ley general de desarrollo forestal sustentable, para impulsar la reforestación

DICTAMEN DE LAS COMISIONES UNIDAS DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA; Y DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS DE LA INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 131 Y 139 DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE. ANTEPROYECTO

1

HONORABLE ASAMBLEA:

A las Comisiones Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de

Estudios Legislativos, de la LX Legislatura del Senado de la República, les fue

turnada para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente, una Iniciativa

con Proyecto de Decreto por el que se reforman los artículos 131 y 139 de la Ley

General de Desarrollo Forestal Sustentable, para fomentar la forestación en

terrenos preferentemente forestales.

Estas Comisiones Unidas, con fundamento en las facultades que nos confieren los

artículos 71 fracción II y 72, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos; los artículos 86, 89, 94 y demás relativos de la Ley Orgánica del

Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como los artículos 56,

60, 65, 87, 88, 93 y demás relativos del Reglamento para el Gobierno Interior del

Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, habiendo analizado el

contenido de la citada iniciativa, se permiten someter a la consideración de los

integrantes de esta Honorable Asamblea el presente Dictamen, basándose en los

siguientes:

ANTECEDENTES

PRIMERO.- En sesión plenaria celebrada el 21 de octubre del 2008, la Mesa

Directiva de la H. Cámara de Senadores recibió una Iniciativa con proyecto de

decreto por el que se reforman los artículos 131 y 139 de la Ley General de

Desarrollo Forestal Sustentable, para fomentar la forestación en terrenos

preferentemente forestales, presentada por el senador Francisco Herrera León del

Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, y

SEGUNDA.- En esa misma fecha, dicha Iniciativa fue turnada a las Comisiones

Unidas de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca; y de Estudios


2

Legislativos, del Senado de la República, iniciándose un cuidadoso proceso de

análisis y consulta, a efecto de elaborar el presente dictamen, de conformidad con

las siguientes:

CONSIDERACIONES

El senador promovente propone reformar la Ley General de Desarrollo Forestal

Sustentable (LGDFS) en materia de reforestación y forestación con fines de

conservación y restauración, así como la adición de un párrafo sexto al artículo

131, para que se permitan los procesos de reconversión productiva para los

productores, con el fin de que se destine un porcentaje de superficie de sus

predios para la conservación de la vegetación forestal, obteniendo los incentivos

que marca la ley en comento.

Esta ley define vegetación forestal como: “El conjunto de plantas y hongos que

crecen y se desarrollan en forma natural, formando bosques, selvas, zonas áridas

y semiáridas, y otros ecosistemas, dando lugar al desarrollo y convivencia

equilibrada de otros recursos y procesos naturales”.1

Las montañas de México (ubicadas al Norte de nuestro país) proporcionan una

gran vegetación forestal, éstas pertenecen al Neoártico que es una de las ocho

ecozonas terrestres que dividen la superficie de la tierra2. Asimismo, la provincia

de la Sierra Madre Occidental es la que posee la mayor influencia Neártica,

mientras que la provincia de Chiapas pertenece a la región Neotropical3.

1 Fracción XLV del artículo 7 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable. 2 http://es.wikipedia.org/wiki/Ne%C3%A1rtico 3 ESCALANTE, TANIA, RODRÍGUEZ GERARDO, J. MORRONE, JUAN, Las Provincias biogeográficas del componente mexicano de montaña desde la perspectiva de los mamíferos continentales, “Revista Mexicana de Biodiversidad”, diciembre, año/vol.76, número 002, UNAM, México D. F., http://redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/425/42576205.pdf


3

Con esta geografía nacional se alberga una enorme zona de transición entre dos

grandes regiones biogeográficas del continente: la Neártica y la Neotropical.

Esta situación geográfica, su topografía y sus climas son factores esenciales para

la existencia de numerosos ecosistemas en México, asimismo lo convierten en

uno de los países Megadiversos del planeta4.

Por otro lado, la afluencia de los tipos de clima en México: cálidos, secos y

templados5, han dado lugar al desarrollo de extensas zonas forestales, con

diferentes tipos de bosques.

