ley general del equilibrio ecológico y la protección al ambiente

DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS, QUE CONTIENE PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS DISPOSICIONES A LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE, PARA PERMITIR LA APLICACIÓN DEL PRINCIPIO PRECAUTORIO EN LOS RECURSOS DE REVISIÓN ADMINISTRATIVOS; Y PARA QUE LAS AUTORIDADES AMBIENTALES FEDERALES Y ESTATALES, TOMEN TODAS SUS DECISIONES EN EL MARCO DE LOS EFECTOS DEL CAMBIO CLIMÁTICO. ANTEPROYECTO

HONORABLE ASAMBLEA: A las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y de Estudios

Legislativos, de la LX Legislatura del Senado de la República, les fue turnada para

su análisis y elaboración del dictamen correspondiente, dos Iniciativas con

Proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones a

la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.

La primera Iniciativa contiene Proyecto de Decreto por el que se reforma el

artículo 176 y se adiciona un artículo 178 Bis, a la Ley General del Equilibrio

Ecológico y la Protección al Ambiente, presentada por el Senador Francisco

Agundis Arias a nombre propio y de los Senadores integrantes del Grupo

Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, con el objeto de aplicar el

principio precautorio en los recursos de Revisión administrativos. En tanto que, la

segunda Iniciativa contiene Proyecto de Decreto que reforma la fracción XXI y se

adiciona una fracción XXII al artículo 5; y se reforma la fracción XVIII del artículo 7,

todo lo anterior de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al

Ambiente, presentada por la Senadora Ludivina Menchaca Castellanos a nombre

propio y de los Senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde

Ecologista de México, para que las autoridades ambientales, tanto a nivel de la

Federación como de los Estados, tomen todas sus decisiones en el marco de los

efectos del cambio climático de tal forma que se tomen en cuenta las medidas

tendientes a minimizar los impactos.

Estas Comisiones Unidas, con fundamento en las facultades que nos confieren los

artículos 71 fracción II y 72, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; los artículos 86, 89, 94 y demás relativos de la Ley Orgánica del

Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 56,

60, 65, 87, 88, 93 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del


Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, habiendo analizado el

contenido de las citadas Iniciativas, se permiten someter a la consideración de los

integrantes de esta Honorable Asamblea el presente Dictamen, basándose en los

siguientes:

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En la sesión plenaria celebrada el 11 de noviembre de 2008, la Mesa

Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió una Iniciativa con Proyecto de

Decreto por la que se reforma el artículo 176 y se adiciona el artículo 178 Bis a la

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, presentada por

el Senador Francisco Agundis Arias a nombre propio y de los Senadores

integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México.

SEGUNDO.- En esa misma fecha, dicha Iniciativa fue turnada a las Comisiones

Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios

Legislativos, del Senado de la República.

TERCERO.- En la sesión plenaria celebrada el 25 de noviembre de 2008, la Mesa

Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió una Iniciativa con Proyecto de

Decreto por la que se reforman y adicionan diversas disposiciones a la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, presentada por la

Senadora Ludivina Menchaca Castellanos a nombre propio y de los Senadores

integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México.

CUARTO.- En esa misma fecha, dicha Iniciativa fue turnada a las Comisiones

Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios

Legislativos, del Senado de la República.

QUINTO.- Una vez turnadas ambas iniciativas a las Comisiones de Medio

Ambiente, Recursos Naturales y Pesca y, Estudios Legislativos, se inició un


cuidadoso proceso de análisis y consulta, a efecto de elaborar el presente

dictamen, de conformidad con las siguientes:

CONSIDERACIONES

El proceso de desarrollo y evolución de las sociedades modernas, ponen nuevos

retos a los sistemas jurídicos de los Estados, presionándolos para que éstos se

desdoblen y se enfoquen a los nuevos problemas, y se adecuen a cada caso,

según los lugares y los tiempos, mediante la creación de nuevas ramas y

disciplinas que atiendan la complejidad de la sociedad emergente. De tal suerte,

que la meta y objetivo de cada Estado y de la comunidad internacional en su

conjunto, es contrarrestar los “efectos” negativos de esta nueva era global, que

recaen sobre el medio ambiente.

