ley general de transparencia comentada -...

LEY GENERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA,

comentada

Ximena Puente de la Mora Comisionada PresidentA

Francisco Javier Acua Llamas Comisionado

Areli Cano Guadiana Comisionada

Oscar Mauricio Guerra Ford Comisionado

Mara Patricia Kurczyn Villalobos Comisionada

Rosendoevgueni Monterrey Chepov Comisionado

Joel Salas Surez Comisionado

Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos Personales

Av. Insurgentes Sur 3211, colonia Insurgentes Cuicuilco, delegacin Coyoacn, Ciudad de Mxico. C.P. 04530.

Primera edicin, noviembre de 2016.Impreso en Mxico, Printed in Mexico.Ejemplar de distribucin gratuita.

DIRECTORIO

PRESENTACIN Jorge Islas Lpez .........................................

PRLOGO Federico Reyes Heroles.........................................

NOTA PRELIMINAR Sergio Garca Ramrez ............................

SEMBLANZAS DE LOS AUTORES .........................................

TTULO PRIMERODISPOSICIONES GENERALES ...............................................

Captulo IObjeto de la Ley .......................................................................Artculos comentados por Jorge Islas LpezArtculo 1 ...................................................................................Artculo 2 ...................................................................................

Artculo comentado por Jorge Luis Lima y Cecilia MorenoArtculo 3 ...................................................................................

Artculos comentados por Jorge Islas LpezArtculo 4 ...................................................................................Artculo 5 ...................................................................................Artculo 6 ...................................................................................Artculo 7 ...................................................................................

Captulo IIDe los principios generales ....................................................Seccin PrimeraDe los principios rectores de los organismos garantes .............Artculo comentado por Jorge Islas LpezArtculo 8 ...................................................................................

Seccin SegundaDe los principios en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica....................................................................Artculos comentados por Jorge Islas LpezArtculo 9 ...................................................................................Artculo 10 .................................................................................Artculo 11 ..................................................................................Artculo 12 .................................................................................

NDICE

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Artculo 13 .................................................................................Artculo 14 .................................................................................Artculo 15 .................................................................................Artculo 16 .................................................................................Artculo 17 .................................................................................Artculo 18 .................................................................................Artculo 19 .................................................................................Artculo 20 .................................................................................Artculo 21 .................................................................................Artculo 22 .................................................................................

Captulo IIIDe los sujetos obligados ........................................................Artculos comentados por Jorge Luis Lima y Cecilia MorenoArtculo 23 .................................................................................Artculo 24 .................................................................................Artculo 25 .................................................................................Artculo 26 .................................................................................

TTULO SEGUNDORESPONSABES EN MATERIA DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN ............................................

Captulo IDel Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Informacin y Proteccin de Datos Personales ............Artculos comentados por Jacqueline PeschardArtculo 27 .................................................................................Artculo 28 .................................................................................Artculo 29 .................................................................................Artculo 30 .................................................................................Artculo 31 .................................................................................Artculo 32 .................................................................................Artculo 33 .................................................................................Artculo 34 .................................................................................Artculo 35 .................................................................................Artculo 36 .................................................................................

Captulo IIDe los organismos garantes ..................................................Artculos comentados por Jorge Luis Lima y Cecilia MorenoArtculo 37 .................................................................................Artculo 38 .................................................................................

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Artculo 39 .................................................................................Artculo 40 .................................................................................Artculo 41 .................................................................................Artculo 42 .................................................................................

Captulo IIIDe los comits de transparencia ...........................................Artculos comentados por Jorge Luis Lima y Cecilia MorenoArtculo 43 .................................................................................Artculo 44 .................................................................................

Captulo IVDe las unidades de transparencia .........................................Artculos comentados por Jorge Luis Lima y Cecilia MorenoArtculo 45 .................................................................................Artculo 46 .................................................................................

Captulo VDel Consejo Consultivo de los organismos garantes .........Artculos comentados por Jorge Luis Lima y Cecilia MorenoArtculo 47 .................................................................................Artculo 48 .................................................................................

TTULO TERCEROPLATAFORMA NACIONAL DE TRANSPARENCIA ................

Captulo nicoDe la Plataforma Nacional de Transparencia ........................Artculos comentados por Jacqueline PeschardArtculo 49 .................................................................................Artculo 50 .................................................................................Artculo 51 .................................................................................Artculo 52 .................................................................................

TTULO CUARTOCULTURA DE TRANSPARENCIA Y APERTURA GUBERNAMENTAL .............................................

Captulo I De la promocin de la transparencia y el derecho de acceso a la informacin..................................

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Artculos comentados por Jacqueline PeschardArtculo 53 .................................................................................Artculo 54 .................................................................................Artculo 55 .................................................................................

Captulo II De la Transparencia Proactiva ...............................................Artculos comentados por Jacqueline PeschardArtculo 56 .................................................................................Artculo 57 .................................................................................Artculo 58 .................................................................................

Captulo III Del Gobierno Abierto ..............................................................Artculo comentado por Jorge Islas LpezArtculo 59 .................................................................................

TTULO QUINTOOBLIGACIONES DE TRANSPARENCIA .................................

Captulo I De las disposiciones generales .............................................Artculos comentados por Vctor S. PeaArtculo 60 .................................................................................Artculo 61 .................................................................................Artculo 62 .................................................................................Artculo 63 .................................................................................Artculo 64 .................................................................................Artculo 65 .................................................................................Artculo 66 .................................................................................Artculo 67 .................................................................................Artculo 68 .................................................................................Artculo 69 .................................................................................

Captulo II De las obligaciones de transparencia comunes ..................Artculo comentado por Guillermo ArizmendiArtculo 70 .................................................................................

Captulo III De las obligaciones de transparencia especficas de los sujetos obligados .........................................................Artculos comentados por Vctor S. PeaArtculo 71 .................................................................................Artculo 72 .................................................................................

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Artculo 73 .................................................................................Artculo 74 .................................................................................Artculo 75 .................................................................................Artculo 76 .................................................................................Artculo 77 .................................................................................Artculo 78 .................................................................................Artculo 79 .................................................................................Artculo 80 .................................................................................

Captulo IV De las obligaciones especficas de las personas fsicas o morales que reciben y ejercen recursos pblicos o ejercen actos de autoridad .....................................................Artculos comentados por Vctor S. PeaArtculo 81 .................................................................................Artculo 82 .................................................................................

Captulo V De las obligaciones especficas en materia energtica.......Artculo comentado por Vctor S. PeaArtculo 83 .................................................................................

Captulo VIDe la verificacin de las obligaciones de transparencia .....Artculos comentados por Guillermo ArizmendiArtculo 84 .................................................................................Artculo 85 .................................................................................Artculo 86 .................................................................................Artculo 87 .................................................................................Artculo 88 .................................................................................

Captulo VIIDe la denuncia por incumplimiento a las obligaciones de transparencia ......................................Artculos comentados por Guillermo Arizmendi Artculo 89 .................................................................................Artculo 90 .................................................................................Artculo 91 .................................................................................Artculo 92 .................................................................................Artculo 93 .................................................................................Artculo 94 .................................................................................Artculo 95 .................................................................................Artculo 96 .................................................................................Artculo 97 .................................................................................Artculo 98 .................................................................................Artculo 99 .................................................................................

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TTULO SEXTOINFORMACIN CLASIFICADA ...............................................

Captulo I De las disposiciones generales de la clasificacin y desclasificacin de la informacin .....................................Artculos comentados por Leticia BonifazArtculo 100 ...............................................................................Artculo 101 ...............................................................................Artculo 102 ...............................................................................Artculo 103 ...............................................................................Artculo 104 ...............................................................................Artculo 105 ...............................................................................Artculo 106 ...............................................................................Artculo 107 ...............................................................................Artculo 108 ...............................................................................Artculo 109 ...............................................................................Artculo 110 ................................................................................Artculo 111 ................................................................................Artculo 112 ................................................................................

Captulo IIDe la informacin reservada ..................................................Artculos comentados por Leticia BonifazArtculo 113 ................................................................................Artculo 114 ................................................................................Artculo 115 ................................................................................

Captulo IIIDe la informacin confidencial ..............................................Artculos comentados por Leticia BonifazArtculo 116 ................................................................................Artculo 117 ................................................................................Artculo 118 ................................................................................Artculo 119 ................................................................................Artculo 120 ...............................................................................