� Bosques tropicales, en donde se dan maderas preciosas como la caoba,

cedro y ébano entre otros;

� Bosques mixtos, donde existen maderas duras y maderas suaves;

� Bosques de confieras, donde se tienen maderas blandas de las que se

produce la celulosa y el papel;

� Bosques espinosos, los cuales son desérticos y se tienen la producción del

hule, ixtle, joroba, etc.6

México tiene aproximadamente una superficie territorial dedicada a los distintos

usos forestales del 72%7 y de acuerdo, a información proporcionada en el Atlas

Forestal de 1994, se contaba con una superficie de 141.7 millones de hectáreas

de terrenos forestales, de las que el 28% la constituían terrenos arbolados. Esta

cifra exhibía desde entonces, un dramático diagnóstico que acusaba el retroceso

progresivo de la masa boscosa en el país.

4 CONAFOR, Bosques y selvas para siempre, “Políticas e instrumentos para el desarrollo forestal sustentables de México, Prioridades nacionales en materia forestal 2001-2006. 5 Información disponible en: http://mx.kalipedia.com/geografia-mexico/tema/graficos-mexico-tipos- clima.html?x1=20080509klpgeogmx_5.Ees&x=20080509klpgeogmx_20.Kes 6 DÍAZ DE LEÓN GÓMEZ, JESSICA, Sector forestal en México, noviembre del 2001, información disponible en: http://www.gestiopolis.com/recursos/documentos/fulldocs/eco/secformx.htm 7 Ibidem, DÍAZ DE LEÓN.


4

Otros datos destacados son los publicados en el Informe Gestión Ambiental de

México, 2002, en el cual la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales

informó que la superficie de vegetación primaria se había constreñido a casi 100

millones de hectáreas, acusando una tasa de deforestación de más de 500

hectáreas por año.

De acuerdo con la metodología de la Organización de las Naciones Unidas para la

Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés) para la elaboración de

la Evaluación de los Recursos Forestales Mundiales (FRA, por sus siglas en

inglés), México figura como el doceavo país del mundo en términos de sus

existencias forestales, con aproximadamente 64 millones de hectáreas8.

Los estudios elaborados por la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR),

señalaron que dentro del territorio mexicano 196.4 millones de hectáreas son

vocación forestal, y de acuerdo a un estudio reciente sobre vegetación9 se estima

que:

• 33.5 millones de hectáreas corresponde a bosques,

• 32.11 millones de hectáreas a selvas,

• 58.08 millones de hectáreas a zonas áridas y semillas,

• 2.58 millones de hectáreas a vegetación hidrófila,

• 6.95 millones de hectáreas a vegetación inducida, y

• 12.38 millones de hectáreas a pastizales.

Estas superficies de bosques y selvas son proveedores de importantes servicios

ambientales como:

1. La protección de cuencas hidrográficas,

8 SEMARNAT, LA Gestión Ambiental en México, “Cifras recientes de deforestación en México, noviembre del 2006, P. 125. 9 Op, cit. CONAFOR, Bosques y selvas para siempre.


5

2. La retención del suelo,

3. La captura de carbono,

4. La generación de oxígeno,

5. El amortiguamiento del impacto de los fenómenos naturales,

6. La regulación climática,

7. Aportación de insumos para la actividad productiva del país, y

8. La protección de la biodiversidad, entre otros servicios que benefician a las

poblaciones humanas.

Estos servicios son de suma importancia, toda vez que otorgan al hombre una

gama extensa de materias primas, éstos son definidos por la Ley General de

Desarrollo Forestal Sustentable como: “Los que brindan los ecosistemas forestales

de manera natural o por medio del manejo sustentable de los recurso forestales,

tales como: la provisión del agua en calidad y cantidad; la captura de carbono, de

contaminantes y componentes naturales; la generación de oxígeno; el

amortiguamiento de impacto de los fenómenos naturales; la modulación o

regulación climática; la protección de la biodiversidad, de los ecosistemas y formas

de vida; la protección y recuperación de suelos; el paisaje y la recreación, entre

otros”.

Con respecto a la superficie de los bosques, se calcula que por lo menos 21.6

millones de hectáreas tienen potencial comercial, y de éstas, de acuerdo con el

anuario Estadístico de Producción Forestal 2004, se encuentran bajo

aprovechamiento entre 7 y 8 millones.10

De la interpretación de las cifras antes citadas, se puede apreciar que el

aprovechamiento forestal se ha limitado en los últimos años a explotar únicamente

10 Ibidem


6

dos especies maderables, los pinos y los encinos, acumulando el 85% de la

producción nacional maderable.