Uno de los principales obstáculos que se tienen para poder cumplir con las metas

y objetivos de la conservación y preservación del equilibrio ecológico, es la falta de

aplicación de medidas concernientes a evitar la eventual degradación ambiental y

de sus elementos, así como su propagación o el riesgo y peligro de que ocurra un

daño grave o irreversible, dentro del proceso administrativo y/o jurisdiccional

correspondiente.

Sin duda alguna, se tiene plena conciencia de que la ausencia de recursos

administrativos y jurisdiccionales ampliamente abiertos, es una causa de

perturbaciones sociales y arbitrariedades por parte de un gobierno, lo que

conllevaría que un individuo pueda ser víctima de una ilegalidad sin que exista

para ello un remedio.1 En este sentido, puede afirmarse que los recursos son los

medios por los cuales las partes pueden promover el control de la legalidad de la

sentencia o resolución de una autoridad cualquiera, siendo esa acción, en

elemento integrante del derecho de defensa que constitucionalmente le

1 Jéze, Gastón. Principios Generales de Derecho Administrativo, T. I., p. 361.


corresponde. Así pues, se considera que el objetivo de todo recurso es garantizar

el derecho de audiencia, y al controlar la legalidad de los actos de la autoridad se

convierte en un instrumento de búsqueda de justicia.

Ciertamente, nuestro sistema jurídico contempla una serie de recursos cuyo

objetivo primordial, es que tales actos de autoridad se emitan conforme a derecho

y cumplan con el principio de legalidad. Así por ejemplo, y haciendo referencia a

los actos de la autoridad administrativa, para que un acto administrativo sea

legítimo y surta efectos legales, debe estar debidamente fundado y motivado

(Artículo 16° CPEUM), esto es: si se emite sin expresarse el fundamento legal y

las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se

hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además,

que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, no

podrá surtir aquellos efectos jurídicos previstos por la ley.

En el artículo 3 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se establecen

los elementos y requisitos que el acto administrativo debe cumplir, cuya omisión o

irregularidad de los mismos, o por los establecidos en las leyes administrativas de

la materia que se trate, producirán, según sea el caso, nulidad o anulabilidad del

acto administrativo.2

En este orden de ideas, podemos definir al recurso de Revisión como uno de los

instrumentos de impugnación de los actos de la Administración Pública, cuyo

objeto es demostrar que el acto y/o resolución administrativa que ponga fin al

procedimiento, a una instancia3 o resuelva un expediente, es carente de efectos

legales por la falta de observación de las disposiciones jurídicas aplicables.

2 Artículos 5 a 7 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. 3 Por instancia, en Derecho Procesal, se entiende cada uno de los grados jurisdiccionales en que se pueden conocer y resolver los diversos asuntos sometidos a los tribunales de justicia.


Ahora bien, y con base en lo anterior, se desprende que los recursos

administrativos, tienen un objeto y buscan un efecto inmediato. En cuanto al

objeto, se tiene que es el acreditar la ilegalidad del acto impugnado, mediante la

demostración de la omisión o irregularidad de los elementos y requisitos que debe

cumplir el acto administrativo; en tanto que el efecto inmediato, derivado de la

interposición del recurso administrativo, consiste en la interrupción o

suspensión del acto impugnado para que éste no sea ejecutado.

La suspensión se ha definido por el Dr. Ignacio Burgoa, desde el punto de vista

general, como “el acontecimiento (acto o hecho) o aquella situación que genera la

paralización o cesación temporalmente limitadas de algo positivo, consistente e

impedir para lo futuro el comienzo, el desarrollo o las consecuencias de ese

algo”4, en este caso el acto impugnado.

Ciertamente, en la mayoría de casos la sola interposición de un recurso

administrativo no suspende los efectos del acto reclamado. Así por ejemplo,

el artículo 87 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo nos establece:

Artículo 87.- La interposición del recuro suspenderá la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando:

I. Lo solicite expresamente el recurrente;

II. Sea procedente el recurso;

III.- No se siga perjuicio al interés social o se contravenga disposiciones de orden público,

IV.- No se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener resolución favorable, y

V.- Tratándose de multas, el recurrente garantice el crédito fiscal en cualquiera de las formas prevista en el Código Fiscal de la Federación.