TTULO SPTIMOPROCEDIMIENTOS DE ACCESO A LAINFORMACIN PBLICA ........................................................

Captulo I Del procedimiento de acceso a la informacin ....................Artculos comentados por Natalia CaleroArtculo 121 ...............................................................................

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Artculo 122 ...............................................................................Artculo 123 ...............................................................................Artculo 124 ...............................................................................Artculo 125 ...............................................................................Artculo 126 ...............................................................................Artculo 127 ...............................................................................Artculo 128 ...............................................................................Artculo 129 ...............................................................................Artculo 130 ...............................................................................Artculo 131 ...............................................................................Artculo 132 ...............................................................................Artculo 133 ...............................................................................Artculo 134 ...............................................................................Artculo 135 ...............................................................................Artculo 136 ...............................................................................Artculo 137 ...............................................................................Artculo 138 ...............................................................................Artculo 139 ...............................................................................Artculo 140 ...............................................................................

Captulo IIDe las cuotas de acceso .........................................................Artculo comentado por Natalia Calero Artculo 141 ...............................................................................

TTULO OCTAVODE LOS PROCEDIMIENTOS DE IMPUGNACIN EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIN PBLICA ...................................................................................

Captulo I Del recurso de revisin ante los organismos garantes ........................................................Artculos comentados por Gabriela MoralesArtculo 142 ...............................................................................Artculo 143 ...............................................................................Artculo 144 ...............................................................................Artculo 145 ...............................................................................Artculo 146 ...............................................................................Artculo 147 ...............................................................................Artculo 148 ...............................................................................Artculo 149 ...............................................................................Artculo 150 ...............................................................................Artculo 151 ...............................................................................Artculo 152 ...............................................................................

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L E Y G E N E R A L D E T R A N S P A R E N C I A Y A C C E S O A L A I N F O R M A C I N P B L I C A , C O M E N T A D A

Artculo 153 ...............................................................................Artculo 154 ...............................................................................Artculo 155 ...............................................................................Artculo 156 ...............................................................................Artculo 157 ...............................................................................Artculo 158 ...............................................................................

Captulo IIDel recurso de inconformidad ante el Instituto ....................Artculos comentados por Ana Cristina RuelasArtculo 159 ...............................................................................Artculo 160 ...............................................................................Artculo 161 ...............................................................................Artculo 162 ...............................................................................Artculo 163 ...............................................................................Artculo 164 ...............................................................................Artculo 165 ...............................................................................Artculo 166 ...............................................................................Artculo 167 ...............................................................................Artculo 168 ...............................................................................Artculo 169 ...............................................................................Artculo 170 ...............................................................................Artculo 171 ...............................................................................Artculo 172 ...............................................................................Artculo 173 ...............................................................................Artculo 174 ...............................................................................Artculo 175 ...............................................................................Artculo 176 ...............................................................................Artculo 177 ...............................................................................Artculo 178 ...............................................................................Artculo 179 ...............................................................................Artculo 180 ...............................................................................

Captulo IIIDe la atraccin de los recursos de revisin .........................Artculos comentados por Ana Cristina Ruelas Artculo 181 ...............................................................................Artculo 182 ...............................................................................Artculo 183 ...............................................................................Artculo 184 ...............................................................................Artculo 185 ...............................................................................Artculo 186 ...............................................................................Artculo 187 ...............................................................................Artculo 188 ...............................................................................

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Captulo IVDel recurso de revisin en materia de seguridad nacional .Artculos comentados por Leticia BonifazArtculo 189 ...............................................................................Artculo 190 ...............................................................................Artculo 191 ...............................................................................Artculo 192 ...............................................................................Artculo 193 ...............................................................................

Captulo VDel recurso de revisin de Asuntos jurisdiccionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ..........................................................Artculos comentados por Leticia BonifazArtculo 194 ...............................................................................Artculo 195 ...............................................................................

Captulo VIDel cumplimiento .....................................................................Artculos comentados por Gabriela MoralesArtculo 196 ...............................................................................Artculo 197 ...............................................................................Artculo 198 ...............................................................................

Captulo VIIDe los criterios de interpretacin ..........................................Artculos comentados por Gabriela Morales Artculo 199 ...............................................................................Artculo 200 ...............................................................................

TTULO NOVENOMEDIDAS DE APREMIO Y SANCIONES .................................

Captulo IDe las medidas de apremio ....................................................Artculos comentados por Mario Alberto PuyArtculo 201 ...............................................................................Artculo 202 ...............................................................................Artculo 203 ...............................................................................Artculo 204 ...............................................................................Artculo 205 ...............................................................................

Captulo IIDe las Sanciones .....................................................................

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Artculos comentados por Mario Alberto Puy Artculo 206 ...............................................................................Artculo 207 ...............................................................................Artculo 208 ...............................................................................Artculo 209 ...............................................................................Artculo 210 ...............................................................................Artculo 211 ................................................................................Artculo 212 ...............................................................................Artculo 213 ...............................................................................Artculo 214 ...............................................................................Artculo 215 ...............................................................................Artculo 216 ...............................................................................

TRANSITORIOS .......................................................................

Primero ......................................................................................Segundo ....................................................................................Tercero.......................................................................................Cuarto ........................................................................................Quinto ........................................................................................Sexto .........................................................................................Sptimo .....................................................................................Octavo .......................................................................................Noveno ......................................................................................Dcimo ......................................................................................Undcimo ..................................................................................Duodcimo ................................................................................Dcimo Tercero .........................................................................

REFERENCIAS CONSULTADAS .............................................

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PRESENTACIN

La reforma poltica de 1977 no fue producto de una obsequiosa conce-sin del ogro filantrpico en favor de sus gobernados, fue una respuesta sensible e inteligente que dio el antiguo rgimen a diversas demandas ciu-dadanas para resolver una crisis poltica, econmica y social, que dejaba la administracin de Luis Echeverra al nuevo gobierno que encabezaba Jos Lpez Portillo.

Fue una crisis que de no haberse atendido con oportunidad, quizs hubiera tenido otras consecuencias que lamentablemente la evidencia emprica ha demostrado que se resuelven por vas coactivas no democr-ticas. No obstante, la reforma constitucional de 1977 logr incorporar las principales preocupaciones de las fuerzas polticas y sociales ms repre-sentativas, para crear nuevas reglas en los procesos de renovacin del poder pblico, una nueva condicin que posibilit con el tiempo alternan-cias electorales en todos los rdenes y niveles de gobierno, de manera pacfica y civilizada.

Fue un acuerdo sustantivo con el que dio inicio el trnsito hacia un nuevo rgimen poltico, ms democrtico, plural, incluyente y legtimo. De hecho y de derecho, fue el pacto que inici el desmantelamiento del anti-guo sistema de partido hegemnico, lo cual permiti crear condiciones de mayor competitividad y representatividad en el nuevo sistema de partidos que se estaba formando.

Esencialmente fue una reforma electoral, cierto, pero con el tiempo tuvo repercusiones que dieron origen a otras reformas institucionales im-prescindibles para una democracia liberal, plural y de mayores controles institucionales.

El arquitecto de esta reforma fue el maestro Jess Reyes Heroles, quien fue designado secretario de Gobernacin por el presidente Lpez Portillo al inicio de su gestin. Reyes Heroles tuvo el gran mrito de leer adecuadamente la repercusin que tendra en el futuro una eleccin pre-sidencial deslegitimada por la ausencia de candidatos que compitieran, o al menos que acompaaran, al entonces candidato del partido en el poder. Como se recordar, en la eleccin presidencial de 1976 Lpez Portillo no tuvo competidor alguno en la boleta electoral, por lo que su eleccin requera nicamente del voto de su familia para ser el presidente y repre-sentante de todos los mexicanos.

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A los problemas polticos, se debe agregar la crisis econmica y so-cial que tena el pas en aquel momento. El sexenio de Luis Echeverra que enterr el desarrollo estabilizador que previamente haban impulsado otros presidentes de manera muy exitosa, al grado tal que dicha poca es identificada como El Milagro Mexicano, ya que se alcanzaron, en pro-medio, tasas de crecimiento econmico sostenidas del 7% anual, lo que gener empleos, estabilidad de precios y en general el advenimiento de una nueva clase media. En cambio, el sexenio echeverrista entreg infla-cin, endeudamiento desproporcionado, desempleo y el fin de un ciclo de xito econmico. Todo sucedi en 6 aos, y en buena medida por la falta de controles y equilibrios efectivos que limitaran las ocurrencias, excesos y abusos de un presidente sin frenos institucionales.

