 202, 203, 205, 206, 208, 211, 213, 215, 220, 221, 224, 225, 226, 228, 230, 231, 241, 243, 245, 246, 247, 256, 257, 258, 301, 310, 326, 327, 328, 329, 330, 331, 333, 334, 340, 345, 347, 348, 349, 350, 357, 360, 361, 367, 371, 372, 377, 378, 380, 382

Recursos · 11, 12, 14, 37, 44, 48, 49, 50, 51, 56, 59, 63, 72, 83, 85, 91, 94, 95, 109, 112, 113, 114, 115, 119, 120, 121, 123, 136, 146, 147, 148, 149, 150, 151, 152, 153, 154, 155, 156, 157, 159, 172, 176, 177, 183, 186, 189, 193, 194, 195, 199, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 220, 222, 223, 224, 225, 226, 227, 231, 234, 241, 242, 248, 253, 254, 255, 257, 258, 260, 264, 265, 266, 269, 270, 272, 273, 274, 277, 278, 279, 281, 282, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 291, 292, 294, 295, 298, 301, 311, 312, 313, 337, 338, 340, 342, 343, 344, 345, 349, 351, 352, 357, 358, 359, 361, 362, 364, 365, 366, 367, 368, 369, 371, 372, 374, 375, 376, 377, 378, 379, 380, 381, 382, 383, 393

Recursos no renovables · 277, 284, 287, 294

Regalías · 261, 269, 270, 274, 277, 279, 280, 283, 284, 285, 286, 287, 288, 289, 290, 291, 294, 295, 343, 388

S Salvataje · 59, 90 Sector Público · 12, 84, 97,

98, 99, 100, 102, 103, 104, 105, 106, 109, 110, 112, 117, 118, 119, 123, 124, 131, 132, 156, 157, 185, 187, 192, 201, 211, 212, 241, 263, 264, 269, 271, 272, 286, 297, 298, 299, 300, 337, 347, 348, 355, 356, 357, 365, 372, 373, 374, 388, 394, 395, 396

Superávit · 340, 346, 348, 349

T Tendencia · 18, 98, 99, 109,

123, 124, 128, 132, 133, 134, 137, 138, 139, 146, 147, 148, 169, 170, 173, 201, 204, 205, 279, 285, 286, 289, 290, 291, 315, 318, 319, 320, 321, 322, 323, 330, 331, 364, 370, 379, 380, 382

Transferencias intergubernamentales ·

11, 12, 41, 49, 51, 57, 58, 59, 62, 63, 64, 65, 67, 69, 71, 73, 74, 77, 78, 82, 83, 85, 95, 125, 219, 222, 256, 263, 264, 265, 344, 355, 361, 363, 369, 370, 372, 375, 377, 380, 382

Turbulencia · 13, 201, 202, 203, 204, 205, 206, 207, 208, 218, 264, 315, 316, 318

Este libro se terminó de imprimir en el mes de marzo de 2004

Paideia

47 y 115 (1900) La Plata República Argentina