4 Consúltese en: Armienta Hernández, Gonzalo. Tratado Teórico Práctico de los Recursos Administrativos. Séptima Edición. Editorial Porrúa. México. 2005. pág. 104.


La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco días siguientes a su interposición, en cuyo caso se entenderá otorgada la suspensión.

Pese a lo anterior, y tratándose de actos que de acuerdo a los elementos que

aporte el recurrente o de las constancias que obren en el expediente, se pudiera

generar un daño de difícil reparación no precisamente a una persona, sino al

medio ambiente, resulta preocupante que de acuerdo al precepto antes citado, el

promovente del recurso debiere otorgar garantía suficiente que cubra daños y

perjuicios (fracción IV), lo cual en la mayoría de los casos, debido al costo tan

elevado, resulta de imposible cumplimiento.

La complejidad de los efectos adversos que pudiere generar la consumación del

acto impugnado en materia ambiental, demanda la implementación de medidas

tendientes a garantizar que la amenaza de daño grave o irreversible no se

convierta en una catástrofe, que con posterioridad se pudiera lamentar la falta de

adopción de tales medidas como la suspensión del acto impugnado.

En relación a lo anterior, recordemos lo que el principio 15 de la Declaración de

Río, celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en 1992, nos establece:

“Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar

ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades.

Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza

científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la

adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la

degradación del medio ambiente”

De lo anterior, es claro que se está exhortando a los Estados a que, ante una

amenaza de daño grave o irreversible, aún sin tener la evidencia científica de ello,

deben adoptar las medidas idóneas para impedir que se consuma dicho


daño. Por tal razón, la aplicación del principio precautorio es sumamente

importante debido a que un gran número de actividades que pueden poner en

riesgo de daño o grave afectación al ambiente y sus elementos, se encuentran

sujetas a los procedimientos de evaluación, autorización, permiso, licencia o

concesión de las autoridades administrativas competentes. De hecho, dichas

actividades han ocasionado desequilibrios ecológicos o daños al ambiente o a sus

elementos, debido a la información incompleta y a las falsas declaraciones por

parte de los promoventes de la obra o actividad ante la autoridad ambiental con el

fin de obtener la autorización, permiso o licencia requeridos.

Por lo anterior, podemos decir que el principio precautorio constituye una

categoría amplia caracterizada por la necesidad de proporcionar respuestas

prontas y expeditas a determinadas situaciones cuya solución o toma de medidas

no admite demoras.

La Iniciativa presentada por el Senador Francisco Agundis Arias y de los

Senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de

México, de adicionar el artículo 178 Bis a la LGEEPA, atiende a esta gran

preocupación. En este sentido, el promovente de la iniciativa objeto del presente

Dictamen, considera de suma importancia incorporar al recurso administrativo de

Revisión regulado en la LGEEPA, los preceptos que contemplen ampliamente el

principio precautorio ambiental, de forma tal que puedan adoptarse medidas

eficaces para impedir la propagación de la degradación ambiental y sus

elementos, o se cause un daño grave o irreversible y de difícil o imposible

reparación.

Con ello, se busca que la autoridad advierta en los recursos de revisión

promovidos en contra de los actos administrativos, las deficiencias técnicas y

formales pueden poner en peligro la integridad de los elementos ambientales y


sus relaciones de interacción, para que proceda oficiosamente a acordar la

suspensión de dichos actos.

A criterio de los promoventes de la reforma, ésta permitirá la aplicación

procedimental del principio precautorio en los recursos de revisión administrativos,

de aplicación indispensable. De tal suerte, que propone la siguiente Iniciativa con

Proyecto de Decreto por el que se adiciona el artículo 178 Bis a la Ley General del

Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente para quedar como sigue:

ARTÍCULO 178 BIS.- La interposición del recurso de revisión suspenderá la ejecución del acto recurrido y sus efectos en los términos de lo previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

La autoridad que conozca del recurso de revisión procederá de manera oficiosa y obligatoria a la suspensión del acto recurrido y sus efectos, siempre que se reúnan los siguientes supuestos:

I. Cuando sin entrar al análisis del fondo del asunto, se advierta claramente la ilegalidad manifiesta del acto administrativo recurrido; y

II. Cuando de los elementos aportados por el recurrente o de las constancias que obren en el expediente se aprecie la posibilidad de que se ocasione un daño irreparable o de difícil reparación a los ecosistemas, a los elementos naturales o a sus relaciones de interacción, como resultado de la consumación del acto recurrido.