En la poltica social, a pesar de tantos subsidios, la filantropa del Esta-do de bienestar sufri un recorte considerable en sus presupuestos, como consecuencia del desastre econmico que dejaba un gobierno que tena sobreendeudadas las finanzas nacionales.

Hacer ms democrtico y competitivo el acceso al poder pblico, pero tambin evitar al Mxico bronco, con un rompimiento social que pudiera recrudecer el estado de nimo con el que protestaron los jvenes sobre el fin de un sistema autoritario y represor en 1968, fue parte del objetivo de aquel cambio que, al paso del tiempo, habilit espacios y momentos para la edificacin de nuevas reformas que construyeron el nuevo sistema electoral mexicano.

Es en este contexto en donde aparece por primera ocasin la refe-rencia normativa del derecho a la informacin pblica, en el artculo 6. constitucional. En su origen, fue una prerrogativa pensada para funcionar en favor de los partidos polticos y no de los ciudadanos, para que las tam-bin llamadas entidades de inters pblico, tuvieran acceso garantizado a los espacios que por ley deban ofrecer los medios de comunicacin elec-trnica, con el fin de promocionar el ideario poltico de cada organizacin partidista.

La nueva disposicin normativa el derecho a la informacin ser ga-rantizado por el Estado, se refera en lo particular a una prerrogativa es-pecial que tenan los partidos polticos para socializar sus programas y plataformas poltico electorales a travs de los medios masivos de comu-nicacin. Afortunadamente, dicho precepto constitucional se incorpor en el captulo de las garantas individuales y no en el artculo 41, sobre los principios de la soberana y del gobierno representativo de la Repblica, lo cual posibilit posteriormente, con la adopcin de tratados internacionales del Estado mexicano y del cambio de escenarios sociales y polticos, que la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN) estableciera nuevos cri-terios y tesis jurisprudenciales para revertir el significado y alcance inicial

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que dieron originalmente del trmino derecho a la informacin.1 Es im-portante hacer este recordatorio, porque este derecho se fue desarrollan-do en un primer momento por medio de la interpretacin jurisprudencial de nuestra Corte Constitucional, antes que por legislacin.

El 24 de junio de 1996, la SCJN, al emitir un informe que le fue solici-tado por la Presidencia de la Repblica2 para investigar sobre presuntas violaciones graves a las garantas individuales de las que fueron objeto un grupo de campesinos en el vado de Aguas Blancas, Guerrero, determin que el derecho a la informacin es una garanta que se encuentra estre-chamente vinculada con el respeto a la verdad, con el derecho de la so-ciedad a estar mejor informada y tomar mayor conciencia. Se reconoci el derecho del ciudadano a conocer la verdad objetiva de los hechos, de las acciones que desarrolla la autoridad, por medio del ejercicio del derecho a la informacin incorporado en el artculo 6. constitucional.

Por primera ocasin la SCJN reverta el criterio de prerrogativa en favor de los partidos, a un derecho subjetivo del gobernado sobre la infor-macin pblica en posesin de las autoridades. Tuvieron que pasar casi 20 aos para que el precepto constitucional derecho a la informacin encontrara un nuevo cauce de interpretacin, que por supuesto era mu-cho ms amable y protector de derechos fundamentales que los criterios previos que haba reconocido la misma Corte.

Antes de que apareciera la primera legislacin en la materia, se resol-vi un tercer precedente jurisdiccional3 mediante el cual la SCJN reconoce que todo gobernado tiene el derecho a solicitar informacin ante autoridad competente, y cuando la misma es denegada, puede recurrir al juicio de amparo para defender la garanta del derecho a la informacin. Si bien no fue la panacea de la transparencia, s represent un criterio que abon en favor del derecho a saber de la cosa pblica en consistencia con otras referencias del derecho internacional.

Es claro que los precedentes jurisdiccionales citados no fueron la base con la que se construy la nueva legislacin en la materia, pero s fueron una referencia importante desde la perspectiva jurisdiccional que revirti la interpretacin y los alcances que se le haba dado al precepto derecho a la informacin en un primer momento, lo cual ayud para que el Poder Legislativo tuviera la certeza que una regulacin en esta materia no se debera entender como atentatoria contra la libertad de expresin. An y cuando hay una estrecha relacin entre un derecho y otro, procedimental

1 Vase el primer precedente jurisdiccional en la materia: Tesis: 2a. I/92, Semanario Judicial de la Federacin, Octava poca, Tomo X, agosto de 1992, p. 44.

2 Tesis: P. LXXXIX/96, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo III, junio de 1996, p. 513.

3 Tesis: 2a. XIII/97, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo V, febre-ro de 1997, p. 346.

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e institucionalmente pasan por caminos diferentes, porque son derechos diferentes.

La transparencia y el derecho a la informacin se fueron desarrollando en una segunda etapa por medio de la legislacin que se fue creando a partir del ao 2002, fecha en que apareci la primera ley federal en la ma-teria. Desde entonces, se han aprobado otras reformas constitucionales y legales que han edificado el actual modelo normativo e institucional que regula la materia.

No tengo duda que la transparencia y el acceso a la informacin son rubros que forman parte de la agenda de cambio institucional que propici parte de nuestra transicin a la democracia, en la vertiente que es ubicada por Giovanni Sartori como la democracia vertical, el espacio en donde se ejerce el poder pblico, el cuarto de mquinas en donde funcionan todos los engranes institucionales del poder pblico. Es irnico, pero cierto, que en un primer momento el derecho a la informacin fue parte de un paquete de reformas en la agenda de la transicin a la democracia, en lo referente al acceso al poder. En un segundo momento, la misma referencia cons-titucional, por medio de un cambio en la interpretacin que estableci la SCJN, sirvi como base para crear nuevas reglas sobre el ejercicio con-trolado del poder, bajo criterios y obligaciones de mayor transparencia en la funcin pblica.

En este texto, se presenta la primera Ley General Comentada por un grupo muy destacado de especialistas en temas de acceso a la informa-cin, que combinan experiencias institucionales con conocimientos tcni-cos para analizar cada uno de los artculos.

An y cuando cada participante tuvo amplia libertad para expresar sus propios puntos de vista en los artculos que a cada uno le correspon-da analizar, se acord en lo general respetar una metodologa, para que de ser el caso, se siguieran criterios de interpretacin de acuerdo con la literalidad de la ley en primer lugar, continuar con la revisin de la juris-prudencia nacional e internacional y finalizar con el anlisis de doctrina especializada, con el fin de establecer un razonamiento sistemtico y con-sistente en cada uno de los artculos. Es claro que en algunos casos no necesariamente se sigui el guion o el orden referido, pero en los temas procedentes fue la manera en cmo se abord el estudio e interpretacin del presente texto.

Algunos de los colegas que contribuyeron con su anlisis y conoci-mientos del tema, formaron parte del Comit Redactor de la Ley General en conjunto con los legisladores federales que fueron integrantes de las comisiones legislativas responsables de la revisin y aprobacin final del texto. Esto no quiere decir que hayan suplido en modo alguno labores eminentemente legislativas y que en consecuencia sean responsables de

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algunas imperfecciones de la ley; simplemente fueron un apoyo tcnico determinante para generar una nueva regulacin a la que debemos dar el beneficio de que fue creada con un nimo y espritu garantista, de acuerdo con lo establecido por el artculo 1. de la Constitucin.

En otros casos, se presentan textos que son analizados por quienes ya ejercieron la responsabilidad directa, como comisionados de los r-ganos garantes a nivel nacional y estatal, lo que propicia un dilogo con referencias y experiencias prcticas que se presentan en el da a da, para atender los recursos previstos en la ley, a fin de garantizar la proteccin del derecho de acceso a la informacin.

