l'escolarització de 0 a 3 anys a catalunya (pdf)

EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC

L'ESCOLARITZACIÓ DE 0 A 3 ANYS A CATALUNYA

LA ESCOLARIZACIÓN DE 0 A 3 AÑOS EN CATALUÑA

SCHOOL ENROLMENT FOR CHILDREN 0 TO 3 IN CATALONIA

INFORME EXTRAORDINARI Setembre 2007

EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC

Síndic de Greuges de CatalunyaJosep Anselm Clavé, 3108002 BarcelonaTel 933 018 075 Fax 933 013 [email protected]

78

84

39

37

54

32

Coberta Escolaritzacio 3/10/07 10:11 Página 1

EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC





Escolaritzacio 10/10/07 13:39 Página 1.3

Síndic de Greuges de Catalunya

1a edició: setembre 2007Informe extraordinari: L'escolarització de 0 a 3 anys a Catalunya

ISBN: 84-393-7543-2

Dipòsit legal: ??????????Impressió: Tallers Gràfics Hostench S.A.

Imprès sobre paper ecològic

Disseny original: America SanchezFoto coberta: Síndic

Catalunya. Síndic de Greuges

BIBLIOTECA DE CATALUNYA - DADES CIP

Escolaritzacio 10/10/07 13:39 Página 1.4

ÍNDEX GENERAL

VERSIÓ CATALANA

1. INTRODUCCIÓ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

2. LA IMPORTÀNCIA DE LA INVERSIÓ EN LA PRIMERA INFÀNCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.1. L’impacte de la inversió en educació en la primera infància per al desenvolupament dels infants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.2. L’impacte de la inversió en educació en la primera infància sobre les oportunitats de conciliació laboral i familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

2.3. L’atenció a la primera infància com a estratègia d’inversió social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

2.4. L’impacte de la inversió en educació en la primera infància sobre la reducció de les desigualtats socioeducatives . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

3. LA SITUACIÓ DE CATALUNYA EN EL MARC DE LES POLÍTIQUES D’EDUCACIÓ I CURA DE LA PRIMERA INFÀNCIA ALS PAÏSOS EUROPEUS I A L’ESTAT ESPANYOL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3.1. Polítiques d’educació i cura de la primera infància als països europeus. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

3.1.1. Les llicències parentals als països de la UE-15 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

3.1.2. Els serveis d’escolarització i cura infantil als països de la UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

3.2. El model de cura de la primera infància a l’Estat espanyol . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

3.2.1. Excedències per a la cura infantil: iniciatives puntuals portades a terme per diverses comunitats autònomes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

3.2.2. Escolarització infantil a les comunitats autònomes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

4. EVOLUCIÓ DE L’ESCOLARITZACIÓ INFANTIL A CATALUNYA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

4.1. Evolució de les taxes d’escolarització infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

4.2. Evolució del marc normatiu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27

4.3. Principals dèficits del marc normatiu actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

5. LA DISTRIBUCIÓ DE L’OFERTA AL TERRITORI: LES DESIGUALTATS TERRITORIALS . . . . . . . . . . . . . . . 33

5.1. Mapa comarcal d’escolarització infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

5.2. Mapa municipal d’escolarització infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

6. L’ACCÉS A L’OFERTA: LES DESIGUALTATS SOCIALS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

6.1. Dèficits d’oferta i prevalença del sector privat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

6.2. Dèficits relacionats amb els criteris d’admissió al sector públic i la seva baremació . . . . . . . . . . 44

6.3. Costos d’accés al sector públic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

7. CREACIÓ DE PLACES D’ESCOLA BRESSOL I LLAR D’INFANTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

Escolaritzacio 10/10/07 13:39 Página 1

8. LA QUALITAT EDUCATIVA I LA GESTIÓ DE L’OFERTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

8.1. Dèficits relacionats amb l’accés als serveis de suport a l’escolarització . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

8.2. Dèficits relacionats amb la fragmentació de competències relacionades amb la gestió de l’escolarització de 0 a 3 anys . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

8.3. Dèficits relacionats amb el procés d’admissió d’alumnat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

8.4. Dèficits relacionats amb el control i la supervisió de la qualitat educativa de l’oferta . . . . . . . . . 65

8.5. Dèficits relacionats amb la regulació del conjunt dels serveis d’atenció a la primera infància. . 66

8.6. Dèficits relacionats amb les ràtios d’infants. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68

8.7. Dèficits relacionats amb la quantitat i la qualificació dels professionals . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

8.8. Dèficits relacionats amb les condicions de treball. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

9. CONCLUSIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

9.1. Bona posició comparada de Catalunya amb relació als nivells de cobertura dels serveis adreçats a la primera infància. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

9.2. Baixa escolarització pública dels infants dels 0 als 2 anys. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81

9.3. Desigualtats territorials significatives en l’escolarització dels infants de 0 a 2 anys. . . . . . . . . . . 81

9.4. Baixa diversificació de les polítiques de cura a la primera infància . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

9.5. Dèficits de regulació dels serveis adreçats a la primera infància . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

9.6. Estancament i altres limitacions del marc normatiu que regula l’etapa de 0 a 3 anys . . . . . . . . . 83

9.7. Dèficits relacionats amb les condicions de qualitat de l’atenció. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

9.8. Dèficits de qualitat educativa relacionats amb la supervisió i el suport a l’escolarització de la primera infància . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

9.9. Manca de reconeixement educatiu de l’educació infantil de primer cicle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

9.10. Desigualtats socials i dèficits relacionats amb l’accessibilitat a l’oferta educativa . . . . . . . . . . . 85

10. RECOMANACIONS I SUGGERIMENTS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

10.1. Principis orientadors. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

10.2. Orientacions a l’acció política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88


ÍNDICE GENERAL

VERSIÓN CASTELLANA

1. INTRODUCCIÓN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

2. LA IMPORTANCIA DE LA INVERSIÓN EN LA PRIMERA INFANCIA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

2.1. El impacto de la inversión en educación en la primera infancia para el desarrollo de los niños . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

2.2. El impacto de la inversión en educación en la primera infancia sobre las oportunidades de conciliación laboral y familiar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

2.3. La atención en la primera infancia como estrategia de inversión social . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

2.4. El impacto de la inversión en educación en la primera infancia sobre la reducción de las desigualdades socioeducativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

3. LA SITUACIÓN DE CATALUÑA EN EL MARCO DE LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN Y CUIDADO DE LA PRIMERA INFANCIA EN LOS PAÍSES EUROPEOS Y EN EL ESTADO ESPAÑOL . . . . . . . . . . . . . 105

3.1. Políticas de educación y cuidado de la primera infancia en los países europeos. . . . . . . . . . . . . 105

3.1.1. Las licencias parentales en los países de la UE-15. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

3.1.2. Los servicios de escolarización y cuidado infantil en los países de la UE . . . . . . . . . . . . . . 110

3.2. El modelo de cuidado de la primera infancia en el Estado español . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

3.2.1. Excedencias para el cuidado infantil: iniciativas puntuales llevadas a cabo por diferentes comunidades autónomas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113

3.2.2. Escolarización infantil en las comunidades autónomas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

4. EVOLUCIÓN DE LA ESCOLARIZACIÓN INFANTIL EN CATALUÑA. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

4.1. Evolución de las tasas de escolarización infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117

4.2. Evolución del marco normativo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

4.3. Principales carencias del marco normativo actual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

5. LA DISTRIBUCIÓN DE LA OFERTA EN EL TERRITORIO: LAS DESIGUALDADES TERRITORIALES. . . . 125

5.1. Mapa comarcal de escolarización infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125

5.2. Mapa municipal de escolarización infantil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

6. El ACCESO A LA OFERTA: LAS DESIGUALDADES SOCIALES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

6.1. Déficit de oferta y prevalencia del sector privado . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

6.2. Déficit relacionado con los criterios de admisión en el sector público y su baremación . . . . . . 136

6.3. Costes de acceso en el sector público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

7. CREACIÓN DE PLAZAS DE ESCUELA INFANTIL Y GUARDERÍA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145


8. LA CALIDAD EDUCATIVA Y LA GESTIÓN DE LA OFERTA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151

8.1. Déficit relacionado con el acceso a los servicios de apoyo a la escolarización. . . . . . . . . . . . . . . 151

8.2. Carencias relacionadas con la fragmentación de competencias relacionadas con la gestión de la escolarización de 0 a 3 años . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

8.3. Deficiencias relacionadas con el proceso de admisión de alumnado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

8.4. Deficiencias relacionadas con el control y la supervisión de la calidad educativa de la oferta. . . 157

8.5. Deficiencias relacionadas con la regulación del conjunto de los servicios de atención a la primera infancia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

8.6. Carencias relacionadas con las ratios de niños . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160

8.7. Deficiencias relacionadas con la cantidad y cualificación de los profesionales . . . . . . . . . . . . . . 163

8.8. Déficit relacionado con las condiciones de trabajo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168

9. CONCLUSIONES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

9.1. Buena posición comparada de Cataluña con relación a los niveles de cobertura de los servicios dirigidos a la primera infancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

9.2. Baja escolarización pública de los niños de 0 a los 2 años. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

9.3. Desigualdades territoriales significativas en la escolarización de los niños de 0 a 2 años. . . . . 173

9.4. Baja diversificación de las políticas de cuidado a la primera infancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

9.5. Déficit de regulación de los servicios dirigidos a la primera infancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

9.6. Estancamiento y otras limitaciones del marco normativo que regula la etapa de 0 a 3 años . . 175

9.7. Déficit relacionado con las condiciones de calidad de la atención. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

9.8. Déficit de calidad educativa relacionado con la supervisión y el apoyo a la escolarización de la primera infancia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 176

9.9. Falta de reconocimiento educativo de la educación infantil de primer ciclo . . . . . . . . . . . . . . . . 177

9.10. Desigualdades sociales y déficit relacionado con la accesibilidad a la oferta educativa. . . . . . 177

10. RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

10.1. Principios orientadores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

10.2. Orientaciones a la acción política. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180

GENERAL INDEX

ENGLISH VERSION

SUMMARY . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191


EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC




En els darrers temps, l’escolarització dels infantsmenors de tres anys ha esdevingut un àmbit d’unaespecial rellevància social i política. L’augment dela taxa d’activitat femenina, el decrement de lestaxes de natalitat, l’expansió dels processos i elsdrets educatius de la població, l’afebliment de lesxarxes informals de cura a la infància o la preva-lença de les desigualtats socials en el sistemaeducatiu, entre altres, són factors que hancomportat un increment important tant de lademanda per part de les famílies com de la priorit-zació política per part dels poders públics sobre lacreació d’oferta.

La importància que ha adquirit l’escolarització dela primera infància s’ha posat de manifest amb lesdarreres iniciatives legislatives que s’ocupen depromoure el creixement de l’oferta i de regular-neel funcionament. En aquest sentit, convé destacartres canvis legislatius recents. En primer lloc, laLlei 5/2004, de 9 de juliol, de creació de llars d’in-fants de qualitat, que insta la Generalitat de Cata-lunya, en coordinació i col·laboració amb els ajun-taments, a assegurar una oferta suficient per a lapoblació menor de tres anys que sol·liciti una plaçaen qualsevol lloc del territori català. En segon lloc,la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’educació,que reforça el caràcter educatiu d’aquesta etapa ila seva incorporació al sistema educatiu. I en tercerlloc, el Decret 282/2006, de 4 de juliol, que s’ocupade regular específicament el primer cicle d’educa-ció infantil, pel que fa a les condicions i els reque-riments de qualitat exigits.

Malgrat aquests esforços d’ordenació, val a dir queel desenvolupament de l’oferta s’ha produït d’untemps ençà en un context de dèficits importantstant de places com de planificació educativa.Aquests dèficits, accentuats per l’augment de lademanda, han anat afavorint l’emergència dedesajustos i mancances a l’entorn de la xarxa d’es-coles bressol i llars d’infants a Catalunya.

L’activitat del Síndic de Greuges no ha estat alienaa la situació del sector. Al llarg dels darrers anys, lainstitució ha rebut nombroses queixes, 227 en eldarrer lustre, sobre problemes relacionats ambaquest àmbit educatiu. Les problemàtiques mésprevalents han fet referència a la insuficiència de

places, a la manca de regulació de serveis no auto-ritzats com a escoles bressol que atenen infants deforma regular, a incompliments de la normativarelacionada amb les ràtios d’infants i de professio-nals, a presumptes maltractaments a infants perdeterminats professionals, a les condicions detreball del personal educador, a determinadesrestriccions en els criteris d’admissió i als costosd’accés. Totes són queixes que posen en relleu unacerta precarietat del subsistema d’educació infan-til de primer cicle al nostre país.

Davant la importància creixent de l’escolaritzaciódels infants de zero a dos anys i també dels dèficitsrelacionats amb l’oferta, el Síndic de Greuges vaassumir el compromís d’elaborar un informeextraordinari per analitzar la situació d’aquestàmbit educatiu, tal com s’anuncià en l’Informe alParlament dels anys 2005 i 2006.

La mateixa Convenció sobre els drets dels infants,adoptada per l’Assemblea General de les NacionsUnides l’any 1989 i ratificada per l’Estat espanyoll’any 1990, evidencia la responsabilitat de l’Admi-nistració pública de vetllar pel dret dels infants al’educació. La Convenció reconeix en l’article 28 eldret a l’educació en igualtat d’oportunitats, i enl’article 3 estableix que els estats han de donarl’ajut als progenitors perquè puguin complir lesresponsabilitats d’educar els seus fills, i han d’as-segurar la creació d’institucions, equipaments iserveis per a l’atenció dels infants.

L’Estatut d’autonomia de Catalunya, aprovat eljuliol de 2006, atorga a la institució, per mitjà del’article 78, la missió de protegir i de defensar elsdrets dels infants, tot supervisant “l’activitat del’Administració de la Generalitat, la dels organis-mes públics o privats vinculats o que en depenen,la de les empreses privades que gestionen serveispúblics o acompleixen activitats d’interès generalo universal o activitats equivalents de maneraconcertada o indirecta i la de les altres personesamb un vincle contractual amb l’Administració dela Generalitat i amb les entitats públiques que endepenen. També supervisa l’activitat de l’Adminis-tració local de Catalunya i la dels organismespúblics o privats vinculats o que en depenen.”Aquesta funció de supervisió se centra en aspectes

L'ESCOLARITZACIÓ DE 0 A 3 ANYS A CATALUNYA 7

1. INTRODUCCIÓ


8 SÍNDIC DE GREUGES DE CATALUNYA

que afectin les matèries en què l’Estatut d’autono-mia de Catalunya atorgui competències a la Gene-ralitat. Precisament, el mateix Estatut d’autonomiade Catalunya atribueix a la Generalitat la compe-tència exclusiva en l’educació infantil de primercicle.

Amb aquesta finalitat, el Síndic de Greuges vaobrir una actuació d’ofici (A/O 2/2006), amb data 2de gener del 2006, anomenada Igualtat d’oportuni-tats i qualitat a l’educació de 0 a 3 anys. Aquestaactuació, precisament, es proposava abordar l’es-tat de l’escolarització de la primera infància aCatalunya, atenent especialment la desigualtatd’oportunitats i la qualitat de l’oferta.

En el marc d’aquesta actuació d’ofici, es va realit-zar una enquesta a 331 ajuntaments, 243 delsquals han contestat (amb un percentatge deresposta del 73,4%), tot facilitant informació rela-tiva a les llars d’infants i escoles bressol de titula-ritat municipal. La informació facilitada, que feiareferència al model de gestió, al nombre de places,d’infants matriculats, de grups i de professionals, ala qualificació d’aquests darrers, al projecte educa-tiu, al model organitzatiu i a la programació deserveis oferts ha estat molt útil per a l’elaboraciódel present informe.

En l’elaboració de l’informe, s’ha considerat tambéel conjunt de queixes i consultes de ciutadans ques’han adreçat a aquesta institució relacionadesamb l’escolarització dels infants menors de tresanys. Els canvis experimentats en el context sociali polític d’aquesta etapa han fet que, de maneraespecial, s’hagin analitzat les queixes presentadesdurant els anys 2006 i 2007.

Així mateix, l’informe inclou alguns dels resultatsde l’estudi que a mitjan 2005 el Síndic de Greugesva encarregar, amb el títol “L’educació i cura de laprimera infància a Catalunya”1. Aquest estudi haservit de base tant per a la comparació de les polí-tiques de cura de la primera infància per països dela Unió Europea i per comunitats autònomes (capí-tols 3r i 4t), com per a l’anàlisi de la distribució del’oferta (capítol 5è).

El mateix Departament d’Educació de la Generali-tat de Catalunya també ha proporcionat informa-ció sobre l’escolarització en aquestes edats i sobreel desplegament del Pla de creació de 30.000 noves

places d’oferta pública durant el període 2004-2008, en el marc de la Llei 5/2004, de 9 de juliol, decreació de llars d’infants de qualitat.

L’anàlisi de tota aquesta informació, contingudaen el present informe, s’estructura en deu capítols.El capítol 2n, que segueix aquesta introducció,exposa alguns dels principals arguments que justi-fiquen la conveniència que les administracionspúbliques inverteixin actualment en serveiseducatius adreçats a la primera infància. El capítol3r, per la seva banda, compara la situació de Cata-lunya amb la resta de comunitats autònomes i depaïsos europeus respecte a les polítiques d’educa-ció i cura dels infants menors de tres anys. I elcapítol 4t, en canvi, exposa l’evolució experimen-tada en els darrers temps a Catalunya, tant en elsnivells d’escolarització dels infants de zero a dosanys, com del seu marc normatiu.

Després d’aquests apartats de contextualització icomposició de lloc, l’informe se centra en les prin-cipals desigualtats que afecten la xarxa de llarsd’infants i escoles bressol de Catalunya. En primerlloc, el capítol 5è analitza les desigualtats territo-rials de l’oferta, per comarques i municipis, i ensegon lloc, el capítol 6è se centra en les desigual-tats socials i econòmiques relacionades amb l’ac-cés. El capítol 7è, que gira entorn del Pla de creacióde places públiques d’escola bressol i llars d’in-fants 2004-2008 engegat per la Generalitat de Cata-lunya, valora l’impacte d’aquesta mesura política al’hora de reduir les esmentades desigualtats terri-torials i socials.

Posteriorment, el capítol 8è posa l’accent enaquells aspectes que condicionen la qualitat del’oferta i la seva gestió. Aquí s’incorpora l’anàlisidel marc normatiu i de les condicions que afectenel funcionament dels centres (implicació de lesadministracions, ràtios, qualificació dels professio-nals, condicions de treball, etc.).

Finalment, després de les conclusions (capítol 9è),que revisen els diversos arguments tractats en l’in-forme, especialment pel que fa als aspectes mésdeficitaris de l’oferta, hi ha l’apartat de recomana-cions i suggeriments (capítol 10è). Aquest apartatrecull les propostes polítiques que formula elSíndic de Greuges per optimitzar la situació del’escolarització dels infants de zero als dos anys alnostre país.

1 L’estudi ha estat elaborat per la professora Maria José Gonzá-lez, del Departament de Ciències Polítiques i Socials de la Uni-versitat Pompeu Fabra, i per un equip de recerca integrat perIrene Lapuerta i Sergi Vidal.



Educar ‘com més aviat millor’ ha esdevingut unade les prioritats presents en les recomanacionsd’organismes internacionals com l’OCDE o laUNESCO. L’OCDE, per exemple, ha fet recomana-cions als països membres sobre la importànciad’invertir en serveis d’atenció a la primera infànciai de garantir la qualitat d’aquests serveis com amecanismes per reforçar els fonaments de l’apre-nentatge permanent al llarg de la vida dels infantsi per satisfer les necessitats socials de les famílies.En les polítiques de desenvolupament, tant delspaïsos avançats com dels més endarrerits, la provi-sió de serveis d’educació i cura de la primerainfància ha esdevingut un àmbit que es consideraclau per assegurar les oportunitats socials i labo-rals de la ciutadania.

Efectivament, els beneficis de proveir amplis i bonsserveis d’atenció a la primera infància són molts, iafecten aspectes tan diversos com ara la concilia-ció de la vida laboral i familiar, el desenvolupa-ment psicoafectiu dels infants, l’equitat en lesseves oportunitats educatives futures, la fertilitat,la generació d’ocupació, la contribució econòmicade les dones derivada de la no-interrupció deltreball, etc.

Tot i no tractar-se en les legislacions nacionalsd’uns serveis universals ni obligatoris, les evidèn-cies recents posen l’accent en el caràcter fona-mental de l’atenció a la primera infància. Nombro-sos experts, com el mateix Esping-Andersen,destaquen la important aportació que representenaquests serveis de caràcter educatiu (siguin esco-lars o no), especialment a partir del primer any.Des d’aquest punt de vista, es pot parlar de l’exis-tència d’un dret dels infants a rebre una atencióeducativa primerenca de qualitat.

Aquesta introducció sintetitza alguns argumentsque demostren que la inversió en la primera infàn-cia genera rendibilitat social d’innegables i exten-sos beneficis. Els arguments que s’exposen a conti-nuació s’ordenen en quatre grans apartats,corresponents a alguns dels principals efectespositius d’aquesta inversió.

2.1. L’IMPACTE DE LA INVERSIÓ EN EDUCACIÓ EN LA PRIMERA INFÀNCIA PER AL DESENVOLUPAMENT DELS INFANTS

Són molts els estudis que mostren que les oportu-nitats de desenvolupament personal, social, cogni-tiu i emocional dels infants estan estretamentlligades a l’estimulació educativa primerenca. Tantdes de la psicologia evolutiva com des de diferentsdisciplines de les ciències de l’educació, s’ha posatèmfasi en els beneficis que suposa per a l’infantiniciar en els primers anys de vida un procéseducatiu que és generador d’habilitats en elterreny sensorial i cognitiu, i en la sociabilitat ambels iguals i els adults.

La psicologia infantil s’ha ocupat de mostrar queuna escola bressol de qualitat té uns efectes posi-tius en el desenvolupament de l’infant, especial-ment a partir del primer any. A més, la incorpora-ció de la mare al mercat de treball també té efectespositius sobre els resultats escolars. De fet, lesdades de l’informe PISA de l’OCDE mostren que elrendiment escolar és netament superior entre elsadolescents que van accedir a una escola bressol. Iaixò s’explica, en part, pels guanys que genera desdel punt de vista dels estímuls cognitius o de lamotivació per a l’aprenentatge.

Una escola bressol de qualitat beneficia el desenvolupament de l'infant

No cal dir que aquests guanys són especialmentdecisius per a infants provinents de situacions depobresa o d’entorns familiars amb baix capitaleducatiu. Són estímuls que poden ajudar a reduirla distància en aspectes, per exemple, com l’ad-quisició del llenguatge respecte a infants provi-

2. LA IMPORTÀNCIA DE LA INVERSIÓ EN LA PRIMERA INFÀNCIA


nents d’altres entorns socials caracteritzats perun capital educatiu familiar més alt. Així mateix,l’escolarització en la primera infància permet quel’infant entri en contacte aviat amb el sistemaeducatiu i adquireixi abans les pautes de socialit-zació escolar.

D’aquesta manera, l’escolarització en llars d’in-fants de qualitat en la primera infància comportaclarament guanys en termes absoluts i relatius.En termes absoluts, perquè permet que tots elsinfants que hi accedeixen puguin gaudir d’opor-tunitats d’estimulació cognitiva i de motivacióper a l’aprenentatge. En termes relatius, perquè larendibilitat de l’oportunitat és especialmentrellevant per als infants provinents de llars ensituacions de desavantatge social. Com es veuràmés endavant, aquesta és una inversió centralper trencar el cicle intergeneracional de repro-ducció de la pobresa.

2.2. L’IMPACTE DE LA INVERSIÓ EN EDUCACIÓ EN LA PRIMERAINFÀNCIA SOBRE LESOPORTUNITATS DE CONCILIACIÓLABORAL I FAMILIAR

Entre els canvis sociodemogràfics que tenen llocen les societats occidentals europees, cal esmentarla creixent incorporació de la dona al mercat detreball. Les transformacions en el paper social dela dona i els canvis en l’estructura de la famíliahan estat, sens dubte, la base de l’afeblimentprogressiu de les xarxes informals de familiars iconeguts que tradicionalment s’han encarregat dela cura infantil; un afebliment que s’ha estès adiversos països del sud d’Europa. Aquesta situacióha estat la principal causant de l’emergència delsproblemes de conciliació entre el treball remune-rat i la vida familiar, i ha fet encara més evidentsles desigualtats de gènere en la distribució delstemps i les dedicacions a les esferes pública iprivada. I lògicament, aquesta situació és la princi-pal causant del creixement de la demanda deserveis d’atenció i cura de la primera infància.

La manca d’aquests serveis és absolutament deci-siva per entendre el comportament de les taxes defertilitat i els efectes sobre les interrupcions en lestrajectòries laborals de les dones. Els estudis sobreaquesta qüestió posen en relleu que el cost d’opor-tunitat de tenir fills és molt alt si no hi ha aquestsserveis, qüestió que explica que la natalitat siguimés baixa allà on estan menys desenvolupats elsserveis de cura a la primera infància i on més creixsimultàniament l’ocupació femenina (cas típic delsud d’Europa). També es fa evident com lesmancances de provisió afecten les diferències

entre el nombre de fills desitjats i les taxes denatalitat o en el retard temporal a l’hora de tenirun segon fill2.

D’altra banda, també són clars els efectes de lamanca de serveis sobre les interrupcions en lestrajectòries professionals de les dones. Aquestesinterrupcions laborals provoquen pèrdues d’in-gressos que, en contextos amb nivells baixos depermisos remunerats, poden ser molt elevades.Les interrupcions laborals són molt més elevades aEspanya que a Dinamarca, per exemple, i sóntambé més freqüents entre les dones amb nivelleducatiu més baix. Si la cobertura de serveis ésbaixa i els costos d’accés a aquests serveis sóncars, la decisió de moltes dones passa per assumirquantioses pèrdues econòmiques i d’oportunitatsprofessionals al llarg del cicle vital, o bé passa perno tenir fills. Les expectatives de pèrdua són prouimportants com per explicar que a Espanya la taxade natalitat, per exemple, se situés a principi delsanys 2000 en un 1,2, entre les més baixes del món.

En formacions socials com la nostra, precisament,la provisió de serveis d’atenció a la primera infàn-cia pren una rellevància especial per la baixacobertura i intensitat d’altres polítiques d’ajuda ala família, tant per la via fiscal com mitjançanttransferències. A més, cal afegir-hi l’escassa cober-tura remunerada del permís de maternitat i pater-nitat, el creixement que experimenta el nombre dellars monoparentals (les quals majoritàriamentsón encapçalades per dones) o el caràcter incom-plet dels canvis de rol de gènere que facin que elshomes participin més en les tasques de l’àmbitprivat.

Els serveis d'atenció a la primera infància estan menys desenvolupats als països del sud d'Europa

En aquesta línia, és evident que la provisió deserveis de qualitat d’atenció a la primera infànciano és l’únic aspecte que cal considerar en la provi-sió d’oportunitats de conciliació laboral i familiar.Altres polítiques d’ajuda a la família –especial-ment en l’àmbit de la cobertura del permís de


2 Esping-Andersen, G. (2006). “El doble avantatge de l’educaciódels menors de tres anys”. A: Bonal, X. L’estat de l’educació aCatalunya. Anuari 2005. Polítiques 53. Barcelona: Editorial Medi-terrània. Fundació Jaume Bofill.


maternitat– són necessàries, com ho és tambéespecialment la introducció de reformes laboralsque introdueixin flexibilitat horària o canvis en elsincentius a les empreses (i en la cultura professio-nal d’aquestes) que facin viables les possibilitatsde compatibilitzar millor els temps laboral i fami-liar. En tot cas, els efectes positius d’una bonacobertura i d’una bona qualitat dels serveis públicsd’atenció a la primera infància sobre les oportuni-tats de conciliació són innegables.

2.3. L’ATENCIÓ A LA PRIMERAINFÀNCIA COM A ESTRATÈGIAD’INVERSIÓ SOCIAL

Si les raons exposades fins ara justifiquen àmplia-ment els avantatges de la inversió social en elsserveis d’atenció a la primera infància des del puntde vista dels beneficis individuals per als infants iles seves famílies, hi ha altres factors que reforcenla utilitat d’aquesta inversió des d’una perspectivacol·lectiva o social. Com assenyala la mateixaOCDE, és cada vegada més estesa la idea de l’edu-cació i l’atenció primerenca dels infants com a bépúblic, equivalent, per tant, a qualsevol altre bébàsic com ara l’educació obligatòria o els serveisde salut.

Els beneficis socials de la inversió en serveiseducatius i de cura a la primera infància abastendiferents dimensions. D’una banda, la societat delconeixement requereix unes habilitats cognitives icomunicatives sòlides com a capital necessari pera una bona inserció professional. En aquest sentit,és clau considerar que la base d’aquestes habili-tats es constitueix durant els primers anys de vida,i que l’estimulació precoç i la motivació per al’aprenentatge són aspectes que fonamenten eldesenvolupament d’habilitats posteriors. Per tant,els requeriments associats a les necessitats labo-rals de flexibilitat, versatilitat i creativitat de laforça de treball, aspectes considerats fonamentalsper a la competitivitat econòmica en la societat dela informació, fan aconsellable la inversió social enserveis de qualitat d’atenció a la primera infància.

Complementàriament, la correspondència jaesmentada de l’accés a una llar d’infants amb indi-cadors relatius al rendiment acadèmic, a l’abando-nament educatiu o a les conductes socialmentdisruptives són factors que justifiquen la utilitatpública de la inversió en escoles bressol. Això estradueix tant en guanys de cohesió social com enestalvi econòmic.

Tampoc són menys importants els efectes de lainversió pública en aquests serveis sobre la gene-ració d’ocupació, i especialment sobre la generació

d’ocupació femenina. Bona part dels factors queexpliquen el creixement de l’activitat laboralfemenina en les societats avançades correspon alcreixement de l’ocupació dels serveis, i especial-ment dels serveis d’atenció a les persones.

Si és destacable la importància de la provisiód’aquests serveis com a política activa d’ocupació,també ho és com a política de natalitat, aspectesespecialment importants en societats que presen-ten encara nivells relativament baixos d’ocupaciófemenina i, alhora, nivells baixos de fertilitat.

I finalment, tal com ja s’ha comentat anterior-ment, un dels guanys més significatius derivats dela inversió social en serveis d’atenció a la primerainfància es palesa a facilitar la no-interrupció de latrajectòria professional de les dones. Aconseguircobrir amb finançament públic el cost d’oportuni-tat de tenir fills suposa no solament compensar elscostos privats directes i indirectes que es derivende la interrupció laboral, sinó que comporta unguany fiscal net si s’evita la interrupció laboral, laqual, en països mediterranis, es pot allargargairebé tres anys o, fins i tot, esdevenir definitiva.Qualsevol càlcul cost-benefici que associï la provi-sió d’una plaça en una llar d’infants i la compen-sació fiscal de la no-interrupció laboral de la mare(calculant la pèrdua d’ingressos al llarg del ciclevital) fa evident el guany net que resulta la inver-sió pública en aquests serveis.

La inversió social en serveis per a l'etapa 0-3 beneficia la inserció laboral de les dones

Aquest aspecte és, evidentment, molt important al’hora de valorar les opcions dels models de provi-sió de serveis d’atenció a la primera infància.Nivells elevats de cobertura del servei poden tenirun efecte marginal sobre la no-interrupció de latrajectòria laboral de les mares si el cost per al’usuari és elevat. Lògicament, un model de provi-sió que comporti a l’usuari elevats costos tindràtambé efectes sobre l’equitat del sistema, i deixaràfora de l’accés al servei els sectors socials amb méspropensió a la interrupció laboral temporal o defi-nitiva. Contràriament, un nivell de provisió públicaamb un baix cost per a l’usuari resulta més car acurt termini per a l’Administració pública, però amig termini comporta elevats guanys des del puntde vista de tots els aspectes assenyalats fins ara.



2.4. L’IMPACTE DE LA INVERSIÓ ENEDUCACIÓ EN LA PRIMERA INFÀNCIASOBRE LA REDUCCIÓ DE LESDESIGUALTATS SOCIOEDUCATIVES

Finalment, un darrer àmbit de conseqüències posi-tives que es deriven de la inversió social en serveisd’atenció i cura a la primera infància se situa en elterreny de la reducció de les desigualtats educati-ves. Ja s’ha comentat anteriorment l’impacte quegenera l’accés als serveis educatius sobre el rendi-ment i la socialització escolar dels infants, i comaquest accés neutralitza les desigualtats de capitaleducatiu familiar.

Val a dir, però, que l’escassetat d’oferta públicaprodueix desigualtats socioeconòmiques en l’ac-cés al servei. I també afavoreix l’emergència dedesigualtats territorials en els territoris que no sóncapaços de desenvolupar oferta privada. És peraquest motiu que esdevé essencial la inversiópública en la generació d’aquests serveis.

L'escolarització en la primera infància neutralitza les desigualtats de capital educatiu familiar

Convé tenir present que aquestes desigualtats nosolament tenen conseqüències directes sobre l’ac-cés, sinó que tenen notables efectes encadenatssobre altres qüestions, algunes de les quals jas’han assenyalat en aquesta introducció.

Així, es pot parlar d’efectes desiguals sobre laprobabilitat d’interrompre la trajectòria laboral i,per tant, sobre les pèrdues potencials d’ingressosal llarg del cicle vital, d’efectes desiguals en lesoportunitats de socialització dels infants enentorns educatius decisius de cara a les oportuni-tats educatives posteriors, d’efectes desigualssobre el grau de necessitat d’unes xarxes familiarsque es tendeixen a debilitar en les societats meri-dionals, o d’efectes desiguals sobre la distribuciósocial de l’atur femení i de les possibilitatsd’emancipació econòmica de les dones.

És interessant, a més, constatar que aquestesdesigualtats produeixen efectes diferents sobre elgrau de pressió i desenvolupament de serveisd’atenció a la primera infància. És a dir, no sola-ment es fa evident que aquests serveis són mésnecessaris allà on hi ha més ocupació femenina,sinó que en la mesura que faciliten l’activitat labo-ral femenina acaben sent serveis més demanats iestesos en aquests entorns. L’accés a l’esfera labo-ral i a l’esfera pública de les dones comporta que hihagi també més pressió per aquest tipus deserveis, com ho mostra la correlació positiva, en elcas de Catalunya, entre la presència de dones regi-dores als ajuntaments i el nombre de places enllars d’infants3. La pressió de la demanda, en canvi,és més baixa en els entorns en els quals la taxad’activitat femenina és més baixa, o l’abandona-ment de les trajectòries laborals de les mares ésmés probable com a conseqüència de la manca deserveis o de l’elevat cost d’aquests. Una políticaque només s’ocupi de satisfer la demanda quepressiona, per tant, pot oblidar la importànciad’atendre les necessitats en els entorns socials iterritoris amb menys veu, però on és més impor-tant invertir des del punt de vista de l’equitateducativa, tant present com futura.


3 González, M.J. (2005). “Igualando por la base: oportunidades deeducación y de cuidado de la primera infancia en España”. A:Navarro, V. (Coord.) La situación social en España. Barcelona:Biblioteca Nueva; vol.I.


Els beneficis socials que genera la inversió enserveis d’atenció a la primera infància han fet quemolts països prioritzin el desenvolupament de lespolítiques d’educació i cura adreçada als infantsmenors de tres anys. A escala europea, la impor-tància d’aquestes polítiques es posà de manifest,per exemple, en la darrera reunió del Consell Euro-peu tinguda a Barcelona l’any 2002, que va servirper evidenciar l’escassa cobertura de centres adre-çats a aquest col·lectiu i el dèficit estructural depolítiques específiques. En aquesta reunió, es vainstar els Estats membres de la Unió Europea aassolir la fita mínima d’un 33% d’infants menorsde tres anys escolaritzats abans de l’any 2010, id’un 90 % per als de tres anys4. Això mostra quedes de l’àmbit polític hi ha un clar reconeixementde les necessitats d’ampliar l’oferta de places encentres de cura infantil.

Precisament, l’objectiu d’aquest apartat de l’informeconsisteix a descriure l’estat de la qüestió pel que faa les polítiques d’atenció a la primera infància i aldesenvolupament actual dels serveis d’educació icura infantil als països occidentals europeus, i en elcas específic de l’Estat espanyol. Aquesta anàlisi ésinteressant per contextualitzar la situació de Cata-lunya i valorar des d’una perspectiva comparada lespolítiques que es duen a terme al nostre país.

3.1. POLÍTIQUES D’EDUCACIÓ I CURADE LA PRIMERA INFÀNCIA ALSPAÏSOS EUROPEUS

Quan es parla de polítiques d’educació i cura de laprimera infància, és important tenir en compteque s’està fent referència a una gran diversitat demesures, no delimitades exclusivament a la provi-

sió de serveis de caràcter escolar. Catalunyapresenta un model de provisió de serveis caracte-ritzat eminentment per l’oferta escolar de zero ados anys, però aquesta situació difereix sensible-ment de molts altres països europeus.

En aquesta línia, diversos estudiosos suggereixenque l’estudi de la cura i l’educació infantil reque-reix una visió integral que tingui en compte elconjunt d’opcions que tenen les famílies a l’abastper educar i tenir cura dels fills (centres educatius,serveis de cura a la llar, programes d’atenció a lafamília de caràcter comunitari, etc.). Aquest enfo-cament permet copsar de forma completa elsdiversos models existents i dimensionar conve-nientment l’esforç financer realitzat pels diferentsestats en aquest àmbit, alhora que posa sobre lataula la possibilitat de diversificar les polítiquesd’educació i cura de la primera infància, d’acordamb unes necessitats familiars que actualmentestan cada cop més diversificades.

Aquest plantejament ha estat assumit per algunsorganismes internacionals, com l’OCDE, queutilitza el terme genèric de serveis d’escolaritzaciói cura a una edat primerenca (Early Childhood Educa-tion and Childcare, ECEC) per fer referència a l’etapaprèvia a l’educació obligatòria, independentmentdel lloc on s’organitzi la cura (a l’entorn familiar oen un centre), de l’administració encarregada deproveir el servei, del finançament disponible o delsobjectius perseguits. En conseqüència, desd’aquesta visió, a més dels centres educatius,també s’inclouen les prestacions econòmiques quetenen com a objectiu directe l’atenció i la cura delsinfants, així com les llicències que ofereixen tempsals pares i les mares per fer-se càrrec personalmentde la cura dels fills. En quedarien excloses, encanvi, les prestacions econòmiques per fill a càrreco les beques per naixement adreçades a compensarel cost de la formació familiar.

De fet, no solament hi ha diferències entre païsosamb relació als models adoptats d’educació i cura


4 Consell Europeu (2002). Conclusiones de la Presidencia. ConsejoEuropeo de Barcelona. 15 i 16 de Març de 2002. (Disponible a:http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/ec/7082.pdf,consultat: 1/8/2004).

3. LA SITUACIÓ DE CATALUNYA EN EL MARC DE LES POLÍTIQUES D’EDUCACIÓ I CURA DE LA PRIMERA INFÀNCIA ALS PAÏSOS EUROPEUS I A L’ESTAT ESPANYOL


de la primera infància, sinó també en la manerad’entendre i articular els drets educatius i la curadels menors. No és el mateix un centre de guarda icustòdia, un centre de caràcter assistencial per amenors amb risc d’exclusió social o un centre decaràcter educatiu, per posar-ne alguns exemples.De la mateixa manera, hi ha països generosos en lacreació de serveis i ajudes directes per a la cura dela infància, i països que es decanten més per lesdesgravacions o les prestacions econòmiquesperquè les famílies decideixin, dins de les sevespossibilitats, el tipus d’atenció o de serveis queprefereixen. En funció de com es configurin elsdrets, l’educació i la cura de la primera infànciarecauran més en el sector públic o en el privat.

Les polítiques d'atenciói cura no es limiten a la provisió de serveis de caràcter escolar

Alhora, també cal tenir present les diferènciesentre països en el context polític, cultural, educa-tiu i social. Dins dels països europeus, hi ha dife-rències quant a les tradicions culturals de curainfantil, als sistemes educatius i a l’organització del’educació escolar, als models de l’estat del benes-tar o a la seva percepció sobre la responsabilitatpública o privada de la cura de la primera infància.Aquest darrer factor té una importància clau, atèsque cada país desenvolupa el seu propi sistema decura d’acord amb la seva tradició en la identifica-ció de necessitats i en la provisió de benestar. Lesdiferències en les estructures familiars, la disponi-bilitat de l’ajuda informal, l’impacte dels movi-ments feministes en el desenvolupament de lespolítiques socials o la participació de les donesamb fills en el mercat de treball, entre altres, sóntambé factors que han influenciat la configuracióde les mesures destinades a l’atenció de la infàn-cia als països europeus occidentals.

Per tot això, resulta extraordinàriament complexfer una comparació a escala internacional de lespolítiques d’atenció a la infància. Aquí cal afegir ladificultat provocada per l’escassetat de dadesdisponibles i, sobretot, per la manca de dades real-ment comparables entre països5. En els darrers

anys, la Comissió Europea ha encarregat diferentsinformes comparatius per avaluar la disponibilitati l’accessibilitat de les dades estadístiques sobreels serveis de cura infantil. Aquests estudis assen-yalen l’extraordinària dificultat per obtenir dadesestadístiques fiables i comparables dins de l’àmbiteuropeu6, com a conseqüència de la manca d’har-monització dels diferents sistemes d’indicadorsestadístics nacionals i de l’enorme diversitat depolítiques de cura de la infància que caldria consi-derar. Només en el cas català, hi ha serveis de curaa domicili, centres privats subvencionats, centresprivats no regulats, centres escolars públics, guar-deries laborals, ludoteques, etc.

Les dificultats per estudiar els serveis d’educació icura dels infants reflecteixen, en certa manera, eldesinterès que hi ha hagut fins ara dels poderspúblics en el tram d’edat de zero a tres anys. L’ex-plicació d’aquesta manca d’interès rau en lapercepció, força generalitzada, que les polítiquesd’atenció i cura de la infància constitueixen unaactuació transversal amb repercussions en dife-rents àmbits socials, de tal manera que la respon-sabilitat d’impulsar aquestes polítiques quedamés dissolta. Sense anar més lluny, ja s’ha comen-tat anteriorment que el desenvolupament deserveis d’atenció a la primera infància incideix demanera positiva en l’activació del mercat laboral ien la igualtat d’oportunitats de gènere, i consti-tueix una de les eines fonamentals per promourela conciliació entre la vida laboral i familiar7.

A continuació, es compara la situació dels dife-rents països de la Unió Europea (15) amb relació ales polítiques d’educació i cura de la primerainfància, i més específicament, en relació ambalgunes de les principals opcions de què disposenles famílies, com ara les llicències parentals i elsserveis de cura i educació infantil.

3.1.1. Les llicències parentals als països dela UE-15

Les llicències per a la cura dels infants són formesregulades d’absència del lloc de treball o d’inte-rrupció de les prestacions laborals habituals ambla finalitat d’atendre el naixement i la criança dels


5 Eurostat (2004). Development of a methodology for collection of har-monised on childcare. Working papers and Studies. THEME 3:Population and social conditions. Luxembourg: Office for Offi-cial Publications of the European Communities. (Disponible a:http://europa.eu.int/comm/employment_social/equ_opp/reconcil_en.html consultat: 1/8/2004).

6 El 1996 la Comissió Europea establí una xarxa d’estudis sobreels serveis d’atenció a la infància i sobre les mesures de conci-liació de l’ocupació amb les responsabilitats familiars (Euro-pean Comission Network on Childcare).

7 De fet, les directives aprovades pel Consell de Ministres de laUE en aquesta matèria són mesures mixtes de política laborali familiar. Un exemple d’això és la decisió, esmentada a l’inicid’aquest apartat, d’incrementar els serveis d’atenció alsinfants entre zero i tres anys aprovada pel Consell Europeul’any 2002 amb l’objectiu d’impulsar l’ocupació femenina.


fills. Aquestes llicències, a més, comporten benefi-cis socials ja sigui en forma de prestacions econò-miques o de drets de protecció social. Actualment,hi ha tres tipus de llicències que concedeixentemps a les famílies amb fills:

a) Llicència de maternitat: adreçada a protegir lasalut de la mare i el nadó durant les darreressetmanes de l’embaràs i el naixement;

b) Llicència de paternitat: adreçada a facultar elpare perquè pugui fer-se càrrec de les responsa-bilitats familiars durant els primers dies poste-riors al part;

c) Llicència parental: estrictament relacionadaamb la cura dels fills.

El gràfic 1 ofereix una representació visual de lacoordinació de les tres llicències (maternal, pater-nal i parental) en cadascun dels estats de la UnióEuropea (UE-15) l’any 2000, i il·lustra, a tall desíntesi, el nombre total de setmanes que podriagaudir una unitat familiar biparental en el supòsitque tant el pare com la mare gaudissin de tots elspermisos al seu abast de manera consecutivadesprés del naixement del fill. Igualment, les dife-rents trames del diagrama representen els paga-ments que comporta cada període d’excedència.

El gràfic 1 també il·lustra les diferències pel quefa a la intensitat protectora de les llicències dinsdels països de la UE (UE-15). Hi ha un primer grupde països que es caracteritza per oferir llicènciesrelativament breus d’unes 40 setmanes i períodesencara més breus de compensació econòmicaque en cap cas supera les 17 setmanes. Dinsd’aquest grup es troben països com ara Grècia,Holanda, Irlanda, Portugal i el Regne Unit. Bèlgicatambé es podria incloure dins d’aquest grup pelque fa a la duració, encara que tot el període dellicència comporta algun tipus de compensacióeconòmica.

Un segon grup de països es caracteritza pel fetd’oferir el dret a les llicències parentals durant unperíode molt més ampli, que oscil·la entre les 55setmanes (Itàlia) i les 116 (Alemanya). Aquest grupde països comparteix un tret en comú: l’existènciade retribucions en pràcticament tot el període deduració de la llicència.

I finalment, un tercer grup de països, entre elsquals es troba Catalunya, està constituït per païsosmolt heterogenis que ofereixen períodes moltamplis de llicència, fins a 156 setmanes, ambintensitats protectores —mesurades en termes de


Gràfic 1. Nombre consecutiu de setmanes amb llicències a temps complert disponiblesdesprés del naixement segons el tram de substitució salarial: Estats de la UE-15 (2000)

* El gràfic mostra el nombre total de setmanes de llicència parental que poden utilitzar els pares després del naixement de maneraconsecutiva.

Font: Lapuerta, I. 2004.

40

80

Ale

man

ya

Àu

stri

a

Bèl

gica

Din

amar

ca

Esp

anya

Fin

làn

dia

Fran

ça

Grè

cia

Hol

and

a

Irla

nd

a

Itàl

ia

Luxe

mbu

rg

Port

uga

l

Reg

ne

Un

it

Suèc

ia

60

20

100

120

140

160

Entre 60-41%

Entre 80-61%

Entre 100-81%

Entre 40-21% Sense compensació econòmica

Quantitat fixa

0


substitució salarial— molt diferents. Així, perexemple, Espanya, i per extensió Catalunya, nomésreconeix una compensació monetària equivalental 100% del salari durant les 16 setmanes de lallicència per maternitat, i durant els 15 dies depermís exclusiu de paternitat que incorpora perprimera vegada la Llei orgànica d’igualtat apro-vada el 2007 pel Govern espanyol, mentre que laresta del període de llicència no comporta capretribució. La situació és més o menys similar aFrança, amb la particularitat que després delnaixement del primer fill només té 10 setmanes dellicència per maternitat amb una compensacióeconòmica del 84% del salari. Aquests percentat-ges, però, varien depenent de l’ordre de naixementdel fill. Per exemple, a França, a partir del segon filles pot gaudir de tot el període de llicència amb unacompensació fixa de 477,32 € mensuals (dades del2002). En països com Finlàndia, en canvi, durant lesprimeres 45 setmanes s’aplica un percentatge desubstitució salarial del 70% i les 111 setmanesrestants s’aplica una quantitat fixa.

Hi ha una gran diversitat entre els estats de la UE en les llicències parentals

De totes les llicències abans esmentades, la paren-tal és la modalitat específicament adreçada a lacura dels infants una vegada exhaurida la baixaper maternitat/paternitat. Les llicències parentals,per tant, són les úniques que poden constituir unrecurs alternatiu o complementari als serveis decura. A l’hora d’analitzar les llicències parentals, amés de la duració i la compensació econòmica quecomporten, s’han de tenir en compte altres factorsigualment rellevants.

El primer d’aquests és la configuració i la titulari-tat d’aquest dret. Hi ha països que han dissenyatla llicència parental com un dret familiar que espot compartir entre el pare i la mare, enfront d’al-tres països que només reconeixen el dret indivi-dual en l’ús de les llicències. Així, per exemple,Alemanya, Àustria, Dinamarca, Finlàndia, França iItàlia han optat per la primera d’aquestes opcions,mentre que Bèlgica, Holanda, Irlanda, Luxemburg,Portugal o el Regne Unit han optat per la segona.Espanya i, per extensió, Catalunya, s’inclouenentre aquests darrers. En països com Suècia esprodueix una situació mixta, perquè un dels parespot transferir a l’altre la titularitat de la llicència,a excepció de dos mesos que són de gaudimentobligatori per part del pare (comunament, es

coneix com un recurs que el pare “utilitza o esperd”).

La flexibilitat per gaudir de les llicències parentalstambé presenta diferències importants entre elsestats de la UE-15. Alguns dels països reconeixenla possibilitat de gaudir de la llicència a tempsparcial o de dividir-ne la duració total en períodestemporals més breus per atendre necessitatspuntuals relacionades amb la cura dels fills. Enconcret, deu dels quinze països han regulat lapossibilitat de reduir la jornada laboral. Aquestspaïsos, entre els quals hi ha Catalunya, sónEspanya, Alemanya, Àustria, Bèlgica, Dinamarca,Finlàndia, França, Luxemburg, Portugal i Suècia. Lamajoria reconeix compensacions econòmiquesproporcionals a la reducció de la jornada laboral, aexcepció d’Espanya i Portugal, on les reduccions nosón retribuïdes. El nombre d’anys durant els qualses reconeix el dret a la llicència parental estàvinculat en tots els països a l’edat del fill. Així, aÀustria es pot fer ús de la llicència fins que l’infantfaci els dos anys, a Espanya (i Catalunya),Alemanya, Finlàndia, França i Grècia, fins que enfaci tres, a Bèlgica, fins als quatre anys, a Irlanda,Luxemburg i Regne Unit, fins als cinc anys, a Portu-gal, fins als sis anys, a Holanda, Itàlia i Suècia, finsals vuit anys, i a Dinamarca, fins als nou anys del’infant.

Pel que fa a la duració de les llicències parentals, hiha països que ofereixen excedències relativamentllargues que oscil·len entre un mínim de tresmesos (el cas de Bèlgica o Portugal) i un màxim detres anys (el cas d’Alemanya, Finlàndia o França).Entre aquests darrers s’hi troba Espanya i, perextensió, Catalunya. Igualment, la diversitat ésmolt gran pel que fa a la quantitat econòmica quecomporten les llicències. Diversos països (Espanya,Grècia, Holanda, Irlanda, Portugal i el Regne Unit)no reconeixen cap mena de compensació econò-mica durant el període de gaudiment de la llicèn-cia, entre els quals hi ha Catalunya, mentre quealtres reconeixen algun tipus de compensacióeconòmica. Dins d’aquest grup s’hi troben, d’unabanda, els països que garanteixen una determi-nada taxa de substitució salarial (a Itàlia és del 30%del salari i a Dinamarca, del 60% de la prestacióequivalent per situacions d’atur) i, d’altra banda,els països que concedeixen una quantitat fixa. Enaquest darrer grup, hi ha països com Alemanya iÀustria (en ambdós casos la percepció de l’ajutestà condicionada a un determinat nivell de rendafamiliar), o Bèlgica, Luxemburg i França (nomésreconeix la compensació econòmica a partir delsegon fill). Per la seva banda, Suècia i Finlàndia hanestablert un sistema mixt d’ajudes. Així, per exem-ple, Suècia concedeix una quantitat equivalent al80% del salari durant dotze mesos, seguits de tresmesos durant els quals la quantitat és fixa i de tres



mesos addicionals sense compensació econòmica.I Finlàndia atorga una compensació del 70% delsalari durant aproximadament set mesos (enconcret, 158 dies laborables) i cobreix la resta delperíode de llicència parental amb una quantitatfixa a la qual s’afegeixen determinats suplementsen funció de l’edat de l’infant, la grandària de lallar i la renda de la unitat familiar.

Catalunya té permisos parentals extensos en el temps,però restrictius econòmicament

Finalment, cal recordar que l’existència de dife-rents opcions per obtenir temps per prendre curadels infants no implica necessàriament que lesfamílies facin ús d’aquestes excedències. El fet ques’utilitzin depèn de molts factors, com ara la quan-titat de les prestacions, les facilitats donades perles empreses per gaudir d’aquestes absències labo-rals, els estímuls i la publicitat que en reben delspoders públics i, fins i tot, del seu prestigi oconcepció social, tema especialment rellevant pelque fa a l’ús d’aquests instruments pels pares. Vala dir que l’ús de les llicències parentals pot impli-car despeses molt elevades, especialment si lesexcedències són de llarga durada, així com dificul-tats per incorporar-se al mercat de treball sensecomptar els perjudicis per la pèrdua de la catego-ria laboral o salarial.

La utilització de les excedències per a la cura delsinfants actualment té un clar biaix de gènere, atèsque els usuaris principals en són les mares. Peraquesta raó alguns països han creat mesures dediscriminació positiva adreçades als pares per tald’engrescar-los a sol·licitar excedències, ja siguimitjançant complements en temps o en diners.Aquestes mesures han animat un nombre més altde pares a gaudir de les llicències parentals, peròles xifres són encara força testimonials. Concreta-ment, a Suècia, l’any 2000 aproximadament el 75%dels pares va gaudir d’una part de la llicència depaternitat, però després els pares només van tenirla titularitat del 15% de totes les llicències paren-tals8. Un percentatge, aquest últim, que a primera

vista, pot semblar insignificant, però que éscomparativament superior al d’altres països. AFinlàndia, per exemple, mentre l’any 2000 el 63%dels pares va gaudir de la llicència per paternitat,només un 2% va fer ús de la llicència parental. Unaproporció molt semblant de pares va gaudir de lesllicències parentals a França i una proporcióencara més baixa, d’un 1%, a països comAlemanya. En realitat, pocs països porten a termepolítiques per incentivar la participació dels paresen les tasques de cura. Una excepció significativaés la iniciativa sueca d’oferir uns mesos exclusiva-ment adreçats als pares.

En resum, l’anàlisi de les llicències per a la curadels infants posa de manifest que Catalunya, encomparació amb la resta de països europeus,presenta polítiques de permisos extensos des delpunt de vista de la duració temporal, però restric-tius des del punt de vista de la compensacióeconòmica. Aquesta situació, similar a la de païsosdel sud d’Europa com Grècia o Portugal, resultacoherent amb el model d’estat del benestar impe-rant al nostre país, caracteritzat pels baixos nivellsde despesa social, pel poc desenvolupament delsserveis públics i per l’elevada responsabilitat de lesxarxes informals en la cobertura de les necessitatssocials bàsiques. La situació és oposada, en canvi,a la de països nòrdics com Finlàndia, Suècia oDinamarca, amb models de benestar socialdemò-crates caracteritzats pel paper central de l’Estat idels serveis públics a l’hora de garantir la solidari-tat, la igualtat d’oportunitats i la provisió de dretssocials bàsics, com és el de la cura a la primerainfància. Igualment, també és oposada a la depaïsos continentals com Alemanya o Àustria, ambmodels de benestar conservadors, caracteritzatspel paper subsidiari de l’Estat i per la intervencióde serveis públics quan la família no aconsegueixcobrir les necessitats socials bàsiques. Per la sevabanda, en països anglosaxons com Irlanda o elRegne Unit, situats en el model de benestar liberalen què l’Estat juga un paper residual, en què elmercat és el responsable de proveir els serveisbàsics, les llicències també són restrictives des delpunt de vista de la retribució econòmica, comsucceeix a Catalunya, però també ho són des delpunt de vista de la durada temporal.

3.1.2. Els serveis d’escolarització i curainfantil als països de la UE

Una altra opció per atendre els infants un copexhaurides les llicències parentals, o en cas queaquestes no hagin estat utilitzades, consisteix atransferir la responsabilitat de la cura infantil aterceres persones o a centres especialitzats. Elgràfic 2 mostra el percentatge de menors de tres


8 Vegeu Eurostat (2004). Development of a methodology for collectionof harmonised on childcare. Working papers and Studies. THEME3: Population and social conditions. Luxembourg: Office forOfficial Publications of the European Communities. (Disponiblea: http://europa.eu.int/comm/employment_social/equ_opp/reconcil_en.html consultat: 1/8/2004).


anys que utilitzen serveis d’educació i cura segonsla definició genèrica de l’OCDE descrita al comen-çament de l’apartat anterior (aquí s’inclou des dela cura a domicili fins als centres educatius).

El gràfic posa en evidència la gran distància queencara separa un nombre important de països pelque fa als nivells de cobertura recomanats pelConsell Europeu. Els països que actualment estanmolt per sobre dels nivells recomanats són Dina-marca (68%), Suècia (48%) i Noruega (40%). Dina-marca és, de fet, un dels països amb els nivells mésalts de cobertura en serveis per a la primera infàn-cia dels països industrialitzats occidentals. Angla-

terra (34%) i Irlanda (38%) apareixen, també segonsles dades de l’OCDE, amb nivells just per sobre del33% recomanat.

Per la seva banda, Catalunya es troba just per sota,però està ben posicionada per poder assolir l’ob-jectiu del 33% per al 2010. En la franja mitjana-baixa, al voltant del 30%, també hi ha països comFinlàndia, França, Bèlgica i Holanda. Espanya, encanvi, està situada entre els països amb els percen-tatges més baixos en l’ús dels serveis de curainfantil, amb percentatges inferiors al 20%, junta-ment amb Grècia, Itàlia o Portugal, països del sudd’Europa, o Àustria i Alemanya.


Gràfic 2. Ús de serveis d’escolarització i cura infantil dels infants de 0 a 2 anys en païsoseuropeus (1997-2006)

Font: elaboració pròpia a partir de dades de l’OCDE (2001, 2005) i del MEC (2006).

Nota: l’any de l’estadística apareix entre parèntesi. Les dades d’Irlanda corresponen a la proporció de menors de cinc anys en cen-tres privats, informació no disponible per al conjunt del Regne Unit en l’informe de l’OCDE (2001)9. Les dades per a Espanya i Cata-lunya reflecteixen únicament la proporció d’infants escolaritzats.

Dinamarca (1998)

Suècia (1999)

Noruega (2000)

Irlanda (2000)

Anglaterra (1997)

Catalunya (2006)

Bèlgica (2000)

França (1998)

Finlàndia (2005)

Holanda (2005)

Itàlia (2005)

Espanya (2006)

Portugal (2000)

Alemanya (1998)

Àustria (2005)

Grècia (1999)

10 20 30 40 50 60 700

9 OECD (2001). Starting strong: Early childhood education and care.Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development.


Tal com s’ha comentat anteriorment, el model deserveis d’atenció i cura a la primera infància dife-reix substancialment entre països, no solamentpels nivells de cobertura, sinó també per les carac-terístiques del servei. Catalunya, a diferència demolts altres països, té un model eminentmentd’atenció escolar. Aquesta diversitat de modelsprovoca que els patrons d’escolarització per païsossiguin diferents i no es corresponguin necessària-ment amb els nivells de cobertura descrits al gràfic2 (sobre l’ús dels serveis generals de cura infantil).Mentre que Catalunya se situa en una posició inter-mèdia en la provisió de serveis a la primera infàn-cia, ocupa una de les posicions capdavanteres enl’escolarització dels zero als dos anys.

De forma similar, la taula 1 recull la situaciócomparada de Catalunya en els nivells d’escolarit-zació als tres anys. L’objectiu marcat pel ConsellEuropeu per al 2010 se situa en el 90% de la pobla-ció infantil escolaritzada, i Catalunya ja superaaquesta previsió. Igualment com succeïa amb l’ob-jectiu d’atenció de la població infantil de zero a dosanys, en aquesta edat també hi ha països ques’allunyen considerablement de l’objectiu marcatpel Consell Europeu. Aquest és el cas, per exemple,d’Alemanya, Luxemburg, Àustria, Finlàndia,Irlanda, Holanda i Grècia, països que presenten totsuna taxa d’escolarització inferior al 60%. La dadarealment significativa de la taula 1 és, però, quepaïsos tan heterogenis com França, Bèlgica, Itàlia oEspanya estiguin per sobre de països capdavanters

en serveis de cura per a la primera infància comDinamarca o Suècia (vegeu gràfic 2). La raó per laqual països del sud d’Europa abasten nivells d’es-colarització relativament alts als tres anys rau enuna presència més gran del sector públic en l’edu-cació en el tram 3-6 anys i en la integració de lacura infantil dins del sistema educatiu.

La cobertura, no obstant això, no és l’única varia-ble que cal tenir en compte a l’hora de valorarl’adequació dels serveis d’atenció i cura delsinfants. Dit d’una altra manera, el fet de disposard’un nombre elevat de serveis no necessàriamentcomporta un millor model d’atenció a la infància.A més d’atendre els menors, cal garantir unaoferta adequada de serveis de qualitat, accessiblesdes del punt de vista econòmic i geogràfic, aixícom flexibles per a les famílies. En conseqüència,s’han d’introduir altres dimensions de caràctermés qualitatiu per valorar realment els diferentsmodels d’atenció a la primera infància. A conti-nuació se n’exposen algunes.

Les competències en la gestió de l’oferta

La primera dimensió que cal tenir en compte és lagestió administrativa dels serveis. Actualment, hiha una clara tendència cap a la descentralitzacióadministrativa de les competències en l’àmbit del’educació i cura de la primera infància. En prin-cipi, la descentralització és positiva en tant quefacilita la gestió, la planificació dels serveis i larelació de les famílies amb els centres. Tanmateix,aquesta descentralització afavoreix patrons terri-torials de creixement molt diversos tenint encompte innumerables factors, com ara els grups depressió, la riquesa del territori, la ideologia políticadels governs locals, etc. Les diferències territorialspel que fa als nivell de cobertura i als enfocamentsde les escoles infantils són molt freqüents dinsdels països europeus.

Es tendeix cap ala descentralització administrativa de les competències en educació i cura ala primera infància

A Bèlgica, per exemple, conviuen diferents modelsde cura infantil: una orientació més assistencial ala comunitat francòfona i una orientació méseducativa a la comunitat de Flandes. A Itàlia, on hiha enormes desigualtats territorials, les escoles són


Taula 1. Edat d’inici de l’educacióvoluntària, de l’educació obligatòria ipercentatge d’infants de 3 anys escolaritzatsals països de la UE-15 (2004)

Edat típica a Edat a l’esco- Escola-l’escolarització larització rització als

voluntària obligatòria 3 anys (%)França 2-3 6 100

Bèlgica 2,5-3 6 99,8

Itàlia 3 5,5 98,7

Catalunya 2-3 6 97,6Espanya 2-3 6 94,1

Dinamarca 2-5 7 83

Suècia 3-5 7 82,1

Alemanya 3 6 71,1

Portugal 3-5 6 63,2

Regne Unit 2-4 5 55,2

Àustria 3-5 6 46,5

Luxemburg 3 6 38,6

Finlàndia 3-6 7 37,9

Irlanda 3-4 6 2,6

Holanda 4 5 0,1

Grècia 4-5 6 —

Font: elaboració pròpia a partir de dades d’Eurostat i del MEC.


gestionades pels governs locals que, tanmateix,tenen un marge d’acció molt limitat per respondrea la demanda de places públiques per part de lesfamílies, atès que no poden recaptar fons específicsper al finançament de les escoles. La situació actualdibuixa un mapa de grans desequilibris territorialsen el desenvolupament dels serveis de cura i d’unaoferta pública molt reduïda. Aquesta situació ésmolt semblant al cas català, on els municipis podenprendre iniciatives per crear serveis, tot i que nosempre poden assumir totes les despeses.

Als països nòrdics els governs locals no solamenttenen competències en la gestió de serveis públics,sinó que, a més, tenen la competència de recaptarfons específics i gestionar, per a les famílies queaixí ho sol·liciten, personal de cura a domicilioficialment registrat, l’ús del qual està subjecte adesgravacions fiscals. En aquest cas, els municipisassumeixen la plena responsabilitat d’atendre laprimera infància i ofereixen, fins i tot, la possibili-tat que les famílies puguin reclamar compensa-cions econòmiques als ajuntaments que no elsgaranteixin places a les escoles infantils públi-ques. Es pot afirmar que en aquests països elsector públic ha donat una resposta força eficaç ala demanda de serveis per a la primera infànciaper part de les famílies i, de retruc, n’ha aconseguitun alt grau d’acceptació i d’ús indistintament delnivell de renda de les famílies.

Les competències en l’ordenació i la regulació de l’oferta

La segona dimensió que defineix el tipus demodels d’atenció a la infància està relacionadaamb l’administració que assumeix la responsabili-tat de proveir els serveis i vetllar perquè aquestssiguin de qualitat (Ministeri d’Educació, BenestarSocial, Salut Pública, etc.). En principi, els sistemeseducatius normalment es valoren més positiva-ment que no pas els assistencials pel seu vessantpedagògic, a més de la seva coherència i continuï-tat pel que fa al cicle formatiu dels infants tan bonpunt neixen (European Commission Network on Child-care10). La integració de la cura infantil en elsistema educatiu implica entendre els serveis comun bé públic d’accés universal i no pas com unservei adreçat a cobrir les necessitats específiquesde les famílies. Els serveis integrats dins delsistema educatiu tenen, a més, l’avantatge de sermenys dependents dels cicles econòmics pergarantir-ne el finançament. Tanmateix, pocspaïsos han aplicat la integració de l’etapa voluntà-ria (0-3 anys) dins del sistema educatiu. Els païsosque, com Catalunya, sí que ho han fet són França,

Itàlia, Espanya i els països escandinaus. La integra-ció dels infants menors de tres anys dins delsistema d’educació infantil, però, no ha implicat larealització d’esforços pressupostaris similars(desenvolupament del sector públic) o models definançament. Per això, models educatius sem-blants han aportat resultats molt desiguals entermes de cobertura i de costos per a les famílies.

L’accessibilitat econòmica a l’oferta

Finalment, un altre aspecte clau dels modelsd’atenció als infants és l’accessibilitat, és a dir, elcost que assumeixen les famílies. El preu general-ment exerceix un efecte dissuasiu en l’ús delsserveis, especialment entre les famílies menysbenestants. De les dades disponibles, Suècia és undels països on les famílies assumeixen una partmés baixa del cost (un 15%) dels serveis d’atenció icura de caràcter públic, mentre que als altrespaïsos europeus el cost en cap cas supera el 30%.El cost que assumeixen les famílies catalanes per ala cura dels fills a les escoles bressol públiques estroba entorn del 25%, però menys del 50% delsinfants accedeix als centres públics, atesa la limi-tada oferta de places. Per tant, moltes famílies esveuen abocades al sector informal (familiars,amics o coneguts) o als centres privats.

3.2. EL MODEL DE CURA DE LA PRIMERA INFÀNCIA A L’ESTATESPANYOL

L’anàlisi fins aquí exposada ha ofert una panorà-mica de les dimensions principals que configurenels models d’atenció i cura dels infants en l’àmbiteuropeu. S’han observat diferències notables entrepaïsos quant a la responsabilitat que adopta l’Ad-ministració pública en la cura de la primera infàn-cia, a la diversitat i la intensitat de les polítiques, al’existència i la cobertura de centres i serveis decura, al caràcter d’aquests centres (educatiu, assis-tencial o merament de guarda i custòdia), etc.

Catalunya té bones taxes d'escolarització de 0 a 3 anys en comparació amb la resta de l'Estat

Comparativament parlant, també s’ha observatque Catalunya i Espanya presenten dèficits relacio-nats amb els serveis d’atenció a la primera infàn-


10 European Commission Network on Childcare (1996) A Review ofServices for Young Children in the European Union 1990-1995. Euro-pean Commission. DGV. Brussels: European Commission.


cia, segons la concepció integral abans descrita, aixícom amb polítiques públiques que afavoreixin idonin suport a la cura familiar (llicències parentalsllargues, però no remunerades, per exemple).També s’ha comentat que Espanya i, en menorgrau, Catalunya estan relativament mal situadesamb relació a l’escolarització primerenca (encaraque no en l’escolarització a partir dels tres anys).

De fet, en el context polític europeu, Catalunya iEspanya representen casos típics de models d’es-tat del benestar del sud d’Europa, caracteritzatsper la importància de la família com a institucióbàsica per garantir el benestar dels seus membresi, especialment, de la primera infància. Aquestaparticularitat del sistema espanyol ha donatorigen al qualificatiu d’estat familista, que tambés’utilitza per fer referència a altres països del sudd’Europa, o de societat basada en el model de “soli-daritat de la família extensa”11 (Ferrera, 1996;Naldini, 2002). Aquest terme fa referència al fetque les xarxes de suport transcendeixen l’àmbit dela família nuclear i impliquen diverses genera-cions. L’articulació d’aquests mecanismes desuport reflecteix l’escàs desenvolupament de lespolítiques d’atenció a la infància.

3.2.1. Excedències per a la cura infantil:iniciatives puntuals portades a termeper diverses comunitats autònomes

La legislació espanyola estableix la possibilitat queel pare o la mare, sense distinció, s’aculli a lesexcedències per a la cura de fills de fins a tres anyso redueixi la seva jornada laboral fins que l’infantfaci els sis anys. Per gaudir d’ambdós drets, ésnecessari disposar d’un contracte per compte d’al-tri. Els treballadors autònoms no poden acollir-se aaquestes excedències. No es reconeix cap compen-sació econòmica en cap cas, per la qual cosa fer-neús pot comportar una disminució considerabledels ingressos de la llar. Aquesta situació s’agreujaen el cas d’excedències de llarga durada, pel fetque després del primer any es produeix la baixa dela seguretat social, cosa que afecta els drets deri-vats de la cotització, com ara la prestació d’atur ola jubilació. A més, la reincorporació al mateix llocde treball només és garantida durant el primer anyd’excedència, mentre que en el període restantnomés s’assegura el retorn a una categoria laboralequivalent.

Davant les carències del sistema de llicènciesparentals en l’àmbit estatal, tres comunitats autò-

nomes —Castella i Lleó, Navarra i el País Basc—han posat en marxa polítiques d’ajuts econòmicsper promoure l’ús de les excedències parentals i,paral·lelament, facilitar la conciliació entre la vidalaboral i familiar.

A Castella i Lleó, les famílies poden sol·licitar unajut per excedència laboral equivalent al 100% delsalari mínim interprofessional (SMI) anual i al125% del SMI en cas d’unitats familiars monopa-rentals. El període d’ús de la llicència és d’un any igaudir-la està condicionat al fet d’estar per sotad’uns llindars de renda familiar que s’estableixenanualment. L’ingrés de l’ajut es realitza en un únicpagament al final de l’excedència.

Castella i Lleó, Navarra i el País Basc han impulsat polítiques per promoure les excedències parentals

La Comunitat Foral de Navarra ha regulat un ajutamb caràcter universal a partir del segon fill. Enaquest cas, el pare o la mare que s’acull a l’exce-dència percep una quantitat fixa de 330,56 eurosmensuals fins que el fill compleix l’any (tambéextensible al primer fill si presenta un grau d’inca-pacitat superior al 25%) o fins que compleix tresanys si es tracta del tercer fill o successius (o elsegon si presenta un grau d’incapacitat superior al25%).

Al País Basc, les famílies reben un ajut fins quel’infant compleix tres anys amb una quantitat fixaamb caràcter universal que ascendeix a 200 eurosmensuals en cas que la mare sigui la titular del’excedència i 250 euros si el titular és el pare.Aquest és un altre exemple de discriminació posi-tiva per promoure la implicació dels pares en lacura infantil.

A més, Navarra, País Basc i Catalunya han creatincentius econòmics per a la reducció de lajornada laboral per motius de cura infantil. En elcas català, aquests ajuts són només aplicables alpersonal funcionari de la Generalitat de Catalunya.

Finalment, la preocupació dels governs autonò-mics pels baixos índexs de fecunditat ha provocatque diverses comunitats autònomes hagin optatper la protecció de les famílies mitjançant eldesenvolupament d’ajuts com ara prestacionseconòmiques directes o deduccions fiscals en casde naixements.


11 Vegeu Ferrera, M. (1996). “The 'Southern Model' of Welfare inSocial Europe”. A: Journal of European Social Policy. Vol. 1, núm. 6,pàg. 17-37; Naldini, M. (2002). The Family in the MediterraneanWelfare States. London: Frank Cass


3.2.2. Escolarització infantil a lescomunitats autònomes

Una altra possibilitat d’atenció dels infantsmenors de tres anys consisteix en l’escolaritzacióen centres d’educació infantil. Si anteriorments’ha fet esment que la provisió d’aquest tipus deservei al nostre país se situa en nivells mitjans enrelació amb el context europeu, val a dir que laposició de Catalunya és força destacada en compa-ració amb la situació del conjunt de l’Estat espan-yol. Així, la taula 2 mostra que, per al curs 2005-2006, l’accés dels infants de zero a dos anys aaquests centres es troba per sobre del 30% a Cata-

lunya, mentre que a Espanya, amb un 16,3%, lamagnitud de l’escolarització és quasi la meitat.Aquests són percentatges que han mantingut unritme de creixement constant força significatiud’ençà la dècada dels noranta.

Contràriament al que succeeix amb la primerainfància, l’escolarització als tres anys és quasiuniversal, amb taxes properes al 100%. L’existènciade polítiques públiques decidides en l’escolaritza-ció dels infants abans de l’etapa obligatòria, espe-cialment com a resultat de la universalització del’educació infantil de segon cicle promoguda per laLOGSE, explica l’evolució de la taxa als tres anys.

Per comunitats autònomes, convé destacar que hiha diferències importants en l’escolaritzacióprimerenca i en el pes dels sectors públic i privat.El gràfic 3 il·lustra que Catalunya es troba entre lescomunitats autònomes amb els nivells més alts

d’escolarització dels zero als dos anys, noméssuperada pel País Basc, i seguida per Madrid,Aragó i Navarra. En la resta de comunitats, elspercentatges se situen per sota de la mitjana esta-tal (16,3%).


Taula 2. Evolució de la taxa d’escolarització infantil per grups d’edat a Catalunya i Espanya, 1992-2006

0-2 anys 1992-93 1994-95 1997-98 1999-00 2001-02 2003-04 2004-05 2005-06Catalunya - - - 27,7 27,6 29,3 29,8 31

Espanya 4 5,6 6,6 9 11,7 14,2 15,9 16,3

3 anys 1992-93 1994-95 1997-98 1999-00 2001-02 2003-04 2004-05 2005-06Catalunya - - - 101,1 100,2 97,6 95,7 96,3

Espanya 45,9 57,4 72,6 87,6 95,7 97,1 95,8 -

Font: elaboració pròpia a partir de dades del MEC i del padró continu d’habitants.


Pel que fa a la titularitat de les places, convéesmentar que a Catalunya l’oferta és eminentmentprivada (42,2% de places públiques), a diferènciadel País Basc i Navarra12, en què el pes del sectorpúblic és superior (55% i 100%, respectivament).Aragó (35%) i Madrid (36%), comunitats que tambépresenten nivells d’escolarització superiors a lamitjana estatal, tenen percentatges d’ofertapública encara més baixos que Catalunya.

Això afavoreix que el País Basc (24,7%) i Navarra(24,1%) presentin les taxes més altes d’escolarit-

zació pública, seguits a una gran distància perCatalunya (13,1%), Madrid (10,3%) i Aragó (10%).Llevat de Galícia (9,1%), la resta de comunitatspresenta taxes d’escolarització en el sector públicsituades clarament per sota de la mitjana delconjunt estatal (7%). L’escenari més desfavorableper a les famílies correspon a les comunitats autò-nomes que combinen taxes d’escolaritzacióbaixes, inferiors al 10%, amb una presència pràcti-cament nul·la del sector públic. Aquest és el cas deLa Rioja, Astúries, Castella-la Manxa, Andalusia iExtremadura.


Gràfic 3. Percentatge d’escolarització per comunitats autònomes en el tram 0-2 anys, segonsel tipus de centre. Curs 2005-2006

Font: elaboració pròpia a partir de dades del MEC i del padró continu d’habitants.

País Basc

Catalunya

Madrid

Aragó

Navarra

Galícia

Cantàbria

Castella i Lleó

Múrcia

Comunitat Valenciana

Balears

Melilla

Astúries

La Rioja

Ceuta

Andalusia

Castella-la Manxa

Extremadura

Canàries

Espanya

10 30

Escolarització privada

5 15 20 25 35 40 450

Escolarització pública

12 En el cas de la Comunitat Foral de Navarra només es disposadel percentatge d'escolarització d'infants menors de tres anysen centres públics.


4.1. EVOLUCIÓ DE LES TAXESD’ESCOLARITZACIÓ INFANTIL

La situació de Catalunya amb relació a la resta decomunitats autònomes s’explica per diversosmotius. Les diferències entre comunitats respectea les taxes d’activitat femenina, les competències iels recursos pressupostaris de les administracionsautonòmiques o els nivells de renda de les famí-lies, per exemple, generen efectes diferenciatssobre la provisió educativa. En el cas de Catalunya,però, cal esmentar l’impacte que ha tingut lapresència de moviments reformistes sobre eldesenvolupament de polítiques educatives adreça-des a aquesta franja d’edat.

De fet, a l’Estat espanyol, les polítiques educativesdirectament adreçades a la primera infància tenenuna història relativament recent. Inicialment, elscentres d’atenció i cura dels infants van néixercom una necessitat per atendre els infants desem-parats, les famílies treballadores i especialment lesmares que s’incorporaven al mercat de treball i nodisposaven de xarxes informals o altres recursosd’atenció. Eren les anomenades guarderies, deguarda i custòdia de la primera infància durantl’horari laboral dels progenitors. A Catalunya, però,els Moviments de Renovació Pedagògica van serpioners en la defensa d’una política educativa fetai pensada, no tant per cobrir les necessitats de lesfamílies, sinó per les necessitats de l’infant com apersona amb drets educatius propis “bell puntneix”13..És en aquest context que emergeixen lesanomenades escoles bressol. Aquesta tradició histò-

rica és una de les raons per les quals Catalunya estroba actualment, juntament amb altres comuni-tats autònomes com el País Basc o Navarra, en unaposició capdavantera en el percentatge d’alumnesescolaritzats en el primer cicle d’educació infantil.

En efecte, en l’apartat anterior s’ha mostrat quel’escolarització en el primer cicle d’educació infan-til a Catalunya se situa en un 31%, a uns nivellsrelativament alts en comparació amb el conjunt del’Estat espanyol. En el context europeu, la situacióés menys favorable, però comparable a l’escolarit-zació de països d’important tradició en polítiquessocials com França (28%) o Finlàndia (27%), encaraque molt per sota de països com Dinamarca (68%)o Suècia (48%) (vegeu gràfic 2). En qualsevol cas,Catalunya ha assolit actualment la fita proposadapel Consell Europeu de cara a l’any 2010, que reco-mana un 33% de la població menor de tres anysescolaritzada.