En este contexto, el senador promovente manifiesta en la exposición de motivos

que se estima que existen 16 millones de hectáreas de terrenos preferentemente

forestales, esto es, que alguna vez albergaron densos bosques y selvas,

dedicados a las actividades agropecuarias. Esta superficie se dice, es susceptible

de reforestación, pero con la condicionante inexcusable de que tiene que ser con

fines de conservación y protección, lo que indica claramente que son terrenos con

pendientes topográficas muy inclinadas y altamente susceptibles a la erosión.

De acuerdo al Inventario Nacional Forestal y de Suelos11, se manifiesta la

existencia de 10. 7 millones de hectáreas con las características apropiadas para

el establecimiento de plantaciones forestales comerciales12. Por lo que cabe

destacar que apenas se han implantado 36 mil 700 hectáreas con fines

comerciales, por ello, los inventarios forestales requieren una planeación de largo

plazo, considerando las limitaciones de tiempo y recursos para cada periodo

incluyendo aspectos cuantitativos, cualitativos y especiales de los ecosistemas

forestales y su relación con la actividad humana, asimismo deben contemplar

otros aspectos tales como la elaboración de criterios e indicadores, la estimación

de biomasa y la captura de carbono, así como de la calidad de los ecosistemas.

Toda vez que las plantaciones forestales comerciales representan una alternativa

rentable para terrenos agrícolas o de agostadero que tienen baja productividad

para dichas actividades y que pueden ser reconvertidos a su original vocación

forestal, en un futuro cercano, este modelo productivo permitirá obtener de las

11 El Inventario Nacional Forestal y de Suelos, es una herramienta para determinar la política forestal y la creación de indicadores para determinar las acciones de la CONAFOR y evaluar el desarrollo forestal sustentable. 12 La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, define Plantación forestal comercial como: El establecimiento, cultivo y manejo de vegetación forestal en terrenos temporalmente forestales o preferentemente forestales, cuyo objetivo principal es la producción de materias primas forestales destinadas a su industrialización y/o comercialización.


7

plantaciones la mayor parte de la producción maderable, que hoy proviene de

bosques y selvas naturales13.

Más allá de estas importantes extensiones de terreno, que son ya objeto de

atención por parte de la CONAFOR, resta una fracción de suelo que se eleva a los

42 millones de hectáreas, hoy dedicados a la agricultura y la ganadería, que

constituyen riesgos ambientales de consideración, en virtud de estar sosteniendo

una actividad que es enteramente ajena a su vocación natural.

Es preciso mencionar que uno de los problemas ambientales más graves por los

que atraviesa el país es el de la deforestación. Es alarmante ver que en los

primeros años de la década de los noventa y del año dos mil, la pérdida de

bosques y selvas en el país estaba entre las 348 mil y las 776 mil hectáreas por

año. Lo anterior significaría que en México, en tan sólo una década, se perdió

entre 3.5 y 5.5 millones de hectáreas de superficies arboladas, es decir, una

superficie similar a la del estado de Puebla o de Sinaloa, aproximadamente14.

La deforestación y degradación se encuentran en la política agropecuaria, ya que

fomenta actividades agrícolas y ganaderas extensivas en áreas de vocación

forestal, sin que haya suficientes incentivos e inversiones para las actividades

forestales. Los factores que provocan mayor degradación en los bosques

templados son, en orden de importancia, los incendios, las plagas y enfermedades

forestales, los cambios de uso de suelo y la tala clandestina, mientras que en las

selvas, los principales factores son: las plagas y enfermedades forestales,

cambios de uso de suelo, los incendios forestales, además de conflictos agrarios y

pobreza extrema.

13 Op., cit. CONAFOR, Bosques y selvas para siempre 14 Gaceta del Senado, No. 311, Año 2008, 3° Año de Ejercicio, Primer Periodo Ordinario, martes 9 de diciembre, disponible en: http://www.senado.gob.mx/gace.php?sesion=2008/12/09/1&documento=41


8

Con relación a los incendios se dice que aproximadamente el 40% de los

incendios forestales tiene su causa en las prácticas tradicionales de uso

inadecuado del fuego para la agricultura y quemas intencionales en zonas

forestales.