Por la riqueza y diversidad de los contenidos de cada artculo, estoy seguro que el presente texto habr de servir como una referencia de con-sulta para todo ciudadano que quiere conocer con mayor detalle los alcan-ces de una legislacin que ha sido creada para fortalecer los derechos del gobernado frente al poder pblico. Tambin puede ser gua de orientacin para todo funcionario pblico encargado de hacer valer los derechos y principios del derecho a la informacin desde una perspectiva garantista, que son parte de la legislacin vigente nacional e internacional. En suma, es una herramienta que busca orientar con mayor detalle el sentido, esen-cia y espritu de la norma que garantiza el ejercicio de una libertad funda-mental para el correcto ejercicio de otros derechos sustantivos.

Agradezco al Comit Editorial del INAI la confianza y paciencia que han tenido para invitarme a coordinar el presente esfuerzo de reflexin compartida. Ha sido un privilegio participar con un grupo tan notable de profesionales comprometidos con la transparencia y el acceso a la infor-macin. Tambin deseo agradecer al Mtro. Federico Reyes Heroles, ex-presidente de Transparencia Mexicana, y al Dr. Sergio Garca Ramrez, exjuez de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, su generosa aportacin preliminar con la que abren el presente texto. Con ambos tuve la oportunidad de empezar a reflexionar estos temas, tiempo antes de que naciera el Grupo Oaxaca, motivo por el cual estoy muy agradecido, porque me abrieron ventanas de conocimiento que fueron esenciales para entender la trascendencia de la transparencia para una democracia en trnsito.

Tambin quiero dejar constancia de gratitud y amplio reconocimiento al trabajo serio y riguroso de investigacin con el que me apoyaron en la elaboracin del presente texto, mis alumnos y colaboradores, Santiago Puente, Sandra Velasco y David Bazn. Por supuesto, cualquier error o imprecisin es responsabilidad nicamente ma.

Siempre he sostenido que nuevas reformas de ley, con nuevas institu-ciones encargadas de proteger y garantizar nuevos derechos, no cambian la realidad de un da para otro. Son procesos que llevan su tiempo, porque

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tambin influye, y mucho, el factor humano en la debida implementacin de las leyes. La educacin y conviccin no llegan por decreto.

Sin embargo, debemos cifrar nuestras esperanzas en que por medio de la nueva Ley General, hay nuevos incentivos y procedimientos insti-tucionales que obran en favor de nuestro derecho a saber la verdad ob-jetiva de las cosas que son de la esfera pblica, lo que puede revertir con el paso del tiempo la desconfianza del ciudadano en sus autoridades, porque tendr mejores elementos para saber qu hacen en su nombre y con su dinero en el ejercicio de la responsabilidad pblica; simplemente porque en una democracia, el ejercicio del poder debe ser transparente y debe de estar bajo la constante y permanente supervisin de los mandan-tes, del pueblo, titular nico y original de la soberana nacional.

Jorge Islas Lpez Coordinador Editorial

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PRLOGO

Las leyes son representaciones vivas, retratos de las sociedades. En ellas quedan plasmados los perfiles culturales, las visiones del mundo de los distintos pueblos y naciones. Detrs de toda modificacin normativa est implcita la intencin ambigua de, por un lado, reconocer las creencias y cosmovisiones de una nacin y, por el otro, tratar de introducir ciertos principios doctrinales que modifiquen la realidad.

Hoy parece increble que a mediados del siglo XIX en muchos pases del orbe la esclavitud segua siendo legal. La segregacin racial estuvo vigente hasta la segunda mitad del siglo XX. El voto activo de las muje-res tardara mucho tiempo en volverse un principio universal. Los dere-chos humanos, que hoy consideramos universales e inalienables son, en ese sentido, relativamente jvenes. Hay as oleadas de derechos que se van extendiendo, que rebasan fronteras y lentamente se imponen en las creencias y en las normas. Qu va primero, las creencias o las normas? Imposible establecer una ruta lineal.

Se trata de una relacin dialctica, por abstracto que pueda parecer

el trmino, en la cual doctrina y realidad, principios y creencias populares, interactan en lo que Norbert Elias describira como un proceso civiliza-torio. Las resistencias en el camino siempre constituyen el mayor reto. Crear conceptos y normas demanda de un momento de inventiva, heu-rstico, en el cual el ser humano va concibiendo nuevos parmetros que considera de mayor alcance justiciero, igualitario o de bienestar para los pases. El derecho supone una evolucin en la cual se van recogiendo ideas, conceptos, principios doctrinales que se retroalimentan a s mismos para crear nuevas generaciones de normas.

Hay as derechos vinculados estrechamente al individuo, a la idea de persona que es, en s misma, una invencin, y que son atribuidos al ser humano desde su nacimiento. La libertad de creencias, de expresin que hoy nos parecen el cimiento de nuestros derechos polticos, no estaban concebidas como tales hace doscientos cincuenta aos. Lo mismo ocurre con el voto. Hay otros derechos que son parte de la vida ciudadana, que derivan entonces de esa otra condicin, la ciudadana, que est plasma-da en las normas. La ciudadana tambin es una invencin. Un nivel de derechos permite la construccin de otro de mayor alcance. Los desfases entre los principios pueden ser muy marcados.

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La mayora de las leyes de acceso a la informacin provienen del lti-mo cuarto del siglo XX. Fue un movimiento homologador que impuls ese derecho ciudadano de poder rastrear la cosa pblica en su expresin ms cotidiana que tiene que ver con las arcas, pero hay excepciones.

La normatividad sueca que dio origen a lo que hoy concebimos como derecho a la informacin data de 1776, es decir, se adelant dos siglos a muchas normas que dieron vida al derecho a la informacin en democra-cias modernas y pujantes.

Mirado de lejos podramos concluir que hay rasgos de la cultura ciu-dadana sueca que han resultado muy afortunados para Occidente y en general para el mundo. Uno de ellos es el derecho a la informacin y el otro la invencin de la figura del Ombudsman o defensor del pueblo. Por qu algunas naciones muestran mayor disposicin o apertura a ciertos temas que otras? Por qu hay mayor sensibilidad a ciertas cuestiones que deriva en normas? La respuesta se encuentra en la cultura poltica, en los planteamientos doctrinales prevalecientes, en la permanente tensin entre las redes comunitarias de la Gemeinschaft y las societales de la Gesellschaft. De nuevo, como lo advirtiera Lasalle, la explicacin son las fuerzas polticas que estn detrs, las organizaciones sociales y ciudada-nas, ellas explican el porqu de una norma.

En Mxico el primer planteamiento de acceso ciudadano a la informa-cin pblica proviene de finales de los aos setenta. Temprano o tarde? Depende de hacia dnde miremos. Lo que es cierto es que el desarrollo de la ciudadana mexicana se vio opacado durante dcadas por varios factores socioeconmicos y polticos. Lo primero es una lenta construc-cin de ciudadana profundamente emparentada con el predominio de la poblacin rural, predominio que dur hasta bien entrada la segunda mi-tad del siglo XX. En ese Mxico rural, estrechamente vinculado al sector primario de la economa, a la agricultura, el perfil ciudadano es muy dbil cuando no inexistente. Los niveles informativos y de educacin, la capa-cidad para asociarse por parte de los ciudadanos, juegan un papel de-terminante. Otro factor, no menor, es la brutal dispersin poblacional que impide la aparicin de organizaciones ciudadanas.

Por otro lado, la organizacin corporativista tambin inhibi la apari-cin natural de una ciudadana pujante. Mucho se ha escrito al respecto y tambin mucho se ha cuestionado sobre los detonadores para la forma-cin de la ciudadana mexicana. Algunos argumentan que fueron sucesos tan lamentables como la tragedia del 68, otros apuntan hacia la aparicin de las clases medias, pero en todo caso las demandas y derechos ciu-dadanos se desarrollan claramente en las ltimas dcadas del siglo XX. El derecho a la informacin pertenece a ese momento de la historia de nuestro pas. Sin embargo, despus de su inclusin a nivel constitucional

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a finales de los aos setenta, el derecho a la informacin entr en un profundo letargo del cual no despertara sino un cuarto de siglo despus.