Catalunya ha assolit la fita del Consell d'Europa d'un 33% d'escolarització dels menors de 3 anys

En l’apartat de comparativa internacional, precisa-ment, s’ha fet esment de les enormes dificultatsper obtenir dades estadístiques sobre escolaritza-ció i utilització de serveis de cura infantil. Val a dirque, per a Catalunya, la situació és relativamentmillor. El Departament d’Educació publica regular-ment les dades d’escolarització creuades per edat,sector de titularitat i àmbit geogràfic, entre altresvariables. Dit això, però, també cal advertir que nohi ha fonts amb dades d’accés als serveis quecomptabilitzin el nombre significatiu d’infants querecorre a les llars d’infants no autoritzades pelDepartament d’Educació, als serveis de cura infan-til que ofereixen atenció regular (ludoteques, etc.)o a les aules de P2 en determinats centres privatsconcertats. D’una banda, aquesta omissió, forçadaper la manca de dades oficials, no és del tot proble-


4. EVOLUCIÓ DE L’ESCOLARITZACIÓ INFANTIL A CATALUNYA

13 La creació d'escoles bressol, de zero a tres anys, amb principispedagògics durant el període de la Guerra Civil espanyola(1936-1939) ha estat considerada per molts autors com unaalternativa revolucionària de l'ensenyament infantil dins del'Estat espanyol. Durant el període en què el sistema públicd'ensenyament va dependre directament del CENU (Comitè del'Escola Nova Unificada, fundat l'any 1936, després anomenatConsell de l'Escola Nova Unificada), es crearen al voltant de128.000 places escolars (Navarro 1979). Als anys setanta, elmoviment professional i veïnal a favor de l'educació de la pri-mera infància recupera el nom d'Escola Bressol en record delCENU. L'any 1974 es creà el Patronat Municipal de GuarderiesInfantils de l'Ajuntament de Barcelona i els anys 1975 i 1976 escreà el document “Per una nova escola pública catalana”, queinclogué les escoles bressol (Amoròs et al. 2003).


màtica si s’entén que les estadístiques utilitzadesnomés reflecteixen els serveis que compleixen unsmínims requisits de qualitat per ser reconegutsoficialment des del punt de vista educatiu. De l’al-tra, però, no permet fer una fotografia més omenys acurada sobre l’ús real dels serveis d’educa-ció i cura infantil a Catalunya.

Anteriorment, també s’ha fet esment que, en elsdarrers anys, l’escolarització ha experimentat aCatalunya un creixement sostingut força significa-tiu. El gràfic 4 recull la tendència d’ençà de mitjan

els anys vuitanta, i il·lustra clarament l’impactepositiu que va suposar l’aprovació de la LOGSE aprincipi dels noranta sobre les pautes d’escolarit-zació. La LOGSE va contribuir a universalitzar defi-nitivament l’educació infantil de segon cicle i aincorporar el primer cicle al sistema educatiu. Ésen aquest moment, també, quan s’inicia el procésde regularització i reglamentació dels centresd’educació infantil de primer cicle, i el Departa-ment d’Educació assumeix les competències enaquesta matèria (cessió dels centres de BenestarSocial al Departament d’Ensenyament).


Gràfic 4. Taxa d’escolarització infantil per edats significatives (Catalunya 1986-2004)

Font: Departament d’Educació (Estadística de l’ensenyament) període 1986-2000, percentatges calculats a partir del nombred’alumnes i la població infantil per al període 2001-2004 (M. José González, 2005, estudi elaborat per al Síndic de Greuges).

30%

50%

40%

10%

60%

70%

80%

100%

90%

20%

0

1986

-198

719

87-1

988

1988

-198

919

89-1

990

1990

-199

119

91-1

992

1992

-199

319

93-1

994

1994

-199

519

95-1

996

1996

-199

719

97-1

998

1998

-199

919

99-2

000

2000

-200

120

01-2

002

2003

-200

4

Menys d’1 any

1 any

2 anys

3 anys


Per edats significatives, la tendència ha experi-mentat algunes diferències. L’escolarització delsmenors d’un any (infants que tenen entre 4 i 12mesos) s’ha mantingut relativament estable i anivells molt baixos en els darrers anys. En concret,ha passat d’un 4%, a mitjan anys noranta, a un 7%a principi dels anys 2000. Pel que fa als infantsd’un any, la taxa d’escolarització ha passat del20%, a mitjan anys noranta, al 32%. Les xifres d’es-colarització són relativament més altes entre elsinfants de dos anys, encara que el ritme de creixe-ment ha estat molt semblant al seguit pels infantsd’un any. L’escolarització als dos anys ha passatd’un 42%, a mitjan anys noranta, al 53% actual.Aquestes xifres, en tot cas, podrien ser més altes sies comptabilitzessin els infants que recorren deforma regular a serveis educatius no autoritzatspel Departament d’Ensenyament (aules de P2 endeterminats centres concertats, llars d’infants noautoritzades, etc.).

No hi ha dades sobre l'accés a altres serveis existents,com ara llars d'infantsno autoritzades o ludoteques

La gran diferència entre les taxes d’escolaritzaciódels infants de tres anys (100%) i dels menors detres anys (31%) s’explica per l’increment de lademanda, que creix amb el pas de l’edat, peròprincipalment també per un compromís més grande les administracions públiques a l’hora depromoure polítiques educatives de progressivauniversalització de l’accés a l’educació.

Per titularitat (curs 2005-2006), destaca el pes mésimportant del sector privat que del públic (43%) enl’escolarització dels zero als dos anys, fet quecontrasta notablement amb la prevalença delsector públic als tres anys (63%). Aquesta dada ésprou indicativa sobre la importància de l’ofertaprivada per comprendre els nivells d’escolaritzacióal nostre país.

Precisament, la incidència del sector públic estàmolt condicionada, i condiciona alhora la distribu-ció de l’oferta al territori i l’accessibilitat dels dife-rents grups socials a aquesta etapa educativa. Elssegüents dos capítols exposen, en aquest sentit, elmapa de l’escolarització pública i privada al primercicle d’educació infantil per comarques i munici-pis al nostre país, així com les principals desigual-

tats socials d’accés. La situació de l’escolaritzacióinfantil, precisament, també es veu afectada perles característiques del marc normatiu. De fet, acontinuació, s’analitza l’evolució de la regulació del’etapa 0-3.

4.2. EVOLUCIÓ DEL MARC NORMATIU

La revisió de l’evolució de la normativa que regulal’activitat de les escoles bressol i llars d’infantspermet comprendre, en bona part, la situacióactual d’aquest àmbit educatiu.

La Constitució espanyola (CE) de 1978 inclou en elmarc del capítol II del títol I, anomenat Dels dretsfonamentals i les llibertats públiques, el dret a l’edu-cació (article 27 CE). La ubicació de l’article enaquest espai té una implicació doble. D’una banda,determina que el dret ha de ser desplegat d’acordamb el que disposa l’article 14, punt de referènciade tots els drets reconeguts en el capítol II del títolI. L’article 14 comporta l’obligació dels poderspúblics de promoure les condicions necessàriesperquè totes les persones tinguin garantit el dret al’educació en condicions d’igualtat i eliminar elsobstacles que impedeixen o dificulten l’exercicid’aquest dret. Per tant, l’educació és un dretuniversal reconegut per la Constitució espanyola ique té com a objectiu “el desenvolupament ple dela personalitat humana en el respecte als principisdemocràtics de convivència i als drets i les lliber-tats fonamentals”. Aquest reconeixement ésgarantit pel caràcter obligatori i gratuït de l’educa-ció bàsica (art. 27.5 CE). D’altra banda, el fet que eldret a l’educació el reculli l’article 27 li atribueix laprotecció màxima o reforçada de l’article 53 CE, ésa dir, que el desplegament del contingut del dretqueda reservat a una norma de llei orgànica.

Per obtenir una panoràmica detallada de les impli-cacions de l’ordenament constitucional pel que faa la regulació del cicle educatiu 0-3, cal fer esmentde l’estructura jurídica i política del dret de l’edu-cació amb dues altres referències. La primerad’aquestes és la distribució territorial de compe-tències entre l’Estat i les comunitats autònomes,que està marcada pel procés de descentralitzacióiniciat els anys vuitanta. Actualment, s’ha transfe-rit la competència educativa a totes les comunitatsautònomes, a excepció de les ciutats autònomesde Ceuta i Melilla, i resta la regulació de les condi-cions bàsiques que garanteixen la igualtat de totsels ciutadans respecte al contingut essencial deldret a l’educació en mans de l’Estat, tal com esdedueix de l’article 149, apartat 1r, punt 1. Lasegona referència, amb un caràcter més filosòficque no pas d’organització, està relacionada ambels principis rectors de la política social i econò-



mica, que conté el capítol III del títol I de la CE, enquè l’article 39 requereix dels poders públics laprotecció social, econòmica i jurídica de la família.D’aquesta manera, el text constitucional dónarellevància a la família com a institució bàsica decohesió social i estableix que “els infants gaudirande la protecció proposada en acords internacionalsque vetllin pels seus drets” (art. 39.4 CE).

La Convenció dels drets de l'infant insta a crear serveis d'atencióa la primera infància

En l’àmbit internacional cal destacar especialmentla Convenció sobre els drets de l’infant, adoptadaper l’Assemblea General de les Nacions Unidesl’any 1989 i que l’Estat espanyol va ratificar l’any1990, per la qual cosa va entrar a formar part desd’aleshores del nostre ordenament. La Convencióincideix en l’educació en el tram de zero a tresanys des d’una doble perspectiva: d’una banda,reconeix el dret dels infants a l’educació, i basa laconsecució del dret en la igualtat d’oportunitats.D’altra banda, l’educació i l’atenció dels infants dezero a tres anys és abordada des de la perspectivade la responsabilitat en la criança dels infants iaixí, partint de la responsabilitat primordial delspares o tutors, també s’estableix que els estats hande donar ajuts als pares perquè puguin complir lesseves responsabilitats d’educar l’infant, i han d’as-segurar la creació d’institucions, equipaments iserveis per a l’atenció dels infants (art.18.3). Deforma encara més específica s’estableix l’obligació,també dels estats, de prendre mesures apropiadesperquè els infants de pares que treballen es bene-ficiïn dels serveis i els equipaments de guardad’infants a què tinguin dret.

Cal assenyalar que abans de la Convenció, acomençament dels anys vuitanta, a Catalunya esregula per mitjà del Decret 65/1982, de 9 de març,l’atenció assistencial i educativa als infants de finsa sis anys no inscrits en centres d’ensenyament.Aquest decret, derogat pel Decret 282/2006, esdictava en exercici de les competències que l’Esta-tut de 1979 atribuïa a la Generalitat en matèriad’higiene i ensenyament. El seu objecte era regularl’atenció que rebien els infants de fins a sis anysen tots els centres, els serveis i els establimentsradicats a Catalunya, públics o privats, fos quinaen fos la denominació, sempre que no estiguessinautoritzats com a centres d’ensenyament.

Per mitjà d’aquest decret, i de les ordres posteriorsdel Departament de Sanitat i Seguretat Social, s’es-

tablia quines havien de ser les condicions mate-rials, higiènicosanitàries i de puericulturad’aquests centres, així com el nombre d’infantsper unitat i les titulacions dels professionals. S’es-tablia, així mateix, que s’havien de sotmetre a lesorientacions educatives del Departament d’Ensen-yament, que aquest va desenvolupar mitjançantuna ordre posterior (vegeu l’Ordre d’11 de maig de1983, per la qual s’aproven les orientacions educa-tives que han de regir les activitats en tots elscentres assistencials i educatius de fins a sis anys).

L’obertura de tots els centres que atenguessininfants de fins a sis anys, a excepció dels autorit-zats pel Departament d’Ensenyament, exclosos delDecret, quedava sotmesa al règim d’autoritzacióadministrativa, que havia d’atorgar el Departa-ment de Sanitat i Seguretat Social amb l’informepreceptiu del Departament d’Ensenyament. S’atri-buïa a aquests departaments, per mitjà dels“corresponents control i inspecció”, l’obligació devetllar pel compliment d’aquesta normativa.

La rellevància actual del Decret 65/1982 i de lesseves normes successives rau, entre altres, en dosaspectes. D’una banda, sorprèn que els requeri-ments de qualitat exigits als centres fossin, pel quefa a ràtios d’infants, més alts que les condicionsestablertes pel vigent Decret 282/2006, que regulaactualment l’educació infantil de primer cicle. I del’altra, cal destacar que intentava regular elscentres no autoritzats pel Departament d’Ensenya-ment, tot obligant l’Administració educativa aemetre’n informe en cas d’obertura i a controlar-ne el funcionament. Com es veurà més endavant,un dels dèficits més importants de l’oferta d’avuidia té a veure amb la manca d’autorització admi-nistrativa i de control de determinats centres queoperen de forma equivalent a les escoles bressol.

La LOGSE va suposar un punt d'inflexió en la regulació dels serveis d'atenció d'infants

Un altre referent normatiu per a l’àmbit de lesescoles bressol i llars d’infants és la Llei d’ordena-ció general del sistema educatiu (LOGSE)14. LaLOGSE, aprovada el 1990 i derogada el passat any2006 per la Llei orgànica 2/2006, d’educació (LOE),


14 Llei orgànica 1/1990, de 3 d'octubre, d'ordenació general del sis-tema educatiu, publicada en el BOE el 4 d'octubre de 1990.


va suposar un punt d’inflexió en la regulació delsserveis d’atenció i cura d’infants. Per primeravegada l’educació infantil es reconeix com unaetapa integrada dins el sistema educatiu i no pascom un servei assistencial de “guarda i custòdia”adreçat a les classes menys benestants. La LOGSEreconeix l’educació infantil com a primera etapadel sistema educatiu amb caràcter voluntari i orga-nitzat en dos cicles. El primer cicle d’educacióinfantil comprèn els infants a partir dels quatremesos fins als tres anys, i el segon cicle, els infantsentre tres i sis anys.

D’aquesta manera, l’obligació de l’Administracióeducativa es limita a garantir “[...] l’existència d’unnombre de places suficients per tal d’assegurarl’escolarització de la població que ho sol·liciti”, aixícom coordinar “[...] l’oferta de places d’educacióinfantil de les diferents administracions públi-ques” (art. 7.2 de la Llei). Així doncs, les adminis-tracions que tenen competències en educació hande gestionar, d’acord amb les seves possibilitats ovoluntat política, el desenvolupament de centresd’educació infantil de manera individual o mitjan-çant convenis amb altres administracions públi-ques o entitats privades.

La LOGSE va incloure gran part de les demandesdels Moviments de Renovació Pedagògica, com arala inclusió dels infants menors de tres anys en elsistema educatiu, l’establiment d’uns nivellsmínims de qualitat i la transferència de la respon-sabilitat pública en el desenvolupament delsserveis d’escola bressol. A més, la Llei va suposarl’adaptació de la legislació espanyola a les disposi-cions de la Unió Europea en aquesta matèria(Defensora del Pueblo de Navarra, 2004) 15.

Més enllà d’aquestes consideracions, la Llei varepresentar un avenç molt important perquè aspi-rava a regular l’atenció dels més petits en un marccurricular orientat a estimular el desenvolupamentde les capacitats físiques, afectives, intel·lectuals isocials dels infants. Concretament, l’article 9 de laLOGSE estableix que “en el primer cicle de l’educacióinfantil s’ha d’atendre al desenvolupament del

moviment, el control corporal, les primeres manifes-tacions de la comunicació i del llenguatge, lespautes elementals de convivència i relació social i eldescobriment de l’entorn immediat”. A més, perprimera vegada, es regulen les condicions mínimesdels centres educatius per ser reconeguts oficial-ment, desplegades en el Reial decret 1004/1991, de14 de juny, pel qual s’estableixen els requisitsmínims dels centres que imparteixen ensenya-ments de règim general no universitaris, es reconei-xen components pedagògics i s’estableixen elsrequisits per als educadors. En termes generals, elsparàmetres de qualitat requerits pel Reial decret1004/1991 eren menys exigents que els del Decret65/1982 i de les seves normes successives, i sónequivalents als establerts pel vigent Decret 282/2006.

El Reial decret de 1991estableix requisits mínims dels centres docents similars als actuals

La LOGSE, d’altra banda, va estendre el règim d’au-torització administrativa a tots els centres privatsque acullissin de forma regular infants d’edatscorresponents a l’educació infantil, de forma quequalsevol centre que atengués infants d’aquestgrup d’edat, amb independència de la seva titulari-tat o denominació, quedava obligat al complimentde les condicions mínimes dels centres educatius ial règim d’autorització de l’Administració educa-tiva. Per fer-ho, es va establir un període transitori,que incloïa l’adaptació de tots els centres, inclososels que no disposaven d’autorització com a centresd’educació preescolar, en el termini de deu anysdes de l’entrada en vigor de la LOGSE. Més dequinze anys més tard, com s’assenyala en apartatsposteriors, encara hi ha nombrosos centres queestan en funcionament sense autorització de l’Ad-ministració educativa.

Els avenços que suposava la LOGSE respecte alreconeixement educatiu d’aquesta etapa vanaturar-se amb l’aprovació de la Llei orgànica10/2002, de 23 de desembre, de qualitat de l’educa-ció (LOCE). La LOCE proposava la divisió entre unaetapa preescolar (0-2) i l’etapa d’educació infantil(3-6). S’establia que l’educació preescolar tindriacaràcter educatiu assistencial i, tot i que inclosadins l’estructura del sistema educatiu, restavaexclosa dels anomenats ensenyaments escolars.

En qualsevol cas, la importància de la provisióeducativa a l’etapa 0-3 augmenta progressiva-


15 Cal assenyalar que el Comitè de Ministres del Consell d'Europahavia aprovat anteriorment una recomanació relativa a l'aco-llida i l'educació de l'infant des del naixement fins als vuitanys. En la recomanació esmentada es disposava el següent:“Tenint en compte la importància de l'educació dels infantsdes del naixement fins als vuit anys en la societat europea delsvuitanta, els Estats membres han d'organitzar l'educació delsinfants en cooperació estreta amb els pares, com a comple-ment a l'educació familiar i com una primera etapa educativapermanent: (a) amb fons suficients, (b) millorant la legislaciófamiliar, social i de treball, (c) planificant un sistema educatiuper mantenir la continuïtat i formar l'adult de forma creativa iinnovadora [...]” (Recomanació del Comitè de Ministres delConsell d'Europa de 23 de gener de 1981).


ment, i les diverses iniciatives legislatives en elsàmbits educatius, de suport a la família, ocupacio-nal, etc. n’incorporen cada cop més referències. Defet, la demanda social de places en el tram 0-3 vacomençar a aparèixer recollida en altres normesno estrictament educatives. Així, la Llei 18/2003, de4 de juliol, de suport a les famílies i, de formaencara molt tímida, recull la referència a l’obliga-ció del Govern de promoure la dotació de placesd’educació infantil en conveni amb altres adminis-tracions. Aquesta mateixa norma estableix l’obli-gació de les “administracions competents” deregular serveis complementaris d’atenció alsinfants de zero a tres anys, regulació que a horesd’ara està pendent.

La demanda social es tradueix també en un incre-ment de la regulació específica. Així, el juliol de2004, s’aprova la Llei 5/2004, de 9 de juliol, de crea-ció de llars d’infants de qualitat, fruit d’una inicia-tiva legislativa popular començada l’any 2002, iamb l’objectiu, com n’indica el preàmbul, de ser unprimer pas cap a una oferta pública ajustada a lademanda real i respondre a una reclamació genera-litzada. Aquesta llei es fonamenta tant en la neces-sitat de garantir els drets dels infants de zero a tresanys, com d’atendre les necessitats de les famíliesi les noves realitats socials. Així, s’estableix que elGovern ha de garantir que al final del període 2004-2008 la xarxa de llars d’infants de titularitat públicade Catalunya inclogui un mínim de 30.000 placesde nova creació, i que aquestes es mantinguin en elfutur, prioritzant les zones socialment desafavori-des, respectant l’equilibri territorial i tenint encompte les fluctuacions de la demanda.Tanmateix,s’atribueix al Govern, per mitjà del departamentcompetent en matèria d’educació i amb la partici-pació dels ajuntaments i altres sectors, l’obligacióde crear el mapa de llars d’infants de Catalunya, ide garantir el caràcter educatiu, la qualitat i elsrequisits mínims de les llars d’infants.

En desplegament d’aquesta llei es publica elDecret 282/2006, de 4 de juliol, pel qual es regulenel primer cicle de l’educació infantil i els requisitsdels centres, ara vigent.

Amb tot, abans d’aquest decret entra en vigor laLlei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’educació(LOE), que deroga les lleis orgàniques d’ordenaciógeneral del sistema educatiu (LOGSE) i la Llei dequalitat de l’educació (LOCE).

La LOE recupera l’educació infantil com una etapaúnica amb identitat pròpia, organitzada en doscicles, un fins als tres anys, i el segon dels tres als sisanys, i estableix el caràcter educatiu dels dos cicles.

De la LOE, cal destacar-ne tres aspectes fonamen-tals. Pel que fa a l’oferta de llocs escolars, estableix

que les administracions públiques han de pro-moure un increment progressiu de l’oferta deplaces públiques de primer cicle d’educació infan-til, i estableix que han de coordinar les seves políti-ques de cooperació amb altres entitats “per assegu-rar l’oferta educativa en aquest cicle”. S’accentua,com ja va reconèixer la LOGSE, l’obligació de lesadministracions educatives de promoure l’oferta.

El 2004 s'aprova la Llei de creació de llars d'infants de qualitat

Pel que fa a l’accés, cal destacar el capítol de la LOEreferent a la compensació de les desigualtats eneducació. Aquest es refereix de forma expressa al’etapa d’educació infantil i estableix que les admi-nistracions educatives han d’assegurar una actua-ció preventiva i compensatòria que garanteixi lescondicions més favorables dels infants les condi-cions personals dels quals suposin una desigualtatinicial per accedir a l’educació bàsica i per progres-sar en els nivells posteriors.

I quant al funcionament, la LOE obliga els centresa disposar d’una proposta pedagògica específica, ireforça el caràcter educatiu de l’etapa. A més, laLOE potencia el paper de les administracionseducatives en la determinació dels contingutseducatius del primer cicle d’educació infantil, queen tots els casos han de respectar allò que disposala Llei, i també en la regulació dels requisits quehan de complir els centres que imparteixin aquestcicle, que s’han de referir, en qualsevol cas, a larelació numèrica alumnat-professor, a les ins-tal·lacions i al nombre de llocs escolars.

En aquesta línia, la reforma de l’Estatut d’autono-mia de Catalunya, aprovat el juliol de 2006, intro-dueix una referència a l’educació infantil en el títolrelatiu a les competències. Així, s’atribueix a laGeneralitat la competència exclusiva en aquesttram educatiu, i inclou de forma expressa, a bandad’altres aspectes comuns a la resta d’ensenya-ments, la determinació dels continguts educatiusdel primer cicle d’educació infantil, la regulaciódels centres en què s’imparteix aquest cicle, itambé la definició de les plantilles del professorati de les titulacions i les especialitzacions de laresta de personal.

Aquest protagonisme de l’Administració de laGeneralitat de Catalunya, ja introduït per la LOCErespecte a les comunitats autònomes, reforça



encara més que a Catalunya s’aprovi el Decret282/2006, de 4 de juliol, el qual regula específica-ment el primer cicle d’educació infantil.

Des d’una perspectiva històrica, es poden destacardiverses aportacions del Decret 282/2006. D’unabanda, és important perquè actualitza l’ordena-ment jurídic entorn d’aquesta etapa educativa.L’articulat del Decret estableix quines són les fina-litats d’aquest cicle, els objectius a assolir, lescondicions relatives als professionals, als espais iles instal·lacions, així com altres aspectes relacio-nats amb l’autorització dels centres, la programa-ció, l’oferta de places i l’admissió de l’alumnat. Laimportància del Decret es constata en el mateixpreàmbul, que afirma que el seu objectiu és laprotecció dels drets de l’infant per mitjà de la regu-lació d’aquest tram educatiu.

De l’altra, el mateix decret palesa la importànciadels ajuntaments en la gestió de l’escolarització.Per exemple, en els procediments d’admissiód’alumnat a les llars d’infants, que es regeix pelrègim establert per la normativa general d’accésals centres sostinguts amb fons públics, es recull lapossibilitat, després ampliada pel Decret 75/2007,de 27 de març, que els ajuntaments estableixincriteris d’admissió i un barem diferent del queestableix aquesta normativa.

Després de la LOCE,la LOE incorpora de nou l'educació infantil al sistema educatiu

El decret que regula l’educació infantil disposatambé la possibilitat d’intervenció dels ajunta-ments, per mitjà de la delegació de competències,en la resolució dels expedients d’autorització, decessament d’activitats i de revocació de l’autorit-zació de les llars d’infants, i les relacionades ambel consell de participació dels centres.

I finalment, incorpora millores en els requeri-ments de qualitat relacionats amb el personal.S’augmenten lleugerament les ràtios de professio-nals i la seva qualificació.

4.3. PRINCIPALS DÈFICITS DEL MARCNORMATIU ACTUAL

Amb relació a la normativa, cal destacar algunsdèficits importants. D’una banda, pel que fa a les

condicions exigides, no incorpora excessivesmillores en els requeriments de qualitat del’oferta. En general, es mantenen les ràtios queestablia el Reial decret 1004/1991, dictat en desple-gament de la LOGSE, i en alguns aspectes esredueix el nivell d’exigència que disposava elDecret 65/1982 per als centres no inscrits comd’ensenyament, actualment derogat.

Als centres que funcionen sense autorització prèvia per impartir el primer cicleno se'ls insta a seguir els criteris de qualitat

I de l’altra, pel que fa a l’àmbit d’aplicació, elDecret presenta algunes ambigüitats destacables.És cert que l’article 1, en el primer apartat, esta-bleix que és aplicable als centres que imparteixenel primer cicle d’educació infantil. En el mateixsentit, i de forma més aclaridora, el preàmbulafirma que no s’inclou en l’àmbit d’aplicaciód’aquest decret la prestació de serveis a infants dezero a tres anys en centres no autoritzats a impar-tir el primer cicle d’educació infantil. Això significaque els centres que atenen infants i que funcionensense haver estat prèviament autoritzats perimpartir el primer cicle no són instats a seguir elscriteris.

En articles posteriors, s’introdueix una definiciómaterial dels centres que imparteixen aquestcicle, tot establint que són “aquells que acullende manera regular, és a dir continuada i sistemà-tica, infants de zero a tres anys”, i els donenservei educatiu segons les condicions descrites. Iseguidament, s’exclou de l’aplicació de formaexpressa els centres que atenen infants de formano regular. En cap cas, però, es fa referènciadirecta o indirecta als centres no autoritzats queatenen infants de forma regular. De fet, amb laderogació del Decret 65/1982, de 9 de març, a quètambé s’ha fet referència, i que regulava l’atencióassistencial i educativa als infants de fins a sisanys no inscrits en centres d’ensenyament,aquests centres no autoritzats queden senseregulació.

Val a dir que aquesta ambigüitat sobre la regula-ció dels centres no autoritzats contrasta amb allòque estableix l’article 24.2 de la Llei orgànicareguladora del dret a l’educació, en la redaccióque li va donar la disposició addicional sisena de



la LOGSE, de què ja s’ha fet esment, segons laqual per raons de protecció a la infància elscentres privats que acullen de forma regularinfants d’edats corresponents a l’educació infan-til estan sotmesos a la mateixa autorització queels centres docents.

Aquestes debilitats del marc normatiu, en defini-tiva, condicionen el desenvolupament i la qualitatde l’oferta. Precisament, el capítol 8è analitza mésdetalladament la incidència de l’ordenament legalen la configuració de la xarxa d’escoles bressol illars d’infants.



Els centres educatius, especialment les escolesbressol i les llars d’infants, són per excel·lènciaserveis de proximitat integrats a l’entorn social ifamiliar de l’infant. La distribució d’aquestsserveis en el territori, doncs, és un factor clau percomprendre la qualitat del model de provisióeducativa adreçada a la primera infància.

Els efectes d’una distribució desigual i insuficientde l’oferta són prou evidents des d’una perspectivade les desigualtats territorials. D’una banda, elsinfants que resideixen en territoris amb ofertadeficient tenen limitades les oportunitats d’accésals recursos educatius. De l’altra, igualment, lamanca d’oferta redueix les oportunitats delsprogenitors de conciliar les responsabilitats d’edu-cació i cura infantil amb el treball remunerat. Lesimplicacions de les desigualtats territorials en lesoportunitats educatives, socials i econòmiques dela població són prou evidents.

En aquest apartat, es descriu la distribució de l’es-colarització en funció de diferents escales geogrà-fiques. L’escala municipal és rellevant pel caràcterde servei de proximitat de les llars d’infants, aixícom per la importància de l’Administració local enla promoció i la gestió de l’oferta. L’escala comar-cal, per la seva banda, és interessant perquècontribueix a identificar més clarament patrons dedesenvolupament dels serveis per divisions admi-nistratives més àmplies, segons determinadesdinàmiques demogràfiques, socials i econòmiquesterritorials.

5.1. MAPA COMARCALD’ESCOLARITZACIÓ INFANTIL

El mapa 1 mostra la taxa d’escolarització per alcurs 2005-2006 en relació amb el nombre d’habi-tants menors de tres anys per comarques. Les duesdimensions relacionades són interessants pervalorar el mapa escolar, no solament sobre la basede la cobertura relativa de la demanda, sinó tambésobre la base del nombre d’infants que abasta undeterminat nivell de desenvolupament delsserveis.

El mapa 1 constata que la manca de previsió i deplanificació de l’oferta ha generat importantsdesigualtats territorials a Catalunya, amb comar-ques ben proveïdes de places de zero a dos anys icomarques amb poques oportunitats d’escolarit-zació per als infants que hi resideixen.

Hi ha fortes desigualtatsterritorials entre comarques pel que fa a l'escolarització infantil

Aquestes desigualtats territorials permeten identi-ficar diferents grups de comarques que mostrenpatrons d’escolarització més o menys homogenis.D’una banda, hi ha un primer grup, constituït prin-cipalment per comarques que assoleixen taxesd’escolarització infantil relativament altes, prope-res al 50%, amb un volum reduït de demanda. Sóncomarques rurals, ubicades moltes en la zona piri-nenca del país, com la Garrotxa, el Ripollès, elBerguedà, l’Alta Ribagorça i el Pallars Sobirà, a mésde les Garrigues i la Conca de Barberà, que es carac-teritzen per ser territoris poc poblats, relativamentenvellits, no especialment dinàmics des del puntde vista demogràfic i econòmic. Entre altres factors,aquesta elevada taxa d’escolarització s’explica perla presència d’un sector públic potent, per una faci-litat més gran d’integrar un nombre reduït d’in-fants en la xarxa escolar, com a conseqüència delseu poc pes demogràfic, i per l’aplicació de possi-bles estratègies mancomunades (municipis petitsorganitzats a l’entorn dels centres comarcals) perfer front a les despeses dels serveis.

De l’altra, hi ha un segon grup, oposat a l’anterior,que està format per les comarques amb taxes d’es-colarització mitjanes o relativament baixes, prope-res o inferiors a la mitjana catalana (31%) quepresenten volums elevats de demanda potencial.Són comarques urbanes, especialment situades al’Àrea Metropolitana de Barcelona i al Camp deTarragona, com el Barcelonès, el Vallès Occidental,el Baix Llobregat, el Maresme, el Garraf, el Vallès


5. LA DISTRIBUCIÓ DE L’OFERTA AL TERRITORI: LES DESIGUALTATS TERRITORIALS


Oriental, el Tarragonès, l’Alt Penedès o el BaixPenedès, dinàmiques des del punt de vista demo-gràfic i econòmic, que troben dificultats perestructurar una xarxa de serveis que doni cober-tura al conjunt de la demanda real. És el cas de lescomarques catalanes més poblades, amb les taxesd’ocupació femenina més elevades, que presentenuna oferta limitada des del punt de vista de l’im-pacte relatiu sobre la demanda potencial. Aquí caldestacar el Garraf i el Baix Penedès, que són unesde les comarques catalanes amb la taxa d’escola-rització més baixa.

I finalment, hi ha un tercer grup, que està repre-sentat per comarques amb baixos nivells dedemanda potencial i que, malgrat tot, presententaxes d’escolarització clarament per sota de lamitjana de Catalunya (amb percentatges inferiors

al 25%). Són comarques eminentment rurals,sobretot ubicades a les Terres de l’Ebre, però tambéen altres zones del país (amb comarques com l’AltEmpordà, Osona, la Selva, la Noguera o el Solso-nès), demogràficament no gaire poblades, en quèl’oferta és escassa, tant en valors absoluts com envalors relatius. En aquest grup s’hi troben lescomarques amb més dèficits relatius d’escolaritza-ció, com ara el Montsià, el Priorat o la Terra Alta.

Aquesta classificació és útil per demostrar que elcaràcter rural, que condiciona els nivells deconcentració de la població, representa un eixfonamental per entendre les desigualtats territo-rials, però també per constatar que les comarquesurbanes, més densament poblades, tenen dificul-tats objectives a l’hora de construir una oferta ambcapacitat d’absorbir la demanda existent.


Cercles proporcionalsde 0 a 2 anys

83 30.123,5 60.164

Mapa 1. Taxa d’escolarització i nombre d’infants de 0 a 2 anys per comarques a Catalunya2005-2006

Font: elaboració pròpia a partir de dades del Departament d’Educació de la Generalitat de Catalunya i del padró municipal d’habitants.

� < 15%� De 15% a 25%� De 25% a 35%� De 35% a 45%� > 45%


L’oferta pública, entre altres factors, és importantper reduir les desigualtats entre zones urbanes irurals i per promoure l’accés a l’escolarització alsinfants dels territoris demogràficament menysdensos i menys atractius per al sector privat. Enaquest sentit, el mapa 2 permet valorar l’impactede l’escolarització pública, i s’hi observa que lescomarques rurals que integren el grup amb nivellsd’accés més elevats disposen d’una oferta públicaconsistent.

En general, la comparativa dels mapes 1 i 2 posade manifest el dèficit d’escolarització pública enla majoria de comarques catalanes, a excepció,

només, de les comarques pirinenques abansesmentades. En qualsevol cas, destaquen dosterritoris com a eminentment deficitaris: d’unabanda, el territori integrat per les comarques delBarcelonès i de la seva primera corona (BaixLlobregat, Vallès Occidental, Vallès Oriental iMaresme); i de l’altra, el territori format per lescomarques del Camp de Tarragona i de les Terresde l’Ebre (Tarragonès, Baix Camp, Montsià, BaixEbre, Terra Alta, etc.). En el primer cas, el dèficit escompensa parcialment amb el sector públic. Elsegon, però, especialment a les Terres de l’Ebre,correspon a comarques sense quasi oferta públicani privada.


Mapa 2. Taxa d’escolarització dels infants de 0 a 2 anys en centres de finançament públicper comarques: Catalunya 2005-2006

Font: dades estimades amb dades de registre del Departament d’Educació de la Generalitat de Catalunya i el padró municipald’habitants.

� < 15%� De 15% a 25%� De 25% a 35%� De 35% a 45%� > 45%


5.2. MAPA MUNICIPALD’ESCOLARITZACIÓ INFANTIL

Les dades d’escolarització per municipis permetenlocalitzar clarament els dèficits d’oferta. En primerlloc, convé esmentar que hi ha un nombre moltsignificatiu de municipis que no ofereix cap plaça,ni en el sector públic ni en el privat. Les taxes d’es-colarització total, recollides en el mapa 3,conclouen que el curs 2003-2004, just abans deldesplegament del Pla 2004-2008 de creació de30.000 places d’escola bressol promogut per laGeneralitat de Catalunya, aquesta era la situacióde 561 municipis (dels 946 municipis catalans).

Dels municipis sense escolarització infantil, se’npoden diferenciar dos tipus. El primer d’aquests, perraons òbvies, està integrat pels municipis petits, quetenen poca demanda potencial i poques possibili-tats de fer front a la creació i el manteniment d’es-coles bressol. El segon, però, fa referència a munici-pis grans, mitjans o petits, amb un volum dedemanda potencial que fa pensar en possibilitats depoder sostenir econòmicament els serveis. Segonsles dades de 2003-2004, aquest era el cas de 239municipis, entre els quals destaca Montgat, Mont-meló i Vilanova del Camí a la província de Barce-lona, o Alcanar, Deltebre, Roquetes i Sant Carles dela Ràpita a la província de Tarragona, que tenen mésde 200 infants menors de tres anys potencialmentusuaris d’escoles bressol. Davant d’aquesta realitat,doncs, l’aprovació de la Llei 5/2004, de 9 de juliol, decreació de llars d’infants de qualitat, amb el conse-qüent pla de creació de places, representa unainiciativa política certament necessària.

Hi ha bastants municipis que no ofereixen cap plaça,ni pública ni privada

En general, la grandària del municipi i la concen-tració de població són uns dels indicadors que mésexpliquen les diferències d’escolarització en l’àm-bit local, especialment pel que fa al sector privat.Els mapes 3 i 5, aquest darrer amb les taxes en elsector privat, mostren que les zones costaneres,properes als nuclis més densament poblats,presenten els nivells d’escolarització més elevats.

De fet, els factors explicatius que més condicio-nen la distribució de l’oferta privada tenen a veureamb la renda familiar mitjana del municipi isobretot amb la concentració de la demandapotencial. En el mapa 5 s’observa que el sectorprivat es concentra a les grans poblacions (muni-

cipis del Barcelonès, del Vallès Occidental o delTarragonès) i en un nombre reduït de municipisde l’interior. En aquest sentit, el nombre de muni-cipis que ofereix places d’educació infantil encentres de titularitat privada és molt reduït, tot iatènyer en valors absoluts més del 50% de lapoblació infantil catalana escolaritzada.

Malgrat que aquesta situació hauria de ser equiva-lent per al sector públic, ja que els ajuntaments demunicipis més poblats tenen més contribuents irecursos financers, aquesta relació no és tan clara.Això s’explica, en part, perquè el desenvolupamentdel sector públic, en un context d’escassa planifica-ció, respon a lògiques no gaire clares. D’una banda,el sector públic ha tendit, de vegades, a corregirdesigualtats relacionades amb el pes demogràficdels territoris. El mapa 4 mostra, per exemple, quela tendència general és que l’oferta pública siguimés present, proporcionalment, a les zones inte-riors rurals i a les zones litorals menys poblades.

De l’altra, però, el sector públic ha depès molt delcompromís polític que cadascun dels diversos ajun-taments, sense tenir-ne les competències explícitesdurant molts anys, ha estat disposat a assumir. Aixòva fer, per exemple, que en el curs 2003-2004, abansdel desplegament de l’esmentat Pla de creació deplaces públiques promogut per la Generalitat deCatalunya, hi hagués 34 municipis amb més de 300infants menors de tres anys que no tenien cap plaçapública d’educació infantil. Entre aquests, s’hitrobaven municipis de més de 40.000 habitants comViladecans, Cerdanyola del Vallès o Mollet del Vallès.Altres poblacions sense centres públics, menysgrans, eren capitals de comarca o centres urbansimportants com Banyoles, la Garriga o Vic.

El gràfic 5, que conté la relació entre les taxes d’es-colarització als municipis de la província de Barce-lona entre els cursos 1996-1997 i 2001-2002,reafirma la importància de l’orientació de les polí-tiques educatives dels diversos ajuntaments. Engeneral, a principi dels anys noranta va començarun cert procés d’expansió moderada de l’ofertad’educació infantil. El gràfic posa de manifest lareproducció de les pautes de desigualtat d’escola-rització per municipis amb el pas del temps.Malgrat que molts municipis incrementaren la sevataxa d’escolarització, els ritmes de creixementforen més accentuats entre els municipis que jaoferien una certa cobertura del servei a mitjan elsanys noranta. En altres paraules, els municipis quevan assumir el compromís d’invertir en educacióinfantil pública, doncs, van continuar reforçantaquesta aposta durant els anys successius. Encanvi, els municipis que no van contraure elcompromís d’invertir en escoles públiques a l’inicidels anys noranta, semblaven ajornar la inversió enaquest tipus de polítiques educatives.



Finalment, la comparació dels mapes comarcals imunicipals dóna pistes sobre les diferències entreels patrons de distribució de l’oferta entre els terri-toris urbans i rurals. Aquesta comparació estableixque, paradoxalment, mentre en l’àmbit comarcalels dèficits en les taxes d’escolarització se situen ales zones del litoral, eminentment urbanes, enl’àmbit municipal es localitzen a les zones de l’in-terior, eminentment rurals.

Aquest contrast s’explica pels models de provisióde l’oferta. Al si de les comarques rurals, hi ha mésdesigualtats territorials perquè l’oferta es concen-tra a les capitals de comarca. Les capitals —i altres

enclavaments geogràfics i demogràfics— integra-des en àrees poc poblades juguen un paper claucom a proveïdores de serveis als municipis del seuentorn. El poc pes demogràfic d’aquestes comar-ques fa que, malgrat les desigualtats comarcalsinternes, l’oferta centralitzada sigui suficient peraconseguir nivells acceptables d’escolarització enel conjunt del territori. En canvi, al si de les comar-ques urbanes, hi ha menys desigualtats internes,però els municipis presenten més dificultats peraconseguir taxes d’escolarització consistents, coma conseqüència del seu pes demogràfic. Això afectanegativament les possibilitats d’assolir nivells d’es-colarització consistents en l’àmbit comarcal.


Escolarització d’infants de 0-2 anys (%): 1996-97

1008060402000

100

80

60

40

20

Esco

lari

tzac

ió d

’infa

nts

de

0-2

anys

(%):

2003

-04

Gràfic 5. Dispersió de la taxa d’escolarització dels infants de 0 a 2 anys per municipis de la província de Barcelona (curs 1996-1997 i 2001-2002*)

Font: elaboració a partir de dades d’escolarització del Departament d’Educació per al curs 2001-2002 i de la Diputació de Barce-lona per al curs 1996-1997 (M. José González, 2005, estudi elaborat per al Síndic de Greuges).

* Només s’inclouen dades de municipis que tenien algun infant escolaritzat entre zero i tres anys per al curs acadèmic 1996-1997.

R2 = 0,3906



Mapa 3. Taxa d’escolarització total dels infants de 0 a 2 anys per municipis a Catalunya(2003-2004)

Font: dades estimades amb dades de registre del Departament d’Educació de la Generalitat de Catalunya i el padró municipal d’ha-bitants (M. José González, 2005, estudi elaborat per al Síndic de Greuges).

Percentatge d’escolarització

� 0% (menys de 9 infants)� 0% (9 infants o més)� < 14%� 15-29%� > 30%



Mapa 4. Taxa d’escolarització pública dels infants de 0 a 2 anys per municipis a Catalunya(2003-2004)






Mapa 5. Taxa d’escolarització privada dels infants de 0 a 2 anys per municipis a Catalunya(2003-2004)






En la introducció, s’ha fet referència a la importàn-cia que té l’educació infantil per promoure la igual-tat d’oportunitats educatives, especialment perquècontribueix a compensar l’impacte que exerceix elcapital cultural i econòmic familiar sobre les poste-riors trajectòries escolars dels infants. Diversos tre-balls posen de manifest que els infants de famíliesde classes treballadores, de mitjana, obtenen pit-jors resultats acadèmics i abandonen abans el sis-tema educatiu que els infants de famílies de clas-ses mitjanes professionals, i que les desigualtats esredueixen entre els infants que han estat escolarit-zats de forma primerenca. És a dir, l’accés delsinfants a l’educació infantil de primer cicle mini-mitza l’efecte de determinades situacions socioe-ducatives i socioeconòmiques precàries.

Les famílies de capital educatiu elevat orienten més els fills envers l'escolarització preobligatòria

Ara bé, la taula 3 demostra que hi ha notables des-igualtats en l’accés a l’escolarització dels infantsde zero a dos anys: els fills de directius i tècnicsqualificats (categoritzats com a classes mitjanes pro-fessionals supraordinades), o els de progenitors ambnivell d’estudis superiors, estan més escolaritzatsen aquestes edats que els fills de treballadors noqualificats (categoritzats com a classes treballado-res), o els de progenitors amb nivell d’estudis pri-maris o inferior.

Aquestes desigualtats s’expliquen per múltiplescauses. Algunes són de caràcter socioeconòmic, iremeten principalment als costos d’accés de l’o-ferta, i també a les condicions d’ocupació dels pro-genitors. Els ingressos familiars, especialment deles classes treballadores, no sempre són suficientsper poder cobrir la despesa que suposa l’escolarit-zació en aquesta etapa educativa. A més, les famí-lies de classes mitjanes professionals tendeixen atenir taxes d’ocupació superiors dels dos progeni-

tors. Això incrementa les possibilitats econòmi-ques i també les necessitats de fer ús dels serveisd’atenció a la primera infància entre aquest grupsocial.

6. L’ACCÉS A L’OFERTA: LES DESIGUALTATS SOCIALS

Taula 3. Taxa d’escolarització de 0 a 2 anysper perfil socioeconòmic a Catalunya (2001)

Variable de creuament TotalTotal 43,7

Gènere TotalHomes 43,9

Dones 43,5

Nacionalitat de l’alumnat TotalNacionalitat estrangera 32,2

Nacionalitat espanyola 44,4

Condició socioeconòmica de la persona de referència TotalClasse empresarial 47,4

Classes mitjanes patrimonials 44,1

Classes mitjanes professionals supraordinades

(directius i tècnics qualificats) 49,3

Classes mitjanes subordinades

(personal de suport) 45,7

Classes treballadores 40

Nivell educatiu de persona de referència TotalEducació primària o inferior (ISCED 1 o

sense estudis) 36,5

Educació secundària obligatòria (ISCED 2) 40,6

Educació secundària postobligatòria (ISCED 3 i 4) 44,1

Educació terciària (ISCED 5 i 6) 48,6

Font: Informe sobre l’Estat de l’Educació a Catalunya.Anuari 2005. Fundació Jaume Bofill. A partir de dades del censde població (2001).

Nota: La classe empresarial correspon a empresaris amb assa-lariats; les classes mitjanes patrimonials, a empresaris senseassalariats (comerciants, etc.) i a membres de cooperatives; lesclasses mitjanes professionals supraordinades, a professionalsi tècnics (per compte propi o d’altri), a directius i caps de depar-tament d’empreses i de l’Administració pública; les classesmitjanes subordinades, a la resta de personal administratiu icomercial, als contramestres i capatassos no agraris i als pro-fessionals de les Forces Armades; i les classes treballadores, ala resta de personal dels serveis, als operaris no agraris espe-cialitzats i sense especialitzar i a la resta de treballadors agra-ris.


Altres causes són de tipus socioeducatiu i fan refe-rència principalment a la concepció de l’escolarit-zació primerenca dels progenitors. La recercasociològica ha constatat que les famílies de capitaleducatiu elevat orienten més els fills envers l’esco-larització preobligatòria i postobligatòria. Entrealtres motius, això succeeix perquè les possibili-tats socioeconòmiques d’aquestes famílies depe-nen sovint del seu capital educatiu, i la millorforma de transmetre a la seva descendènciaaquesta posició social passa per l’escolaritzacióextensiva dels fills. Sobre la base d’aquesta lògica,aquestes famílies tendeixen a entendre l’educacióinfantil com a etapa de pas necessària, més quealtres famílies de menys capital educatiu. Aquí calafegir una altra consideració relativa a la relacióentre nivell d’estudis i activitat: com més alt és elnivell d’estudis, més elevada és la taxa d’activitat,la qual cosa afavoreix la demanda d’accés a aquesttipus de serveis per les famílies amb més capitaleducatiu.

La taula 3 també sembla constatar que les causesde caràcter socioeducatiu són més determinantsque les de tipus socioeconòmic. D’una banda, lesdades mostren que les diferències entre categoriessocials són més pronunciades pel que fa a la varia-ble de nivell educatiu de la persona de referènciade la llar, que pel que fa a la seva condició socioe-conòmica. I de l’altra, la categoria social que mésescolaritza els fills no és la de més capital econò-mic, la classe empresarial, sinó les de més capitaleducatiu, les classes mitjanes professionals.

La major importància del capital educatiu respecteal capital econòmic es podria deure a l’existènciade determinades polítiques d’accessibilitat quehan intentat compensar la manca d’equitat provo-cada per l’escassetat d’oferta pública existent aCatalunya. Davant dels dèficits de cobertura, lesadministracions competents van fer prevaldrel’accés de determinats col·lectius socioeconòmica-ment precaritzats, per sobre d’altres col·lectiussocials, la qual cosa ha contribuït a reduir (senseeliminar) les desigualtats de base econòmica, mésque no pas les de tipus educatiu.

En qualsevol cas, la taula 3 evidencia que l’educa-ció infantil, lluny de minimitzar les desigualtats,contribueix a reproduir-les. És a dir, els infants quepertanyen a famílies amb un capital educatiu méselevat, que parteixen a priori d’una situació socioe-ducativament més favorable per a l’èxit de la sevatrajectòria escolar, són els que més accedeixen aaquests recursos educatius, els que abans es socia-litzen i entren en contacte amb la institució escolar.

Aquesta mateixa reflexió es pot fer amb relació al’escolarització dels infants d’origen immigrat. Lesdades del cens exposades a la taula 3 ja posen de

manifest que els infants de nacionalitat estrangeraaccedeixen menys a aquest àmbit educatiu. Lataula 4, igualment, recull l’índex de normalitzacióen l’accés dels infants estrangers a l’educacióinfantil. Aquest índex reflecteix si l’escolaritzaciódels infants estrangers és proporcional al seu pesdemogràfic en el territori (la situació de normalit-zació correspon a valor igual a 1). En el cas de Cata-lunya, aquest índex se situa en el 0,59.

La taula 4 també permet comparar, encara queparcialment, la prevalença i la intensitat de lesdesigualtats socials a Catalunya en relació amb laresta de comunitats autònomes. Per al cas de l’es-colarització dels infants estrangers, Catalunyarepresenta la comunitat autònoma amb un accésmés desigual, menys normalitzat, amb un índexsituat clarament per sota d’altres comunitats ambtaxes d’escolarització similars a la catalana, comés el cas del País Basc (0,93), Navarra (0,95) oMadrid (0,71).

Per comprendre aquestes desigualtats d’accés,convé fer referència a tres aspectes fonamentals:d’una banda, als dèficits d’oferta i la prevalença


Taula 4. Índex de normalització en l’accésdels infants estrangers a l’educació infantil(de primer i segon cicle) per CA (curs 2005-2006)

CA ÍndexEspanya 0,74Andalusia 0,86

Aragó 0,79

Astúries 1,04

Balears 0,72

Canàries 0,78

Cantàbria 1,14

Castella i Lleó 0,97

Castella-la Manxa 0,84

Catalunya 0,59Comunitat Valenciana 0,73

Extremadura 0,90

Galícia 0,81

Madrid 0,71

Múrcia 0,84

Navarra 0,95

País Basc 0,93

La Rioja 0,91

Font: Informe sobre l’Estat de l’Educació a Catalunya.Anuari 2005. Fundació Jaume Bofill.

Nota: L’índex de normalització en l’accés dels infants estran-gers a l’educació infantil (de primer i segon cicle) correspon alquocient entre la presència d’alumnat estranger sobre el total ila presència d’infants estrangers al territori de referència (elvalor 1 correspon a presència normalitzada).


del sector privat; de l’altra, als dèficits relacionatsamb els criteris d’admissió al sector públic i laseva baremació; i finalment, als costos d’accés. Acontinuació s’analitzen en profunditat aquestsaspectes.

6.1. DÈFICITS D’OFERTA I PREVALENÇADEL SECTOR PRIVAT

En una etapa d’escolarització no garantida deforma universal, en què l’oferta disponible és defi-citària, el sector públic esdevé fonamental per evi-tar que la capacitat adquisitiva de les famílies esconverteixi en el criteri de selecció de la demanda.En altres paraules, el sector públic vetlla a prioriper la igualtat d’oportunitats dels infants a l’horad’accedir a l’educació infantil de primer cicle, iaquest fet és especialment pertinent quan l’accésno és garantit.

Hi ha municipis on la demanda del servei pot arribar a doblar l'oferta

Aquesta realitat s’il·lustra especialment amb unaqueixa rebuda (Q 2568/07) sobre l’escassa oferta deplaces de llars d’infants públiques al municipi deRipollet. La persona interessada es queixa que elmunicipi només disposi d’una llar d’infantspública, de la qual s’ha quedat sense plaça un totalde 30 infants, i que la llar d’infants privada costimés de 400 euros mensuals, quantitat que és inas-sumible per la seva economia familiar. La mancad’oferta pública, combinada amb els costos del sec-tor privat, provoca l’exclusió d’aquesta família deles oportunitats educatives i de conciliació querepresenta l’accés a l’escolarització dels infantsmenors de tres anys. En l’informe presentat al Sín-dic de Greuges, l’Ajuntament de Ripollet manifestaque, en conveni amb el Departament d’Educació dela Generalitat de Catalunya, té prevista la creacióde 164 places més d’escola bressol pública, a més deles 61 de què ja disposa el municipi, les quals per-metran incrementar substancialment l’oferta edu-cativa per a aquesta franja d’edat en els propersanys. Tot i aquests esforços per crear progressiva-ment places, en la resolució del Síndic de Greugeses clarifica que l’oferta prevista de 225 places públi-ques pot resultar encara insuficient. Segons dadesdel padró d’habitants de 2006, el municipi té 1.523infants de zero a dos anys, potencialment usuarisd’aquest tipus de serveis. La creació de les 225 pla-

ces situaria la taxa d’escolarització pública almunicipi en un 14,8%. Aquesta xifra es troba sensi-blement per sota de la taxa d’escolarització públicaestimada en el període 2008-2009 a la comarca delVallès Occidental (23%) o al conjunt de Catalunya(26%). D’acord amb això, se suggereix la convenièn-cia de seguir promovent la creació d’oferta, encol·laboració amb el Departament d’Educació, uncop finalitzi el conveni actualment en curs.

Cal tenir present que hi ha municipis en què lademanda del servei pot arribar a doblar l’oferta.Això és el que podria estar succeint, per exemple,al municipi de Barcelona, segons càlculs del Con-sorci Institut d’Infància i Món Urbà (CIIMU) realit-zats a partir de les dades del Departament d’Edu-cació16. La demanda insatisfeta en el sector públicva ser de 2.542 places durant el curs 2003-2004,mentre que l’oferta pública efectiva de places vaser de 2.097. Part d’aquesta demanda insatisfeta estrasllada al sector privat, sempre que hi hagi pla-ces disponibles i les famílies puguin assumir elcost d’accedir-hi.

Precisament, hi ha diferències significatives entresectors de titularitat relatives a les quotes requeri-des per fer ús del servei. El fet que l’oferta públicasigui sufragada parcialment amb finançament deles administracions competents afavoreix que l’a-portació econòmica que han de realitzar les famí-lies sigui més baixa en el sector públic.

La taula 5 constata empíricament la importànciaque adquireix el sector públic a l’hora d’escolarit-zar grups socials socioeconòmicament precarit-zats, com és el cas de la població infantil d’origenimmigrat. L’índex d’equitat estableix la diferènciaen la distribució de l’alumnat estranger per sectorde titularitat. Segons aquest índex, el sector públicescolaritza 3,9 vegades més alumnat estranger queel sector privat. És a dir, el sector públic és més per-meable a aquest grup social que el privat.

Aquesta realitat pren una especial rellevànciaquan hom revisa la provisió de places en el sectorpúblic, i s’adona que aquesta representa només el44,4% de l’oferta total a Catalunya, i que aquestsector escolaritza només el 13,6% de la demandapotencial (curs 2005-2006). La poca prevalença delsector públic redueix les possibilitats de la xarxade llars d’infants i escoles bressol de Catalunya defer front al repte de la igualtat social en l’accés. Lesdesigualtats territorials en la provisió de l’oferta, amés, diversifiquen aquestes possibilitats entre elsdiferents municipis: els municipis que no disposen


16 Dades disponibles a: http://www.ciimu.org/fotos/taules_2_inf/educacio.htm; consultat: 10/11/2005.


de places d’escola bressol públiques tenen méslimitades les possibilitats de lluitar contra les des-igualtats socials. El Pla de creació de 30.000 placespúbliques d’escola bressol previstes per al període2004-2008 contribuirà, en principi, a capgiraraquesta situació.

La poca prevalença del sector públic redueix la possibilitat d'assolir la igualtat social en l'accés

En qualsevol cas, l’anàlisi de l’índex d’equitattambé posa en relleu la necessitat de no reduirl’escolarització de determinats grups socioeconò-micament precaritzats en el sector públic. Alhora,convé estimular les administracions competents abuscar estratègies (suport econòmic, etc.) que

millorin la implicació del sector privat en l’escola-rització d’aquests grups. La important diferènciaentre sectors de titularitat en l’escolarització del’alumnat estranger incrementa el risc de segrega-ció escolar, així com de convertir les escoles bres-sol públiques en els centres dels infants social-ment més desafavorits. Aquesta situació reverteixnegativament sobre la qualitat de la xarxa i sobreles oportunitats educatives que els infants podentrobar en aquest àmbit educatiu (especialment enel sector públic).

6.2. DÈFICITS RELACIONATS AMB ELSCRITERIS D’ADMISSIÓ AL SECTORPÚBLIC I LA SEVA BAREMACIÓ

El dèficit de places obliga les institucions públi-ques a crear criteris d’accés als centres per gestio-nar les sol·licituds. El Síndic de Greuges rep nom-broses queixes relacionades amb els esmentatscriteris d’admissió. Per il·lustrar la incidència d’a-quests criteris sobre la igualtat d’oportunitats enl’accés, val la pena exposar dues queixes.

La primera d’aquestes (Q 3358/2005) fa referènciaals criteris establerts per a les escoles bressol deCornellà de Llobregat, que en el darrer curs escolarexigien la necessitat d’acreditar l’arrelament almunicipi amb l’empadronament, i també queaquest fos d’un any de durada. Més endavant, esdescriu detalladament aquesta queixa i la sevaresolució. En aquest punt, no obstant això, és inte-ressant per exemplificar com la incorporació d’a-quest criteri penalitza l’accés de la població nou-vinguda al municipi. Si abans es comentava que lapoblació d’origen immigrat mostra un accés pocnormalitzat a l’educació infantil de primer cicle,aquest tipus de criteri n’accentua encara més ladesigualtat.

La segona de les queixes (Q 5954/2005), presen-tada per l’Associació de Famílies Monoparentalsde Catalunya, és útil per il·lustrar l’absència dediscriminació positiva envers determinats col·lec-tius amb necessitats socials i econòmiques mésclares, com pot ser el de les famílies monoparen-tals. L’esmentada associació mostrava la discon-formitat respecte a la no-priorització de l’accés ales escoles bressol d’aquesta tipologia de família,per les dificultats que presenta de conciliació dela vida laboral i familiar. En el moment de rebre laqueixa, el Departament d’Educació estava elabo-rant el projecte de decret que regulava el primercicle d’educació infantil. Aquest projecte, en fasealeshores d’informació pública, recollia la condi-ció de família monoparental com a criteri de prio-ritat en l’accés. El Síndic de Greuges, en el marcd’altres queixes rebudes, ja havia suggerit que els


Taula 5. Indicadors sobre l’accés delsinfants estrangers a l’educació infantil deprimer cicle per sector de titularitat aCatalunya (curs 2005-2006)

Indicadors ValorTaxa d’escolarització en el sector públic (0-2 anys) 13,6

Percentatge de l’alumnat en el sector

públic (0-2 anys) 44,4

Percentatge d’alumnat estranger sobre

el total (0-5 anys) 8

Percentatge d’alumnat estranger

en el sector públic (0-5 anys) 11,4

Índex d’equitat en la distribució de l’alumnat

estranger per sector de titularitat (0-5 anys) 3,9

Índex de normalització en l’accés dels infants

estrangers a l’educació infantil

(de primer i segon cicle) (0-5 anys) 0,59

Font: Informe sobre l’Estat de l’Educació a Catalunya.Anuari 2005, Fundació Jaume Bofill.

Nota 1: L’índex de normalització en l’accés dels infants estran-gers a l’educació infantil (de primer i segon cicle) correspon alquocient entre la presència d’alumnat estranger sobre el total ila presència d’infants estrangers al territori de referència (elvalor 1 correspon a presència normalitzada).Nota 2: L’índex d’equitat correspon a: Percentatge d’alumnatestranger (sector públic) / percentatge d’alumnat estranger(sector privat). Una distribució equitativa d’alumnat estrangerper sectors de titularitat comporta un índex d’equitat igual a 1.Quan l’índex és superior a 1, com succeeix en el cas de Cata-lunya, indica un desequilibri de l’escolarització de l’alumnatestranger en benefici del sector públic. Com més s’allunya elvalor de l’índex de l’1, menys equitativa és la distribució del’alumnat.


criteris de prioritat en l’accés a les escoles bressoltinguessin en compte la situació de les famíliesmonoparentals. Finalment, ni el Decret 282/2006,de 4 de juliol, pel qual es regulen el primer cicled’educació infantil i els requisits dels centres, niel Decret 75/2007, de 27 de març, pel qual s’esta-bleixen els procediments d’admissió per als cen-tres amb ensenyaments sufragats amb fonspúblics, actualment vigents, inclouen el criteriesmentat.

El Departament d'Educació estudia introduir avantatges per a les famílies monoparentals

En el marc d’una altra queixa (Q 1376/2007), elDepartament d’Educació justifica l’exclusió d’a-quest criteri en el Decret 75/2007 perquè a l’horad’elaborar-lo va prendre en consideració la norma-tiva vigent, i que, per al cas de les famílies mono-parentals (i a diferència de les famílies nombroses,que compten amb la Llei 40/2003, de 18 de novem-bre, de protecció a les famílies nombroses), no hiha cap normativa amb rang de llei, tant en l’àmbitestatal com català, que estableixi el dret de prefe-rència en el procés d’admissió d’alumnat per a lessituacions de monoparentalitat. El Departamentd’Educació, no obstant això, també informa queestà estudiant la manera d’introduir avantatgesper a les famílies monoparentals en properes regu-lacions. Per fer-ho, espera resoldre amb el Departa-ment d’Acció Social i Ciutadania, sobretot, la faltad’acreditació oficial de la condició legal de famíliamonoparental.

Finalment, el Decret 75/2007, de 27 de març, queregula l’admissió d’alumnat, entre altres, per a lesescoles bressol i les llars d’infants sufragades ambfons públics, especifica en l’article 7 i annex elssegüents criteris generals de prioritat, amb la sevacorresponent baremació:

• Existència de germans matriculats al centre o depares o tutors legals que hi treballin en elmoment en què es presenta la preinscripció (40 punts).

• Proximitat del domicili de l’alumne al centre o, sis’escau, la proximitat del lloc de treball del pare,la mare, tutor, guardador de fet, o de l’alumnequan sigui major d’edat (30 punts, en el cas quees prengui en consideració el domicili, o 20 punts,en el cas que es prengui el lloc de treball).17

• Renda anual de la unitat familiar, en funció de siel pare, la mare o el tutor són beneficiaris del’ajut de la renda mínima d’inserció, calculat enfunció dels fills a càrrec de la persona perceptora(10 punts).

• Discapacitat en l’alumne, pare, mare o germans,de grau igual a 33% o superior (10 punts).

• Pel fet de formar part de família nombrosa (15punts).

• Existència de malaltia crònica de l’alumne que liafecti el sistema digestiu, endocrí o metabòlic,inclosos els celíacs (10 punts).

La disposició addicional quarta del decret esmen-tat especifica que aquests criteris són extensiusper al conjunt de les llars d’infants públiques. Elsajuntaments que hagin assumit la competència enmatèria d’admissió d’alumnat del primer cicle d’e-ducació infantil dels centres públics, tal com dis-posa l’article 20 del Decret 282/2006, de 4 de juliol,pel qual es regula aquest cicle educatiu, poden afe-gir, a més dels anteriors, nous criteris i el seu propibarem per a cadascun, en l’exercici de les sevescompetències. L’anàlisi de la informació facilitadapels mateixos ajuntaments posa de manifest que,en aquestes ocasions, és relativament freqüentincorporar el criteri que prioritza l’alumne amb elsdos progenitors ocupats.

Els criteris de prioritat seleccionats i el baremdesafavoreixen els intents d'una equitat més alta en l'accés

Anteriorment, s’ha fet referència a les desigualtatsd’accés a l’educació infantil de primer cicle, i s’hacomentat que els grups socials amb menys capitaleconòmic i educatiu són els que menys es benefi-cien d’aquesta etapa educativa. És cert queaquests són menys presents perquè representen elcol·lectiu que, en valors relatius, menys explicita lademanda que els fills accedeixin a l’educacióinfantil de primer cicle. Ara bé, també és cert que


17 En el cas de la ciutat de Barcelona, quan el domicili de la per-sona sol·licitant és al mateix districte municipal on és ubicat elcentre sol·licitat en primer lloc, però no en la seva àrea de pro-ximitat, s'assigna 15 punts. Quan el domicili de la personasol·licitant és al mateix municipi on és ubicat el centre sol·lici-tat en primer lloc, però no en la seva àrea de proximitat, s'as-signa 10 punts.


els criteris de prioritat seleccionats i la seva bare-mació reprodueixen i reforcen aquest escenari demanca d’equitat en l’accés.

En primer lloc, perquè el criteri de renda de la uni-tat familiar representa una puntuació residualsobre el conjunt de la baremació (10 sobre 115 puntspossibles). En altres paraules, aquest criteri esdevépoc prioritari i determinant a l’hora de decidir l’ad-missió de l’alumnat als centres d’educació infantilde primer cicle, i no reforça substancialment l’accésdel col·lectiu amb menys capital econòmic.

El factor d'ingressos és poc prioritari a l'hora de decidir l'admissió de l'alumnat

En segon lloc, perquè el criteri d’ingressos econò-mics només puntua en el cas que algun dels pro-genitors sigui beneficiari de la renda mínima d’in-serció (RMI). Segons dades de l’ICASS del 31 dedesembre de l’any 2005, aquesta és una realitatque afecta 13.080 beneficiaris directes, la qual cosarepresenta el 0,32% de la població entre 25 i 64anys. Cal recordar que la renda mínima d’inserciósuposa no disposar d’ingressos familiars suficientsper subsistir, calculada a partir del següent llindar:que durant els dotze mesos anteriors la unitatfamiliar no hagi percebut més ingressos que elsque li correspondria en concepte d’RMI —5.201,3euros anuals en el cas d’unitats familiars amb dosmembres, i 5.685,7, en el cas de tres membres—.

En principi, el criteri de renda de la unitat familiarté sentit si serveix realment per garantir des delsector públic la igualtat d’oportunitats en l’accésde les famílies que, per causes socioeconòmiques,no poden accedir de forma normalitzada a aquestsrecursos educatius –públics o privats–. A tall il·lus-tratiu, i amb la finalitat d’estimar la població quees troba en aquestes circumstàncies, hom podriaprendre com a referència diversos indicadors, comara la taxa de risc de pobresa o la proporció de llarsamb dificultats econòmiques per arribar a final demes. Segons dades de l’Enquesta de condicions devida (2004), el 17,7% de la població se situa per sotael llindar de la pobresa a Catalunya (segons el llin-dar català). Segons l’Enquesta contínua de pressu-postos familiars (4t trimestre de 2005), el 53,6% deles llars catalanes té dificultats per arribar a finalde mes (20% amb dificultat mitjana o severa).Aquesta darrera proporció, encara que com a refe-rència pot semblar exagerada, és similar al pessobre el conjunt de la població que té la categoria

de classes treballadores utilitzada en la taula 3, quegira al voltant del 45%. Cal recordar que la taulamostra que aquest és el grup social que menysescolaritza els fills.

En qualsevol cas, aquests percentatges posen demanifest l’impacte escàs que té el criteri de rendaen el procés d’admissió d’alumnat. De fet, la taula6 estima l’impacte al voltant del 2,2% sobre lapoblació que es troba per sota el llindar depobresa, o del 6% sobre la població que té moltesdificultats per arribar a final de mes.

En tercer lloc, perquè el criteri de germans al cen-tre, encara que sigui oportú per garantir-ne l’agru-


Taula 6. Indicadors de dificultats econòmi-ques entre la població a Catalunya (2004)

Pes sobre el Impacteconjunt de la estimat

Indicadors població (%) (%)Taxa de risc de pobresa 17,7 2,2

Taxa de risc de pobresa abans

de transferències socials 36,9 …

Taxa de risc de pobresa

abans de transferències socials

(diferents de les pensions de

jubilació i supervivència) 21,3 …

Taxa de risc de pobresa per a

les llars amb un adult amb

un fill dependent o més 40,2 …


les llars amb dos adults amb

un fill dependent o més 19,3 …


altres llars amb fills dependents 16,5 …

Llars que no es poden permetre

la despesa de vacances almenys

una setmana/any 35,4 0,9

Llars amb alguna dificultat 53,6 0,6

Llars amb molta dificultat 5,3 6

Llars amb dificultat 14,7 2,2

Llars amb poca dificultat 33,6 1

Font: elaboració pròpia amb dades de l’Enquesta de condicionsde vida (2004) i l’Enquesta de pressupostos familiars (2005, 4ttrimestre).

Nota: La primera columna recull el percentatge de població querespon a determinats grups socials amb dificultats econòmi-ques (p. ex. taxa de risc de pobresa per a les lles llars amb unadult amb un fill dependent o més correspon al percentatge dellars monoparentals que pateixen risc de pobresa). La segonacolumna, en canvi, correspon a l’impacte del criteri de renda(població perceptora de RMI) sobre els grups de població ambdificultats econòmiques, amb el benentès que els beneficiarisdirectes de RMI formen part íntegrament dels esmentats grupssocials (p. ex. segons les dades exposades, el criteri de rendabeneficiaria només el 2,2% de la població amb risc de pobresa).


pament escolar i per donar un servei integral d’a-tenció a les unitats familiars que hi tenen accés,afavoreix indirectament la població que està mésorientada envers l’escolarització de la primerainfància, que concep l’accés a l’escola bressol coma etapa de pas necessària per a l’educació i la curadels fills. Nombrosos estudis sociològics s’hanocupat de demostrar que la població amb méscapital educatiu, les classes mitjanes professionals,per la seva experiència escolar prèvia, més exten-siva i intensiva, així com també pel rendiment quehan obtingut dels estudis en les seves trajectòrieslaborals, entre altres factors explicatius, represen-ten el col·lectiu que més orienta els fills enversl’escolarització preobligatòria i postobligatòria. Lesdades de la taula 3 constaten que, efectivament, hiha diferències en l’accés entre grups socials enfunció del nivell educatiu. La població amb méscapital educatiu, doncs, és aquella que mésdemana fer ús de les llars d’infants, i més possibi-litats té d’haver escolaritzat prèviament el primerfill. Per tant, també representa el grup social quemés es beneficia, indirectament, del criteri de ger-mans al centre.

El criteri de germans al centre és el més determinant i beneficia l'accés dels grups socials que ja són dins del sistema

En quart lloc, perquè el criteri de germans al cen-tre, que, pel seu barem, és el més determinant enel procés d’admissió, beneficia l’accés dels grupssocials que ja són dins el sistema. Si aquells queja fan ús de les llars d’infants responen més adeterminades categories socials, aquestes cate-gories socials tendiran a veure’s comparativa-ment més beneficiades per l’aplicació del criteri.En altres paraules, si hom parteix d’un accés pocequitatiu, aquest criteri no farà altra cosa quereproduir l’escenari de desigualtat. Així, les clas-ses mitjanes professionals i les classes empresarials,que són les categories socials més presents enaquesta etapa educativa, tindran més oportuni-tats en comparació amb les classes treballadores,menys presents.

I en cinquè lloc, perquè el criteri dels dos progeni-tors ocupats, no recollit al Decret 75/2007, peròincorporat sovint a la baremació per ajuntamentsque assumeixen la competència en matèria d’ad-missió d’alumnat del primer cicle d’educació

infantil dels centres públics, beneficia els grupssocials amb taxes d’activitat i d’ocupació més ele-vades. Un cop més, les classes mitjanes professionalsi els grups socials amb més capital educatiu repre-senten el col·lectiu més ocupat, o més disposat aestar-ho. Per tant, també serà el col·lectiu mésbeneficiat per l’aplicació d’aquest criteri.

La baremació actual no afavoreix l'accés de les classes treballadores

En definitiva, en anteriors apartats, s’ha comentatla importància que els fills de famílies amb capi-tals econòmic i educatiu precaris accedeixin al’educació infantil de primer cicle com a estratègiaper promoure’n la igualtat d’oportunitats educati-ves enfront dels fills de famílies amb més capitals.En la taula 3 s’ha observat que la realitat de l’esco-larització dels zero als tres anys a Catalunyas’allunya d’aquest escenari. En aquest subapartats’ha intentat argumentar que els criteris d’admis-sió d’alumnat, que s’ocupen de seleccionar lademanda, no contribueixen a capgirar aquestatendència, ans el contrari: en valors relatius, refor-cen l’accés de les classes mitjanes, i no afavoreixenl’accés de les classes treballadores.

De fet, els criteris semblen partir d’una concepcióde l’educació infantil de primer cicle com a recursper a la conciliació de la vida laboral i familiar, enquè es valora fonamentalment l’agrupament esco-lar dels germans i la proximitat del centre al domi-cili o al lloc de treball. En canvi, no s’incorporencriteris que de forma manifesta concebin aquestaetapa com a recurs per a l’equitat educativa, entant que genera efectes positius demostrablessobre els processos d’escolarització dels infants enel futur. Les dades PISA, per exemple, constatenque, un cop aïllat el factor socioeconòmic, elsalumnes que han estat escolaritzats en aquestaetapa educativa obtenen més bons resultats en lesproves de competència als quinze anys (Ferrer, F.,2006).

Finalment, val a dir que aquests criteris d’admissiósón iguals per a tots els centres amb ensenya-ments sufragats amb fons públics, encara que lescondicions d’accés a l’educació infantil de primercicle són molt diferents de les de la resta d’ensen-yaments. Com s’ha afirmat, aquests criteris d’ad-missió són poc adequats per a una etapa educativano universal, no obligatòria, amb dèficits impor-tants d’oferta en el sector públic.



6.3. COSTOS D’ACCÉS AL SECTORPÚBLIC

A més dels criteris de prioritat en l’admissió, elfactor determinant per entendre la desigualtatd’accés en aquesta etapa educativa té a veure ambel cost que representa l’escolarització per a lesfamílies. A tall il·lustratiu, es pot destacar la queixa(Q 2568/07), ja exposada anteriorment, que fa refe-rència a l’escassa oferta de places de llars d’infantspúbliques al municipi de Ripollet. Aquesta escas-setat de places, combinada amb els costos d’accésa l’oferta privada existent, representa un factord’exclusió respecte a les oportunitats educativesdels infants i de conciliació per part de les famílies.La persona interessada manifesta que no ha pogutaccedir a la llar d’infants pública, per manca deplaces, i tampoc a la llar d’infants privada, perquèno pot assumir els més de 400 euros mensuals querepresenta l’accés del seu fill. En la resolució delSíndic de Greuges, es fa avinent a l’Ajuntament deRipollet la necessitat de combatre les desigualtatseconòmiques que hi ha en l’accés, derivades de lesdificultats que tenen moltes famílies a l’hora d’as-sumir el pagament de les quotes en el sector pri-vat, però també, encara que en menor grau, en elpúblic. D’una banda, és cert que la mateixa creacióde places públiques, en què l’accés és menys cos-tós, és una política fonamental per afavorir l’accésde les famílies amb menys capacitat adquisitiva.Però, de l’altra, també és cert que les places en elsector públic són insuficients, i que el cost d’acce-dir als recursos sempre genera desigualtats.D’acord amb això, se suggereix la necessitat dedesenvolupar polítiques que millorin l’accessibili-tat de les famílies amb menys recursos econòmicsa aquesta etapa educativa en col·laboració amb elDepartament d’Educació. Les administracions

públiques implicades han de vetllar per la igualtatd’oportunitats dels infants a l’hora d’accedir al’educació infantil de primer cicle, especialmentquan l’accés no és garantit de forma universal.

Si es pren com a referència orientativa la informa-ció facilitada pels ajuntaments respecte a les sevesescoles bressol municipals, el cost mensual mitjàper infant pel servei bàsic d’escolaritat és de 117,7euros, i pel servei de menjador, 99,5 euros de mit-jana. En total, això suposa un cost mensual global(aproximat) per infant de 217,2 euros (2.172 eurosanuals). Aquí caldria afegir costos addicionals perhores extres, com el servei d’acollida, per activitatscomplementàries, per matriculació inicial, etc.L’alternativa al sector públic és el privat, en què elscostos d’accés són significativament superiors.

El cost anual mitjà per infant escolaritzat en una escola bressol és de 2.172 euros

La quota que s’ha de pagar representa una quanti-tat força significativa sobre els ingressos econò-mics d’una unitat familiar catalana. La taula 7mostra que, segons l’Enquesta de condicions devida (2004), la renda mitjana per llar a Catalunya ésde 24.804 euros. L’esforç econòmic que realitza unafamília mitjana per escolaritzar un fill en unaescola bressol, doncs, equival al 8,8% dels seusingressos. Si s’escolaritzen dos fills d’aquesta edat,ja representa el 17,5%. En el cas de llars monopa-rentals, aquesta despesa podria arribar a suposar


Taula 7. Indicadors d’ingressos i despeses de les llars a Catalunya (2004)

Esforç econòmic Esforç econòmicIngressos anuals Mitjana (€) (1 fill) (2 fills)Renda mitjana per llar 24.804 € 8,8 % 17,5 %

Un adult amb un fill dependent o més * 15.116 € 14,4 % 28,7 %

Dos adults amb un fill dependent o més * 28.114 € 7,7 % 15,5 %

Altres llars amb fills dependents* 33.651 € 6,5 % 12,9 %

Esforç econòmic Esforç econòmicDespesa anual Mitjana (€) (1 fill) (2 fills)Despesa mitjana 24.431 € 8,9 % 17,8 %

Despesa en ensenyament 324 € x 6,7 x 13,4

Parella amb un fill 27.863 € 7,8 % 15,6 %

Parella amb dos fills i més 32.744 € 6,6 % 13,3 %

Monoparental 17.629 € 12,3 % 24,6 %

Font: elaboració pròpia amb dades de l’Enquesta de condicions de vida (2004) i l’Enquesta de pressupostos familiars (2005, 4t tri-mestre).

Nota: Els ingressos anuals per tipus de llar són una estimació a partir de dades per al conjunt de l’Estat.


fins al 14,4% i el 28,7% dels ingressos, depenent delnombre de fills.

Així mateix, segons l’Enquesta de pressupostosfamiliars, convé destacar que la despesa mitjanaper llar en ensenyaments és de 324 euros. L’escola-rització, en aquest cas, representa multiplicar 6,7vegades aquesta despesa (en cas d’un fill, o 13,4vegades, en cas de dos).

Tal com s’observa en la taula 8, el 46,3% de les llarsmonoparentals amb fills a càrrec disposa d’unsingressos inferiors a 14.000 euros i el 43,7% de lesllars biparentals, inferiors a 25.000. En aquest per-centatge de llars, l’escolarització, en cas que esproduís, comprometria fins al 8,7% dels ingressosfamiliars (en cas d’un fill i el 17,4%, en cas de dos).Davant d’aquesta situació, doncs, les possibilitatsde privació de l’escolarització entre aquesta meitatde les llars amb fills és elevada.

Aquesta tendència queda clarament il·lustradaen analitzar la proporció de llars amb parelles dedoble ingrés que fa ús de serveis remunerats, talcom ho recull la taula 9. El fet que tots dos proge-nitors estiguin ocupats implica buscar estratègiesde cura infantil alternatives a l’atenció per partd’un dels membres de la parella. Davant d’a-questa situació, les parelles que tenen mésingressos (quartil 4t) tendeixen a doblar l’accés aserveis remunerats, com pot ser el d’escola bres-sol, respecte a les parelles que en tenen menys (1rquartil).