La suspensión a que se refiere el párrafo anterior se decretará de plano en el mismo acuerdo en que la autoridad admita el recurso.

Los efectos de la suspensión de oficio consistirán en ordenar que cesen los efectos de los actos que directa o indirectamente puedan poner en peligro a los ecosistemas, los elementos naturales o sus relaciones de interacción, o de aquellos que autoricen a un tercero a realizar actos que puedan generar daños a los mismos.

La autoridad que suspenda los efectos de las autorizaciones, licencias, permisos y concesiones en términos de éste artículo, informará inmediatamente de su acuerdo a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Dicha autoridad procederá en los mismos términos a clausurar las obras o actividades materia del acto administrativo cuyos efectos hayan sido suspendidos.


Por lo que se refiere a los demás trámites relativos a la sustanciación del recurso de revisión a que se refiere el artículo 176 del presente ordenamiento, se estará a lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

La omisión en el cumplimiento de los preceptos de este artículo será constitutiva de responsabilidad en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

La anterior propuesta, se muestra congruente tanto con el principio precautorio

como con el principio de legalidad, toda vez, que resulta evidente que para la

suspensión de los efectos del acto impugnado, es necesario que se presenten

determinadas circunstancias que la justifiquen. Se requiere, en primer lugar, que la

ejecución pueda causar daños de imposible o difícil reparación, por otra parte, se

hace necesario que la impugnación del acto administrativo y la consecuente

suspensión de sus efectos esté fundada en alguna causal prevista en la ley. De tal

suerte, que de aprobarse la adición del artículo 178 Bis a la Ley General del

Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, permitirá la aplicación del

principio precautorio en los recursos de revisión administrativos de aplicación

indispensable, para una mejor tutela de los equilibrios ecológicos, el medio

ambiente, los elementos naturales y sus relaciones de interacción.

No obstante, las Comisiones Unidas que elaboran el presente Dictamen,

consideran oportuno hacer algunas modificaciones al texto original de la Iniciativa

antes citada, en específico, al contenido de las dos fracciones que se proponen.

Ello, a fin de simplificar la redacción del precepto, pero respetando el espíritu y

objeto de la Iniciativa. Resulta entonces, que las Comisiones Unidas que elaboran

el presente Dictamen, proponen la siguiente redacción:



La autoridad que conozca del recurso de revisión procederá de manera oficiosa y obligatoria a la suspensión del acto recurrido y sus efectos, cuando de los elementos aportados por el recurrente o de las constancias que obren en el expediente, se advierta ilegalidad manifiesta del acto administrativo recurrido, o la posibilidad de que se ocasione un daño grave o irreversible y de difícil o imposible reparación a los ecosistemas, a los elementos naturales o a sus relaciones de interacción, como resultado de la consumación del acto recurrido.

…

…

…

…

…

Aunado a las modificaciones anteriores al artículo 178 Bis, propuesto en la

Iniciativa, es pertinente señalar que las Comisiones Unidas que elaboran el

presente Dictamen, determinaron pertinente suprimir el penúltimo párrafo del

artículo en comento, ya que su contenido ya lo prevé el artículo 179 de la

LGEEPA.

En cuanto a la reforma del artículo 176 de la LGEEPA, también incluida en la

Iniciativa presentada por el Senador Francisco Agundis Arias a nombre propio y

del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, y después de su

respectivo análisis, se consideró innecesaria, toda vez, que los mecanismos

preventivos y correctivos establecidos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y

la Protección al Ambiente, son instrumentos de control para asegurar la aplicación

de las disposiciones que derivan de ella y de las demás leyes sectoriales o

específicas y de la Política Ambiental nacional en general.