A partir de la reglamentacin del artculo 6. constitucional la evolucin de este derecho ciudadano ha sido vertiginosa. Todo est vinculado con todo: la expansin del Mxico urbano, la pluralidad poltica creciente, la escalada de alternancia en todos los niveles de gobierno, la oposicin, los nuevos medios de comunicacin masiva y un crecimiento exponencial de la conciencia ciudadana. Sin exagerar se puede decir que hay una generacin previa al derecho a la informacin y una generacin posterior, como tambin ocurre con la cultura de los derechos humanos, que pue-de ser rastreada en las mltiples transformaciones de nuestra legislacin hasta la reforma constitucional de 2011 o la consolidacin institucional de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos.

El lector se encuentra ante un texto que rene a una nueva generacin de especialistas y profesionales en esta materia. Sin embargo, se trata de una presentacin que busca ir ms all de los crculos acadmicos o de lec-tores avezados en el tema y procura, en el mejor sentido de la palabra, la divulgacin de los conceptos bsicos de esta nueva norma general que viene a cambiar la vida de los mexicanos. Se trata de una serie de precep-tos que expanden el derecho a la informacin ms all del mbito federal para llevarlo a los crculos estatal y municipal. La relevancia de la norma no termina ah, pues, adems, esta expansin se dio tambin al incluir a muchos nuevos sujetos obligados que antes estaban excluidos de este mandato hacia la ciudadana.

El lector encontrar explicaciones muy puntuales de cada uno de los preceptos contenidos en la norma general y podr caminar por una her-menutica amable que le permite seguir el eslabonamiento conceptual de la nueva Ley General. No es exagerado decir que este ejercicio denota un profundo cambio en la cultura poltica de nuestro pas que, como si se tratase de crculos concntricos, busca la inclusin consciente de nuevos ciudadanos en el conocimiento de los que son sus derechos. El texto es una invitacin a formar parte de esa nueva generacin de ciudadana que no puede concebir su insercin en la sociedad sin el ejercicio pleno del derecho a la informacin.

Felicito la iniciativa y a Jorge Islas, coordinador del presente ejercicio, por este esfuerzo que, estoy seguro, dar frutos en la capacidad de exi-gencia de lo que, al fin y al cabo, ya es parte de nuestra vida poltica.

Federico Reyes Heroles

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NOTA PRELIMINAR

Agradezco la invitacin de mi colega y amigo, Jorge Islas, para aportar unas lneas lo nico que yo podra a la obra colectiva que coordina y que lleva como ttulo Ley General de Transparencia y Acceso a la Infor-macin Pblica, Comentada, con el propsito de ofrecer a sus lectores el panorama de ciertos derechos del hombre y determinados deberes del Estado, contrapartida de aqullos; derechos que hoy campean como nun-ca antes lo pudieron: a la transparencia en la conducta del gobernante, mandatario del pueblo, y a la rendicin de cuentas, que permite cotejar el comportamiento con el mandato en el que se sustenta. Nada ms, pero nada menos.

Hemos dado un giro de muchos grados a la relacin entre el ser huma-no y el poder, instituido para servir a aqul. Armado de luz, el pueblo des-peja el laberinto del poder y lo pone a su servicio. Luz es transparencia. Luz es divulgacin. Luz es rendicin de cuentas. Exigencias, todas, de la nueva insumisin del pueblo. Ya no vasallos, sino asamblea de ciudada-nos. Asamblea exigente y expectante. Si la soberana reside en el pueblo, ste puede ejercerla y ahora quiere, vaya que quiere por todos los medios a su alcance.

Con su nueva investidura, el pueblo llama a cuentas a sus mandata-rios. Concede o niega su confianza. Confiere o retira autoridad. Las cosas cambiaron y as deben permanecer por todo el tiempo que venga. Hoy es as lo decimos con esperanza; espero que no con ingenuidad tiempo de luz, de transparencia, de rendicin de cuentas. Con ellas se establece, en un perseverante esfuerzo cotidiano, el cimiento actual de la autoridad legtima. Los que antes ignoraban todo, hoy quieren saber todo, o por lo menos lo que les atae directa o indirectamente para encauzar su vida y alcanzar su destino.

En otras horas, el poderoso cifr su imperio en la violencia y en la cien-cia; fue administrador de aqulla y dueo de sta. Como seor de la ciencia, tuvo a la mano dos instrumentos formidables: las frmulas de la ley, que solo entendieron los iniciados, y el supremo escudo del secreto, que man-tuvo a salvo los motivos y las razones de su voluntad. Para el mando bastaba la palabra; no se necesitaba el argumento.

Al cabo de la gran insurgencia del ser humano la verdadera insur-gencia: la de los derechos humanos iniciamos la elaboracin de un nue-

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vo lenguaje para recoger y expresar la voluntad popular. Tambin lleg su turno a los motivos y a las razones, iluminados ante la asamblea de ciuda-danos dispuestos a ejercer un implacable escrutinio. Este es el captulo de la historia, siempre inconclusa y animada, que discurre bajo el rtulo de la democracia. El misterio dej de ser instrumento de gobierno. Lo demoli el pueblo y tendi un nuevo cimiento para la ciudad del porvenir: transpa-rencia y rendicin de cuentas.

Norberto Bobbio seala que la publicidad de los actos del poder re-presenta el verdadero y propio momento de cambio en la transformacin del Estado moderno de Estado absoluto en Estado de derecho. A partir de Kant sigue diciendo el maestro italiano todas las acciones referentes al derecho de otros hombres cuya mxima no puede ser publicada, son injustas. Bobbio subraya que la publicidad de los actos gubernamentales constituye en s misma una forma de control, es un expediente que permi-te distinguir lo que es lcito de lo que es ilcito. Es as que existe un abismo entre la costumbre de la luz y el oficio de la oscuridad. Tendimos un puente sobre ese abismo, que transitamos con paso firme.

Hoy sabemos, exigimos, practicamos esa novedad democrtica ins-crita en el catlogo ms formidable en que pudiera figurar el derecho hu-mano de primera generacin. Derecho humano a inquirir, saber, reclamar del Estado un Leviatn sometido el descubrimiento de lo que nos per-tenece. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha localizado en la Convencin Americana el conocido Pacto de San Jos una doble vertiente de la libertad de expresin, piedra fundamental de la democra-cia. Primero, derecho a difundir las ideas, como proyeccin individual de esa libertad. Luego, derecho a obtener informacin, que es la proyeccin social de la misma libertad.

La libertad de expresin se forma con ambos derechos. No va el uno sin el otro. Lo afirman muchas decisiones reiteradas de la jurisprudencia interamericana, intrprete de una Convencin que ya ingres al Derecho mexicano. Sus normas son, como las constitucionales, ley suprema de la Unin. Integran el bloque de constitucionalidad, otra novedad de estas horas.

En un caso seero, la Corte Interamericana asegur el derecho de todas las personas a conocer la informacin pblica en poder del Estado: caso Claude Reyes, de Chile (2006). Para requerirlo no es necesario os-tentar un inters directo o una afectacin personal. Es derecho de todos, humano, fundamental, irrevocable, solo sujeto, como todos los derechos, a las fronteras propias de una sociedad democrtica. En este mbito, do-minan los principios de transparencia, publicidad y mxima divulgacin.

Obviamente, no se trata de inquirir en la vida privada, la estrictamente privada de otras personas. sta es un sagrario inviolable, como se dijo del

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hogar. Solo se trata de conocer lo que atae a todos, y por lo tanto me atae a m. Cunto camino se ha recorrido, transitando laberintos, derru-yendo murallas, derribando puertas para llegar a un punto en que la luz arrebatada por Prometeo al autcrata declinante, despejara las moradas del poder y las pusiera bajo la mirada del pueblo. Esta es la transparencia, presupuesto de la divulgacin y la rendicin de cuentas. Derechos de to-dos. Deberes del Estado. Se hallan inscritos en el estatuto contemporneo del ser humano, es decir, en el estatuto de todos. Y son condicin de la democracia.

Sergio Garca Ramrez

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SEMBLANZAS DE LOS AUTORES

Jorge Islas Lpez Coordinador Editorial

Licenciado en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico y maestro en Leyes por la Universidad de Columbia, Nueva York, EUA. Ha sido un firme precursor del derecho a la informacin y la transparencia en Mxico. Fue integrante y representante del Grupo Oaxaca ante el Con-greso de la Unin para la redaccin de la primera Ley Federal de Trans-parencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (2000-2002). Profesor fundador de la primera ctedra de Derecho a la Informacin en Mxico, en la Facultad de Derecho de la UNAM (2002). Cuenta con diver-sas publicaciones en la materia, as como distinciones por su contribucin en el impulso de la discusin e institucionalizacin de la transparencia y del derecho a saber de la informacin pblica en el pas. Fue miembro del Consejo Directivo Internacional de Article 19. Fue abogado general de la UNAM (2004-2008). Actualmente es editorialista y analista de El Universal y el Instituto Mexicano de la Radio; profesor titular por oposicin de De-recho Constitucional de la UNAM y Defensor de Audiencia del Canal del Congreso.