La clara relació entre ingressos familiars i utilitza-ció de les escoles infantils, que fa que, a mesuraque augmenten les rendes familiars augmenti laproporció d’usuaris, constata que el model actuald’escolarització infantil no està complint adequa-dament la seva funció com a institució compensa-dora de les desigualtats socials. Ans al contrari,com ja s’ha comentat anteriorment, ben sovint,des de l’educació infantil de primer cicle es refor-cen els eixos d’estratificació social.

Aquestes desigualtats socials poden generarimpactes no desitjats, tant sobre el procés desocialització de l’infant com sobre la posició de laseva família en l’estructura econòmica. Les alter-natives de què disposen molts progenitors ambbaixos ingressos són, o bé deixar de treballar (inac-tivitat temporal, un cop superat el període de baixade paternitat o maternitat), o bé, si es vol continuartreballant, confiar l’atenció del fill a suports decaràcter informal (avis, veïns, etc.), combinats ambl’ús de serveis remunerats més o menys eventuals(cangurs, ludoteques, etc.).

La primera de les opcions afecta negativament lasituació econòmica de la família, tant pels salarisque deixa de percebre durant la interrupció labo-ral, com per la pèrdua acumulada al llarg de la vidalaboral de la progressió salarial corresponent alperíode de baixa. Esping-Andersen (2006), sobre labase d’estudis internacionals, dimensiona aquestapèrdua en el 40% dels ingressos que hauria pogutguanyar una dona típica durant la seva vida labo-ral. Així, les famílies amb ingressos precaris que


Taula 8. Indicadors d’ingressos per composició de la llar a Catalunya (2004)

Fins a De 14.001 a Més de Ingressos anuals 14.000 € (%) 25.000 € (%) 25.000 € (%) Total

Total 26,8 27,4 40,6 100

Un adult amb un fill dependent o més 46,3 .. .. 100

Dos adults amb un fill dependent o més 14,4 29,3 52,2 100

Altres llars amb fills dependents .. 19,2 67,6 100

Esforç econòmic estimat (1 fill) Més del 15,5% Del 15,5% al 8,7% Menys del 8,7% -

Esforç econòmic estimat (2 fills) Més del 31% Del 31% al 17,4% Menys del 17,4% -

Font: elaboració pròpia amb dades de l’Enquesta de condicions de vida (2004).

Nota: El símbol .. representa dades poc significatives per al càlcul.

Taula 9. Percentatge de llars amb parellesde doble-ingrés (tots dos progenitors ocu-pats) que utilitzen serveis de cura infantilremunerats segons el quartil d’ingressosfamiliars (persones de 18-45 anys ambalmenys un fill de 0-2 anys), Espanya, 2000

Ingressos nets Utilització delsde la llar (€) serveis de cura (%) 1r quartil 18,7a

2n quartil 25a

3r quartil 30,2

4t quartil 38,6

Font: 7a onada del Panel de llars europeu (PHOGUE).

a Menys de 14 casos amb les dades no ponderades.Nota: s’ha utilitzat l’escala d’equivalència de l’OCDE modifi-cada per ajustar la renda familiar a l’estructura de la llar i leseconomies d’escala de les famílies.


opten per deixar de treballar precaritzen encaramés la seva situació econòmica, i limiten encaramés les oportunitats socioeconòmiques que tindràl’infant en el futur.

Les alternatives dels progenitors amb ingressos baixos són deixar de treballar o l'ajuda informal de familiars i veïns

La segona de les opcions pot ser perjudicial per alprocés de socialització de l’infant, sempre que noes garanteixi la qualitat de l’atenció rebuda. Lamanca d’estabilitat i de suport afectiu amb elsagents que s’ocupen de prendre’n cura, la inexpe-riència en l’exercici de l’atenció infantil pels even-tuals cuidadors o la impossibilitat de garantir-nel’atenció personalitzada permanent durant eltemps de cura (per la compaginació de la cura ambaltres tasques), per posar-ne alguns exemples, sónsituacions que poden afectar negativament la qua-litat del procés de socialització de l’infant. Aquestasituació incrementa les desigualtats respecte a lesoportunitats educatives que troben els infants quesón atesos pels progenitors o que fan ús de laxarxa d’escoles bressol.

Aquesta realitat contrasta amb la conveniènciaque les mateixes famílies facin aportacions econò-miques que complementin la inversió realitzadaper la Generalitat de Catalunya i els ajuntaments.No cal perdre de vista que l’educació infantil deprimer cicle no és una etapa educativa d’accés uni-versal, la qual cosa no obliga l’Administració agarantir-ne la gratuïtat.

Amb el Pla de creació de places públiques d’escolabressol, la Generalitat de Catalunya ha incremen-tat significativament la inversió econòmica perplaça escolar: 5.000 euros, si són de nova creació, i1.800 euros anuals per sostenir-les, quan abanseren 2.950 euros i 1.100 euros respectivament (DelPozo, 2006). Segons dades de la Diputació de Barce-lona18, aquesta aportació cobreix entre el 19 iel 33% del cost mitjà d’una plaça escolar, segons elmunicipi de referència.

Les famílies i els ajuntaments aporten la resta definançament. La manca de criteris més o menysunificats, així com l’autonomia de les corporacionslocals per establir criteris propis per determinar elcost d’accés a l’oferta pública, fan que hi hagisituacions força diverses en els diferents munici-pis. En general, l’aportació econòmica dels ajunta-ments és més quantiosa i oscil·la entre el 33 i el70% , mentre que la de les famílies es troba entreel 17 i el 38%19.

A tall d’exemple, les places de llar d’infants de laxarxa d’escoles bressol del municipi de Barcelona20

tenen un cost mitjà total de 7.422 € anuals per alcurs 2006-2007. El preu públic fixat per a les famí-lies durant el curs 2006-2007 és de 241 euros men-suals, dels quals 140 euros corresponen a l’escola-rització i 101, al servei complet d’alimentació. Delcost total, les famílies n’assumeixen el 25%, laGeneralitat de Catalunya, el 26%, i l’Ajuntament deBarcelona, el 49%.

A Terrassa, en canvi, el preu públic fixat per a lesfamílies gira al voltant dels 254 euros mensuals,comptant servei bàsic i menjador. L’aportació deles famílies suposa el 22% del finançament neces-sari per al manteniment ordinari, mentre que la dela Generalitat de Catalunya, el 26%, i la de l’Ajun-tament de Terrassa, el 53%.

La Generalitat ha incrementat significativament la inversió econòmica per plaça escolar

Aquestes diferències entre municipis quant alfinançament públic de les escoles bressol provo-quen també importants diferències quant a lesquotes que han de pagar les famílies per accedir alservei. Si es pren com a referència orientativa lainformació facilitada pels ajuntaments respecte ales seves escoles bressol municipals, els preusoscil·len entre els 75 i els 200 euros mensuals peral servei bàsic, i els 30 i els 150 euros mensuals peral servei de menjador. Això comporta, per exem-ple, que ciutats com Barcelona, Terrassa, Cerda-


18 Vegeu Serra, A. (2006). “Aproximació a l'anàlisi dels models degestió de les polítiques locals d'atenció a la infància 0-3”. XIIFÒRUM LOCAL D'EDUCACIÓ. Document de la ponència,Terrassa, 22 de juny de 2006.

19 Vegeu Serra, A. (2006). “Aproximació a l'anàlisi dels models degestió de les polítiques locals d'atenció a la infància 0-3”. XIIFÒRUM LOCAL D'EDUCACIÓ. Document de la ponència,Terrassa, 22 de juny de 2006.

20 Dades obtingudes al web de la Xarxa Municipal d'Escoles Bres-sol.


nyola del Vallès o Igualada tinguin quotes men-suals pel servei complert de 240, 254, 276 i 211euros, respectivament.

Així mateix, també hi ha una important diversifi-cació quant a les polítiques d’accessibilitat exis-tents. En molts casos, els ajuntaments donen ajutsa les famílies més desafavorides, en forma dereduccions o bonificacions de la quota mensualsegons els ingressos econòmics. En altres casos,reserven places a preus reduïts o simbòlics. Ara bé,cal tenir present que aquesta situació no és exten-sible al conjunt de municipis, la quantitat de labonificació no sempre afavoreix l’accés a les famí-lies amb dificultats econòmiques severes, l’aplica-ció de la bonificació no sempre comprèn el conjuntde serveis (acollida, menjador, etc.), i els criterisd’adjudicació d’ajuts no sempre integren com apossibles destinatàries les famílies amb dificultatseconòmiques lleus. Això succeeix, a més, en uncontext laboral caracteritzat per la precarietat del’ocupació, la qual cosa genera inestabilitat i incer-tesa en els ingressos salarials, així com fluctua-cions contínues i inesperades respecte a la situacióeconòmica de moltes famílies.

Les administracions haurien de reflexionar sobre les polítiques d'accessibilitat que es posen en pràctica

Tot plegat obliga les administracions competentsa reflexionar entorn de les polítiques d’accessibi-litat que es posen en pràctica. La incorporació dequotes condicionades als ingressos familiars, elssistemes de control i validació de la renda, els cri-teris d’adjudicació, els graus de bonificació, lesescales d’aplicació, etc. són factors que caldriarevisar.

Des d’aquesta perspectiva, representa un avenç sig-nificatiu l’Ordre EDU/223/2007, promoguda pelDepartament d’Educació amb data 27 de juny de2007, per la qual s’aproven les bases reguladores pera l’atorgament d’ajuts als ajuntaments titulars dellars d’infants, per a l’escolarització de nens i nenesde 0 a 3 anys que es trobin en situacions socioeco-nòmiques desfavorides. Aquesta recent iniciativa,un avenç important per millorar l’accessibilitat aaquests serveis, estableix ajuts d’un màxim de 1.350euros per alumne beneficiari per a les famílies ambrendes que no superin els llindars màxims de rendafamiliar que s’estableixen a continuació: 14.778euros per a famílies de dos membres, 19.407 eurosper a famílies de tres membres, 23.020 euros per a famílies de quatre membres, 26.123 euros per afamílies de cinc membres, etc.

D’aquesta iniciativa, no obstant això, convé desta-car-ne dues mancances fonamentals. La primerad’aquestes fa referència al perfil de família al qualva dirigit l’ajut. Les rendes familiars màximes fixa-des limiten els ajuts a les famílies amb un nivell deprecarietat econòmica força elevat. Els problemesd’accessibilitat són més greus en aquest col·lectiu,però no exclusivament. I la segona fa referència ala quantitat establerta per a l’ajut. Atès queaquesta política va adreçada a les famílies ambuna situació socioeconòmicament més precària,cal destacar que l’ajut màxim previst (1.350 euros)només assumeix prop del 62% del cost mitjà d’ac-cés a les escoles bressol públiques (segons la infor-mació facilitada pels ajuntaments, 2.172 euros). Lapart restant (822 euros), assumida per la mateixafamília, encara pot representar un obstacle impor-tant per a aquestes famílies desfavorides. A tallil·lustratiu, per a una família monoparental bene-ficiària amb un fill que té la renda familiar màximasegons el llindar establert (14.778 euros), la des-pesa de l’escolarització (822 euros) encara repre-senta el 6% dels seus ingressos bruts. A més, lesfamílies amb pocs recursos econòmics que esveuen obligades a escolaritzar els fills al sector pri-vat per l’escassetat d’oferta pública queden exclo-ses dels ajuts.



La Llei 5/2004 de creació de llars d’infants recull elcompromís del Govern de la Generalitat pel que faa la creació de 30.000 places públiques d’educacióinfantil de primer cicle per al període 2004-2008. Lacreació d’aquestes noves places es realitza ambl’objectiu de doblar l’oferta pública actual iaugmentar en un 50% l’oferta total actual.

En anteriors apartats, es feia referència a lesmancances tant d’oferta existent com d’accessibi-litat, com a resultat del desenvolupament defi-cient del sector públic. Les queixes rebudes alSíndic de Greuges posen de manifest la pressióque hi ha sobre l’oferta pública i sobre la discon-formitat dels criteris que intenten ordenar-la iprioritzar-hi l’accés.

La Generalitat té el compromís de crear 30.000 places públiques

És el cas, per exemple, de la queixa (Q 5892/2006)presentada per una família resident a Arenys deMar que mostrava la seva disconformitat respecteque les dues llars d’infants sostingudes amb fonspúblics tinguessin criteris d’admissió diferents, itambé tinguessin delimitades àrees d’influènciadiferents a efectes de matriculació (la municipalcorrespon amb una part del municipi, mentre quela de titularitat privada abasta el conjunt debarris). Això col·loca en situació de desavantatgeles famílies que resideixen fora de l’àrea d’influèn-cia de l’escola bressol municipal, que només tenenprioritat d’accés pel domicili al centre privat. En labase de la queixa, de fet, la persona interessada esreferia al nombre de places insuficients de primercicle d’educació infantil al municipi, i al fet queaquest any i en cursos anteriors molts infantss’haguessin quedat sense plaça.

Pel que fa al nombre de places, l’Ajuntamentd’Arenys va informar que per donar cabuda als

infants que s’havien quedat sense plaça havia llogatmòduls d’escola bressol per al curs 2006-2007. D’al-tra banda, pel que fa al procediment d’accés alscentres docents, el Departament d’Educació vainformar que al municipi d’Arenys no es vanimplantar àrees territorials de proximitat als centresprivats sufragats amb fons públics (concertats), peròque aquest fet responia a la normativa aleshoresvigent. Cal recordar que la Llei orgànica d’educació(LOE) del 4 de maig de 2006 ja estableix que les àreesterritorials de proximitat siguin les mateixes per alscentres de titularitat pública i concertada.

Els dèficits d’oferta també es denoten en el cas, perexemple, de queixes relacionades amb l’edatrequerida per a l’accés. Només en el primer semes-tre del 2007 s’han rebut cinc queixes sobre el parti-cular pel que fa als municipis de Sant Joan Despí(Q 693/2007), Sant Sadurní d’Anoia (Q 745/2007), elVendrell (Q 834/2007), Cerdanyola del Vallès (Q2228/2007) i Vilanova del Camí (Q 2401/2007). Elrequisit de tenir com a mínim setze setmanes eldia 1 de setembre el recull la resolució que anual-ment publica el Departament d’Educació amb lesnormes de preinscripció i matrícula de l’alumnatals centres docents. Val a dir que aquest sistemapot perjudicar els nascuts en un període respecteals nascuts en un altre, però és difícilment evitablesiguin quines siguin les dates d’inici i acabamentde la preinscripció. Cal tenir en compte, d’altrabanda, que la mateixa normativa, tot i la limitaciód’edat per a la matrícula, també recull la possibili-tat que els centres puguin admetre al llarg del cursnens i nenes de més de setze setmanes.

D’acord amb això, es constata que el problema defons és el nombre de places d’escola bressol,encara insuficient per atendre la demanda exis-tent, que fa que els infants que no han pogutformalitzar la seva sol·licitud dins el termini depreinscripció tinguin més dificultats, pel fet d’ac-cedir-hi després, d’obtenir una plaça. En aquestsentit, el Síndic de Greuges ha plantejat en lesseves resolucions al Departament d’Educació lanecessitat d’incrementar el nombre de places dellars d’infants de titularitat pública, ja que, tot il’esforç realitzat per les administracions públiquesen els últims anys, sembla encara insuficient.


7. CREACIÓ DE PLACES D’ESCOLA BRESSOL I LLAR D’INFANTS


En definitiva, moltes d’aquestes queixes no sónprovocades per aplicacions irregulars de la norma-tiva, sinó, en general, per la insuficiència de placesen llars d’infants de titularitat pública.

Per aquest motiu, convé posar de manifest l’im-pacte positiu que es deriva de l’aplicació del Pla decreació de 30.000 places previst pel Govern. Per alconjunt de Catalunya, el nombre de places decaràcter públic a l’etapa de llars d’infants espreveu que passi de les quasi 30.000 existents l’any2004 a més de 50.000 places l’any 2008 (Generalitatde Catalunya, 2004:19). Aquest augment repre-senta passar d’una taxa d’escolarització públicadel 14% l’any 2004 al 26% l’any 2008, així comreduir parcialment la pressió que les famílies exer-ceixen sobre l’oferta.

En apartats precedents també es destacaven lesimportants desigualtats existents entre comar-ques quant a les taxes d’escolarització. En aquestsentit, cal valorar que un dels objectius del Pla ésaconseguir uns nivells mínims d’oferta públicaen el conjunt del territori, amb variacions entreel 15% i el 30% en funció de la grandària demo-

gràfica dels diferents municipis. En els municipisde fins a 20.000 habitants, la taxa es preveu situarentre el 25% i el 30%; en els municipis de 20.000a 50.000 habitants, entre el 20% i el 25%; i en elsmunicipis de més de 50.000 habitants, entre el15% i el 20%.

D’aquesta manera, els esforços més grans esconcentren als municipis petits, on hi ha menysdemanda potencial (en valors absoluts) i, conse-qüentment també, menys oferta privada i mésdificultats a l’hora de cobrir i finançar les places.La priorització dels municipis més petits respon, aparer de les administracions públiques implicades,a la necessitat de garantir que les zones ruralspuguin disposar d’una oferta no condicionada acriteris de població i a les possibilitats de finança-ment. Això afavoriria, a priori, una certa igualacióde les condicions a partir de les quals les escolesbressol i les llars d’infants es desenvolupen. Elmapa 6 il·lustra el punt de partida i el d’arribadadel Pla, i com la seva aplicació ha de representar,especialment a les comarques rurals amb dèficitsd’oferta, una reducció de les desigualtats territo-rials apuntades.


Mapa 6. Escolarització pública a les comarques catalanes: proposta d’ampliació de l’ofertade cara a l’any 2008

Font: Generalitat de Catalunya (2004).

� menys del 15%� entre el 15% i el 20%� entre el 20% i el 25%� entre el 25% i el 30%� més del 30%

Situació el 2004 Situació el 2008

2004 2008


Precisament, però, un dels aspectes més contro-vertits de la planificació del Pla es deriva delscriteris d’assignació territorial de places. D’unabanda, és ben cert que el Pla contribuirà a reduirels dèficits estructurals flagrants que pateixendeterminades comarques rurals catalanes, comara el Montsià, el Baix Camp, el Bages, la Terra

Alta o el Baix Ebre. Però, de l’altra, també ho ésque les desigualtats territorials en els nivells decobertura de l’oferta segueixen persistint. Encalcular la taxa d’escolarització pública estimadai projectada per al 2008, que incorpora l’impacteque representa la creació de places previstainicialment pel Pla (vegeu taula 10), s’hi observa


Taula 10. Indicadors d’escolarització pública per comarques a Catalunya (2006)

Àmbit territorialCatalunya 30.000 95,7 -1302 14,6 13,6 30,6 26 44,4 7.598Alt Camp 375 54,9 -169 31,9 23,8 36,7 50 64,9 44

Alt Empordà 540 120,6 111 17,9 23,3 29,9 30 78 285

Alt Penedès 405 176,3 309 13 26,5 34,5 33 76,8 149

Alt Urgell 165 97 -5 38,4 25,2 38 41 66,4 43

Alta Ribagorça 30 50 -15 42,3 54,2 54,2 75 100 5

Anoia 570 130,2 172 16,6 20,8 35,4 30 58,7 232

Bages 390 226,4 493 8,2 30,4 44,1 32 69 552

Baix Camp 1.155 81,3 -216 21,6 11 31,6 28 34,9 144

Baix Ebre 390 140,8 159 23,3 13 32,9 28 39,7 136

Baix Empordà 615 105 31 18,1 23,6 35 34 67,4 321

Baix Llobregat 2.910 106,4 187 11,3 12,7 25,7 23 49,4 914

Baix Penedès 375 160 225 16,1 19,1 22,3 27 86 52

Barcelonès 5.985 68,9 -1862 10,5 7,1 32 20 22,2 568

Berguedà 105 105,7 6 12,9 29,1 50,1 37 58 37

Cerdanya 195 65,1 -68 45 29,4 39,1 55 75,2 12

Conca de Barberà 135 77,8 -30 25,9 33,6 46 54 73 31

Garraf 660 64,8 -232 15,9 15,5 19,8 28 78,2 235

Garrigues 90 197,8 88 26,7 40,7 51,2 48 79,5 46

Garrotxa 195 151,3 100 14,8 37,4 51,3 45 72,9 52

Gironès 750 75,6 -183 13,8 18,2 38,8 26 46,9 404

Maresme 1.755 109,7 170 13,9 15,8 31,5 27 50,1 620

Montsià 450 92 -36 27,2 9,4 9,4 30 100 111

Noguera 360 66,1 -122 41 18,7 32,1 47 58,3 13

Osona 780 167,2 524 17,6 15,7 34,8 31 45,1 118

Pallars Jussà 75 74,7 -19 31,9 31,1 43,8 62 70,9 11

Pallars Sobirà 30 183,3 25 19 52,9 52,9 55 100 26

Pla d’Urgell 390 59,2 -159 42,5 22,4 35,2 56 63,7 144

Pla de l’Estany 285 84,2 -45 30,8 19,5 39,5 40 49,4 80

Priorat 90 40 -54 51,7 15 15 59 100 3

Ribera d’Ebre 165 33,9 -109 36,8 20,6 33,5 55 61,4 2

Ripollès 165 91,5 -14 32 27,5 49,3 46 55,8 29

Segarra 90 62,2 -34 16,6 31,2 42,6 37 73,1 87

Segrià 705 125,1 177 13,6 17,4 37,3 30 46,7 252

Selva 525 138,7 203 12 22,1 28,4 33 77,8 183

Solsonès 150 17,3 -124 42,4 15,3 32,2 43 47,5 6

Tarragonès 1.230 92 -98 18,6 9,1 26,1 22 35 249

Terra Alta 120 125 30 55,8 11,2 17,2 46 65,2 4

Urgell 300 84,3 -47 31,4 26 44,9 49 57,9 84

Val d’Aran 90 112,2 11 37 33,9 33,9 55 100 23

Vallès Occidental 3.840 82 -692 13,9 10,2 26,8 23 37,9 640

Vallès Oriental 2.370 100,4 10 19,1 12,6 25,5 29 49,3 651

Font: elaboració pròpia amb dades del Departament d’Educació.

Plac

esas

sign

ades

% c

omp

rom

ísas

soli

t

Plac

es c

omp

ro-

mes

es –

Pla

ces

assi

gnad

es

Plac

es /

Dem

and

ap

oten

cial

(20

04)

Taxa

d’e

scol

a-ri

tzac

ió p

úbl

ica

(200

5-20

06)

Taxa

d’e

scol

a-ri

tzac

ió t

otal

(200

5-20

06)

Taxa

d’e

scol

a-ri

tzac

ió p

úbl

ica

esti

mad

a (2

008)

% s

ecto

r p

úbl

ic(2

005-

2006

)

Plac

es c

read

esen

tre

2003

/04

i 20

05/0

6


que el Pallars Jussà, la Conca de Barberà o laCerdanya, per exemple, obtenen taxes força supe-riors a les de la Segarra, l’Alt Empordà o la Selva,per esmentar algunes de les comarques. Convérecordar que totes aquestes comarques presen-ten un pes del sector privat similar, la qual cosasignifica que les taxes d’escolarització globalsdiferiran sensiblement.

Això significa que, si bé el Pla de creació de places2004-2008 contribueix a reduir les “desigualtatsper baix” i a promoure l’escolarització a les comar-ques rurals amb més mancances, les “desigualtatsper dalt” segueixen persistint. Malgrat que la previ-sió del Pla de creació de places es mantingui, hicontinuaran havent notables diferències territo-rials entre comarques.

Moltes de les queixes rebudes al Síndic són per la falta de places en llars d'infants públiques

Un altre element controvertit de la planificació té aveure amb la manca d’impacte que preveu tenirel Pla en les zones urbanes. En primer lloc, perquè elPla no contribueix a millorar substancialment lasituació allà on es concentra el gruix més impor-tant de població infantil. El mapa 6 mostra que lataxa d’escolarització pública a les zones menyspoblades es preveu superior al 30%, mentre que ales zones més poblades no arribarà al 20%. Aquestés el cas de les comarques del Barcelonès, el BaixLlobregat i el Vallès Occidental, les quals concen-tren pràcticament la meitat dels infants de Cata-lunya.

En segon lloc, perquè la taxa d’activitat femeninaés més alta a les zones urbanes que a les rurals i,alhora, les xarxes de solidaritat informal són mésfebles. Això podria indicar nivells de necessitatmés alts de poder accedir a aquest recurs per partde la població que resideix a les ciutats.

I en tercer lloc, perquè, si bé les comarques urba-nes tenen més nivells d’oferta privada, també sónles zones que concentren més nivells de precarie-tat. En certa manera, doncs, són les comarques quetenen més població amb problemes d’accessibili-tat al sector privat, i que més poden necessitar unaoferta pública ben desenvolupada.

D’altra banda, sobre el desplegament del Pla, caldestacar el bon nivell d’assoliment, el 2007, dels

compromisos de creació de les 30.000 places públi-ques inicialment previstes. Per al conjunt de Cata-lunya, tal com ho mostra la taula 10, el percentatgede compromís assolit és del 95,7%, i només queden1.302 places per comprometre. Aquesta bona valo-ració, no obstant això, convé matisar-la per diver-sos motius.

El primer dels motius fa referència al tipus dedades obtingudes. La Llei 5/2004, de 9 de juliol, decreació de llars d’infants de qualitat, en l’article 2,afirma que “El Govern ha de garantir que al final deperíode 2004-2008 la xarxa de llars d’infants detitularitat pública a Catalunya inclogui un mínimde 30.000 places de nova creació”. Les dades, encanvi, no són de places creades, ja en funciona-ment, sinó de places compromeses pels ajunta-ments. De fet, les dades d’escolarització efectiva,obtingudes per l’Estadística del Departamentd’Educació, no reflecteixen encara la posada enfuncionament d’una part important de les placescompromeses. Això podria indicar un ritme dedesplegament més baix del que estava inicialmentprevist.

I el segon dels motius té a veure amb les diferèn-cies mostrades entre comarques en el desplega-ment. D’una banda, convé destacar la presència decomarques amb municipis que superen a basta-ment el 100% de les places inicialment previstes.L’Alt Penedès, el Bages, Osona, la Garrotxa o lesGarrigues, per exemple, obtenen percentatges decompromís assolit superiors al 150%. D’altrabanda, en comarques com ara el Priorat, el Solso-nès, la Ribera d’Ebre o l’Alta Ribagorça, aquestpercentatge és inferior al 50% (vegeu taula 10).

El Barcelonès té un dèficit de 1.862 places segons la previsió inicial del Pla

Precisament, si es tenen en compte només lescomarques amb mancances de desplegament, eldèficit de places compromeses en funció de l’as-signació prevista en el Pla és de 4.333. En valorsabsoluts, destaca la comarca del Barcelonès, ambun dèficit de 1.862 places segons la previsió inicial,o el Vallès Occidental, amb 692. Cal recordar queaquestes comarques urbanes, juntament amb elBaix Llobregat, eren aquelles en què el Pla hipreveia un impacte més baix sobre la taxa d’esco-larització. En aquest sentit, doncs, llevat del BaixLlobregat, també són unes de les comarques quepresenten un nivell de desplegament més modest.



El desplegament del Pla al Barcelonès i també alGarraf, a la Noguera, al Priorat, a la Ribera d’Ebre ial Solsonès és negatiu, especialment si es té encompte que també són les comarques amb mésdèficits d’escolarització pública i total. La situaciócontrària es troba al Bages, al Berguedà, a laGarrotxa o al Pallars Sobirà, que malgrat presentarnivells elevats d’escolarització, el percentatge decompliment del Pla és molt positiu.

Abans es feia referència que la planificacióprevista pel Pla no reduïa “per dalt” les desigual-tats territorials existents. Aquí cal comentar que elprocés de desplegament del Pla pot contribuir, enel cas d’algunes comarques, a accentuar determi-nades desigualtats territorials. El quadre 1 mostrael comportament de les diferents comarques enfunció del nivell de compliment de les previsionsdel Pla i de les taxes d’escolarització.


Quadre 1. Desplegament del Pla de creació de les 30.000 places de llars d’infants a Catalunya (2007)

% compliment >100 % compliment >70 i <100 % compliment <70% Places % Places % Places % Places % Places % Places

previstes/ previstes/ previstes/ previstes/ previstes/ previstes/Demanda Demanda Demanda Demanda Demanda Demandapotencial potencial potencial potencial potencial potencial

>20 <20 >20 <20 >20 <20Taxa d'escolarització pública baixa (< 22,7)

Taxa d'escola- Baix Ebre Baix Llobregat Baix Camp Tarragonès Noguera Barcelonès

rització total Terra Alta Baix Penedès Montsià Vallès Occidental Priorat Garraf

baixa (<35,1) Maresme Ribera d’Ebre

Osona Solsonès

Selva

Vallès Oriental

Taxa d'escola- Segrià Anoia Pla de l’Estany Gironès Pla d’Urgell

rització total

alta (>35,1)

Taxa d'escolarització pública alta (>22,7)Taxa d'escola- Val d’Aran Alt Empordà Conca de Barberà

rització total Baix Empordà

baixa (<35,1) Alt Penedès

Taxa d'escola- Garrigues Bages Alt Urgell Alt Camp Segarra

rització total Berguedà Pallars Jussà Alta Ribagorça

alta (>35,1) Garrotxa Ripollès Cerdanya

Pallars Sobirà Urgell

Font: elaboració pròpia amb dades del Departament d’Educació.

Nota: El percentatge de places previstes sobre la demanda potencial existent permet ponderar l’impacte que es proposa el Pla. Engeneral, les comarques urbanes més poblades se situen, com ja s’ha comentat, en una previsió d’impacte baixa (en valors rela-tius).


En l’Informe al Parlament 2006, el Síndic de Greugesexposava que la institució rebia un nombre crei-xent de queixes que feien referència a l’atenció alsinfants de zero a tres anys. Només en el darrerlustre, el Síndic ha rebut 227 queixes relacionadesamb l’escolarització en aquesta edat. L’incrementde la demanda, la percepció creixent entre la ciuta-dania del dret a l’accés a aquests recursos educa-tius, l’expansió de l’oferta i els dèficits de regulaciói supervisió sobre els quals aquesta s’ha anatdesenvolupant, que afecten negativament la quali-tat del servei ofert, són alguns dels factors queexpliquen l’augment de queixes experimentat enels darrers anys.

Hi ha una dispersió de models d'escola bressol i de requisits exigits

En l’Informe al Parlament també s’esmentava que lesqueixes referides a la manca de places disminuïenen proporció, però augmentaven les relatives aqüestions de funcionament i qualitat de l’atencióeducativa prestada. A mesura que l’escolaritzaciós’estén i que augmenta la valoració de la importàn-cia de l’educació a la primera infància, s’incremen-ten també les exigències de qualitat sobre l’oferta.

Val a dir que l’oferta d’educació infantil de primercicle a Catalunya s’ha anat configurant en uncontext de manca de criteris normatius clars sobrela regulació del seu funcionament. Els ajunta-ments han anat generant escoles bressol i llarsd’infants, sovint sense criteris unificats sobre lescondicions que havien de regir la prestació delservei. Aquesta situació ha derivat en una impor-tant dispersió de models d’escola bressol, així comtambé de requeriments exigits. I paral·lelament,també, això ha contribuït a generar situacions enles quals la qualitat no es garantia suficientment.

Un dels exemples més evidents d’aquesta disper-sió de models és l’existència, paral·lelament a l’es-tructura bàsica i autoritzada d’escoles bressol i

llars d’infants públiques i privades del país, d’unconjunt de serveis complementaris d’atenció a laprimera infància (aules adaptades en centres deprimària, serveis complementaris municipals,serveis culturals lúdics, etc.), que sovint exerceixende substituts de l’oferta escolar normalitzada, ique actuen al marge de qualsevol regulació.

Els mateixos professionals del sector han reclamatque s’incrementin les garanties i la qualitat de laxarxa d’escoles bressol i llars d’infants i que tambéaugmenti el reconeixement del caràcter educatiud’aquesta etapa. Precisament, en el moment decreixement actual, la regulació dels requerimentsde qualitat de l’oferta i la pressió de complir-loshauria de permetre reduir el cost i el sobreesforçque comportaria ordenar una oferta ja consolidadaen el futur.

De fet, la poca regulació de la provisió de serveis ala primera infància ha contribuït a donar respostesa les demandes, bé des dels governs locals, bé desdel sector privat, de forma no sempre estructuradai integrada. Anteriorment, s’ha fet referència a lesdiferències/desigualtats territorials i també a lesdiferències/desigualtats relacionades amb l’accés.Aquí es fa referència especialment a les diferèn-cies i als dèficits relacionats amb el funcionamenti amb les formes de gestió de l’oferta (finança-ment, tipus de serveis, etc.).

8.1. DÈFICITS RELACIONATS AMBL’ACCÉS ALS SERVEIS DE SUPORT A L’ESCOLARITZACIÓ

Anteriorment, s’ha fet referència a les diferentsconsideracions que la legislació en matèria d’edu-cació ha dispensat a aquest àmbit educatiu. L’any1990, la LOGSE (LO 1/1990), que incorporava canvissubstancials en l’ordenació de les etapes educati-ves que establia la LODE (LO 8/1985), va integrarl’etapa 0-3 al sistema escolar com a primer cicle del’educació infantil. Després d’uns anys d’aplicacióde la LOCE (10/2002), que tornava a concebre l’edu-cació preescolar separadament de l’oferta conce-buda com a pròpiament escolar, la LOE (2/2006)integrava de nou l’etapa 0-3 a l’educació infantil.


8. LA QUALITAT EDUCATIVA I LA GESTIÓ DE L’OFERTA


Aquest vaivé en el marc legal és el resultat de latensió que experimenta aquesta etapa entreconcepcions eminentment educatives i concep-cions eminentment assistencials. Els planteja-ments polítics que no atorguen caràcter escolar al’oferta de llars d’infants han condicionat negati-vament, i encara avui ho fan, la plena incorporacióde l’educació infantil de primer cicle al sistemaeducatiu, i limiten alhora la responsabilitat i l’es-forç financer que realitzen les administracionseducatives competents per garantir la qualitat del’atenció prestada. En altres paraules, els profes-sionals de les escoles bressol i de les llars d’infantsno disposen dels recursos de què disposen elscentres escolars d’etapes posteriors per tractaramb garanties situacions específiques generadesper la diversitat de l’alumnat.

Els professionals de les escoles bressol tenen menys recursos que els de la resta d'etapes educatives

A tall d’exemple, i amb la finalitat d’il·lustraraquesta situació, convé fer esment d’una queixa (Q 5410/06) rebuda pel Síndic de Greuges l’any 2006entorn de les dificultats de comptar amb la inter-venció dels serveis de suport a l’escolarització queel Departament d’Educació de la Generalitat deCatalunya té distribuïts en el territori.

En concret, la queixa fou presentada per l’equip decoordinació de les escoles bressol municipalsde l’Institut Municipal d’Educació (IME) de Mataró,en disconformitat amb la manca de competènciadels equips d’assessorament psicopedagògic (EAP)en l’atenció dels alumnes amb necessitats educa-tives especials escolaritzats a l’etapa 0-3. L’equipque presenta la queixa manifesta, a més, quesovint aquesta situació afecta alumnes que, peredat, no haurien d’estar escolaritzats a educacióinfantil de primer cicle, sinó que ho estan per deci-sió de l’EAP. Com que estan matriculats en centresque no depenen de la Generalitat, se’ls denega elreforç individualitzat que figura com a necessarien el dictamen dels psicopedagogs.

Enfront d’aquesta situació, l’IME de Mataró reco-neix que les famílies cada cop escolaritzen a edatsmés primerenques els fills, també els que necessi-ten una atenció especial, però exposa que el suportindividual a l’infant i el reforç a l’equip d’educa-dors suposa destinar uns recursos que no sempreestan a l’abast dels pressupostos municipals. Per

això, i en el cas dels infants més grans de tres anys,l’IME recomana en l’escolarització en un CEIP,perquè aquests disposen de recursos específicsper a l’atenció dels infants amb necessitats educa-tives especials (suport de personal de reforç indivi-dual, assessors psicopedagògics, educadors d’edu-cació especial del centre, etc.). Tot i així, l’IMEtambé manifesta que, quan el dictamen delsserveis educatius pertinents prescriu que undeterminat infant continuï a l’escola bressol muni-cipal, l’Ajuntament dota l’aula i el centre delsuport que el cas requereix. El nombre reduït decasos que es presenten havia permès fins araproveir d’aquests recursos, situació que, segonsl’IME, no es podria mantenir en el futur en el casque es multipliquessin les necessitats.

L’IME de Mataró també insta el Departamentd’Educació i Universitats a ampliar la col·laboracióamb els ajuntaments en aquest camp, tal com hohan demanat reiteradament els municipis permitjà de la Comissió Mixta Departament-Ajunta-ments. L’entrada en vigor del Decret 282/2006, de 4de juliol, pel qual es regulen el primer cicle del’educació infantil i els requisits dels centres(DOGC núm. 4670- 06/07/2006), particularment del’article 3.4, que determina que “els infants ambnecessitats educatives específiques reben l’atenciód’acord amb les seves necessitats singulars des delmoment en què són detectades i valorades pelsserveis educatius”, obliga encara més a aquestacol·laboració.

Les administracions han de garantir l'atenció de lesnecessitats educatives específiques

Per la seva banda, el Departament d’Educació, enresposta a la queixa, manifesta donar prioritat al’atenció de l’alumnat en l’ensenyament obligatori,encara que, progressivament, i en la mesura que ladisponibilitat pressupostària ho permeti, ampliïl’atenció a l’alumnat del segon cicle d’educacióinfantil (3-6 anys) i, en situacions específiques, del’etapa 0-3. El Departament deixa constància que téla intenció d’avançar en la cobertura de les neces-sitats de l’alumnat de tot el sistema a mesura queels recursos disponibles ho permetin, encara queno hi hagi previst ampliar properament la partidadisponible per donar resposta a aquest aspecte.

Cal tenir present que el marc legal de referènciaestableix l’obligació de les administracions públi-



ques de garantir l’atenció de les necessitats educa-tives específiques en el sistema educatiu. En parà-grafs anteriors ja s’ha fet esment de l’article 3.4 delDecret 282/2006, pel qual es regula el primer cicled’educació infantil. El mateix Estatut d’autonomia,en l’article 21.7, estableix que “les persones ambnecessitats educatives especials tenen dret a rebreel suport necessari que els permeti accedir alsistema educatiu, d’acord amb el que estableixenles lleis”. O la mateixa Llei orgànica 2/2006, de 3 demaig, d’educació, en l’article 71, manifesta quel’atenció integral a l’alumnat amb necessitat espe-cífica de suport educatiu s’iniciarà des del mateixmoment en què aquesta necessitat sigui identifi-cada.

En aquest sentit, i en el marc del tràmit correspo-nent a la queixa comentada, el Síndic de Greugesrecomanava al Departament d’Educació ampliarprogressivament l’atenció a l’alumnat de zero atres anys en situacions específiques, avançant enla cobertura de les necessitats educatives especialsdels infants que ho requerissin des del moment enquè es detectessin.

8.2. DÈFICITS RELACIONATS AMB LAFRAGMENTACIÓ DE COMPETÈNCIESRELACIONADES AMB LA GESTIÓ DEL’ESCOLARITZACIÓ DE 0 A 3 ANYS

Anteriorment s’ha fet referència a les possibilitatspressupostàries limitades dels ajuntaments, aixícom també a la necessitat d’intensificar la coordi-nació entre el Departament d’Educació i elsgoverns locals per a la gestió de l’etapa educativaO-3.

Cal destacar que la política pública d’atenció a laprimera infància a Catalunya s’ha desenvolupatespecialment perquè molts municipis, en uncontext en què els ajuntaments tenien poc poder idisposaven de pocs recursos per abordar ambgaranties el repte de la provisió educativa, assumi-ren el compromís de crear oferta escolar de zero atres anys. L’avantatge de la proximitat, que feiamés sensibles els governs locals a les demandes dela població, es veié contrarestada per la debilitatorganitzativa i la corresponent dificultat perdesenvolupar polítiques de provisió educativa.

Aquest model de desenvolupament generà algu-nes mancances relacionades amb la consistènciainterna de la xarxa d’escoles bressol i llars d’in-fants, com ara:

• d’una banda, dèficits puntuals vinculats a laqualitat de l’oferta, provocats per una certadisparitat en els requeriments establerts,

sumada a l’escassetat de recursos municipalsque acompanyava la creació de places;

• de l’altra, desequilibris territorials en la provisiód’oferta i en l’escolarització dels infants de zeroa tres anys, com a conseqüència de patrons decreixement diferenciats en cadascun dels muni-cipis;

• i finalment, dèficits de vertebració de la xarxa,provocats per una atomització dels centreseducatius en l’àmbit local, sense gaire connexióamb les estructures administratives pròpies delsistema educatiu.

El marc normatiu de competències compartides pot comportar una difusió de responsabilitats

En aquest procés, la tasca del Departament d’Edu-cació va consistir bàsicament a gestionar les esco-les bressol de titularitat de la Generalitat de Cata-lunya, així com a subvencionar amb menys o mésquanties la creació i el manteniment de les placespúbliques existents en els diferents municipis.

Precisament, en els darrers anys s’han promulgatdiverses iniciatives polítiques que intentenpal·liar, encara que parcialment, aquests dèficits.La Llei 5/2004, de 9 de juliol, de creació de llarsd’infants de qualitat, així com el Pla del govern decreació d’un mínim de 30.000 places escolarspúbliques de zero a tres anys durant el període2004-2008, per exemple, serveixen per corregir elsdesequilibris territorials de l’oferta. Alhora, elDecret 282/2006, de 4 de juliol, pel qual es regulenel primer cicle de l’educació infantil i els requisitsdels centres, ha promogut una certa clarificació iunificació dels criteris de qualitat que han de regirl’activitat de les escoles bressol i llars d’infants. I lamateixa LOE (2/2006), que incorpora l’escolaritza-ció de zero a tres anys a l’educació infantil, contri-bueix a connectar formalment aquesta etapa ambel sistema educatiu.

Ara bé, aquest marc normatiu estableix algunsàmbits de competències compartides o delegablesque, sense els corresponents mecanismes de coor-dinació i de regulació, pot generar a la pràctica uncert efecte de difusió de les responsabilitats.

Respecte a l’ordenació dels continguts educatius idels criteris de qualitat de l’oferta, el Departament



d’Educació té clares competències sobre la matè-ria. La LOE (2/2006), en l’article 14.6, estableix que“les administracions educatives han de determi-nar els continguts educatius del primer cicle del’educació infantil [...]. Així mateix, han de regularels requisits que hagin de complir els centres queimparteixen el cicle esmentat, relatius, en tot cas,a la relació numèrica alumnat-professor, a lesinstal·lacions i al nombre de llocs escolars”.

Els municipis no sempre tenen els recursos suficients pertractar necessitats imprevistes

Respecte a la creació de l’oferta, la LOE (2/2006) esmostra més ambigua i en l’article 15.1 afirma que“les administracions públiques [en general] han depromoure un increment progressiu de l’oferta deplaces públiques en el primer cicle. Així mateix,han de coordinar les polítiques de cooperacióentre elles i amb altres entitats per assegurarl’oferta educativa en aquest cicle”. És el Decret282/2006 el que especifica que aquesta responsabi-litat també pertoca als ajuntaments, i estableix enl’article 15.1 que “l’Administració educativa i l’Ad-ministració local han d’impulsar una oferta sufi-cient per atendre la demanda de places de primercicle de l’educació infantil”. El pla de creació deplaces engegat pel govern de la Generalitat semblacomptar amb instruments i canals clars de coordi-nació entre Departament d’Educació i ajunta-ments en aquest camp.

Potser les principals confusions apareixen enaspectes relacionats amb la governació i la gestióquotidiana de l’activitat, i amb l’eventual resoluciódels problemes que hi puguin anar sorgint. El certés que el Decret 282/2006 ha consolidat el procésprogressiu de descentralització de les competèn-cies de gestió de les escoles bressol als municipis.L’article 20.1 estableix que “Les competències queaquest Decret atribueix al Departament d’Educaciói Universitats i als seus òrgans es poden delegar alsajuntaments que les vulguin assumir [...]”. Entreles competències que es poden delegar, hi ha lesrelacionades amb els consells de participació deles llars d’infants. El fet que la titularitat de moltesescoles bressol públiques sigui municipal i quel’ajuntament participi directament en l’òrgan degovern del centre (consell de participació) constatala responsabilitat que assumeixen els municipisen aquesta gestió quotidiana.

Els municipis, però, tal com s’il·lustrava en la queixaexposada anteriorment (Q 5410/06), no sempredisposen dels recursos suficients per donar respos-tes adequades a necessitats especials, no previstes.A més, hi ha solucions que requereixen respostesen aspectes en els quals els límits competencialssón difusos o les competències, compartides. I és enaquestes situacions en les quals emergeix elconflicte entre el deure de l’Administració educa-tiva d’assegurar la qualitat de l’educació delsinfants i la responsabilitat de l’Administració localde garantir l’òptim funcionament dels recursoseducatius que gestiona (i sobre els quals té lescompetències delegades). De fet, al Síndic, la cons-tatació d’aquest conflicte apareix en la gestió dedeterminades queixes que fan referència a aquestaetapa educativa. De vegades, el Departament d’Edu-cació i l’administració local corresponent es respon-sabilitzen mútuament, sense tenir clar quin és elpropi grau de responsabilitat.

Cal tenir present que, a mesura que el procés dedescentralització es vagi intensificant i estenent, ique l’oferta s’incrementi, és possible que aquestessituacions apareguin de manera més recurrent.Alhora, la pressió sobre els ajuntaments tambéserà cada vegada més gran, especialment perquèels requeriments exigits per les famílies augmen-ten a mesura que l’oferta es generalitza i es concepcada cop més com a servei bàsic, com a bé públicque l’Administració ha de proveir amb uns“mínims” de qualitat.

El marc normatiu dóna un important marge de decisió als ajuntaments per gestionar l'admissió de l'alumnat

Aquesta situació planteja alguns reptes, així comla necessitat que les llars d’infants comptin ambpolítiques de suport i amb la possibilitat derespondre a situacions cada cop més específiques.I això no passa únicament per garantir que elsajuntaments disposin dels recursos econòmicssuficients per gestionar l’oferta, ni tampoc (encaraque també) únicament per promoure l’accés de lesescoles bressol als serveis educatius territorials desuport a l’escolarització de la Generalitat de Cata-lunya (EAP, etc.).

A més d’aquestes condicions necessàries, cal anarintegrant l’oferta existent i configurant una verita-



ble xarxa d’escoles bressol. Això obliga a plantejarla idoneïtat dels serveis educatius de suport dequè ja disposa la Generalitat de Catalunya a l’horade donar respostes adequades i específiques a lesnecessitats dels infants d’aquestes edats. I sobre-tot, també obliga a acompanyar el procés dedescentralització amb polítiques que permetincontrarestar la fragmentació de responsabilitatspròpies d’aquest procés, com ara estructures percompartir i optimitzar recursos a escala supralocal(especialment important quan els municipis sónpetits).

8.3. DÈFICITS RELACIONATS AMB ELPROCÉS D’ADMISSIÓ D’ALUMNAT

El procés de descentralització afavoreix quel’oferta escolar sigui proveïda i gestionada per l’ad-ministració més propera a les demandes de laciutadania, però també incorpora dificultats rela-cionades amb el control per part de l’Administra-ció educativa de l’exercici de les competènciesdescentralitzades i amb la capacitat dels ajunta-ments de contenir, des d’una posició de proximi-tat, la pressió assistencial que exerceix lademanda.

La gestió que alguns ajuntaments fan del procedi-ment d’admissió de l’alumnat il·lustra bona partd’aquests dèficits.

El marc normatiu vigent dóna un important margede decisió als ajuntaments per gestionar l’admis-sió d’alumnat. El Decret 282/2006 estableix, en l’ar-ticle 16.2 que “Els ajuntaments que [...] assumeixincompetències en matèria d’admissió d’alumnatpoden establir el corresponent procés, el qual s’hade regir, en tot cas, pel previst en la normativa queregula l’admissió d’alumnat. Així mateix els ajun-taments poden establir, per a tots els centres queimparteixen el primer cicle de l’educació infantilsufragats amb fons públics del seu territori, unbarem diferent al recollit a la normativa que regulal’admissió d’alumnat, respectant en tot cas elscriteris d’admissió que s’hi estableixen.”

El Decret 75/2007, de 27 de març, pel qual s’esta-bleix el procediment d’admissió de l’alumnat alscentres en els ensenyaments sufragats amb fonspúblics, en la disposició addicional quarta, afegeixque “Els ajuntaments que hagin assumit la compe-tència en matèria d’admissió d’alumnat del primercicle d’educació infantil dels centres públics esregiran pels criteris establerts en aquest Decret iper la resta que estableixin en exercici de les sevescompetències i podran elaborar el seu propi baremper a cada un d’aquells”.

La pressió que hi ha sobre l’oferta provoca quealguns governs locals tendeixin a seleccionar indi-rectament determinats grups socials, sense basar-se aparentment en criteris d’igualtat d’accés, sinópresumiblement més d’oportunitat política. Laconsideració de determinats anys d’empadrona-ment al municipi, per exemple, limita les possibili-tats d’accés de la població nouvinguda, que tambéen pot tenir necessitat, i beneficia, en canvi, lapoblació més assentada. El mateix succeeix, perexemple, amb l’eliminació del criteri de proximitatdel lloc de treball i amb l’obligació de residir almunicipi. Ja s’ha fet esment de la importància del’educació infantil de primer cicle per a la concilia-ció de la vida laboral i familiar. La mobilitat laboralentre municipis és molt elevada, i condicionar l’ac-cés a un àmbit estrictament local no s’ajusta a larealitat sociolaboral que viuen moltes famílies.

A tall il·lustratiu, aquest és el cas que es produïa aCornellà de Llobregat per accedir a les escolesbressol municipals (exposat breument en el capítolsobre les desigualtats socials). El Síndic de Greugesva rebre una queixa (Q 3358/2005) que feia referèn-cia a la necessitat d’acreditar l’arrelament al muni-cipi amb l’empadronament, i també que aquest foscom a mínim d’un any de durada. D’aquestaforma, la població nouvinguda, d’origen immigrato autòcton, no tenia oportunitat d’accedir a aquestrecurs.

La consideració de determinats anys d'empadronament al municipi limita l'accés de la població nouvinguda

Inicialment, l’Institut Municipal d’Educació deCornellà de Llobregat exposava que aquests crite-ris s’incorporaven per “acreditar l’arrelament almunicipi, i com a conseqüència que la demandasupera l’oferta”. Davant d’aquesta situació, elSíndic de Greuges va adreçar-se a l’Ajuntamentd’aquesta localitat per tal que revisés l’aplicaciód’aquest criteri fixat, atès que no garantia l’exer-cici del dret d’accés a una plaça d’escola bressol enigualtat d’oportunitats i, a més, no complia lanormativa aleshores vigent sobre admissió del’alumnat. Finalment, l’Ajuntament de Cornellàde Llobregat va informar que, amb relació a lapreinscripció i la matriculació dels alumnes de lesescoles bressol municipals per al curs 2007-2008,s’havien tingut en compte aquests suggeriments i



s’havia adaptat la normativa al nou Decret75/2007, de 27 de març, sobre el procediment d’ad-missió de l’alumnat als centres en els ensenya-ments sufragats amb fons públics.

De característiques similars, també convé fermenció d’una queixa sobre el procediment d’accésd’una llar d’infants d’Esponellà, de titularitatmunicipal, que impedia a diversos alumnes seguirescolaritzats en aquest centre, tot i no haverfinalitzat el primer cicle d’educació infantil (Q 8430/2006 i Q 8650/2006). Les raons adduïdeseren la preferència d’accés d’altres infants resi-dents al poble, o treballadors de l’ajuntament oaltres serveis. El Departament d’Educació vamitjançar en la situació i va adreçar-se a l’ajunta-ment en qüestió perquè deixés sense efecteaquesta decisió, ja que contravenia la normativaque regula el procés de matriculació i escolaritza-ció d’alumnes en centres docents sufragats ambfons públics. Finalment, malgrat que actualmentencara no s’ha rebut resposta formal de l’Ajunta-ment d’Esponellà, el Departament d’Educació vainformar que un dels infants afectats havia conti-nuat escolaritzat al mateix centre, mentre que elsaltres tres havien acceptat voluntàriament sermatriculats en altres escoles bressol.

Cal introduir millores en el procediment actual d'assignació de places de llistes d'espera

Finalment, sobre el procediment d’admissiód’alumnat a les escoles bressol, convé fer referèn-cia a la situació de Barcelona. En primer lloc,talment com succeeix en altres municipis, convédestacar que en el darrer procés dut a terme elConsorci d’Educació de Barcelona no va gestionarl’admissió d’alumnat dels centres privats subven-cionats amb fons públics. Això no va garantir,doncs, que els criteris d’accés seguits fossin elsestablerts pel Decret 75/2007, i que totes les famí-lies tinguessin les mateixes oportunitats d’obtenirplaça a les escoles bressol i llars d’infants sufraga-des amb fons públics.

I en segon lloc, és important destacar una queixa(Q 3224/07) referida a la manca de transparènciarespecte a l’assignació de places un cop es tanca lamatrícula en el procés d’admissió ordinari. Elmotiu de la queixa se centra en el fet que lessol·licituds presentades en el procés de preinscrip-ció no es conservin com a llista d’espera, sinó que,

en cas de baixes, s’obri un nou procediment delqual només compta “l’ordre d’arribada”. Desprésd’estudiar l’informe presentat per l’IMEB, la resolu-ció del Síndic de Greuges reconeix que el procedi-ment seguit per a la cobertura de places vacantsdurant el curs escolar a les escoles bressol i llarsd’infants sufragades amb fons públics podriavulnerar alguns principis bàsics que han de regirl’actuació de les administracions públiques.

D’una banda, el procediment utilitzat per a l’assig-nació de places vacants no satisfà el principid’equitat. L’informe de l’IMEB indica que l’ordred’entrada determina les oportunitats d’accés, i nopas criteris que fomentin la igualtat en l’accés al’educació infantil de primer cicle. En el mateixprocés d’admissió, que regeix l’assignació de plaçafins que no s’inicia el curs, s’aplica un seguit decriteris per ordenar les sol·licituds que incorporenaspectes relatius a la proximitat, a la possiblediscapacitat de l’alumne o a la renda familiar, perexemple. Si el criteri d’assignació és, simplement,l’ordre d’entrada, es podrien mantenir les sol·lici-tuds existents en el procés d’admissió inicial, irespectar així les llistes d’espera dels diferentscentres. Un dels motius que podria justificar norespectar les llistes d’espera seria que els infantsque no haguessin pogut participar en el procésd’admissió no tinguessin les mateixes oportuni-tats que els infants que sí que hi haguessin pogutparticipar. En aquest sentit, però, l’ordre d’entradatampoc resulta just, perquè els infants nascuts apartir del 2 de juliol (data en què comença a comp-tar l’ordre d’arribada) sempre tindran menys opor-tunitats que els altres, perquè no hauran pogutformalitzar la seva sol·licitud en aquesta data.

D’altra banda, el procediment utilitzat pot nogarantir necessàriament la transparència, tal comsucceeix amb el procés d’admissió ordinari. Enaquest cas, es fan públiques les vacants, les llistesbaremades i l’assignació final de places. En elprocediment obert a partir del proppassat 2 dejuliol, segons la informació que consta, no hi haaquest nivell de transparència en el procés. Perexemple, en la circular que es va enviar a les esco-les bressol amb data 8 de juny es diu a aquestrespecte que “En cas d’haver una plaça disponible,el Servei l’assignarà a una sol·licitud i es comuni-carà per e-mail o telefònicament a la família i al’escola bressol”. La persona interessada, precisa-ment, es queixa sobre la no-possibilitat de conèi-xer la llista d’espera i de conèixer les placesvacants que es produeixen al llarg del curs.

D’acord amb això, la resolució suggereix la necessi-tat d’incorporar millores en el procediment actualque introdueixin la perspectiva de l’equitat en l’as-signació de plaça, no solament sobre la base de l’or-dre d’entrada, i garanteixin la màxima transparèn-



cia d’aquest procés envers la ciutadania. Alternati-vament, es podria considerar més equitatiu i trans-parent mantenir les llistes d’espera dels centresresultants del procés d’admissió ordinari.

8.4. DÈFICITS RELACIONATS AMB ELCONTROL I LA SUPERVISIÓ DE LAQUALITAT EDUCATIVA DE L’OFERTA

La incorporació de l’educació infantil de primercicle al sistema educatiu promulgada per la LOE(2/2006) proporciona a la Inspecció educativa, permitjà de l’article 151, la competència i la responsa-bilitat de supervisar i controlar des del punt devista pedagògic i organitzatiu el funcionament deles escoles bressol i llars d’infants públiques iprivades.

En aquesta línia, el Pla director 2002-2006 de laInspecció d’Ensenyament considera la necessitatde supervisar el primer cicle d’educació infantil,encara que només especifica com a prioritaris lasupervisió i l’assessorament de la relació delcentre amb les famílies i del procés d’avaluaciódels infants.

El Decret 282/2006, en l’article 20.2, també esta-bleix que “l’ajuntament, sens perjudici de lesfuncions de la Inspecció educativa, pot establir elscontrols i les supervisions necessaris per a garan-tir l’exercici de les competències delegades. Aaquest efecte, l’ajuntament pot sol·licitar l’actua-ció de la Inspecció educativa perquè informi enl’àmbit de les seves competències sobre qualsevolexpedient instruït per l’ajuntament.”

Aquest control de la qualitat educativa hauria deser assumit pels ajuntaments, especialment enl’oferta pública de titularitat de la mateixa Admi-nistració local. El cert, però, és que l’assumpciópels ajuntaments de la gestió de l’oferta no sempres’acompanya de procediments i instruments desupervisió. Els problemes de recursos que tenenmolts ajuntaments a l’hora de crear l’oferta s’ac-centuen si, a més, han d’anar acompanyats derecursos per controlar-ne el funcionament i laqualitat. Això provoca que molts municipis tinguinllars d’infants que funcionen de manera indepen-dent, sense la supervisió directa del mateix ajunta-ment. En aquesta línia, per exemple, des de lamateixa Diputació de Barcelona es fa referència ala necessitat de promoure la figura del responsablelocal del conjunt dels serveis de zero a tres anys,especialment als municipis mitjans o grans en quès’està augmentant el nombre de centres21.

Cal tenir present que l’oferta augmenta cada copmés, i que el Decret 282/2006, que regula aquesta

etapa educativa, només estableix uns criteris demínims, especialment centrats en les condicionsformals de la provisió del servei (ràtios, espais,etc.). Davant d’aquest escenari, molts ajuntamentscentren la seva acció supervisora en el control delsaspectes formals, per assegurar el compliment dela llei, i no presten un nivell d’atenció equivalentals aspectes pròpiament de contingut.

Si hom revisa, per exemple, els plecs de clàusulesadministratives particulars que regeixen lacontractació de les escoles bressol municipals aaltres entitats, s’adona de l’alt nivell d’especificitatamb què es tracten les condicions formals que hade tenir la llar d’infants (característiques delservei, béns i instal·lacions, finançament, drets iobligacions dels actors, règim sancionador, etc.) i,en canvi, no s’hi estableixen exigències de tipuspedagògic.

En aquests mateixos plecs, sovint s’estableix l’obli-gació de l’entitat gestora de facilitar periòdicamenta l’ajuntament informació que demostri el compli-ment dels criteris formals regulats legalment, comara la relació del personal i les seves titulacions, ide les condicions econòmiques relacionades ambel funcionament de l’activitat, com ara la propostade pressupost anual, la memòria de gestió o elcompte d’explotació. En canvi, no es precisenmecanismes de control de la qualitat educativadurant el funcionament de l’activitat.

S'ha de promoure la figura del responsable local dels serveis de 0 a 3 anys

L’anàlisi de la informació sobre les escoles bressolmunicipals facilitada al Síndic pels mateixos ajun-taments en el marc d’aquest informe constata queuna part significativa dels centres declara no tenirdefinit un projecte educatiu (en algun dels casos,aquest està en procés d’elaboració). Cal recordarque el Decret 198/1996, de 12 de juny, pel quals’aprova el reglament acadèmic dels centresdocents públics que imparteixen educació infantili primària, així com la Resolució de 30 de juny de2006 per la qual el Departament d’Educació aprovales instruccions per a l’organització i el funciona-ment de les llars d’infants públiques per al curs


21 A Serra, A. (2006). “Aproximació a l'anàlisi dels models de ges-tió de les polítiques locals d'atenció a la infància 0-3”. XIIFÒRUM LOCAL D'EDUCACIÓ. Document de la ponència,Terrassa, 22 de juny de 2006.


2006-2007, estableixen l’obligació de definir elprojecte educatiu i el projecte curricular, entrealtres. El decret esmentat concreta, en l’article 9,que “El projecte educatiu del centre té per finalitatplasmar de forma coherent l’acció educativa adop-tada després d’una anàlisi de la pròpia realitat i delcontext socioeconòmic i cultural on el centredesenvolupa la seva acció formativa”. La proble-matització de la pròpia pràctica docent i delcontext socioeducatiu en el qual s’actua és unelement fonamental per promoure la qualitat del’oferta.

Una part significativa de centres declara no tenir definit un projecte educatiu

La necessitat de definir mecanismes de controlsobre la qualitat de l’oferta educativa es fa mésevident en els casos de llars d’infants municipalsde gestió indirecta. Els problemes de gestió comen-tats anteriorment porten molts ajuntaments aexternalitzar la provisió del servei. Segons lesdades facilitades pels governs locals, al voltant del25% de les escoles bressol i llars d’infants ésgestionada de forma indirecta per altres entitats.En aquest procés de subcontractació, el primer (iprincipal) dels controls de qualitat té a veure ambla selecció de l’entitat que n’assumeix directamentla gestió.

El plec de clàusules administratives particularsque regeixen la contractació del servei especificaels criteris de valoració de les propostes que aspi-ren a la concessió. I entre aquests, destaca que elscriteris de tipus econòmic i organitzatiu (propostad’organització de servei escolar, pla d’acollidamatinal, proposta de reglament de règim intern,proposta de funcionament econòmic, etc.) sónsovint, i un cop més, igual de valorats o més queels criteris de tipus merament educatiu (projectecurricular, projecte educatiu, etc.). En altres parau-les, els aspectes econòmics i organitzatius sónigual de determinants o més que els educatius al’hora de decidir sobre l’entitat concessionària dela gestió del servei.

La mateixa mesa de contractació reforça aquestasituació, ja que generalment la seva composicióintegra l’alcalde (o persona en qui delegui), elsecretari, l’interventor, l’assessor jurídic, determi-nats regidors o portaveus dels grups polítics, perexemple, i en canvi, no incorpora professionalsamb coneixements de l’àmbit educatiu.

8.5. DÈFICITS RELACIONATS AMB LAREGULACIÓ DEL CONJUNT DELSSERVEIS D’ATENCIÓ A LA PRIMERAINFÀNCIA

Amb relació al control i la supervisió de l’ofertaeducativa, cal fer una menció especial dels serveiseducatius existents en molts municipis de Cata-lunya que actuen de manera anàloga a les escolesbressol autoritzades pel Departament d’Educació,sota altres denominacions, i sense autorització del’Administració educativa. Aquesta situació noafecta exclusivament determinats serveis de titu-laritat privada, sinó també serveis públics promo-guts pels mateixos ajuntaments.

La manca de regulació i de control d’aquestsserveis no contribueix a assegurar que l’activitatque s’hi desenvolupa respecti les condicionseducatives, de seguretat, higièniques, sanitàries,d’accessibilitat, etc. necessàries per garantir laqualitat de l’atenció que reben els infants. El dèfi-cit de garanties de qualitat es constata en lamateixa actuació del Síndic de Greuges i en lesqueixes rebudes sobre el funcionament d’aquesttipus de serveis. En l’Informe al Parlament 2006, elSíndic de Greuges féu referència a l’actuació d’oficiiniciada arran dels presumptes maltractamentsproduïts en una “ludoteca” de Vilanova i la Geltrú(A/O 4116/2006) i a la queixa relativa, també, a unincident succeït en una “ludoteca” de Castellbisbal(Q 4323/2006). Aquests dos serveis oferien unaatenció equivalent al d’una escola bressol, segonsles característiques apuntades pel Decret 282/2006,i, en canvi, actuaven sota una llicència municipalde ludoteca.

La manca de regulació fa que no es pugui assegurar la qualitat dels centres no autoritzats

El problema rau en el fet que el Decret 282/2006només defineix explícitament els requerimentsdels serveis educatius que imparteixen l’educacióinfantil de primer cicle i que, per tant, hagin de serautoritzats pel Departament d’Educació. L’article 1estableix que “Aquests centres acullen de maneraregular, és a dir, continuada i sistemàtica, infantsde zero a tres anys, i els donen servei educatiusegons les condicions i els requisits que s’establei-xen en aquest Decret. Perquè entrin en funciona-ment, els ha de crear o autoritzar l’Administracióeducativa”. En l’article 10 afegeix que (10.1) “Els



centres han d’oferir els seus serveis de maneracontinuada i sistemàtica a grups estables d’in-fants, amb freqüència diària, distribuint les activi-tats per franges horàries i de serveis durant deu omés mesos l’any. També poden oferir de maneraregular i amb una programació adequada un serveieducatiu de menor freqüència i atenció horàriaque l’anterior a grups estables d’infants dos o mésdies a la setmana, tres o més hores al dia, durantdeu o més mesos l’any”.

No hi ha cap administracióque supervisi els establiments que operen com a escoles bressol sota altres noms

En canvi, si bé estableix criteris més o menys espe-cífics sobre el tipus de característiques que ha derespectar un servei que vulgui funcionar com aescola bressol, el Decret 282/2006 no obliga elsserveis amb altres denominacions que operen deforma equivalent a les llars d’infants. Aquest n’ésun dels dèficits principals.

Davant d’aquests dèficits, i amb relació als expe-dients esmentats anteriorment, se sol·licità infor-mació al Departament d’Educació, al Departamentd’Acció Social i Ciutadania, al Departament de laPresidència, i als ajuntaments respectius.

Pel que fa als ajuntaments, les dues corporacionsinformaren que es tracta d’establiments ambllicències per desenvolupar l’activitat de ludoteca.I en efecte, no hi ha una normativa que especifiquiclarament que les ludoteques no puguin oferir unservei d’atenció horària similar al de les escolesbressol.

Pel que fa al Departament d’Acció Social i Ciutada-nia, aquest es remetia a la normativa que regulales escoles bressol i, en concret, al Decret 282/2006.Aquest departament afegia que l’única disposiciónormativa que fa referència a les ludoteques és elDecret 222/1996, de 12 de juny, dels equipamentscívics, i que en aquest marc, les ludoteques sónequipaments especialitzats en el joc i la joguina iel seu espai físic està organitzat en zones determi-nades per a cada tipus de joc, tot recordant que latutela i la cura dels infants de menys de quatreanys es duu a terme des de les escoles bressol illars d’infants, i no pas des de les ludoteques.

Finalment, el Departament d’Acció Social i Ciuta-dania també informava que estava treballant enl’elaboració d’una normativa específica per a lesludoteques, enteses com a espais de joc fora del’horari escolar.

Per la seva banda, el Departament de la Presidèn-cia informava que la Secretaria General de laJoventut no exerceix la supervisió sobre les ludote-ques, sinó que regula la seguretat i la qualitat deles activitats d’educació en el lleure en les qualsparticipen menors d’edat i que es troben reguladespel Decret 130/1997. Aquest decret regula lesacampades juvenils, els camps de treball, elscasals de vacances, les colònies i les rutes en lesquals participen persones menors de divuit anysen nombre superior a sis que no tinguin caràcterfamiliar, lectiu o esportiu. El Departament de laPresidència es remetia finalment, com feia elDepartament d’Acció Social i Ciutadania, al Decret222/1996, de 12 de juny, per a la regulació de lesludoteques.

I finalment, el Departament d’Educació va infor-mar que aquests tipus de centres no consten coma centres d’educació infantil autoritzats, demanera que fer-ne el control no forma part de laseva competència.

Alguns ajuntaments regulen els serveis adreçats a la infància en les seves ordenances

L’anàlisi de tota aquesta informació posa de mani-fest que a hores d’ara no hi ha cap administraciópública que, més enllà dels aspectes inclosos enles llicències municipals d’activitats, que en capcas incideixen en el tipus d’atenció que reben elsinfants (adequació urbanística, immissió en elmedi ambient), assumeixi el control i la supervisiódel funcionament dels establiments que ambdenominacions diverses funcionen com a verita-bles llars d’infants. En aquest sentit, cal assenyalarque es tracta d’establiments on els infants de zeroa tres anys són atesos diàriament en horari dematí, migdia i tarda, amb una temporalitat exactaa qualsevol escola bressol ordinària, i amb l’objec-tiu que els infants hi siguin atesos en substitucióde les seves famílies.

La manca de supervisió administrativa del funcio-nament d’aquests recursos col·loca els infantsafectats i també les seves famílies, majoritària-



ment desconeixedores de la manca de controld’aquests serveis (per bé que no facin servir ladenominació de llar d’infants) en una situació dedesprotecció.

Aquest dèficit de regulació dels serveis que operencom a escoles bressol sota altres denominacions,sense l’autorització i el control del Departamentd’Educació, també es produeix amb els serveiseducatius infantils que no operen de maneraanàloga a les llars d’infants. Aquests serveiseducatius no disposen d’una regulació específicaque estipuli els requeriments de qualitat que hande complir per garantir i controlar la qualitat delservei prestat. El mateix Decret 222/1996, de 12 dejuny, dels equipaments cívics, que regula l’activitatde les ludoteques, es limita a definir de formagenèrica els objectius i els tipus de serveis, senseentrar a especificar aspectes concrets sobre el seufuncionament (ràtios, formació dels professionals,condicions de les instal·lacions, etc.).

Davant d’aquest buit normatiu, alguns ajunta-ments han optat per regular, per mitjà de les sevesordenances municipals, els serveis adreçats a lainfància. A tall il·lustratiu, per exemple, l’Ajunta-ment de Terrassa estableix en l’Ordenança d’usos iactivitats que els serveis educatius que funcionende manera anàloga a les llars d’infants, segons elque estableix el Decret 282/2006, han de ser auto-ritzades pel Departament d’Educació. La resta deserveis, en canvi, han de funcionar com a “espaislúdics infantils”. Segons l’article 48 de l’Orde-nança, “S’entén per espai lúdic infantil l’activitatdestinada a activitats de joc o esplai per a infantsde manera no regular i no inclosa dins l’àmbitd’aplicació del Decret 282/2006 [...]. En aquestsespais es podran admetre infants de fins a sis anysdins l’horari escolar sempre que hi assisteixin coma màxim tres hores al dia, durant un màxim de dosdies a la setmana i menys de deu mesos a l’any. El

titular haurà d’aportar una declaració signada onmanifesti que complirà amb aquestes restriccionsd’horari”. I més endavant estableix alguns requeri-ments relacionats amb les condicions de seguretatdels espais lúdics infantils (article 49), amb lescondicions de ventilació i condicionament (article50) i amb les condicions materials (article 51).Malgrat aquesta bona pràctica, no s’especifica resrelacionat amb les ràtios d’infants per professionali amb la qualificació del personal que hi treballa.

8.6. DÈFICITS RELACIONATS AMB LESRÀTIOS D’INFANTS

Un dels factors que més condiciona la qualitateducativa de les escoles bressol té a veure amb lesràtios d’infants per unitat. La manca d’autonomiapròpia dels infants de zero a tres anys i la intensi-tat de la tasca socialitzadora que es requereix enaquestes edats fan que en l’educació infantil deprimer cicle sigui imprescindible un cert graud’atenció personalitzada. Les ràtios per unitat,precisament, determinen els temps i les possibili-tats de dedicació dels professionals a cadascundels infants escolaritzats. Concentrar en un mateixespai físic un determinat nombre d’infants amb elsdèficits de socialització propis de l’edat repercuteixnegativament sobre les possibilitats de promouredinàmiques grupals de caràcter educatiu.

En termes generals, les escoles bressol públiquespresenten ràtios d’infants per grups més baixesque les del sector privat. La taula 11, que exposales dades del curs 2005-2006 de Barcelona ciutat ide les comarques amb més de 5.000 infants esco-laritzats a l’educació infantil de primer cicle, aixího demostra. A la ciutat de Barcelona, per exem-ple, l’oferta pública presenta, de mitjana, més d’uninfant menys per unitat.


Taula 11. Ràtio d’infants per grup a les escoles bressol a Catalunya (2005-2006)

Ràtio d’infants Àmbit Sector Unitats Alumnes per grupCatalunya Públic 2.334 31.431 13,5

Privat 2.817 39.334 14

Barcelona ciutat Públic 285 3.523 12,4

Privat 856 11.880 13,9

Barcelonès Públic 343 4.274 12,5

Privat 1.070 14.966 14

Baix Llobregat Públic 260 3.613 13,9

Privat 253 3.696 14,6

Vallès Occidental Públic 234 3.200 13,7

Privat 369 5.235 14,2

Font: elaboració pròpia a partir de dades del Departament d’Educació.


Entre les escoles bressol públiques, també hi haimportants diferències internes. Un dels eixos dediferenciació té a veure amb el tipus de gestió. Lataula 12 recull la informació sobre l’ocupació de lesllars d’infants municipals que han facilitatnombrosos ajuntaments en el marc d’aquestaactuació d’ofici. S’hi constata que les llars d’in-fants públiques de gestió indirecta presenten unaràtio d’infants per grup també més alta (14,2) queles de gestió directa (13,7). Aquesta realitat s’ex-plica principalment per la necessitat que les esco-les bressol promogudes o gestionades per entitatslucratives o no lucratives siguin rendibles des delpunt de vista econòmic.

Un altre factor explicatiu està relacionat amb elnivell d’ocupació de les llars d’infants. La taula 12posa en relleu que un 32,3% de les llars disposad’alguna plaça lliure disponible. Són llars ubicadesgeneralment en municipis petits, que presentenuna demanda potencial més baixa. En aquestsentit, l’índex d’ocupació posa en relleu que lesescoles bressol municipals de gestió indirecta(0,96) estan més ocupades que les de gestió directa(0,89). Si hom observa les places per llar, s’adonaque les escoles bressol gestionades de forma indi-recta acostumen a tenir més places, perquè habi-tualment estan ubicades en municipis més grans.Aquests són els municipis que concentren unnombre més alt de demanda potencial.

Les ràtios les defineix el Decret 282/2006, queregula l’educació infantil de primer cicle. En l’arti-cle 12, estableix que el nombre màxim d’infantsper grup ha de ser, per als grups amb infantsmenors d’un any, de vuit, per als grups ambinfants d’un a dos anys, de tretze, i per als de dosa tres anys, de vint. El mateix centre s’ocupa dedeterminar la distribució de grups, segons elnombre d’infants que atén i l’equip de professio-nals de què disposa. Quan el Departament d’Edu-cació autoritza el funcionament d’una determi-nada escola bressol, fixa la capacitat màximasimultània permesa, segons les instal·lacions i lescondicions de què disposa el centre.

Sobre les ràtios que estableix el decret esmentatconvé fer algunes consideracions. La primera ésque, des d’una perspectiva de la qualitat educa-tiva, el Decret 282/2006 no incorpora milloresrespecte als decrets precedents. Fins i tot, si espren com a referència l’Ordre d’11 de maig de 1983,promoguda pel Departament d’Educació de laGeneralitat de Catalunya, el darrer decret arriba aempitjorar-ne la situació. L’ordre esmentada esta-bleix, per als lactants, un infant menys, per alscaminants, tres infants menys, i per als maternals,dos infants menys. El quadre 2 recull les diferentsreferències normatives al nombre màxim d’infantsper unitat.

Una segona consideració té a veure amb el fet queles ràtios establertes per decret són superiors a lesexistents en els països europeus capdavanters enpolítiques d’atenció escolar de la primera infància.Dinamarca, Itàlia o França, per exemple, presentenràtios per grup fins a un 50% més reduïdes que lesque mostra Catalunya.

Aquestes dues consideracions posen de manifestque el Decret 282/2006 no suposa un avenç quali-tatiu significatiu en relació amb les ràtios d’in-fants. Cal tenir present que una de les reivindica-cions més esteses entre els professionals delsector fa referència a la reducció d’aquestes ràtios.La Xarxa Territorial d’Educació Infantil de Cata-lunya, per exemple, quan el Decret estava enprocés d’elaboració, suggeria reduir el nombremàxim d’infants per grup en un 25%. Conscientsd’aquesta necessitat, diversos ajuntaments, espe-cialment alguns dels que disposen de més recur-sos pressupostaris, han optat per establir ràtiosd’infants per grups més reduïdes. En el cas deBarcelona, per exemple, el nombre d’infants és de7 a lactants, de 10 a caminants, i de 18 a maternal.

I finalment, una tercera consideració fa referènciaque, no solament les ràtios que estableix el Decretsón altes, sinó que de vegades la normativa no escompleix. La manca de compliment que de vega-des es produeix respecte a les ràtios d’infantsestablertes per decret es constata des de lamateixa institució del Síndic de Greuges amb algu-


Taula 12. Indicadors sobre ocupació de lesescoles bressol municipals (2007)

Gestió GestióTotal directa indirecta

Nombre de llars analitzades 189 145 44

Ràtio infants/grup 13,9 13,7 14,2

Ràtio infants/grup (esperada) 15,2 15,4 14,8

Índex d’ocupació de places 0,96 0,95 0,99

% de llars sobreocupades 10,1 9 13,6

% de llars infraocupades 32,3 37,9 13,6

% de grups sobreocupats 5,4 5,2 6

Places/Llar 60,4 59,1 65

Matriculats/Llar 58,1 56,1 64,5

% grups P0 15,5 14,2 19,5

% grups P1 41,2 41,4 40,5

% grups P2 41,2 41,6 40

% alumnat P0 8,3 7,5 10,6

% alumnat P1 36,5 36,5 36,4

% alumnat P2 52,9 52,9 53

Índex d’ocupació (=1) P0 0,92 0,90 0,97



Font: elaboració pròpia a partir de dades facilitades pels ajun-taments.


nes de les queixes rebudes. És el cas, per exemple,de la queixa encara en tràmit sobre una llar d’in-fants municipal de l’Ajuntament de Barcelona(Q 15574/06), en la qual s’indicava que el grup dezero a un any estava integrat per nou nadons (uninfant per sobre del que s’estableix normativa-ment). Aquest increment, que havia perdurat uncurs escolar, estava provocat pel retard en l’en-trada en funcionament d’un altre centre. Aquestaqueixa encara està pendent de resolució.

Altres irregularitats, de caràcter menys excepcio-nal, han estat constatades pel mateix Departa-ment d’Educació en una escola bressol privada deBarcelona autoritzada per la mateixa Administra-ció educativa. La queixa (Q 4505/04), presentadaper una família sobre les condicions d’atenció delsinfants escolaritzats en aquest centre, va derivaren visites de la Inspecció educativa, la qual vacomprovar que el nombre d’alumnes per grupexcedia l’establert. Per aquest motiu, l’inspector vadonar indicacions que no es cobrissin les baixesd’alumnes.