Así, podemos concluir que las principales causas de la deforestación en nuestro

país son las siguientes:

a) El cambio de uso de suelo de forestal a agropecuario,

b) La tala ilegal, que conlleva a la extracción de entre 3 y 5 millones de m3; de

madera cada año, equivalente a entre 40% y 60% de la producción anual

legal, de alrededor de 8 millones de m3 por año,

c) Incendios forestales,15 han afectado miles de hectáreas de extensiones

arboladas, matorrales y pastizales en México durante décadas,

constituyéndose como la tercera causa de deforestación en el país16. Como

ejemplo tenemos los datos de la CONAFOR, donde del 3 al 9 de abril del

2009, se presentaron 660 incendios forestales en 25 entidades federativas,

afectando una superficie de 10,365. 5 hectáreas, de las cuales 88.6%

correspondió a pastos, arbustos y matorrales y 11.4% a zonas arboladas.

Las entidades más afectadas en superficie durante esa semana fueron

Oaxaca, Coahuila, Estado de México, Veracruz e Hidalgo, que sumaron en

conjunto 63% de dicha superficie.17

Otro conflicto, que refiere el senador promovente de la iniciativa objeto del

presente dictamen es sobre la limitada cobertura de las políticas públicas en

materia forestal, ya que sólo han beneficiado a una pequeña parte poblacional

sobre todo las orientadas a fomentar la asistencia técnica en bosques. Asimismo,

15 Ibidem, SEMARNAT, P. 123 y 124. 16 SEMARNAT, La Gestión Ambiental en México, noviembre 2006, págs. 177 y 178 17 Información disponible en: http://www.conafor.gob.mx/index.php?option=com_content&task=view&id=332&Itemid=436


9

nace la inquietud del legislador por la aplicación de los recursos para impulsar

proyectos productivos que se capitalizan en el campo, ya que dejó en tan sólo

cinco años, un saldo de 42 millones de hectáreas de vegetación secundaria con

distintos grados de deterioro ambiental y una marcada declinación en la

productividad agropecuaria.

Sin embargo, no podemos olvidar otra causa más de deforestación, que es la

expansión acelerada de las áreas de cultivo, el tránsito y tráfico de estupefacientes

en las zonas forestales marginales, aprovechándose de una doble condición: la

miseria y falta de alternativas de sus habitantes y la inaccesibilidad de esas zonas.

Cabe señalar la situación crítica de la falta de manejo particularmente en las zonas

áridas y semiáridas, que abarcan 58.4 millones de hectáreas, y casi el 30% de la

superficie forestal. En estas zonas, la vegetación es un elemento importante como

un medio de prevención de los procesos de desertificación, además generan

productos forestales no maderables para la población.

En ese contexto, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS)

prevé dentro de sus propósitos fundamentales la recuperación y desarrollo de

bosques en terrenos preferentemente forestales, siempre que se cumpla con la

función de conservar el suelo y el agua, además de dinamizar el desarrollo rural.

La LGDFS define los terrenos preferentemente forestales como: “Aquel que

habiendo estado, en la actualidad no se encuentra cubierto por vegetación

forestal, pero por sus condiciones de clima, suelo y topografía resulte más apto

para el uso forestal que para otros usos alternativos, excluyendo aquéllos ya

urbanizados”.

Con esta Iniciativa el senador promovente pretende que los productores forestales

se involucren por la conservación forestal, particularmente aquellos que poseen


10

predios con suelos preferentemente forestales, por lo que propone que aquellos

poseedores de estos recursos designen una fracción porcentual de sus terrenos a

la reconversión productiva.

Es así como el destino de esta nueva superficie arbolada podría ser

alternativamente para la conservación o la producción comercial. En función de lo

anterior, el Estado Mexicano deberá desarrollar los mecanismos de fomento

pertinentes para incentivar a los productores sobre las bondades ambientales y las

ventajas económicas que la reconversión paulatina conlleva para la economía

regional.

Pensando siempre que los bosques y las selvas, ya que

funcionan como fábricas de agua, por lo que juegan un

papel fundamental en la conservación de las cuencas

hidrológicas18.