Guillermo Arizmendi Garca

Es licenciado en Derecho y Ciencias Sociales por la Facultad de Derecho de la Universidad Autnoma del Estado de Morelos (UAEM), maestrante en Derecho Civil y en Derecho Penal por la Divisin de Estudios de Pos-grados de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la UAEM y por la Universidad del Valle de Cuernavaca. Cuenta con la especialidad en derecho civil, patrimonio, obligaciones, contratos y sucesorio por la Uni-versidad Interamericana, as como la especialidad en ciencias penales por la Facultad de Ciencias Qumicas de la UAEM.

Desde 2013 es secretario ejecutivo del Instituto Morelense de Informacin Pblica y Estadstica (IMIPE).

Leticia Bonifaz Alfonzo

Licenciada y doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autnoma de Mxico, con especialidad en Derecho Constitucional y Administrativo.

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En 1995, fue becaria del gobierno de Italia para realizar una investigacin posdoctoral en la Universidad de Bolonia.

Entre otros cargos, se ha desempeado como asesora del magistrado presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin; di-rectora de la Escuela Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin, asesora del abogado general de Universidad Nacional Au-tnoma de Mxico y consejera jurdica y de servicios legales del Gobierno del entonces Distrito Federal.

Natalia Calero Snchez

Es licenciada en Derecho por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM). Es maestra tanto en Negociaciones Estratgicas por la Universi-dad de Pars XI como en Gestin Pblica por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Ha laborado en distintas dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal, en donde ha trabajado temas relacionados con el derecho de acceso a la informacin, transpa-rencia, derechos de los consumidores y de los migrantes, as como en derecho a la identidad y gnero.

Fue parte del grupo redactor de la Ley General de Transparencia que se public el 4 de mayo de 2015 en el Diario Oficial de la Federacin.

Jorge Luis Lima Villegas

Licenciado en Derecho (abogado, notario y actuario) por la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla (BUAP). Maestro en Derecho Constitucional y Amparo por la Fa-cultad de Derecho y Ciencias Sociales de la BUAP.

Tambin en la BUAP, se ha desempeado como acadmico, director ge-neral de Relaciones y Asuntos Laborales, subsecretario administrativo en la Secretara Administrativa, secretario administrativo, subtesorero en la Tesorera General, director general de Educacin Media y titular de la Uni-dad de Transparencia y Acceso a la Informacin.

Gabriela Edith Morales Martnez

Investigadora. Su lnea de investigacin es Democracia y Derechos Hu-manos. Candidata a doctora en Ciencias Sociales por la Universidad Na-

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cional Autnoma de Mxico (UNAM). Maestra en Derechos Humanos y Democracia por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLAC-SO). Licenciada en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Co-Fundadora de Mxico Infrmate, A.C. Fue titular de la Oficina de Informacin Pblica de la Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal. Trabaj como oficial del Programa de Acceso a la Informacin de Article 19. Fue coordi-nadora del Colectivo por la Transparencia. Trabaj en el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, donde particip en el diseo del Portal de Transparencia de la Administracin Pblica Federal.

Cecilia Moreno Romero

Maestra en Ciencia Poltica con especialidad en Sistema Poltico Mexica-no por la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla (BUAP); maestra en Ciencias de la Educacin por Aliat Red de Universidades (ETAC) y licenciada en Derecho con profundizacin en Derecho Econmico por la BUAP.

Cuenta con seis diplomados en temticas de: Comercio Exterior; Investi-gacin Educativa; Escenarios Curriculares; Alta Direccin, Transparencia y Proteccin de Datos Personales. Ha cursado diez seminarios y seis cur-sos en diversas reas del Derecho, y cuenta con certificacin por parte del Instituto de la Judicatura Federal.

Secretaria de la Unidad de Transparencia y Acceso a la Informacin de la BUAP.

Vctor Samuel Pea Mancillas

Acadmico, miembro del Sistema Nacional de Investigadores de Mxico, Nivel I, y editorialista mexicano experto en transparencia, combate a la co-rrupcin e implementacin de polticas pblicas. Doctor en Poltica Pblica por el ITESM; maestro en Administracin Pblica y Poltica Pblica por el ITESM con estancia acadmica en la Escuela Kennedy de Gobierno, Uni-versidad de Harvard, con apoyo de CEMEX; licenciado en Derecho por la Universidad Autnoma de Coahuila.

Premio Estatal de Investigacin sobre Transparencia (Estado de Mxico, 2008); Premio Estatal de Ensayo sobre Transparencia (Quintana Roo, 2007); Premio Estatal de Investigacin sobre Transparencia (Quertaro, 2006).

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Jacqueline Peschard Mariscal

Doctora en Ciencias Sociales por El Colegio de Michoacn. Profesora ti-tular de la Facultad de Ciencias Polticas de la UNAM desde 1979 e inte-grante del Sistema Nacional de Investigadores desde 1988.

Se ha desempeado como profesorainvestigadora de El Colegio de M-xico (de 1992 a 1998), consejera electoral del Consejo General del IFE, comisionada del IFAI, donde se ocup el cargo de presidenta. Miembro titular del Seminario de Cultura Mexicana desde 2007. Asesora de la Divi-sin de Asistencia Electoral de la ONU en Iraq en 2004 y en Lbano 2005.

Mario Alberto Puy Rodrguez

Licenciado en Derecho por la Facultad de Derecho Alberto Trueba Ur-bina de la Universidad Autnoma de Campeche. De 2007 a 2012 fue asistente jurdico en el Instituto Electoral del Estado de Campeche, actual-mente es secretario ejecutivo de la Comisin de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Campeche. Cuenta con amplio conocimiento en materia electoral, de transparencia y de proteccin de datos personales.

Ana Cristina Ruelas Serna

Abogada y maestra en Administracin Pblica y Poltica Pblica del Tec-nolgico de Monterrey. Ha trabajado en distintas organizaciones de dere-chos humanos en Mxico y Per, as como en la Oficina de Informacin Pblica de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos. Ha realizado diversos proyectos relacionados con educacin para el desarrollo. Es Di-rectora de Article 19, Oficina para Mxico y Centroamrica.

TTULO PRIMERODISPOSICIONES GENERALES

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Captulo IObjeto de la Ley

Artculo 1. La presente ley es de orden pblico y de observancia general en toda la Repblica, es reglamentaria del artculo 6. de la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de transparencia y acceso a la informacin. Tiene por objeto establecer los principios, bases generales y procedimien-tos para garantizar el derecho de acceso a la informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo de los poderes Legislati-vo, Ejecutivo y Judicial, rganos autnomos, partidos polticos, fideicomisos y fondos pblicos, as como de cualquier persona fsica, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos pblicos o realice actos de autoridad de la Federacin, las entidades federativas y los municipios.

Comentario

El artculo primero de la presente Ley General se divide en dos partes. En primer trmino, identifica las caractersticas normativas con las que se conforma y desarrolla la legislacin secundaria de acuerdo con lo expre-samente mandatado por diversas disposiciones establecidas en el artculo 6. constitucional en lo referente al ejercicio del derecho de acceso a la informacin y el artculo segundo transitorio del decreto de reforma cons-titucional en la materia.4 Para el cumplimiento de este fin, el Congreso General expidi una ley de orden pblico, de observancia general y regla-mentaria del artculo 6. de la Constitucin Mexicana.

Es comn observar que por tcnica legislativa, la gran mayora de las leyes que expide el Congreso de la Unin, sea cual fuere el mbito de apli-cacin o legislacin a regular, inicia con una formalidad jurdica, esencial

4 Artculo segundo transitorio del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Transparencia, Diario Oficial de la Federacin, 7 de febrero de 2014.