Una pràctica similar presumptament s’haviaproduït en una altra llar d’infants privada de

Barcelona (Q 2003/2007). El grup de mestres quepresenta la queixa exposa que quan ha de venir laInspecció al centre, “la coordinadora separala classe dels lactants en dues aules, ja que hi hamassa nens”. Aquesta queixa encara es troba enprocés de resolució.

Les ràtios establertes per decret són superiors a les de Dinamarca, Itàlia o França

Aquestes queixes són interessants per il·lustrar laimportància de l’acció de la Inspecció en el controldels mínims de qualitat requerits pel Decret282/2006. La manca de supervisió apuntada enapartats anteriors no contribueix a evitar la proli-feració d’aquestes pràctiques irregulars. Convétenir present que la debilitat econòmica de moltsajuntaments i promotors privats d’escoles bressol,


Font: elaboració a partir de la normativa, a partir de documents no publicats de la Xarxa Territorial d’Educació Infantil de Catalunya.

L’Ordre d’11 de maig de 1983, que regulales condicions higienicosanitàries i deseguretat de compliment obligat pelscentres d’atenció assistencial per ainfants de menys de 6 anys (modificadaposteriorment per l’Ordre d’1 d’agost de1984).

L’article 1 estableix que les unitats existents a les llars d’infants hande mantenir, sense excepció, els mòduls següents:

• Unitat per a infants de fins a 12 mesos: 7 nens i 4 m2 per a cada un.

• Unitat per a infants d’1 a 2 anys: 10 nens i 3 m2 per a cada un.

• Unitat per a infants de 2 a 3 anys: 18 nens i 2,5 m2 per a cada un.

Reial decret 1004/1991, de 14 de juny, pelqual s’estableixen els requisits mínimsdels centres que imparteixenensenyaments de règim general nouniversitaris.

L’article 13 estableix que els centres han de tenir, com a màxim, elsegüent nombre d’alumnes per unitat escolar:

• Unitat per a infants de fins a 12 mesos (lactants): 8 nens.

• Unitat per a infants d’1 a 2 anys (maternal): 13 nens.

• Unitat per a infants de 2 a 3 anys: 20 nens.

Decret 353/2000, de 7 de novembre, pelqual s’estableixen els requisits mínimsde determinats centres d’educacióinfantil.

L’article 4 estableix per als centres d’educació infantil que atenguinpoblacions de característiques sociodemogràfiques especials o esco-lars el següent nombre màxim d’infants per grup:

• Unitats que agrupin infants de diferents edats del primer cicled’educació infantil: 15 infants.

Quan no s’agrupin infants de cursos o cicles diferents, la relaciómàxima per unitat ha de ser en tots els casos la que estableix l’article13 del Reial decret 1004/1991, de 14 de juny.

Decret 282/2006, de 4 de juliol, pel quales regulen el primer cicle de l’educacióinfantil i els requisits dels centres.

L’article 12 estableix que el nombre màxim d’infants per grup simultà-niament ha de ser:

• Grups d’infants menors d’un 1 any: 8 infants.

• Grups d’infants d’1 a 2 anys: 13 infants.

• Grups d’infants de 2 a 3 anys: 20 infants.

Quadre 2. Evolució dels criteris relatius a les ràtios d’infants per grup


combinada amb la pressió que exerceix lademanda sobre l’oferta existent, empeny a l’alçales ràtios per grups.

La taula 12, que conté dades sobre l’ocupació de lesllars d’infants municipals, posa de manifest que deles quasi 200 escoles bressol que han facilitat laseva informació un 10,1% declara tenir un nombred’infants matriculats superior al nombre de placesassignades. Aquesta situació és més present en lesescoles municipals de gestió indirecta (13,6%).Com ja s’ha comentat, la necessitat de fer rendibleeconòmicament el servei per part de l’entitat ques’ocupa de gestionar-lo, necessitat evident quan hiintervenen agents privats, podria reforçar aquesttipus de pràctiques.

En les llars d’infants privades, aquestes pràctiquessón més recurrents. Cal recordar que l’ofertapública es finança aproximadament per l’aporta-ció de capital públic en un 66% (seguint la teoriadels tres terços, un terç l’ajuntament i un altre laGeneralitat de Catalunya), i de capital privat, en un33%. En canvi, l’oferta privada no subvencionadaen cobreix el 100% a partir de les quotes quepaguen les famílies. Aquestes quotes en unaescola pública giren al voltant dels 200-250 eurosmensuals, i en les llars privades, ho fan a l’entorndels 300-400 euros, diferència que només cobreixel 50% de finançament públic a les escoles bressolpúbliques. Això significa, doncs, que per cobrir lesdespeses de funcionament, moltes llars d’infantsprivades utilitzen, entre altres, el recurs d’ampliarel nombre d’infants inscrits.

El Síndic ha rebut queixes sobre l'incompliment de les ràtios d'infants

Amb relació al percentatge de sobreocupació, però,val a dir que no es correspon necessàriament ambel nivell d’incompliment de les ràtios establertespel Decret. L’article 12 estableix el nombre màximd’infants que pot estar simultàniament en ungrup. Això fa que algunes llars ofereixin usosparcials, de mitja jornada, tot possibilitant que unamateixa plaça sigui ocupada per més d’un infant.Aquesta pràctica, força freqüent, incrementa lacomplexitat de la tasca educativa dels professio-nals i redueix la qualitat de l’atenció rebuda pelsinfants, ja que dificulta l’estabilitat del grup, inci-deix negativament sobre el coneixement i la rela-ció que els educadors tenen amb els infants,redueix les possibilitats d’intervenir amb les famí-

lies, etc. Aquesta només és una de les estratègiesque es posen en pràctica i que tenen per objectiuincrementar el nombre d’infants atesos, sovint endetriment de la qualitat de l’atenció que s’ofereix.

En qualsevol cas, són pràctiques que parteixend’una concepció de la llar d’infants com a recursmerament de cura, que s’ocupa simplement degarantir la guarda dels infants, i no pas com arecurs pròpiament educatiu, que té sentit en tantque educa els infants en un entorn de qualitat.

8.7. DÈFICITS RELACIONATS AMB LA QUANTITAT I LA QUALIFICACIÓDELS PROFESSIONALS

El nombre i la qualificació dels professionals,òbviament, també és una de les dimensions quemés condiciona la qualitat de l’oferta. En l’anteriorpunt ja s’esmentava la importància de l’atenciópersonalitzada en l’educació infantil de primercicle. Dit això, convé recordar que el Decret282/2006, que regula la qualificació i el nombredels professionals, especifica en l’article 11 que latitulació requerida és la de mestre especialista eneducació infantil (o de títol de grau equivalent) o lade tècnic superior en educació infantil (o de títolequivalent), i que el nombre mínim de professio-nals en presència simultània ha de ser igual alnombre de grups en funcionament més un, incre-mentat en un de més per cada tres grups. A més,s’estableix que, per cada tres grups o fracció,almenys un dels professionals ha de tenir el títolde mestre amb l’especialitat d’educació infantil.

En contrast amb l’educació infantil de segon cicle,el Decret 282/2006 estableix que l’acció educativapot ser desenvolupada per professionals que notinguin la titulació de mestre. Aquesta és una claraconstatació de la manca de reconeixement profes-sional de l’acció educativa que es desenvolupa ales escoles bressol, per la qual cosa els requeri-ments que s’exigeixen són de qualificació mésbaixa. De fet, els requeriments de qualificació delpersonal a l’etapa d’educació infantil de primercicle són inferiors als de la resta d’etapes educati-ves, com ara l’educació infantil de segon cicle.

A diferència del que s’ha comentat per al cas delnombre d’infants per grup, però, el Decret 282/2006sí que representa un avenç significatiu quant alnombre i a la qualificació dels professionals que hitreballen. Si bé la titulació requerida en anteriorsnormatives era equivalent, el Decret 282/2006incrementa el nombre de professionals de lesescoles bressol (amb un increment mínim d’unprofessional) i augmenta també el nombre demestres requerits (amb un increment mínim d’un



mestre en les escoles bressol de quatre grups omés). El quadre 3 il·lustra els canvis en el nombrede professionals, que varia en funció del nombrede grups. Per la seva banda, el quadre 4 recull lesreferències normatives sobre el particular.

Sobre les ràtios de professionals, tal com succeïaamb el nombre d’infants per grup, convé destacarque el model que estableix el Decret s’allunyaencara de la quantitat de professionals present enpaïsos europeus capdavanters en l’atenció de laprimera infància. Segons dades de l’OCDE (2007),Dinamarca, amb 3,3 professionals per infant, Itàlia,amb 7 professionals per infant, o França, amb 5professionals per infant, per exemple, mostrenràtios sensiblement per sota que Catalunya.

Els requisits de qualificació del personal són inferiors als de la resta d'etapes educatives

Les dades facilitades pels mateixos ajuntamentssobre prop de 200 escoles bressol municipals, querecull la taula 13, posen de manifest que la ràtiod’infants per professional que es deriva de l’aplica-ció del Decret correspondria a 9,3. A la pràctica,aquesta ràtio és sensiblement inferior, de 8,7, laqual cosa significa que, en general, es contractenmés professionals dels que obliga la normativa.

Aquesta situació és més present en el sector públicque en el privat, i també a les llars públiques degestió directa que a les de gestió indirecta. Precisa-ment, la taula 13 evidencia que aquestes ràtios sónmés altes en el cas de les escoles bressol munici-pals de gestió indirecta, la qual cosa s’explica pelsmateixos motius econòmics que s’argüien quananteriorment es parlava del nombre d’infants pergrup. Així, per exemple, si hom compara el nivellde qualificació dels professionals en funció deltipus de gestió s’adona que les escoles bressolmunicipals de gestió directa presenten unaproporció més alta de mestres (37% vs. 23,8%),mentre que les escoles de gestió indirecta tenenun percentatge superior de tècnics superiors (59%vs. 46,7%). Les retribucions varien en funció delnivell de qualificació, de tal forma que les llars degestió indirecta comporten en aquest sentit menyscostos de personal.


Quadre 3. Nombre i qualificació dels profes-sionals segons la normativa

Nombre de Reial decret Decretprofessionals 1004/1991 282/2006Escola bressol amb 3 grups 4 5

Escola bressol amb 6 grups 7 9


Nombre de Reial decret Decretmestres 1004/1991 282/2006Escola bressol amb 3 grups 1 1



Font: elaboració pròpia a partir de la informació del DOGC.

Taula 13. Indicadors sobre ràtios professionals de les escoles bressol municipals (2007)

Gestió Gestió Total directa indirecta

Nombre de llars analitzades 189 145 44

Ràtio infants/professional 8,7 8,8 8,4

Ràtio infants/professional (esperada) 9,3 9,2 9,5

Ràtio infants/mestre 25,8 23,8 35,5

Ràtio infants/mestre (esperada) 34,2 33,2 37,6

Ràtio professionals/llar 6,7 6,4 7,6

Ràtio professionals/llar (esperada) 6,3 6,1 6,7

Ràtio mestres/llar 2,3 2,4 1,8

Ràtio mestres/llar (esperada) 1,7 1,7 1,7

% mestres d’educació infantil 33,7 37 23,8

% altres mestres i llicenciats 3,8 3,4 5,2

% tècnics superiors (i FPII) 49,7 46,7 59

% Altres (tècnics mitjans, mòduls, idoneïtat, habilitació, etc.) 12,8 13 12,1

% Escoles infraqualificades 9 5,8 21,1

% Escoles infraprofessionalitzades 17,7 21,6 4,8

% Escoles sense mestres d’educació infantil (o habilitats) 9 7,2 15,8

% Escoles sense diplomats o llicenciats 4 2,9 7,9

Font: elaboració pròpia a partir de dades facilitades pels ajuntaments.



Font: elaboració a partir de la normativa, a partir de documents no publicats de la Xarxa Territorial d’Educació Infantil de Catalunya.

Quadre 4. Evolució dels criteris relatius a les ràtios de professionals

L’Ordre d’11 de maig de 1983, que regulales condicions higienicosanitàries i deseguretat de compliment obligat pelscentres d’atenció assistencial per ainfants de menys de 6 anys (modificadaposteriorment per l’Ordre d’1 d’agost de1984)

L’article 2 estableix la qualificació del personal dels centres. Els educa-dors han de tenir alguna de les titulacions següents:

• Educadors: professor d’EGB, especialitat de preescolar; llicenciat enCiències de l’Educació; llicenciat en Psicologia; llicenciat en Medi-cina, especialitat pediatria; i formació professional de 2n grau detècnic especialista en Jardí d’Infància.

Els educadors poden disposar de l’ajut d’un auxiliar educador que had’actuar sempre sota l’assessorament i la responsabilitat educativad’aquests. Per exercir d’auxiliar educador, s’exigeixen les condicions iles titulacions següents:

• Auxiliar educador: Tècnic auxiliar en Jardí d’Infància, tècnic espe-cialista en Jardí d’Infància, diploma de Jardineres Educadores i Edu-cadors, atorgat per la institució cultural del CIC, o diploma de l’Es-cuela Departamental de Puericultura.

Reial decret 1004/1991, de 14 de juny, pelqual s’estableixen els requisits mínimsdels centres que imparteixenensenyaments de règim general nouniversitaris.

L’article 14 estableix que l’educació infantil ha de ser impartida permestres amb l’especialitat corresponent. En el primer cicle, els centreshan de disposar a més d’altres professionals amb la deguda qualifica-ció per a l’atenció educativa apropiada als infants d’aquesta edat.

L’article 15 estableix que el primer cicle ha de disposar de personalqualificat en nombre igual al d’unitats en funcionament, més un.

El personal qualificat ha d’estar format per mestres especialistes eneducació infantil, professors d’EGB especialistes en preescolar, tècnicssuperiors en Educació Infantil o tècnics especialistes en Jardí d’Infàn-cia.

Per cada sis unitats o fraccions, hi ha d’haver, almenys, un mestreespecialista en educació infantil o professor d’EGB especialista en pre-escolar.

Decret 353/2000, de 7 de novembre, pelqual s’estableixen els requisits mínimsde determinats centres d’educacióinfantil.

El nombre de mestres del centre, així com la seva titulació acadèmica,són els que estableix el Reial decret 1004/1991.

El nombre d’educadors i de mestres ha de ser en total, com a mínim,el mateix que el d’unitats en funcionament més un. Això no obstant,en els centres als quals fa referència l’article 3, el nombre d’educadorsi de mestres solament ha d’igualar el d’unitats en funcionament.

Quan una unitat agrupi alumnes d’ambdós cicles d’educació infantil,la mestra o el mestre d’aquesta unitat ha de complir els requisits detitulació que estableix l’article 16 del Reial decret 1004/1991, de 14 dejuny.

Decret 282/2006, de 4 de juliol, pel quales regulen el primer cicle de l’educacióinfantil i els requisits dels centres.

L’article 11 regula el nombre i la qualificació dels professionals.

Els professionals han d’estar en possessió del títol de mestre especia-lista en Educació Infantil o del títol de grau equivalent, o del de tècnicsuperior en Educació Infantil, o de qualsevol altre títol declarat equi-valent, acadèmicament i professional, a algun dels anteriors.

El nombre mínim de professionals en presència simultània ha de serigual al nombre de grups en funcionament simultani més un, incre-mentat en un de més per cada tres grups.

Per cada tres grups, o fraccions, almenys un dels professionals ha detenir el títol de mestre amb l’especialitat en educació infantil o el degrau equivalent.

Cada grup estable d’alumnes ha de tenir un professional dels esta-blerts en aquest article que acompleix les tasques d’educador-tutor iés el referent, fins i tot per a la relació amb les famílies.


Ara bé, potser el dèficit més important fa referèn-cia al compliment de la normativa vigent. La taula13 mostra el percentatge de llars analitzades queno compleix els mínims normatius quant alnombre de professionals (% d’escoles infraprofes-sionalitzades) i de mestres (% d’escoles infraquali-ficades). I en aquest sentit, val a dir que un 17,7%de les escoles bressol que ha facilitat les dadesmanifesta disposar de menys professionalscontractats del que estableix el Decret, i un 9%,amb menys mestres del que pertocaria.

Aquests dèficits de professionalització i qualifica-ció de les llars d’infants es poden deure, en part, al’augment de requeriments que incorpora el darrerdecret aprovat. És cert que una part de les llarsnecessita un període de temps més o menysprudent per actualitzar el nivell de formació delsseus professionals. No obstant això, també és certque hi ha escoles bressol que, segons la informacióde què es disposa, encara no compleixen elsrequeriments establerts pel Reial decret 1004/1991.Convé destacar, per exemple, que un 4% de lesescoles analitzades no té cap professional amb untítol de diplomatura o llicenciatura. El 9% de lesescoles, a més, no té cap mestre d’educació infan-til contractat.

Un 4% de les escoles analitzades no té cap professional amb títol universitari

En general, i en sintonia amb els arguments ante-riorment exposats, en els models de gestió indi-recta els dèficits de qualificació són més grans queen els de gestió directa. En canvi, quant al nombrede professionals, les llars d’infants municipals degestió indirecta compleixen en una proporció méselevada la normativa. És possible que el controlsobre la concessió per part dels ajuntaments siguimés alt en el criteri del nombre de professionalsque en el del grau de contractació de mestres.

Les actuacions del Síndic de Greuges tambéconstaten aquests dèficits de qualificació. Nomésen el darrer any 2006 es van rebre cinc queixes (Q 5896/2006, Q 12269/2006, Q 14768/2006,Q 4323/2006 i Q 4116/2006) relacionades amb eltracte pedagògicament inadequat de determinatsprofessionals i amb la manca de titulació del perso-nal que treballa en determinades escoles bressol.

Dues d’aquestes fan referència als casos de les llarsd’infants no regulades de Vilanova i la Geltrú

(Q 4116/2006) i de Castellbisbal (Q 4323/2006)comentades anteriorment. De la resta, i a tallil·lustratiu, en convé destacar una queixa (Q5896/2006) que fa referència a una escola bressol detitularitat privada de Sabadell. En la queixa s’ex-posa que aquesta llar d’infants va començar la sevaactivitat el setembre de l’any 2004, sense permisosni de l’Ajuntament de Sabadell ni del Departamentd’Educació. Arran de la denúncia d’una família, lallar havia regularitzat la seva situació quant a lallicència municipal i actualment té en tràmit,també, l’autorització del Departament d’Educació.Tot i que no s’aportava documentació, en la queixaes recollia la preocupació per la manca de titulaciódel personal que hi treballava, la manca de projecteeducatiu, i el tracte inadequat que podien estar-hirebent els infants. Aquest tracte es concretava, perexemple, en pràctiques com ara “no escalfar elmenjar dels menors per estalviar despeses, nocanviar-los els bolquers, treure’ls al pati sensejaqueta a l’hivern pensant que si es posen malaltsno vindran a l’escola, tenir-los llarguíssimes esto-nes asseguts a la gibrelleta a l’època de la retiradadels bolquers, o portar-los a fer natació amb elvehicle particular de la propietària de la llar, deixarels infants que no hi caben al centre i mullar-los laroba perquè les famílies pensin que hi han anat”.Aquesta queixa està pendent de resolució.

Una altra queixa il·lustrativa fa referència alfuncionament de l’escola bressol municipal dePuigcerdà (Q 14768/2006) i, en concret, al tracte quedóna una de les educadores als infants i als seuspares. En la queixa s’exposa que presumptamentuna de les educadores del centre dóna un tracteinadequat als menors que s’hi troben escolaritzatsque voreja el maltractament. Així, es relata l’apli-cació de càstigs físics ( “el va castigar i li va donarun cop al llavi que li va fer sortir sang”, “al meu fillli va esclafar una galeta a la cara fins que el va fervomitar”) i un tracte ofensiu a les famílies quehavien exposat el seu desacord. Aquesta queixa,també, està pendent de resolució.

Durant el primer semestre de 2007, ja s’han gestio-nat dos casos més sobre presumptes maltracta-ments. En el primer d’aquest, corresponent a unallar d’infants privada de Cerdanyola del Vallès (A/O 1425/2007), els presumptes maltractamentses produïen sobretot a les hores dels àpats, en quèels infants eren obligats a menjar, aguantant-los elcap o tapant-los el nas. També es relata unacremada soferta per un alumne, que la famíliafinalment havia decidit no denunciar.

I en el segon dels casos, corresponent a una queixapresentada per un grup de mestres d’una llar d’in-fants privada de Barcelona (Q 2003/2007), es rela-ten presumptes maltractaments per part de lacoordinadora general del centre, que s’encarregava



principalment de l’escola bressol. Les conductesdescrites, segons el mateix relat dels mestres, sónles següents:

“Pel que fa a la higiene:

• A les classes de l’escola bressol no hi ha canvia-dors i s’han de canviar els nens damunt la taulade la mestra.

• Només hi ha una tovallola per rentar els culsdels 24 nens i nenes.

• La cara dels infants es renta amb una mateixaesponja per a tots.

• Si per casualitat a un infant li cau el plat a terra,recullen el menjar i el tornen a posar al platperquè se’l mengi.

• Si un nen vomita se li torna a posar tot al plat ise l’obliga a menjar-s’ho.

Pel que fa a la coordinació, els infants de l’escolaarriben vora les 8h del matí. Molts dels nensporten esmorzar de casa i hi ha dies que són les 12del migdia i encara no han esmorzat, ja que lacoordinadora considera que no tenen gana.

Durant el primer trimestre de 2007 el Síndic ha rebut dues queixes sobre presumptes maltractaments

Els infants d’un any han d’estar tot el dia assegutsen una cadira sense sortir al pati i gairebé sensemoure’s. Si algun nen es vol aixecar o córrer per laclasse, sovint és escridassat, lligat a la cadira, omaltractat físicament. Pel que fa al dinar, no hi hahora per començar a dinar, i sovint se’ls dóna capa les 16 hores i se solapa amb el berenar. Moltesvegades surten de l’escola sense berenar i algunavegada sense dinar.

En l’estona de menjador dels nens de tres i quatreanys se’ls obliga a estar dues hores asseguts sensepoder parlar i escoltant música de fons. Si alguninfant juga o vol parlar, la coordinadora ruixa decolònia l’ull del nen o li clava una forquilla a la mài li causa una ferida i sang. Tot això s’excusa dientque el nen ha caigut o li ha fet mal un altrecompany.

Pel que fa als maltractaments físics i psicològics, ala coordinadora li agrada molt cridar i els nens litenen pànic, tant que molts en veure-la es fan pipía sobre. A més [...] contínuament els està pegant:

• Si els nens no estan ben asseguts, els crida i elspega.

• Si els nens trenquen alguna joguina o contesense voler, els amenaça que els trencarà la cara.

• Si es porten malament, posa una cadira damuntd’una taula i els asseu damunt amb la perillosi-tat que si es mouen cauen de dalt a baix.

• Quan a algun infant se li escapa el pipí no dubtaa pegar-lo i deixar-li la mà marcada a la cara o alcul.

• Sovint els empenta, els estira els cabells i moltcontínuament els pega i els fa ferides als llavis oa alguna altra part del cos.

[...] Es fa càrrec de les classes la secretària de l’es-cola, moltes de les noies que porten les classes nodisposen de la titulació adequada. En les reunionsque es fan amb la directora del centre s’exigeixaquesta ‘rigidesa educativa’ i es diu al personalque ‘per pegar un nen no el traumatitzarem.’”

Tots aquests fets, segons s’indica, van ser denun-ciats al Departament d’Educació, i la Inspecció vainformar que l’any passat uns altres cinc mestrestambé van denunciar maltractaments als infants ien van aportar proves. En el moment de l’elabora-ció del present informe extraordinari, el Síndic deGreuges encara no ha emès cap resolució sobre elparticular.

8.8. DÈFICITS RELACIONATS AMB LES CONDICIONS DE TREBALL

La flexibilitat laboral i l’allargament de la jornadaque molts progenitors dediquen a la feina, combi-nats amb la incorporació de la dona al mercat detreball, són fenòmens que pressionen cada copmés els centres educatius a ampliar l’horari deprestació del servei. En l’àmbit de l’educació infan-til de primer cicle, cal esmentar que un dels factorsque més condiciona l’elecció de centre de les famí-lies té a veure amb les possibilitats d’atenció horà-ria que ofereixen les llars d’infants. És relativa-ment freqüent que determinades famílies optinper l’escolarització del seu fill a escoles bressolprivades, per exemple, perquè aquestes tendeixena oferir horaris més extensius. La concepció de lesllars d’infants com a recurs de conciliació de lavida laboral i familiar contribueix a generar aquest



tipus d’usos i demandes per part de les famílies, decobertura de períodes de temps més amplis.

Paral·lelament, i en comparació amb altres àmbitseducatius, convé tenir present que la creació i elmanteniment de l’oferta d’educació infantil deprimer cicle esdevé econòmicament costosa, espe-cialment perquè la manca d’autonomia pròpia del’edat dels infants atesos obliga a tenir ràtiosprofessionals baixes, amb personal qualificat iamb espais específicament condicionats. Elscostos que suposa complir aquests requerimentsse sumen a les dificultats pressupostàries amb quèes troben molts ajuntaments i també moltspromotors privats.

Val a dir que aquestes tensions econòmiquespoden anar en detriment de la qualitat del servei i,especialment també, en detriment de les condi-cions de treball dels professionals del sector. Lesjornades de treball extensives, la no-comptabilit-zació de les hores extraordinàries, la mancad’oportunitats de formació contínua dels profes-sionals, les retribucions salarials baixes, etc. sónsituacions relativament freqüents en aquestaetapa educativa.

Les condicions laborals del sector són amb freqüència precàries

Sobre aquest punt, convé fer un esment especialdel fet que els professionals realitzen jornadeslaborals extensives d’atenció directa, amb escasseso nul·les hores no lectives per a la gestió i la prepa-ració de l’acció educativa i per a la coordinació del’equip de professionals. A diferència d’altresetapes educatives, en què s’estipulen clarament ladistribució d’hores lectives i no lectives i esdisposa de períodes no lectius durant l’estiu (definal de juny a principi de setembre) suficients pera la preparació del curs escolar, en l’educacióinfantil aquesta circumstància no es produeix.Lògicament, això acaba incidint negativamentsobre la qualitat educativa de l’oferta i, òbviamenttambé, sobre les condicions de treball dels matei-xos professionals.

La manca de control del funcionament de les esco-les bressol i els dèficits d’integració real d’aquestaetapa al sistema educatiu no contribueixen a llui-tar contra la precarietat de les condicions detreball. Ans el contrari, fins i tot poden arribar apropiciar la presència de casos en què els ocupa-

dors no respectin les condicions de treball esta-blertes per conveni col·lectiu. Per entendre laqualitat de les condicions laborals, aquí cal consi-derar l’enorme feminització de l’ocupació gene-rada en el sector de l’educació infantil, que, perl’efecte de les desigualtats de gènere pròpies delmercat de treball, pot arribar a normalitzar deter-minades condicions laborals precàries.

Particularment en el sector privat, l’escassa verte-bració d’una part important de llars d’infants i laseva menor supervisió per l’Administració educa-tiva són factors que augmenten la desprotecció enles relacions laborals dels professionals que hitreballen i que afavoreixen que aquestes pràcti-ques siguin encara més prevalents.

En aquesta línia, per exemple, convé esmentar unaqueixa rebuda al Síndic de Greuges (Q 3518/2006)en què tot l’equip d’educadors d’una llar d’infantsprivada manifestava la seva disconformitatrespecte a la migradesa del salari que percebia, encontrast amb el gran nombre d’hores d’atenció alsinfants que havia de cobrir. Aquesta queixa es vatancar perquè les condicions salarials dels educa-dors en centres privats no pot ser objecte de laintervenció directa de la institució del Síndic deGreuges, ja que es tracta d’un assumpte privat(objecte de negociació entre particulars) que restafora de l’àmbit competencial del Síndic de Greu-ges.

En tot cas, la revisió dels convenis col·lectius queregulen les condicions de treball en l’àmbit educa-tiu evidencia l’existència de tres desigualtatssociolaborals, entorn de les quals cal reflexionar.

La primera de les desigualtats, tal com s’ha expo-sat aquí, fa referència als sectors de titularitat.Segons els mínims establerts pels conveniscol·lectius, les condicions de treball del personaleducador que treballa en el sector privat, en gene-ral, són objectivament pitjors que les condicionsdel personal que ho fa en el sector públic. En elquadre 5, que recull les condicions laborals esta-blertes per conveni, s’hi observa que, amb unaqualificació i un lloc de treball iguals, els professio-nals del sector públic, respecte al privat, estan obli-gats a treballar menys hores a canvi de més salari,talment com passa amb els professionals delsector privat concertat, respecte als del privat nosubvencionat.

Anteriorment ja s’apuntava que el sector privat estroba amb més dificultats econòmiques que elsector públic, fet que contribueix a precaritzar lescondicions laborals. En part, però, aquesta situaciótambé s’explica per les pitjors condicions detreball establertes en el mateix conveni col·lectiude l’ensenyament privat.



Les condicions de treball en el sector públic s’acos-tumen a regir pel conveni de la mateixa adminis-tració local promotora del servei. Des d’aquestpunt de vista, aquí cal esmentar que l’externalitza-ció i la subcontractació de les escoles bressolmunicipals pot esdevenir una estratègia d’evitacióde les condicions laborals que regeixen el personallaboral de les administracions locals. En anteriorsapartats ja s’ha fet esment de les pitjors condi-cions de qualificació, per exemple, entre les llarsde gestió directa i les de gestió indirecta.

L'externalització pot ser una estratègia per estalviar-se les condicions laborals que ofereix la mateixal'Administració

Per il·lustrar tant la precarietat que pot incorporarl’externalització com la consideració dels profes-sionals que hi treballen per determinats ajunta-

ments, es pot fer menció d’una queixa (Q 2461/2007) rebuda recentment d’una persona que, tot itreballar en una escola bressol municipal, contrac-tada per l’empresa privada que en té la concessió,no li havien considerat, a efectes del barem en elprocés de preinscripció del seu fill d’un any, elspunts corresponents als “fills de pares que treba-llen al centre”. El Decret 75/2007, de 27 de març, pelqual es regula el procediment d’admissió del’alumnat als centres en els ensenyaments sufra-gats amb fons públics, és clar quan en l’article 7estableix que “l’existència de germans matriculatsal centre o pares o tutors legals que hi treballin” éscriteri de prioritat.Tot i així, l’Ajuntament titular del’escola bressol argumenta que la ResolucióEDU/904/2007, de 30 de març, per la qual s’aprovenles normes de preinscripció i matrícula de l’alum-nat per al curs 2007-2008, no és concloent davantd’aquestes circumstàncies. En concret, l’annex 2especifica que “S’entén que un pare o tutor legal hitreballa quan en el moment de presentar la sol·lici-tud de preinscripció exerceix en el centre una acti-vitat continuada emparada amb un contracte labo-ral o administratiu amb el titular del centre”.L’Ajuntament, en aquest sentit, manifesta que lapersona interessada no té un contracte laboral oadministratiu directament amb l’Administraciólocal. Aquesta queixa està pendent de resolució.


Quadre 5. Condicions de treball del sector d'ensenyament a Catalunya, segons conveni* (2006)

Jornada laboralanual (lectives Descans retribuït Salari mensual

Professional i no lectives) Hores extres (a més de vacances) (sense triennis)Educador d'escola bressol -

mestres d'educació infantil

de 1r cicle o altres- (públic) - - - 1.677,23 €

Mestre d'educació primària (públic) - - - 1.945,46 €

Tècnic auxiliar educador d'escola

bressol -mestres d'educació

infantil de 1r cicle o altres- (públic) - - - 1.677,23 €

Mestre d'educació infantil de +75% segons 11 dies laborables

1r cicle (concertat) 1.389 hores salari base addicionals 1.399,75 €

Mestre d'educació primària +75% segons

(concertat) 1.190 hores salari base 1 mes addicional 1.824,05 €

Tècnic superior d'educació infantil +75% segons 11 dies laborables

(concertat) 1.649 hores salari base addicionals 845,17 €

Mestre d'educació infantil de +75% segons 11 dies laborables

1r cicle (privat) 1.393 hores salari base addicionals 1.249,59 €

Mestre d'educació primària +75% segons 3 setmanes

(privat) 1.200 hores salari base addicionals 1.460,03 €

Tècnic superior d'educació +75% segons 11 dies laborables

infantil (privat) 1.653 hores salari base addicionals 715,57 €

Font: elaboració pròpia amb dades del conveni col·lectiu de treball del sector d’ensenyament privat de Catalunya per a l’any 2006,publicat al DOGC en la Resolució TRI/2951/2006, de 14 de juliol, i del conveni IMEB 2004-2007 de l’Ajuntament de Barcelona.

*Nota: Per als ensenyaments concertats i privats, la taula recull la informació del Conveni col·lectiu del sector d’ensenyament pri-vat de Catalunya 2006. Per als ensenyaments públics, la taula recull la informació del conveni IMEB 2004-2007 de l’Ajuntamentde Barcelona.


La segona de les desigualtats fa referència al nivellretributiu segons el nivell educatiu del personaleducador. Les condicions laborals del personal edu-cador que treballa en l’educació infantil de primercicle són objectivament pitjors que les condicionsdel personal educador que ho fa en nivells educa-tius superiors. Així, per exemple, el convenicol·lectiu de treball del sector d’ensenyamentprivat de Catalunya per a l’any 2006, publicat enla Resolució TRI/2951/2006, de 14 de juliol, esta-bleix que la jornada laboral anual màxima d’unmestre d’educació infantil d’una escola bressolconcertada sigui de 1.389 hores, amb una retribu-ció mensual de 1.399,75 €, mentre que la d’unmestre d’educació primària, amb la mateixaqualificació, sigui de 1.190 hores, amb un salari de1.824,05 €.

Aquesta situació està molt relacionada amb elreconeixement social i polític que rep aquestaetapa educativa, en comparació amb les altres. Elmateix conveni col·lectiu esmentat considera elsprofessionals de l’educació infantil de primer cicleseparadament dels professionals de la resta decicles educatius. Sobre aquest aspecte, convérecordar que els estudis assenyalen que l’impacted’una intervenció educativa de qualitat en edatsprimerenques és superior que en edats posteriors,de tal forma que el nivell de qualificació exigit i deresponsabilitat professional assumida pel perso-nal de les escoles bressol i llars d’infants, a priori,no és pas inferior.

I finalment, la tercera de les desigualtats fa refe-rència a l’assignació de les categories professio-nals. El conveni col·lectiu del sector dels ensenya-ments privats a Catalunya, per exemple, estableixque la categoria dels mestres/professors titulars aeducació infantil de primer cicle, que equival mésals mestres diplomats en educació infantil, treba-llin menys hores a canvi d’una retribució méselevada que la categoria dels educadors infantils,que respon, a priori, més als tècnics superiorsd’educació infantil.

En general, els tècnics superiors d’educació infan-til, i tots els professionals que treballen com aeducadors de suport, són els que tenen pitjorscondicions de treball. Els mateixos sindicats desta-quen la precarietat laboral del personal d’acollida ide suport de moltes escoles bressol públiques iprivades (poca estabilitat, poc accés a la formació,poca flexibilitat horària, etc.).

Tant en el sector públic com en el privat, calcomentar que molts mestres són assignats a unacategoria professional d’educador infantil, no pasde mestre, a diferència d’altres etapes educatives,com ara la d’educació infantil de segon cicle, enquè això no succeeix. Aquesta és una situació de

subocupació que permet reduir els costos derivatsde la contractació de personal, i també evidenciaun cop més els problemes de reconeixement de lafigura del mestre d’educació infantil de l’etapa 0-3.

Val a dir que la negociació col·lectiva acostuma aestablir diferències en les condicions laborals delstreballadors en funció de la seva categoria profes-sional. Ara bé, les diferents categories professio-nals responen generalment a grups de tasquesclarament diferenciades, i l’assignació del treballa-dor a una determinada categoria professionaldetermina les condicions laborals, però també elcontingut de la prestació de treball. Les categoriesprofessionals amb millors condicions requereixend’aptituds també superiors, i a la inversa.

L'assignació de categoriesprofessionals és motiu de desigualtat sociolaboral

A la pràctica, però, el Decret 282/2006 estableixl’existència de més unitats o grups d’infants quede mestres titulats. L’article 11 especifica que “pera cada tres grups o fracció, almenys un delsprofessionals ha de tenir el títol de mestre ambl’especialitat en educació infantil o el de grauequivalent”. Això fa que, ben sovint, els tècnicssuperiors d’educació infantil, assignats a la cate-goria de l’educador infantil, acompleixin tasques itinguin atribucions professionals equivalents a lesdels mestres d’educació infantil, assignats a lacategoria del mestre. Sobre aquesta pràctica, calrecordar que el mateix Estatut dels treballadors,en l’article 22.3, estableix que “Se entenderá queuna categoría profesional es equivalente de otracuando la aptitud profesional necesaria para eldesempeño de las funciones propias de la primerapermita desarrollar las prestaciones laboralesbásicas de la segunda, previa la realización, si elloes necesario, de procesos simples de formación oadaptación”.

Precisament, tal com es mostrava en la taula 13,l’anàlisi de la informació facilitada pels ajunta-ments sobre les escoles bressol municipals eviden-cia que les llars gestionades de forma indirecta perentitats privades lucratives o no lucratives presen-ten un percentatge més alt de tècnics superiors eneducació infantil (59%) que les llars gestionades deforma directa pels mateixos ajuntaments (46,7%).Aquesta diferència s’explica pel fet que la contrac-tació de tècnics superiors permet a determinats



gestors privats abaratir els costos d’explotació dela concessió.

Conscients de la situació del sector, alguns ajunta-ments incorporen en els concursos d’adjudicacióde les concessions d’escoles bressol municipalscriteris de valoració relacionats amb la qualitat deles condicions de treball. Es fa referència a lespossibilitats de formació contínua, a l’organitzaciódel treball i, molt especialment, a la retribució delsprofessionals. En concret, nombrosos plecs decondicions incorporen com a criteri de valoracióque hi hagi una proposta de millora en les retribu-cions del personal, respecte a les establertes pelconveni col·lectiu de referència. En consonànciaamb els aspectes assenyalats anteriorment,aquesta proposta de millora salarial de vegades fa

referència específicament als tècnics superiors enEducació Infantil.

En qualsevol cas, aquestes són bones pràctiquesque caldria estendre al conjunt de concursos deconcessió. Ara bé, aquests plecs de condicions,molt sovint, també incorporen com a criteri devaloració la millora de l’oferta econòmica segonsla previsió de costos realitzada per l’ajuntament (1 punt per cada 1% de millora, fins a un màxim de5 punts). Particularment, si bé intenta promourel’eficiència i l’optimització en la gestió dels recur-sos públics, aquests tipus de criteris contribueixena generar pressió econòmica sobre els gestors d’es-coles bressol i llars d’infants i acaben revertintnegativament sobre les mateixes condicions labo-rals dels professionals.



A continuació es recullen, de forma resumida,algunes de les principals conclusions extretes del’anàlisi realitzada en el marc del present informeextraordinari sobre la situació de l’escolaritzaciódels infants de zero a dos anys a Catalunya.

9.1. BONA POSICIÓ COMPARADA DECATALUNYA AMB RELACIÓ ALSNIVELLS DE COBERTURA DELSSERVEIS ADREÇATS A LA PRIMERAINFÀNCIA

En l’apartat corresponent a la comparativa interna-cional i per CA s’ha posat de manifest que Cata-lunya es troba en una bona situació quant alsnivells de cobertura del servei. El Consell Europeuha establert l’objectiu per al 2010 d’assolir el 33% decobertura en l’etapa de zero a dos anys, i Catalunyase situa justament al voltant d’aquest llindar.

D’una banda, a escala europea, Catalunya ocupauna posició mitjana, similar a la de països capda-vanters en polítiques socials, com ara França iFinlàndia, i clarament per sobre dels països del seuentorn immediat del sud d’Europa, com araEspanya o Portugal. Ara bé, també és cert quealguns d’aquests països, com Finlàndia, per exem-ple, tenen polítiques de llicències parentals mésextensives des del punt de vista temporal i econò-mic, la qual cosa incrementa les possibilitats deconciliació de les famílies. I de l’altra, cal advertirque Catalunya mostra importants dèficits decobertura en comparació amb els països capda-vanters en polítiques d’atenció a la primera infàn-cia, com pot ser Dinamarca.

La taxa d’escolarització (pública i privada) delsinfants de zero a dos anys a Catalunya (31%) doblapràcticament la del conjunt de l’Estat espanyol(16%). Per CA, només el País Basc mostra unsnivells de cobertura superiors.

9.2. BAIXA ESCOLARITZACIÓ PÚBLICADELS INFANTS DELS 0 ALS 2 ANYS

La bona valoració quant als nivells de coberturaque ofereix l’anàlisi comparada no són trasllada-

bles a la situació de l’escolarització pública. ACatalunya, els dèficits d’oferta pública es posen demanifest per diferents motius. Entre aquests,convé destacar, d’una banda, que les comunitatsautònomes capdavanteres en l’escolaritzacióinfantil, com ara Navarra i el País Basc, presentenpercentatges del sector públic més importants. I del’altra, cal esmentar que, en el primer cicle d’edu-cació infantil, més del 50% dels infants catalansestà escolaritzat en el sector privat, mentre queaquesta proporció és inversa en la resta de ciclesdel sistema educatiu. De fet, hi ha comarques imolts municipis mitjans que pràcticament notenen oferta pública adreçada a aquesta franjad’edat.

L’aprovació de la Llei 5/2004, de 9 de juliol, de crea-ció de llars d’infants de qualitat i el conseqüentdesplegament del Pla de creació de 30.000 placespúbliques han de representar un augment consi-derable de l’oferta pública existent. Catalunya hade passar de taxes d’escolarització pública del 14%al 26% aproximadament.

9.3. DESIGUALTATS TERRITORIALSSIGNIFICATIVES ENL’ESCOLARITZACIÓ DELS INFANTS DE 0 A 2 ANYS

La manca de planificació de l’oferta escolar hacontribuït a consolidar importants desigualtatsentre comarques i municipis relacionades ambl’escolarització dels zero als dos anys.

Per comarques, no hi ha patrons clars que expli-quin la distribució de l’oferta. En general, lescomarques urbanes presenten situacions relativa-ment similars entre elles, caracteritzades per taxesd’escolarització mitjanes-baixes. Els dèficitsestructurals d’oferta pública i les dificultats a l’horad’estructurar una xarxa que doni cobertura a laquantiosa demanda d’aquest tipus de serveis expli-carien la situació d’escolarització d’aquests territo-ris. Pel que fa a les comarques rurals, en canvi, hiha més diferències entre elles: algunes comarquespresenten una oferta pública consistent i amb unestaxes d’escolarització properes al 50%, mentre qued’altres es troben per sota del 20%.


9. CONCLUSIONS


L’anàlisi per municipis aporta algunes explicacionsdiferenciades per sectors de titularitat. Així, perexemple, el nivell de renda i la concentració depoblació són factors que contribueixen a explicarla presència més elevada del sector privat endeterminats municipis, especialment grans i enzones urbanes. Per comprendre la distribució delsector públic, en canvi, cal fer referència especial-ment a factors de caràcter polític, relacionats ambel compromís assumit per cadascun dels ajunta-ments de promoure l’escolarització de la primerainfància. La importància d’aquests factors provocauna diversificació extraordinària de les diferentssituacions locals i comporta que hi hagi municipisurbans mitjans sense pràcticament oferta pública,i municipis rurals petits amb places suficients perproveir la pròpia demanda i la dels municipisveïns.

A priori, el desplegament del Pla de creació de30.000 places públiques ha de suposar un avençsignificatiu en la reducció de les desigualtats terri-torials.

El compromís de creació de 30.000 places està pràcticament assolit

L’estimació de l’escenari d’escolarització que esderivarà de l’aplicació del Pla, però, deixa entre-veure impactes força desiguals per territoris.Respecte a la planificació, és cert que el Pla contri-bueix a incrementar significativament l’oferta deles comarques rurals que es troben amb els dèfi-cits d’escolarització més pronunciats, i a reduir-nela situació de desigualtat en la provisió educativa.No obstant això, també és cert que les taxes d’es-colarització estimades per al 2008 en funció de laprevisió feta pel Pla segueixen reflectint desigual-tats significatives entre territoris. Es preveu quealgunes comarques rurals presentin taxes d’esco-larització properes al 70%, mentre que algunescomarques urbanes no arribin al 30%.

Respecte al desplegament del Pla, els compromi-sos assolits de creació de 30.000 places estan pràc-ticament assolits. No obstant això, el grau d’assoli-ment de les comarques ha estat molt divers. Elproblema es fa evident quan hi ha comarques ambtaxes d’escolarització baixes que mostren grausd’assoliment inferiors al 70%, mentre que hi hacomarques amb taxes d’escolarització altes quepresenten graus d’assoliment superiors al 120%.Aquesta realitat pot contribuir a accentuar, enalguns casos, les desigualtats territorials existents.

9.4. BAIXA DIVERSIFICACIÓ DE LESPOLÍTIQUES DE CURA A LAPRIMERA INFÀNCIA

En la primera part del present informe s’hacomentat que, en països del nord i centre d’Eu-ropa, les famílies gaudeixen d’una xarxa d’escolesinfantils més extensa i, a més, tenen a l’abast unventall més ampli d’opcions de cura que en el casde Catalunya. Les famílies disposen, en definitiva,de més recursos en serveis (les escoles), en dinersi en temps per dedicar als infants. Aquesta diversi-ficació dels recursos implica més flexibilitatperquè les famílies prenguin cura dels infants, enfunció de les seves preferències o necessitats labo-rals, especialment durant el primer any de vida del’infant, quan són més reticents a l’hora de portarels fills a centres escolars. Els recursos en tempsnormalment provenen de la reducció de la jornadalaboral, els horaris flexibles i les excedènciesparentals. Els recursos en diners, en canvi, prove-nen de les transferències directes per a la curainfantil en centres o a domicili, les deduccions dela renda o la retribució de les excedències laborals.

Quines són les opcions a l’abast d’una família aCatalunya per organitzar la cura infantil a bandadels centres escolars? Els països del sud d’Europa, iper extensió Catalunya, es caracteritzen per unmodel de cura a la primera infància molt depenentdel sector informal, tot confiant que la família, através de l’anomenada solidaritat intergeneracio-nal, cobreixi determinades necessitats de benestar.

Davant la impossibilitat d’accedir a les escolesinfantils, l’ús d’aquestes xarxes informals és moltfreqüent. Fins i tot, en cas de gaudir de placesescolars de caràcter públic, les xarxes informalspoden jugar un paper clau per resoldre possiblesproblemes d’incompatibilitat d’horaris amb elscentres. En canvi, altres recursos via diners(desgravacions o transferències) o temps són, engeneral, més aviat escassos, especialment entre elsassalariats pel cost d’oportunitat que representaabandonar la feina. Els pares i les mares treballa-dors poden sol·licitar la reducció de la jornadalaboral o excedències parentals de fins a tres anysper a la cura dels infants. Aquestes opcions, però,no comporten cap mena de compensació econò-mica, amb l’agreujant que a partir del segon anyd’excedència es dóna de baixa el treballador de laSeguretat Social amb la conseqüent pèrdua delsdrets socials derivats de la cotització, com ara laprestació d’atur o la jubilació.

En síntesi, a Catalunya hi ha encara una tasca moltimportant per acomplir en el desenvolupament deserveis complementaris als centres escolars ques’ajustin a les famílies i els aportin més flexibilitatper organitzar la cura i l’educació infantil.



9.5. DÈFICITS DE REGULACIÓ DELSSERVEIS ADREÇATS A LA PRIMERAINFÀNCIA

De fet, Catalunya ja disposa d’alguns serveiscomplementaris adreçats a la primera infància,com ara les ludoteques o altres espais lúdics infan-tils. En general, convé destacar els dèficits de regu-lació i control d’aquest tipus de serveis.

En particular, el problema s’accentua quan estracta de serveis equivalents que actuen de formaparal·lela a la xarxa de llars d’infants autoritzadespel Departament d’Educació i que, sota altresdenominacions, funcionen com a veritables esco-les bressol. Aquests serveis no tenen cap tipus deregulació sobre les condicions en què la seva acti-vitat es desenvolupa. Això fa que no sigui garan-tida ni controlada la qualitat de l’atenció prestada.

Quan s’expliciten els problemes, l’informe tambéha constatat que no hi ha cap administració ques’ocupi de vetllar, en el marc d’aquests serveis, peldret de l’infant a una atenció de qualitat. Aixòsignifica, doncs, que la major diversificació recla-mada en el punt anterior ha de superar aquest buitcompetencial i ha d’anar acompanyada de mésesforços en la supervisió dels serveis existents. Vala dir que el nou Decret 282/2006, que regula l’edu-cació infantil de primer cicle, no ha aportat capsolució a aquest dèficit, perquè, entre altresmotius, no obliga els serveis que ofereixen unaatenció educativa regular a ser autoritzats pelDepartament d’Educació.

9.6. ESTANCAMENT I ALTRESLIMITACIONS DEL MARCNORMATIU QUE REGULA L’ETAPA DE 0 A 3 ANYS

En general, el dret dels infants a l’educació tendeixa expandir-se i, cada cop més, les iniciatives legis-latives, no solament educatives, sinó també del’àmbit del suport a la família, de l’ocupació, de laconciliació, etc. incorporen referències a la impor-tància de l’atenció de la primera infància.

La importància política que ha assumit l’atencióde la primera infància ha provocat que les admi-nistracions competents s’hagin ocupat darrera-ment de promoure’n la regulació específica. ACatalunya, per exemple, cal fer esment de la Llei5/2004, de creació de llars d’infants de qualitat, i elDecret 282/2006, que regula l’educació infantil deprimer cicle.

L’anàlisi evolutiva de la normativa, però, haevidenciat que aquestes regulacions no incorporen

canvis realment estructurals respecte a l’etapa 0-3.De fet, l’informe ha posat de manifest que, enmolts aspectes, el marc normatiu actual no dife-reix gaire de la situació de les dècades delsvuitanta i els noranta.

L’any 1983, per exemple, la Generalitat de Cata-lunya va promulgar el Decret 65/1982 i diversesordres successives que regulaven les condicionshigienicosanitàries i de seguretat dels centresd’atenció infantil que no estaven autoritzats perl’Administració educativa. Com ja s’ha comentatanteriorment, un dels problemes del Decret282/2006, que deroga el Decret 65/1982, és lamanca de regulació dels serveis adreçats a laprimera infància que no funcionen com a escolesbressol autoritzades, així com la no-obligatorietatd’aquests centres a ser autoritzats pel Departa-ment d’Educació.

El marc normatiu actual no difereix gaire de la situació dels anys noranta i vuitanta

En aquesta mateixa línia, i amb relació al dret al’accés, és cert que la Llei 5/2004 obliga les admi-nistracions educativa i local a impulsar el desen-volupament de la xarxa de llars d’infants de titula-ritat pública per assegurar una oferta suficient pera la població menor de tres anys que sol·liciti unaplaça. A la pràctica, però, aquesta llei no assegurael dret subjectiu a l’escolarització dels infants dezero a dos anys, ni obliga l’Administració a propor-cionar una plaça a qui ho sol·liciti.

Respecte a la qualitat, també és cert que el Decret282/2006 ordena les condicions mínimes que hande proporcionar les llars d’infants. Ara bé, aquestescondicions no suposen cap millora significativarespecte als requeriments establerts pel Reialdecret 1004/1991. És més, si es pren com a referèn-cia les ordres definides a principi de la dècada delsvuitanta a les quals es feia referència anterior-ment, alguns d’aquests requeriments de qualitats’han vist, fins i tot, afeblits.

O respecte al caràcter educatiu, també és cert quela LOE (2/2006) integra l’etapa 0-3 al sistemaeducatiu, després que la LOCE (2/2002) haguésconcebut l’educació preescolar separadament del’oferta pròpiament escolar. Ara bé, la mateixaLOGSE (1/1990) ja incorporava aquesta etapa dinsel sistema educatiu a principi dels anys noranta.



La mateixa entrada i sortida d’aquesta etapa delsistema educatiu no ha contribuït a assentar unesbases sòlides sobre les quals construir un veritablesubsistema d’educació infantil de primer cicle. Elsmateixos períodes transitoris d’adaptació a lanormativa establerts per les diferents legislacionspromulgades s’han anat succeint i sobreposant,sense temps per garantir i consolidar els canvis.

9.7. DÈFICITS RELACIONATS AMB LES CONDICIONS DE QUALITAT DE L’ATENCIÓ

Alguns indicadors porten a reflexionar entorn dela idoneïtat de les condicions de qualitat que esta-bleix la normativa. Anteriorment, ja s’ha comentatque els requeriments exigits pel Decret 282/2006són similars, i en alguns aspectes menys restric-tius, als establerts per les normatives dels anysvuitanta i noranta. Des d’una perspectiva compa-rada, cal esmentar que les exigències de qualitatsón en general més baixes a Catalunya que en elspaïsos capdavanters en polítiques d’atenció esco-lar de la primera infància.

El sector privat té una situació més precària que el públic quant a ràtios i condicions laborals

Més enllà de la idoneïtat o no dels criteris exigits,l’informe també constata que hi ha nombrososcentres que no respecten les ràtios d’infants, deprofessionals i de mestres establertes legalment. Atall d’exemple, l’anàlisi de la informació facilitadapels ajuntaments sobre les llars d’infants munici-pals conclou que el 17,7% de les llars analitzadesno disposa del nombre de professionals establertper llei. No cal dir que aquestes circumstànciesafecten negativament la qualitat de l’atenció.

L’informe també esmenta la precarietat de lescondicions de treball de molts professionals delsector, especialment dels tècnics superiors i delsque treballen en la categoria d’educador (encaraque siguin mestres). El baix nivell retributiu, el no-pagament de les hores extres, l’assignació “a labaixa” de les categories professionals establertesper conveni, etc. són algunes de les situacionsrecurrents. El greuge es produeix en comparar lescondicions de treball dels professionals de l’educa-ció infantil de primer cicle amb les de la resta decicles educatius.

En general, les dades posen de manifest que elsector privat presenta condicions més precàriesque el sector públic, tant pel que fa a les ràtios coma les condicions laborals. De fet, el nombre d’in-fants, el nombre de professionals, la qualificació oles condicions de treball són paràmetres amb elsquals els promotors i els gestors de l’oferta“juguen” per garantir-ne la sostenibilitat. Lamateixa externalització del servei per part delsajuntaments pot representar indirectament unaforma de reduir els costos de gestió.

9.8. DÈFICITS DE QUALITAT EDUCATIVARELACIONATS AMB LA SUPERVISIÓI EL SUPORT A L’ESCOLARITZACIÓDE LA PRIMERA INFÀNCIA

Tot i que la LOE (2/2006) estableix que el primercicle forma part de l’educació infantil, i l’etapa ésconcebuda actualment com a plenament escolar,els vaivens legals succeïts en les darreres dècadeshan condicionat negativament la plena integraciód’aquesta etapa al sistema educatiu.

Aquest fet ha limitat, i limita encara, la responsa-bilitat i l’esforç financer que realitzen les adminis-tracions educatives per garantir la qualitat del’atenció prestada.

Això es constata, d’una banda, amb el fet que elsprofessionals que hi treballen no disposen delsmateixos recursos i suports a l’escolarització (EAP,etc.) de què disposen els professionals de la restad’etapes. Cal afegir que, a mesura que l’accés esgeneralitza, augmenten la complexitat educativa iles necessitats de dotar la xarxa de recursos pergestionar-la.

De l’altra, també es posa de manifest amb els dèfi-cits de control i de supervisió de les administra-cions competents sobre la qualitat educativa del’oferta. El present informe constata dèficits rela-cionats amb la poca valoració dels aspectes educa-tius en els procediments de concessió de la gestióde les escoles bressol municipals, amb l’existènciade llars d’infants que funcionen sense projecteeducatiu o amb la mala dotació i organització delsrecursos humans. En aquest sentit, cal destacarl’esmentat incompliment per part de determina-des escoles bressol de les ràtios d’infants i deprofessionals regulades legalment.

La supervisió de la qualitat educativa és especial-ment important en un context caracteritzat perl’externalització i la municipalització en la gestióde l’oferta. Val a dir que el procés de descentralit-zació de la gestió de l’oferta coincideix amb unacerta debilitat econòmica per part dels mateixos



ajuntaments, la qual cosa no contribueix sempre agarantir-ne la qualitat i la supervisió.

A més, la fragmentació de les competències rela-cionades amb l’escolarització de zero a tres anys,sense els corresponents mecanismes de coordina-ció i supervisió, pot alimentar un cert efecte dedifusió de les responsabilitats a l’hora de garantirla qualitat de l’oferta. L’informe constata, perexemple, que, quan apareixen problemes relacio-nats amb el funcionament de l’activitat, no hi hapautes clares sobre quina administració —educa-tiva o local— s’ha d’ocupar de resoldre’ls.

9.9. MANCA DE RECONEIXEMENTEDUCATIU DE L’EDUCACIÓINFANTIL DE PRIMER CICLE

En part, els dèficits de qualitat de l’oferta tambés’expliquen per la manca de valoració del compo-nent educatiu d’aquesta etapa. Per molts, les llarsd’infants encara són serveis més orientats a lacustòdia de la primera infància que a l’educació.El vaivé normatiu, la manca de serveis de suport ales necessitats educatives especials o l’incompli-ment per part de determinades llars d’infantsde les ràtios d’alumnes i professionals posen demanifest els problemes de reconeixement edu-catiu d’aquesta etapa. L’esforç de provisió i su-pervisió que la mateixa Administració destina aaquesta etapa n’és un exemple més.

Aquesta manca de reconeixement també es posade manifest amb les condicions de treball o amb laqualificació exigida als professionals. Així, perexemple, els professionals de l’educació infantil deprimer cicle perceben menys salari per més horestreballades i tenen menys temps per planificarl’acció educativa que els professionals d’altresetapes. Igualment, els requeriments de qualifica-ció per a aquesta etapa educativa són més baixosque per a etapes posteriors. L’educació infantil desegon cicle, per exemple, exigeix la presènciade mestres, mentre que aquesta exigència en elprimer cicle no és extensiva al conjunt de grupsd’infants.

9.10. DESIGUALTATS SOCIALS IDÈFICITS RELACIONATS AMBL’ACCESSIBILITAT A L’OFERTAEDUCATIVA

I finalment, l’informe també ha posat de manifestl’existència de desigualtats en l’accés a l’educacióinfantil de primer cicle. Els infants adscrits als

grups socials amb més capitals cultural i econò-mic són els que participen més en aquest àmbiteducatiu.

Les desigualtats socioeconòmiques es reproduei-xen per efecte de diferents factors. Un d’aquest téa veure amb els dèficits d’oferta pública existentsal nostre país, fet que redueix el volum d’ofertaeconòmicament més accessible. El Pla de creacióde 30.000 places públiques engegat pel Govern hade permetre atenuar en part els dèficits d’accessi-bilitat, tot i que convé recordar que l’esmentat plaincideix proporcionalment menys a les comarquesurbanes, territoris on es concentren els grupssocials més precaritzats, amb menys possibilitatseconòmiques d’accés.

Les famílies assumeixen el 30% del cost de l'activitat en el sector públic

Un altre dels factors de reproducció fa referènciaals costos d’accés a les llars d’infants. En el sectorpúblic, les famílies assumeixen al voltant del 30%del cost de funcionament de l’activitat, la qualcosa comporta pagar quotes anuals mitjanes de2.172 euros per fill (servei bàsic d’escolaritat iservei de menjador), aproximadament. Aquestaquantitat representa el 14,4% dels ingressosmitjans de les famílies monoparentals a Cata-lunya, o del 7,7% de les famílies biparentals ambfills dependents a càrrec. Per al 50% de les famíliescatalanes, les quotes d’ús de les llars d’infantsrepresenten més del 10% dels seus ingressos fami-liars per cada fill escolaritzat. En molts municipis,el pagament de quotes no s’acompanya de políti-ques d’accessibilitat (beques, etc.) per als grupssocials amb dificultats econòmiques.

Òbviament, en el sector privat, com que les famí-lies assumeixen el 100% de la despesa de l’activi-tat, aquesta problemàtica s’accentua.

I un altre dels factors de reproducció està relacio-nat amb els criteris d’admissió i la seva baremació.D’una banda, aquests criteris no donen prioritatd’accés a les famílies de rendes baixes (només elsperceptors de rendes mínimes d’inserció, que sónuna minoria). I de l’altra, el criteri més determi-nant a efectes de barem, el de germans o al centre,dóna prioritat a les famílies més orientades enversl’escolarització dels fills, que són les de més capi-tal educatiu, i penalitza l’accés dels grups socialsque estan menys representats en el sistema.



En aquest darrer capítol es presenten els suggeri-ments i les recomanacions del Síndic encaminatsa millorar la prestació dels serveis d’atenció a laprimera infància a Catalunya. El capítol s’estruc-tura en dos blocs: el primer identifica tres principisorientadors que aquesta institució considera fona-mentals per a la definició de polítiques públiquesadreçades a la primera infància; i el segon conté elconjunt de mesures polítiques que han de perme-tre millorar la situació del sector.

10.1. PRINCIPIS ORIENTADORS

1. Equitat social i territorial

Aquest informe ha evidenciat l’existència de fortesdisparitats socials i territorials en l’accés de lesfamílies catalanes al primer cicle de l’educacióinfantil. La dispersió del creixement de les placesd’educació infantil, sense pautes clares de planifi-cació educativa encaminades a garantir la igualtatd’oportunitats d’accés, explica que es mantinguinimportants desigualtats entre grups socials i terri-toris a l’hora de poder gaudir d’aquests serveis.L’equitat social i territorial és, doncs, un principique ha de guiar l’acció política en la prestació delservei, la qual cosa implica establir els mecanis-mes necessaris per corregir les situacions dedesequilibri actual.

2. Qualitat i reconeixement educatiu

Un segon principi orientador se centra a conside-rar la importància de la qualitat en aquestaetapa. Les necessitats d’expansió dels serveisd’atenció a la primera infància, en un context decreixent pressió de la demanda, poden repercutiren la qualitat de l’oferta. Al llarg d’aquestinforme s’ha posat en relleu la dificultat demantenir els estàndards de qualitat en serveiscaracteritzats per una gran diversitat de formesde provisió. La qualitat ha de ser, doncs, un criterifonamental que ha de guiar l’expansió del serveii ha de ser un aspecte inexcusable de cada nova

plaça d’escola bressol creada. Aquesta qualitatpassa, així mateix, per atorgar el ple reconeixe-ment educatiu —i no assistencial— dels serveisd’atenció a la primera infància. La consideració,tal com fixa la LOE —i anteriorment la LOGSE—de l’educació 0-3 com a primer cicle de l’educacióinfantil i, per tant, com a etapa (no obligatòria)integrada en l’estructura del sistema educatiu ésuna base fonamental per a la definició de políti-ques adreçades a gestionar l’escolaritzacióprimerenca. Precisament, en el capítol de reco-manacions i suggeriments es palesa que aquestés un principi transversal present en la majorpart de propostes del Síndic.

3. Corresponsabilitat de les administracionseducativa i locals

Finalment, els dos principis anteriors només sónviables en un sistema que parteixi del principi decorresponsabilitat. La conceptualització delsserveis d’atenció a la primera infància com aserveis de proximitat, i per tant, com a serveis quehan de ser oferts des dels ajuntaments, ha d’anaracompanyada per un protagonisme clar del Depar-tament d’Educació a l’hora de vetllar per la quali-tat i l’equitat en la provisió dels serveis. Aquestprotagonisme del Departament d’Educació ésespecialment necessari en un context de diversitaten la fortalesa econòmica dels ajuntaments, detradicions de provisió de serveis molt desiguals, dedispersió territorial, de presència d’agents privatsamb característiques diferents i de condicions detreball dispars en funció dels ajuntaments o delspromotors privats. Aquest cert desordre delsistema reclama, doncs, la presència activa d’unòrgan central que estableixi els mecanismesnecessaris per garantir que el servei s’ofereixi ambcondicions de qualitat i d’equitat educativa. Non’hi ha prou, doncs, amb l’autorització o el finan-çament parcial dels centres. Calen, a més, políti-ques d’acompanyament del procés de descentra-lització i de les iniciatives municipals queproveeixin serveis de suport a l’escolarització,vetllin per les condicions d’oferta i en garanteixinla inspecció regular.


10. RECOMANACIONS I SUGGERIMENTS


10.2. ORIENTACIONS A L’ACCIÓPOLÍTICA

1. Polítiques de promoció de l’oferta escolar

1.1. Continuïtat del Pla de creació d’oferta escolarpública

El Pla de creació de 30.000 places públiques enge-gat pel govern en el període 2004-2008 està gene-rant, i ho acabarà de fer en el temps que resta perexhaurir l’esmentat període, un impacte significa-tiu quant a l’increment de l’escolarització. Amb lapròpia activitat del Síndic de Greuges, s’identifi-quen indicis que la demanda existent, no obstantaixò, segueix sent superior a l’oferta disponible deplaces. De fet, diverses recerques apunten que l’in-crement de l’oferta genera més expectatives d’ac-cés al servei per part dels ciutadans, la qual cosacontribueix a augmentar la demanda existent.Aquesta situació, juntament a l’evolució d’altresindicadors relacionats amb la natalitat o amb lataxa d’activitat femenina, fan preveure que lanecessitat de places d’escoles bressol i llars d’in-fants continuï augmentant en el futur.

És en aquest sentit que el Síndic de Greuges reco-mana definir un nou pla de creació de placespúbliques per al període 2008-2012 que doni conti-nuïtat al vigent, que incorpori les millores que esdesprenguin de l’avaluació del seu procés d’aplica-ció, i que es plantegi objectius d’escolaritzaciósuperiors als compromesos fins ara (municipisfins a 20.000 habitants, més del 30%, municipis de20.000 a 50.000 habitants, més del 25%, i municipisde més de 50.000 habitants, més del 20%).

1.2. Fixació de taxes d’escolarització públicamínimes obligatòries

Aquests increments d’escolarització s’han d’inten-sificar especialment als municipis i les comarquesque, o bé presenten les taxes d’escolaritzaciópública més baixes, o bé mostren els nivells mésbaixos de compliment dels objectius previstos al Pla2004-2008. De fet, tal com s’ha argumentat al llargdel present informe extraordinari, el Pla ha contri-buït a incrementar de forma generalitzada elsnivells d’escolarització, però no a reduir de formasubstancial les desigualtats territorials existents.

Per evitar aquesta reproducció de les desigualtatsterritorials, el Síndic de Greuges recomana adoptarles mesures normatives necessàries per assegurarla provisió d’uns nivells de cobertura mínims del’oferta per a cadascuna de les comarques catala-nes.

Per a la fixació d’una taxa d’escolarització públicamínima obligatòria per a les diferents comarques,

és necessari valorar les necessitats educativesterritorials amb els instruments analítics adequats.

1.3. Reconeixement de la demanda no satisfeta

El Pla 2004-2008 es va realitzar sense prendre enconsideració dades reals sobre la demanda exis-tent no coberta. En aquest sentit, el Síndic de Greu-ges suggereix l’elaboració d’un estudi detallatsobre les preferències de les famílies amb infantsmenors de tres anys i sobre la demanda objectiva ipotencial d’usuaris. Així mateix, recomana regularamb caràcter obligatori la comptabilització i lapublicació de les llistes de sol·licituds no atesesper les escoles bressol i llars d’infants públiques.

El reconeixement de la demanda no satisfeta esdevéimportant per planificar l’oferta de places, peròtambé per implicar les administracions competentsen la gestió de les necessitats reals existents.

1.4. Planificació mixta de l’oferta de places entre el Departament d’Educació i els ens locals

En la línia del principi assenyalat de la correspon-sabilitat, cal que la planificació de l’oferta deplaces sigui una responsabilitat conjunta entrel’Administració de la Generalitat i els ajuntaments(en el marc de les taules mixtes de planificació, perexemple). Aquesta planificació hauria de diferir enalguns aspectes del model que ha caracteritzat eldesplegament del Pla 2004-2008, segons el qual laGeneralitat es comprometia bàsicament a donarsuport econòmic a la creació de noves placespúbliques per part dels ajuntaments, però nointroduïa mecanismes de coordinació bilateralsobre altres aspectes relacionats amb la provisióde l’oferta (detecció de necessitats de places,qualitat de l’oferta, etc.). El paper que assumeixactualment el Departament d’Educació se centrafonamentalment en el finançament de les places.

Amb relació al finançament, i en el marc de lacoordinació bilateral esmentada, convé introduirmecanismes de compensació de les diferentscapacitats fiscals dels ens locals. Una veritableplanificació mixta hauria de combinar el càlcul deles necessitats educatives del territori i la capacitatfiscal dels municipis.

2. Millora de l’accessibilitat i reducció de les desigualtats socials

2.1. Incorporació de nous criteris d’accés irebaremació

L’informe extraordinari posa de manifest que hi haun accés desigual a l’educació infantil de primer



cicle i que els criteris de prioritat establerts pelDecret 75/2007, de 27 de març, d’admissió del’alumnat als centres en els ensenyaments sufra-gats amb fons públics, no contribueixen a reduirles desigualtats socials existents. Els criteris i elseu barem corresponent representen un instru-ment fonamental per fomentar l’equitat d’accés aaquesta etapa educativa.

En aquest sentit, el Síndic de Greuges recomana,en el marc de l’estudi sobre la demanda no satis-feta, analitzar les necessitats i l’accessibilitat delsgrups socials amb més risc d’exclusió social. En elcas de les llars monoparentals o de rendes baixes imitjanes-baixes, de les quals ja s’ha verificat ladesigualtat d’accés, el Síndic de Greuges suggereixincorporar criteris que en prioritzin l’admissió.Ateses les necessitats de conciliació i les limita-cions econòmiques, la monoparentalitat ha detenir un tractament preferent per a l’accés,talment com succeeix amb les famílies nombro-ses. De la mateixa manera, la prioritat d’accés delsperceptors de rendes mínimes d’inserció ha de sersubstituïda per un criteri de renda que abasti unaproporció més alta de la població que experimentadificultats econòmiques.

En qualsevol dels casos, aquests criteris han detenir un pes superior als deu punts que percebenactualment les famílies perceptores de rendesmínimes d’inserció i les famílies nombroses. Larebaremació és recomanable per evitar, amb crite-ris de prioritat, com ara el de germans escolarit-zats al centre, reforçar bàsicament l’accés delsgrups socials que ja són dins el sistema.

2.2. Unificació dels criteris de prioritat d’accés

El Decret 75/2007, de 27 de març, d’admissió del’alumnat als centres en els ensenyaments sufra-gats amb fons públics, estableix els criteris gene-rals de prioritat en l’admissió de l’alumnat percursar ensenyaments sufragats amb fons públics.Tot i així, el mateix decret permet als ajuntamentsque hagin assumit la competència en matèriad’admissió d’alumnat del primer cicle d’educacióinfantil establir els seus propis criteris i elaborar elseu propi barem. De vegades, aquest fet ha generatla incorporació de criteris (necessitat d’empadro-nament, prioritat per als progenitors treballadors,etc.) que no afavoreixen la reducció de lesdesigualtats socials d’accés.

Un dels arguments de fons del present informeextraordinari és que el Departament d’Educacióha d’assumir més protagonisme en el desenvolu-pament de l’educació infantil de primer cicle.L’equitat d’accés, precisament, és un dels àmbitsque l’Administració educativa hauria de salva-guardar. Per aquest motiu, el Síndic de Greuges

recomana un control més rigorós per part delDepartament d’Educació dels criteris de prioritatque regulen l’admissió i dels seus corresponentsbarems, de tal forma que aquests estiguin unifi-cats en el conjunt de municipis amb escoles bres-sol i llars d’infants.

Així mateix, cal establir criteris i procedimentstransparents i equitatius en el procés d’admissiód’alumnat, un cop s’acaba el procés ordinari depreinscripció i matrícula. En alguns municipis s’haconstatat que la cobertura de baixes durant el curses realitza de forma poc transparent.

2.3. Polítiques d’accessibilitat quant als costos

Les quotes que les famílies han de pagar tambérepresenten un important factor de desigualtatsocial en l’accés. Anteriorment, s’ha comentat lanecessitat de seguir fomentant les places d’escolabressol públiques, especialment en determinatsterritoris. De fet, la promoció de l’oferta pública jarepresenta una política que millora les possibili-tats d’accessibilitat de les famílies amb recursosescassos.

Tot i així, el present informe extraordinari tambéconstata que els costos d’accés, també en el sectorpúblic, són difícilment assumibles per moltesfamílies. En aquest sentit, el Síndic de Greugesrecomana reforçar les polítiques de transferènciaque donin suport econòmic (beques, etc.) a l’acces-sibilitat de les famílies amb dificultats d’accés.

Com a avenç significatiu, cal destacar que, recent-ment, el 27 de juny, el Departament d’Educació vaimpulsar l’Ordre EDU/223/2007, per la qual s’apro-ven les bases reguladores per a l’atorgamentd’ajuts als ajuntaments titulars de llars d’infants,per a l’escolarització de nens de 0 a 3 anys que estrobin en situacions socioeconòmiques desfavori-des. Convé tenir present, però, que aquesta políticano exhaureix les necessitats de suport econòmicper a l’accés. D’aquests ajuts, de fet, en quedenexcloses les famílies que, malgrat les dificultatseconòmiques per assumir la despesa, tenenrendes familiars superiors als límits màxims esta-blerts (rendes molt baixes), les famílies que sónusuàries del sector privat perquè no han obtingutplaça a l’oferta pública, etc.

2.4. Polítiques de subjectivitat quant a la valoracióde l’escolarització de 0 a 2 anys per part de lesfamílies

Finalment, també cal tenir present les valoracionsdiferenciades, condicionades pel capital culturalde la família, de les oportunitats educatives querepresenta l’escolarització de la primera infància.Proporcionalment, les famílies de més capital



cultural perceben més aquesta etapa com a neces-sària per a l’educació dels seus fills que les famí-lies de menys capital cultural.

En aquest sentit, el Síndic de Greuges recomanadesenvolupar polítiques que contribueixin a orien-tar les famílies envers l’escolarització dels fills enels primers anys d’edat. Aquí caldria afegir eldesconeixement que tenen moltes famílies d’ori-gen immigrat sobre l’existència, la importància i elfuncionament de les escoles bressol i llars d’in-fants.

Convé destacar l’existència de bones pràctiques enalguns barris de municipis amb presència impor-tant d’exclusió social. Aquestes pràctiques, projec-tes d’intervenció socioeducativa que podrien tras-lladar-se a altres entorns amb circumstànciessimilars, consisteixen en aules d’educació infantilde primer cicle en centres públics de primària.Això permet aproximar les institucions escolars iles experiències d’escolarització dels infantsmenors de tres anys a les famílies amb escassosrecursos econòmics i culturals.

3. Increment sobre els requeriments dequalitat de l’oferta

3.1. Reducció de les ràtios d’infants requerides

Una de les reivindicacions més importants delsprofessionals del sector fa referència a la reduccióde les ràtios d’infants per grup. El present informeextraordinari ha posat de manifest que els parà-metres establerts pel Decret 282/2006, de 4 dejuliol, pel qual es regulen el primer cicle d’educa-ció infantil i els requisits dels centres, resultenmenys exigents que les regides per normativesprecedents (en concret, les ordres dels anysvuitanta que regulaven els serveis educatius noinscrits per l’Administració educativa) i per altrespaïsos capdavanters en serveis escolars adreçats ala primera infància. Conscients d’aquestes limita-cions, alguns ajuntaments grans han establertràtios més reduïdes. En aquesta mateixa línia, elSíndic de Greuges també recomana reduir lesràtios per grup requerides per llei. Cal tenirpresent que aquest és un dels criteris que mésimpacte té en la qualitat de l’oferta.

3.2. Restricció normativa de pràctiques queperjudiquen la qualitat de l’acció educativa

La fragilitat econòmica d’alguns promotors igestors de l’oferta i l’escassetat de places provo-quen la presència de pràctiques que persegueixen,ben sovint, ampliar el nombre d’infants beneficia-

ris i recaptar més ingressos de l’activitat. Són pràc-tiques que, malgrat facilitar l’accés a una demandamés elevada, poden augmentar la complexitat del’acció educativa dels professionals i afectar nega-tivament la qualitat de l’oferta. Aquest és el cas,per exemple, de l’ampliació de ràtios amb lapresència no simultània d’infants (amb torns dematí, torns de tarda i torns de matí i tarda) o de laconcentració dels grups en espais comuns. L’am-pliació de ràtios, per exemple, perjudica l’estabili-tat del grup, la continuïtat de l’acció educativa delsprofessionals o les possibilitats de relació amb lesfamílies, fonamentals en aquesta etapa. La no-separació dels grups en aules, en canvi, perjudicael desenvolupament de dinàmiques grupals o laparticipació dels infants.

El Decret 282/2006, de 4 de juliol, pel qual es regu-len el primer cicle d’educació infantil i els requi-sits dels centres, possibilita l’existència d’aques-tes pràctiques. En concret, quan parla del nombremàxim d’infants per grup, estableix que “alprimer cicle de l’educació infantil pot haver-hisimultàniament, com a màxim, el següentnombre d’infants per grup: [...]”. Alhora, quanparla dels requisits d’espais i instal·lacions, esta-bleix que hi ha d’haver “un mínim de tres sales,una per cada tram d’edat d’aquesta etapa” (ambun mínim de 2 m2 per infant), però no estableixuna aula per grup.

En aquest sentit, el Síndic de Greuges suggereixque la normativa que regula els requisits delscentres restringeixi les possibilitats de dur a termepràctiques d’ampliació indirecta de les ràtios d’in-fants que perjudiquen la qualitat de l’oferta i l’ac-ció educativa dels professionals.

3.3. Requeriments de qualitat educativa de l’ofertaen els convenis de concessió dels ajuntaments

Les informacions facilitades pels ajuntaments enel marc de l’elaboració del present informeextraordinari evidencien que els plecs de clàusulesper a la concessió de la gestió del servei no sempreincorporen criteris que valoren aspectes rellevantsper a la qualitat educativa de l’oferta. A tallil·lustratiu, convé destacar que la proposta deprojecte educatiu i projecte curricular de l’escolabressol per part de l’entitat que aspira a la conces-sió no sempre té un pes fonamental (amb puntua-ció màxima) entre els criteris que serveixen debase per decidir-ne l’adjudicació. De fet, la Mesa deContractació, que decideix l’entitat concessionà-ria, sovint no compta amb figures qualificades perdeterminar la millor proposta presentada sobre labase de la qualitat educativa.

En aquest sentit, doncs, el Síndic de Greuges reco-mana que el Departament d’Educació estengui en



el conjunt de processos de subcontractació l’úsd’un model de plec de clàusules de concessió de lagestió del servei que incorpori criteris de valoracióeducativa de l’oferta i mecanismes de control de laqualitat dels aspectes de caràcter pedagògic.

El Departament d’Educació també hauria de fervaler en els criteris d’adjudicació de la concessióaltres aspectes que resulten essencials per a laqualitat del sistema, com pot ser l’equitat, l’ac-cessibilitat, etc. El Síndic de Greuges suggereixrevisar la relació d’aquests criteris, de tal formaque s’incorporin altres aspectes fonamentals pera la qualitat com, per exemple, les polítiquesd’accessibilitat de l’oferta o el tractament de ladiversitat.

La qualitat de l’oferta està molt relacionada ambels recursos disponibles. En aquest sentit, caldestacar que els plecs de clàusules incorporensovint un criteri de puntuació de les propostespresentades consistent en la millora de l’ofertaeconòmica (en general, 1 punt per cada 1% demillora, fins a un màxim de 5 punts). El Síndicde Greuges suggereix als ajuntaments eliminar elscriteris de millora econòmica, perquè contribuei-xen a precaritzar la concessió i, conseqüentment,la qualitat se’n veu negativament afectada.