En cuanto al marco jurídico nacional que norma la reforestación y forestación con

fines de conservación y restauración es la Ley General de Desarrollo Forestal

Sustentable que tiene por objeto “regular y fomentar la conservación, protección,

restauración, producción, ordenación, el cultivo, manejo y aprovechamiento de los

ecosistemas forestales del país y sus recursos, así como distribuir las

competencias que en materia forestal correspondan a la Federación, los Estados,

el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el

artículo 73 fracción XXIX inciso G de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, con el fin de propiciar el desarrollo forestal sustentable.

Cuando se trate de recursos forestales cuya propiedad corresponda a los pueblos

18 SEMARNAT, CONANP, CONAGUA, CONAFOR, PROÁRBOL, México reforesta, diciembre 2007, p. 23


11

y comunidades indígenas se observará lo dispuesto por el artículo 2 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”19.

Asimismo, uno de sus objetivos específicos es “recuperar y desarrollar bosques en

terrenos preferentemente forestales, para que cumplan con la función de

conservar suelos y aguas, además de dinamizar el desarrollo rural”, tal y como lo

indica la fracción VIII del artículo 3 de la LGDFS.

Por todo lo anteriormente expuesto, los Senadores integrantes de las Comisiones

Unidas que suscriben el presente dictamen, con fundamento en los artículos 86 y

94 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos; 87

y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los

Estados Unidos Mexicanos, sometemos a la consideración de la Honorable

Asamblea del Senado de la República, la aprobación del siguiente:

PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA LOS ARTÍCULOS 131

Y 139 DE LA LEY GENERAL DE DESARROLLO FORESTAL SUSTENTABLE,

PARA IMPULSAR LA REFORESTACIÓN EN LOS TERRENOS

PREFERENTEMENTE FORESTALES, PARA QUEDAR COMO SIGUE:

ARTÍCULO ÚNICO.- Se adiciona un párrafo sexto al artículo 131 y se modifica la

fracción II del artículo 139, de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.

Artículo 131. …”

…

…

…

19 Artículo 1 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable.


12

…

En los procesos de reconversión productiva, los productores cuyos predios

se encuentren en terrenos preferentemente forestales y cuya degradación

amerite protección inmediata, deberán destinar al menos el 5% de la

superficie de los predios, cuando éstos excedan la extensión de 30

hectáreas, a la conservación forestal y podrán contar con los incentivos que

la propia ley marca.

Artículo 139...”

…

…

II. Restaurar terrenos forestales degradados con la reconversión productiva de

terrenos con aptitud preferentemente forestal.

TRANSITORIOS

PRIMERO. Este Decreto entrará en vigor a los treinta días de su publicación en el

Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. El Ejecutivo Federal determinara los incentivos conforme los marca la

propia ley.

Dado en el Salón de Plenos de la Honorable Cámara de Senadores el día --

del mes de de 2009.


13

COMISION DE MEDIO AMBIENTE, RECURSOS NATURALES Y PESCA

SEN. FRANCISCO AGUNDIS ARIAS PRESIDENTE

SEN. EVA CONTRERAS SANDOVAL SECRETARIA

SEN. MARIO LÓPEZ VALDEZ SECRETARIO

SEN. RODOLFO DORADOR PÉREZ GAVILÁN

SEN. LUIS ALBERTO COPPOLA JOFFROY

SEN. SEBASTIÁN CALDERÓN CENTENO

SEN. JAIME RAFAEL DÍAZ OCHOA

SEN. GUILLERMO TAMBORREL SUÁREZ

SEN. MARÍA ELENA ORANTES LÓPEZ

SEN. RAÚL JOSÉ MEJÍA GONZÁLEZ

SEN. CARMEN GUADALUPE FONZ SAINZ

SEN. RUBÉN FERNANDO VELÁZQUEZ

SEN. DAVID JIMÉNEZ RUMBO


14

LÓPEZ

SEN. FRANCISCO JAVIER OBREGÓN ESPINOZA

COMISIÓN DE ESTUDIOS LEGISLATIVOS

SEN. JOSÉ ALEJANDRO ZAPATA PEROGORDO PRESIDENTE

SEN. FERNANDO BAEZA MELÉNDEZ SECRETARIO

SEN. PABLO GÓMEZ ÁLVAREZ SECRETARIO

SEN. ANDRÉS GALVÁN RIVAS

SEN. LUDIVINA MENCHACA CASTELLANOS

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