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para establecer la relevancia que tiene el inters pblico sobre el inters privado, de la necesidad de contar con normas que buscan armonizar los diferentes intereses y derechos de una sociedad organizada por la ley, bajo determinadas reglas, principios, procedimientos, instituciones y tam-bin por las costumbres que se han dado para mantener una adecuada integracin y convivencia social.5

Cuando la presente ley refiere que es de orden pblico, es para reco-nocer explcitamente la preeminencia y jerarqua del inters colectivo, por medio de normas imperativas, con relacin a cualquier otro inters y ms an cuando el Estado tiene la obligacin constitucional de garantizar legal-mente la proteccin ms amplia del derecho a saber de la cosa pblica, en favor de los gobernados.

El concepto orden pblico tiene su origen en el derecho romano (Pa-piniano: ius publicum privatorum pactis mutari non potest; y Ulpiano: pri-vatorum convenio iuri publico non derogat),6 el cual era asociado con re-glas absolutas [] necesarias e invariables7 que tenan como propsito la proteccin del inters pblico, en temas del Estado o de derecho privado indistintamente, como era el caso del derecho familiar.

Para algunos autores8 es Friedrich Carl von Savigny, el precursor inte-lectual que logr establecer el concepto de orden pblico en los trminos que es considerado actualmente, porque las normas con las que acu el trmino, imperativas y en oposicin a las normas supletorias, son crea-das para limitar el ejercicio de las voluntades individuales. Estos crditos pueden y deben ser compartidos con J. J. Rousseau, quien 36 aos antes de que naciera Savigny, se refiri a la ley como una consecuencia de la voluntad general,9 de la soberana del pueblo, en donde la voluntad de la mayora busca proteger el inters de la minora; el inters pblico en oposicin al inters particular de cada ciudadano.

A Rousseau le preocupaba la debilidad del Estado para hacer valer la ley, porque los intereses particulares podran tener mayor incidencia en los asuntos del Estado, lastimando con ello la expresin original de la voluntad general, de la que refera que era indestructible y acertada.10

5 Tesis: I.4o. A.63 k, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo XXII, agosto de 2005, p. 1956.

6 Tamayo Salmorn, Rolando, Orden pblico, en Enciclopedia Jurdica Latinoamericana, coedi-cin. Porra-UNAM, Mxico, 2006, p. 70.

7 dem.8 Es el caso del Dr. Rolando Tamayo.9 Rousseau, Jean Jacques, The social contract, Wordsworth Classics of World Literature,

Wordsworth Editions, Londres, 1998, p. 38.10 Ibdem, p. 106.

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En la actualidad, la doctrina identifica al orden pblico como un sis-tema de tcnicas legales que buscan preservar valores y derechos que promueven el bien comn, el inters general, frente a la autonoma de la voluntad ilimitada que pueden ejercer intereses con fines eminentemente particulares.11

Desde la perspectiva doctrinal, se entiende entonces al orden pblico como un concepto y un mecanismo legal a travs del cual el Estado im-pide que ciertos actos particulares afecten los intereses, principios y de-rechos fundamentales de la sociedad, que son reconocidos por leyes de aplicacin universal y que estn garantizados por el control constitucional que ejercen los rganos jurisdiccionales facultados.

En la perspectiva jurisprudencial, el Poder Judicial de la Federacin ha reiterado en diversas tesis que el trmino orden pblico no constituye una nocin que pueda configurarse a partir de la declaracin formal contenida en una ley. Incluso, hace referencia a la ambigedad del trmino, cuando seala que es un concepto jurdico indeterminado de imposible definicin cuyo contenido solo puede ser delineado por las circunstancias de modo, tiempo y lugar que prevalezcan en el momento en que se realice la valora-cin.12 No obstante, reconoce que la naturaleza de una ley de orden p-blico, es la que hace prevalecer su aplicacin a la del inters particular.13

Tanto en las definiciones doctrinales, como en las diversas tesis ju-risprudenciales vigentes, hay uniformidad y concordancia para reconocer que las leyes de orden pblico son creadas ex profeso para preservar, pro-mover y defender el inters social de una determinada comunidad poltica, por medio de leyes que son impersonales, abstractas y de observancia general, inhibiendo con ello la posible incursin de intereses particulares que son ajenos al inters general de la poblacin.

La segunda caracterstica normativa que desarrolla la ley secundaria, se refiere al mbito de validez, a la observacin y aplicacin universal de la norma en todo el territorio nacional, por medio de una ley general, que tiene como fin distribuir competencias concurrentes entre los diversos r-denes y niveles de gobierno, para hacer valer un sistema homogneo de reglas, bases y principios que favorecen consistentemente el ejercicio del derecho a la informacin.

11 Rodrguez Mancini, Jorge, Orden pblico econmico, en Enciclopedia Jurdica Latinoamericana, coedicin Porra-UNAM, Mxico, 2006. p. 72.

12 Tesis: I.4o.A.63 K, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo XXII, agosto de 2005, p. 1956.

13 Tesis: I.3o.A.J/16, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta. Novena poca, Tomo V, enero de 1997, p. 383; y la tesis aislada de la Sala Auxiliar, Semanario Judicial de la Federacin, Quinta poca, Tomo CXX, p. 590 (derivada del Amparo Civil 2995/45).

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Fue la manera jurdica de resolver un problema de voluntad y de re-sistencia poltica en donde las entidades federativas evitaron, en diversas ocasiones, cumplir a cabalidad con los principios y derechos que reco-noca la Constitucin en favor de los gobernados. La regulacin federal fue aprovechada indebidamente por diversas legislaturas estatales, para no cumplir con el espritu de la regulacin constitucional, porque simple-mente no las poda obligar a legislar con el mismo nimo de apertura y transparencia. Por ello, el sistema se volvi heterogneo, inconsistente y asimtrico en detrimento de los derechos humanos para el acceso a la informacin. Esto dio como consecuencia, que en este esquema de regu-lacin, cada Estado legisl lo que quiso y como quiso, bajo una forma de federalismo mal entendido, una forma tramposa de cumplir, sin cumplir, con la ley.

En principio, se debe defender el modelo federal, porque seguimos siendo una repblica federal, pero lamentablemente en esta materia y en otras tambin, los congresos locales no ejercieron su funcin de con-trapeso, como poder de control y supervisin al Poder Ejecutivo, lo cual dio como resultado la creacin de leyes a modo, de leyes que simularon crear un sistema estatal para la transparencia, pero en la realidad no fue as, porque algunos rganos garantes locales fueron presa de la coop-tacin del gobernador en turno, de tal manera que en muchos casos, no se ejerci una funcin institucional libre y autnoma. La combinacin de leyes limitadas con resoluciones del rgano garante limitadas, crearon un sistema de enormes asimetras en la legislacin, interpretacin e imple-mentacin de las leyes. Esta fue la manera de limitar diversos derechos y principios, entre ellos el de mxima publicidad.

Las asimetras normativas no deberan ser una preocupacin mayor cuando la ley domina al proceso poltico, cuando hay de por medio con-gresos locales libres y plurales que cumplen con su funcin de legislar de acuerdo con las bases y principios que estn establecidos en la Cons-titucin federal, en la jurisprudencia nacional, o bien, en las referencias vinculatorias del derecho internacional. En los Estados Unidos, la regula-cin federal de acceso a la informacin es totalmente diferente en diseo institucional, rubros de apertura, procedimientos, plazos y sanciones con relacin a otras legislaciones estatales, y no por ello se seala crticamente la opacidad del sistema. Lo mismo sucede con su sistema electoral, en donde cada estado tiene sus propias reglas de organizacin institucional para regular los procesos de renovacin del poder pblico y, en general, no muchas personas dudan de la legitimidad y legalidad de sus elecciones.

Un sistema nacional con una ley general puede ser la alternativa para revertir las acciones legislativas o administrativas del mbito local, que no han permitido consolidar al sistema de transparencia y acceso a la infor-macin.