3.4. Millora d’aspectes relacionats amb elsrequeriments de provisió de professionals

El Decret 282/2006, de 4 de juliol, pel qual es regu-len el primer cicle d’educació infantil i els requi-sits dels centres, ha contribuït a augmentar elsrequeriments de qualitat relacionats amb la provi-sió i la qualificació de professionals. A partird’aquí, les possibilitats de millora passen peraugmentar el nombre de professionals per grupfins a garantir la presència d’un educador auxiliarper aula, i per augmentar la qualificació delsprofessionals fins a garantir la presència d’unmestre especialista per grup. En diferents apartatsdel present informe s’ha insistit sobre els dèficitsde reconeixement educatiu d’aquesta etapa isobre el greuge comparatiu existent quant a laprovisió de mestres especialistes, en comparacióamb el segon cicle d’educació infantil, en què laseva presència és obligatòria en cadascun delsgrups. En aquest sentit, el Síndic de Greuges reco-mana augmentar la proporció de mestres i equi-parar progressivament els requeriments de quali-ficació del personal de l’educació infantil deprimer cicle als de la resta d’etapes educatives(especialment, del segon cicle). Els tècnics supe-riors d’educació infantil tindrien les atribucionspròpies de l’educador auxiliar i amb les possibili-tats formatives adequades per aconseguir en unperíode temps prudencial la qualificació correspo-nent al mestre especialista.

4. Millora del control sobre la qualitateducativa de l’oferta

4.1. Supervisió d’escoles bressol autoritzades perpart de la Inspecció d’Educació

La Inspecció del Departament d’Educació jas’ocupa de supervisar les escoles bressol i llar d’in-fants, tal com constata el seu Pla director. Noobstant això, convé recordar que l’oferta d’educa-ció infantil de primer cicle es troba en ple procésd’expansió, tant en nombre d’infants atesos i degrups constituïts com de serveis creats. Moltsajuntaments que han creat escoles bressol i llarsd’infants no tenen experiència en l’organització ila gestió d’aquest tipus de serveis. Tot plegat incre-menta les necessitats que l’educació infantil deprimer cicle compti amb l’atenció i la supervisióadequades de l’Administració educativa.

A més, les informacions facilitades pels ajunta-ments constaten que la normativa relacionadaamb les ràtios d’infants per grup, amb les ràtios deprofessionals, amb la seva qualificació o amb lescondicions dels espais no sempre es compleix a lapràctica. En aquest sentit, doncs, el Síndic de Greu-ges recomana reforçar l’atenció que la Inspecciódóna a les escoles bressol i llars d’infants, tantpúbliques com privades, per garantir la qualitat deles condicions de l’oferta i el compliment delsrequeriments establerts per la normativa corres-ponent.

L’acció inspectora i de suport, a més, també s’ha decentrar en els aspectes pròpiament educatius. L’in-forme extraordinari ha constatat, per exemple, quealguns centres funcionen sense projecte educatiuni curricular definit. En aquest sentit, el Síndic deGreuges suggereix que el Departament d’Educacióestableixi estratègies per garantir l’existència i laqualitat de projecte educatiu dels centres.

4.2. Inspecció de centres no autoritzats que actuencom a escoles bressol (Departament d’Educació)

En el marc d’aquesta intensificació de l’acció desupervisió i suport per part del Departamentd’Educació, cal incloure el control de l’oferta deserveis que funcionen de forma equivalent a lesescoles bressol i llars d’infants sense l’autoritzacióadministrativa corresponent. En aquest sentit, elSíndic de Greuges recomana que l’Administracióeducativa estableixi els mecanismes necessarisper a l’autorització d’aquests serveis i per al segui-ment de la seva adequació als requeriments esta-blerts en la normativa que regula el primer cicled’educació infantil (actualment, el Decret282/2006). Malgrat que aquests serveis no estanautoritzats, el Departament d’Educació hauriad’implicar-se en la seva supervisió.



La Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídicde les administracions públiques i el procedimentadministratiu comú, insta les administracionspúbliques a cooperar i col·laborar en els aspectesque tenen a veure amb la seva activitat. En aquestsentit, el Síndic de Greuges suggereix dissenyarprotocols de coordinació entre l’Administraciólocal i educativa en el procés de concessió de llicèn-cies d’activitat relacionades amb l’educació i curadels infants de zero a tres anys (encara que formal-ment no es presentin com a escoles bressol).

4.3. Control sobre els processos d’externalització

Anteriorment, ja s’ha fet esment de la necessitatd’incrementar la coordinació entre els ajuntamentsi el Departament d’Educació en la planificació i lasupervisió de l’oferta. Aquí cal fer un èmfasi espe-cial en els processos d’externalització de la gestiódels serveis. El present informe extraordinari haconstatat que la subcontractació dels serveis, engeneral, ha comportat una reducció de la qualifica-ció dels professionals que hi treballen i de les sevescondicions de treball (menys mestres especialistescontractats, retribució més baixa, etc.).

Ateses les seves característiques, i atès l’impacteque exerceixen sobre la qualitat del servei prestat,el Síndic de Greuges recomana establir mecanis-mes de control adequats dels processos desubcontractació per part de l’Administració educa-tiva. Això podria comportar la intervenció delDepartament d’Educació en la Mesa de Contracta-ció, per a la valoració de les propostes de conces-sió, o en les comissions de seguiment.

5. Accés als serveis de suport al’escolarització

L’expansió de l’oferta, l’increment de la demanda il’assumpció cada cop més estesa del dret a accedira l’educació infantil de primer cicle, entre altresfactors, suposa per als centres incorporar unadiversitat i una complexitat socioeducativa del’entorn més grans sobre la base d’unes exigènciesmés altes per part de les famílies ateses de quali-tat del servei prestat.

En aquest context, els recursos normalitzats sovintno són suficients per garantir la gestió adequadade la diversitat existent. Això és el que succeeix,per exemple, amb l’atenció de les necessitatseducatives especials.

Al llarg del present informe extraordinari, s’hainsistit sobre la importància de promoure la plenaintegració de l’educació infantil de primer cicleal sistema educatiu. I això comporta, tal com el

Síndic suggereix, que les escoles bressol i llarsd’infants puguin accedir als recursos i els serveisde suport a l’escolarització que l’Administracióeducativa disposa (EAP, etc.).

6. Millora de les condicions de treball delsprofessionals

6.1. Revisió i definició precisa de les categoriesprofessionals

Hi ha múltiples classificacions de les categoriesprofessionals del personal que intervé en les escolesbressol i llars d’infants. Així, per exemple, el Convenicol·lectiu de treball del sector d’ensenyament privatde Catalunya estableix les categories de mestre,educador infantil i tècnic superior d’educació infantil. Enconvenis d’ajuntaments que regulen les condicionsde treball de les escoles bressol municipals, s’esta-bleixen les categories d’educador infantil i educadorauxiliar, tot obviant la figura del mestre. Moltes vega-des, la delimitació de les categories és confusa, i nosempre respon a les diferències de perfils professio-nals i de qualificació del personal implicat.

De fet, l’informe extraordinari ha constatat queprofessionals treballen subocupats en categoriesinferiors a les tasques desenvolupades, com succe-eix, per exemple, amb els mestres especialistesque treballen en llars d’infants privades com aeducadors infantils, o, també, que molts professio-nals acompleixen les mateixes tasques contractatsen categories laborals diferents. En aquest sentit,el Síndic de Greuges proposa que els Departa-ments d’Educació i Treball s’ocupin d’elaborar unadefinició i ordenació clara de les categories profes-sionals del sector, així com de vetllar per l’assigna-ció dels professionals a les categories que elscorrespongui per tasca acomplerta.

El procés de revisió de les categories professionalstambé ha de contribuir a reflexionar entorn de lescondicions de treball associades a les esmentadescategories. El Síndic de Greuges proposa que, en elmarc d’un procés obert de diàleg social, l’adminis-tració competent encoratgi els agents socials amillorar les condicions de treball del sector. Aques-tes millores han de ser extensives per al conjuntde categories professionals, i especialment per a lafigura de l’auxiliar. Com a ocupadors, molts ajun-taments també poden iniciar aquest procés derevisió i millora.

6.2. Diàleg social per a l’homologació de lescondicions salarials i horàries del sector

En aquest procés de revisió de les condicions labo-rals dels professionals del sector, és fonamental



reduir diferents desigualtats existents. En primerlloc, convé minimitzar les desigualtats que elsdiferents convenis recullen per als professionalsdels sectors públic i privat. El Síndic de Greugesinsta les administracions educativa i laboral apromoure el diàleg entre els agents socials per talde millorar les condicions salarials i horàries(dedicació horària, hores extres, etc.) que recull elconveni col·lectiu del sector d’ensenyament privat.Aquí cal afegir que les condicions establertes pelsconvenis de molts ajuntaments també sóndesiguals entre elles. Així, doncs, el Síndic de Greu-ges també insta els ajuntaments a revisar les polí-tiques retributives i altres polítiques laborals fixa-des per als professionals de les escoles bressol illars d’infants municipals.

En segon lloc, cal eliminar les desigualtats quepateixen els professionals del primer cicle d’edu-cació infantil en comparació amb els de la restad’etapes educatives. Això s’explica, en part, peldèficit de reconeixement educatiu que pateixaquesta etapa. En aquest sentit, el Síndic de Greu-ges proposa a les administracions equiparar lescondicions salarials i horàries dels professionalsdel primer cicle d’educació infantil amb les desegon cicle.

I finalment, convé reduir les desigualtats entre elsprofessionals derivades de l’externalització de lagestió del servei. El Síndic recomana incorporar enel plec de clàusules mecanismes de control sobreles condicions de treball en els processos desubcontractació. Així, per exemple, es poden esta-blir requeriments o criteris de puntuació que, peraconseguir l’adjudicació, obliguin o estimulin lesentitats concessionàries a respectar o millorarles condicions estipulades pels convenis del perso-nal contractat directament per l’Administraciólocal (que, generalment, presenten millors condi-cions que les ofertes per les entitats que gestionenindirectament aquest tipus de servei). Com ja s’hacomentat anteriorment, i en aquesta línia, convin-dria eliminar la clàusula de reducció de la propostaeconòmica que incorporen molts plecs de condi-cions de la concessió del servei.

6.3. Formació permanent

A més de les desigualtats salarials o horàries, ante-riorment assenyalades, convé afegir-ne d’altresrelacionades amb les oportunitats d’accés a recur-sos de suport a la professionalitat que l’Adminis-tració educativa s’ocupa de proveir als professio-nals docents del sistema educatiu. És el cas, perexemple, de la formació contínua, que en promouel reciclatge i l’ocupabilitat. En aquest sentit, elSíndic de Greuges suggereix que la formació contí-nua que organitza el Departament d’Educació siguiaccessible per als professionals de les escoles bres-

sol i llars d’infants. Així mateix, insta els ajunta-ments, els consells comarcals, les mancomunitatsi les diputacions provincials a proveir oportunitatsformatives als professionals de les llars d’infantsmunicipals (estiguin gestionades de forma directao indirecta). Amb relació a aquest aspecte, tambées poden incorporar criteris de puntuació de lespropostes en els processos de subcontractació quereconeguin l’accés a la formació permanent.

6.4. Temps per a la planificació i la coordinació de l’acció docent

Una altra diferència respecte a altres etapeseducatives rau en el temps de què disposen elsprofessionals del sector per planificar i coordinarl’acció docent. En un cert sentit, i com a conse-qüència dels dèficits de reconeixement educatiude l’etapa i de les característiques d’atenció delsserveis, hi ha la percepció que la tasca dels profes-sionals és poc complexa i requereix menys prepa-ració. Aquestes dinàmiques orienten més la inter-venció envers la cura, i menys envers l’educaciódels infants. Per evitar aquesta realitat, el Síndic deGreuges suggereix garantir als professionals lapossibilitat de planificar correctament l’accióeducativa que desenvolupen.

7. Regulació dels serveis d’educació i curaadreçats a la primera infància

7.1. Regularització dels serveis que actuen de formaequivalent a les escoles bressol senseautorització del Departament d’Educació

Amb motiu de la resolució del Síndic de Greugessobre les queixes de presumptes maltractamentsen ludoteques que atenien de forma regularinfants menors de tres anys (Q 4116/2006 i Q 4323/2006), ja es va insistir en la necessitat deregularitzar els serveis que actuen de forma equi-valent a les escoles bressol.

En aquest sentit, la Convenció sobre els drets del’infant, en l’article 3, estableix que els estats hand’assegurar que els serveis i els equipamentsresponsables de l’atenció dels infants compleixinles normes establertes i que hi hagi supervisióprofessional. Igual que la Convenció, i atribuint lacompetència a l’Administració educativa, la Lleiorgànica 8/1985, de 3 de juliol, reguladora del dreta l’educació (LODE), estableix en l’article 24.2 queper raons de protecció a la infància els centresprivats que acullin de manera regular infantsd’edats corresponents a l’educació infantil estansotmesos a autorització administrativa. D’acordamb aquesta regulació, que té caràcter bàsic, qual-sevol centre que atengui infants de forma regular



ha de disposar d’autorització administrativad’obertura que verifiqui el compliment dels requi-sits mínims que estableix l’article 14 de la LODE,referents a la titulació acadèmica del professorat,relació numèrica alumne-professor, instal·lacions inombre de llocs escolars, sense que sigui suficientla llicència municipal d’activitats.

Així, doncs, les “ludoteques” i altres centres ambdenominacions diverses que acullen diàriament ide forma continuada infants menors de tres anysfuncionen de forma il·legal perquè atenen infantsde forma regular i incompleixen el requisit d’auto-rització administrativa que estableix l’article 24.2de la LODE.

Davant d’aquesta situació, el Síndic suggereix alDepartament d’Educació, en tant que Administra-ció educativa que ha de vetllar per l’aplicació de lanormativa vigent, en aquest cas la LODE,promoure la regularització de la situació adminis-trativa dels centres esmentats i, en els casos enquè es comprovi que acullen infants de formaregular, insti que s’adeqüin als requisits que esta-bleix el Decret 282/2006, i la tramitació de les auto-ritzacions administratives corresponents.

En aquest sentit, el Decret 282/2006, de 4 de juliol,pel qual es regula el primer cicle de l’educacióinfantil i els requisits dels centres, preveu desple-gar l’article 24.2 de la LODE (s’hi refereix de formaexpressa en el preàmbul). Així, en l’article 1,sotmet els centres que imparteixen el primer cicled’educació infantil a l’autorització administrativaper poder funcionar.

Val a dir, però, que el decret esmentat es mostraambigu amb relació a l’àmbit d’aplicació. És certque exposa que els centres que imparteixen elprimer cicle d’educació infantil “acullen demanera regular, és a dir continuada i sistemàtica,infants de zero a tres anys” i, posteriorment,exclou de la seva aplicació, de forma expressa, elsserveis que reben els infants de zero a tres anys deforma no regular. No obstant això, l’articulat delDecret ni obliga ni exclou els centres que ateneninfants de forma regular que no són denominatscom a escoles bressol o llars d’infants que noimparteixen aquest cicle d’educació infantil.

En aquest sentit, doncs, el Síndic de Greuges sugge-reix desenvolupar les mesures legislatives perti-nents per tal que els centres que atenen infants deforma regular estiguin obligats a ser autoritzats pelDepartament d’Educació i a seguir els criteris i elsrequeriments establerts en la normativa que regulal’educació infantil de primer cicle.

El treball de camp realitzat en el marc d’elaboraciód’aquest informe extraordinari ha constatat

l’existència de centres no autoritzats que voldrienestar-ho, però que presenten circumstànciesestructurals que els impedeixen adaptar-se alsrequeriments especificats per llei. El Departamentd’Educació ha de buscar solucions normatives ipràctiques per a aquests centres, que no passin perseguir operant sense l’autorització corresponent.

Finalment, també s’insta els ajuntaments, d’acordamb el deure de policia administrativa que elscorrespon i segons el que estableix l’article 88 delDecret 179/1995, de 13 de juny, pel qual s’aprova elReglament d’obres, activitats i serveis dels enslocals, a dur a terme les actuacions necessàries peradequar l’activitat real que es duu a terme en elsestabliments als requisits de l’autorització quetenen atorgada o, altrament, adoptin les mesuresque estableix aquest decret.

7.2. Regulació dels serveis educatius i lúdicsd’atenció no regular

Els serveis que no atenen infants de forma regular,llevat d’alguns municipis que tenen ordenancesmunicipals amb referència expressa a aquest tipusde servei, actuen sense una normativa que reguliels criteris bàsics de qualitat que han de complirper poder funcionar.

El Decret 222/1996, de 12 de juny, dels equipamentscívics, per exemple, només es limita a definir elconcepte de ludoteca, els destinataris que atén iels objectius que persegueix. No fa referència, encanvi, a les condicions d’espai, a les ràtios deprofessionals, a la qualificació dels professionals,etc. Aquesta regulació, en definitiva, resulta insufi-cient per garantir la qualitat de l’atenció rebudapels infants.

En aquest sentit, el Síndic de Greuges suggereix alDepartament d’Acció Social i Ciutadania, encol·laboració amb el Departament d’Educació, alegislar els requeriments bàsics sobre ràtios d’in-fants i professionals, qualificació dels professio-nals, condicions físiques, etc. d’aquests serveis.

Igualment, el Síndic de Greuges recomana alsajuntaments que disposen d’aquests serveis almunicipi que incorporin en les seves ordenancesrequeriments de qualitat, i en garanteixin permitjà de la supervisió corresponent, el compli-ment.

7.3. Regulació explícita de l’escolarització primerencaen la Llei d’educació de Catalunya

La regulació de l’educació dels infants de zero atres anys hauria de ser inclosa de forma específicadins la futura Llei d’educació de Catalunya. Enaquest sentit, el Síndic de Greuges proposa reco-



nèixer amb rang de llei el dret dels infants de zeroa tres anys a l’educació, amb l’establiment d’unsrequisits de qualitat mínims que despleguin poste-riorment normes de rang reglamentari, com elDecret ja existent.

El present informe extraordinari dóna algunespistes sobre possibles aspectes que cal incorporar.La llei catalana d’educació hauria d’assegurar elcaràcter educatiu, amb l’establiment d’uns contin-guts mínims, així com la qualitat de l’oferta, ambel compliment d’uns requisits que englobin totsels centres que atenen de forma regular infants dezero a tres anys (anteriorment ja s’han comentatels dèficits de regulació existents en aquest àmbit).A més, hauria de comprometre les administra-cions educativa i locals, des de la plena correspon-sabilitat, a garantir la igualtat d’oportunitats enl’accés, així com a assegurar l’existència de placessuficients per atendre la demanda existent, totremetent a mecanismes de revisió periòdica i deplanificació compartida de l’oferta.

8. Diversificació de les polítiques d’educaciói cura adreçades a la primera infància

8.1. Diversitat de polítiques de cura a la infància

L’anàlisi comparada de les polítiques d’educació icura a la primera infància constata els dèficits exis-tents a Catalunya. En aquest sentit, el Síndic de

Greuges proposa incrementar les polítiques desuport a les famílies per a la cura infantil. Aixòsuposa tendir a (a) ampliar el període i la remunera-ció de les llicències parentals, especialment peratendre els infants menors d’un any en el propinucli familiar, (b) intensificar les polítiques de trans-ferència econòmica, especialment amb l’augmentde les ajudes i les desgravacions fiscals per fills acàrrec (condicionades per nivells de renda), o (c)incrementar la dotació de serveis de cura comple-mentaris, no substitutius de l’escolarització prime-renca, com poden ser les ludoteques, els espaisfamiliars, els serveis de cuidadors infantils, etc.

8.2. Supervisió dels serveis lúdics i educatiusinfantils d’atenció no regular

El present informe extraordinari ha posat enrelleu, també, els dèficits de qualitat i control exis-tents entre els serveis lúdics infantils. Anterior-ment, ja s’ha comentat la necessitat de regularlegalment els requeriments de qualitat d’aquestsserveis. Aquí cal apuntar que les polítiques dediversificació i promoció dels serveis d’atenció noregular de la primera infància han d’anar acom-panyades de mecanismes de control sobre la sevaqualitat. En aquest sentit, el Síndic de Greugesinsta els ajuntaments i la resta d’administracionsa salvaguardar, per mitjà dels mecanismes desupervisió que consideri adequats, la qualitat delsserveis infantils d’atenció no regular (i el compli-ment dels criteris de qualitat que s’estableixin perllei, si s’escau).



EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC


INFORME EXTRAORDINARIO Septiembre 2007

Escolaritzacio_cast 10/10/07 13:42 Página 97

En los últimos tiempos, la escolarización de losniños menores de tres años se ha convertido en unámbito de una especial relevancia social y política.El aumento de la tasa de actividad femenina, eldecremento de las tasas de natalidad, la expansiónde los procesos y los derechos educativos de lapoblación, el debilitamiento de las redes informa-les de cuidado a la infancia o la prevalencia de lasdesigualdades sociales en el sistema educativo,entre otros, son factores que han comportado unincremento importante tanto de la demanda porparte de las familias como de la priorización polí-tica por parte de los poderes públicos sobre lacreación de oferta.

La importancia que ha adquirido la escolarizaciónde la primera infancia se ha puesto de manifiestoen las últimas iniciativas legislativas que se ocu-pan de promover el crecimiento de la oferta y deregular su funcionamiento. En este sentido, con-viene destacar tres cambios legislativos recientes.En primer lugar, la Ley 5/2004, de 9 de julio, de Cre-ación de Guarderías de Calidad, que insta a laGeneralitat de Catalunya, en coordinación y cola-boración con los ayuntamientos, a asegurar unaoferta suficiente para la población menor de tresaños que solicite una plaza en cualquier lugar delterritorio catalán. En segundo lugar, la Ley Orgá-nica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, querefuerza el carácter educativo de esta etapa y suincorporación en el sistema educativo. Y en tercerlugar, el Decreto 282/2006, de 4 de julio, que seocupa de regular específicamente el primer ciclode educación infantil, en cuanto a las condicionesy los requisitos de calidad exigidos.

Pese a estos esfuerzos de ordenación, cabe decirque el desarrollo de la oferta se ha producido de untiempo a esta parte en un contexto de déficitimportante tanto de plazas como de planificacióneducativa. Este déficit, acentuado por el aumentode la demanda, ha ido favoreciendo la emergenciade desajustes y carencias en torno a la red de guar-derías y escuelas infantiles en Cataluña.

La actividad del Síndic de Greuges no ha sido ajenaa la situación del sector. A lo largo de los últimosaños, la institución ha recibido numerosas quejas,227 en el último lustro, sobre problemas relaciona-

dos con este ámbito educativo. Las problemáticasmás recurrentes han hecho referencia a la insufi-ciencia de plazas, a la falta de regulación de servi-cios no autorizados como guarderías que atiendena niños de forma regular, a incumplimientos de lanormativa relacionada con las ratios de niños y deprofesionales, a presuntos maltratos a niños porparte de determinados profesionales, a las condi-ciones de trabajo del personal educador, a deter-minadas restricciones en los criterios de admisióny a los costes de acceso. Todas ellas son quejas queponen de relieve una cierta precariedad del subsis-tema de educación infantil de primer ciclo enCataluña.

Ante la importancia creciente de la escolarizaciónde los niños de cero a dos años y también del défi-cit relacionado con la oferta, el Síndic de Greugesasumió el compromiso de elaborar un informeextraordinario para analizar la situación de esteámbito educativo, tal y como se anunció en elInforme al Parlamento de los años 2005 y 2006.

La propia Convención sobre los Derechos de losNiños, adoptada por la Asamblea General de lasNaciones Unidas en el año 1989 y ratificada por elEstado español en el año 1990, evidencia la respon-sabilidad de la Administración pública de velar porel derecho de los niños a la educación. La Conven-ción reconoce en el artículo 28 el derecho a la edu-cación en igualdad de oportunidades, y en el artí-culo 3 prevé que los estados deberán asistir a losprogenitores para que puedan cumplir con las res-ponsabilidades de educar a sus hijos, y deberánasegurar la creación de instituciones, equipamien-tos y servicios para la atención de los niños.

El Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobadoen julio de 2006, otorga a la institución, a través delartículo 78, la misión de proteger y defender losderechos de los niños, supervisando “la actividadde la Administración de la Generalitat, la de losorganismos públicos o privados vinculados o quedependen de ella, la de las empresas privadas quegestionan servicios públicos o cumplen activida-des de interés general o universal o actividadesequivalentes de manera concertada o indirecta y lade las otras personas con un vínculo contractualcon la Administración de la Generalitat y con las

LA ESCOLARIZACIÓN DE 0 A 3 AÑOS EN CATALUÑA 99

1. INTRODUCCIÓN



entidades públicas que dependen de ella. Tambiénsupervisa la actividad de la Administración localde Cataluña y la de los organismos públicos o pri-vados vinculados o que dependen de ella.” Estafunción de supervisión se centra en aspectos queafecten a las materias en que el Estatuto de Auto-nomía de Cataluña otorgue competencias a laGeneralitat. Precisamente, el mismo Estatuto deAutonomía de Cataluña atribuye a la Generalitat lacompetencia exclusiva en la educación infantil deprimer ciclo.

A tal fin, el Síndic de Greuges abrió una actuaciónde oficio (A/O 2/2006), con fecha 2 de enero del2006, llamada Igualdad de oportunidades y calidad enla educación de 0 a 3 años. Esta actuación, precisa-mente, se proponía abordar el estado de la escola-rización de la primera infancia en Cataluña, aten-diendo especialmente a la desigualdad deoportunidades y la calidad de la oferta.

En el marco de esta actuación de oficio, se realizóuna encuesta a 331 ayuntamientos, 243 de los quehan contestado (con un porcentaje de respuestadel 73,4%), facilitando información relativa a lasescuelas infantiles y guarderías de titularidadmunicipal. La información facilitada, que hacíareferencia al modelo de gestión, al número de pla-zas, de niños matriculados, de grupos y de profe-sionales, a la cualificación de estos últimos, al pro-yecto educativo, al modelo organizativo y a laprogramación de servicios ofrecidos, ha sido muyútil para la elaboración del presente informe.

En la elaboración del informe, se ha consideradotambién el conjunto de quejas y consultas de ciu-dadanos que se han dirigido a esta instituciónrelacionadas con la escolarización de los niñosmenores de tres años. Los cambios experimenta-dos en el contexto social y político de esta etapahan propiciado que, de manera especial, se hayananalizado las quejas presentadas durante los años2006 y 2007.

Asimismo, el informe incluye algunos de los resul-tados del estudio que a mediados de 2005 el Síndicde Greuges encargó, con el título “La educación y elcuidado de la primera infancia en Cataluña”1. Esteestudio ha servido de base tanto para la compara-ción de las políticas de cuidado de la primerainfancia por países de la Unión Europea y porcomunidades autónomas (capítulos 3º y 4º), comopara el análisis de la distribución de la oferta (capí-tulo 5º).

El mismo Departamento de Educación de la Gene-ralitat de Catalunya también ha proporcionadoinformación sobre la escolarización a estas edadesy sobre el desarrollo del Plan de creación de 30.000nuevas plazas de oferta pública durante el periodo2004-2008, en el marco de la Ley 5/2004, de 9 dejulio, de Creación de Guarderías de Calidad.

El análisis de toda esta información, contenida enel presente informe, se estructura en diez capítu-los. El capítulo 2º, que sigue a esta introducción,expone algunos de los principales argumentos quejustifican la conveniencia de que las administra-ciones públicas inviertan actualmente en servicioseducativos dirigidos a la primera infancia. El capí-tulo 3º, por su parte, compara la situación de Cata-luña con otras comunidades autónomas y de paí-ses europeos respecto a las políticas de educacióny cuidado de los niños menores de tres años. Y elcapítulo 4º, en cambio, expone la evolución experi-mentada en los últimos tiempos en Cataluña,tanto en los niveles de escolarización de los niñosde cero a dos años, como de su marco normativo.

Después de estos apartados de contextualización ycomposición de lugar, el informe se centra en lasprincipales desigualdades que afectan a la red decentros de educación infantil de Cataluña. En pri-mer lugar, el capítulo 5º analiza las desigualdadesterritoriales de la oferta, por comarcas y munici-pios, y en segundo lugar, el capítulo 6º se centra enlas desigualdades sociales y económicas relaciona-das con el acceso. El capítulo 7º, que en torno alPlan de creación de plazas públicas de escuelas yguarderías infantiles 2004-2008 llevado a cabo porla Generalitat de Catalunya, valora el impacto deesta medida política a la hora de reducir las men-cionadas desigualdades territoriales y sociales.

Posteriormente, el capítulo 8º pone el acento enaquellos aspectos que condicionan la calidad de laoferta y su gestión. Aquí se incorpora el análisisdel marco normativo y de las condiciones queafectan al funcionamiento de los centros (implica-ción de las administraciones, ratios, cualificaciónde los profesionales, condiciones de trabajo, etc.).

Finalmente, después de las conclusiones (capítulo9º), que revisan los diversos argumentos tratadosen el informe, especialmente en cuanto a losaspectos más deficitarios de la oferta, sigue elapartado de recomendaciones y sugerencias (capí-tulo 10º). Este apartado recoge las propuestas polí-ticas que formula el Síndic de Greuges para opti-mizar la situación de la escolarización de los niñosde cero a dos años en nuestro país.

1 El estudio ha sido elaborado por la profesora Maria José Gonzá-lez, del Departamento de Ciencias Políticas y Sociales de laUniversidad Pompeu Fabra, y por un equipo de investigaciónintegrado por Irene Lapuerta y Sergi Vidal.



Educar ‘cuanto antes mejor’ se ha convertido enuna de las prioridades presentes en las recomen-daciones de organismos internacionales como laOCDE o la UNESCO. La OCDE, por ejemplo, haformulado recomendaciones a los países miem-bros sobre la importancia de invertir en serviciosde atención a la primera infancia y de garantizar lacalidad de estos servicios como mecanismos parareforzar los fundamentos del aprendizaje perma-nente a lo largo de la vida de los niños y para satis-facer las necesidades sociales de las familias. Enlas políticas de desarrollo, tanto de los paísesavanzados como de los más atrasados, la provisiónde servicios de educación y cuidado de la primerainfancia se ha convertido en un ámbito que seconsidera clave para asegurar las oportunidadessociales y laborales de la ciudadanía.

Efectivamente, los beneficios de proporcionaramplios y buenos servicios de atención a la pri-mera infancia son muchos, y afectan a aspectostan diversos como la conciliación de la vida laboraly familiar, el desarrollo psicoafectivo de los niños yla equidad en sus oportunidades educativas futu-ras, la fertilidad, la generación de ocupación, lacontribución económica de las mujeres derivadade la no interrupción del trabajo, etc.

A pesar de no tratarse en las legislaciones nacio-nales de unos servicios universales ni obligatorios,las evidencias recientes ponen el acento en elcarácter fundamental de la atención en la primerainfancia. Numerosos expertos, como el propioEsping-Andersen, destacan la importante aporta-ción que representan estos servicios de caráctereducativo (ya sean escolares o no), especialmentea partir del primer año de edad. Desde este puntode vista, se puede hablar de la existencia de underecho de los niños a recibir una atención educa-tiva temprana de calidad.

Esta introducción sintetiza algunos argumentosque demuestran que la inversión en la primerainfancia genera rentabilidad social de innegables yextensos beneficios. Los argumentos que se expo-nen a continuación se ordenan en cuatro grandesapartados, correspondientes a algunos de los prin-cipales efectos positivos de esta inversión.

2.1. EL IMPACTO DE LA INVERSIÓN EN EDUCACIÓN EN LA PRIMERAINFANCIA PARA EL DESARROLLODE LOS NIÑOS

Son muchos los estudios que muestran que lasoportunidades de desarrollo personal, social, cogni-tivo y emocional de los niños están estrechamentevinculadas a la estimulación educativa precoz.Tanto desde la psicología evolutiva como desdediferentes disciplinas de las ciencias de la educa-ción, se ha puesto énfasis en los beneficios quesupone para el niño iniciar en los primeros añosde vida un proceso educativo que es generador dehabilidades en el terreno sensorial y cognitivo, y enla sociabilidad con los iguales y los adultos.

La psicología infantil se ha ocupado de mostrarque una escuela infantil de calidad tiene unosefectos positivos en el desarrollo del niño, espe-cialmente a partir del primer año de edad. Ade-más, la incorporación de la madre al mercado detrabajo también tiene efectos positivos sobre losresultados escolares. De hecho, los datos de lainforme PISA de la OCDE muestran que el rendi-miento escolar es netamente superior entre losadolescentes que accedieron a una escuela infan-til. Y eso se explica, en parte, por los beneficios quegenera bajo el punto de vista de los estímulos cog-nitivos o de la motivación para el aprendizaje.

Una escuela infantil de calidad beneficia el desarrollo del niño

No es preciso decir que estos beneficios son espe-cialmente decisivos para niños provenientes desituaciones de pobreza o de entornos familiarescon bajo capital educativo. Son estímulos que pue-den ayudar a reducir la distancia en aspectos, porejemplo, como la adquisición del lenguaje con res-pecto a niños provenientes de otros entornossociales caracterizados por un capital educativofamiliar mayor. Asimismo, la escolarización en laprimera infancia permite que el niño entre en con-

2. LA IMPORTANCIA DE LA INVERSIÓN EN LA PRIMERA INFANCIA


tacto temprano con el sistema educativo yadquiera antes las pautas de socialización escolar.

De esta manera, la escolarización en guarderías decalidad en la primera infancia comporta clara-mente beneficios en términos absolutos y relati-vos. En términos absolutos, porque permite quetodos los niños que acceden a ellas puedan gozarde oportunidades de estimulación cognitiva y demotivación para el aprendizaje. En términos relati-vos, porque la rentabilidad de la oportunidad esespecialmente relevante para los niños provenien-tes de hogares en situaciones de desventaja social.Como se verá más adelante, ésta es una inversióncentral para romper el ciclo intergeneracional dereproducción de la pobreza.

2.2. EL IMPACTO DE LA INVERSIÓN EN EDUCACIÓN EN LA PRIMERAINFANCIA SOBRE LAS OPORTU-NIDADES DE CONCILIACIÓNLABORAL Y FAMILIAR

Entre los cambios sociodemográficos que tienenlugar en las sociedades occidentales europeas, espreciso mencionar la creciente incorporación de lamujer al mercado de trabajo. Las transformacionesen el papel social de la mujer y los cambios en laestructura de la familia han sido, sin duda, la basedel debilitamiento progresivo de las redes infor-males de familiares y conocidos que tradicional-mente se han encargado del cuidado infantil; undebilitamiento que se ha extendido a diversos paí-ses del sur de Europa. Esta situación ha sido laprincipal causante de la emergencia de los proble-mas de conciliación entre el trabajo remunerado yla vida familiar, y ha evidenciado aún más las des-igualdades de género en la distribución de lostiempos y las dedicaciones a las esferas pública yprivada. Y lógicamente, esta situación es la princi-pal causante del crecimiento de la demanda deservicios de atención y cuidado de la primerainfancia.

La falta de estos servicios es absolutamente deci-siva para entender el comportamiento de las tasasde fertilidad y los efectos sobre las interrupcionesen las trayectorias laborales de las mujeres. Losestudios sobre esta cuestión ponen de relieve queel coste de oportunidad de tener hijos es muy altosi no existen estos servicios, cuestión que explicaque la natalidad sea más menor allí donde estánmenos desarrollados los servicios de cuidado de laprimera infancia y donde más crece simultánea-mente la ocupación femenina (caso típico del surde Europa). También se evidencia cómo las caren-cias de provisión afectan a las diferencias entre elnúmero de hijos deseados y las tasas de natalidad

o al retraso temporal a la hora de tener un segundohijo2.

Por otra parte, también son claros los efectos de lafalta de servicios sobre las interrupciones en lastrayectorias profesionales de las mujeres. Estasinterrupciones laborales provocan pérdidas de in-gresos que, en contextos con niveles bajos de per-misos remunerados, pueden ser muy elevadas. Lasinterrupciones laborales son mucho más elevadasen España que en Dinamarca, por ejemplo, y sontambién más frecuentes entre las mujeres connivel educativo menor. Si la cobertura de servicioses baja y los costes de acceso a estos servicios soncaros, la decisión de muchas mujeres pasa porasumir cuantiosas pérdidas económicas y de opor-tunidades profesionales a lo largo del ciclo vital, obien pasa por no tener hijos. Las expectativas depérdida son suficientemente importantes comopara explicar que en España la tasa de natalidad,por ejemplo, se situase a principio de los años 2000en un 1,2, entre las más bajas del mundo.

Los servicios de atención a la primera infancia están menos desarrollados en los países del sur de Europa

En formaciones sociales como la nuestra, precisa-mente, la provisión de servicios de atención en laprimera infancia adquiere una relevancia especialpor la baja cobertura e intensidad de otras políti-cas de ayuda a la familia, tanto por la vía fiscalcomo mediante transferencias. Además, es precisoañadir la escasa cobertura remunerada del per-miso de maternidad y paternidad, el crecimientoque experimenta el número de hogares monopa-rentales (los cuales mayoritariamente son encabe-zados por mujeres) o el carácter incompleto de loscambios de rol de género que propicien que loshombres participen más en las tareas del ámbitoprivado.

En esta línea, es evidente que la provisión de servi-cios de calidad de atención en la primera infanciano es el único aspecto que cabe considerar en laprovisión de oportunidades de conciliación laboral


2 Esping-Andersen, G. (2006). “El doble avantatge de l’educaciódels menors de tres anys”. A: Bonal, X. L’estat de l’educació aCatalunya. Anuari 2005. Polítiques 53. Barcelona: Editorial Medi-terrània. Fundació Jaume Bofill.


y familiar. Otras políticas de ayuda a la familia —especialmente en el ámbito de la cobertura delpermiso de maternidad— son necesarias, comotambién lo son especialmente las reformas labora-les que introduzcan flexibilidad horaria o cambiosen los incentivos a las empresas (y en la culturaprofesional de éstas) que conviertan en viables lasposibilidades de compatibilizar mejor el tiempolaboral y familiar. En cualquier caso, los efectospositivos de una buena cobertura y de una buenacalidad de los servicios públicos de atención en laprimera infancia sobre las oportunidades de conci-liación son innegables.

2.3. LA ATENCIÓN EN LA PRIMERAINFANCIA COMO ESTRATEGIA DE INVERSIÓN SOCIAL

Si las razones expuestas justifican ampliamentelas ventajas de la inversión social en los serviciosde atención en la primera infancia bajo el punto devista de los beneficios individuales para los niñosy sus familias, existen otros factores que refuerzanla utilidad de esta inversión desde una perspectivacolectiva o social. Como señala la propia OCDE,está cada vez más extendida la idea de la educa-ción y atención temprana de los niños como bienpúblico, equivalente, por lo tanto, a cualquier otrobien básico como la educación obligatoria o losservicios de salud.

Los beneficios sociales de la inversión en servicioseducativos y de cuidado en la primera infanciaalcanzan diferentes dimensiones. Por una parte, lasociedad del conocimiento requiere de unas habi-lidades cognitivas y comunicativas sólidas comocapital necesario para una buena inserción profe-sional. En este sentido, es clave considerar que labase de estas habilidades se constituye en los pri-meros años de vida, y que la estimulación precoz yla motivación para el aprendizaje son aspectos quefundamentan el desarrollo de habilidades poste-riores. Por lo tanto, los requisitos asociados a lasnecesidades laborales de flexibilidad, versatilidady creatividad de la fuerza de trabajo, aspectos con-siderados fundamentales para la competitividadeconómica en la sociedad de la información, acon-sejan la inversión social en servicios de calidad deatención a la primera infancia.

Por otra parte, la correspondencia ya mencionadadel acceso a una escuela infantil con indicadoresrelativos al rendimiento académico, al abandonoeducativo o a las conductas socialmente disrupti-vas son factores que justifican la utilidad públicade la inversión en escuelas de educación infantil.Eso se traduce tanto en beneficios de cohesiónsocial como en ahorro económico.

Tampoco son menores los efectos de la inversiónpública en estos servicios sobre la generación deocupación, y especialmente sobre la generaciónde ocupación femenina. Buena parte de los facto-res que explican el crecimiento de la actividadlaboral femenina en las sociedades avanzadascorresponde al crecimiento de la ocupación de losservicios, y especialmente de los servicios de aten-ción a las personas.

Si es destacable la importancia de la provisión deestos servicios como política activa de ocupación,también lo es como política de natalidad, aspectosespecialmente importantes en sociedades que pre-sentan aún niveles relativamente bajos de ocupa-ción femenina y, a la vez, niveles bajos de fertilidad.

Y finalmente, tal y como ya se ha comentado ante-riormente, uno de los beneficios más significativosderivados de la inversión social en servicios deatención a la primera infancia se manifiesta alfacilitar la no interrupción de la trayectoria profe-sional de las mujeres. Conseguir cubrir con finan-ciación pública el coste de oportunidad de tenerhijos supone no sólo compensar los costes priva-dos directos e indirectos que se derivan de la inte-rrupción laboral, sino que comporta una gananciafiscal neta si se evita la interrupción laboral, lacual, en países mediterráneos, se puede alargarcasi tres años o, incluso, convertirse en definitiva.Cualquier cálculo coste-beneficio que asocie laprovisión de una plaza en una guardería y la com-pensación fiscal de la no interrupción laboral de lamadre (calculando la pérdida de ingresos a lo largodel ciclo vital) evidencia la ganancia neta queresulta la inversión pública en estos servicios.

La inversión social en servicios para la etapa 0-3 beneficia la inserción laboral de las mujeres

Este aspecto es, evidentemente, muy importante ala hora de valorar las opciones de los modelos deprovisión de servicios de atención en la primerainfancia. Niveles elevados de cobertura del serviciopueden tener un efecto marginal sobre la no inte-rrupción de la trayectoria laboral de las madres siel coste para el usuario es elevado. Lógicamente,un modelo de provisión que comporte al usuarioelevados costes tendrá también efectos sobre laequidad del sistema, y dejará fuera del acceso alservicio a los sectores sociales con más propensióna la interrupción laboral temporal o definitiva.Contrariamente, un nivel de provisión pública con



un bajo coste para el usuario resulta más caro acorto plazo para la Administración pública, peroa medio plazo comporta elevados beneficios bajoel punto de vista de todos los aspectos señalados.

2.4. EL IMPACTO DE LA INVERSIÓN EN EDUCACIÓN EN LA PRIMERAINFANCIA SOBRE LA REDUCCIÓNDE LAS DESIGUALDADESSOCIOEDUCATIVAS

Finalmente, un último ámbito de consecuenciaspositivas que se derivan de la inversión social enservicios de atención y cuidado a la primera infan-cia se sitúa en el terreno de la reducción de lasdesigualdades educativas. Ya se ha comentadoanteriormente el impacto que genera el acceso alos servicios educativos sobre el rendimiento y lasocialización escolar de los niños, y cómo esteacceso neutraliza las desigualdades de capital edu-cativo familiar.

La escolarización en la primera infancia neutraliza las desigualdades de capital educativo familiar

Aunque cabe afirmar que la escasez de ofertapública produce desigualdades socioeconómicasen el acceso al servicio. Y también favorece laemergencia de desigualdades territoriales en losterritorios que no son capaces de desarrollar ofertaprivada. Es por ello que es esencial la inversiónpública en la generación de estos servicios.

Conviene tener presente que estas desigualdadesno sólo tienen consecuencias directas sobre el

acceso, sino que tienen notables efectos encadena-dos sobre otras cuestiones, algunas de las cualesya se han señalado en esta introducción.

Así, se puede hablar de efectos desiguales sobre laprobabilidad de interrumpir la trayectoria laboraly, por lo tanto, sobre las pérdidas potenciales deingresos a lo largo del ciclo vital, de efectos des-iguales en las oportunidades de socialización delos niños en entornos educativos decisivos de caraa las oportunidades educativas posteriores, deefectos desiguales sobre el grado de necesidad deunas redes familiares que se tienden a debilitar enlas sociedades meridionales, o de efectos desigua-les sobre la distribución social del paro femenino yde las posibilidades de emancipación económicade las mujeres.

Es interesante, además, constatar que estas des-igualdades producen efectos diferentes sobre elgrado de presión y desarrollo de servicios de aten-ción a la primera infancia. O sea, no sólo se haceevidente que estos servicios son más necesariosallí donde hay más ocupación femenina, sino queen la medida en que facilitan la actividad laboralfemenina acaban siendo servicios más solicitadosy extendidos en estos entornos. El acceso a laesfera laboral y a la esfera pública de las mujerescomporta que exista también más presión por estetipo de servicios, como lo muestra la correlaciónpositiva, en el caso de Cataluña, entre la presenciade mujeres concejales en los ayuntamientos y elnúmero de plazas en guarderías3. La presión de lademanda, en cambio, es menor en los entornos enlos que la tasa de actividad femenina es menor, oel abandono de las trayectorias laborales de lasmadres es más probable como consecuencia de lafalta de servicios o del elevado coste de éstos. Unapolítica que sólo se ocupe de satisfacer lademanda que presiona, por lo tanto, puede olvidarla importancia de atender las necesidades en losentornos sociales y territorios con menos voz, peroen donde es más importante invertir bajo el puntode vista de la equidad educativa, tanto presentecomo futura.


3 González, M.J. (2005) “Igualando por la base: oportunidades deeducación y de cuidado de la primera infancia en España”. A:Navarro, V. (Coord.) La situación social en España. Barcelona: Ed.Biblioteca Nueva, Vol.I.


Los beneficios sociales que genera la inversión enservicios de atención a la primera infancia hansupuesto que muchos países prioricen el desarro-llo de las políticas de educación y cuidado dirigi-das a los niños menores de tres años. A nivel euro-peo, la importancia de estas políticas se puso demanifiesto, por ejemplo, en la última reunión delConsejo Europeo celebrada en Barcelona en el año2002, que sirvió para evidenciar la escasa cober-tura de centros dirigidos a este colectivo y el défi-cit estructural de políticas específicas. En esta reu-nión, se instó a los Estados miembros de la UniónEuropea a alcanzar el mínimo de un 33% de niñosmenores de tres años escolarizados antes del año2010, y de un 90% para los de tres años4. Eso mues-tra que desde el ámbito político existe un claroreconocimiento de las necesidades de ampliar laoferta de plazas en centros de cuidado infantil.

Precisamente, el objetivo de este apartado delinforme consiste en describir el estado de la cues-tión en cuanto a las políticas de atención a la pri-mera infancia y al desarrollo actual de los serviciosde educación y cuidado infantil en los países occi-dentales europeos, y en el caso específico delEstado español. Este análisis es interesante paracontextualizar la situación de Cataluña y valorardesde una perspectiva comparada las políticas quese llevan a término en nuestro país.

3.1. POLÍTICAS DE EDUCACIÓN YCUIDADO DE LA PRIMERA INFANCIAEN LOS PAÍSES EUROPEOS

Cuando se habla de políticas de educación y cui-dado de la primera infancia, es importante teneren cuenta que se está haciendo referencia a unagran diversidad de medidas, no delimitadas exclu-

sivamente a la provisión de servicios de carácterescolar. Cataluña presenta un modelo de provisiónde servicios caracterizado eminentemente por laoferta escolar de cero a dos años, pero esta situa-ción difiere sensiblemente de otros muchos paíseseuropeos.

En esta línea, diversos estudiosos sugieren que elestudio del cuidado y la educación infantilrequiere una visión integral que tenga en cuenta elconjunto de opciones que tienen las familias a sualcance para educar y tener cuidado de sus hijos(centros educativos, servicios de cuidado en elhogar, programas de atención a la familia de carác-ter comunitario, etc.). Este enfoque permite com-prender de forma completa los diversos modelosexistentes y dimensionar convenientemente elesfuerzo financiero realizado por los diferentesestados en este ámbito, a la vez que pone sobre lamesa la posibilidad de diversificar las políticasde educación y cuidado de la primera infancia, deacuerdo con unas necesidades familiares queactualmente están cada vez más diversificadas.

Este planteamiento ha sido asumido por algunosorganismos internacionales, como la OCDE, queutiliza el término genérico de servicios de escolari-zación y cuidado a una edad temprana (Early Child-hood Education and Childcare, ECEC) para hacer refe-rencia a la etapa previa a la educación obligatoria,independientemente del lugar donde se organiceel cuidado (en el entorno familiar o en un centro),de la administración encargada de proporcionar elservicio, de la financiación disponible o de losobjetivos perseguidos. En consecuencia, desde estavisión, además de los centros educativos, tambiénse incluyen las prestaciones económicas que tie-nen como objetivo directo la atención y el cuidadode los niños, así como las licencias que ofrecentiempo a los padres y las madres para hacersecargo personalmente del cuidado de sus hijos.Quedarían excluidas, en cambio, las prestacioneseconómicas por hijo a cargo o las becas por naci-miento dirigidas a compensar el coste de la forma-ción familiar.


4 Consejo Europeo (2002). Conclusiones de la Presidencia. ConsejoEuropeo de Barcelona. 15 y 16 de Marzo de 2002. (Disponible en:http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Fecha/docks/pressData/se/ec/70829.pdf, consultado: 01/08/2004).

3. LA SITUACIÓN DE CATALUÑA EN EL MARCO DE LAS POLÍTICAS DE EDUCACIÓN Y CUIDADO DE LA PRIMERA INFANCIA EN LOS PAÍSES EUROPEOS Y EN EL ESTADO ESPAÑOL


De hecho, no sólo existen diferencias entre paísesen relación a los modelos adoptados de educacióny cuidado de la primera infancia, sino también enla manera de entender y articular los derechoseducativos y el cuidado de los menores. No es lomismo un centro de guarda y custodia, un centrode carácter asistencial para menores con riesgo deexclusión social o un centro de carácter educativo,por poner algunos ejemplos. De la misma manera,hay países generosos en la creación de servicios yayudas directas para el cuidado de la infancia,y países que se decantan más por las desgravacio-nes o las prestaciones económicas para que lasfamilias decidan, dentro de sus posibilidades, eltipo de atención o de servicios que prefieren. Enfunción de como se configuren los derechos, laeducación y el cuidado de la primera infanciarecaerán más en el sector público o en el privado.

Las políticas de atención y cuidado no se limitan a la provisión de servicios de carácter escolar

A la vez, también es preciso tener presente lasdiferencias entre países en el contexto político,cultural, educativo y social. Dentro de los paíseseuropeos, existen diferencias en cuanto a las tradi-ciones culturales de cuidado infantil, a los siste-mas educativos y a la organización de la educaciónescolar, a los modelos del Estado del bienestar o asu percepción sobre la responsabilidad pública oprivada del cuidado de la primera infancia. Esteúltimo factor tiene una importancia clave, puestoque cada país desarrolla su propio sistema de cui-dado de acuerdo con su tradición en la identifica-ción de necesidades y en la provisión de bienestar.Las diferencias en las estructuras familiares, ladisponibilidad de la ayuda informal, el impacto delos movimientos feministas en el desarrollo de laspolíticas sociales o la participación de las mujerescon hijos en el mercado de trabajo, entre otros, sontambién factores que han influenciado en la confi-guración de las medidas destinadas a la atenciónde la infancia en los países europeos occidentales.

Por ello, resulta extraordinariamente complejohacer una comparación a nivel internacional de

las políticas de atención a la infancia. Aquí cabeañadir la dificultad provocada por la escasezde datos disponibles y, sobre todo, por la falta dedatos realmente comparables entre países5. En losúltimos años, la Comisión Europea ha encargadodiferentes informes comparativos para evaluar ladisponibilidad y accesibilidad de los datos estadís-ticos sobre los servicios de cuidado infantil. Estosestudios señalan la extraordinaria dificultad paraobtener datos estadísticos fiables y comparablesdentro del ámbito europeo6, como consecuencia dela falta de armonización de los diferentes sistemasde indicadores estadísticos nacionales y de laenorme diversidad de políticas de cuidado dela infancia que cabría considerar. Sólo en el casocatalán, existen servicios de cuidado a domicilio,centros privados subvencionados, centros priva-dos no regulados, centros escolares públicos, guar-derías laborales, ludotecas, etc.

Las dificultades para estudiar los servicios de edu-cación y cuidado de los niños reflejan, en ciertamanera, el desinterés habido hasta ahora por partede los poderes públicos en el tramo de edad decero a tres años. La explicación de esta faltade interés radica en la percepción, bastante gene-ralizada, de que las políticas de atención y cuidadode la infancia constituyen una actuación transver-sal con repercusiones en diferentes ámbitos socia-les, de tal forma que la responsabilidad de impul-sar estas políticas queda más disuelta. Sin ir másallá, ya se ha comentado anteriormente que el des-arrollo de servicios de atención a la primera infan-cia incide de manera positiva en la activación delmercado laboral y en la igualdad de oportunidadesde género, y constituye una de las herramientasfundamentales para promover la conciliaciónentre la vida laboral y familiar7.

A continuación, se compara la situación de losdiferentes países de la Unión Europea (EU-15) enrelación a las políticas de educación y cuidado dela primera infancia, y más específicamente, enrelación a algunas de las principales opciones deque disponen las familias, como por ejemplo laslicencias parentales y los servicios de cuidado yeducación infantil.


5 Eurostat (2004). Development of a methodology for collection of har-monised on childcare. Working papeles and Studies. THEME 3:Population and social conditions. Luxembourg: Office for Offi-cial Publications of the European Communities. (Disponible en:http://europa.eu.int/comm/employment_social/equ_opp/reconcil_en.html consultado: 01/08/2004).

6 En 1996 la Comisión Europea estableció una red de estudiossobre los servicios de atención a la infancia y sobre las medi-das de conciliación de la ocupación con las responsabilidadesfamiliares (European Comission Network on Childcare).

7 De hecho, las directivas aprobadas por el Consejo de Ministrosde la UE en esta materia son medidas mixtas de política laboraly familiar. Un ejemplo de ello es la decisión, mencionada en elinicio de este apartado, de incrementar los servicios de atencióna los niños entre cero y tres años aprobada por el Consejo Euro-peo en el año 2002 con el objetivo de impulsar la ocupaciónfemenina.


3.1.1. Las licencias parentales en los paísesde la UE-15

Las licencias para el cuidado de los niños son for-mas reguladas de ausencia del puesto de trabajo ode interrupción de las prestaciones laborales habi-tuales con la finalidad de atender el nacimiento y lacrianza de los hijos. Estas licencias, además, com-portan beneficios sociales ya sea en forma de pres-taciones económicas o de derechos de protecciónsocial. Actualmente, existen tres tipos de licenciasque conceden tiempo a las familias con hijos:

a) Licencia de maternidad: dirigida a proteger lasalud de la madre y el recién nacido durante lasúltimas semanas del embarazo y el nacimiento;

b) Licencia de paternidad: dirigida a facultar alpadre para que pueda hacerse cargo de las res-

ponsabilidades familiares durante los primerosdías posteriores al parto;

c) Licencia parental: estrictamente relacionadacon el cuidado de los hijos.

El gráfico 1 ofrece una representación visual de lacoordinación de las tres licencias (maternal,paternal y parental) en cada uno de los estadosde la Unión Europea (UE-15) en el año 2000, eilustra, a modo de síntesis, el número total desemanas de que podría disponer una unidadfamiliar biparental en el supuesto de que tanto elpadre como la madre disfrutasen de todos lospermisos a su alcance de manera consecutivadespués del nacimiento de su hijo. Igualmente,las diferentes tramas del diagrama representanlos pagos que comporta cada periodo de exce-dencia.

El gráfico 1 también ilustra las diferencias en cuantoa la intensidad protectora de las licencias dentro delos países de la UE (UE-15). Existe un primer grupode países que se caracteriza por ofrecer licenciasrelativamente breves de unas 40 semanas y perio-dos aún más breves de compensación económicaque en ningún caso supera las 17 semanas. Dentrode este grupo están países como Grecia, Holanda,Irlanda, Portugal y el Reino Unido. Bélgica tambiénpodría incluirse dentro de este grupo en cuanto a la

duración, aunque todo el periodo de licencia com-porta algún tipo de compensación económica.

Un segundo grupo de países se caracteriza por elhecho de ofrecer el derecho a las licencias paren-tales durante un periodo mucho más amplio, queoscila entre las 55 semanas (Italia) y las 116 (Ale-mania). Este grupo de países comparte un rasgo encomún: la existencia de retribuciones en práctica-mente todo el periodo de duración de la licencia.


Gráfico 1. Número consecutivo de semanas con licencias a tiempo completo disponiblesdespués del nacimiento según el tramo de sustitución salarial: Estados de la UE-15 (2000)

* El gráfico muestra el número total de semanas de licencia parental que pueden utilizar los padres después del nacimiento demanera consecutiva.

Fuente: Lapuerta, I. 2004.

40

80

Ale

man

ia

Au

stri

a

Bél

gica

Din

amar

ca

Esp

aña

Fin

lan

dia

Fran

cia

Gre

cia

Hol

and

a

Irla

nd

a

Ital

ia

Luxe

mbu

rgo

Port

uga

l

Rei

no

Un

ido

Suec

ia

60

20

100

120

140

160

Entre 60-41%

Entre 80-61%

Entre 100-81%

Entre 40-21% Sin compensación económica

Cantidad fija

0

Nú

m. d

e se

man

as d

e li

cen

cias


Y finalmente, un tercer grupo de países, entre loscuales está Cataluña, está constituido por paísesmuy heterogéneos que ofrecen periodos muyamplios de licencia, hasta 156 semanas, con inten-sidades protectoras —medidas en términos desustitución salarial— muy diferentes. Así, porejemplo, España, y por extensión Cataluña, sóloreconoce una compensación monetaria equiva-lente al 100% del salario durante las 16 semanas dela licencia por maternidad, y durante los 15 díasde permiso exclusivo de paternidad que incorporapor primera vez la Ley Orgánica de Igualdad apro-bada el 2007 por el Gobierno español, mientras queel resto del periodo de licencia no comporta nin-guna retribución. La situación es más o menossimilar en Francia, con la particularidad de quedespués del nacimiento del primer hijo sólo se dis-pone de 10 semanas de licencia por maternidadcon una compensación económica del 84% delsalario. Aun así, estos porcentajes varían depen-diendo del orden de nacimiento del hijo. Por ejem-plo, en Francia, a partir del segundo hijo se puededisfrutar de todo el periodo de licencia con unacompensación fija de 477,32 € mensuales (datosdel 2002). En países como Finlandia, en cambio,durante las primeras 45 semanas se aplica un por-centaje de sustitución salarial del 70% y las 111 se-manas restantes se aplica una cantidad fija.

Existe una gran diversidad entre los estados de la UE en las licencias parentales

De todas las licencias antes mencionadas, laparental es la modalidad específicamente dirigidaal cuidado de los niños una vez agotada la baja pormaternidad/paternidad. Las licencias parentales,por lo tanto, son las únicas que pueden constituirun recurso alternativo o complementario a los ser-vicios de cuidado. A la hora de analizar las licen-cias parentales, además de la duración y la com-pensación económica que comportan, debentenerse en cuenta otros factores igualmente rele-vantes.

El primero de éstos es la configuración y titulari-dad de este derecho. Hay países que han diseñadola licencia parental como un derecho familiar quese puede compartir entre el padre y la madre,frente a otros países que sólo reconocen el derechoindividual en el uso de las licencias. Así, por ejem-plo, Alemania, Austria, Dinamarca, Finlandia, Fran-cia e Italia han optado por la primera de estasopciones, mientras que Bélgica, Holanda, Irlanda,Luxemburgo, Portugal o el Reino Unido han optado

por la segunda. España y, por extensión, Cataluña,se incluyen entre estos últimos. En países comoSuecia se produce una situación mixta, porqueuno de los padres puede transferir al otro la titula-ridad de la licencia, a excepción de dos meses queson de disfrute obligatorio por parte del padre(comúnmente, se conoce como un recurso que elpadre “utiliza o se pierde”).

La flexibilidad para disfrutar de las licenciasparentales también presenta diferencias impor-tantes entre los estados de la UE-15. Algunos de lospaíses reconocen la posibilidad de disfrutar de lalicencia a tiempo parcial o de dividir su duracióntotal en periodos temporales más breves paraatender necesidades puntuales relacionadas conel cuidado de los hijos. En concreto, diez de losquince países han regulado la posibilidad de redu-cir la jornada laboral. Estos países, entre los cualesse halla Cataluña, son España, Alemania, Austria,Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Luxem-burgo, Portugal y Suecia. La mayoría reconocecompensaciones económicas proporcionales a lareducción de la jornada laboral, a excepción deEspaña y Portugal, donde las reducciones no sonretribuidas. El número de años durante los cualesse reconoce el derecho a la licencia parental estávinculado en todos los países a la edad del hijo.Así, en Austria se puede utilizar la licencia hastaque el niño cumple los dos años, en España (yCataluña), Alemania, Finlandia, Francia y Grecia,hasta que cumpla tres, en Bélgica, hasta los cuatroaños, en Irlanda, Luxemburgo y Reino Unido, hastalos cinco años, en Portugal, hasta los seis años, enHolanda, Italia y Suecia, hasta los ocho años, y enDinamarca, hasta los nueve años del niño.

En cuanto a la duración de las licencias parentales,hay países que ofrecen excedencias relativamentelargas que oscilan entre un mínimo de tres meses(el caso de Bélgica o Portugal) y un máximo de tresaños (el caso de Alemania, Finlandia o Francia).Entre estos últimos se encuentra España y, porextensión, Cataluña. Igualmente, la diversidad esmuy grande en cuanto a la cantidad económicaque comportan las licencias. Diferentes países(España, Grecia, Holanda, Irlanda, Portugal y elReino Unido) no reconocen ningún tipo de com-pensación económica durante el periodo de dis-frute de la licencia, entre los que está Cataluña,mientras que otros reconocen alguno tipo de com-pensación económica. Dentro de este grupo están,por una parte, los países que garantizan una deter-minada tasa de sustitución salarial (en Italia es del30% del salario y en Dinamarca, del 60% de la pres-tación equivalente por situaciones de paro), y porotra parte, los países que conceden una cantidadfija. En este último grupo, están países como Ale-mania y Austria (en ambos casos la percepción dela ayuda está condicionada a un determinado nivel



de renta familiar), o Bélgica, Luxemburgo y Francia(sólo reconoce la compensación económica a par-tir del segundo hijo). Por su parte, Suecia y Finlan-dia han previsto un sistema mixto de ayudas. Así,por ejemplo, Suecia concede una cantidad equiva-lente al 80% del salario durante doce meses, segui-dos de tres meses durante los cuales la cantidad esfija y de tres meses adicionales sin compensacióneconómica. Y Finlandia otorga una compensacióndel 70% del salario durante aproximadamentesiete meses (en concreto, 158 días laborables) ycubre el resto del periodo de licencia parental conuna cantidad fija a la que se añaden determinadossuplementos en función de la edad del niño, eltamaño del hogar y la renta de la unidad familiar.

Cataluña tiene permisos parentales extensos en el tiempo,pero restrictivos económicamente

Finalmente, es preciso recordar que la existenciade diferentes opciones para obtener tiempo paracuidar a los niños no implica necesariamente eluso de estas excedencias por parte de las familias.El hecho de que se utilicen depende de muchosfactores, como por ejemplo la cantidad de las pres-taciones, las facilidades dadas por las empresaspara disfrutar de estas ausencias laborales, losestímulos y la publicidad que reciben de los pode-res públicos e, incluso, de su prestigio o concep-ción social, tema especialmente relevante en loque concierne al uso de estos instrumentos porparte de los padres. Cabe decir que el uso de laslicencias parentales puede implicar gastos muyelevados, especialmente si las excedencias son delarga duración, así como dificultades para incorpo-rarse al mercado de trabajo, sin contar los perjui-cios por la pérdida de la categoría laboral o salarial.

La utilización de las excedencias para el cuidadode los niños actualmente tiene un claro sesgo degénero, puesto que sus usuarios principales sonlas madres. Por ello algunos países han creadomedidas de discriminación positiva dirigidas a lospadres para animarlos a solicitar excedencias, yasea mediante complementos en tiempo o endinero. Estas medidas han animado a un númeromayor de padres a disfrutar de las licencias paren-tales, pero las cifras son aún bastantes testimonia-les. Concretamente, en Suecia, en el año 2000 apro-ximadamente el 75% de los padres gozó de unaparte de la licencia de paternidad, pero después lospadres sólo tuvieron la titularidad del 15% de todaslas licencias parentales8. Un porcentaje, este

último, que a primera vista, puede parecer insigni-ficante, pero que es comparativamente superior alde otros países. En Finlandia, por ejemplo, mien-tras en el año 2000 el 63% de los padres disfrutó dela licencia por paternidad, sólo un 2% utilizó lalicencia parental. Una proporción muy parecida depadres disfrutó de las licencias parentales en Fran-cia y una proporción aún más baja, de un 1%, enpaíses como Alemania. En realidad, pocos paísesllevan a cabo políticas para incentivar la participa-ción de los padres en las tareas de cuidado. Unaexcepción significativa es la iniciativa sueca deofrecer unos meses exclusivamente dirigidos a lospadres.

En resumen, el análisis de las licencias para el cui-dado de los niños pone de manifiesto que Cata-luña, en comparación con el resto de países euro-peos, presenta políticas de permisos extensosbajo el punto de vista de la duración temporal,pero restrictivos bajo el punto de vista de la com-pensación económica. Esta situación, similar a lade los países del sur de Europa como Grecia o Por-tugal, resulta coherente con el modelo de Estadodel bienestar imperante en nuestro país, caracte-rizado por los bajos niveles de gasto social, por elpoco desarrollo de los servicios públicos y por laelevada responsabilidad de las redes informalesen la cobertura de las necesidades sociales bási-cas. La situación es opuesta, en cambio, a la depaíses nórdicos como Finlandia, Suecia o Dina-marca, con modelos de bienestar socialdemócra-tas caracterizados por el papel central del Estadoy de los servicios públicos a la hora de garantizarla solidaridad, la igualdad de oportunidades y laprovisión de derechos sociales básicos, como es elcuidado a la primera infancia. Igualmente, tam-bién es opuesta a la de países continentales comoAlemania o Austria, con modelos de bienestarconservadores, caracterizados por el papel subsi-diario del Estado y por la intervención de serviciospúblicos cuando la familia no consigue cubrir lasnecesidades sociales básicas. Por su parte, en paí-ses anglosajones como Irlanda o el Reino Unido,situados en el modelo de bienestar liberal en losque el Estado juega un papel residual, en que elmercado es el responsable de proporcionar losservicios básicos, las licencias también son res-trictivas bajo el punto de vista de la retribucióneconómica, como sucede en Cataluña, pero tam-bién lo son bajo el punto de vista de la duracióntemporal.


8 Ver Eurostat (2004). Development of a methodology for collection ofharmonised on childcare. Working papeles and Studies. THEME 3:Population and social conditions. Luxembourg: Office for Offi-cial Publications of the European Communities. (Disponible en:http://europa.eu.int/comm/employment_social/equ_opp/reconcil_en.html consultado: 01/08/2004).


3.1.2. Los servicios de escolarización ycuidado infantil en los países de la UE

Otra opción para atender a los niños una vez agota-das las licencias parentales, o en el supuesto de queéstas no hayan sido utilizadas, consiste en transferirla responsabilidad del cuidado infantil a terceras per-sonas o a centros especializados. El gráfico 2 muestrael porcentaje de menores de tres años que utilizanservicios de educación y cuidado según la definicióngenérica de la OCDE descrita en el comienzo del apar-tado anterior (aquí se incluye desde el cuidado adomicilio hasta los centros educativos).

El gráfico pone en evidencia la gran distancia queaún separa un número importante de países encuanto a los niveles de cobertura recomendadospor el Consejo Europeo. Los países que actual-mente están muy por encima de los niveles reco-mendados son Dinamarca (68%), Suecia (48%) yNoruega (40%). Dinamarca es, de hecho, uno de lospaíses con los mayores niveles de cobertura enservicios para la primera infancia de los paísesindustrializados occidentales. Inglaterra (34%) eIrlanda (38%) aparecen, también según los datos dela OCDE, con niveles justo por encima del 33%recomendado.


9 OECD (2001). Starting strong: Early childhood education and care.Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development.

Gráfico 2. Uso de servicios de escolarización y cuidado infantil de los niños de 0 a 2 años enpaíses europeos (1997-2006)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la OCDE (2001, 2005) y del MEC (2006).

Nota: el año de la estadística aparece entre paréntesis. Los datos de Irlanda corresponden a la proporción de menores de cinco añosen centros privados, información no disponible para el conjunto del Reino Unido en el informe de la OCDE (2001)9. Los datos paraEspaña y Cataluña reflejan únicamente la proporción de niños escolarizados.

Dinamarca (1998)

Suecia (1999)

Noruega (2000)

Irlanda (2000)

Inglaterra (1997)

Cataluña (2006)

Bélgica (2000)

Francia (1998)

Finlandia (2005)

Holanda (2005)

Italia (2005)

España (2006)

Portugal (2000)

Alemania (1998)

Austria (2005)

Grecia (1999)

10 20 30 40 50 60 700


Por su parte, Cataluña se encuentra justo pordebajo, pero está bien posicionada para poderalcanzar el objetivo del 33% para el 2010. En lafranja media-baja, acerca del 30%, también sehallan países como Finlandia, Francia, Bélgica yHolanda. España, en cambio, está situada entre lospaíses con los porcentajes más bajos en el uso delos servicios de cuidado infantil, con porcentajesinferiores al 20%, juntamente con Grecia, Italia oPortugal, países del sur de Europa, o Austria y Ale-mania.

Tal y como se ha comentado anteriormente, elmodelo de servicios de atención y cuidado a la pri-mera infancia difiere sustancialmente entre paí-ses, no sólo por los niveles de cobertura, sino tam-bién por las características del servicio. Cataluña, adiferencia de otros muchos países, tiene unmodelo eminentemente de atención escolar. Estadiversidad de modelos provoca que los patrones deescolarización por países sean diferentes y no secorrespondan necesariamente con los niveles decobertura descritos en el Gráfico 2 (sobre el usode los servicios generales de cuidado infantil).Mientras que Cataluña se sitúa en una posiciónintermedia en la provisión de servicios a la pri-mera infancia, ocupa una de las posiciones pione-ras en la escolarización de los cero a los dos años.

De forma similar, la tabla 1 recoge la situacióncomparada de Cataluña en los niveles de escolari-zación a los tres años. El objetivo marcado por elConsejo Europeo para el 2010 se sitúa en el 90% dela población infantil escolarizada, y Cataluña yasupera esta previsión. Igualmente como sucedíacon el objetivo de atención de la población infantilde cero a dos años, en esta edad también hay paí-ses que se alejan considerablemente del objetivomarcado por el Consejo Europeo. Éste es el caso,por ejemplo, de Alemania, Luxemburgo, Austria,Finlandia, Irlanda, Holanda y Grecia, países quepresentan todos ellos una tasa de escolarizacióninferior al 60%. El dato realmente significativo dela tabla 1 es que países tan heterogéneos comoFrancia, Bélgica, Italia o España estén por encimade países pioneros en servicios de cuidado para laprimera infancia como Dinamarca o Suecia (vergráfico 2). La razón por la que países del sur deEuropa alcanzan niveles de escolarización relati-vamente altos a los tres años radica en una pre-sencia mayor del sector público en la educación enel tramo 3-6 años y en la integración del cuidadoinfantil dentro del sistema educativo.

La cobertura, sin embargo, no es la única variableque cabe tener en cuenta a la hora de valorar laadecuación de los servicios de atención y cuidadode los niños. Dicho de otra manera, el hecho dedisponer de un número elevado de servicios nonecesariamente comporta un mejor modelo de

atención a la infancia. Además de atender a losmenores, es preciso garantizar una oferta ade-cuada de servicios de calidad, accesibles bajo elpunto de vista económico y geográfico, así comoflexibles para las familias. En consecuencia, debenintroducirse otras dimensiones de carácter máscualitativo para valorar realmente los diferentesmodelos de atención a la primera infancia. A con-tinuación se exponen algunas.

Las competencias en la gestión de la oferta

La primera dimensión que cabe tener en cuenta esla gestión administrativa de los servicios. Actual-mente, existe una clara tendencia hacia la descen-tralización administrativa de las competencias enel ámbito de la educación y cuidado de la primerainfancia. En principio, la descentralización es posi-tiva en tanto que facilita la gestión, la planificaciónde los servicios y la relación de las familias con loscentros. Aun así, esta descentralización favorecepatrones territoriales de crecimiento muy diversosteniendo en cuenta innumerables factores, comopor ejemplo los grupos de presión, la riqueza delterritorio, la ideología política de los gobiernoslocales, etc. Las diferencias territoriales en lo queconcierne a los niveles de cobertura y a los enfo-ques de las escuelas infantiles son muy frecuentesen los países europeos.

En Bélgica, por ejemplo, conviven diferentes mode-los de cuidado infantil: una orientación más asis-


Tabla 1. Edad de inicio de la educaciónvoluntaria, de la educación obligatoria yporcentaje de niños de 3 años escolarizadosen los países de la UE-15 (2004)

Edad típica a Edad a la Escolariza-la escolarización escolarización ción a los

voluntaria obligatoria 3 años (%)Francia 2-3 6 100,0

Bélgica 2,5-3 6 99,8

Italia 3 5,5 98,7

Cataluña 2-3 6 97,6España 2-3 6 94,1

Dinamarca 2-5 7 83,0

Suecia 3-5 7 82,1

Alemania 3 6 71,1

Portugal 3-5 6 63,2

Reino Unido 2-4 5 55,2

Austria 3-5 6 46,5

Luxemburgo 3 6 38,6

Finlandia 3-6 7 37,9

Irlanda 3-4 6 2,6

Holanda 4 5 0,1

Grecia 4-5 6 —

Fuente: elaboración propia a partir de datos de Eurostat y delMEC.


tencial en la comunidad francófona y una orienta-ción más educativa en la comunidad de Flandes.En Italia, donde existen enormes desigualdadesterritoriales, las escuelas están gestionadas por losgobiernos locales, aunque tienen un margen deacción muy limitado para responder a la demandade plazas públicas por parte de las familias, puestoque no pueden recaudar fondos específicos para lafinanciación de las escuelas. La situación actualdibuja un mapa de grandes desequilibrios territo-riales en el desarrollo de los servicios de cuidado yde una oferta pública muy reducida. Esta situaciónes muy parecida al caso catalán, donde los muni-cipios pueden tomar iniciativas para crear servi-cios, a pesar de que no siempre pueden asumirtodos los gastos.

Se tiende hacia la descentralización administrativa de las competencias en educación y cuidado de la primera infancia

En los países nórdicos los gobiernos locales no sólotienen competencias en la gestión de serviciospúblicos, sino que, además, tienen la competenciade recaudar fondos específicos y gestionar, paralas familias que así lo soliciten, personal de cui-dado a domicilio oficialmente registrado, cuyo usoestá sujeto a desgravaciones fiscales. En este caso,los municipios asumen la plena responsabilidadde atender a la primera infancia y ofrecen, incluso,la posibilidad de que las familias puedan reclamarcompensaciones económicas a los ayuntamientosque no les garanticen plazas en las escuelas infan-tiles públicas. Puede afirmarse que en estos paísesel sector público ha dado una respuesta bastanteeficaz a la demanda de servicios para la primerainfancia por parte de las familias y, asimismo, haconseguido un alto grado de aceptación y de usoindistintamente del nivel de renta de las familias.

Las competencias en la ordenación y regulación de la oferta

La segunda dimensión que define el tipo de mode-los de atención a la infancia está relacionada conla administración que asume la responsabilidad deproveer los servicios y velar por su calidad (Minis-terio de Educación, Bienestar Social, Salud Pública,etc.). En principio, los sistemas educativos normal-mente se valoran más positivamente que los asis-tenciales por su vertiente pedagógica, además desu coherencia y continuidad en cuanto al ciclo for-

mativo de los niños en cuanto nacen (EuropeanCommission Network on Childcare10). La integracióndel cuidado infantil en el sistema educativoimplica entender los servicios como un bienpúblico de acceso universal y no como un serviciodirigido a cubrir las necesidades específicas de lasfamilias. Los servicios integrados dentro del sis-tema educativo tienen, además, la ventaja de sermenos dependientes de los ciclos económicos paragarantizar su financiación. Aun así, pocos paíseshan aplicado la integración de la etapa voluntaria(0-3 años) dentro del sistema educativo. Los paísesque, como Cataluña, sí lo han hecho son Francia,Italia, España y los países escandinavos. Aun así, laintegración de los niños menores de tres años den-tro del sistema de educación infantil no ha impli-cado la realización de esfuerzos presupuestariossimilares (desarrollo del sector público) o modelosde financiación. Por ello, modelos educativos pare-cidos han aportado resultados muy desiguales entérminos de cobertura y de costes para lasfamilias.

La accesibilidad económica a la oferta

Finalmente, otro aspecto clave de los modelos deatención a los niños es la accesibilidad, o sea, elcoste que asumen las familias. El precio general-mente ejerce un efecto disuasivo en el uso de losservicios, especialmente entre las familias menosbien estantes. De los datos disponibles, Suecia esuno de los países donde las familias asumen unaparte menor del coste (un 15%) de los servicios deatención y cuidado de carácter público, mientrasque en los otros países europeos el coste en nin-gún caso supera el 30%. El coste que asumen lasfamilias catalanas para el cuidado de los hijos alas escuelas infantiles públicas se encuentra entorno al 25%, pero menos del 50% de los niñosaccede a los centros públicos, dada la limitadaoferta de plazas. Por lo tanto, muchas familias seven obligadas a optar por el sector informal(familiares, amigos o conocidos) o por los centrosprivados.

3.2. EL MODELO DE CUIDADO DE LA PRIMERA INFANCIA EN EL ESTADO ESPAÑOL

El análisis hasta aquí expuesto ha ofrecido unapanorámica de las dimensiones principales queconfiguran los modelos de atención y cuidado delos niños en el ámbito europeo. Se han observado


10 European Commission Network donde Childcare (1996) A Reviewof Services for Young Children in the European Union 1990-1995. Euro-pean Commission. DGV. Brussels: European Commission.


diferencias notables entre países en cuanto a laresponsabilidad que adopta la Administraciónpública en el cuidado de la primera infancia, a ladiversidad e intensidad de las políticas, a la exis-tencia y cobertura de centros y servicios de cui-dado, al carácter de estos centros (educativo, asis-tencial o meramente de guarda y custodia), etc.

Cataluña tiene buenas tasas de escolarización de 0 a 3 años en comparación con el resto del Estado

Comparativamente hablando, también se haobservado que Cataluña y España presentancarencias relacionadas con los servicios de aten-ción a la primera infancia, según la concepciónintegral antes descrita, así como con políticaspúblicas que favorezcan y apoyen el cuidado fami-liar (licencias parentales largas, pero no remunera-das, por ejemplo). También se ha comentado queEspaña y, en menor medida, Cataluña están relati-vamente mal situadas en relación a la escolariza-ción temprana (aunque no en la escolarización apartir de los tres años).

De hecho, en el contexto político europeo, Cata-luña y España representan casos típicos de mode-los de estado del bienestar del sur de Europa,caracterizados por la importancia de la familiacomo institución básica para garantizar el bienes-tar de sus miembros y, especialmente, de la pri-mera infancia. Esta particularidad del sistemaespañol ha dado origen al calificativo de estadofamilista, que también se utiliza para hacer refe-rencia a otros países del sur de Europa, o de socie-dades basadas en el modelo de “solidaridad de lafamilia extensa”11 (Ferrera, 1996; Naldini, 2002).Este término hace referencia al hecho de que lasredes de apoyo trasciendan del ámbito de la fami-lia nuclear e impliquen a diversas generaciones. Laarticulación de estos mecanismos de apoyo reflejael escaso desarrollo de las políticas de atención ala infancia.