En todo caso, las reformas y/o adiciones para incorporar el principio precautorio y

su aplicación procedimental de oficio en los recursos de Revisión en materia

ambiental en el sistema jurídico mexicano, pudiera hacerse no sólo a la Ley

General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, sino que también a

las demás leyes sectoriales en la materia e incluso en la Ley Federal de

Procedimiento Administrativo, en virtud de que toda sustanciación de recurso de

Revisión deberá cumplir por lo estipulado en ésta última, y así poder tutelar de una

mejor manera los equilibrios ecológicos y la protección del ambiente en general.

Por lo que respecta a la segunda Iniciativa con Proyecto de Decreto presentada

por la Senadora Ludivina Menchaca Castellanos, a nombre propio y de los

Senadores integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de

México, de reformar varias disposiciones de la LGEEPA, a fin de establecer la

obligación a todas las autoridades ambientales de que sus decisiones se tomen en

el marco de los efectos del cambio climático, así como de diseñar programas y

medidas tendientes a minimizar los impactos y la adaptación para aquellos

cambios que son inevitables, resulta procedente en tanto que, al hacer el análisis

respectivo de su Iniciativa es justificable, en gran medida, por la exposición de

motivos y argumentos que la acompañan.

Al respecto cabe hacer mención, que debido al reconocimiento de que los

cambios en el clima de la Tierra y sus efectos adversos son una preocupación de

toda la humanidad, y que a nivel internacional las preocupaciones porque ciertas

actividades humanas, como la industria, la quema de combustibles fósiles, entre

otras, han ido aumentado significativamente las concentraciones de gases de

efecto invernadero en la atmósfera, lo que conlleva a un calentamiento adicional

de la superficie y la atmósfera de la Tierra, y a un cambio climático de origen

antropógeno, lo convierte en uno de los problemas presentes más importantes y

urgentes de atender nivel global. Incluso ya es reconocido por el Programa de


Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), como el reto predominante

para esta generación.

Recordemos que esta preocupación internacional tuvo respuesta durante la

Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo,

celebrada en Río de Janeiro, Brasil, en 1992, mejor conocida como Declaración

de Río. Dicha Convención se convirtió en la primera Cumbre de la Tierra que

abordó el binomio medio ambiente-desarrollo. Como parte de los resultados de

dicha reunión, se abrieron a la firma dos Convenciones globales de gran

importancia: el Convenio de Diversidad Biológica y la Convención Marco de

Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.

Esta última tuvo como objetivo el lograr la estabilización de las concentraciones de

gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias

antropógenas peligrosas en el sistema climático, entendido éste como la totalidad

de la atmósfera, la biosfera y la geosfera y sus interacciones.5 Dicha Convención

se especificaría en 1997, cuando los gobiernos acordaron el Protocolo de Kyoto,

cuyo objetivo del mismo, es reducir un 5.2% las emisiones de gases de efecto

invernadero globales sobre los niveles de 1990 para el periodo 2008-2012. Éste

es uno de los mecanismos internacionales para empezar a hacer frente al cambio

climático y minimizar sus impactos. Para ello contiene objetivos legalmente

obligatorios para que los países industrializados reduzcan las emisiones de los 6

gases de efecto invernadero de origen humano como dióxido de carbono (CO2),

metano (CH4) y óxido nitroso (N2O), además de tres gases industriales fluorados:

hidrofluorocarbonos (HFC), perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre

(SF6).6

De acuerdo a datos proporcionados por la Iniciativa, más de las tres cuartas

partes de las emisiones de carbono provienen de la quema de combustibles 5 http://unfccc.int/resource/docs/convkp/convsp.pdf 6 http://archivo.greenpeace.org/Clima/Prokioto.htm.


fósiles, mientras que el resto es el producto de las emisiones de CO2 como

resultado de las alteraciones de los ecosistemas por la acción humana,

básicamente por la destrucción de ecosistemas forestales, incluidos los bosques

de mangle. De esta forma, expone la Iniciativa, después de dos siglos de

desarrollo industrial, se ha emitido a la atmósfera más de 400 mil millones de

toneladas de carbono y, definitivamente, el bióxido de carbono es la mayor parte.