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Cabe recordar que la primera legislacin secundaria en la materia, fue aprobada en el ao 2002 y se cre con el rango de ley federal, por tres razones fundamentalmente.14 En primer lugar, porque no haba una base constitucional expresa que mandatara la creacin de una ley gene-ral. El fundamento constitucional mediante el cual se present la iniciativa de Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gu-bernamental, se soport con arreglo a lo establecido por el artculo 6. y la fraccin XXX del artculo 73, que establece de manera genrica, las facultades del Congreso para expedir las leyes necesarias con el objeto de hacer efectivas todas las facultades concedidas por la Constitucin a los poderes de la Unin. Claramente fue una decisin muy riesgosa por la posible inconstitucionalidad del acto legislativo. Sin embargo, fue la nica salida que ofrecieron en ese momento los legisladores federales, dado que ningn partido poltico acept hacer una reforma constitucional. Esto tambin explica el porqu apareci primero una legislacin federal sin una base constitucional explcita previa.

La segunda razn del porqu se impuls una ley federal antes que una ley general, fue por razones de orden presupuestal. En la discusin de las propuestas, la mayor preocupacin se enfoc en las capacidades presupuestales de los gobiernos municipales, que carecan de infraestruc-tura y de economas para solventar los gastos que requera en un primer momento la implementacin de una legislacin novedosa, en donde la infraestructura tecnolgica tambin cuenta.

La tercera razn fue producto de la buena fe y la ignorancia. Duran-te los trabajos del primer esfuerzo legislativo, no se previ que muchos estados, con el paso del tiempo, se negaran a cumplir con los principios y obligaciones institucionales propuestos para hacer efectivo el ejercicio del derecho a la informacin. Pudo ms la inercia de la opacidad que la oportunidad por ofrecer y garantizar nuevos derechos a los ciudadanos que requieren insumos informativos para tomar mejores decisiones en el ejercicio de otros derechos polticos y sociales.

Considero que en un primer momento, haber adoptado una legisla-cin federal fue lo ms apropiado, porque contribuy a generar conciencia sobre el tema. Ahora, aos despus de haber aparecido la primera gene-racin de estos derechos, formal y materialmente, los retos son otros y deben ser resueltos con nuevas alternativas legales e institucionales. La Ley General en la materia es una opcin muy atendible, porque cuenta con el diseo institucional apropiado y el complemento inmejorable que le ofrece el artculo 1. de la Constitucin.

14 Tuve la oportunidad de ser el representante del Grupo Oaxaca en el ao 2001, en las negociacio-nes para la redaccin final del texto legal que se aprob con los diferentes grupos parlamentarios con representacin en el Congreso de la Unin. En este contexto es como hago los comentarios sobre la primera Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.

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La reforma constitucional en materia de derechos humanos de 2011, al establecer nuevos principios y medios de control constitucional, por me-dio del control de convencionalidad, habilit nuevas obligaciones para el Estado mexicano, con nuevos incentivos, motivo por el cual, el legislador federal ha impulsado por medio de la Ley General, un nuevo marco legal que busca revertir las inconsistencias del modelo federalizado, por medio de una regulacin general, en donde hay competencias concurrentes en-tre todos los rdenes y niveles de gobierno, que deben observar y respetar las nuevas disposiciones en materia de derechos humanos de manera homognea, entre los cuales se encuentra el derecho a la informacin pblica. Sin duda fue una afortunada coincidencia legislativa que ha es-tablecido una base constitucional mucho ms slida para hacer efectivo el derecho a la libertad de informacin de manera uniforme en toda la Repblica.

El nuevo modelo parte de una base comn que tiene como fundamen-to las disposiciones normativas que reconoce la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en el artculo 6. y en el artculo 1., razn por la cual, todas las autoridades quedan obligadas a observar una base legal comn, que reconoce las disposiciones y obligaciones nacionales e internacionales en la proteccin de los derechos humanos. Este piso normativo de reglas mnimas no impide que en el mbito de sus propias facultades y competencias, las entidades federativas as como el gobierno de la Ciudad de Mxico, puedan legislar sus propias normas tomando en cuenta su realidad social, por lo que los congresos locales as como la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF), pueden crear un nuevo marco jurdico en donde incluso pudieran adoptar sus reglas propias para el desahogo de las obligaciones de ley que deben de cumplir, siempre y cuando se respeten las disposiciones base que mandata la Constitucin de la Repblica.

Se debe agregar que el revisor permanente de la Constitucin, al man-datar la creacin de leyes generales en la materia, elev el nivel jerrquico de la regulacin en materia de transparencia y acceso a la informacin, dado que segn lo establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN), este tipo de leyes, forman parte del bloque normativo de disposiciones consideradas como ley suprema de la Unin, siempre y cuando sus ordenamientos estn apegados al marco de la Constitucin.15

La tercera caracterstica legislativa que tiene la Ley General de Trans-parencia y Acceso a la Informacin Pblica, es su carcter reglamentario del artculo 6. constitucional, en lo referente al acceso a la informacin. Las leyes reglamentarias son identificadas tambin como leyes constitu-

15 Tesis: P. VII/2007, Semanario Judicial de la Federacin y su Gaceta, Novena poca, Tomo XXV, abril de 2007, p. 5.

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cionales,16 leyes secundarias17 o complementarias,18 ya que precisan y desarrollan en procedimientos particulares, las reglas y principios estable-cidos por la norma constitucional.

Si bien el artculo segundo transitorio de la reforma constitucional en materia de acceso a la informacin, establece la obligacin directa para que el Poder Legislativo aprobara en el plazo improrrogable de un ao la Ley General reglamentaria, en el artculo 6. constitucional, se seala hasta en 11 ocasiones diferentes cundo es que la ley secundaria debe precisar o ampliar determinadas disposiciones en la materia. El ejercicio es redundante y se puede prestar a confusin. Este es el caso, por ejem-plo, sobre la reserva de informacin, las sanciones por inobservancia de la ley, la integracin y actuacin institucional del rgano garante nacional, las medidas de apremio, entre otros rubros.

En perspectiva comparada, la Constitucin francesa de 1958, utiliza el mismo recurso, pero no hace distincin alguna para referir cundo deter-minados rubros deben ser regulados de manera especial en la ley, porque no debe haber jerarquas temticas, ni rubros que deban tener un carcter especial por la diferencia con la que se distinguen unos de otros desde la Constitucin. Por ejemplo, en su artculo 71 constitucional, que habla sobre el Consejo Econmico y Social, establece al final del artculo, el si-guiente mandato: Una ley orgnica fijar la composicin del Consejo [...] y las normas de su funcionamiento.19 El mandato es claro y directo, no hace distincin alguna y permite al legislador regular con amplia libertad una determinada disposicin, que adems por razn de tcnica y control constitucional, no deber ser contraria al texto poltico fundamental.

En el sistema legal mexicano, una ley reglamentaria nace por manda-to expreso de la Constitucin y tiene como fin organizar legal y procedi-mentalmente lo instituido en la ley suprema. En este caso, el poder revisor constituyente facult desde la fraccin XXIX-Q del artculo 73 constitucio-nal al Poder Legislativo Federal, para crear una ley reglamentaria en lo ge-neral, pero de manera especfica determin en el artculo 6., que ciertos rubros deban integrarse a la legislacin secundaria obligadamente, para que se desarrollaran determinadas reglas especficas sobre la materia.

Toca entonces a la reglamentacin secundaria proyectar la estructura de una legislacin que debe ser creada para materializar y garantizar el efectivo ejercicio de un derecho fundamental.

16 Gonzlez Oropeza, Manuel, Leyes Constitucionales, en Enciclopedia Jurdica Latinoamericana. Instituto de Investigaciones, UNAM, Mxico, 2006, p. 105.

17 Gonzlez Oropeza, Manuel y Gaxiola Moraila, Federico Jorge. op. cit., p.133.18 Ibdem, p. 105.19 VV.AA., Textos constitucionales, EUB, Barcelona, 1995, p. 158.

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En el caso concreto de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica, el Congreso General tuvo como reto legislativo adicional, incorporar nuevas disposiciones legales que son producto de la nueva regulacin constitucional en materia de derechos humanos, por lo que de manera implcita, se promovi y aprob una ley garantista, mo-tivo por el cual debe ser observada y acatada con ese mismo espritu por todas las autoridades en el mbito de sus competencias, simplemente porque es un mandato literal de la ley suprema, con el aval que ha dado al respecto la SCJN en diversas tesis jurisprudenciales recientes.20

El 11 de junio de 2011, inici la vigencia del artculo 1. constitucional, que a la letra dice en sus tres prrafos iniciales:

En los Estados Unidos Mexicanos

ley general de transparencia comentada -...

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