3.2.1. Excedencias para el cuidado infantil:iniciativas puntuales llevadas a cabopor diferentes comunidadesautónomas

La legislación española establece la posibilidad deque el padre o la madre, sin distinción, se acoja alas excedencias para el cuidado de hijos de hastatres años o reduzca su jornada laboral hasta que elniño cumpla los seis años. Para disfrutar de ambosderechos, es necesario disponer de un contrato porcuenta ajena. Los trabajadores autónomos no pue-den acogerse a estas excedencias. No se reconoceninguna compensación económica en ningúncaso, por lo que su uso puede comportar una dis-minución considerable de los ingresos familiares.Esta situación se agrava en el caso de excedenciasde larga duración, ya que después del primer añose produce la baja de la seguridad social, lo queafecta a los derechos derivados de la cotización,como por ejemplo la prestación de paro o la jubila-ción. Además, la reincorporación en el mismopuesto de trabajo sólo está garantizada duranteel primer año de excedencia, mientras que en elperiodo restante sólo se asegura el retorno a unacategoría laboral equivalente.

Ante las carencias del sistema de licencias paren-tales en el ámbito estatal, tres comunidades autó-nomas —Castilla y León, Navarra y el País Vasco—han puesto en marcha políticas de ayudas econó-micas para promover el uso de las excedenciasparentales y, paralelamente, facilitar la concilia-ción entre la vida laboral y familiar.

Castilla y León,Navarra y el País Vasco han impulsado políti-cas para promover las excedencias parentales

En Castilla y León, las familias pueden solicitaruna ayuda por excedencia laboral equivalente al100% del salario mínimo interprofesional (SMI)anual y al 125% del SMI en caso de unidades fami-liares monoparentales. El periodo de uso de lalicencia es de un año y su uso está condicionado alhecho de estar por debajo de unos umbrales derenta familiar que se establecen anualmente. Elingreso de la ayuda se realiza en un único pago alfinal de la excedencia.

La Comunidad Foral de Navarra ha regulado unaayuda con carácter universal a partir del segundohijo. En este caso, el padre o la madre que se acoge


11 Ver Ferrera, M. (1996). “The’Southern Model’of Welfare in SocialEurope”. A: Journal of European Social Policy, 6 (1): 17-37; Naldini,M. (2002). The Family in the Mediterranean Welfare States. London:Frank Cass


a la excedencia percibe una cantidad fija de 330,56euros mensuales hasta que el hijo cumple un año(también extensible al primer hijo si presenta ungrado de discapacidad superior al 25%) o hasta quecumple tres años si se trata del tercer hijo o suce-sivos (o el segundo si presenta un grado de incapa-cidad superior al 25%).

En el País Vasco, las familias reciben una ayudahasta que el niño cumple tres años con una canti-dad fija con carácter universal que asciende a200 euros mensuales en el supuesto de que lamadre sea la titular de la excedencia y 250 euros siel titular es el padre. Éste es otro ejemplo de discri-minación positiva para promover la implicación delos padres en el cuidado infantil.

Además, Navarra, País Vasco y Cataluña han creadoincentivos económicos para la reducción de la jor-nada laboral por motivos de cuidado infantil. En elcaso catalán, estas ayudas son sólo aplicables alpersonal funcionario de la Generalitat de Catalunya.

Finalmente, la preocupación de los gobiernos auto-nómicos por los bajos índices de fecundidad haprovocado que diferentes comunidades autóno-mas hayan optado por la protección de las familiasmediante el desarrollo de ayudas como prestacio-nes económicas directas o deducciones fiscales encaso de nacimientos.

3.2.2. Escolarización infantil en las comunidades autónomas

Otra posibilidad de atención de los niños meno-res de tres años consiste en la escolarización encentros de educación infantil. Si anteriormente seha mencionado que la provisión de dicho tipo deservicio en nuestro país se sitúa en nivelesmedios en relación al contexto europeo, cabedecir que la posición de Cataluña es bastante des-tacada en comparación con la situación del con-junto del Estado español. Así, la tabla 2 muestraque, para el curso 2005-2006, el acceso de losniños de cero a dos años a estos centros está porencima del 30% en Cataluña, mientras que enEspaña, con un 16,3%, la magnitud de la escolari-zación es casi la mitad. Éstos son porcentajes quehan mantenido un ritmo de crecimiento cons-tante bastante significativo desde la década delos noventa.

Contrariamente a lo que sucede con la primerainfancia, la escolarización a los tres años es casiuniversal, con tasas próximas al 100%. La existen-cia de políticas públicas decididas en la escolariza-ción de los niños antes de la etapa obligatoria,especialmente como resultado de la universaliza-ción de la educación infantil de segundo ciclo pro-movida por la LOGSE, explica la evolución de latasa a los tres años.

Por comunidades autónomas, conviene destacarque existen diferencias importantes en la escolari-zación temprana y en el peso de los sectorespúblico y privado. El Gráfico 3 ilustra que Cataluñaestá entre las comunidades autónomas con los

mayores niveles de escolarización de los cero a losdos años, sólo superada por el País Vasco, y seguidapor las comunidades de Madrid, Aragón y Navarra.En el resto de comunidades, los porcentajes sesitúan por debajo del promedio estatal (16,3%).


Tabla 2. Evolución de la tasa de escolarización infantil por grupos de edad en Cataluña yEspaña, 1992-2006

0-2 años 1992-93 1994-95 1997-98 1999-00 2001-02 2003-04 2004-05 2005-06Cataluña - - - 27,7 27,6 29,3 29,8 31

España 4 5,6 6,6 9 11,7 14,2 15,9 16,3

3 años 1992-93 1994-95 1997-98 1999-00 2001-02 2003-04 2004-05 2005-06Cataluña - - - 101,1 100,2 97,6 95,7 96,3

España 45,9 57,4 72,6 87,6 95,7 97,1 95,8 -

Fuente: elaboración propia a partir de datos del MEC y del padrón continuo de habitantes.


En cuanto a la titularidad de las plazas, convienemencionar que en Cataluña la oferta es eminente-mente privada (42,2% de plazas públicas), a diferen-cia del País Vasco y Navarra12, en los que el peso delsector público es superior (55% y 100%, respectiva-mente). Aragón (35%) y Madrid (36%), comunidadesque también presentan niveles de escolarizaciónsuperiores a la media estatal, tienen porcentajes deoferta pública aún más bajos que Cataluña.

Eso favorece que el País Vasco (24,7%) y Navarra(24,1%) presenten las tasas más altas de escolari-

zación pública, seguidos a una gran distancia porCataluña (13,1%), Madrid (10,3%) y Aragón (10,0%).Excepto Galicia (9,1%), el resto de comunidadespresenta tasas de escolarización en el sectorpúblico situadas claramente por debajo del prome-dio del conjunto estatal (7,0%). El escenario másdesfavorable para las familias corresponde a lascomunidades autónomas que combinan tasas deescolarización bajas, inferiores al 10%, con unapresencia prácticamente nula del sector público.Éste es el caso de La Rioja, Asturias, Castilla-LaMancha, Andalucía y Extremadura.


12 En el caso de la Comunidad Foral de Navarra sólo se disponedel porcentaje de escolarización de niños menores de tres añosen centros públicos.

Gráfico 3. Porcentaje de escolarización por comunidades autónomas en el tramo 0-2, segúnel tipo de centro. Curso 2005-2006

Fuente: elaboración propia a partir de datos del MEC y del padrón continuo de habitantes.

País Vasco

Cataluña

Madrid

Aragón

Navarra

Galicia

Cantabria

Castilla y León

Murcia

Comunidad Valenciana

Baleares

Melilla

Asturias

La Rioja

Ceuta

Andalucía

Castilla-La Mancha

Extremadura

Canarias

España

10 30

Escolarización privada

5 15 20 25 35 40 450

Escolarización pública


4.1. EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DEESCOLARIZACIÓN INFANTIL

La situación de Cataluña en relación a otras comu-nidades autónomas se explica por diferentes moti-vos. Las diferencias entre comunidades respecto alas tasas de actividad femenina, las competenciasy los recursos presupuestarios de las administra-ciones autonómicas o los niveles de renta de lasfamilias, por ejemplo, generan efectos diferencia-dos sobre la provisión educativa. En el caso deCataluña cabe mencionar el impacto que ha tenidola presencia de movimientos reformistas sobre eldesarrollo de políticas educativas dirigidas a estafranja de edad.

De hecho, en el Estado español, las políticas educa-tivas directamente dirigidas a la primera infanciatienen una historia relativamente reciente. Inicial-mente, los centros de atención y cuidado de losniños nacieron como una necesidad para atendera los niños desamparados, las familias trabajado-ras y especialmente las madres que se incorpora-ban al mercado de trabajo y no disponían de redesinformales u otros recursos de atención. Eran lasllamadas guarderías, de guarda y custodia de la pri-mera infancia durante el horario laboral de los pro-genitores. En Cataluña, los movimientos de reno-vación pedagógica fueron pioneros en la defensade una política educativa pensada, no tanto paracubrir las necesidades de las familias, sino lasnecesidades del niño como persona con derechoseducativos propios13. Es en este contexto queemergen las llamadas escoles bressol (escuelas

infantiles). Esta tradición histórica es una de lasrazones por las que Cataluña está actualmente,junto con otras comunidades autónomas como elPaís Vasco o Navarra, en una posición pionera enel porcentaje de alumnos escolarizados en el pri-mer ciclo de educación infantil.

En efecto, en el apartado anterior se ha mostradoque la escolarización en el primer ciclo de educa-ción infantil en Cataluña se sitúa en un 31%, enunos niveles relativamente altos en comparacióncon el conjunto del Estado español. En el contextoeuropeo, la situación es menos favorable, perocomparable a la escolarización de países de impor-tante tradición en políticas sociales como Francia(28%) o Finlandia (27%), aunque mucho por debajode países como Dinamarca (68%) o Suecia (48%)(Ver gráfico 2). En cualquier caso, Cataluña haalcanzado actualmente el mínimo propuesto porel Consejo europeo de cara al año 2010, que reco-mienda un 33% de la población menor de tres añosescolarizada.

Cataluña ha alcanzado el mínimo del Consejo de Europa de un 33% de escolarización de los menores de 3 años

En el apartado de comparativa internacional, pre-cisamente, se han mencionado las enormes difi-cultades para obtener datos estadísticos sobreescolarización y utilización de servicios de cuidadoinfantil. Cabe decir que, para Cataluña, la situaciónes relativamente mejor. El Departamento de Edu-cación publica regularmente los datos de escolari-zación cruzados por edad, sector de titularidad yámbito geográfico, entre otras variables. Aun así,también cabe advertir que no existen fuentes condatos de acceso a los servicios que contabilicen elnúmero significativo de niños que recurre a lasguarderías no autorizadas por el Departamento deEducación, a los servicios de cuidado infantil queofrecen atención regular (ludotecas, etc.) o a lasaulas de P2 en determinados centros privados con-


4. EVOLUCIÓN DE LA ESCOLARIZACIÓN INFANTIL EN CATALUÑA

13 La creación de escuelas infantiles (escoles bressol), de cero a tresaños, con principios pedagógicos durante el periodo de la Gue-rra Civil española (1936-1939) ha sido considerada por muchosautores como una alternativa revolucionaria de la enseñanzainfantil dentro del Estado español. Durante el periodo en que elsistema público de enseñanza dependió directamente delCENU (Comité de la Escuela Nueva Unificada fundado en el año1936, después llamado Consejo de la Escuela Nueva Unificada),se crearon alrededor de 128.000 plazas escolares (Navarro1979). En los años setenta, el movimiento profesional y vecinala favor de la educación de la primera infancia recupera el nom-bre de escola bressol en recuerdo del CENU. En el año 1974 secreó el Patronato Municipal de Guarderías Infantiles del Ayun-tamiento de Barcelona y los años 1975 y 1976 se creó el docu-mento “Por una nueva escuela pública catalana”, que incluyólas escuelas infantiles (Amoròs et al. 2003).


certados. Por una parte, esta omisión, forzada porla falta de datos oficiales, no es problemática deltodo si se entiende que las estadísticas utilizadassólo reflejan los servicios que cumplen unos míni-mos requisitos de calidad para ser reconocidos ofi-cialmente bajo el punto de vista educativo. Aunasí, por otra parte, no permite ilustrar exhaustiva-mente el uso real de los servicios de educación ycuidado infantil en Cataluña.

Anteriormente, también se ha mencionado que, enlos últimos años, la escolarización ha experimen-tado en Cataluña un crecimiento sostenido bas-tante significativo. El gráfico 4 recoge la tendencia

desde a mediados de los años ochenta, e ilustraclaramente el impacto positivo que supuso laaprobación de la LOGSE a principios de los noventasobre las pautas de escolarización. La LOGSE con-tribuyó a universalizar definitivamente la educa-ción infantil de segundo ciclo y a incorporar el pri-mer ciclo en el sistema educativo. Es en estemomento, también, cuando se inicia el proceso deregularización y reglamentación de los centrosde educación infantil de primer ciclo, así como deasunción por parte del Departamento de Educa-ción de las competencias en esta materia (cesiónde los centros de Bienestar Social al Departamentode Enseñanza).


Gráfico 4. Tasa de escolarización infantil por edades significativas (Cataluña 1986-2004)

Fuente: Departamento de Educación (Estadística de la enseñanza) periodo 1986-2000, porcentajes calculados a partir del númerode alumnos y la población infantil para el periodo 2001-2004 (M. José González, 2005, estudio elaborado para el Síndic deGreuges).

30%

50%

40%

10%

60%

70%

80%

100%

90%

20%

0

1986

-198

719

87-1

988

1988

-198

919

89-1

990

1990

-199

119

91-1

992

1992

-199

319

93-1

994

1994

-199

519

95-1

996

1996

-199

719

97-1

998

1998

-199

919

99-2

000

2000

-200

120

01-2

002

2003

-200

4

Menos de 1 año

1 año

2 años

3 años


Por edades significativas, la tendencia ha experi-mentado algunas diferencias. La escolarización delos menores de un año (niños que tienen entre 4 y12 meses) se ha mantenido relativamente establey a niveles muy bajos en los últimos años. En con-creto, ha pasado de un 4% a mediados de los añosnoventa, a un 7% a principios de los años 2000. Encuanto a los niños de un año, la tasa de escolariza-ción ha pasado del 20% a mediados de añosnoventa, al 32%. Las cifras de escolarización sonrelativamente mayores entre los niños de dosaños, aunque el ritmo de crecimiento ha sido muyparecido al seguido por los niños de un año. Laescolarización a los dos años ha pasado de un 42%a mediados de años noventa al 53% actual. Estascifras, en todo caso, podrían ser mayores si se con-tabilizasen a los niños que recurren de forma regu-lar a servicios educativos no autorizados por elDepartamento de Enseñanza (aulas de P2 en deter-minados centros concertados, guarderías no auto-rizadas, etc.).

No existen datos del acceso a otros serviciosexistentes, como guarderías no autorizadas o ludotecas

La gran diferencia entre las tasas de escolarizaciónde los niños de tres años (100%) y de los menoresde tres años (31%) se explica por el incremento dela demanda, que crece con el paso de la edad, peroprincipalmente también por un compromisomayor de las administraciones públicas a la horade promover políticas educativas de progresivauniversalización del acceso a la educación.

Por titularidad (curso 2005-2006), destaca el pesomás importante del sector privado que del público(43%) en la escolarización de los cero a los dosaños, hecho que contrasta notablemente con laprevalencia del sector público a los tres años (63%).Este dato es suficientemente indicativo sobre laimportancia de la oferta privada para comprenderlos niveles de escolarización en nuestro país.

Precisamente, la incidencia del sector público estámuy condicionada, y condiciona a la vez la distri-bución de la oferta en el territorio y la accesibili-dad de los diferentes grupos sociales en esta etapaeducativa. Los siguientes dos capítulos exponen,en este sentido, el mapa de la escolarizaciónpública y privada en el primer ciclo de educacióninfantil por comarcas y municipios en Cataluña,así como las principales desigualdades sociales deacceso. La situación de la escolarización infantil,

precisamente, también se ve afectada por lascaracterísticas del marco normativo. De hecho, acontinuación, se analiza la evolución de la regula-ción de la etapa 0-3.

4.2. EVOLUCIÓN DEL MARCONORMATIVO

La revisión de la evolución de la normativa queregula la actividad de las escuelas infantiles yguarderías permite comprender, en gran medida,la situación actual de este ámbito educativo.

La Constitución Española (CE) de 1978 incluye en elmarco del capítulo II del título I, titulado De losderechos fundamentales y las libertades públicas, elderecho a la educación (artículo 27 CE). La ubica-ción del artículo en este espacio tiene una implica-ción doble. Por una parte, determina que el dere-cho debe ser desarrollado de acuerdo con lo quedispone el artículo 14, punto de referencia de todoslos derechos reconocidos en el capítulo II del títuloI. El artículo 14 comporta la obligación de los pode-res públicos de promover las condiciones necesa-rias para que todas las personas tengan garanti-zado el derecho a la educación en condiciones deigualdad y eliminar los obstáculos que impiden odificultan el ejercicio de este derecho. Por lo tanto,la educación es un derecho universal reconocidopor la Constitución Española y que tiene comoobjetivo “el desarrollo pleno de la personalidadhumana en el respecto a los principios democráti-cos de convivencia y a los derechos y libertadesfundamentales”. Este reconocimiento está garanti-zado por el carácter obligatorio y gratuito de laeducación básica (art. 27.5 CE). Por otra parte, elhecho de que el derecho a la educación esté reco-gido por el artículo 27 le atribuye la protecciónmáxima o reforzada del artículo 53 CE, o sea, queel desarrollo del contenido del derecho quedareservado a una norma de ley orgánica.

Para obtener una panorámica detallada de lasimplicaciones del ordenamiento constitucional encuanto a la regulación del ciclo educativo 0-3, cabemencionar la estructura jurídica y política delderecho de la educación con dos otras referencias.La primera de ellas es la distribución territorial decompetencias entre el Estado y las comunidadesautónomas, que está marcada por el proceso dedescentralización iniciado en los años ochenta.Actualmente, se ha transferido la competenciaeducativa a todas las comunidades autónomas, aexcepción de las ciudades autónomas de Ceuta yMelilla, y queda la regulación de las condicionesbásicas que garantizan la igualdad de todos losciudadanos respecto al contenido esencial delderecho a la educación en manos del Estado, tal y



como se deduce del artículo 149, apartado 1º,punto 1. La segunda referencia, de carácter másfilosófico que no de organización, está relacionadacon los principios rectores de la política social yeconómica que contiene el capítulo III del título Ide la CE, en que el artículo 39 requiere de los pode-res públicos la protección social, económica y jurí-dica de la familia. De esta forma, el texto constitu-cional da relevancia a la familia como instituciónbásica de cohesión social y establece que “losniños gozarán de la protección propuesta enacuerdos internacionales que velen por sus dere-chos” (art. 39.4 CE).

La Convención de los Derechos del Niño insta a crear servicios de atención a la primera infancia

En el ámbito internacional cabe destacar especial-mente la Convención sobre los Derechos del Niño,adoptada por la Asamblea General de las NacionesUnidas en el año 1989 y que el Estado español rati-ficó en el año 1990, por lo que entró a formar partede nuestro ordenamiento. La Convención incide enla educación en el tramo de cero a tres años desdeuna doble perspectiva: por una parte, reconoce elderecho de los niños a la educación, y basa la con-secución del derecho en la igualdad de oportuni-dades. Por otra parte, la educación y atención delos niños de cero a tres años es abordada desde laperspectiva de la responsabilidad en la crianza delos niños y así, partiendo de la responsabilidad pri-mordial de los padres o tutores, también se esta-blece que los estados deben ayudar a los padrespara que puedan cumplir sus responsabilidades deeducar al niño, y deben asegurar la creación de ins-tituciones, equipamientos y servicios para la aten-ción de los niños (art.18.3). De forma aún másespecífica se prevé la obligación, también de losestados, de tomar medidas apropiadas para quelos niños de padres trabajadores se beneficien delos servicios y equipamientos de guarda de niños alos que tengan derecho.

Cabe señalar que antes de la Convención, a princi-pios de los años ochenta, en Cataluña se regula através del Decreto 65/1982, de 9 de marzo, la aten-ción asistencial y educativa a los niños de hastaseis años no inscritos en centros de enseñanza.Este decreto, derogado por el Decreto 282/2006, sedictaba en ejercicio de las competencias que elEstatuto de 1979 atribuía a la Generalitat en mate-ria de higiene y enseñanza. Su objeto era regular laatención que recibían los niños de hasta seis años

en todos los centros, servicios y establecimientosradicados en Cataluña, públicos o privados, fuesecual fuese su denominación, siempre y cuando noestuvieran autorizados como centros de ense-ñanza.

A través de este decreto, y de las órdenes posterio-res del Departamento de Sanidad y SeguridadSocial, se preveían cuáles debían ser las condicio-nes materiales, higiénico-sanitarias y de puericul-tura de estos centros, así como el número de niñospor unidad y las titulaciones de los profesionales.Se establecía, asimismo, que debían someterse alas orientaciones educativas del Departamento deEnseñanza, que éste desarrolló mediante unaorden posterior (ver la orden de 11 de mayo de1983, por la que se aprueban las orientaciones edu-cativas que deben regir las actividades en todos loscentros asistenciales y educativos de hasta seisaños).

La apertura de todos los centros que atendiesen aniños de hasta seis años, a excepción de los auto-rizados por el Departamento de Enseñanza, exclui-dos del decreto, quedaba sometida al régimen deautorización administrativa, que debía otorgar elDepartamento de Sanidad y Seguridad Social conel informe preceptivo del Departamento de Ense-ñanza. Se atribuía a estos departamentos, a travésdel “correspondiente control e inspección”, la obli-gación de velar por el cumplimiento de esta nor-mativa.

La LOGSE supuso un punto de inflexión en la regulación de los servicios de atención a los niños

La relevancia actual del Decreto 65/1982 y de susnormas sucesivas radica, entre otros, en dosaspectos. Por una parte, sorprende que los requisi-tos de calidad exigidos en los centros fuesen, encuanto a ratios de niños, mayores que las condicio-nes previstas por el vigente Decreto 282/2006, queregula actualmente la educación infantil de primerciclo. Y por otra parte, cabe destacar que intentabaregular los centros no autorizados por el Departa-mento de Enseñanza, obligando a la Administra-ción educativa a emitir informe en caso de aper-tura y a controlar su funcionamiento. Como severá más adelante, una de las carencias másimportantes de la oferta de hoy en día tiene quever con la falta de autorización administrativa yde control de determinados centros que operan deforma equivalente a las escuelas infantiles.



Otro referente normativo para el ámbito de lasescuelas infantiles y guarderías es la Ley de Orde-nación General del Sistema Educativo (LOGSE)14. LaLOGSE, aprobada en el 1990 y derogada el pasadoaño 2006 por la Ley Orgánica 2/2006, de Educación(LOE), supuso un punto de inflexión en la regula-ción de los servicios de atención y cuidado deniños. Por primera vez la educación infantil sereconoce como una etapa integrada dentro del sis-tema educativo y no como un servicio asistencialde “guarda y custodia” dirigido a las clases menosbien estantes. La LOGSE reconoce la educacióninfantil como primera etapa del sistema educativocon carácter voluntario y organizado en dos ciclos.El primer ciclo de educación infantil comprende alos niños a partir de los cuatro meses hasta los tresaños, y el segundo ciclo, a los niños entre tres yseis años.

De esta forma, la obligación de la Administracióneducativa se limita a garantizar “[...] la existenciade un número de plazas suficientes para asegurarla escolarización de la población que lo solicite”,así como coordinar “[...] la oferta de plazas de edu-cación infantil de las diferentes administracionespúblicas” (art. 7.2 de la ley). Así pues, las adminis-traciones que tienen competencias en educacióndeben gestionar, de acuerdo con sus posibilidadeso voluntad política, el desarrollo de centros deeducación infantil de manera individual omediante convenios con otras administracionespúblicas o entidades privadas.

La LOGSE incluyó gran parte de las demandas delos Movimientos de Renovación Pedagógica, comola inclusión de los niños menores de tres años enel sistema educativo, el establecimiento de unosniveles mínimos de calidad y la transferencia de laresponsabilidad pública en el desarrollo de los ser-vicios de escuela infantil. Además, la Ley supuso laadaptación de la legislación española a las disposi-ciones de la Unión Europea en esta materia(Defensora del Pueblo de Navarra, 2004) 15.

Más allá de estas consideraciones, la Ley repre-sentó un avance muy importante gracias a su aspi-ración de regular la atención de los más pequeñosen un marco curricular orientado a estimular eldesarrollo de las capacidades físicas, afectivas,intelectuales y sociales de los niños. Concreta-mente, el artículo 9 de la LOGSE establece que “enel primer ciclo de la educación infantil debe aten-derse el desarrollo del movimiento, el control cor-poral, las primeras manifestaciones de la comuni-cación y del lenguaje, las pautas elementales deconvivencia y relación social y el descubrimientodel entorno inmediato”. Además, por primera vez,se regulan las condiciones mínimas de los centroseducativos para ser reconocidos oficialmente, des-arrolladas en el Real Decreto 1004/1991, de 14 dejunio, por el que se prevén los requisitos mínimosde los centros que imparten enseñanzas de régi-men general no universitarios, se reconocen com-ponentes pedagógicos y se establecen los requisi-tos para los educadores. En términos generales, losparámetros de calidad requeridos por el RealDecreto 1004/1991 eran menos exigentes que losdel Decreto 65/1982 y de sus normas sucesivas, yson equivalentes a los previstos por el vigenteDecreto 282/2006.

El Real Decreto de 1991 prevé requisitos mínimos de los centros docentes similares a los actuales

La LOGSE, por otra parte, extendió el régimen deautorización administrativa a todos los centrosprivados que acogieran de forma regular a niñosde edades correspondientes a la educación infan-til, de forma que cualquier centro que atendiese aniños de este grupo de edad, con independencia desu titularidad o denominación, quedaba obligadoal cumplimiento de las condiciones mínimas delos centros educativos y al régimen de autoriza-ción de la administración educativa. Para ello, seestableció un periodo transitorio, que incluía laadaptación de todos los centros, incluidos los queno disponían de autorización como centros deeducación preescolar, en el plazo de diez añosdesde la entrada en vigor de la LOGSE. Después demás de quince años, como se señala en apartadosposteriores, aún existen numerosos centros quepermanecen en funcionamiento sin autorizaciónde la Administración educativa.

Los avances que suponía la LOGSE respecto alreconocimiento educativo de esta etapa con la


14 Ley Orgánica 1/1990 de 3 de octubre, de Ordenación General delSistema Educativo, publicada en el BOE el 4 de octubre de 1990.

15 Es preciso señalar que el Comité de Ministros del Consejo deEuropa había aprobado con anterioridad una recomendaciónrelativa a la acogida y educación del niño desde el nacimientohasta los ocho años de edad. En la recomendación mencionadase disponía lo siguiente: “Teniendo en cuenta la importanciade la educación de los niños desde el nacimiento hasta losocho años en la sociedad europea de los ochenta, los Estadosmiembros deben organizar la educación de los niños en coope-ración estrecha con los padres, como complemento a la educa-ción familiar y como una primera etapa educativa perma-nente: (a) con fondos suficientes, (b) mejorando la legislaciónfamiliar, social y de trabajo, (c) planificando un sistema educa-tivo para mantener la continuidad y formar al adulto de formacreativa e innovadora [...]” (Recomendación del Comité deMinistros del Consejo de Europa de 23 de enero de 1981).


aprobación de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 dediciembre, de Calidad de la Educación (LOCE). LaLOCE proponía la división entre una etapa preesco-lar (menores de tres años) y la etapa de educacióninfantil (3-6). Se establecía que la educación prees-colar tendría carácter educativo asistencial, y aun-que incluida dentro la estructura del sistema educa-tivo, quedaba excluida de las llamadas enseñanzasescolares.

En cualquier caso, la importancia de la provisióneducativa en la etapa 0-3 aumenta progresiva-mente, y las diferentes iniciativas legislativas enlos ámbitos educativos, de apoyo a la familia, ocu-pacional, etc. incorporan cada vez más referencias.De hecho, la demanda social de plazas en el tramode 0 a 3 comenzó a aparecer recogida en otras nor-mas no estrictamente educativas. Así, la Ley18/2003, de 4 de julio, de Apoyo a las Familias y deforma aún muy tímida, recoge la referencia a laobligación del Gobierno de promover la dotaciónde plazas de educación infantil en convenio conotras administraciones. Esta misma norma esta-blece la obligación de las “administraciones com-petentes” de regular servicios complementarios deatención a los niños de cero a tres años, regulaciónque a estas alturas está pendiente.

La demanda social se traduce también en unincremento de la regulación específica. Así, enjulio de 2004, se aprueba la Ley 5/2004, de 9 dejulio, de Creación de Guarderías de Calidad, frutode una iniciativa legislativa popular iniciada en elaño 2002, y con el objetivo, como indica su preám-bulo, de ser un primer paso hacia una ofertapública ajustada a la demanda real y responder auna reclamación generalizada. Esta ley se funda-menta tanto en la necesidad de garantizar losderechos de los niños de cero a tres años, como deatender las necesidades de las familias y las nue-vas realidades sociales. Así, se prevé que elGobierno debe garantizar que al final del periodo2004-2008 la red de guarderías de titularidadpública de Cataluña incluya un mínimo de 30.000plazas de nueva creación, y que éstas se manten-gan en el futuro, priorizando las zonas social-mente desfavorecidas, respetando el equilibrioterritorial y teniendo en cuenta las fluctuacionesde la demanda. Aun así, se atribuye al Gobiernocatalán, a través del departamento competente enmateria de educación y con la participación de losayuntamientos y otros sectores, la obligación decrear el mapa de guarderías de Cataluña, y degarantizar el carácter educativo, la calidad y losrequisitos mínimos de las guarderías.

En desarrollo de esta ley se aprueba el Decreto282/2006, de 4 de julio, por el que se regulan el pri-mer ciclo de la educación infantil y los requisitosde los centros, actualmente vigente.

Aun así, con anterioridad a este decreto entra envigor la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Edu-cación (LOE), que deroga las leyes orgánicas deordenación general del sistema educativo (LOGSE)y la Ley de Calidad de la Educación (LOCE).

La LOE recupera la educación infantil como unaetapa única con identidad propia, organizada endos ciclos, uno hasta los tres años, y el segundo delos tres a los seis años, y prevé el carácter educa-tivo de los dos ciclos.

De la LOE, cabe destacar tres aspectos fundamen-tales. En lo que concierne a la oferta de plazasescolares, establecen que las administracionespúblicas deben promover un incremento progre-sivo de la oferta de plazas públicas de primer ciclode educación infantil, y prevé que deben coordinarsus políticas de cooperación con otras entidades“para asegurar la oferta educativa en este ciclo”. Seacentúa, como ya reconoció la LOGSE, la obligaciónde las administraciones educativas de promover laoferta.

En 2004 se aprueba la Ley de Creación de Guarderías de Calidad

En lo que concierne al acceso, cabe destacar elcapítulo de la LOE referente a la compensación delas desigualdades en educación. Éste se refierede forma expresa a la etapa de educación infantily establece que las administraciones educativasdeben asegurar una actuación preventiva y com-pensatoria que garantice las condiciones másfavorables de los niños cuyas condiciones persona-les supongan una desigualdad inicial para accedera la educación básica y progresar en los nivelesposteriores.

Y en cuanto al funcionamiento, la LOE obliga a loscentros a disponer de una propuesta pedagógicaespecífica, y refuerza el carácter educativo de laetapa. Además, la LOE potencia el papel de lasadministraciones educativas en la determinaciónde los contenidos educativos del primer ciclo deeducación infantil, que en todo caso deben respe-tar lo dispuesto por la Ley, y también en la regula-ción de los requisitos que deben cumplir los cen-tros que impartan este ciclo, que deben referirse,en cualquier caso, a la relación numérica alum-nado-profesor, a las instalaciones y al número deplazas escolares.

En esta línea, la reforma del Estatuto de Autono-mía de Cataluña, aprobado en julio de 2006, intro-duce una referencia a la educación infantil en el



título relativo a las competencias. Así, se atribuyea la Generalitat la competencia exclusiva en estetramo educativo, e incluye de forma expresa,aparte de otros aspectos comunes en el resto deenseñanzas, la determinación de los contenidoseducativos del primer ciclo de educación infantil,la regulación de los centros en que se imparte esteciclo, y también la definición de las plantillas delprofesorado y de las titulaciones y especializacio-nes del resto de personal.

Este protagonismo de la Administración de laGeneralitat de Catalunya, ya introducido por laLOCE respecto a las comunidades autónomas,refuerza aún más que en Cataluña se apruebe elDecreto 282/2006, de 4 de julio, el cual regula espe-cíficamente el primer ciclo de educación infantil.

Desde una perspectiva histórica, pueden desta-carse diversas aportaciones del Decreto 282/2006.Por una parte, es importante porque actualiza elordenamiento jurídico en torno a esta etapa edu-cativa. El articulado del decreto establece cuálesson las finalidades de este ciclo, los objetivos aalcanzar, las condiciones relativas a los profesio-nales, a los espacios y las instalaciones, así comootros aspectos relacionados con la autorización delos centros, la programación, la oferta de plazas yla admisión del alumnado. La importancia delDecreto se constata en el mismo preámbulo, queafirma que su objetivo es la protección de los dere-chos del niño a través de la regulación de estetramo educativo.

Por otra parte, el propio Decreto pone de mani-fiesto la importancia de los ayuntamientos en lagestión de la escolarización. Por ejemplo, en losprocedimientos de admisión de alumnado a lasguarderías, que se rige por el régimen previsto porla normativa general de acceso a los centros soste-nidos con fondos públicos, se recoge la posibilidad,después ampliada por el Decreto 75/2007, que losayuntamientos prevean criterios de admisión y unbaremo diferente del dispuesto en esta normativa.

Después de la LOCE,la LOE incorpora de nuevo la educación infantil en el sistema educativo

El Decreto, que regula la educación infantil, dis-pone también la posibilidad de intervención de losayuntamientos, a través de la delegación de com-petencias, en la resolución de los expedientes deautorización, de cese de actividades y de revoca-

ción de la autorización de las guarderías, y las rela-cionadas con el consejo de participación de loscentros.

Y finalmente, incorpora mejoras en los requisitosde calidad relacionados con el personal. Seaumentan ligeramente las ratios de profesionalesy su cualificación.

4.3. PRINCIPALES CARENCIAS DELMARCO NORMATIVO ACTUAL

En relación a la normativa, cabe destacar algunascarencias importantes. Por una parte, en cuanto alas condiciones exigidas, no incorpora excesivasmejoras en los requisitos de calidad de la oferta. Engeneral, se mantienen las ratios previstas por elReal Decreto 1004/1991, dictado en desarrollo de laLOGSE, y en algunos aspectos se reduce el nivel deexigencia que disponía el Decreto 65/1982 para loscentros no inscritos como de enseñanza, actual-mente derogado.

A los centros que funcionan sin autorización previa para impartir el primer ciclo no se les insta a seguir los criterios de calidad

Y por otra parte, en lo que concierne al ámbito deaplicación, el Decreto presenta algunas ambigüe-dades destacables. Es cierto que el artículo 1, en elprimer apartado, establece que es aplicable a loscentros que imparten el primer ciclo de educacióninfantil. En el mismo sentido, y de forma másesclarecedora, el preámbulo afirma que no seincluye en el ámbito de aplicación de este decretola prestación de servicios a niños de cero a tresaños en centros no autorizados a impartir el pri-mer ciclo de educación infantil. Eso significa quelos centros que atienden a niños y que funcionansin haber sido previamente autorizados paraimpartir el primer ciclo no son instados a seguirlos criterios.

En artículos posteriores, se introduce una defini-ción material de los centros que imparten esteciclo, estableciendo que son “aquéllos que acogende forma regular, o sea continuada y sistemática, aniños de cero a tres años”, y les dan servicio edu-cativo según las condiciones descritas. Y seguida-



mente, se excluye de la aplicación de forma ex-presa los centros que atienden a niños de formano regular. Aun así, en ningún caso, se hace refe-rencia directa o indirecta a los centros no autoriza-dos que atienden a niños de forma regular. Dehecho, con la derogación del Decreto 65/1982, de9 de marzo, a la que también se ha hecho referen-cia, y que regulaba la atención asistencial y educa-tiva a los niños de hasta seis años no inscritos encentros de enseñanza, estos centros no autoriza-dos quedan sin regulación.

Cabe decir que esta ambigüedad sobre la regula-ción de los centros no autorizados contrasta conaquello previsto por el artículo 24.2 de la Ley Orgá-

nica reguladora del Derecho a la Educación, en laredacción que le dio la disposición adicional sextade la LOGSE, ya mencionada, según la cual porrazones de protección a la infancia los centros pri-vados que acogen de forma regular a niños de eda-des correspondientes a la educación infantil que-dan sometidos a la misma autorización que loscentros docentes.

Estas debilidades del marco normativo, en defini-tiva, condicionan el desarrollo y la calidad de laoferta. Precisamente, el capítulo 8º analiza másdetalladamente la incidencia del ordenamientolegal en la configuración de la red de escuelasinfantiles y guarderías.



Los centros educativos, especialmente las escuelasinfantiles y las guarderías, son por excelencia ser-vicios de proximidad integrados en el entornosocial y familiar del niño. La distribución de estosservicios en el territorio, pues, es un factor clavepara comprender la calidad del modelo de provi-sión educativa dirigida a la primera infancia.

Los efectos de una distribución desigual e insufi-ciente de la oferta son suficientemente evidentesdesde una perspectiva de las desigualdades terri-toriales. Por una parte, los niños que residen enterritorios con oferta deficiente tienen limitadaslas oportunidades de acceso a los recursos educa-tivos. Por otra parte, igualmente, la falta de ofertareduce las oportunidades de los progenitores deconciliar las responsabilidades de educación y cui-dado infantil con el trabajo remunerado. Las impli-caciones de las desigualdades territoriales en lasoportunidades educativas, sociales y económicasde la población son suficientemente evidentes.

En este apartado, se describe la distribución de laescolarización en función de diferentes ámbitosgeográficos. El ámbito municipal es relevante porel carácter de servicio de proximidad de las guar-derías, así como por la importancia de la Adminis-tración local en la promoción y gestión de la oferta.El ámbito comarcal, por su parte, es interesanteporque contribuye a identificar más claramentepatrones de desarrollo de los servicios por divisio-nes administrativas más amplias, según determi-nadas dinámicas demográficas, sociales y econó-micas territoriales.

5.1. MAPA COMARCAL DEESCOLARIZACIÓN INFANTIL

El mapa 1 muestra la tasa de escolarización para elcurso 2005-2006 en relación al número de habitan-tes menores de tres años por comarcas. Las dosdimensiones relacionadas son interesantes paravalorar el mapa escolar, no sólo en base a la cober-tura relativa de la demanda, sino también en baseal número de niños que abarca un determinadonivel de desarrollo de los servicios.

El mapa 1 constata que la falta de previsión y pla-nificación de la oferta ha generado importantesdesigualdades territoriales en Cataluña, concomarcas bien provistas de plazas de cero a dosaños y comarcas con pocas oportunidades de esco-larización para los niños que residen en ellas.

Existen fuertes desigualdades territo-riales entre comarcas en cuanto a la escolarización infantil

Estas desigualdades territoriales permiten identifi-car diferentes grupos de comarcas que muestranpatrones de escolarización más o menos homogé-neos. Por una parte, existe un primer grupo, consti-tuido principalmente por comarcas que alcanzantasas de escolarización infantil relativamente altas,próximas al 50%, con un volumen reducido dedemanda. Son comarcas rurales, ubicadas muchasde ellas en la zona pirenaica del país, como LaGarrotxa, El Ripollès, El Berguedà, La Alta Ribagorçay El Pallars Sobirà, además de Les Garrigues y LaConca de Barberà, que se caracterizan por ser terri-torios poco poblados, relativamente envejecidos, noespecialmente dinámicos bajo el punto de vistademográfico y económico. Entre otros factores, estaelevada tasa de escolarización se explica por la pre-sencia de un sector público potente, por la mayorfacilidad de integrar a un número reducido de niñosen la red escolar, como consecuencia de su pocopeso demográfico, y por la aplicación de posiblesestrategias mancomunadas (municipios pequeñosorganizados alrededor de los centros comarcales)para hacer frente a los gastos de los servicios.

Por otra parte, existe un segundo grupo, opuesto alanterior, que está formado por las comarcas contasas de escolarización medias o relativamentebajas, próximas o inferiores a la media catalana(31%), que presentan volúmenes elevados dedemanda potencial. Son comarcas urbanas, espe-cialmente situadas en el Área Metropolitana de


5. LA DISTRIBUCIÓN DE LA OFERTA EN EL TERRITORIO:LAS DESIGUALDADES TERRITORIALES


Barcelona y en el Camp de Tarragona, como El Bar-celonès, El Vallès Occidental, El Baix Llobregat, ElMaresme, El Garraf, El Vallès Oriental, El Tarrago-nès, L’Alt Penedès o El Baix Penedès, dinámicasbajo el punto de vista demográfico y económico,que tienen dificultades para estructurar una red deservicios que dé cobertura al conjunto de lademanda real. Es el caso de las comarcas catalanasmás pobladas, con las mayores tasas de ocupaciónfemenina, que presentan una oferta limitada bajoel punto de vista del impacto relativo sobre lademanda potencial. Aquí cabe destacar El Garraf yEl Baix Penedès, que son unas de las comarcascatalanas con la tasa de escolarización menor.

Y finalmente, existe un tercer grupo, que estárepresentado por comarcas con bajos niveles dedemanda potencial y que, pese a todo, presentantasas de escolarización claramente por debajo delpromedio de Cataluña (con porcentajes inferiores

al 25%). Son comarcas eminentemente rurales,sobre todo ubicadas en Les Terres de l’Ebre, perotambién en otras zonas del país (en comarcascomo L’Alt Empordà, Osona, La Selva, La Noguera oEl Solsonès), demográficamente no demasiadopobladas, en que la oferta es escasa, tanto en valo-res absolutos como en valores relativos. En estegrupo se hallan las comarcas con un mayor déficitrelativo de escolarización, como por ejemplo ElMontsià, El Priorat o La Terra Alta.

Esta clasificación es útil para demostrar que elcarácter rural, que condiciona los niveles de con-centración de la población, representa un eje fun-damental para entender las desigualdades territo-riales, pero también para constatar que lascomarcas urbanas, más densamente pobladas, tie-nen dificultades objetivas a la hora de construiruna oferta con capacidad de absorber la demandaexistente.


Círculos proporcionalesde 0 a 2 años

83 30.123,5 60.164

Mapa 1. Tasa de escolarización y número de niños de 0 a 2 años por comarcas en Cataluña2005-2006

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Departamento de Educación de la Generalitat de Catalunya y del padrón municipal dehabitantes.

� < 15%� De 15% a 25%� De 25% a 35%� De 35% a 45%� > 45%


La oferta pública, entre otros factores, es impor-tante para reducir las desigualdades entre zonasurbanas y rurales y para promover el acceso a laescolarización a los niños de los territorios demo-gráficamente menos densos y menos atractivospara el sector privado. En este sentido, el mapa 2permite valorar el impacto de la escolarizaciónpública, y se observa que las comarcas rurales queintegraban el grupo con niveles de acceso mayoresdisponen de una oferta pública consistente.

En general, la comparativa de los mapas 1 y 2 ponede manifiesto el déficit de escolarización públicaen la mayoría de comarcas catalanas, a excepción,

sólo, de las comarcas pirenaicas antes menciona-das. En cualquier caso, destacan dos territorioscomo eminentemente deficitarios: por una parte,el territorio integrado por las comarcas del Barce-lonès y de su primera corona (Baix Llobregat,Vallès Occidental, Vallès Oriental y Maresme); ypor otra parte, el territorio formado por las comar-cas del Camp de Tarragona y de Les Terres de l’E-bre (Tarragonès, Baix Camp, Montsià, Baix Ebre,Terra Alta, etc.). En el primer caso, el déficit secompensa parcialmente con el sector público. Elsegundo, especialmente en Les Terres de l’Ebre,corresponde a comarcas sin casi oferta pública niprivada.


Mapa 2. Tasa de escolarización de los niños de 0 a 2 años en centros de financiaciónpública por comarcas: Cataluña 2005-2006

Fuente: datos estimados con datos de registro del Departamento de Educación de la Generalitat de Catalunya y el padrón munici-pal de habitantes.

� < 15%� De 15% a 25%� De 25% a 35%� De 35% a 45%� > 45%


5.2. MAPA MUNICIPAL DEESCOLARIZACIÓN INFANTIL

Los datos de escolarización por municipios permi-ten localizar claramente el déficit de oferta. En pri-mer lugar, conviene mencionar que existe unnúmero muy significativo de municipios que noofrece ninguna plaza, ni en el sector público ni enel privado. Las tasas de escolarización total, recogi-das en el mapa 3, concluyen que el curso 2003-2004, justo antes del desarrollo del Plan 2004-2008de creación de 30.000 plazas de escuela infantilpromovido por la Generalitat de Catalunya, estaera la situación de 561 municipios (de los 946 mu-nicipios catalanes).

De los municipios sin escolarización infantil, sepueden diferenciar dos tipos. El primero de ellos,por razones obvias, está integrado por los munici-pios pequeños, que tienen poca demanda poten-cial y pocas posibilidades de hacer frente a lacreación y el mantenimiento de escuelas infanti-les. El segundo, hace referencia a municipios gran-des, medios o pequeños, con un volumen dedemanda potencial que da que pensar en posibili-dades de poder sostener económicamente los ser-vicios. Según los datos de 2003-2004, éste era elcaso de 239 municipios, entre los cuales destacaMontgat, Montmeló y Vilanova del Camí en la pro-vincia de Barcelona, o Alcanar, Deltebre, Roquetesy Sant Carles de la Ràpita en la provincia de Tarra-gona, que tienen más de 200 niños menores de tresaños potencialmente usuarios de escuelas infanti-les. Ante esta realidad, pues, la aprobación de laLey 5/2004, de 9 de julio, de Creación de Guarderíasde Calidad, con el consecuente plan de creación deplazas, representa una iniciativa política cierta-mente necesaria.

Hay bastantes municipios que no ofrecen ninguna plaza,ni pública ni privada

En general, el tamaño del municipio y la concen-tración de población son unos de los indicadoresque mayormente explican las diferencias de esco-larización a nivel local, especialmente en cuanto alsector privado. Los mapas 3 y 5, este último con lastasas en el sector privado, muestran que las zonascosteras, próximas a los núcleos más densamentepoblados, presentan los mayores niveles de escola-rización.

De hecho, los factores explicativos que más condi-cionan la distribución de la oferta privada tienen

que ver con la renta familiar media del municipioy sobre todo con la concentración de la demandapotencial. En el mapa 5 se observa que el sectorprivado se concentra en las grandes poblaciones(municipios del Barcelonès, del Vallès Occidental odel Tarragonès) y en un número reducido de muni-cipios del interior. En este sentido, el número demunicipios que ofrece plazas de educación infan-til en centros de titularidad privada es muyreducido, a pesar de alcanzar en valores absolutosmás del 50% de la población infantil catalanaescolarizada.

Pese a que esta situación debería ser equivalentepara el sector público, ya que los ayuntamientos demunicipios más poblados tienen más contribuyen-tes y recursos financieros, esta relación no está tanclara. Eso se explica, en parte, porque el desarrollodel sector público, en un contexto de escasa plani-ficación, responde a lógicas no demasiado claras.Por una parte, el sector público ha tendido, en oca-siones, a corregir desigualdades relacionadas conel peso demográfico de los territorios. El mapa 4muestra, por ejemplo, que la tendencia general esque la oferta pública sea más presente, proporcio-nalmente, en las zonas interiores rurales y en laszonas litorales menos pobladas.

Por otra parte, el sector público ha dependidomucho del compromiso político que cada uno delos diferentes ayuntamientos, sin tener las compe-tencias explícitas durante muchos años, ha estadodispuesto a asumir. Eso supuso, por ejemplo, queen el curso 2003-2004, antes del desarrollo delmencionado plan de creación de plazas públicaspromovido por la Generalitat de Catalunya,hubiese 34 municipios con más de 300 niñosmenores de tres años que no tenían ninguna plazapública de educación infantil. Entre éstos, estabanmunicipios de más de 40.000 habitantes comoViladecans, Cerdanyola del Vallès o Mollet delVallès. Otras poblaciones sin centros públicos,menores, eran capitales de comarca o centrosurbanos importantes como Banyoles, la Garriga oVic.

El gráfico 5, que contiene la relación entre las tasasde escolarización en los municipios de la provinciade Barcelona entre los cursos 1996-1997 y 2001-2002, reafirma la importancia de la orientación delas políticas educativas de diferentes ayuntamien-tos. En general, a principios de los años noventacomenzó un cierto proceso de expansión mode-rada de la oferta de educación infantil. El gráficopone de manifiesto la reproducción de las pautasde desigualdad de escolarización por municipioscon el paso del tiempo. Pese a que muchos muni-cipios incrementaron su tasa de escolarización, losritmos de crecimiento serían más acentuadosentre los municipios que ya ofrecían una cierta



cobertura del servicio a mediados de los añosnoventa. En otras palabras, los municipios queasumieron el compromiso de invertir en educacióninfantil pública, pues, continuaron reforzando estaapuesta durante los años sucesivos. En cambio, losmunicipios que no contrajeron el compromiso deinvertir en escuelas públicas a principios de losaños noventa, parecían aplazar la inversión eneste tipo de políticas educativas.

Finalmente, la comparación de los mapas comar-cales y municipales da pistas sobre las diferenciasentre los patrones de distribución de la ofertaentre los territorios urbanos y rurales. Esta com-paración establece que, paradójicamente, mien-tras que a nivel comarcal el déficit en las tasas deescolarización se sitúa en las zonas del litoral,eminentemente urbanas, a nivel municipal selocalizan en las zonas del interior, eminente-mente rurales.

Este contraste se explica por los modelos de provi-sión de la oferta. En las comarcas rurales, existenmás desigualdades territoriales porque la oferta seconcentra en las capitales de comarca. Las capita-les —y otros enclaves geográficos y demográfi-cos— integradas en áreas poco pobladas juegan unpapel clave como proveedoras de servicios en losmunicipios de su entorno. El poco peso demográ-fico de estas comarcas supone que, pese a las des-igualdades comarcales internas, la oferta centrali-zada sea suficiente para conseguir nivelesaceptables de escolarización en el conjunto delterritorio. En cambio, en las comarcas urbanas,existen menos desigualdades internas, pero losmunicipios presentan más dificultades para con-seguir tasas de escolarización consistentes, comoconsecuencia de su peso demográfico. Eso afectanegativamente a las posibilidades de alcanzarniveles de escolarización consistentes a nivelcomarcal.


Escolarización de 0-2 años (%): 1996-97

1008060402000

100

80

60

40

20

Esco

lari

zaci

ón d

e 0-

2 añ

os (%

): 20

03-0

4

Gráfico 5. Dispersión de la tasa de escolarización de los niños de 0 a 2 años por municipiosde la provincia de Barcelona (curso 1996-1997 y 2001-2002*)

Fuente: elaboración a partir de datos de escolarización del Departamento de Educación para el curso 2001-2002 y de la Diputa-ción de Barcelona para el curso 1996-1997 (M. José González, 2005, estudio elaborado para el Síndic de Greuges).

* Sólo se incluyen datos de municipios que tenían algún niño escolarizado entre cero y tres años para el curso académico 1996-1997.

R2 = 0,3906



Mapa 3. Tasa de escolarización total de los niños de 0 a 2 años por municipios en Cataluña(2003-2004)

Fuente: datos estimados con datos de registro del Departamento de Educación de la Generalitat de Catalunya y el padrón munici-pal de habitantes (M. José González, 2005, estudio elaborado para el Síndic de Greuges).

Porcentaje de escolarización:

� 0% (menos de 9 niños)� 0% (9 niños o más)� < 14%� 15-29%� > 30%



Mapa 4. Tasa de escolarización pública de los niños de 0 a 2 años por municipios enCataluña (2003-2004)

Fuente: datos estimados con datos de registro del Departamento de Educación de la Generalitat de Catalunya y el padrón munici-pal de habitantes (M. José González, 2005, estudio elaborado para el Síndic de Greuges).





Mapa 5. Tasa de escolarización privada de los niños de 0 a 2 años por municipios enCataluña (2003-2004)

Fuente: datos estimados a partir de datos de registro del Departamento de Educación de la Generalitat de Catalunya y el padrónmunicipal de habitantes (M. José González, 2005, estudio elaborado para el Síndic de Greuges).





En la introducción, se ha hecho referencia a laimportancia que tiene la educación infantil parapromover la igualdad de oportunidades educati-vas, especialmente porque contribuye a compen-sar el impacto que ejerce el capital cultural y eco-nómico familiar sobre las posteriores trayectoriasescolares de los niños. Diversos trabajos ponen demanifiesto que los niños de familias de clases tra-bajadoras, de media, obtienen peores resultadosacadémicos y abandonan antes el sistema educa-tivo que los niños de familias de clases mediasprofesionales, y que las desigualdades se reducenentre los niños que han sido escolarizados deforma temprana. O sea, el acceso de los niños a laeducación infantil de primer ciclo minimizaría elefecto de determinadas situaciones socioeducati-vas y socioeconómicas precarias.

Las familias de capital educativo elevado orientan más a sus hijos hacia la escolarización preobligatoria

Ahora bien, la tabla 3 demuestra que existen nota-bles desigualdades en el acceso a la escolarizaciónde los niños de cero a dos años: los hijos de direc-tivos y técnicos cualificados (categorizados comoclases medias profesionales supraordinadas), o los deprogenitores con nivel de estudios superiores,están más escolarizados en estas edades que loshijos de trabajadores no cualificados (categoriza-dos como clases trabajadoras), o los de progenitorescon nivel de estudios primarios o inferior.

Estas desigualdades se explican por múltiples cau-sas. Algunas son de carácter socioeconómico, yremiten principalmente a los costes de acceso dela oferta, y también a las condiciones de ocupaciónde los progenitores. Los ingresos familiares, espe-cialmente de las clases trabajadoras, no siempre sonsuficientes para poder cubrir el gasto que suponela escolarización en esta etapa educativa. Además,

las familias de clases medias profesionales tienden atener tasas de ocupación superiores por parte delos dos progenitores. Eso incrementa las posibili-dades económicas y también las necesidades deutilizar los servicios de atención a la primerainfancia entre este grupo social.

6. EL ACCESO A LA OFERTA: LAS DESIGUALDADESSOCIALES

Tabla 3. Tasa de escolarización de 0 a 2 añospor perfil socioeconómico en Cataluña (2001)

Variable de cruce TotalTotal 43,7

Género TotalHombres 43,9

Mujeres 43,5

Nacionalidad del alumnado TotalNacionalidad extranjera 32,2

Nacionalidad española 44,4

Condición socioeconómica de la persona de referencia TotalClase empresarial 47,4

Clases medias patrimoniales 44,1

Clases medias profesionales supraordinadas

(directivos y técnicos cualificados) 49,3

Clases medias subordinadas (personal de apoyo) 45,7

Clases trabajadoras 40,0

Nivel educativo de persona de referencia TotalEducación primaria o inferior

(ISCED 1 o sin estudios) 36,5

Educación secundaria obligatoria (ISCED 2) 40,6

Educación secundaria posobligatoria (ISCED 3 y 4) 44,1

Educación terciaria (ISCED 5 y 6) 48,6

Fuente: L’Estat de l’Educació a Catalunya. Anuari 2005.Fundació Jaume Bofill. A partir de datos del censo de población(2001).

Nota: La clase empresarial corresponde a empresarios con asa-lariados; las clases medias patrimoniales, a empresarios sinasalariados (comerciantes, etc.) y a miembros de cooperativas;las clases medias profesionales supraordinadas, a profesiona-les y técnicos (por cuenta propia o ajena), a directivos y jefes dedepartamento de empresas y de la Administración pública; lasclases medias subordinadas, al resto de personal administra-tivo y comercial, a los contramaestres y capataces no agrariosy a los profesionales de las Fuerzas Armadas; y las clases tra-bajadoras, al resto de personal de los servicios, a los operariosno agrarios especializados y sin especializar y al resto de tra-bajadores agrarios.


Otras causas son de tipo socioeducativo y hacenreferencia principalmente a la concepción de laescolarización temprana por parte de los progeni-tores. La investigación sociológica ha constatadoque las familias de capital educativo elevadoorientan más a sus hijos hacia la escolarizaciónpreobligatòria y posobligatoria. Entre otros moti-vos, eso sucede porque las posibilidades socioeco-nómicas de estas familias dependen a menudo desu capital educativo, y la mejor forma de transmi-tir a su descendencia esta posición social pasa porla escolarización extensiva de sus hijos. En base aesta lógica, estas familias tienden a entender laeducación infantil como etapa de paso necesaria,más que otras familias de menor capital educativo.Aquí cabe añadir otra consideración relativa a larelación entre nivel de estudios y actividad: cuantomás alto es el nivel de estudios, mayor es la tasa deactividad, lo cual favorece la demanda de acceso aeste tipo de servicios por parte de las familias conmayor capital educativo.

La tabla 3 también parece constatar que las causasde carácter socioeducativo son más determinantesque las de tipo socioeconómico. Por una parte, losdatos muestran que las diferencias entre catego-rías sociales son más pronunciadas en cuanto a lavariable de nivel educativo de la persona de refe-rencia del hogar, que en lo que concierne a su con-dición socioeconómica. Y por otra parte, la catego-ría social que más escolariza a sus hijos no es la demayor capital económico, la clase empresarial, sinolas de mayor capital educativo, las clases mediasprofesionales.

La mayor importancia del capital educativo res-pecto al capital económico podría deberse a laexistencia de determinadas políticas de accesibili-dad que han intentado compensar la falta de equi-dad provocada por la escasez de oferta públicaexistente en Cataluña. Ante el déficit de cobertura,las administraciones competentes hicieron preva-lecer el acceso de determinados colectivos socioe-conómicamente precarizados, por encima de otroscolectivos sociales, lo cual ha contribuido a reducir(sin eliminar) las desigualdades de base econó-mica, más que no las de tipo educativo.

En cualquier caso, la tabla 3 evidencia que la educa-ción infantil, lejos de minimizar las desigualdades,contribuye a reproducirlas. O sea, los niños que per-tenecen a familias con un capital educativo mayor,que parten a priori de una situación socioeducativa-mente más favorable para el éxito de su trayectoriaescolar, son los que mayormente acceden a estosrecursos educativos, los que antes se socializan yentran en contacto con la institución escolar.

Esta misma reflexión puede hacerse en relación ala escolarización de los niños de origen inmigrado.

Los datos del censo expuestos en la tabla 3 yaponen de manifiesto que los niños de nacionalidadextranjera acceden en menor medida a esteámbito educativo. La tabla 4, igualmente, recoge elíndice de normalización en el acceso de los niñosextranjeros a la educación infantil. Este índicerefleja si la escolarización de los niños extranjeroses proporcional a su peso demográfico en el terri-torio (la situación de normalización corresponde avalor igual a 1). En el caso de Cataluña, este índicese sitúa en el 0,59.

La tabla 4 también permite comparar, aunque par-cialmente, la prevalencia e intensidad de las des-igualdades sociales en Cataluña en relación a otrascomunidades autónomas. Para el caso de la esco-larización de los niños extranjeros, Cataluñarepresenta la comunidad autónoma con un accesomás desigual, menos normalizado, con un índicesituado claramente por debajo de otras comunida-des con tasas de escolarización similares a la cata-lana, como es el caso del País Vasco (0,93), Navarra(0,95) o Madrid (0,71).

Para comprender estas desigualdades de acceso,conviene hacer referencia a tres aspectos funda-mentales: por una parte, al déficit de oferta y la


Tabla 4. Índice de normalización en el acceso de los niños extranjeros a la educación infantil (de primero y segundociclo) por CCAA (curso 2005-2006)

CCAA ÍndiceEspaña 0,74Andalucía 0,86

Aragón 0,79

Asturias 1,04

Baleares 0,72

Canarias 0,78

Cantabria 1,14

Castilla y León 0,97

Castilla-La Mancha 0,84

Cataluña 0,59Comunidad Valenciana 0,73

Extremadura 0,90

Galicia 0,81

Madrid 0,71

Murcia 0,84

Navarra 0,95

País Vasco 0,93

La Rioja 0,91

Fuente: L’Estat de l’Educació a Catalunya. Anuari 2005.Fundació Jaume Bofill.

Nota: El índice de normalización en el acceso de los niños extran-jeros a la educación infantil (de primer y segundo ciclo) corres-ponde al cociente entre la presencia de alumnado extranjerosobre el total y la presencia de niños extranjeros en el territoriode referencia (el valor 1 corresponde a presencia normalizada).


prevalencia del sector privado; por otra parte, aldéficit relacionado con los criterios de admisión enel sector público y su baremación; y finalmente, alos costes de acceso. A continuación se analizan enprofundidad estos aspectos.

6.1. DÉFICIT DE OFERTA Y PREVALENCIADEL SECTOR PRIVADO

En una etapa de escolarización no garantizada deforma universal, en que la oferta disponible esdeficitaria, el sector público deviene fundamentalpara evitar que la capacidad adquisitiva de lasfamilias se convierta en el criterio de selección dela demanda. En otras palabras, el sector públicovela a priori por la igualdad de oportunidades delos niños a la hora de acceder a la educación infan-til de primer ciclo, y este hecho es especialmentepertinente cuando el acceso no está garantizado.

Hay municipios donde la demanda del servicio puede llegar a doblar la oferta

Esta realidad se ilustra especialmente con unaqueja recibida (Q 2568/07) sobre la escasa oferta deplazas de guarderías públicas en el municipiode Ripollet. La persona interesada se queja de queel municipio sólo disponga de una guarderíapública, de la cual se han quedado sin plaza untotal de 30 niños, y que la guardería privada cuestemás de 400 euros mensuales, cantidad que esinasumible por su economía familiar. La falta deoferta pública, combinada con los costes del sectorprivado, provoca la exclusión de esta familia de lasoportunidades educativas y de conciliación querepresenta el acceso a la escolarización de losniños menores de tres años. En el informe presen-tado al Síndic de Greuges, el Ayuntamiento deRipollet manifiesta que, en convenio con el Depar-tamento de Educación de la Generalitat de Cata-lunya, tiene prevista la creación de 164 plazas másde escuela infantil pública, además de las 61 deque ya dispone el municipio, las cuales permitiránincrementar sustancialmente la oferta educativapara esta franja de edad en los próximos años. Apesar de estos esfuerzos para crear progresiva-mente plazas, en la resolución del Síndic de Greu-ges se clarifica que la oferta prevista de 225 plazaspúblicas puede resultar aún insuficiente. Segúndatos del padrón de habitantes de 2006, el munici-pio tiene 1.523 niños de cero a dos años, potencial-mente usuarios de dicho tipo de servicios. La crea-

ción de las 225 plazas situaría la tasa de escolari-zación pública en el municipio en un 14,8%. Estacifra se halla sensiblemente por debajo de la tasade escolarización pública estimada en el periodo2008-2009 en la comarca del Vallès Occidental(23%) o en el conjunto de Cataluña (26%). Deacuerdo con ello, se sugiere la conveniencia deseguir promoviendo la creación de oferta, en cola-boración con el Departamento de Educación, unavez finalice el convenio actualmente en curso.

Es preciso tener presente que existen municipiosen que la demanda del servicio puede llegar adoblar la oferta. Eso es lo que podría estar suce-diendo, por ejemplo, en el municipio de Barcelona,según cálculos del Consorci Institut d’Infància iMón Urbà (CIIMU) realizados a partir de los datosdel Departamento de Educación16. La demandainsatisfecha en el sector público fue de 2.542 pla-zas durante el curso 2003-2004, mientras que laoferta pública efectiva de plazas fue de 2.097. Partede esta demanda insatisfecha se traslada al sectorprivado, siempre y cuando existan plazas disponi-bles y las familias puedan asumir el coste deacceso.

Precisamente, existen diferencias significativasentre sectores de titularidad relativas a las cuotasrequeridas para el uso del servicio. El hecho de quela oferta pública esté sufragada parcialmente confinanciación de las administraciones competentesfavorece que la aportación económica que tienenque realizar las familias sea menor en el sectorpúblico.

La tabla 5 constata empíricamente la importanciaque adquiere el sector público a la hora de escola-rizar a grupos sociales socioeconómicamente pre-carizados, como la población infantil de origeninmigrado. El índice de equidad establece la dife-rencia en la distribución del alumnado extranjeropor sector de titularidad. Según este índice, el sec-tor público escolariza 3,9 veces a más alumnadoextranjero que el sector privado. O sea, el sectorpúblico es más permeable a este grupo social queel privado.

Esta realidad adquiere una especial relevanciacuando se revisa la provisión de plazas en el sectorpúblico y se observa que ésta representa sólo el44,4% de la oferta total en Cataluña, y que este sec-tor escolariza sólo al 13,6% de la demanda poten-cial (curso 2005-2006). La poca prevalencia del sec-tor público reduce las posibilidades de la red deguarderías y escuelas infantiles de Cataluña de


16 Datos disponibles en: http://www.ciimu.org/fotos/mesas_2_inf/educacio.htm; consultado: 10/11/2005.


hacer frente al reto de la igualdad social en elacceso. Las desigualdades territoriales en la provi-sión de la oferta, además, diversifican estas posibi-lidades entre los diferentes municipios: los muni-cipios que no disponen de plazas de escuelainfantil públicas tienen más limitadas las posibili-dades de luchar contra las desigualdades sociales.El Plan de creación de 30.000 plazas públicas deescuela infantil previstas para el periodo 2004-2008contribuirá, en principio, a invertir esta situación.

La poca prevalencia del sector público reduce la posibilidad de alcanzar la igualdad social en el acceso

En cualquier caso, el análisis del índice de equidadtambién pone de relieve la necesidad de no redu-cir la escolarización de determinados grupos

socioeconómicamente precarizados en el sectorpúblico. A la vez, conviene estimular a las adminis-traciones competentes a buscar estrategias (apoyoeconómico, etc.) que mejoren la implicación delsector privado en la escolarización de estos gru-pos. La importante diferencia entre sectores detitularidad en la escolarización del alumnadoextranjero incrementa el riesgo de segregaciónescolar, así como de convertir las escuelas infanti-les públicas en los centros de los niños social-mente más desfavorecidos. Esta situación reviertenegativamente sobre la calidad de la red y sobrelas oportunidades educativas que los niños pue-den encontrar en este ámbito educativo (especial-mente en el sector público).

6.2. DÉFICIT RELACIONADO CON LOS CRITERIOS DE ADMISIÓN EN EL SECTOR PÚBLICO Y SU BAREMACIÓN

El déficit de plazas obliga a las instituciones públi-cas a crear criterios de acceso a los centros paragestionar las solicitudes. El Síndic de Greugesrecibe numerosas quejas relacionadas con losmencionados criterios de admisión. Para ilustrar laincidencia de estos criterios sobre la igualdad deoportunidades en el acceso, merece la pena expo-ner dos quejas.

La primera de ellas (Q 3358/2005) hace referencia alos criterios establecidos para las escuelas infanti-les de Cornellà de Llobregat, que en el último cursoescolar exigían la necesidad de acreditar el arraigoen el municipio con el empadronamiento, y tam-bién que éste fuera de un año de duración. Másadelante, se describe detalladamente esta queja ysu resolución. En este punto, sin embargo, es inte-resante para ejemplificar cómo la incorporación deeste criterio penaliza el acceso de la poblaciónrecién llegada al municipio. Si antes se comentabaque la población de origen inmigrado muestra unacceso poco normalizado a la educación infantil deprimer ciclo, este tipo de criterio acentúa aún mássu desigualdad.

La segunda de las quejas (Q 5954/2005), presentadapor la Asociación de Familias Monoparentales deCataluña, es útil para ilustrar la ausencia de discri-minación positiva hacia determinados colectivoscon necesidades sociales y económicas más claras,como el de las familias monoparentales. La men-cionada asociación mostraba la disconformidadcon respecto a la no priorización del acceso a lasescuelas infantiles de esta tipología de familia, porlas dificultades que presenta de conciliación de lavida laboral y familiar. En el momento de recibir laqueja, el Departamento de Educación estaba ela-


Tabla 5. Indicadores sobre el acceso de los niños extranjeros a la educación infantilde primer ciclo por sector de titularidad enCataluña (curso 2005-2006)

Indicadores ValorTasa de escolarización en

el sector público (0-2 años) 13,6

Porcentaje del alumnado en

el sector público (0-2 años) 44,4

Porcentaje de alumnado extranjero

sobre el total (0-5 años) 8,0

Porcentaje de alumnado extranjero

en el sector público (0-5 años) 11,4

Índice de equidad en la distribución del alumnado

extranjero por sector de titularidad (0-5 años) 3,9

Índice de normalización en el acceso de

los niños extranjeros a la educación infantil

(de primero y segundo ciclo) (0-5 años) 0,59

Fuente: L’Estat de l’Educació a Catalunya. Anuari 2005.Fundació Jaume Bofill

Nota 1: El índice de normalización en el acceso de los niñosextranjeros a la educación infantil (de primer y segundo ciclo)corresponde al cociente entre la presencia de alumnado extranjerosobre el total y la presencia de niños extranjeros en el territorio dereferencia (el valor 1 corresponde a presencia normalizada).Nota 2: El índice de equidad corresponde a: porcentaje dealumnado extranjero (sector público) / porcentaje de alumnadoextranjero (sector privado). Una distribución equitativa dealumnado extranjero por sectores de titularidad comporta uníndice de equidad igual a 1. Cuando el índice es superior a 1,como sucede en el caso de Cataluña, indica un desequilibrio dela escolarización del alumnado extranjero en beneficio del sec-tor público. Cuanto más se aleja el valor del índice del 1, menosequitativa es la distribución del alumnado.


borando el proyecto de decreto que regulaba el pri-mer ciclo de educación infantil de primer ciclo.Este proyecto, entonces en fase de informaciónpública, recogía la condición de familia monopa-rental como criterio de prioridad en el acceso. ElSíndic de Greuges, en el marco de otras quejasrecibidas, ya había sugerido que los criterios deprioridad en el acceso a las escuelas infantilestuviesen en cuenta la situación de las familiasmonoparentales. Finalmente, ni el Decreto282/2006, de 4 de julio, por el que se regulan el pri-mer ciclo de educación infantil y los requisitos delos centros, ni el Decreto 75/2007, de 27 de marzo,por el que se prevén los procedimientos de admi-sión para los centros con enseñanzas sufragadascon fondos públicos, actualmente vigentes,incluyen el mencionado criterio.

El Departamento de Educación está estudiando introducir ventajas para las fami-lias monoparentales

En el marco de otra queja (Q 1376/2007), el Depar-tamento de Educación justifica la exclusión de estecriterio en el Decreto 75/2007 porque a la hora deelaborarlo tomó en consideración la normativavigente, y que, para el caso de las familias mono-parentales (y a diferencia de las familias numero-sas, que cuentan con la Ley 40/2003, de 18 denoviembre, de Protección a las Familias Numero-sas), no existe ninguna normativa con rango de ley,ni a nivel estatal ni a nivel catalán, que prevea elderecho de preferencia en el proceso de admisiónde alumnado para las situaciones de monoparen-talidad. El Departamento de Educación, sinembargo, también informa que está estudiando lamanera de introducir ventajas para las familiasmonoparentales en próximas regulaciones. Parahacerlo, espera resolver con el Departamento deAcción Social y Ciudadanía, sobre todo, la faltade acreditación oficial de la condición legal defamilia monoparental.

Finalmente, el Decreto 75/2007, de 27 de marzo,que regula la admisión de alumnado, entre otros,para las escuelas infantiles y las guarderías sufra-gadas con fondos públicos, especifica en el artículo7 y anexo los siguientes criterios generales de prio-ridad, con su correspondiente baremación:

• Existencia de hermanos matriculados en elcentro o de padres o tutores legales que trabajenen el mismo en el momento en que se presentala preinscripción (40 puntos).

• Proximidad del domicilio del alumno al centro o,en su caso, la proximidad del puesto de trabajodel padre, la madre, tutor, guardador de hecho, odel alumno cuando sea mayor de edad (30puntos, en el caso de que se tome en considera-ción el domicilio, o 20 puntos, en el caso de quese tome en consideración el puesto de trabajo).17

• Renta anual de la unidad familiar, en función desi el padre o la madre, o el tutor son beneficiariosde la ayuda de la renta mínima de inserción,calculada en función de los hijos a cargo de lapersona perceptora (10 puntos).

• Discapacidad en el alumno, padre, madre ohermanos, de grado igual o superior a 33%(10 puntos).

• Por el hecho de formar parte de familia nume-rosa (15 puntos).

• Existencia de enfermedad crónica del alumnoque le afecte al sistema digestivo, endocrino ometabólico, incluidos los celíacos (10 puntos).

Los criterios de prioridad seleccionadosy el baremo no favorecen los intentos de mayor equidad en el acceso

La disposición adicional cuarta del mencionadodecreto especifica que estos criterios son extensi-vos para el conjunto de las guarderías públicas. Losayuntamientos que hayan asumido la competen-cia en materia de admisión de alumnado del pri-mer ciclo de educación infantil de los centrospúblicos, tal y como dispone el artículo 20 delDecreto 282/2006, de 4 de julio, por el que se regulaeste ciclo educativo, pueden añadir, además de losanteriores, nuevos criterios y su propio baremopara cada uno de ellos, en el ejercicio de sus com-petencias. El análisis de la información facilitadapor los mismos ayuntamientos pone de manifiestoque, en estas ocasiones, es relativamente fre-cuente incorporar el criterio que prioriza alalumno con los dos progenitores ocupados.


17 En el caso de la ciudad de Barcelona, cuando el domicilio de lapersona solicitante está en el mismo distrito municipal dondeestá ubicado el centro solicitado en primer lugar, pero no en suárea de proximidad, se asigna 15 puntos. Cuando el domiciliode la persona solicitante está en el mismo municipio dondeestá ubicado el centro solicitado en primer lugar, pero no en suárea de proximidad, se asigna 10 puntos.


Anteriormente, se ha hecho referencia a las des-igualdades de acceso a la educación infantil de pri-mer ciclo, y se ha comentado que los grupos socia-les con menos capital económico y educativo sonlos que menos se benefician de esta etapa educa-tiva. Es cierto que éstos están menos presentesporque representan al colectivo que, en valoresrelativos, menos explicita la demanda para elacceso de sus hijos a la educación infantil de pri-mer ciclo. Ahora bien, también es cierto que los cri-terios de prioridad seleccionados y su baremaciónreproducen y refuerzan este escenario de falta deequidad en el acceso.

En primer lugar, porque el criterio de renta de launidad familiar representa una puntuación resi-dual sobre el conjunto de la baremación (10 sobre115 puntos posibles). En otras palabras, este crite-rio se convierte en poco prioritario y determinantea la hora de decidir la admisión del alumnado a loscentros de educación infantil de primer ciclo, y norefuerza sustancialmente el acceso del colectivocon menor capital económico.

El factor de ingresos es poco prioritario a la hora de decidir la admisión del alumnado

En segundo lugar, porque el criterio de ingresoseconómicos sólo puntúa en el caso de que algunode los progenitores sea beneficiario de la rentamínima de inserción (RMI). Según datos del ICASSdel 31 de diciembre del año 2005, ésta es una rea-lidad que afecta a 13.080 beneficiarios directos, locual representa al 0,32% de la población entre 25 y64 años. Es preciso recordar que la renta mínimade inserción supone no disponer de ingresos fami-liares suficientes para subsistir, calculada a partirdel siguiente umbral: que durante los doce mesesanteriores la unidad familiar no haya percibidomás ingresos que los que le correspondería enconcepto de RMI —5.201,3 euros anuales en elcaso de unidades familiares con dos miembros, y5.685,7, en el caso de tres miembros—.

En principio, el criterio de renta de la unidad fami-liar tiene sentido si sirve realmente para garanti-zar desde el sector público la igualdad de oportu-nidades en el acceso de las familias que, porcausas socioeconómicas, no pueden acceder deforma normalizada a estos recursos educativos–públicos o privados–. A modo ilustrativo, y con lafinalidad de estimar la población que se encuentraen estas circunstancias, se podría tomar comoreferencia diversos indicadores, como por ejemplo

la tasa de riesgo de pobreza o la proporción dehogares con dificultades económicas para llegar afin de mes. Según datos de la Encuesta de Condi-ciones de Vida (2004), el 17,7% de la población sesitúa por debajo el umbral de la pobreza en Cata-luña (según el umbral catalán). Según la Encuestacontinua de presupuestos familiares (4º trimestrede 2005), el 53,6% de los hogares catalanes tienedificultades para llegar a fin de mes (20,0% condificultad media o severa). Esta última proporción,aunque como referencia pueda parecer exagerada,es similar al peso sobre el conjunto de la poblaciónque tiene la categoría de clases trabajadoras utili-zada en la tabla 3, que gira sobre 45%. Es precisorecordar que la tabla muestra que éste es el gruposocial que menos escolariza a sus hijos.


Tabla 6. Indicadores de dificultades econó-micas entre la población en Cataluña (2004)

Peso sobre Impactoel conjunto de estimado

Indicadores la población (%) (%)Tasa de riesgo de pobreza 17,7 2,2

Tasa de riesgo de pobreza antes

de transferencias sociales 36,9 …

Tasa de riesgo de pobreza antes

de transferencias sociales

(diferentes de las pensiones

de jubilación y supervivencia) 21,3 …

Tasa de riesgo de pobreza para

los hogares con un adulto con

uno o más hijos dependientes 40,2 …

Tasa de riesgo de pobreza para

los hogares con dos adultos con

uno o más hijos dependientes 19,3 …

Tasa de riesgo de pobreza para otros

hogares con hijos dependientes 16,5 …

Hogares que no pueden permitirse

el gasto de vacaciones al menos

una semana/año 35,4 0,9

Hogares con alguna dificultad 53,6 0,6

Hogares con mucha dificultad 5,3 6,0

Hogares con dificultad 14,7 2,2

Hogares con poca dificultad 33,6 1,0

Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta de Condi-ciones de Vida (2004) y la Encuesta de Presupuestos Familia-res (2005, 4º trimestre).

Nota: La primera columna recoge el porcentaje de poblaciónque responde a determinados grupos sociales con dificultadeseconómicas (p. ex. “tasa de riesgo de pobreza para las los hoga-res con un adulto con uno o más hijos dependientes” corres-ponde al porcentaje de hogares monoparentales que sufrenriesgo de pobreza). La segunda columna, en cambio, corres-ponde al impacto del criterio de renta (población perceptora deRMI) sobre los grupos de población con dificultades económi-cas, entendiendo que los beneficiarios directos de RMI formanparte íntegramente de los mencionados grupos sociales (p. ex.según los datos expuestas, el criterio de renta beneficiaría asólo el 2,2% de la población con riesgo de pobreza).


En cualquier caso, estos porcentajes ponen demanifiesto el impacto escaso que juega el criteriode renta en el proceso de admisión de alumnado.De hecho, la tabla 6 estima el impacto acerca del2,2% sobre la población que está por debajodel umbral de pobreza, o del 6,0% sobre la pobla-ción que tiene muchas dificultades para llegar afin de mes.