Asimismo, los efectos del cambio climático se manifiestan en forma de aumento

de la temperatura global, aunque de manera diferenciada: derretimiento de los

glaciales y de los polos, aumento del nivel del mar entre 0.09 y 0.88 metros del

nivel medio del mar para el año 2100, por el aumento de la temperatura mayor en

los polos que en resto del planeta. También habrá una modificación de la

distribución de especies de animales y plantas y un aumento en la variabilidad de

la precipitación.7

Sin duda alguna, ello conllevará a cambios en la producción de alimentos y

disponibilidad de agua potable, modificación de la cobertura vegetal, pérdida de

biodiversidad, reducción o desaparición de la cobertura forestal, así como de

incidencia de enfermedades, pero sobre todo, la modificación en los ecosistemas

y sus equilibrios. En ciertas partes aumentarán las sequías por las tasas de

evaporación más elevadas, mientras que en otras habrá más lluvias torrenciales y

aumento de la actividad ciclónica y pérdida de costas, cuya modificación del nivel

del mar provocará una alteración de los ecosistemas costeros y marinos, con gran

afectación a su productividad natural.

De los escenarios antes mencionados, los países más desfavorecidos, son los

países en vías de desarrollo. En el caso de México, se espera un aumento en la

frecuencia e intensidad de huracanes y tormentas tropicales, especialmente en el

Golfo de México y el Caribe.

7 Datos proporcionados por la misma Iniciativa.


Con base en los datos provistos por la Iniciativa, México ocupa el séptimo lugar en

producción probada de petróleo crudo y el vigésimo primero en reservas probadas

de gas natural. De esta manera México es responsable de alrededor de 1.5% de

las emisiones mundiales de carbono provenientes de combustibles fósiles, lo que

lo ubica en el lugar 15 del mundo. Asimismo, se prevé una afectación negativa en

las plataformas petroleras como resultado del aumento del nivel del mar.

Se tiene conciencia de que los costos asociados a los efectos del cambio climático

son graves, por lo que es necesario actuar de manera conjunta y urgente para

tomar medidas de prevención en aquellas áreas donde sea posible.

Pese a que ya existen planes para establecer algunos “Programas” para combatir

los efectos del cambio climático a nivel Federal en México, como por ejemplo: el

“Programa Especial de Cambio Climático 2009-2012”, que de acuerdo al titular de

la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, SEMARNAT, Juan Rafael

Elvira Quesada, dicho programa: “dará la clave, las oportunidades, va a marcar las

áreas donde hay que trabajar, cuáles son los proyectos que integran la reducción

de emisiones, cuáles son los proyectos que integran mitigación, las áreas del país

más vulnerables al cambio climático y cómo ir creando capacidades”. Este

Programa aún no se ha integrado y estructurado en su totalidad, lo que a criterio

del titular de la SEMARNAT, tomará entre año y medio y dos años para que se

publique, pero que no se van a esperar a ello para comenzar a trabajar.8

De acuerdo a la información proporcionada por la SEMARNAT, el Programa

Especial de Cambio Climático (PECC) 2009-2012, a través de sus 105 objetivos y

294 metas, contribuye al logro de varios de los objetivos del Plan Nacional de

Desarrollo (PND) 2007-2012., como por ejemplo:

• Revertir el deterioro de los ecosistemas, a través de acciones para preservar el

agua, el suelo y la biodiversidad;

8 http://www.cronica.com.mx/nota.php?id_nota=303686


• Asegurar la utilización de criterios ambientales en la Administración

Pública Federal;

• Lograr una estrecha coordinación e integración de esfuerzos entre las

dependencias de la Administración Pública Federal, los tres órdenes de

gobierno y los tres poderes de la Unión para el desarrollo e implantación

de las políticas relacionadas con la sustentabilidad nacional;

• Reducir la emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI);

• Impulsar medidas de adaptación a los efectos del cambio climático9

Cabe recordar que desde mayo de 2007, el Ejecutivo Federal presentó su

Estrategia Nacional de Cambio Climático, en la que, de acuerdo a la información

presentada en el mismo PECC 2009-2012, se identificaron amplias oportunidades

de mitigación y de adaptación. De tal suerte, que a partir de la publicación de la

Estrategia, las distintas dependencias que participan en la Comisión

Intersecretarial de Cambio Climático10 han trabajado en la elaboración del PECC

2009-2012.