En tercer lugar, porque el criterio de hermanos enel centro, aunque sea oportuno para garantizar suagrupamiento escolar y para dar un servicio inte-gral de atención a las unidades familiares que tie-nen acceso al mismo, favorece indirectamente a lapoblación que está más orientada hacia la escola-rización de la primera infancia, que concibe elacceso a la escuela infantil como etapa de pasonecesaria para la educación y el cuidado de loshijos. Numerosos estudios sociológicos se hanocupado de demostrar que la población con mayorcapital educativo, las clases medias profesionales, porsu experiencia escolar previa, más extensiva eintensiva, así como también por el rendimientoque han obtenido de los estudios en sus trayecto-rias laborales, entre otros factores explicativos,representan al colectivo que más orienta a sushijos hacia la escolarización preobligatoria y poso-bligatoria. Los datos de la tabla 3 constatan que,efectivamente, existen diferencias en el accesoentre grupos sociales en función del nivel educa-tivo. La población con mayor capital educativo,pues, es aquélla que mayormente solicita utilizarlas guarderías, y más posibilidades tiene de haberescolarizado previamente al primer hijo. Por lotanto, también representa al grupo social que másse beneficia, indirectamente, del criterio de her-manos en el centro.

El criterio de hermanos en el centro es el más determinante y beneficia el acceso de los grupos sociales que ya están dentro del sistema

En cuarto lugar, porque el criterio de hermanos enel centro, que, por su baremo, es el más determi-nante en el proceso de admisión, beneficia alacceso de los grupos sociales que ya están dentrodel sistema. Si aquéllos que ya usan las guarderíasresponden mayormente a determinadas catego-rías sociales, estas categorías sociales tenderán averse comparativamente más beneficiadas por la

aplicación del criterio. En otras palabras, si se partede un acceso poco equitativo, este criterio reprodu-cirá el escenario de desigualdad. Así, las clasesmedias profesionales y las clases empresariales, queson las categorías sociales más presentes en estaetapa educativa, tendrán más oportunidades encomparación con las clases trabajadoras, menospresentes.

Y en quinto lugar, porque el criterio de los dos pro-genitores ocupados, no recogido por el Decreto75/2007, pero incorporado a menudo en la barema-ción por parte de los ayuntamientos que asumenla competencia en materia de admisión de alum-nado del primer ciclo de educación infantil de loscentros públicos, beneficia a los grupos socialescon mayores tasas de actividad y de ocupación.Una vez más, las clases medias profesionales y losgrupos sociales con mayor capital educativo repre-sentan al colectivo más ocupado, o más dispuestoa estarlo. Por lo tanto, también será el colectivomás beneficiado por la aplicación de este criterio.

La baremación actual no favorece el acceso de las clases trabajadoras

En definitiva, en anteriores apartados, se hacomentado la importancia de que los hijos defamilias con capitales económico y educativo pre-carios accedan a la educación infantil de primerciclo como estrategia para promover su igualdadde oportunidades educativas frente a los hijos defamilias con mayores capitales. En la tabla 3 se haobservado que la realidad de la escolarización delos cero a los tres años en Cataluña se aleja de esteescenario. En este subapartado se ha intentadoargumentar que los criterios de admisión de alum-nado, que se ocupan de seleccionar la demanda,no contribuyen a invertir esta tendencia, todo locontrario: en valores relativos, refuerzan el accesode las clases medias, y no favorecen el acceso de lasclases trabajadoras.

De hecho, los criterios parecen partir de una con-cepción de la educación infantil de primer ciclocomo recurso para la conciliación de la vida labo-ral y familiar, en que se valora fundamentalmenteel agrupamiento escolar de los hermanos y la pro-ximidad del centro al domicilio o al puesto de tra-bajo. En cambio, no se incorporan criterios que deforma manifiesta conciban esta etapa comorecurso para la equidad educativa, en tanto quegenera efectos positivos demostrables sobre losprocesos de escolarización de los niños en el



futuro. Los datos PISA, por ejemplo, constatan que,aislado el factor socioeconómico, los alumnosque han sido escolarizados en esta etapa educa-tiva obtienen mejores resultados en las pruebas decompetencia a los quince años (Ferrer, F., 2006).

Finalmente, cabe decir que estos criterios de admi-sión son iguales para todos los centros con ense-ñanzas sufragadas con fondos públicos, aunque lascondiciones de acceso a la educación infantil deprimer ciclo son muy diferentes a las del resto deenseñanzas. Como se ha afirmado, estos criteriosde admisión son poco adecuados para una etapaeducativa no universal, no obligatoria, con un défi-cit importante de oferta en el sector público.

6.3. COSTES DE ACCESO EN EL SECTORPÚBLICO

Además de los criterios de prioridad en la admi-sión, el factor determinante para entender la des-igualdad de acceso a esta etapa educativa tieneque ver con el coste que representa la escolariza-ción para las familias. A título ilustrativo, puededestacarse la queja (Q 2568/07), ya expuesta ante-riormente, que hace referencia a la escasa ofertade plazas de guarderías públicas en el municipiode Ripollet. Esta escasez de plazas, combinada conlos costes de acceso a la oferta privada existente,representa un factor de exclusión respecto a lasoportunidades educativas de los niños y de conci-liación por parte de las familias. La persona intere-sada manifiesta que no ha podido acceder a laguardería pública, por falta de plazas, y tampoco ala guardería privada, porque no puede asumir losmás de 400 euros mensuales que representa el

acceso de su hijo. En la resolución del Síndic deGreuges, se recuerda al Ayuntamiento de Ripolletla necesidad de combatir las desigualdades econó-micas que existen en el acceso, derivadas de lasdificultades que tienen muchas familias a la horade asumir el pago de las cuotas en el sector pri-vado, pero también, aunque en menor medida, enel público. Por una parte, es cierto que la mismacreación de plazas públicas, en que el acceso esmenos costoso, es una política fundamental parafavorecer el acceso de las familias con menorcapacidad adquisitiva. Pero, por otra parte, tam-bién es cierto que las plazas en el sector públicoson insuficientes, y que el coste de acceder a losrecursos siempre genera desigualdades. Por ello, sesugiere la necesidad de desarrollar políticas quemejoren la accesibilidad de las familias con meno-res recursos económicos a esta etapa educativa encolaboración con el Departamento de Educación.Las administraciones públicas implicadas debenvelar por la igualdad de oportunidades de los niñosa la hora de acceder a la educación infantil de pri-mer ciclo, especialmente cuando el acceso no estágarantizado de forma universal.

Si se toma como referencia orientativa la informa-ción facilitada por los ayuntamientos respecto asus escuelas infantiles municipales, el coste men-sual medio por niño por el servicio básico de esco-laridad es de 117,7 euros, y por el servicio de come-dor, 99,5 euros de media. En total, eso supone uncoste mensual global (aproximado) por niño de217,2 euros (2.172 euros anuales). Aquí cabría aña-dir costes adicionales por horas extra, como el ser-vicio de acogida, por actividades complementa-rias, por matriculación inicial, etc. La alternativaen el sector público es el privado, en que los costesde acceso son significativamente superiores.


Tabla 7. Indicadores de ingresos y gastos de los hogares en Cataluña (2004)

Esfuerzo económico Esfuerzo económicoIngresos anuales Media (€) (1 hijo) (2 hijos)Renta media por hogar 24.804 € 8,8 % 17,5 %

Un adulto con uno o más hijos dependientes* 15.116 € 14,4 % 28,7 %

Dos adultos con uno o más hijos dependientes* 28.114 € 7,7 % 15,5 %

Otros hogares con hijos dependientes* 33.651 € 6,5 % 12,9 %

Esfuerzo económico Esfuerzo económicoGasto anual Media (€) (1 hijo) (2 hijos)Gasto medio 24.431 € 8,9 % 17,8 %

Gasto en enseñanza 324 € x 6,7 x 13,4

Pareja con un hijo 27.863 € 7,8 % 15,6 %

Pareja con dos hijos y más 32.744 € 6,6 % 13,3 %

Monoparental 17.629 € 12,3 % 24,6 %

Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (2004) y la Encuesta de Presupuestos Familiares (2005,4º trimestre).

Nota: Los ingresos anuales por tipo de hogar son una estimación a partir de datos para el conjunto del Estado.


La cuota que se debe pagar representa una canti-dad bastante significativa sobre los ingresoseconómicos de una unidad familiar catalana. Latabla 7 muestra que, según la Encuesta de Condi-ciones de Vida (2004), la renta media por hogar enCataluña es de 24.804 euros. El esfuerzo económicoque realiza una familia media para escolarizar aun hijo en una escuela infantil, pues, equivale al8,8% de sus ingresos. Si escolarizan a dos hijos deesta edad, ya representa el 17,5%. En el caso dehogares monoparentales, este gasto podría llegar asuponer hasta el 14,4% y el 28,7% de los ingresos,dependiendo del número de hijos.

El coste anual medio por niño escolarizado en una escuela infantil es de 2.172 euros

Asimismo, según la Encuesta de PresupuestosFamiliares, conviene destacar que el gasto mediopor hogar en enseñanza es de 324 euros. La escola-rización, en este caso, representa multiplicar 6,7 veces este gasto (en caso de un hijo o 13,4 ve-ces, en caso de dos).

Tal y como se observa en la tabla 8, el 46,3% de loshogares monoparentales con hijos a cargo disponede unos ingresos inferiores a 14.000 euros y el43,7% de los hogares biparentales, inferiores a25.000. Para este porcentaje de hogares, la escolari-zación, en el supuesto de que se produzca, com-prometería hasta el 8,7% de los ingresos familiares(en caso de un hijo y el 17,4%, en caso de dos). Anteesta situación, pues, las posibilidades de privaciónde la escolarización entre esta mitad de los hoga-res con hijos es elevada.

Esta tendencia queda claramente ilustrada al ana-lizar la proporción de hogares con parejas de doble

ingreso que utiliza servicios remunerados, tal ycomo se recoge en la tabla 9. El hecho de que losdos progenitores estén empleados implica buscarestrategias de cuidado infantil alternativas a laatención por parte de uno de los miembros de lapareja. Ante esta situación, las parejas que tienenmayores ingresos (cuartil 4º) tienden a doblar elacceso a servicios remunerados, como puede ser elde escuela infantil, respecto a las parejas que tie-nen menos (1er cuartil).

La clara relación entre ingresos familiares y utili-zación de las escuelas infantiles, que conlleva que,a medida que aumentan las rentas familiaresaumente la proporción de usuarios, constata queel modelo actual de escolarización infantil no estácumpliendo adecuadamente su función como ins-titución compensadora de desigualdades sociales.Al contrario, como ya se ha comentado anterior-mente, a menudo, desde la educación infantil deprimer ciclo se refuerzan los ejes de estratificaciónsocial.


Tabla 8. Indicadores de ingresos por composición del hogar en Cataluña (2004)

Hasta De 14.001 a Más de Ingresos anuales 14.000 € (%) 25.000 € (%) 25.000 € (%) Total

Total 26,8 27,4 40,6 100,0

Un adulto con uno o más hijos dependientes 46,3 .. .. 100,0

Dos adultos con uno o más hijos dependientes 14,4 29,3 52,2 100,0

Otros hogares con hijos dependientes .. 19,2 67,6 100,0

Esfuerzo económico estimado (1 hijo) Más del 15,5% Del 15,5% al 8,7% Menos del 8,7% -Esfuerzo económico estimado (2 hijo) Más del 31,0% Del 31,0% al 17,4% Menos del 17,4% -

Fuente: elaboración propia con datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (2004).

Nota: El símbolo .. representa datos poco significativas para el cálculo.

Tabla 9. Porcentaje de hogares con parejas dedoble-ingreso (los dos progenitores ocupados)que utilizan servicios de cuidado infantilremunerados según el cuartil de ingresosfamiliares (personas de 18-45 años con almenos un hijo de 0-2 años), España, 2000

Ingresos netos Utilización de losdel hogar (€) servicios de cuidado (%) 1er cuartil 18,7a

2º cuartil 25a

3er cuartil 30,2

4º cuartil 38,6

Fuente: 7a ola del Panel de Hogares Europeo (PHOGUE).

a Menos de 14 casos con los datos no ponderadas.Nota: se ha utilizado la escala de equivalencia de la OCDEmodificada para ajustar la renta familiar a la estructura delhogar y a las economías de escala de las familias.


Estas desigualdades sociales pueden generarimpactos no deseados, tanto sobre el proceso desocialización del niño como sobre la posición de sufamilia en la estructura económica. Las alternativasde que disponen muchos progenitores con bajosingresos son, o bien dejar de trabajar (inactividadtemporal, una vez superado el periodo de baja depaternidad o maternidad), o bien, si se quiere conti-nuar trabajando, confiar la atención del hijo a apo-yos de carácter informal (abuelos, vecinos, etc.),combinados con el uso de servicios remuneradosmás o menos eventuales (canguros, ludotecas, etc.).

La primera de las opciones afecta negativamente ala situación económica de la familia, tanto por lossalarios que deja de percibir durante la interrup-ción laboral, como por la pérdida acumulada a lolargo de la vida laboral de la progresión salarialcorrespondiente al periodo de baja. Esping-Ander-sen (2006), en base a estudios internacionales,dimensiona esta pérdida en el 40% de los ingresosque habría podido ganar una mujer típica durantesu vida laboral. Así, las familias con ingresos pre-carios que optan por dejar de trabajar precarizanaún más su situación económica, y limitan todavíamás las oportunidades socioeconómicas que ten-drá el niño en el futuro.

Las alternativas de los progenitores con ingresos bajos son dejar de trabajar o la ayuda informal de familiares y vecinos

La segunda de las opciones puede ser perjudicialpara el proceso de socialización del niño, siemprey cuando no se garantice la calidad de la atenciónrecibida. La falta de estabilidad y de apoyo afectivocon los agentes que se ocupan de su cuidado, lainexperiencia en el ejercicio de la atención infantilpor parte de los eventuales cuidadores o la imposi-bilidad de garantizar la atención personalizadapermanente durante el tiempo de cuidado (por lacompaginación del cuidado con otras tareas), porponer algunos ejemplos, son situaciones que pue-den afectar negativamente a la calidad del procesode socialización del niño. Esta situación incre-menta las desigualdades respecto a las oportuni-dades educativas que tienen los niños que sonatendidos por los progenitores o que utilizan la redde escuelas infantiles.

Esta realidad contrasta con la conveniencia de quelas mismas familias efectúan aportaciones econó-

micas que complementen la inversión realizadapor la Generalitat de Catalunya y los ayuntamien-tos. No es preciso perder de vista que la educacióninfantil de primer ciclo no es una etapa educativade acceso universal, lo cual no obliga a la Adminis-tración a garantizar su gratuidad.

Con el Plan de creación de plazas públicas deescuela infantil, la Generalitat de Catalunya haincrementado significativamente la inversión eco-nómica por plaza escolar: 5.000 euros, si son denueva creación, y 1.800 euros anuales para su man-tenimiento, cuando antes eran 2.950 euros y1.100 euros respectivamente (Del Pozo, 2006). Segúndatos de la Diputación de Barcelona18, esta aporta-ción cubre entre el 19 y el 33% del coste medio deuna plaza escolar, según el municipio de referencia.

Las familias y los ayuntamientos aportan el restode financiación. La falta de criterios más o menosunificados, así como la autonomía de las corpora-ciones locales para establecer criterios propios paradeterminar el coste de acceso a la oferta pública,comporta que existan situaciones diversas en losdiferentes municipios. En general, la aportacióneconómica de los ayuntamientos es más cuantiosay oscila entre el 33 y el 70%, mientras que la de lasfamilias está entre el 17 y el 38%19.

A modo de ejemplo, las plazas de guardería de lared de escuelas infantiles del municipio de Barce-lona20 tienen un coste medio total de 7.422 anua-les para el curso 2006-2007. El precio público fijadopara las familias durante el curso 2006-2007 es de241 euros mensuales, de los que 140 euros corres-ponden a la escolarización y 101, al servicio com-pleto de alimentación. Del coste total, las familiasasumen el 25%, la Generalitat de Catalunya, el 26%,y el Ayuntamiento de Barcelona, el 49%.

En Terrassa, en cambio, el precio público fijadopara las familias gira alrededor de los 254 eurosmensuales, contando servicio básico y comedor. Laaportación de las familias supone el 22% de lafinanciación necesaria para el mantenimientoordinario, mientras que la de la Generalitat de Ca-talunya, el 26%, y la del Ayuntamiento de Terrassa,el 53%.


18 Ver Serra, A. (2006). “Aproximació a l’anàlisi dels models de ges-tió de les polítiques locals d’atenció a la infància 0-3”. XIIFÒRUM LOCAL D’EDUCACIÓ. Documento de la ponencia,Terrassa, 22 de junio de 2006.

19 Ver Serra, A. (2006). “Aproximació a l’anàlisi dels models de ges-tió de les polítiques locals d’atenció a la infància 0-3”. XII FOROLOCAL D’EDUCACIÓ. Documento de la ponencia, Terrassa, 22de junio de 2006.

20 Datos obtenidos en la web de la Red Municipal de EscuelasInfantiles.


Estas diferencias entre municipios en cuanto a lafinanciación pública de las escuelas infantiles pro-vocan también importantes diferencias en cuantoa las cuotas que tienen que pagar las familias paraacceder al servicio. Si se toma como referenciaorientativa la información facilitada por los ayun-tamientos respecto a sus escuelas infantiles muni-cipales, los precios oscilan entre los 75 y los 200euros mensuales para el servicio básico, y los 30 ylos 150 euros mensuales para el servicio de come-dor. Ello comporta, por ejemplo, que ciudadescomo Barcelona, Terrassa, Cerdanyola del Vallès oIgualada tengan cuotas mensuales por el serviciode 240, 254, 276 y 211 euros, respectivamente.

Asimismo, también existe una importante diversi-ficación en cuanto a las políticas de accesibilidadexistentes. En muchos casos, los ayuntamientosotorgan ayudas a las familias más desfavorecidas,en forma de reducciones o bonificaciones de lacuota mensual según los ingresos económicos. Enotros casos, reservan plazas a precios reducidos osimbólicos. Ahora bien, es preciso tener presenteque esta situación no es extensible al conjunto demunicipios, la cantidad de la bonificación nosiempre favorece el acceso de las familias con difi-cultades económicas severas, la aplicación de labonificación no siempre comprende el conjuntode servicios (acogida, comedor, etc.), y los criteriosde adjudicación de ayudas no siempre integrancomo posibles destinatarias a las familias condificultades económicas leves. Eso sucede, ade-más, en un contexto laboral caracterizado por laprecariedad de la ocupación, lo cual genera ines-tabilidad e incertidumbre en los ingresos salaria-les, así como fluctuaciones continuas e inespera-das respecto a la situación económica de muchasfamilias.

La Generalitat ha incrementado significativamente la inversión económica por plaza escolar

Todo ello obliga a las administraciones competen-tes a reflexionar en torno a las políticas de accesi-bilidad que se ponen en práctica. La incorporaciónde cuotas condicionadas a los ingresos familiares,los sistemas de control y validación de la renta, loscriterios de adjudicación, los grados de bonifica-ción, las escalas de aplicación, etc. son factoresque cabría revisar.

Desde esta perspectiva, representa un avance sig-nificativo la Orden EDU/223/2007, promovida por elDepartamento de Educación con fecha 27 de juniode 2007, por la que se aprueban las bases regulado-ras para el otorgamiento de ayudas a los ayunta-mientos titulares de guarderías, para la escolariza-ción de niños y niñas de 0 a 3 años que seencuentren en situaciones socioeconómicas des-favorecidas. Esta reciente iniciativa, un avanceimportante para mejorar la accesibilidad a estosservicios, prevé ayudas de un máximo de1.350,00 euros por alumno beneficiario para lasfamilias con rentas que no superen los umbralesmáximos de renta familiar que se prevén a conti-nuación: 14.778,00 euros para familias de dosmiembros, 19.407,00 euros para familias detres miembros, 23.020,00 euros para familiasde cuatro miembros, 26.123,00 euros para familiasde cinco miembros, etc.

Las administraciones deberían reflexionar sobre las políticas de accesibilidad que se ponen en práctica

Sobre esta iniciativa, sin embargo, conviene desta-car dos carencias fundamentales. La primera deellas hace referencia al perfil de familia al que vadirigida la ayuda. Las rentas familiares máximasfijadas limitan las ayudas a las familias con unnivel de precariedad económica bastante elevado.Los problemas de accesibilidad son más graves eneste colectivo, pero no exclusivamente. Y lasegunda hace referencia a la cantidad prevista parala ayuda. Puesto que esta política va dirigida a lasfamilias con una situación socioeconómicamentemás precaria, cabe destacar que la ayuda máximaprevista (1.350 euros) sólo asume cerca del 62% delcoste medio de acceso a las escuelas infantilespúblicas (según la información facilitada por losayuntamientos, 2.172 euros). La parte restante (822euros), asumida por la familia, aún puede represen-tar un obstáculo importante para estas familiasdesfavorecidas. A título ilustrativo, para una familiamonoparental beneficiaria con un hijo que tiene larenta familiar máxima según el umbral previsto(14.778 euros), el gasto de la escolarización(822 euros) aún representa el 6% de sus ingresosbrutos. Además, las familias con pocos recursoseconómicos que se ven obligadas a escolarizar asus hijos en el sector privado por la escasez deoferta pública quedan excluidas de las ayudas.



La Ley 5/2004, de Creación de Guarderías de Cali-dad, recoge el compromiso del Gobierno de laGeneralitat en cuanto a la creación de 30.000 pla-zas públicas de educación infantil de primer ciclopara el periodo 2004-2008. La creación de estasnuevas plazas se realiza con el objetivo de doblarla oferta pública actual y aumentar en un 50% laoferta total actual.

En anteriores apartados, se hacía referencia a lascarencias tanto de oferta existente como de acce-sibilidad, como resultado del desarrollo deficientedel sector público. Las quejas recibidas en el Síndicde Greuges ponen de manifiesto la presión queexiste sobre la oferta pública y sobre la disconfor-midad de los criterios que intentan ordenarla ypriorizar su acceso.

La Generalitat tiene el compromiso de crear 30.000 plazas públicas

Es el caso, por ejemplo, de la queja (Q 5892/2006)presentada por una familia residente en Arenys deMar que mostraba su disconformidad respecto aque las dos guarderías sostenidas con fondospúblicos tuviesen criterios de admisión diferentes,y también tuviesen delimitadas áreas de influen-cia diferentes a efectos de matriculación (la muni-cipal corresponde con una parte del municipio,mientras que la de titularidad privada abarca elconjunto de barrios). Eso coloca en situación dedesventaja a las familias que residen fuera delárea de influencia de la escuela infantil municipal,que sólo tienen prioridad de acceso por el domici-lio al centro privado. En la base de la queja, dehecho, la persona interesada se refería al númerode plazas insuficientes de primer ciclo de educa-ción infantil en el municipio, y al hecho de queeste año y en anteriores cursos muchos niños sehubiesen quedado sin plaza.

En cuanto al número de plazas, el Ayuntamientode Arenys informó que para acoger a los niños quese habían quedado sin plaza había alquilado

módulos de escuela infantil para el curso 2006-2007. Por otra parte, en cuanto al procedimiento deacceso a los centros docentes, el Departamento deEducación informó que en el municipio de Arenysno se implantaron áreas territoriales de proximi-dad a los centros privados sufragados con fondospúblicos (concertados), pero que este hecho res-pondía a la normativa entonces vigente. Es precisorecordar que la aprobación de la Ley Orgánica deEducación (LOE) de 4 de mayo de 2006 ya estableceque las áreas territoriales de proximidad sean lasmismas para los centros de titularidad pública yconcertada.

El déficit de oferta también se denota en el caso,por ejemplo, de quejas relacionadas con la edadrequerida para el acceso. Sólo en el primer semes-tre del 2007 se han recibido cinco quejas sobre elparticular en relación a los municipios de SantJoan Despí (Q 693/2007), Sant Sadurní d’Anoia(Q 745/2007), el Vendrell (Q 834/2007), Cerdanyoladel Vallès (Q 2228/2007) y Vilanova del Camí(Q 2401/2007). El requisito de tener como mínimodieciséis semanas el día 1 de septiembre se recogeen la resolución que anualmente publica el Depar-tamento de Educación con las normas de preins-cripción y matrícula del alumnado en los centrosdocentes. Cabe decir que este sistema puede per-judicar a los nacidos en un periodo respecto a losnacidos en otro, pero es difícilmente evitable seancuales sean las fechas de inicio y finalización de lapreinscripción. Cabe tener en cuenta, por otraparte, que la propia normativa, a pesar de la limi-tación de edad para la matrícula, también recogela posibilidad de que los centros puedan admitir alo largo del curso a niños y niñas mayores de die-ciséis semanas.

De acuerdo con ello, se constata que el problemade fondo es el número de plazas de escuela infan-tiles, aún insuficiente para atender la demandaexistente, que comporta que los niños que no hanpodido formalizar su solicitud dentro del plazo depreinscripción tengan más dificultades, al accederdespués, de obtener una plaza. En este sentido, elSíndic de Greuges ha planteado en sus resolucio-nes al Departamento de Educación la necesidad deincrementar el número de plazas de guarderías


7. CREACIÓN DE PLAZAS DE ESCUELA INFANTIL YGUARDERÍA


de titularidad pública, ya que, a pesar del esfuerzorealizado por las administraciones públicas en losúltimos años, parece aún insuficiente.

En definitiva, muchas de estas quejas no son pro-vocadas por aplicaciones irregulares de la norma-tiva, sino, en general, por la insuficiencia de plazasen guarderías de titularidad pública.

Por ello, conviene poner de manifiesto el impactopositivo que se deriva de la aplicación del Plan decreación de plazas previsto por el Gobierno cata-lán. Para el conjunto de Cataluña, el número deplazas de carácter público en la etapa de guarde-rías se prevé que pase de las casi 30.000 existentesen el año 2004 además de 50.000 plazas en el año2008 (Generalitat de Catalunya, 2004:19). Esteaumento representa pasar de una tasa de escolari-zación pública del 14% en el año 2004 al 26% en elaño 2008, así como reducir parcialmente la presiónque las familias ejercen sobre la oferta.

En apartados precedentes también se destacabanlas importantes desigualdades existentes entrecomarcas en cuanto a las tasas de escolarización.En este sentido, cabe valorar que uno de los objeti-vos del Plan es conseguir unos niveles mínimos de

oferta pública en el conjunto del territorio, convariaciones entre el 15% y el 30% en función deltamaño demográfico de los diferentes municipios.En los municipios de hasta 20.000 habitantes, latasa se prevé situar entre el 25 y el 30%; en losmunicipios de 20.000 a 50.000 habitantes, entre el20 y el 25%; y en los municipios mayores de50.000 habitantes, entre el 15 y el 20%.

De esta manera, los esfuerzos mayores se concen-tran en los municipios pequeños, donde haymenos demanda potencial (en valores absolutos) y,consecuentemente también, menos oferta privaday mayores dificultades a la hora de cubrir y finan-ciar las plazas. La priorización de los municipiosmás pequeños responde, a criterio de las adminis-traciones públicas implicadas, a la necesidad degarantizar que las zonas rurales puedan disponerde una oferta no condicionada a criterios de pobla-ción y a las posibilidades de financiación. Eso favo-recería, a priori, una cierta igualación de las condi-ciones a partir de las cuales las escuelas infantilesy las guarderías se desarrollan. El mapa 6 ilustra elpunto de partida y el de llegada del Plan, y cómo suaplicación debe representar, especialmente en lascomarcas rurales con déficit de oferta, una reduc-ción de las desigualdades territoriales apuntadas.


Mapa 6. Escolarización pública en las comarcas catalanas: propuesta de ampliación de la oferta de cara al año 2008

Fuente: Generalitat de Catalunya (2004).

� menos del 15%� entre el 15% y el 20%� entre el 20% y el 25%� entre el 25% y el 30%� más del 30%

Situación en el 2004 Situación en el 2008

2004 2008


Precisamente, uno de los aspectos más controver-tidos de la planificación del Plan se deriva de loscriterios de asignación territorial de plazas. Poruna parte, es cierto que el Plan contribuirá a redu-cir las carencias estructurales flagrantes quesufren determinadas comarcas rurales catalanas,como El Montsià, El Baix Camp, El Bages, La TerraAlta o El Baix Ebre, por ejemplo. Pero, por otra

parte, las desigualdades territoriales en los nivelesde cobertura de la oferta siguen persistiendo. Alcalcular la tasa de escolarización pública estimaday proyectada para el 2008, que incorpora elimpacto que representa la creación de plazas pre-vista inicialmente por el Plan (ver tabla 10), seobserva que El Pallars Jussà, La Conca de Barberà oLa Cerdanya, por ejemplo, obtienen tasas bastante


Tabla 10. Indicadores de escolarización pública por comarcas en Cataluña (2006)

Ámbito territorialCataluña 30.000 95,7 -1302 14,6 13,6 30,6 26 44,4 7.598Alt Camp 375 54,9 -169 31,9 23,8 36,7 50 64,9 44

Alt Empordà 540 120,6 111 17,9 23,3 29,9 30 78 285

Alt Penedès 405 176,3 309 13 26,5 34,5 33 76,8 149

Alt Urgell 165 97 -5 38,4 25,2 38 41 66,4 43

Alta Ribagorça 30 50 -15 42,3 54,2 54,2 75 100 5

Anoia 570 130,2 172 16,6 20,8 35,4 30 58,7 232

Bages 390 226,4 493 8,2 30,4 44,1 32 69 552

Baix Camp 1.155 81,3 -216 21,6 11 31,6 28 34,9 144

Baix Ebre 390 140,8 159 23,3 13 32,9 28 39,7 136

Baix Empordà 615 105 31 18,1 23,6 35 34 67,4 321

Baix Llobregat 2.910 106,4 187 11,3 12,7 25,7 23 49,4 914

Baix Penedès 375 160 225 16,1 19,1 22,3 27 86 52

Barcelonès 5.985 68,9 -1862 10,5 7,1 32 20 22,2 568

Berguedà 105 105,7 6 12,9 29,1 50,1 37 58 37

Cerdanya 195 65,1 -68 45 29,4 39,1 55 75,2 12

Conca de Barberà 135 77,8 -30 25,9 33,6 46 54 73 31

Garraf 660 64,8 -232 15,9 15,5 19,8 28 78,2 235

Garrigues 90 197,8 88 26,7 40,7 51,2 48 79,5 46

Garrotxa 195 151,3 100 14,8 37,4 51,3 45 72,9 52

Gironès 750 75,6 -183 13,8 18,2 38,8 26 46,9 404

Maresme 1.755 109,7 170 13,9 15,8 31,5 27 50,1 620

Montsià 450 92 -36 27,2 9,4 9,4 30 100 111

Noguera 360 66,1 -122 41 18,7 32,1 47 58,3 13

Osona 780 167,2 524 17,6 15,7 34,8 31 45,1 118

Pallars Jussà 75 74,7 -19 31,9 31,1 43,8 62 70,9 11

Pallars Sobirà 30 183,3 25 19 52,9 52,9 55 100 26

Pla d’Urgell 390 59,2 -159 42,5 22,4 35,2 56 63,7 144

Pla de l’Estany 285 84,2 -45 30,8 19,5 39,5 40 49,4 80

Priorat 90 40 -54 51,7 15 15 59 100 3

Ribera d’Ebre 165 33,9 -109 36,8 20,6 33,5 55 61,4 2

Ripollès 165 91,5 -14 32 27,5 49,3 46 55,8 29

Segarra 90 62,2 -34 16,6 31,2 42,6 37 73,1 87

Segrià 705 125,1 177 13,6 17,4 37,3 30 46,7 252

Selva 525 138,7 203 12 22,1 28,4 33 77,8 183

Solsonès 150 17,3 -124 42,4 15,3 32,2 43 47,5 6

Tarragonès 1.230 92 -98 18,6 9,1 26,1 22 35 249

Terra Alta 120 125 30 55,8 11,2 17,2 46 65,2 4

Urgell 300 84,3 -47 31,4 26 44,9 49 57,9 84

Val d’Aran 90 112,2 11 37 33,9 33,9 55 100 23

Vallès Occidental 3.840 82 -692 13,9 10,2 26,8 23 37,9 640

Vallès Oriental 2.370 100,4 10 19,1 12,6 25,5 29 49,3 651

Fuente: elaboración propia con datos del Departamento de Educación.

Plaz

asas

ign

adas

% c

omp

rom

iso

con

segu

ido

Plaz

as c

omp

ro-

met

idas

– P

la-

zas

asig

nad

as

Plaz

as /

Dem

and

ap

oten

cial

(20

04)

Tasa

de

esco

la-

riza

ción

pú

blic

a(2

005-

2006

)

Tasa

de

esco

la-

riza

ción

tot

al(2

005-

2006

)

Tasa

de

esco

la-

riza

ción

pú

blic

aq

uer

ida

(200

8)

% s

ecto

r p

úbl

ico

(200

5-20

06)

Plaz

as c

read

asen

tre

2003

/04

y 20

05/0

6


superiores a las de La Segarra, L’Alt Empordà o LaSelva, por mencionar algunas de las comarcas.Conviene recordar que todas estas comarcas pre-sentan un peso del sector privado similar, lo cualsignifica que las tasas de escolarización globalesdiferirán sensiblemente.

Eso significa que, si bien el Plan de creación de pla-zas 2004-2008 contribuye a reducir las “desigualda-des por debajo” y a promover la escolarización enlas comarcas rurales con más carencias, las “des-igualdades por arriba” siguen persistiendo. Pese aque la previsión del Plan de creación de plazas semantenga, continuarán habiendo notables dife-rencias territoriales entre comarcas.

Muchas de las quejas recibidas en el Síndic son por la falta de plazas en guarderías públicas

Otro elemento controvertido de la planificacióntiene que ver con la falta de impacto que prevétener el Plan en las zonas urbanas. En primer lugar,porque el Plan no contribuye a mejorar sustancial-mente la situación donde se concentra el mayorvolumen de población infantil. El mapa 6 muestraque la tasa de escolarización pública en las zonasmenos pobladas se prevé superior al 30%, mientrasque en las zonas más pobladas no llegará al 20%.Éste es el caso de las comarcas del Barcelonès, elBaix Llobregat y el Vallès Occidental, las cualesconcentran prácticamente la mitad de los niños deCataluña.

En segundo lugar, porque la tasa de actividadfemenina es mayor en las zonas urbanas que enlas rurales y, a la vez, las redes de solidaridad infor-mal son más débiles. Ello podría indicar niveles denecesidad mayores de poder acceder a esterecurso por parte de la población que reside en lasciudades.

Y en tercer lugar, porque, si bien las comarcasurbanas tienen mayores niveles de oferta privada,también son las zonas que concentran mayoresniveles de precariedad. En cierta medida, pues, sonlas comarcas que tienen más población con pro-blemas de accesibilidad al sector privado, y quemás pueden necesitar una oferta pública bien des-arrollada.

Por otra parte, sobre el desarrollo del Plan, cabedestacar el buen nivel de consecución, en el 2007,de los compromisos de creación de las 30.000 pla-

zas públicas inicialmente previstas. Para el con-junto de Cataluña, tal y como muestra la tabla 10,el porcentaje de compromiso conseguido es del95,7%, y sólo quedan 1.302 plazas por comprome-ter. Esta buena valoración, sin embargo, convienematizarla por diversos motivos.

El primero de los motivos hace referencia al tipo dedatos obtenidos. La Ley 5/2004, de 9 de julio, deCreación de Guarderías de calidad, en el artículo 2,afirma que “El Gobierno debe garantizar que alfinal de periodo 2004-2008 la red de guarderías detitularidad pública en Cataluña incluya un mínimode treinta mil plazas de nueva creación”. Los datos,en cambio, no son de plazas creadas, ya en funcio-namiento, sino de plazas comprometidas por partede los ayuntamientos. De hecho, los datos de esco-larización efectiva, obtenidos por la estadística delDepartamento de Educación, no reflejan aún lapuesta en funcionamiento de una parte impor-tante de las plazas comprometidas. Eso podríaindicar un ritmo de desarrollo menor de lo queestaba inicialmente previsto.

Y el segundo de los motivos tiene que ver con lasdiferencias entre comarcas en el desarrollo delPlan. Por una parte, conviene destacar la presen-cia de comarcas con municipios que superansuficientemente el 100% de las plazas inicial-mente previstas. L’Alt Penedès, El Bages, Osona,La Garrotxa o Les Garrigues, por ejemplo, obtie-nen porcentajes de compromiso conseguidosuperiores al 150%. En cambio, en comarcas comoEl Priorat, El Solsonès, La Ribera d’Ebre o L’AltaRibagorça, este porcentaje es inferior al 50% (vertabla 10).

El Barcelonès tiene un déficit de 1.862 plazas según la previsión inicial del Plan

Precisamente, si se tienen en cuenta sólo lascomarcas con deficiencias en el desarrollo delPlan, el déficit de plazas comprometidas en fun-ción de la asignación prevista en el Plan es de4.333. En valores absolutos, destaca la comarca delBarcelonès, con un déficit de 1.862 plazas según laprevisión inicial, o del Vallès Occidental, con 692.Es preciso recordar que estas comarcas urbanas,junto con El Baix Llobregat, eran aquéllas en lasque el Plan preveía un impacto menor sobre la tasade escolarización. En este sentido, pues, excepto ElBaix Llobregat, también son unas de las comarcasque presentan un nivel de desarrollo del Plan másmodesto.



El desarrollo del Plan en El Barcelonès, y tambiénen El Garraf, La Noguera, El Priorat, La Ribera d’Ebrey El Solsonès, es negativo, especialmente si setiene en cuenta que también son las comarcas conun déficit mayor de escolarización pública y total.La situación contraria se da en El Bages, El Ber-guedà, La Garrotxa o El Pallars Sobirà, que pese apresentar niveles elevados de escolarización, elporcentaje de cumplimiento del Plan es muy posi-tivo.

Antes se hacía referencia a que la planificaciónprevista por el Plan no reducía “por arriba” las des-igualdades territoriales existentes. Aquí cabecomentar que el proceso de desarrollo del Planpuede contribuir, en algunas comarcas, a acentuardeterminadas desigualdades territoriales. El cua-dro 1 muestra el comportamiento de las diferentescomarcas en función del nivel de cumplimiento delas previsiones del Plan y de las tasas de escolari-zación.


Cuadro 1. Desarrollo del Plan de creación de las 30.000 plazas de guarderías en Cataluña(2007)

% cumplimiento >100 % cumplimiento >70 y <100 % cumplimiento <70% Plazas % Plazas % Plazas % Plazas % Plazas % Plazas

previstas/ previstas/ previstas/ previstas/ previstas/ previstas/Demanda Demanda Demanda Demanda Demanda Demandapotencial potencial potencial potencial potencial potencial

>20 <20 >20 <20 >20 <20Tasa de escolarización pública baja (< 22,7)

Tasa de escolari- Baix Ebre Baix Llobregat Baix Camp Tarragonès Noguera Barcelonès

zación total baja Terra Alta Baix Penedès Montsià Vallès Occidental Priorat Garraf

(<35,1) Maresme Ribera d’Ebre

Osona Solsonès

Selva

Vallès Oriental

Tasa de escolari- Segrià Anoia Pla de l’Estany Gironès Pla d’Urgell

zación total alta

(>35,1)

Tasa de escolarización pública alta (>22,7)Tasa de escolari- Val d’Aran Alt Empordà Conca de Barberà

zación total baja Baix Empordà

(<35,1) Alt Penedès

Tasa de escolari- Garrigues Bages Alt Urgell Alt Camp Segarra

zación total alta Berguedà Pallars Jussà Alta Ribagorça

(>35,1) Garrotxa Ripollès Cerdanya

Pallars Sobirà Urgell

Fuente: elaboración propia con datos del Departamento de Educación.

Nota: El porcentaje de plazas previstas sobre la demanda potencial existente permite ponderar el impacto que se propone el Plan.En general, las comarcas urbanas más pobladas se sitúan, como ya se ha comentado, en una previsión de impacto baja (en valo-res relativos).


En el Informe al Parlamento 2006, el Síndic de Greu-ges exponía que la institución recibía un númerocreciente de quejas que hacían referencia a la aten-ción de los niños de cero a tres años. Sólo en elúltimo lustro, el Síndic ha recibido 227 quejas rela-cionadas con la escolarización en esta edad. Elincremento de la demanda, la percepción crecienteentre la ciudadanía del derecho al acceso a estosrecursos educativos, la expansión de la oferta y eldéficit de regulación y supervisión sobre el cualésta se ha ido desarrollando, que afecta negativa-mente a la calidad del servicio ofrecido, son algu-nos de los factores que explican el aumento dequejas experimentado en los últimos años.

Existe una dispersión de modelos de escuela infantil y de requisitos exigidos

En el Informe al Parlamento también se mencionabaque las quejas referidas a la falta de plazas dismi-nuían en proporción, pero aumentaban las relati-vas a cuestiones de funcionamiento y calidad dela atención educativa prestada. A medida que laescolarización se extiende y que aumenta la valo-ración de la importancia de la educación en la pri-mera infancia, se incrementan también las exigen-cias de calidad sobre la oferta.

Cabe decir que la oferta de educación infantil deprimer ciclo en Cataluña se ha ido configurando enun contexto de falta de criterios normativos clarossobre la regulación de su funcionamiento. Losayuntamientos han ido generando escuelas infan-tiles y guarderías, a menudo sin criterios unifica-dos sobre las condiciones que debían regir la pres-tación del servicio. Esta situación ha comportadouna importante dispersión de modelos de escuelainfantil, así como también de requisitos exigidos.Yparalelamente, también, ello ha contribuido agenerar situaciones en las que la calidad no segarantía suficientemente.

Uno de los ejemplos más evidentes de esta disper-sión de modelos es la existencia, paralelamente a la

estructura básica y autorizada de escuelas infantilesy guarderías públicas y privadas del país, de un con-junto de servicios complementarios de atención a laprimera infancia (aulas adaptadas en centros de pri-maria, servicios complementarios municipales, ser-vicios culturales lúdicos, etc.), que a menudo ejercende sustitutos de la oferta escolar normalizada, y queactúan al margen de cualquier regulación.

Los mismos profesionales del sector han recla-mado que se incrementen las garantías y la cali-dad de la red de escuelas infantiles y guarderías yque también aumente el reconocimiento delcarácter educativo de esta etapa. Precisamente, enel momento de crecimiento actual, la regulaciónde los requisitos de calidad de la oferta y la presiónde cumplirlos tendría que permitir reducir el costey el sobreesfuerzo que comportaría ordenar unaoferta ya consolidada en el futuro.

De hecho, la poca regulación de la provisión deservicios a la primera infancia ha contribuido adar respuestas a las demandas, bien desde losgobiernos locales, bien desde el sector privado, deforma no siempre estructurada e integrada. Ante-riormente, se ha hecho referencia a las diferen-cias/desigualdades territoriales y también a lasdiferencias/desigualdades relacionadas con elacceso. Aquí se hace referencia especialmente alas diferencias y deficiencias relacionadas con elfuncionamiento y con las formas de gestión de laoferta (financiación, tipos de servicios, etc.).

8.1. DÉFICIT RELACIONADO CON EL ACCESO A LOS SERVICIOS DEAPOYO A LA ESCOLARIZACIÓN

Anteriormente, se ha hecho referencia a las dife-rentes consideraciones que la legislación en mate-ria de educación ha dispensado a este ámbito edu-cativo. En el año 1990, la LOGSE (LO 1/1990), queincorporaba cambios sustanciales en la ordena-ción de las etapas educativas que establecía laLODE (LO 8/1985), integró la etapa 0-3 al sistemaescolar como primer ciclo de la educación infantil.Después de unos años de aplicación de la LOCE(10/2002), que volvía a concebir la educación prees-


8. LA CALIDAD EDUCATIVA Y LA GESTIÓN DE LA OFERTA


colar separadamente de la oferta concebida comopropiamente escolar, la LOE (2/2006) incorporabade nuevo la etapa 0-3 a la educación infantil.

Este vaivén en el marco legal es el resultado de latensión que experimenta esta etapa entre concep-ciones eminentemente educativas y concepcioneseminentemente asistenciales. Los planteamientospolíticos que no otorgan carácter escolar a la ofertade guarderías han condicionado negativamente laplena incorporación de la educación infantil deprimer ciclo al sistema educativo, y limitan a la vezla responsabilidad y el esfuerzo financiero que rea-lizan las administraciones educativas competen-tes al garantizar la calidad de la atención prestada.En otras palabras, los profesionales de las escuelasinfantiles y de las guarderías no disponen de losrecursos de que disponen los centros escolares deetapas posteriores para tratar con garantías situa-ciones específicas generadas por la diversidad delalumnado.

Los profesionales de las escuelas infantiles tienen menos recursos que los del resto de etapas educativas

A modo de ejemplo, y con la finalidad de ilustraresta situación, cabe mencionar una queja(Q 5410/06) recibida por el Síndic de Greuges en elaño 2006 en torno a las dificultades de contar conla intervención de los servicios de apoyo a la esco-larización que el Departamento de Educación de laGeneralitat de Catalunya tiene distribuidos en elterritorio.

En concreto, la queja fue presentada por el equipode coordinación de las escuelas infantiles munici-pales del Instituto Municipal de Educación (IME) deMataró, en disconformidad con la falta de compe-tencia de los equipos de asesoramiento psicopeda-gógico (EAP) en la atención de los alumnos connecesidades educativas especiales escolarizadosen la etapa 0-3. El equipo que presenta la quejamanifiesta, además, que a menudo esta situaciónafecta a alumnos que, por edad, no tendrían queestar escolarizados en educación infantil de pri-mer ciclo, sino que lo están por decisión del EAP.Como están matriculados en centros que nodependen de la Generalitat, se les deniega elrefuerzo individualizado que figura como necesa-rio en el dictamen de los psicopedagogos.

Frente a esta situación, el IME de Mataró reconoceque las familias cada vez escolarizan a edades más

primerizas a sus hijos, también a los que necesitanuna atención especial, pero expone que el apoyoindividual al niño y el refuerzo al equipo de educa-dores supone destinar unos recursos que no siem-pre están al alcance de los presupuestos municipa-les. Por ello, y en el caso de los niños mayores detres años, el IME recomienda la escolarización enun CEIP, porque éstos disponen de recursos especí-ficos para la atención de los niños con necesidadeseducativas especiales (apoyo de personal derefuerzo individual, asesores psicopedagógicos,educadores de educación especial del centro, etc.).Aun así, el IME también manifiesta que, cuando eldictamen de los servicios educativos pertinentesprescribe que un determinado niño continúe en laescuela infantil municipal, el Ayuntamiento dotael aula y el centro del apoyo que el caso requiere.El número reducido de casos que se presentanhabía permitido hasta ahora proporcionar estosrecursos, situación que, según el IME, no se podríamantener en el futuro en el caso de que se multi-plicasen las necesidades.

El IME de Mataró también insta al Departamentode Educación y Universidades a ampliar la colabo-ración con los ayuntamientos en este campo, tal ycomo lo han solicitado reiteradamente los munici-pios a través de la Comisión Mixta Departamento-Ayuntamientos. La entrada en vigor del Decreto282/2006, de 4 de julio, por el que se regulan el pri-mer ciclo de la educación infantil y los requisitosde los centros (DOGC núm. 4670- 06/07/2006), par-ticularmente del artículo 3.4, que determina que“los niños con necesidades educativas específicasrecibirán la atención de acuerdo con sus necesida-des singulares desde el momento en que seandetectadas y valoradas por los servicios educati-vos”, obliga aún más a esta colaboración.

Las administraciones deben garantizar la atención de las necesidades educativas específicas

Por su parte, el Departamento de Educación, enrespuesta a la queja, manifiesta dar prioridad a laatención del alumnado en la enseñanza obligato-ria, aunque, progresivamente, y en la medida enque la disponibilidad presupuestaria lo permita,vaya ampliando la atención al alumnado delsegundo ciclo de educación infantil (3-6 años) y, ensituaciones específicas, de la etapa 0-3. El Departa-mento deja constancia que tiene la intención deavanzar en la cobertura de las necesidades delalumnado de todo el sistema a medida que los



recursos disponibles lo permitan, aunque no hayaprevisto ampliar próximamente la partida disponi-ble para dar respuesta a este aspecto.

Es preciso tener presente que el marco legal dereferencia establece la obligación de las adminis-traciones públicas de garantizar la atención de lasnecesidades educativas específicas en el sistemaeducativo. En párrafos anteriores ya se ha mencio-nado el artículo 3.4 del Decreto 282/2006, por el quese regula el primer ciclo de educación infantil. Elmismo Estatuto de Autonomía, en el artículo 21.7,establece que “las personas con necesidades edu-cativas especiales tienen derecho a recibir el apoyonecesario que les permita acceder al sistema edu-cativo, de acuerdo con lo que establecen las leyes”.O la propia Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, deEducación, en el artículo 71, manifiesta que laatención integral al alumnado con necesidad espe-cífica de apoyo educativo se iniciará desde elmismo momento en que esta necesidad sea iden-tificada.

En este sentido, y en el marco del trámite corres-pondiente a la queja comentada, el Síndic de Greu-ges recomendaba al Departamento de Educaciónampliar progresivamente la atención al alumnadode cero a tres años en situaciones específicas,avanzando en la cobertura de las necesidades edu-cativas especiales de los niños que lo requiriesendesde el momento en que se detectasen.

8.2. CARENCIAS RELACIONADAS CON LA FRAGMENTACIÓN DECOMPETENCIAS RELACIONADASCON LA GESTIÓN DE LA ESCO-LARIZACIÓN DE 0 A 3 AÑOS

Anteriormente se ha hecho referencia a las posibi-lidades presupuestarias limitadas de los ayunta-mientos, así como también a la necesidad deintensificar la coordinación entre el Departamentode Educación y los gobiernos locales para la ges-tión de la etapa educativa 0-3.

Cabe destacar que la política pública de atención ala primera infancia en Cataluña se ha desarrolladoespecialmente para que muchos municipios, en uncontexto en que los ayuntamientos tenían pocopoder y disponían de pocos recursos para abordarcon garantías el reto de la provisión educativa,asumieran el compromiso de crear oferta escolarde cero a tres años. La ventaja de la proximidad,que hacía más sensibles a los gobiernos locales alas demandas de la población, se vio contrarres-tada por la debilidad organizativa y la correspon-diente dificultad para desarrollar políticas de pro-visión educativa.

Este modelo de desarrollo generó algunas caren-cias relacionadas con la consistencia interna de lared de escuelas infantiles y guarderías, como porejemplo:

• por una parte, un déficit puntual vinculado a lacalidad de la oferta, provocado por una ciertadisparidad en los requisitos previstos, sumado ala escasez de recursos municipales que acompa-ñaba a la creación de plazas;

• por otra parte, desequilibrios territoriales en laprovisión de oferta y en la escolarización de losniños de cero a tres años, como consecuencia depatrones de crecimiento diferenciados en cadauno de los municipios;

• y finalmente, un déficit de vertebración de la red,provocado por una atomización de los centroseducativos en el ámbito local, sin mucha cone-xión con las estructuras administrativas propiasdel sistema educativo.

El marco normativo de competencias compartidas puede comportar una difusiónde responsabilidades

En este proceso, el papel del Departamento deEducación consistió básicamente en gestionar lasescuelas infantiles de titularidad de la Generalitatde Catalunya, así como en subvencionar conmenos o más cuantías la creación y el manteni-miento de las plazas públicas existentes en losdiferentes municipios.

Precisamente, en los últimos años se han promul-gado diversas iniciativas políticas que intentanpaliar, aunque parcialmente, este déficit. La Ley5/2004, de 9 de julio, de Creación de Guarderías deCalidad, así como el Plan del gobierno de creaciónde un mínimo de 30.000 plazas escolares públicasde cero a tres años durante el periodo 2004-2008,por ejemplo, están sirviendo para corregir los des-equilibrios territoriales de la oferta. A la vez, elDecreto 282/2006, de 4 de julio, por el que se regu-lan el primer ciclo de la educación infantil y losrequisitos de los centros, ha promovido una ciertaclarificación y unificación de los criterios de cali-dad que tienen que regir la actividad de las escue-las infantiles y guarderías. Y la propia LOE(2/2006), que incorpora la escolarización de cero atres años en la educación infantil, contribuye aconectar formalmente esta etapa con el sistemaeducativo.



Ahora bien, este marco normativo establece algu-nos ámbitos de competencias compartidas o dele-gables que, sin los correspondientes mecanismosde coordinación y regulación, puede generar en lapráctica un cierto efecto de difusión de las respon-sabilidades.

Respecto a la ordenación de los contenidos educa-tivos y de los criterios de calidad de la oferta, elDepartamento de Educación tiene claras compe-tencias sobre la materia. La LOE (2/2006), en elartículo 14.6, establece que “las administracioneseducativas deberán determinar los contenidoseducativos del primer ciclo de la educación infan-til [...]. Asimismo, deberán regular los requisitosque deban cumplir los centros que imparten elciclo mencionado, relativos, en todo caso, a la rela-ción numérica alumnado-profesor, a las instalacio-nes y al número de plazas escolares”.

Los municipios no siempre tienen los recursos suficientes para tratar necesidadesimprevistas

Respecto a la creación de la oferta, la LOE (2/2006)se muestra más ambigua y en el artículo 15.1afirma que “las administraciones públicas [engeneral] deberán promover un incremento progre-sivo de la oferta de plazas públicas en el primerciclo. Asimismo, deberán coordinar las políticas decooperación entre ellas y con otras entidades paraasegurar la oferta educativa en este ciclo”. Es elDecreto 282/2006 el que especifica que esta res-ponsabilidad también corresponde a los ayunta-mientos, y prevé en el artículo 15.1 que “la Admi-nistración educativa y la Administración localdeben impulsar una oferta suficiente para atenderla demanda de plazas de primer ciclo de la educa-ción infantil”. El Plan de creación de plazas llevadoa cabo por el gobierno de la Generalitat parece con-tar con instrumentos y canales claros de coordina-ción entre Departamento de Educación y ayunta-mientos en este campo.

Tal vez las principales confusiones aparecen enaspectos relacionados con la gobernación y ges-tión cotidiana de la actividad, y con la eventualresolución de los problemas que puedan ir sur-giendo. Lo cierto es que el Decreto 282/2006 haconsolidado el proceso progresivo de descentrali-zación de las competencias de gestión de lasescuelas infantiles a los municipios. El artículo20.1 prevé que “Las competencias que este Decretoatribuye al Departamento de Educación y Universi-

dades y a sus órganos pueden delegarse a losayuntamientos que las quieran asumir [...]”. Entrelas competencias que pueden delegarse, están lasrelacionadas con los consejos de participaciónde las guarderías. El hecho de que la titularidad demuchas escuelas infantiles públicas sea municipaly que el ayuntamiento participe directamente enel órgano de gobierno del centro (consejo de parti-cipación) constata la responsabilidad que asumenlos municipios en esta gestión cotidiana.

Aun así, los municipios, tal y como se ilustraba enla queja expuesta anteriormente (Q 5410/06), nosiempre disponen de los recursos suficientes paradar respuestas adecuadas a necesidades especia-les, no previstas. Además, hay soluciones querequieren respuestas en aspectos en los que loslímites competenciales son difusos o las compe-tencias, compartidas. Es en estas situaciones,pues, en las que emerge el conflicto entre el deberde la Administración educativa de asegurar la cali-dad de la educación de los niños y la responsabili-dad de la Administración local de garantizar elóptimo funcionamiento de los recursos educativosque gestiona (y sobre los cuales tiene las compe-tencias delegadas). De hecho, en el Síndic, la cons-tatación de este conflicto aparece en la gestión dedeterminadas quejas que hacen referencia a estaetapa educativa. A veces, el Departamento de Edu-cación y la administración local correspondientese responsabilizan mutuamente, sin tener clarocuál es el propio grado de responsabilidad.

El marco normativo da un importante margen de decisión a los ayuntamientos para gestionar la admisión del alumnado

Es preciso tener presente que, a medida que elproceso de descentralización se vaya intensifi-cando y extendiendo, y que la oferta se incre-mente, es posible que estas situaciones aparezcande manera más recurrente. A la vez, la presiónsobre los ayuntamientos también será cada vezmayor, especialmente porque los requisitos exigi-dos por las familias aumentan a medida que laoferta se generaliza y se concibe cada vez máscomo servicio básico, como bien público que laAdministración debe proporcionar con unos“mínimos” de calidad.

Esta situación plantea algunos retos, así como lanecesidad de que las guarderías cuenten con polí-



ticas de apoyo y con la posibilidad de responder asituaciones cada vez más específicas. Y eso nopasa únicamente por garantizar que los ayunta-mientos dispongan de los recursos económicossuficientes para gestionar la oferta, ni tampoco(aunque también) únicamente por promover elacceso de las escuelas infantiles a los servicioseducativos territoriales de apoyo a la escolariza-ción de la Generalitat de Catalunya (EAP, etc.).

Además de estas condiciones necesarias, es pre-ciso ir integrando la oferta existente y configu-rando una verdadera red de escuelas infantiles.Ello obliga a plantear la idoneidad de los servicioseducativos de apoyo de que ya dispone la Genera-litat de Catalunya a la hora de dar respuestas ade-cuadas y específicas a las necesidades de los niñosde estas edades. Y sobre todo, también obliga aacompañar el proceso de descentralización conpolíticas que permitan contrarrestar la fragmenta-ción de responsabilidades propias de este proceso,como por ejemplo estructuras para compartir yoptimizar recursos a nivel supralocal (especial-mente importante cuando los municipios sonpequeños).

8.3. DEFICIENCIAS RELACIONADAS CON EL PROCESO DE ADMISIÓN DE ALUMNADO

El proceso de descentralización favorece que laoferta escolar sea proporcionada y gestionada porla administración más próxima a las demandas dela ciudadanía, pero también incorpora dificultadesrelacionadas con el control por parte de la Admi-nistración educativa del ejercicio de las competen-cias descentralizadas y con la capacidad de losayuntamientos de contener, desde una posición deproximidad, la presión asistencial que ejerce lademanda.

La gestión que algunos ayuntamientos realizan delprocedimiento de admisión del alumnado ilustragran parte de estas deficiencias.

El marco normativo vigente da un importantemargen de decisión a los ayuntamientos para ges-tionar la admisión de alumnado. El Decreto282/2006 prevé, en el artículo 16.2, que “Los ayun-tamientos que [...] asuman competencias en mate-ria de admisión de alumnado pueden establecer elcorrespondiente proceso, que debe regirse, en todocaso, por lo previsto en la normativa que regula laadmisión de alumnado. Asimismo los ayunta-mientos pueden establecer, para todos los centrosque imparten el primer ciclo de la educacióninfantil sufragados con fondos públicos de suterritorio, un baremo diferente al recogido por la

normativa que regula la admisión de alumnado,respetando en todo caso los criterios de admisiónque se prevean en ella.”

El Decreto 75/2007, de 27 de marzo, por el que seprevé el procedimiento de admisión del alumnadoen los centros en las enseñanzas sufragadas confondos públicos, en la disposición adicional cuarta,añade que “Los ayuntamientos que hayan asu-mido la competencia en materia de admisión dealumnado del primer ciclo de educación infantil delos centros públicos se regirán por los criteriosestablecidos en este decreto y por el resto queestablezcan en ejercicio de sus competencias ypodrán elaborar su propio baremo para cada unode aquéllos”.

La presión que existe sobre la oferta provoca quealgunos gobiernos locales tiendan a seleccionarindirectamente a determinados grupos sociales,sin basarse aparentemente en criterios de igualdadde acceso, sino presumiblemente más de oportuni-dad política. La consideración de determinadosaños de empadronamiento en el municipio, porejemplo, limita las posibilidades de acceso de lapoblación recién llegada, que también puede nece-sitarlo, y beneficia, en cambio, a la población másasentada. Lo mismo sucede, por ejemplo, con la eli-minación del criterio de proximidad del puesto detrabajo y con la obligación de residir en el munici-pio. Ya se mencionado la importancia de la educa-ción infantil de primer ciclo para la conciliación dela vida laboral y familiar. La movilidad laboral entremunicipios es muy elevada, y condicionar el accesoa un ámbito estrictamente local no se ajusta a larealidad sociolaboral que viven muchas familias.

La consideración de determinados años de empadronamiento en el municipio limita el acceso de la pobla-ción recién llegada

A título ilustrativo, éste es el caso que se producíaen Cornellà de Llobregat para acceder a las escue-las infantiles municipales (expuesto brevementeen el capítulo sobre las desigualdades sociales). ElSíndic de Greuges recibió una queja (Q 3358/2005)que hacía referencia a la necesidad de acreditar elarraigo en el municipio con el empadronamiento,y también que éste fuera como mínimo de un añode duración. De esta forma, la población recién lle-gada, de origen inmigrado o autóctono, no teníaoportunidad de acceder a este recurso.



Inicialmente, el Instituto Municipal de Educaciónde Cornellà de Llobregat exponía que estos crite-rios se incorporaban para “acreditar el arraigo en elmunicipio, y como consecuencia de que lademanda supera la oferta”. Ante esta situación, elSíndic de Greuges se dirigió al Ayuntamiento deesta localidad para que revisase la aplicaciónde este criterio fijado, puesto que no garantizaba elejercicio del derecho de acceso a una plaza deescuela infantil en igualdad de oportunidades y,además, no cumplía con la normativa entoncesvigente sobre admisión del alumnado. Finalmente,el Ayuntamiento de Cornellà de Llobregat informóque, en relación a la preinscripción y matricula-ción de los alumnos de las escuelas infantilesmunicipales para el curso 2007-2008, se habíantenido en cuenta estas sugerencias y se habíaadaptado la normativa al nuevo Decreto 75/2007,de 27 de marzo, sobre el procedimiento de admi-sión del alumnado en los centros en las enseñan-zas sufragadas con fondos públicos.

Es preciso introducir mejoras en el procedi-miento actual deasignación de plazas de listas de espera

De características similares, también convienemencionar una queja sobre el procedimiento deacceso de una guardería de Esponellà, de titulari-dad municipal, que impedía a diversos alumnosseguir escolarizados en este centro, a pesar de nohaber finalizado el primer ciclo de educacióninfantil (Q 8430/2006 y Q 8650/2006). Las razonesaducidas eran la preferencia de acceso de otrosniños residentes en el pueblo, o trabajadores delayuntamiento u otros servicios. El Departamentode Educación medió en la situación y se dirigió alayuntamiento en cuestión para que dejase sinefecto esta decisión, ya que contravenía la norma-tiva que regula el proceso de matriculación y esco-larización de alumnos en centros docentes sufra-gados con fondos públicos. Finalmente, pese a queactualmente aún no se ha recibido respuesta for-mal del Ayuntamiento de Esponellà, el Departa-mento de Educación informó que uno de los niñosafectados había continuado escolarizado en elmismo centro, mientras que los otros tres habíanaceptado voluntariamente ser matriculados enotras escuelas infantiles.

Finalmente, sobre el procedimiento de admisiónde alumnado en las escuelas infantiles, convienehacer referencia a la situación de Barcelona. Enprimer lugar, como sucede en otros municipios,

conviene destacar que en el último proceso llevadoa cabo el Consorcio de Educación de Barcelona nogestionó la admisión de alumnado de los centrosprivados subvencionados con fondos públicos. Esono ha garantizado, pues, que los criterios de accesoseguidos sean los previstos por el Decreto 75/2007,y que todas las familias tengan las mismas oportu-nidades de obtener plaza en las escuelas infantilesy guarderías sufragadas con fondos públicos.

Y en segundo lugar, es importante destacar unaqueja (Q 3224/07) referida a la falta de transparen-cia respecto a la asignación de plazas una vez secierra la matrícula en el proceso de admisión ordi-nario. El motivo de la queja se centra en el hechode que las solicitudes presentadas en el procesode preinscripción no se conserven como lista deespera, sino que, en caso de bajas, se abra unnuevo procedimiento en el que sólo cuenta “elorden de llegada”. Después de estudiar el informepresentado por el IMEB, la resolución del Síndic deGreuges reconoce que el procedimiento seguidopara la cobertura de plazas vacantes durante elcurso escolar en las escuelas infantiles y guarde-rías sufragadas con fondos públicos podría vulne-rar algunos principios básicos que deben regir enla actuación de las administraciones públicas.

Por una parte, el procedimiento utilizado para laasignación de plazas vacantes no satisface el prin-cipio de equidad. En el informe del IMEB se indicaque el orden de entrada determina las oportunida-des de acceso, y no criterios que fomenten la igual-dad en el acceso a la educación infantil de primerciclo. En el mismo proceso de admisión, que rige laasignación de plaza hasta que no se inicia el curso,se aplican una serie de criterios para ordenar lassolicitudes que incorporan aspectos relativos a laproximidad, a la posible discapacidad del alumnoo a la renta familiar, por ejemplo. Si el criterio deasignación es, simplemente, el orden de entrada,podrían mantenerse las solicitudes existentes enel proceso de admisión inicial, y respetar así las lis-tas de espera de los diferentes centros. Uno de losmotivos que podría justificar no respetar las listasde espera sería que los niños que no han podidoparticipar en el proceso de admisión no tuviesenlas mismas oportunidades que los niños que síhubieran podido participar. Aun así, en este sen-tido, el orden de entrada tampoco resulta justo,porque los niños nacidos a partir de 2 de julio(fecha en que comienza a contar el orden de lle-gada) siempre tendrán menos oportunidades quelos demás, porque no habrán podido formalizar susolicitud en esa fecha.

Por otra parte, el procedimiento utilizado podría nogarantizar necesariamente la transparencia, tal ycomo sucede con el proceso de admisión ordina-rio. En este caso, se hacen públicas las vacantes,



las listas baremadas y la asignación final de pla-zas. En el procedimiento abierto a partir delpasado 2 de julio, según la información que consta,no existiría este nivel de transparencia en el pro-ceso. Por ejemplo, en la circular que se envió a lasescuelas infantiles con fecha 8 de junio se afir-maba al respecto que “En caso de haber una plazadisponible, el Servicio la asignará a una solicitud yse comunicará por correo electrónico o telefónica-mente a la familia y a la escuela infantil”. La per-sona interesada, precisamente, se queja sobre lano posibilidad de conocer la lista de espera y deconocer las plazas vacantes que se van produ-ciendo a lo largo del curso.

De acuerdo con ello, la resolución sugiere la nece-sidad de incorporar mejoras en el procedimientoactual que introduzcan la perspectiva de la equi-dad en la asignación de plaza, no sólo en base alorden de entrada, y garanticen la máxima transpa-rencia de este proceso hacia la ciudadanía. Alter-nativamente, podría considerarse como más equi-tativo y transparente mantener las listas de esperade los centros resultantes del proceso de admisiónordinario.

8.4. DEFICIENCIAS RELACIONADAS CONEL CONTROL Y LA SUPERVISIÓN DE LA CALIDAD EDUCATIVA DE LA OFERTA

La incorporación de la educación infantil de pri-mer ciclo en el sistema educativo promulgada porla LOE (2/2006) proporciona a la Inspección educa-tiva, a través del artículo 151, la competencia y laresponsabilidad de supervisar y controlar bajo elpunto de vista pedagógico y organizativo el funcio-namiento de las escuelas infantiles y guarderíaspúblicas y privadas.

En esta línea, el Plan director 2002-2006 de la Ins-pección de Enseñanza considera la necesidad desupervisar el primer ciclo de educación infantil,aunque sólo especifica como prioritarios la super-visión y el asesoramiento de la relación del centrocon las familias y del proceso de evaluación de losniños.

El Decreto 282/2006, en el artículo 20.2, tambiénprevé que “el ayuntamiento, sin perjuicio de lasfunciones de la Inspección educativa, puede esta-blecer los controles y las supervisiones necesariospara garantizar el ejercicio de las competenciasdelegadas. A tal efecto, el ayuntamiento puedesolicitar la actuación de la Inspección educativapara que informe en el ámbito de sus competen-cias sobre cualquier expediente instruido por elayuntamiento.”

Este control de la calidad educativa tendría que serasumido por los ayuntamientos, especialmente enla oferta pública de titularidad de la propia admi-nistración local. Aun así, lo cierto es que la asun-ción por parte de los ayuntamientos de la gestiónde la oferta no siempre se acompaña de procedi-mientos e instrumentos de supervisión. Los pro-blemas de recursos que tienen muchos ayunta-mientos a la hora de crear la oferta se acentúan si,además, tienen que ir acompañados de recursospara controlar su funcionamiento y calidad. Esoprovoca que muchos municipios tengan guarde-rías que funcionan de manera independiente, sinla supervisión directa del mismo ayuntamiento. Enesta línea, por ejemplo, desde la propia Diputaciónde Barcelona se hace referencia a la necesidad depromover la figura del responsable local del con-junto de los servicios de cero a tres años, especial-mente en los municipios medios o grandes queestán aumentando el número de centros21.

Es preciso tener presente que la oferta aumenta cadavez más, y que el Decreto 282/2006, que regula estaetapa educativa, sólo prevé unos criterios de míni-mos, especialmente centrados en las condicionesformales de la provisión del servicio (ratios, espacios,etc.). Ante este escenario, muchos ayuntamientoscentran su acción supervisora en el control de losaspectos formales, para asegurar el cumplimiento dela ley, y no prestan un nivel de atención equivalentea los aspectos propiamente de contenido.

Por ejemplo, los pliegos de cláusulas administrati-vas particulares que rigen la contratación de lasescuelas infantiles municipales a otras entidades,muestran el elevado nivel de especificidad con elque se tratan las condiciones formales que debetener la guardería (características del servicio,bienes e instalaciones, financiación, derechos yobligaciones de los actores, régimen sancionador,etc.) y, en cambio, no se establecen exigencias detipo pedagógico.

En estos mismos pliegos, a menudo se establece laobligación de la entidad gestora de facilitar perió-dicamente al ayuntamiento información quedemuestre el cumplimiento de los criterios forma-les regulados legalmente, como por ejemplo larelación del personal y sus titulaciones, y de lascondiciones económicas relacionadas con el funcio-namiento de la actividad, como por ejemplo la pro-puesta de presupuesto anual, la memoria de ges-tión o la cuenta de explotación. En cambio, no seprecisan mecanismos de control de la calidad edu-cativa durante el funcionamiento de la actividad.


21 A Serra, A. (2006). “Aproximació a l’anàlisi dels models de ges-tió de les polítiques locals d’atenció a la infància 0-3”. XIIFÒRUM LOCAL D’EDUCACIÓ. Documento de la ponencia,Terrassa, 22 de junio de 2006.


El análisis de la información sobre las escuelasinfantiles municipales facilitada al Síndic por losmismos ayuntamientos en el marco de este informeconstata que una parte significativa de los centrosdeclara no tener definido un proyecto educativo (enalguno de los casos, éste está en proceso de elabo-ración). Es preciso recordar que el Decreto 198/1996,de 12 de junio, por el que se aprueba el reglamentoacadémico de los centros docentes públicos queimparten educación infantil y primaria, así como laResolución de 30 de junio de 2006, por la que elDepartamento de Educación aprueba las instruccio-nes para la organización y el funcionamiento de lasguarderías públicas para el curso 2006-2007, esta-blecen la obligación de definir el proyecto educativoy el proyecto curricular, entre otros. El decreto men-cionado concreta, en el artículo 9, que “El proyectoeducativo del centro tiene por finalidad plasmar deforma coherente la acción educativa adoptada des-pués de un análisis de la propia realidad y del con-texto socioeconómico y cultural donde el centrodesarrolla su acción formativa”. La problematitza-ción de la propia práctica docente y del contextosocioeducativo en el que se actúa es un elementofundamental para promover la calidad de la oferta.

Hay que promover la figura del responsable local de los servicios de 0 a 3 años

La necesidad de definir mecanismos de controlsobre la calidad de la oferta educativa se hace másevidente en los casos de guarderías municipales degestión indirecta. Los problemas de gestióncomentados anteriormente llevan a muchos ayun-tamientos a externalizar la provisión del servicio.Según los datos facilitados por los gobiernos loca-les, cerca del 25% de las escuelas infantiles y guar-derías está gestionada de forma indirecta por otrasentidades. En este proceso de subcontratación, elprimero (y principal) de los controles de calidadtiene que ver con la selección de la entidad queasume directamente su gestión.

Una parte significativa de centros declara no tener definido un proyecto educativo

El pliego de cláusulas administrativas particularesque rigen la contratación del servicio especifica loscriterios de valoración de las propuestas que aspi-

ran a la concesión. Y entre éstos, destaca que loscriterios de tipo económico y organizativo (pro-puesta de organización de servicio escolar, plan deacogida matinal, propuesta de reglamento de régi-men interno, propuesta de funcionamiento econó-mico, etc.) son a menudo, y una vez más, igual omás valorados que los criterios de tipo meramenteeducativo (proyecto curricular, proyecto educativo,etc.). En otras palabras, los aspectos económicos yorganizativos son igual o más determinantes quelos educativos a la hora de decidir sobre la entidadconcesionaria de la gestión del servicio.

La propia mesa de contratación refuerza esta situa-ción, ya que generalmente su composición integraal alcalde (o persona en que delegue), al secretario,al interventor, al asesor jurídico, determinados regi-dores o portavoces de los grupos políticos, por ejem-plo, y en cambio, no incorpora a profesionales conconocimientos del ámbito educativo.

8.5. DEFICIENCIAS RELACIONADAS CONLA REGULACIÓN DEL CONJUNTO DE LOS SERVICIOS DE ATENCIÓN A LA PRIMERA INFANCIA

En relación al control y la supervisión de la ofertaeducativa, es preciso mencionar los servicios edu-cativos existentes en muchos municipios de Cata-luña que actúan de manera análoga a las escuelasinfantiles autorizadas por el Departamento deEducación, bajo otras denominaciones, y sin auto-rización de la Administración educativa. Estasituación no afecta exclusivamente a determina-dos servicios de titularidad privada, sino tambiénservicios públicos promovidos por los propiosayuntamientos.

La falta de regulación y control de estos serviciosno contribuye a asegurar que la actividad que sedesarrolla en los mismos respete las condicioneseducativas, de seguridad, higiénicas, sanitarias, deaccesibilidad, etc. necesarias para garantizar lacalidad de la atención que reciben los niños. Eldéficit de garantías de calidad se constata en lapropia actuación del Síndic de Greuges y en lasquejas recibidas sobre el funcionamiento de dichotipo de servicios. En el Informe al Parlamento 2006, elSíndic de Greuges hizo referencia a la actuación deoficio iniciada a raíz de los presuntos maltratosproducidos en una “ludoteca” de Vilanova i la Gel-trú (A/O 4116/2006) y a la queja relativa, también, aun incidente sucedido en una “ludoteca” de Cas-tellbisbal (Q 4323/2006). Estos dos servicios ofre-cían una atención equivalente a la de una escuelainfantil, según las características apuntadas por elDecreto 282/2006, y, en cambio, actuaban bajo unalicencia municipal de ludoteca.



El problema radica en el hecho de que el Decreto282/2006 sólo define explícitamente los requisitos delos servicios educativos que imparten la educacióninfantil de primer ciclo y que, por lo tanto, tenganque ser autorizados por el Departamento de Educa-ción. En el artículo 1 se prevé que “Estos centros aco-gen de manera regular, o sea, continuada y sistemá-tica, a niños de cero a tres años, y les dan servicioeducativo según las condiciones y los requisitos quese prevén en este decreto. Para que entren en funcio-namiento, tiene que crearlos o autorizarlos la Admi-nistración educativa”. En el artículo 10 añade que(10.1) “Los centros deben ofrecer sus servicios demanera continuada y sistemática a grupos establesde niños, con frecuencia diaria, distribuyendo lasactividades por franjas horarias y de serviciosdurante diez o más meses al año. También puedenofrecer de manera regular y con una programaciónadecuada un servicio educativo de menor frecuen-cia y atención horaria que la anterior a grupos esta-bles de niños dos o más días a la semana, tres o máshoras al día, durante diez o más meses al año”.

La falta de regulación conlleva que no se pueda asegurar la calidad de los centros no autorizados

En cambio, si bien prevé criterios más o menosespecíficos sobre el tipo de características quedebe respetar un servicio para funcionar comoescuela infantil, el Decreto 282/2006 no obliga a losservicios con otras denominaciones que operan deforma equivalente a las guarderías. Ésta es unade sus carencias principales.

Ante este déficit, y en relación a los expedientesmencionados anteriormente, se solicitó informa-ción al Departamento de Educación, al Departa-mento de Acción Social y Ciudadanía, al Depar-tamento de la Presidencia, y a los ayuntamientosrespectivos.

En cuanto a los ayuntamientos, las dos corporacio-nes informaron que se trata de establecimientoscon licencias para desarrollar la actividad de ludo-teca. Y en efecto, no existe una normativa queespecifique claramente que las ludotecas no pue-dan ofrecer un servicio de atención horaria similaral de las escuelas infantiles.

En cuanto al Departamento de Acción Social y Ciu-dadanía, éste se remitía a la normativa que regulalas escuelas infantiles y, en concreto, al Decreto282/2006. Este departamento añadía que la única

disposición normativa que hace referencia a lasludotecas es el Decreto 222/1996, de 12 de junio, delos equipamientos cívicos, y que en este marco, lasludotecas son equipamientos especializados en eljuego y el juguete y su espacio físico está organi-zado en zonas determinadas para cada tipo dejuego, recordando que la tutela y el cuidado de losniños menores de cuatro años se lleva a cabo desdelas escuelas infantiles y guarderías, y no desde lasludotecas. Finalmente, el Departamento de AcciónSocial y Ciudadanía también informaba que estabatrabajando en la elaboración de una normativaespecífica para las ludotecas, entendidas comoespacios de juego fuera del horario escolar.

Por su parte, el Departamento de la Presidenciainformaba que la Secretaría General de la Juventudno ejerce la supervisión sobre las ludotecas, sinoque regula la seguridad y calidad de las actividadesde educación en el tiempo libre en las que partici-pan menores de edad y que están reguladas por elDecreto 130/1997. Este decreto regula las acampa-das juveniles, los campos de trabajo, los centros devacaciones, las colonias y las rutas en las que par-ticipan personas menores de dieciocho años ennúmero superior a seis que no tengan carácterfamiliar, lectivo o deportivo. El Departamento de laPresidencia se remitía finalmente, igual que elDepartamento de Acción Social y Ciudadanía, alDecreto 222/1996, de 12 de junio, para la regulaciónde las ludotecas.

Y finalmente, el Departamento de Educacióninformó que estos tipos de centros no constancomo centros de educación infantil autorizados,de manera que controlarlos no forma parte de sucompetencia.

No existe ninguna administración que supervise los establecimientos que operan como escuelas infantiles bajo otros nombres

El análisis de toda esta información pone de mani-fiesto que a estas alturas no existe ninguna adminis-tración pública que, más allá de los aspectos inclui-dos en las licencias municipales de actividades, queen ningún caso inciden en el tipo de atención quereciben los niños (adecuación urbanística, inmisiónen el medio ambiente), asuma el control y la super-visión del funcionamiento de los establecimientosque con denominaciones diversas funcionan como



verdaderas guarderías. En este sentido, es precisoseñalar que se trata de establecimientos donde losniños de cero a tres años son atendidos diariamenteen horario de mañana, mediodía y tarde, con unatemporalidad exacta a cualquier escuela infantilordinaria, y con el objetivo de que los niños seanatendidos en sustitución de sus familias.

Algunos ayuntamientosregulan los servicios dirigidos a la infancia en sus ordenanzas

La falta de supervisión administrativa del funcio-namiento de estos recursos coloca a los niñosafectados y también a sus familias, mayoritaria-mente desconocedoras de la falta de control deestos servicios (si bien no usan la denominaciónde guardería), en una situación de desprotección.