Bajo esta misma línea, el propósito de la Iniciativa de introducir en la Ley marco,

tanto a nivel de la Federación como de los Estados, de establecer la obligación a

todas las autoridades ambientales de que sus decisiones se tomen en el marco de

los efectos del cambio climático, y para que diseñen programas de adaptación

para aquellos cambios que son inevitables, mediante la reforma a la fracción XXI y

de adicionar una fracción XXII al artículo 5; y de reforma la fracción XVIII del

artículo 7, todo lo anterior de la LGEEPA, es congruente con los compromisos

adquiridos a nivel Internacional, y con el deber de salvaguardar las condiciones

que hacen posible la existencia en nuestro planeta. Con base en los argumentos 9 http://www.semarnat.gob.mx/queessemarnat/politica_ambiental/cambioclimatico/Documents/pecc/090828_PECC.Capitulos_DOF.pdf 10 La Comisión Intersecretarial está integrada por los titulares de las siguientes Secretarías: SEMARNAT, SAGARPA, SCT, SE, SEDESOL, SRE Y SHCP (quien participa como miembro invitado permanente a las reuniones de la Comisión).


anteriores, la Senadora Ludivina Menchaca Castellanos y los Senadores

integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México,

proponen lo siguiente:

LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE

ARTÍCULO 5º.- Son facultades de la Federación:

I. a XX. … XXI.- La elaboración de mapas de riesgo y vulnerabilidad ante el cambio climático, así como los estudios de proyección climática, y emitir las políticas y planes generales de mitigación y adaptación ante el cambio climático. XXII.- Las demás que esta Ley u otras disposiciones legales atribuyan a la Federación. ARTÍCULO 7º.- Corresponde a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades: I a XVII. … XVIII.- La formulación, ejecución y evaluación del programa estatal de protección al ambiente y del programa estatal de cambio climático que incluya medidas de mitigación y adaptación.

Ahora bien, los Senadores integrantes de esta Comisión Dictaminadora

consideran conveniente hacer tan solo algunas modificaciones a la redacción del

texto original de la Iniciativa, en particular, a la fracción XXI del artículo 5º, con el

objeto de simplificar dicha reforma, para quedar como sigue:


I. a XX. …


XXI. La elaboración de mapas de riesgo y vulnerabilidad ante el cambio

climático, y los estudios de proyección climática, así como diseñar e

implementar las políticas y planes generales de mitigación y adaptación

ante los efectos del cambio climático.

XXII.- Las demás que esta Ley u otras disposiciones legales atribuyan a

la Federación

Con base en lo anterior, se identifica la necesidad de elaborar mapas de riesgo y

vulnerabilidad ante el cambio climático, cuyo objetivo será determinar las zonas

vulnerables y así poder analizar las tendencias de la variabilidad climática y sus

efectos. De tal suerte, que se podrán elaborar escenarios de proyección climática

para las diferentes zonas más vulnerables, y poder establecer indicadores de

cambio climático en aquellas zonas. La función inmediata de los mapas de riesgo

es proporcionar “el panorama” y la guía sobre la cual las acciones

gubernamentales y de participación social, deberán de implementarse, de acuerdo

a su grado de vulnerabilidad.

Es pertinente señalar, que de acuerdo a la debida concurrencia entre los tres

niveles de gobierno, en el ámbito de sus respectivas competencias para la tutela

del medio ambiente y el equilibrio ecológico (artículo 73, F XIX-G CPEUM; y

artículo 1º F VIII LGEEPA), y en particular, para atender la problemática del

cambio climático, es de suma importancia que se formulen, ejecuten y evalúen los

Programas Estatales de Cambio Climático, ya que éstos permitirán identificar y

disminuir la vulnerabilidad local y regional. Además permitirá fomentar y

desarrollar capacidades de adaptación y mitigación al Cambio Climático a escala

local y regional. Por ello, se debe reforzar la concurrencia entre los niveles Federal

y Local para una mejor respuesta y resultado ante los efectos del cambio

climático.


En suma, el derecho a un medio ambiente adecuado para el desarrollo y bienestar

consagrado en el artículo cuarto, párrafo cuarto de nuestra Carta Magna, y demás

garantías, también reconocidas a nivel internacional, se deben materializar en

acciones que el gobierno, con la participación de los demás sectores de la

sociedad, proporcione los mecanismos para poderlos ejercer. La interpretación de

los derechos y garantías debe contemplar los medios óptimos para su pleno

ejercicio.

En este sentido, se espera que tanto la Iniciativa presentada por el Senador

Francisco Agundis Arias, como de la Iniciativa presentada por la Senadora

Ludivina Menchaca Castellanos y de los Senadores integrantes del Grupo

Parlamentario del Partido Verde Ecologista de México, aprobadas y modificadas

en el presente Dictamen, no permanezca en su aspecto estático y sean el foco de

conciencia en la toma de todas las decisiones que los gobiernos, Federal y Local,

y sus órganos administrativos, adopten en sus respectivas acciones.

Por todo lo anteriormente expuesto, los integrantes de las Comisiones Unidas

que suscriben el presente Dictamen, con fundamento en los artículos 86 y 94

de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 87

y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los

Estados Unidos Mexicanos, se permiten someter a la consideración de la

Honorable Asamblea del Senado de la República, la aprobación del siguiente:

DECRETO POR EL QUE SE REFORMAN Y ADICIONAN DIVERSAS

DISPOSICIONES DE LA LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y LA

PROTECCIÓN AL AMBIENTE.


ÚNICO.- Se reforma la fracción XXI y se adiciona una fracción XXII al artículo 5;

se reforma la fracción XVIII del artículo 7; y se adiciona un artículo 178 Bis, a la

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, para quedar

como sigue:

LEY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO

Y LA PROTECCIÓN AL AMBIENTE


I. a XX. … XXI. La elaboración de mapas de riesgo y vulnerabilidad ante el

cambio climático, y los estudios de proyección climática, así como

diseñar e implementar las políticas y planes generales de

mitigación y adaptación ante los efectos del cambio climático.

XXII.- Las demás que esta Ley u otras disposiciones legales atribuyan a la Federación. ARTÍCULO 7º.- Corresponde a los Estados, de conformidad con lo dispuesto en esta Ley y las leyes locales en la materia, las siguientes facultades: I a XVII. … XVIII.- La formulación, ejecución y evaluación del programa estatal de protección al ambiente y del programa estatal de cambio climático que incluya medidas de mitigación y adaptación.



La autoridad que conozca del recurso de revisión procederá de manera oficiosa y obligatoria a la suspensión del acto recurrido y sus efectos, cuando de los elementos aportados por el recurrente o de las constancias que obren en el expediente, se advierta la ilegalidad manifiesta del acto administrativo recurrido, o la posibilidad de que se ocasione un daño grave o irreversible y de difícil o imposible reparación a los ecosistemas, a los elementos naturales o a sus relaciones de interacción, como resultado de la consumación del acto recurrido.

La suspensión a que se refiere el párrafo anterior se decretará de plano en el mismo acuerdo en que la autoridad admita el recurso.

Los efectos de la suspensión de oficio consistirán en ordenar que cesen los efectos de los actos que directa o indirectamente puedan poner en peligro a los ecosistemas, los elementos naturales o sus relaciones de interacción, o de aquellos que autoricen a un tercero a realizar actos que puedan generar daños a los mismos.

La autoridad que suspenda los efectos de las autorizaciones, licencias, permisos y concesiones en términos de éste artículo, informará inmediatamente de su acuerdo a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente. Dicha autoridad procederá en los mismos términos a clausurar las obras o actividades materia del acto administrativo cuyos efectos hayan sido suspendidos.

La omisión en el cumplimiento de los preceptos de este artículo será constitutiva de responsabilidad en términos de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.

TRANSITORIOS

ÚNICO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Dado en el Salón de Plenos de la Honorable Cámara de Senadores el día de

del 2009.