Este déficit de regulación de los servicios que ope-ran como escuelas infantiles bajo otras denomina-ciones, sin la autorización y el control del Departa-mento de Educación, también se produce en losservicios educativos infantiles que no operan demanera análoga a las guarderías. Estos servicioseducativos no disponen de una regulación especí-fica que estipule los requisitos de calidad que tie-nen que cumplir para garantizar y controlar la cali-dad del servicio prestado. El mismo Decreto222/1996, de 12 de junio, de los equipamientos cívi-cos, que regula la actividad de las ludotecas, selimita a definir de forma genérica los objetivos ylos tipos de servicios, sin entrar a especificaraspectos concretos sobre su funcionamiento(ratios, formación de los profesionales, condicio-nes de las instalaciones, etc.).

Ante este vacío normativo, algunos ayuntamientoshan optado por regular, a través de sus ordenanzas

municipales, los servicios dirigidos a la infancia. Atítulo ilustrativo, por ejemplo, el Ayuntamiento deTerrassa prevé en la Ordenanza de usos y activida-des que los servicios educativos que funcionan demanera análoga a las guarderías, según lo previstopor el Decreto 282/2006, deberán ser autorizadospor el Departamento de Educación. El resto de ser-vicios, en cambio, deberán funcionar como “espa-cios lúdicos infantiles”. Según el artículo 48 de laOrdenanza, “Se entiende por espacio lúdico infantilla actividad destinada a actividades de juego orecreo para niños de manera no regular y noincluida dentro del ámbito de aplicación delDecreto 282/2006 [...]. En estos espacios se podránadmitir a niños de hasta seis años dentro del hora-rio escolar siempre y cuando asistan como máximotres horas al día, durante un máximo de dos días ala semana y menos de diez meses al año. El titulartendrá que aportar una declaración firmada dondemanifieste que cumplirá con estas restricciones dehorario”. Y más adelante prevé algunos requisitosrelacionados con las condiciones de seguridad delos espacios lúdicos infantiles (artículo 49), con lascondiciones de ventilación y condicionamiento(artículo 50) y con las condiciones materiales (artí-culo 51). Pese a esta buena práctica, no se especificanada relacionado con las ratios de niños por profe-sional y con la cualificación del personal.

8.6. CARENCIAS RELACIONADAS CONLAS RATIOS DE NIÑOS

Uno de los factores que más condiciona la calidadeducativa de las escuelas infantiles tiene que vercon las ratios de niños por unidad. La falta de auto-nomía propia de los niños de cero a tres años y laintensidad de la labor socializadora que serequiere en estas edades conllevan que en la edu-cación infantil de primer ciclo sea imprescindibleun cierto grado de atención personalizada. Lasratios por unidad, precisamente, determinanlos tiempos y las posibilidades de dedicación de


Tabla 11. Ratio de niños por grupo en las escuelas infantiles en Cataluña (2005-2006)

Ratio de niños Ámbito Sector Unidades Alumnos por grupoCataluña Público 2.334 31.431 13,5

Privado 2.817 39.334 14

Barcelona ciudad Público 285 3.523 12,4

Privado 856 11.880 13,9

Barcelonès Público 343 4.274 12,5

Privado 1.070 14.966 14

Baix Llobregat Público 260 3.613 13,9

Privado 253 3.696 14,6

Vallès Occidental Público 234 3.200 13,7

Privado 369 5.235 14,2

Fuente: elaboración propia a partir de datos del Departamento de Educación.


los profesionales a cada uno de los niños escolari-zados. Concentrar en un mismo espacio físico a undeterminado número de niños con el déficit desocialización propio de la edad repercute negativa-mente sobre las posibilidades de promover diná-micas grupales de carácter educativo.

En términos generales, las escuelas infantilespúblicas presentan ratios de niños por gruposmenores que las del sector privado. La tabla 11,que expone los datos del curso 2005-2006 de Barce-lona ciudad y de las comarcas con más de5.000 niños escolarizados en la educación infantilde primer ciclo, así lo demuestra. En la ciudad deBarcelona, por ejemplo, la oferta pública presenta,de media, más de un niño menos por unidad.

Entre las escuelas infantiles públicas, tambiénexisten importantes diferencias internas. Uno delos ejes de diferenciación tiene que ver con el tipode gestión. La tabla 12 recoge la información sobrela ocupación de las guarderías municipales quehan facilitado numerosos ayuntamientos en elmarco de esta actuación de oficio. Se constata quelas guarderías públicas de gestión indirecta pre-sentan una ratio de niños por grupo tambiénmayor (14,2) que las de gestión directa (13,7). Estarealidad se explica principalmente por la necesi-dad de que las escuelas infantiles promovidas ogestionadas por entidades lucrativas o no lucrati-vas sean rentables bajo el punto de vista econó-mico.

Otro factor explicativo está relacionado con elnivel de ocupación de las guarderías. La tabla 12pone de relieve que un 32,3% de los centros dis-pone de alguna plaza libre disponible. Son centrosubicados generalmente en municipios pequeños,que presentan una demanda potencial menor. Eneste sentido, el índice de ocupación pone de relieveque las escuelas infantiles municipales de gestiónindirecta (0,96) están más ocupadas que las de ges-tión directa (0,89). Si se observan las plazas porcentro, las escuelas infantiles gestionadas deforma indirecta suelen tener más plazas, porquehabitualmente están ubicadas en municipiosmayores. Éstos son los municipios que concentrana un mayor número de demanda potencial.

Las ratios están definidas por el Decreto 282/2006,que regula la educación infantil de primer ciclo. Enel artículo 12, establece que el número máximo deniños por grupo debe ser, para los grupos conniños menores de 1 año, de 8, para los grupos conniños de 1 a 2 años, de 13, y para los de 2 a 3 años,de 20. El mismo centro se ocupa de determinar ladistribución de grupos, según el número de niñosque atiende y el equipo de profesionales de quedispone. Cuando el Departamento de Educaciónautoriza el funcionamiento de una determinada

escuela infantil, fija el aforo máximo simultáneopermitido, según las instalaciones y condicionesde que disponga el centro.

Sobre las ratios que prevé el decreto mencionadocabe formular algunas consideraciones. La pri-mera es que, desde una perspectiva de la calidadeducativa, el Decreto de 2006 no incorpora mejorasrespecto a los decretos precedentes. Incluso, si setoma como referencia la Orden de 11 de mayo de1983, promovida por el Departamento de Educa-ción de la Generalitat de Catalunya, el últimodecreto empeora la situación. La orden mencio-nada prevé, para los lactantes, un niño menos, paralos caminantes, tres niños menos, y para los mater-nales, dos niños menos. El cuadro siguiente recogelas diferentes referencias normativas al númeromáximo de niños por unidad.

Una segunda consideración tiene que ver con elhecho de que las ratios previstas por decreto sonsuperiores a las existentes en los países europeospioneros en políticas de atención escolar de la pri-mera infancia. Dinamarca, Italia o Francia, porejemplo, presentan ratios por grupo hasta un 50%más reducidas que las que muestra Cataluña.

Estas dos consideraciones ponen de manifiestoque el Decreto 282/2006 no supone un avance cua-litativo significativo en relación a las ratios deniños. Es preciso tener presente que una de las rei-vindicaciones más extendidas entre los profesio-


Tabla 12. Indicadores sobre ocupación delas escuelas infantiles municipales (2007)

Gestión GestiónTotal directa indirecta

Número de centros analizados 189 145 44

Ratio niños/grupo 13,9 13,7 14,2

Ratio niños/grupo (esperada) 15,2 15,4 14,8

Índice de ocupación de plazas 0,96 0,95 0,99

% de centros sobreocupados 10,1 9,0 13,6

% de centros infraocupados 32,3 37,9 13,6

% de grupos sobreocupados 5,4 5,2 6,0

Plazas/centro 60,4 59,1 65,0

Matriculados/centro 58,1 56,1 64,5

% grupos P0 15,5 14,2 19,5

% grupos P1 41,2 41,4 40,5

% grupos P2 41,2 41,6 40,0

% alumnado P0 8,3 7,5 10,6

% alumnado P1 36,5 36,5 36,4

% alumnado P2 52,9 52,9 53,0

Índice de ocupación (=1) P0 0,92 0,90 0,97



Fuente: elaboración propia a partir de datos facilitados por losayuntamientos.


nales del sector hace referencia a la reducción deestas ratios. La Red Territorial de Educación Infan-til de Cataluña, por ejemplo, cuando el Decretoestaba en proceso de elaboración, sugería reducirel número máximo de niños por grupo en un 25%.Conscientes de esta necesidad, diversos ayunta-mientos, especialmente algunos de los que dispo-nen de mayores recursos presupuestarios, hanoptado por establecer ratios de niños por gruposmás reducidas. En el caso de Barcelona, por ejem-plo, el número de niños es de 7 en lactantes, de 10en caminantes, y de 18 en maternal.

Y finalmente, una tercera consideración hace refe-rencia a que, no sólo las ratios que prevé el decretoson altas, sino que a veces la normativa no se cum-ple. La falta de cumplimiento que a veces se pro-duce respecto a las ratios de niños previstas pordecreto se constata desde la misma institución delSíndic de Greuges con algunas de las quejas recibi-das. Es el caso, por ejemplo, de la queja aún en trá-mite sobre una guardería municipal del Ayunta-miento de Barcelona (Q 15574/06) en la que seindicaba que el grupo de cero a un año estaría inte-grado por nueve recién nacidos (un niño porencima de lo previsto normativamente). Esteincremento, que había perdurado un curso escolar,estaba provocado por el retraso en la entrada en

funcionamiento de otro centro. Esta queja aún estápendiente de resolución.

Otras irregularidades, de carácter menos excepcio-nal, han sido constatadas por el propio Departa-mento de Educación en una escuela infantil pri-vada de Barcelona autorizada por la mismaAdministración educativa. La queja (Q 4505/04),presentada por una familia sobre las condicionesde atención de los niños escolarizados en este cen-tro, derivó en visitas de la Inspección educativa, lacual comprobó que el número de alumnos porgrupo excedía lo previsto. Por ello, el inspector dioindicaciones de que no se cubriesen las bajas dealumnos.

Una práctica similar presuntamente se habría pro-ducido en otra guardería privada de Barcelona(Q 2003/2007). El grupo de maestras que presenta laqueja expone que cuando tiene que venir la Ins-pección al centro, “la coordinadora separa la clasede los lactantes en dos aulas, ya que hay dema-siado niños”. Esta queja aún está en proceso deresolución.

Estas quejas resultan interesantes para ilustrar laimportancia de la acción de la Inspección en elcontrol de los mínimos de calidad requeridos por


Fuente: elaboración a partir de la normativa, a partir de documentos no publicados de la Red Territorial de Educación Infantil deCataluña.

La Orden de 11 de mayo de 1983, queregula las condiciones higiénico-sanitarias y de seguridad de obligadocumplimiento por los centros deatención asistencial para niños de menosde 6 años (modificada posteriormentepor la Orden de 1 de agosto de 1984).

El artículo 1 prevé que las unidades existentes en las guarderíasdeberán mantener, sin excepción, los módulos siguientes:

• Unidad para niños de hasta 12 meses: 7 niños y 4 m2 para cada uno.

• Unidad para niños de 1 a 2 años: 10 niños y 3 m2 para cada uno.

• Unidad para niños de 2 a 3 años: 18 niños y 2,5 m2 para cada uno.

Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio,por el que se prevén los requisitosmínimos de los centros que impartenenseñanzas de régimen general nouniversitarias.

El artículo 13 prevé que los centros deberán tener, como máximo, elsiguiente número de alumnos por unidad escolar:

• Unidad para niños de hasta 12 meses (lactantes): 8 niños.

• Unidad para niños de 1 a 2 años (maternal): 13 niños.

• Unidad para niños de 2 a 3 años: 20 niños.

Decreto 353/2000, de 7 de noviembre, porel que se prevén los requisitos mínimosde determinados centros de educacióninfantil.

El artículo 4 prevé para los centros de educación infantil que atiendana poblaciones de características sociodemográficas especiales oescolares el siguiente número máximo de niños por grupo:

• Unidades que agrupen a niños de diferentes edades del primer ciclode educación infantil: 15 niños.

Cuando no se agrupen a niños de cursos o ciclos diferentes, larelación máxima por unidad deberá ser en todo caso la que prevé elartículo 13 del Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio.

Decreto 282/2006, de 4 de julio, por el que se regulan el primer ciclo de la educación infantil y los requisitos delos centros.

El artículo 12 prevé que el número máximo de niños por grupo simul-táneamente deberá ser:

• Grupos de niños menores de 1 año: 8 niños.

• Grupos de niños de 1 a 2 años: 13 niños.

• Grupos de niños de 2 a 3 años: 20 niños.

Cuadro 2. Evolución de los criterios relativos a las ratios de niños por grupo


el Decreto 282/2006. La falta de supervisión apun-tada en apartados anteriores no contribuye a evi-tar la proliferación de estas prácticas irregulares.Conviene tener presente que la debilidad econó-mica de muchos ayuntamientos y promotores pri-vados de escuelas infantiles, combinada con lapresión que ejerce la demanda sobre la oferta exis-tente, empuja al alza las ratios por grupos.

La tabla 12, que contiene datos sobre la ocupaciónde las guarderías municipales, pone de manifiestoque, de las casi 200 escuelas infantiles que hanfacilitado su información, un 10,1% declara tenerun número de niños matriculados superior alnúmero de plazas asignadas. Esta situación es máspresente en las escuelas municipales de gestiónindirecta (13,6%). Como ya se ha comentado, lanecesidad de que el servicio sea rentable para laentidad que se ocupa de gestionarlo, necesidadevidente cuando intervienen agentes privados,podría reforzar este tipo de prácticas.

Las ratios previstas por decreto son superiores a las de Dinamarca,Italia o Francia

En las guarderías privadas, estas prácticas sonmás recurrentes. Es preciso recordar que laoferta pública se financia aproximadamente porla aportación de capital público en un 66%(siguiendo la teoría de los tres tercios, un tercioel ayuntamiento y otro la Generalitat de Cata-lunya), y de capital privado, en un 33%. En cam-bio, la oferta privada no subvencionada cubre el100% a partir de las cuotas que pagan las fami-lias. Estas cuotas en una escuela pública giranalrededor de los 200-250 euros mensuales, y enlos centros privados, cerca de los 300-400 euros,diferencia que sólo cubre el 50% de financiaciónpública en las escuelas infantiles públicas. Estosignifica, pues, que para cubrir los gastos de fun-cionamiento, muchas guarderías privadas utili-zan, entre otros, el recurso de ampliar el númerode niños inscritos.

En relación al porcentaje de sobreocupación, cabeafirmar que no se corresponde necesariamentecon el nivel de incumplimiento de las ratios previs-tas por el Decreto. El artículo 12 dispone el númeromáximo de niños que puede estar simultánea-mente en un grupo. Eso conlleva que algunos cen-tros ofrezcan usos parciales, de media jornada,posibilitando que una misma plaza sea ocupadapor más de un niño. Esta práctica, bastante fre-cuente, incrementa la complejidad de la labor edu-

cativa de los profesionales y reduce la calidad de laatención recibida por los niños, ya que dificulta laestabilidad del grupo, incide negativamente sobreel conocimiento y la relación que los educadorestienen con los niños, reduce las posibilidades deintervenir con las familias, etc. Ésta sólo es una delas estrategias que se ponen en práctica y que tie-nen por objetivo incrementar el número de niñosatendidos, a menudo en detrimento de la calidadde la atención que se ofrece.

El Síndic ha recibido quejas sobre la falta de cumplimiento de las ratios de niños

En cualquier caso, son prácticas que parten de unaconcepción de la guardería como recurso mera-mente de cuidado, que se ocupa simplemente degarantizar la guarda de los niños, y no comorecurso propiamente educativo, que tiene sentidoen tanto que educa a los niños en un entorno decalidad.

8.7. DEFICIENCIAS RELACIONADAS CONLA CANTIDAD Y CUALIFICACIÓN DE LOS PROFESIONALES

El número y la cualificación de los profesionales,obviamente, también es una de las dimensionesque condiciona mayormente la calidad de laoferta. En el anterior punto ya se mencionabala importancia de la atención personalizada en laeducación infantil de primer ciclo. Dicho eso, con-viene recordar que el Decreto 282/2006, que regulala cualificación y el número de los profesionales,especifica en el artículo 11 que la titulación reque-rida es la de maestro especialista en educacióninfantil (o de título de grado equivalente) o la detécnico superior en educación infantil (o de títuloequivalente), y que el número mínimo de profesio-nales en presencia simultánea deberá ser igual alnúmero de grupos en funcionamiento más uno,incrementado en uno más por cada tres grupos.Además, prevé que, por cada tres grupos o frac-ción, al menos uno de los profesionales deberátener el título de maestro con la especialidad deeducación infantil.

En contraste con la educación infantil de segundociclo, el Decreto 282/2006 prevé que la acción edu-cativa pueda ser desarrollada por profesionalesque no tengan la titulación de maestro. Ésta es unaclara constatación de la falta de reconocimiento



profesional de la acción educativa que se desarro-lla en las escuelas infantiles, por lo que los requi-sitos que se exigen son de cualificación menor. Dehecho, los requisitos de cualificación del personalen la etapa de educación infantil de primer cicloson inferiores a los del resto de etapas educativas,como por ejemplo la educación infantil desegundo ciclo.

Los requisitos de cualificación del personal son inferiores a los del resto de etapas educativas

A diferencia de lo que se ha comentado para elcaso del número de niños por grupo, el Decreto282/2006 sí que representa un avance significativoen cuanto al número y a la cualificación de los pro-fesionales que trabajan en los centros. Si bien latitulación requerida en anteriores normativas eraequivalente, el Decreto 282/2006 incrementa elnúmero de profesionales de las escuelas infantiles(con un incremento mínimo de un profesional) yaumenta también el número de maestros requeri-dos (con un incremento mínimo de un maestro enlas escuelas infantiles de cuatro o más grupos). Elcuadro 3 ilustra los cambios en el número de pro-fesionales, que varía en función del número degrupos. Por su parte, el cuadro 4 recoge las referen-cias normativas al respecto.

Sobre las ratios de profesionales, tal y como suce-día con el número de niños por grupo, convienedestacar que el modelo que prevé el Decreto sealeja aún de la cantidad de profesionales presenteen países europeos pioneros en la atención de laprimera infancia. Según datos de la OCDE (2007),Dinamarca, con 3,3 profesionales por niño, Italia,con 7 profesionales por niño, o Francia, con 5 pro-fesionales por niño, por ejemplo, muestran ratiossensiblemente por debajo que Cataluña.

Los datos facilitados por los mismos ayuntamien-tos sobre cerca de 200 escuelas infantiles munici-pales, que se recogen en la tabla 13, ponen demanifiesto que la ratio de niños por profesionalque se deriva de la aplicación del Decreto corres-pondería a 9,3. En la práctica, esta ratio es sensi-blemente inferior, de 8,7, lo que significa que, engeneral, se contratan a más profesionales de losque obliga la normativa.


Cuadro 3. Número y cualificación de los profesionales según la normativa

Número de Real Decreto Decretoprofesionales 1004/1991 282/2006Escuela infantil con 3 grupos 4 5

Escuela infantil con 6 grupos 7 9


Número de Real Decreto Decretomaestros 1004/1991 282/2006Escuela infantil con 3 grupos 1 1



Fuente: elaboración propia a partir de la información del DOGC.

Tabla 13. Indicadores sobre ratios profesionales de las escuelas infantiles municipales (2007)

Gestión Gestión Total directa indirecta

Número de centros analizados 189 145 44

Ratio niños/profesional 8,7 8,8 8,4

Ratio niños/profesional (esperada) 9,3 9,2 9,5

Ratio niños/maestro 25,8 23,8 35,5

Ratio niños/maestro (esperada) 34,2 33,2 37,6

Ratio profesionales/centro 6,7 6,4 7,6

Ratio profesionales/centro (esperada) 6,3 6,1 6,7

Ratio maestros/centro 2,3 2,4 1,8

Ratio maestros/centro (esperada) 1,7 1,7 1,7

% maestros de educación infantil 33,7 37,0 23,8

% otros maestros y licenciados 3,8 3,4 5,2

% técnicos superiores (y FPII) 49,7 46,7 59,0

% Otros (técnicos medios, módulos, idoneidad, habilitación, etc.) 12,8 13,0 12,1

% Escuelas infracualificadas 9,0 5,8 21,1

% Escuelas infraprofesionalizadas 17,7 21,6 4,8

% Escuelas sin maestros de educación infantil (o habilidades) 9,0 7,2 15,8

% Escuelas sin diplomados o licenciados 4,0 2,9 7,9

Fuente: elaboración propia a partir de datos facilitados por los ayuntamientos.



Cuadro 4. Evolución de los criterios relativos a las ratios de profesionales

Orden de 11 de mayo de 1983, queregula las condiciones higiénico-sanitarias y de seguridad de obligadocumplimiento por los centros de atenciónasistencial para niños de menores de6 años (modificada posteriormente por la Orden, de 1 de agosto de 1984)

El artículo 2 establece la cualificación del personal de los centros. Loseducadores tienen que tener alguna de las titulaciones siguientes:

• Educadores: profesor de EGB, especialidad de preescolar; licenciadoen Ciencias de la Educación; licenciado en Psicología; licenciado enMedicina, especialidad pediatría; y formación profesional de2º grado de técnico especialista en Jardín de Infancia.

Los educadores pueden disponer de la ayuda de un auxiliar educadorque deberá actuar siempre bajo el asesoramiento y la responsabilidadeducativa de aquéllos. Para ejercer de auxiliar educador, se exigen lascondiciones y titulaciones siguientes:

• Auxiliar educador: Técnico auxiliar en Jardín de Infancia, técnicoespecialista en Jardín de Infancia, diploma de Jardineras Educadorasy Educadores, otorgado por la institución cultural del CIC, o diplomade la Escuela Departamental de Puericultura.

Real Decreto 1004/1991, de 14 de junio,por el que se prevén los requisitosmínimos de los centros que impartenenseñanzas de régimen general nouniversitarias.

El artículo 14 prevé que la educación infantil deberá ser impartida pormaestros, con la especialidad correspondiente. En el primer ciclo, loscentros tendrán que disponer además de otros profesionales con ladebida cualificación para la atención educativa apropiada a los niños deesta edad.

El artículo 15 prevé que el primer ciclo deberá disponer de personalcualificado en número igual al de unidades en funcionamiento, másuno.

El personal cualificado deberá estar formado por maestros especialis-tas en educación infantil, profesores de EGB especialistas en preesco-lar, técnicos superiores en Educación Infantil o técnicos especialistasen Jardín de Infancia.

Por cada seis unidades o fracción, deberá haber, al menos, un maestroespecialista en educación infantil o profesor de EGB especialista enpreescolar.

Decreto 353/2000, de 7 de noviembre, porel que se prevén los requisitos mínimosde determinados centros de educacióninfantil

El número de maestros del centro, así como su titulación académica,serán los que prevé el Real Decreto 1004/1991.

El número de educadores y de maestros deberá ser en total, comomínimo, el mismo que el de unidades en funcionamiento más uno.Sin embargo, en los centros a los que hace referencia el artículo 3, elnúmero de educadores y de maestros sólo tendrá que igualar el deunidades en funcionamiento.

Cuando una unidad agrupe a alumnos de ambos ciclos de educacióninfantil, el maestro de esta unidad deberá cumplir con los requisitosde titulación que prevé el artículo 16 del Real Decreto 1004/1991, de 14de junio.

Decreto 282/2006, de 4 de julio, por el que se regulan el primer ciclo de laeducación infantil y los requisitos de los centros

El artículo 11 regula el número y la cualificación de los profesionales.

Los profesionales deberán estar en posesión del título de maestroespecialista en Educación Infantil o del título de grado equivalente, odel de técnico superior en Educación Infantil, o de cualquier otro títulodeclarado equivalente, académica y profesionalmente, a alguno de losanteriores.

El número mínimo de profesionales en presencia simultánea deberáser igual al número de grupos en funcionamiento simultáneo másuno, incrementado en uno más por cada tres grupos.

Por cada tres grupos, o fracción, al menos uno de los profesionalesdeberá tener el título de maestro con la especialidad en educacióninfantil o el de grado equivalente.

Cada grupo estable de alumnos deberá tener un profesional de losprevistos en este artículo que realice los trabajos de educador-tutor ysea el referente, incluso para la relación con las familias.


Esta situación se presenta con más frecuencia en elsector público que en el privado, y también en loscentros públicos de gestión directa que en los degestión indirecta. Precisamente, la tabla 13 eviden-cia que estas ratios son mayores en el caso de lasescuelas infantiles municipales de gestión indi-recta, lo que se explicaría por los mismos motivoseconómicos que se argüían cuando anteriormentese hablaba del número de niños por grupo. Así, porejemplo, si se compara el nivel de cualificación delos profesionales en función del tipo de gestión lasescuelas infantiles municipales de gestión directapresentan una mayor proporción de maestros(37,0% vs. 23,8%), mientras que las escuelas de ges-tión indirecta tienen un porcentaje superior de téc-nicos superiores (59,0% vs. 46,7%). Las retribucionesvarían en función del nivel de cualificación, deforma que los centros de gestión indirecta compor-tan en este sentido menores costes de personal.

Ahora bien, tal vez el déficit más importante hacereferencia al cumplimiento de la normativavigente. La tabla 13 muestra el porcentaje de guar-derías analizadas que no cumple con los mínimosnormativos en cuanto al número de profesionales(% de escuelas infraprofesionalizadas) y de maes-tros (% de escuelas infracualificadas). Y en estesentido, cabe decir que un 17,7% de las escuelasinfantiles que ha facilitado los datos manifiestadisponer de menos profesionales contratados de loque prevé el decreto, y un 9,0%, con menos maes-tros de lo que correspondería.

Un 4% de las escuelas analizadas no tiene ningún profesional con título universitario

Este déficit de profesionalización y cualificación delas guarderías puede deberse, en parte, al aumentode requisitos que incorpora el último decreto apro-bado. Es cierto que una parte de los centros nece-sita un periodo de tiempo más o menos prudentepara actualizar el nivel de formación de sus profe-sionales. Sin embargo, también es cierto que exis-ten escuelas infantiles que, según la informaciónde que se dispone, aún no cumplen con los requi-sitos previstos por el Real Decreto 1004/1991. Con-viene destacar, por ejemplo, que un 4,0% de lasescuelas analizadas no tiene ningún profesionalcon un título de diplomatura o licenciatura. El 9,0%de las escuelas, además, no tiene ningún maestrode educación infantil contratado.

En general, y en sintonía con los argumentos ante-riormente expuestos, en los modelos de gestión

indirecta las carencias de cualificación son mayoresque en los de gestión directa. En cambio, en cuantoal número de profesionales, las guarderías munici-pales de gestión indirecta cumplen en una mayorproporción la normativa. Es posible que el controlsobre la concesión por parte de los ayuntamientossea mayor en el criterio del número de profesiona-les que en el del grado de contratación de maestros.

Las actuaciones del Síndic de Greuges, tambiénconstatan este déficit de cualificación. Sólo en elúltimo año 2006 se recibieron cinco quejas(Q 5896/2006, Q 12269/2006, Q 14768/2006,Q 4323/2006 y Q 4116/2006) relacionadas con eltrato pedagógicamente inadecuado de determina-dos profesionales y con la falta de titulación delpersonal que trabaja en determinadas escuelasinfantiles.

Dos de éstas hacen referencia a los casos de lasguarderías no reguladas de Vilanova i la Geltrú(Q 4116/2006) y de Castellbisbal (Q 4323/2006)comentadas anteriormente. Del resto, y a títuloilustrativo, conviene destacar una queja(Q 5896/2006) que hace referencia a una escuelainfantil de titularidad privada de Sabadell. En laqueja se expone que esta guardería comenzó suactividad en septiembre del año 2004, sin permi-sos ni del Ayuntamiento de Sabadell ni del Depar-tamento de Educación. A raíz de la denuncia deuna familia, el centro había regularizado su situa-ción en cuanto a la licencia municipal y actual-mente tiene en trámite, también, la autorizacióndel Departamento de Educación. A pesar de queno se aportaba documentación, en la queja serecogía la preocupación por la falta de titulacióndel personal que trabajaba en el mismo, la faltade proyecto educativo, y el trato inadecuado quepodrían estar recibiendo los niños. Este trato seconcretaba, por ejemplo, en prácticas como “nocalentar la comida de los menores para ahorrargastos, no cambiarles los pañales, sacarlos alpatio sin chaqueta en invierno pensando que si seponen enfermos no vendrán a la escuela, tenerloslarguísimos ratos sentados en el orinal en laépoca de la retirada de los pañales, o llevarlos ahacer natación en el vehículo particular de la pro-pietaria del centro, dejar a los niños que no cabenen el centro y mojarles la ropa para que las fami-lias piensen que sí han ido”. Esta queja está pen-diente de resolución.

Otra queja ilustrativa hace referencia al funciona-miento de la escuela infantil municipal de Puig-cerdà (Q 14768/2006) y, en concreto, al trato quedaba una de las educadoras a los niños y a suspadres. En la queja se expone que presuntamenteuna de las educadoras del centro da un tratoinadecuado a los menores que están escolarizadosque bordearía el maltrato. Así, se relata la aplica-



ción de castigos físicos (“le castigó y le dio un golpeen el labio que le hizo sangrar”, “a mi hijo le des-pachurró una galleta en la cara hasta que le hizovomitar”) y un trato ofensivo a las familias quehabrían expuesto su desacuerdo. Esta queja, tam-bién, está pendiente de resolución.

Durante el primer semestre de 2007, ya se han ges-tionado dos casos más sobre presuntos maltratos.En el primero de ellos, correspondiente a una guar-dería privada de Cerdanyola del Vallès (A/O1425/2007), los presuntos maltratos se produciríansobre todo en las horas de las comidas, en que losniños serían obligados a comer, aguantándoles lacabeza o tapándoles la nariz. También se relatauna quemadura sufrida por un alumno, que lafamilia finalmente habría decidido no denunciar.

Y en el segundo de los casos, correspondiente auna queja presentada por un grupo de maestras deuna guardería privada de Barcelona (Q 2003/2007),se relatan presuntos maltratos por parte de lacoordinadora general del centro, que se encargabaprincipalmente de la escuela infantil. Las conduc-tas descritas, según el mismo relato de las maes-tras, son las siguientes:

“En cuanto a la higiene:

• En las clases de la escuela infantil no haycambiadores y se tienen que cambiar a los niñossobre la mesa de la maestra.

• Sólo hay una toalla para lavar a los 24 niños yniñas.

• La cara de los niños se lava con una mismaesponja para todos.

• Si por casualidad a un niño se le cae el plato alsuelo, recogen la comida y se la vuelven a poneren el plato para que se la coma.

• Si un niño vomita se le vuelve a poner todo en elplato y se le obliga a comérselo.

En cuanto a la coordinación, los niños de la escuelallegan cerca de las 8h de la mañana. Muchos de losniños traen desayuno de casa y hay días en queson las 12 del mediodía y aún no han desayunado,ya que la coordinadora considera que no tienenapetito.

Los niños de un año tienen que estar todo el díasentados en una silla sin salir al patio y sin apenasmoverse. Si algún niño se quiere levantar o correrpor la clase, a menudo es abucheado, atado a lasilla, o maltratado físicamente. En cuanto alalmuerzo, no hay hora para comenzar a comer, y amenudo se les da hacia las 16 horas y se solapa

con la merienda. Muchas veces salen de la escuelasin merendar y alguna vez sin almorzar.

En el rato de comedor de los niños de tres y cuatroaños se les obliga a estar dos horas sentados sinpoder hablar y escuchando música de fondo. Sialgún niño juega o quiere hablar, la coordinadorarocía de colonia el ojo del niño o le clava un tene-dor en la mano y le causa una herida y sangre.Todo ello se excusa diciendo que el niño se hacaído o que le ha hecho daño otro compañero.

Durante el primer trimestre de 2007 el Síndic ha recibido dos quejas sobre presuntos maltratos

En cuanto a los maltratos físicos y psicológicos, ala coordinadora le gusta mucho gritar y los niños letienen pánico, tanto que muchos al verla se hacenpipí encima. Además [...] y continuamente les estápegando:

• Si los niños no están bien sentados, les grita y lespega.

• Si los niños rompen algún juguete o cuento sinquerer, les amenaza que les romperá la cara.

• Si se portan mal, pone una silla encima de unamesa y les sienta encima con la peligrosidad deque si se mueven se caen.

• Cuando a algún niño se le escapa el pipí no dudaen pegarlo y dejarle la mano marcada en la carao en el culo.

• A menudo los empuja, les estira del pelo y muycontinuamente les pega y les hace heridas en loslabios o en alguna otra parte del cuerpo.

[...] Se hace cargo de las clases la secretaria de laescuela, muchas de las chicas que llevan las clasesno disponen de la titulación adecuada. En las reu-niones que se tienen con la directora del centro seexige esta ‘rigidez educativa’ y dice al personal quepor pegar a un niño no se le va a traumatizar.”

Todos estos hechos, según se indica, fuerondenunciados al Departamento de Educación, y laInspección informó que el año pasado otros cincomaestros también denunciaron maltratos a losniños y aportaron pruebas. En el momento de ela-boración del presente informe extraordinario, elSíndic de Greuges aún no ha emitido ningunaresolución al respecto.



8.8. DÉFICIT RELACIONADO CON LAS CONDICIONES DE TRABAJO

La flexibilidad laboral y el alargamiento de la jor-nada que muchos progenitores dedican al trabajo,combinados con la incorporación de la mujer almercado de trabajo, son fenómenos que presionancada vez más a los centros educativos a ampliar elhorario de prestación del servicio. En el ámbito dela educación infantil de primer ciclo, cabe mencio-nar que uno de los factores que más condiciona laelección de centro de las familias tiene que ver conlas posibilidades de atención horaria que ofrecenlas guarderías. Es relativamente frecuente quedeterminadas familias opten por la escolarizaciónde su hijo en escuelas infantiles privadas, porejemplo, porque éstas tienden a ofrecer horariosmás extensivos. La concepción de las guarderíascomo recurso de conciliación de la vida laboral yfamiliar contribuye a generar este tipo de usosy demandas por parte de las familias, de coberturade periodos de tiempos más amplios.

Las condiciones laborales del sector son con frecuencia precarias

Paralelamente, y en comparación con otros ámbi-tos educativos, conviene tener presente que lacreación y el mantenimiento de la oferta de educa-ción infantil de primer ciclo resulta económica-mente costosa, especialmente porque la falta deautonomía propia de la edad de los niños atendi-dos obliga a contar con ratios profesionales bajas,con personal cualificado y con espacios específica-mente condicionados. Los costes que supone cum-plir con estos requisitos se suman a las dificulta-des presupuestarias con que se encuentranmuchos ayuntamientos y también muchos promo-tores privados.

Cabe decir que estas tensiones económicas pue-den jugar en detrimento de la de la calidad del ser-vicio y, especialmente también, en detrimento delas condiciones de trabajo de los profesionales delsector. Las jornadas de trabajo extensivas, la nocontabilización de las horas extraordinarias, lafalta de oportunidades de formación continua delos profesionales, las retribuciones salariales bajas,etc. son situaciones relativamente frecuentes enesta etapa educativa.

Sobre este punto, conviene mencionar el hecho deque los profesionales realizan jornadas laboralesextensivas de atención directa, con escasas o nulashoras no lectivas para la gestión y preparación de

la acción educativa y para la coordinación delequipo de profesionales. A diferencia de otras eta-pas educativas, en que se estipulan claramente ladistribución de horas lectivas y no lectivas y se dis-pone de periodos no lectivos durante el verano (definal de junio a principios de septiembre) suficien-tes para la preparación del curso escolar, en la edu-cación infantil esta circunstancia no se produce.Lógicamente, eso acaba incidiendo negativamentesobre la calidad educativa de la oferta y, obvia-mente también, sobre las condiciones de trabajode los mismos profesionales.

La falta de control del funcionamiento de lasescuelas infantiles y el déficit de integración realde esta etapa al sistema educativo no contribuyena luchar contra la precariedad de las condicionesde trabajo. Todo lo contrario, incluso, pueden llegara propiciar la presencia de casos en que los emple-adores no respetan las condiciones de trabajo pre-vistas por convenio colectivo. Para entender la cali-dad de las condiciones laborales, aquí cabeconsiderar la enorme feminización de la ocupa-ción generada en el sector de la educación infantil,que, por el efecto de las desigualdades de géneropropias del mercado de trabajo, puede llegar a nor-malizar determinadas condiciones laborales pre-carias.

Particularmente en el sector privado, la escasa ver-tebración de una parte importante de guarderías ysu menor supervisión por parte de la Administra-ción educativa son factores que aumentan la des-protección en las relaciones laborales de los profe-sionales que trabajan en él y que favorecen queestas prácticas sean aún más prevalentes.

En esta línea, por ejemplo, conviene mencionaruna queja recibida en el Síndic de Greuges(Q 3518/2006) en que todo el equipo de educadoresde una guardería privada manifestaba su discon-formidad con respecto a la insuficiencia del salarioque percibían, en contraste con el gran número dehoras de atención a los niños que debían cubrir.Esta queja se cerró porque las condiciones salaria-les de los educadores en centros privados nopuede ser objeto de la intervención directa de lainstitución del Síndic de Greuges, ya que se tratade un asunto privado (objeto de negociación entreparticulares) que está fuera del ámbito competen-cial del Síndic de Greuges.

En todo caso, la revisión de los convenios colecti-vos que regulan las condiciones de trabajo en elámbito educativo evidencia la existencia de tresdesigualdades sociolaborales, en torno a las cualescabe reflexionar.

La primera de las desigualdades, tal y como se haexpuesto aquí, hace referencia a los sectores de



titularidad. Según los mínimos previstos por losconvenios colectivos, las condiciones de trabajodel personal educador que trabaja en el sector pri-vado, en general, son objetivamente peores que lascondiciones del personal en el sector público. En elcuadro 5, que recoge las condiciones laborales pre-vistas por convenio, se observa que, a igual cualifi-cación y puesto de trabajo, los profesionales delsector público, respecto al privado, están obligadosa trabajar menos horas a cambio de mayor salario,tal y como ocurre con los profesionales del sectorprivado concertado, respecto a los del privado nosubvencionado.

Anteriormente ya se apuntaba que el sector pri-vado tiene más dificultades económicas que elsector público, hecho que contribuye a precarizarlas condiciones laborales. En parte, esta situacióntambién se explica por las peores condiciones detrabajo previstas en el mismo convenio colectivode la enseñanza privada.

Las condiciones de trabajo en el sector público seacostumbran a regir por el convenio de la adminis-tración local promotora del servicio. Desde estepunto de vista, aquí cabe mencionar que la exter-nalización y subcontratación de las escuelas infan-tiles municipales pueden convertirse en una estra-

tegia de evitación de las condiciones laborales querigen el personal laboral de las administracioneslocales. En anteriores apartados ya se han mencio-nado las peores condiciones de cualificación, porejemplo, entre las guarderías de gestión directa ylas de gestión indirecta.

La externalización puede ser una estrate-gia para ahorrarse las condiciones laborales que ofrece la propia Administración

Para ilustrar tanto la precariedad que puede incor-porar la externalización como la consideración delos profesionales que trabajan por parte de deter-minados ayuntamientos, se puede mencionar unaqueja (Q 2461/2007) recibida recientemente de unapersona que, a pesar de trabajar en una escuelainfantil municipal, contratada por la empresaprivada que tiene su concesión, no le habían con-siderado, a efectos de baremo en el proceso depreinscripción de su hijo de un año, los puntos


Cuadro 5. Condiciones de trabajo del sector de enseñanza en Cataluña, según convenio* (2006)

Jornada laboral Descanso Salarioanual (lectivas retribuido (además mensual

Profesional y no lectivas) Horas extra de vacaciones) (sin trienios)Educador de escuela infantil

–maestros de educación infantil

de 1er ciclo u otros– (público) - - - 1.677,23 €

Maestro de educación primaria (público) - - - 1.945,46 €

Técnico auxiliar educador de escuela infantil

–maestros de educación infantil

de 1er ciclo u otros– (público) - - - 1.677,23 €

Maestro de educación infantil de +75% según 11 días laborables

1er ciclo (concertado) 1.389 horas salario base adicionales 1.399,75 €

Maestro de educación primaria +75% según

(concertado) 1.190 horas salario base 1 mes adicional 1.824,05 €

Técnico superior de educación infantil +75% según 11 días laborables

(concertado) 1.649 horas salario base adicionales 845,17 €

Maestro de educación infantil de +75% según 11 días laborables

1er ciclo (privado) 1.393 horas salario base adicionales 1.249,59 €

Maestro de educación primaria +75% según 3 semanas

(privado) 1.200 horas salario base adicionales 1.460,03 €

Técnico superior de educación +75% según 11 días laborables

infantil (privado) 1.653 horas salario base adicionales 715,57 €

Fuente: elaboración propia con datos del convenio colectivo de trabajo del sector de enseñanza privada de Cataluña para el año2006, publicado en el DOGC en la Resolución TRI/2951/2006, de 14 de julio, y del convenio IMEB 2004-2007 del Ayuntamiento deBarcelona.

*Nota: Para las enseñanzas concertadas y privadas, la tabla recoge la información del Convenio colectivo del sector de enseñanzaprivada de Cataluña 2006. Para las enseñanzas públicas, la tabla recoge la información del convenio IMEB 2004-2007 del Ayun-tamiento de Barcelona.


correspondientes a los “hijos de padres que traba-jan en el centro”. El Decreto 75/2007, de 27 demarzo, por el que se regula el procedimientode admisión del alumnado en los centros en lasenseñanzas sufragadas con fondos públicos, esclaro cuando en el artículo 7 prevé que “la existen-cia de hermanos matriculados en el centro opadres o tutores legales que trabajen en el mismo”es criterio de prioridad. Aun así, el Ayuntamientotitular de la escuela infantil argumenta que laResolución EDU/904/2007, de 30 de marzo, por laque se aprueban las normas de preinscripción ymatrícula del alumnado para el curso 2007-2008,no es concluyente ante estas circunstancias. Enconcreto, el anexo 2 especifica que “Se entiendeque un padre o tutor legal trabaja en el centrocuando en el momento de presentar la solicitud depreinscripción ejerce en el centro una actividadcontinuada amparada con un contrato laboral oadministrativo con el titular del centro”. El Ayunta-miento, en este sentido, manifiesta que la personainteresada no tiene un contrato laboral o adminis-trativo directamente con la Administración local.Esta queja está pendiente de resolución.

La segunda de las desigualdades hace referencia alnivel retributivo según el nivel educativo del per-sonal educador. Las condiciones laborales delpersonal educador que trabaja en la educacióninfantil de primer ciclo son objetivamente peoresque las condiciones del personal educador enniveles educativos superiores. Así, por ejemplo, elconvenio colectivo de trabajo del sector de ense-ñanza privada de Cataluña para el año 2006, publi-cado en la Resolución TRI/2951/2006, de 14 de julio,prevé que la jornada laboral anual máxima de unmaestro de educación infantil de una escuelainfantil concertada sea de 1.389 horas, con unaretribución mensual de 1.399,75 €, mientras quela de un maestro de educación primaria, con lamisma cualificación, sea de 1.190 horas, con unsalario de 1.824,05 €.

Esta situación está muy relacionada con el recono-cimiento social y político de esta etapa educativa,en comparación con las otras. El mismo conveniocolectivo mencionado considera a los profesiona-les de la educación infantil de primer ciclo separa-damente de los profesionales del resto de cicloseducativos. Sobre este aspecto, conviene recordarque los estudios señalan que el impacto de unaintervención educativa de calidad en edades tem-pranas es superior que en edades posteriores, deforma que el nivel de cualificación exigido y deresponsabilidad profesional asumida por el perso-nal de las escuelas infantiles y guarderías, a priori,no es inferior.

Y finalmente, la tercera de las desigualdades hacereferencia a la asignación de las categorías profe-

sionales. El convenio colectivo del sector de lasenseñanzas privadas en Cataluña, por ejemplo,prevé que la categoría de los maestros/profesorestitulares de educación infantil de primer ciclo, queequivale mayormente a los maestros diplomadosen educación infantil, trabajen menos horas acambio de una retribución mayor que la categoríade los educadores infantiles, que responde, apriori, mayormente a los técnicos superiores deeducación infantil.

En general, los técnicos superiores de educacióninfantil, y todos los profesionales que trabajancomo educadores de apoyo, son los que tienenpeores condiciones de trabajo. Los mismos sindi-catos destacan la precariedad laboral del personalde acogida y de apoyo de muchas escuelas infanti-les públicas y privadas (poca estabilidad, pocoacceso a la formación, poca flexibilidad horaria,etc.).

Tanto en el sector público como en el privado, cabecomentar que muchos maestros son asignados auna categoría profesional de educador infantil, node maestro, a diferencia de otras etapas educati-vas, como la de educación infantil de segundociclo, en que eso no sucede. Ésta es una situaciónde subempleo que permite reducir los costes deri-vados de la contratación de personal, y tambiénevidencia una vez más los problemas de reconoci-miento de la figura del maestro de educacióninfantil de la etapa 0-3.

La asignación de categorías profesionales es motivo de desigualdad sociolaboral

Cabe decir que la negociación colectiva acostum-bra a prever diferencias en las condiciones labora-les de los trabajadores en función de su categoríaprofesional. Ahora bien, las diferentes categoríasprofesionales responden generalmente a gruposde tareas claramente diferenciadas, y la asignacióndel trabajador a una categoría profesional concretadetermina las condiciones laborales, pero tambiénel contenido de la prestación de trabajo. Las cate-gorías profesionales con mejores condicionesrequieren de aptitudes también superiores, y a lainversa.

Aun así, en la práctica, el Decreto 282/2006 prevé laexistencia de más unidades o grupos de niños quede maestros titulados. En el artículo 11, se especi-fica que “por cada tres grupos o fracción, al menos



uno de los profesionales debe tener el título demaestro con la especialidad en educación infantilo el de grado equivalente”. Eso conlleva que, muy amenudo, los técnicos superiores de educacióninfantil, asignados a la categoría del educadorinfantil, realicen tareas y tengan atribuciones pro-fesionales equivalentes a las de los maestros deeducación infantil, asignados a la categoría delmaestro. Sobre esta práctica, es preciso recordarque el mismo Estatuto de los Trabajadores, en elartículo 22.3, prevé que “Se entenderá que unacategoría profesional es equivalente de otracuando la aptitud profesional necesaria para eldesempeño de las funcionas propias de la primerapermita desarrollar las prestaciones laboralesbásicas de la segunda, previa realización, si ello esnecesario, de procesos simples de formación oadaptación”.

Precisamente, tal y como se mostraba en la tabla13, el análisis de la información facilitada por losayuntamientos sobre las escuelas infantiles muni-cipales evidencia que los centros gestionados deforma indirecta por entidades privadas lucrativaso no lucrativas presentan un porcentaje mayor detécnicos superiores en Educación Infantil (59,0%)que los centros gestionados de forma directa porlos mismos ayuntamientos (46,7%). Esta diferenciase explica por el hecho de que la contratación detécnicos superiores permite a determinados gesto-res privados abaratar los costes de explotación dela concesión.

Conscientes de la situación del sector, algunosayuntamientos incorporan en los concursos deadjudicación de las concesiones de escuelas infan-tiles municipales criterios de valoración relaciona-dos con la calidad de las condiciones de trabajo. Sehace referencia a las posibilidades de formacióncontinua, a la organización del trabajo y, muyespecialmente, a la retribución de los profesiona-les. En concreto, numerosos pliegos de condicionesincorporan como criterio de valoración que existauna propuesta de mejora en las retribuciones delpersonal, respecto a las previstas por el conveniocolectivo de referencia. En consonancia con losaspectos señalados anteriormente, esta propuestade mejora salarial a veces hace referencia específi-camente a los técnicos superiores en educacióninfantil.

En cualquier caso, éstas son buenas prácticas quecabría extender al conjunto de concursos de conce-sión. Ahora bien, estos pliegos de condiciones, muya menudo, también incorporan como criterio devaloración la mejora de la oferta económica segúnla previsión de costes realizada por el ayunta-miento (1 punto por cada 1% de mejora, hasta unmáximo de 5 puntos). Particularmente, si bienintenta promover la eficiencia y optimización en lagestión de los recursos públicos, este tipo de crite-rios contribuye a generar presión económica sobrelos gestores de escuelas infantiles y guarderías yacaban revirtiendo negativamente sobre las condi-ciones laborales de los profesionales.



A continuación se recogen, de forma resumida, algu-nas de las principales conclusiones extraídas delanálisis realizado en el marco del presente informeextraordinario sobre la situación de la escolariza-ción de los niños de cero a dos años en Cataluña.

9.1. BUENA POSICIÓN COMPARADA DE CATALUÑA CON RELACIÓN A LOS NIVELES DE COBERTURA DE LOS SERVICIOS DIRIGIDOS A LA PRIMERA INFANCIA

En el apartado correspondiente a la comparativainternacional y por CCAA se ha puesto de mani-fiesto que Cataluña está en una buena situaciónen cuanto a los niveles de cobertura del servicio. ElConsejo Europeo ha previsto el objetivo para el2010 de alcanzar el 33% de cobertura en la etapa decero a dos años, y Cataluña se sitúa justamente entorno a este umbral.

Por una parte, a nivel europeo, Cataluña ocupa unaposición media, similar a la de países pioneros enpolíticas sociales como Francia y Finlandia, y clara-mente por encima de los países de su entorno inme-diato del sur de Europa, como España o Portugal.Ahora bien, también es cierto que algunos de estospaíses, como Finlandia, por ejemplo, tienen políticasde licencias parentales más extensivas bajo el puntode vista temporal y económico, lo que incrementa lasposibilidades de conciliación de las familias. Y porotra parte, es preciso advertir que Cataluña muestraun importante déficit de cobertura en comparacióncon los países pioneros en políticas de atención a laprimera infancia, como puede ser Dinamarca.

La tasa de escolarización (pública y privada) de losniños de cero a dos años en Cataluña (31%) doblaprácticamente la del conjunto del Estado español(16%). Por CCAA, sólo el País Vasco muestra unosniveles de cobertura superiores.

9.2. BAJA ESCOLARIZACIÓN PÚBLICA DE LOS NIÑOS DE 0 A LOS 2 AÑOS

La buena valoración en cuanto a los niveles decobertura que ofrece el análisis comparado no son

trasladables a la situación de la escolarizaciónpública. En Cataluña, el déficit de oferta pública sepone de manifiesto por diferentes motivos. Entreéstos, conviene destacar, por una parte, que lascomunidades autónomas pioneras en la escolari-zación infantil, como por ejemplo Navarra y el PaísVasco, presentan porcentajes del sector públicomás importantes. Y por otra parte, es preciso men-cionar que, en el primer ciclo de educación infan-til, más del 50% de los niños catalanes está escola-rizado en el sector privado, mientras que estaproporción es inversa en el resto de ciclos del sis-tema educativo. De hecho, hay comarcas y muchosmunicipios medios que prácticamente no tienenoferta pública dirigida a esta franja de edad.

La aprobación del Decreto 5/2004, de 9 de julio, deCreación de Guarderías de Calidad y el conse-cuente desarrollo del Plan de creación de30.000 plazas públicas deben representar unaumento considerable de la oferta pública exis-tente. Cataluña debe pasar de tasas de escolariza-ción pública del 14% al 26% aproximadamente.

9.3. DESIGUALDADES TERRITORIALESSIGNIFICATIVAS EN LAESCOLARIZACIÓN DE LOS NIÑOSDE 0 A 2 AÑOS

La falta de planificación de la oferta escolar hacontribuido a consolidar importantes desigualda-des entre comarcas y municipios relacionadas conla escolarización de cero a dos años.

Por comarcas, no existen patrones claros que expli-quen la distribución de la oferta. En general, lascomarcas urbanas presentan situaciones relativa-mente similares entre ellas, caracterizadas portasas de escolarización medias-bajas. El déficitestructural de oferta pública y las dificultades a lahora de estructurar una red que dé cobertura a lacuantiosa demanda de dicho tipo de servicios expli-carían la situación de escolarización de estos terri-torios. En cuanto a las comarcas rurales, en cambio,existen más diferencias entre ellas: algunas comar-cas presentan una oferta pública consistente y conunas tasas de escolarización próximas al 50%,mientras que otras están por debajo del 20%.


9. CONCLUSIONES


El análisis por municipios aporta algunas explica-ciones diferenciadas por sectores de titularidad.Así, por ejemplo, el nivel de renta y la concentra-ción de población son factores que contribuyen aexplicar la mayor presencia del sector privado endeterminados municipios, especialmente grandesy en zonas urbanas. Para comprender la distribu-ción del sector público, en cambio, es preciso hacerreferencia especialmente a factores de carácterpolítico, relacionados con el compromiso asumidopor cada uno de los ayuntamientos de promover laescolarización de la primera infancia. La importan-cia de estos factores provoca una diversificaciónextraordinaria de las diferentes situaciones localesy comporta que haya municipios urbanos mediossin prácticamente oferta pública, y municipiosrurales pequeños con plazas suficientes para abas-tecer la propia demanda y la de los municipiosvecinos.

A priori, el desarrollo del Plan de creación de30.000 plazas públicas debe suponer un avancesignificativo en la reducción de las desigualdadesterritoriales.

El compromiso de creación de 30.000 plazas está práctica-mente conseguido

Aun así, la estimación del escenario de escolariza-ción que se derivará de la aplicación del Plan dejavislumbrar impactos bastante desiguales por terri-torios. Respecto a la planificación, es cierto que elPlan contribuye a incrementar significativamentela oferta de las comarcas rurales que tienen undéficit de escolarización más pronunciado, y areducir su situación de desigualdad en la provisióneducativa. Sin embargo, también es cierto que lastasas de escolarización estimadas para el 2008 enfunción de la previsión efectuada por el Plansiguen reflejando desigualdades significativasentre territorios. Se prevé que algunas comarcasrurales presenten tasas de escolarización próxi-mas al 70%, mientras que algunas comarcas urba-nas no lleguen al 30%.

Respecto al desarrollo del Plan, los compromisosde creación de 30.000 plazas están prácticamenteconseguidos. Sin embargo, el grado de consecuciónde las comarcas ha sido muy diverso. El problemase hace evidente cuando hay comarcas con tasasde escolarización bajas que muestran grados deconsecución inferiores al 70%, mientras que haycomarcas con tasas de escolarización altas quepresentan grados de consecución superiores al

120%. Esta realidad puede contribuir a acentuar, enalgunos casos, las desigualdades territoriales exis-tentes.

9.4. BAJA DIVERSIFICACIÓN DE LAS POLÍTICAS DE CUIDADO A LA PRIMERA INFANCIA

En la primera parte del presente informe se hacomentado que, en países del norte y centro deEuropa, las familias disfrutan de una red de escue-las infantiles más extensa y, además, tienen alalcance un abanico más amplio de opciones decuidado que en el caso de Cataluña. Las familiasdisponen, en definitiva, de más recursos en servi-cios (las escuelas), en dinero y en tiempo paradedicar a los niños. Esta diversificación de losrecursos implica mayor flexibilidad para que lasfamilias cuiden a los niños, en función de sus pre-ferencias o necesidades laborales, especialmentedurante el primer año de vida del niño, cuando sonmás reticentes a llevar a los hijos a centros escola-res. Los recursos en tiempo normalmente provie-nen de la reducción de la jornada laboral, los hora-rios flexibles y las excedencias parentales. Losrecursos en dinero, en cambio, provienen de lastransferencias directas para el cuidado infantil encentros o a domicilio, las deducciones de la renta ola retribución de las excedencias laborales.

¿Cuáles son las opciones al alcance de una familiaen Cataluña para organizar el cuidado infantilaparte de los centros escolares? Los países del surde Europa, y por extensión Cataluña, se caracteri-zan por un modelo de cuidado de la primera infan-cia muy dependiente del sector informal, con-fiando que la familia, a través de la llamadasolidaridad intergeneracional, cubra determinadasnecesidades de bienestar.

Ante la imposibilidad de acceder a las escuelasinfantiles, el uso de estas redes informales es muyfrecuente. Incluso, en caso de disponer de plazasescolares de carácter público, las redes informalespueden jugar un papel clave para resolver posiblesproblemas de incompatibilidad de horarios con loscentros. En cambio, otros recursos vía dinero (des-gravaciones o transferencias) o tiempo son, engeneral, más bien escasos, especialmente entre losasalariados por el coste de oportunidad que repre-senta abandonar el trabajo. Los padres y lasmadres trabajadores pueden solicitar la reducciónde la jornada laboral o excedencias parentales dehasta tres años para el cuidado de los niños. Aunasí, estas opciones no comportan ningún tipo decompensación económica, con el agravante de quea partir del segundo año de excedencia se da debaja al trabajador de la Seguridad Social con la



consecuente pérdida de los derechos sociales deri-vados de la cotización, como por ejemplo la pres-tación por desempleo o la jubilación.

En síntesis, en Cataluña queda aún un trabajo muyimportante a realizar en el desarrollo de servicioscomplementarios en los centros escolares que seajusten a las familias y les aporten mayor flexibili-dad para organizar el cuidado y la educacióninfantil.

9.5. DÉFICIT DE REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS DIRIGIDOS A LA PRIMERA INFANCIA

De hecho, Cataluña ya dispone de algunos servi-cios complementarios dirigidos a la primera infan-cia, como pueden ser las ludotecas u otros espa-cios lúdicos infantiles. En general, convienedestacar el déficit de regulación y control de dichotipo de servicios.

En particular, el problema se acentúa cuando setrata de servicios equivalentes que actúan deforma paralela en la red de guarderías autorizadaspor el Departamento de Educación y que, bajootras denominaciones, funcionan como verdade-ras escuelas infantiles. Estos servicios no tienenningún tipo de regulación sobre las condiciones enque su actividad se desarrolla. Ello conlleva que noquede garantizada ni controlada la calidad de laatención prestada.

Cuando se explicitan los problemas, el informetambién ha constatado que no existe ningunaadministración que se ocupe de velar, en el marcode estos servicios, por el derecho del niño a unaatención de calidad. Ello significa, pues, que lamayor diversificación reclamada en el punto ante-rior debe superar este vacío competencial y debe iracompañada de mayores esfuerzos en la supervi-sión de los servicios existentes. Cabe decir que elnuevo Decreto 282/2006, que regula la educacióninfantil de primer ciclo, no ha aportado ningunasolución a este déficit, porque, entre otros motivos,no obliga a los servicios que ofrecen una atencióneducativa regular a ser autorizados por el Departa-mento de Educación.

9.6. ESTANCAMIENTO Y OTRASLIMITACIONES DEL MARCONORMATIVO QUE REGULA LA ETAPA DE 0 A 3 AÑOS

En general, el derecho de los niños a la educa-ción tiende a expandirse y, cada vez más, las ini-ciativas legislativas, no sólo educativas, sino

también del ámbito del apoyo a la familia, de laocupación, de la conciliación, etc. incorporanreferencias a la importancia de la atención de laprimera infancia.

La importancia política que ha asumido la aten-ción de la primera infancia ha provocado que lasadministraciones competentes se hayan ocupadoúltimamente de promover su regulación especí-fica. En Cataluña, por ejemplo, es preciso mencio-nar la Ley 5/2004, de Creación de Guarderías deCalidad, y el Decreto 282/2006, que regula la educa-ción infantil de primer ciclo.

Aun así, el análisis evolutivo de la normativa haevidenciado que estas regulaciones no incorporancambios realmente estructurales respecto a laetapa 0-3. De hecho, el informe ha puesto de mani-fiesto que, en muchos aspectos, el marco norma-tivo actual no difiere mucho de la situación de lasdécadas de los ochenta y noventa.

En el año 1983, por ejemplo, la Generalitat de Cata-lunya promulgó el Decreto 65/1982 y diversas órde-nes sucesivas que regulaban las condiciones higié-nico-sanitarias y de seguridad de los centros deatención infantil que no estaban autorizados porla Administración educativa. Como ya se hacomentado anteriormente, uno de los problemasdel Decreto 282/2006, que deroga el Decreto65/1982, es la falta de regulación de los serviciosdirigidos a la primera infancia que no funcionancomo escuelas infantiles autorizadas, así como lano obligatoriedad de estos centros a ser autoriza-dos por el Departamento de Educación.

El marco normativo actual no difiere mucho de la situación de los años ochenta y noventa

En esta misma línea, y con relación al derecho alacceso, es cierto que la Ley 5/2004 obliga a lasadministraciones educativa y local a impulsar eldesarrollo de la red de guarderías de titularidadpública para asegurar una oferta suficiente para lapoblación menor de tres años que solicite unaplaza. Aun así, en la práctica esta ley no asegura elderecho subjetivo a la escolarización de los niñosde cero a dos años, ni obliga a la Administración aproporcionar una plaza a quien lo solicite.

Respecto a la calidad, también es cierto que elDecreto 282/2006 ordena las condiciones mínimasque deben proporcionar las guarderías. Ahora



bien, estas condiciones no suponen ningunamejora significativa respecto a los requisitos pre-vistos por el Real Decreto 1004/1991. Es más, si setoma como referencia las órdenes definidas aprincipios de la década de los ochenta a las que sehacía referencia anteriormente, algunos de estosrequisitos de calidad se han visto, incluso, debili-tados.

O respecto al carácter educativo, también es ciertoque la LOE (2/2006) integra la etapa 0-3 en el sis-tema educativo, después de que la LOCE (2/2002)concibiese la educación preescolar separadamentede la oferta propiamente escolar. Ahora bien, laLOGSE (1/1990) ya incorporaba esta etapa dentrodel sistema educativo a principios de los añosnoventa.

La misma entrada y salida de esta etapa del sis-tema educativo no ha contribuido a asentar unasbases sólidas sobre las cuales construir un verda-dero subsistema de educación infantil de primerciclo. Los mismos periodos transitorios de adapta-ción a la normativa previstos por las diferenteslegislaciones promulgadas se han ido sucediendoy superponiendo, sin tiempo para garantizar yconsolidar los cambios.

9.7. DÉFICIT RELACIONADO CON LAS CONDICIONES DE CALIDAD DELA ATENCIÓN

Algunos indicadores llevan a reflexionar en torno ala idoneidad de las condiciones de calidad queprevé la normativa. Anteriormente, ya se hacomentado que los requisitos exigidos por elDecreto 282/2006 son similares, y en algunos aspec-tos menos restrictivos, a los previstos por las nor-mativas de los años ochenta y noventa. Desde unaperspectiva comparada, es preciso mencionar quelas exigencias de calidad son, en general, menoresen Cataluña que en los países pioneros en políticasde atención escolar de la primera infancia.

Más allá de la idoneidad o no de los criterios exigi-dos, el informe también constata que existennumerosos centros que no respetan las ratios deniños, de profesionales y de maestros previstoslegalmente. A modo de ejemplo, el análisis de lainformación facilitada por los ayuntamientossobre las guarderías municipales concluye que el17,7% de los hogares analizados no dispone delnúmero de profesionales previsto por ley. No espreciso decir que estas circunstancias afectannegativamente a la calidad de la atención.

El informe también menciona la precariedad de lascondiciones de trabajo de muchos profesionales

del sector, especialmente de los técnicos superio-res y de los que trabajan en la categoría de educa-dor (aunque sean maestros). El bajo nivel retribu-tivo, la falta de pago de las horas extra, laasignación “a la baja” de las categorías profesiona-les previstas por convenio, etc. son algunas de lassituaciones recurrentes. El agravio se produce alcomparar las condiciones de trabajo de los profe-sionales de la educación infantil de primer ciclocon las del resto de ciclos educativos.

El sector privado presenta una situación más precaria que el público en cuanto a ratios y condiciones laborales

En general, los datos ponen de manifiesto que elsector privado presenta condiciones más precariasque el sector público, tanto en cuanto a las ratioscomo a las condiciones laborales. De hecho, elnúmero de niños, el número de profesionales, lacualificación o las condiciones de trabajo son pará-metros con los que los promotores y gestores de laoferta “juegan” para garantizar su sostenibilidad.La externalización del servicio por parte de losayuntamientos puede representar indirectamenteuna forma de reducir los costes de gestión.

9.8. DÉFICIT DE CALIDAD EDUCATIVARELACIONADO CON LA SUPERVISIÓNY EL APOYO A LA ESCOLARIZACIÓNDE LA PRIMERA INFANCIA

A pesar de que la LOE (2/2006) prevé que el primerciclo forma parte de la educación infantil, y laetapa está concebida actualmente como plena-mente escolar, los vaivenes legales sucedidos enlas últimas décadas han condicionado negativa-mente la plena integración de esta etapa en el sis-tema educativo.

Este hecho ha limitado, y limita aún, la responsa-bilidad y el esfuerzo financiero que realizan lasadministraciones educativas para garantizar lacalidad de la atención prestada.

Ello se constata, por una parte, en el hecho de quelos profesionales que trabajan no disponen de losmismos recursos y apoyos a la escolarización (EAP,etc.) de que disponen los profesionales del resto deetapas. Es preciso añadir que, medida que el



acceso se generaliza, aumentan la complejidadeducativa y las necesidades de dotar la red derecursos para gestionarla.

Por otra parte, también se pone de manifiesto conel déficit de control y de supervisión de las admi-nistraciones competentes sobre la calidad educa-tiva de la oferta. El presente informe constatacarencias relacionadas con la poca valoración delos aspectos educativos en los procedimientosde concesión de la gestión de las escuelas infanti-les municipales, con la existencia de guarderíasque funcionan sin proyecto educativo o con lamala dotación y organización de los recursoshumanos. En este sentido, cabe destacar el men-cionado incumplimiento por parte de determina-das escuelas infantiles de las ratios de niños y deprofesionales reguladas legalmente.

La supervisión de la calidad educativa es especial-mente importante en un contexto caracterizadopor la externalización y municipalización en lagestión de la oferta. Cabe decir que el proceso dedescentralización de la gestión de la oferta coin-cide con una cierta debilidad económica por partede los propios ayuntamientos, lo cual no contri-buye siempre a garantizar su calidad y supervi-sión.

Además, la fragmentación de las competenciasrelacionadas con la escolarización de cero a tresaños, sin los correspondientes mecanismos decoordinación y supervisión, puede alimentar uncierto efecto de difusión de las responsabilidades ala hora de garantizar la calidad de la oferta. Elinforme constata, por ejemplo, que, cuando apare-cen problemas relacionados con el funciona-miento de la actividad, no existen pautas clarassobre qué administración —educativa o local—debe ocuparse de resolverlos.

9.9. FALTA DE RECONOCIMIENTOEDUCATIVO DE LA EDUCACIÓNINFANTIL DE PRIMER CICLO

En parte, el déficit de calidad de la oferta tambiénse explica por la falta de valoración del compo-nente educativo de esta etapa. Para muchos, lasguarderías aún son servicios más orientados a lacustodia de la primera infancia, que a la educa-ción. El vaivén normativo, la falta de servicios deapoyo a las necesidades educativas especiales o elincumplimiento por parte de determinadas guar-derías de las ratios de alumnos y profesionalesponen de manifiesto los problemas de reconoci-miento educativo de esta etapa. El esfuerzo de pro-visión y supervisión que la propia Administracióndestina a esta etapa es un ejemplo más.

Esta falta de reconocimiento también se pone demanifiesto en las condiciones de trabajo o en lacualificación exigida a los profesionales. Así, porejemplo, los profesionales de la educación infantilde primer ciclo perciben menor salario por máshoras trabajadas y tienen menos tiempo para pla-nificar la acción educativa que los profesionales deotras etapas. Igualmente, los requisitos de cualifi-cación para esta etapa educativa son menores quepara etapas posteriores. La educación infantil desegundo ciclo, por ejemplo, exige la presencia demaestros, mientras que esta exigencia en el pri-mer ciclo no es extensiva al conjunto de grupos deniños.

9.10. DESIGUALDADES SOCIALES YDÉFICIT RELACIONADO CON LA ACCESIBILIDAD A LA OFERTAEDUCATIVA

Y finalmente, el informe también ha puesto demanifiesto la existencia de desigualdades en elacceso a la educación infantil de primer ciclo. Losniños adscritos a los grupos sociales con mayorcapital cultural y económico son los que participanmás en este ámbito educativo.

Las desigualdades socioeconómicas se reproducenpor efecto de diferentes factores. Uno de ellostiene que ver con el déficit de oferta pública exis-tente en nuestro país, hecho que reduce el volu-men de oferta económicamente más accesible. ElPlan de creación de 30.000 plazas públicas iniciadopor el Gobierno catalán debe permitir atenuar enparte el déficit de accesibilidad, a pesar de queconviene recordar que el mencionado plan incideproporcionalmente menos en las comarcas urba-nas, territorios donde se concentran los grupossociales más precarizados, con menos posibilida-des económicas de acceso.

Las familias asumen el 30% del coste de la actividad en el sector público

Otro de los factores de reproducción hace referen-cia a los costes de acceso a las guarderías. En elsector público, las familias asumen cerca del 30%del coste de funcionamiento de la actividad, lo quecomporta pagar cuotas anuales medias de2.172 euros por hijo (servicio básico de escolaridady servicio de comedor), aproximadamente. Estacantidad representa el 14,4% de los ingresos



medios de las familias monoparentales en Cata-luña, o del 7,7% de las familias biparentales conhijos dependientes a su cargo. Para el 50% de lasfamilias catalanas, las cuotas de uso de las guarde-rías representan más del 10% de sus ingresos fami-liares por cada hijo escolarizado. En muchos muni-cipios, el pago de cuotas no se acompaña depolíticas de accesibilidad (becas, etc.) para los gru-pos sociales con dificultades económicas.

Obviamente, en el sector privado, como las fami-lias asumen el 100% del gasto de la actividad, estaproblemática se acentúa.

Y otro de los factores de reproducción está rela-cionado con los criterios de admisión y su bare-mación. Por una parte, estos criterios no dan prio-ridad de acceso a las familias de rentas bajas (sólolos perceptores de rentas mínimas de inserción,que son una minoría). Y por otra parte, el criteriomás determinante a efectos de baremo, el de her-manos en el centro, da prioridad a las familiasmayormente orientadas hacia la escolarización desus hijos, que no son otras que las de mayor capi-tal educativo, y penaliza el acceso de los grupossociales que están menos representados en el sis-tema.



En este último capítulo se presentan las sugeren-cias y recomendaciones del Síndic encaminadas amejorar la prestación de los servicios de atencióna la primera infancia en Cataluña. El capítulo seestructura en dos bloques: el primero identificatres principios orientadores que esta instituciónconsidera fundamentales para la definición depolíticas públicas dirigidas a la primera infancia; yel segundo contiene el conjunto de medidas políti-cas que deben permitir mejorar la situación delsector.

10.1. PRINCIPIOS ORIENTADORES

1. Equidad social y territorial

Este informe ha evidenciado la existencia de fuer-tes disparidades sociales y territoriales en elacceso de las familias catalanas al primer ciclo dela educación infantil. La dispersión del creci-miento de las plazas de educación infantil, sinpautas claras de planificación educativa encami-nadas a garantizar la igualdad de oportunidadesde acceso, explica que se mantengan importantesdesigualdades entre grupos sociales y territorios ala hora de poder disfrutar de estos servicios. Laequidad social y territorial es, pues, un principioque debe guiar la acción política en la prestacióndel servicio, lo que implica prever los mecanismosnecesarios para corregir las situaciones de des-equilibrio actual.

2. Calidad y reconocimiento educativo

Un segundo principio orientador se centra en con-siderar la importancia de la calidad en esta etapa.Las necesidades de expansión de los servicios deatención a la primera infancia, en un contextode creciente presión de la demanda, pueden reper-cutir en su calidad de la oferta. A lo largo de esteinforme se ha puesto de relieve la dificultad demantener los estándares de calidad en servicioscaracterizados por una gran diversidad de formasde provisión. La calidad debe ser, pues, un criteriofundamental que debe guiar la expansión del ser-vicio y debe ser un aspecto inexcusable de cada

nueva plaza de escuela infantil creada. Esta cali-dad pasa, asimismo, por otorgar el pleno recono-cimiento educativo —y no asistencial— de losservicios de atención a la primera infancia. Laconsideración, tal y como fija la LOE —y anterior-mente la LOGSE— de la educación 0-3 como pri-mer ciclo de la educación infantil y, por lo tanto,como etapa (no obligatoria) integrada en la estruc-tura del sistema educativo es una base fundamen-tal para la definición de políticas dirigidas a gestio-nar la escolarización temprana. Precisamente, enel capítulo de recomendaciones y sugerencias sehace patente que éste es un principio transversalpresente en la mayor parte de propuestas delSíndic.

3. Corresponsabilidad de lasadministraciones educativa y locales

Finalmente, los dos principios anteriores sólo sonviables en un sistema que parta del principio decorresponsabilidad. La conceptualización de losservicios de atención a la primera infancia comoservicios de proximidad, y por lo tanto, como ser-vicios que deben ser ofrecidos desde los ayunta-mientos, debe acompañarse de un protagonismoclaro del Departamento de Educación a la hora develar por la calidad y equidad en la provisión de losservicios. Este protagonismo del Departamento deEducación es especialmente necesario en un con-texto de diversidad en la fortaleza económica delos ayuntamientos, de tradiciones de provisión deservicios muy desiguales, de dispersión territorial,de presencia de agentes privados con característi-cas diferentes y de condiciones de trabajo disparesen función de los ayuntamientos o de los promo-tores privados. Este cierto desorden del sistemareclama, pues, la presencia activa de un órganocentral que establezca los mecanismos necesariospara garantizar que el servicio se ofrezca en condi-ciones de calidad y de equidad educativa. Nobasta, pues, con la autorización o la financiaciónparcial de los centros. Son necesarias, además,políticas de acompañamiento del proceso de des-centralización y de las iniciativas municipales queproporcionen servicios de apoyo a la escolariza-ción, velen por las condiciones de oferta y garanti-cen su inspección regular.


10. RECOMENDACIONES Y SUGERENCIAS


10.2. ORIENTACIONES A LA ACCIÓNPOLÍTICA

1. Políticas de promoción de la oferta escolar

1.1. Continuidad del Plan de creación de ofertaescolar pública

El Plan de creación de 30.000 plazas públicas ini-ciado por el Gobierno en el periodo 2004-2008 estágenerando, y lo acabará de hacer en el tiempo quequeda para agotar el mencionado periodo, unimpacto significativo en cuanto al incremento dela escolarización. Con la propia actividad del Sín-dic de Greuges, se identifican indicios que lademanda existente, sin embargo, sigue siendosuperior a la oferta disponible de plazas. De hecho,diversas búsquedas apuntan a que el incrementode la oferta genera mayores expectativas de accesoal servicio por parte de los ciudadanos, lo cual con-tribuye a aumentar la demanda existente. Estasituación, juntamente con la evolución de otrosindicadores relacionados con la natalidad o con latasa de actividad femenina, hace prever que lanecesidad de plazas de escuelas infantiles y guar-derías continúe aumentando en el futuro.

Es en este sentido que el Síndic de Greuges reco-mienda definir un nuevo plan de creación de pla-zas públicas para el periodo 2008-2012 que dé con-tinuidad al vigente, que incorpore las mejoras quese desprendan de la evaluación de su proceso deaplicación, y que se plantee objetivos de escolari-zación superiores a los comprometidos hastaahora (municipios hasta 20.000 habitantes, másdel 30%, municipios de 20.000 a 50.000 habitantes,más del 25%, y municipios de más de 50.000 habi-tantes, más del 20%).

1.2. Fijación de tasas de escolarización públicamínimas obligatorias

Estos incrementos de escolarización deben inten-sificarse especialmente en los municipios y lascomarcas que, o bien presentan las tasas de esco-larización pública menores, o bien muestran losniveles más bajos de cumplimiento de los objeti-vos previstos por el Plan 2004-2008. De hecho, tal ycomo se ha argumentado a lo largo del presenteinforme extraordinario, el Plan ha contribuido aincrementar de forma generalizada los niveles deescolarización, pero no a reducir de forma sustan-cial las desigualdades territoriales existentes.

Para evitar esta reproducción de las desigualdadesterritoriales, el Síndic de Greuges recomiendaadoptar las medidas normativas necesarias paraasegurar la provisión de unos niveles de coberturamínimos de la oferta para cada una de las comar-cas catalanas.

Para la fijación de una tasa de escolarizaciónpública mínima obligatoria para las diferentescomarcas, es necesario valorar las necesidadeseducativas territoriales con los instrumentos ana-líticos adecuados.

1.3. Reconocimiento de la demanda no satisfecha

El Plan 2004-2008 se realizó sin considerar datosreales sobre la demanda existente no cubierta. Eneste sentido, el Síndic de Greuges sugiere la elabo-ración de un estudio detallado sobre las preferen-cias de las familias con niños menores de tres añosy sobre la demanda objetiva y potencial de usua-rios. Asimismo, recomienda regular con carácterobligatorio la contabilización y publicación de laslistas de solicitudes no atendidas por las escuelasinfantiles y guarderías públicas.

El reconocimiento de la demanda no satisfecharesulta importante para planificar la oferta de pla-zas, pero también para implicar a las administra-ciones competentes en la gestión de las necesida-des reales existentes.

1.4. Planificación mixta de la oferta de plazas entreel Departamento de Educación y los entes locales

En la línea del principio señalado de la corresponsa-bilidad, es preciso que la planificación de la oferta deplazas sea una responsabilidad conjunta entre laAdministración de la Generalitat y los ayuntamien-tos (en el marco de las mesas mixtas de planifica-ción, por ejemplo). Esta planificación debería diferiren algunos aspectos del modelo que ha caracteri-zado el desarrollo del Plan 2004-2008, según el cualla Generalitat se comprometía básicamente a apo-yar económicamente la creación de nuevas plazaspúblicas por parte de los ayuntamientos, pero nointroducía mecanismos de coordinación bilateralsobre otros aspectos relacionados con la provisiónde la oferta (detección de necesidades de plazas,calidad de la oferta, etc.). El papel que asume actual-mente el Departamento de Educación se centra fun-damentalmente en la financiación de las plazas.

Con relación a la financiación, y en el marco de lacoordinación bilateral mencionada, conviene intro-ducir mecanismos de compensación de las diferen-tes capacidades fiscales de los entes locales. Unaverdadera planificación mixta debería combinar elcálculo de las necesidades educativas del territorioy la capacidad fiscal de los municipios.

2. Mejora de la accesibilidad y reducción delas desigualdades sociales

2.1. Incorporación de nuevos criterios de acceso yrebaremación

El informe extraordinario pone de manifiesto queexiste un acceso desigual a la educación infantil de



primer ciclo y que los criterios de prioridad previs-tos por el Decreto 75/2007, de admisión a los cen-tros sufragados con fondos públicos, no contribu-yen a reducir las desigualdades sociales existentes.Los criterios y su baremo correspondiente repre-sentan un instrumento fundamental para fomen-tar la equidad de acceso a esta etapa educativa.

En este sentido, el Síndic de Greuges recomienda,en el marco del estudio sobre la demanda no satis-fecha, analizar las necesidades y la accesibilidad delos grupos sociales con mayor riesgo de exclusiónsocial. En el caso de los hogares monoparentales ode rentas bajas y medias-bajas, de las cuales ya seha verificado la desigualdad de acceso, el Síndic deGreuges sugiere incorporar criterios que prioricensu admisión. Dadas las necesidades de conciliacióny las limitaciones económicas, la monoparentali-dad debe tener un tratamiento preferente para elacceso, tal y como ocurre con las familias numero-sas. De la misma manera, la prioridad de acceso delos perceptores de rentas mínimas de insercióndebe ser sustituida por un criterio de renta queabarque una proporción mayor de la poblaciónque experimenta dificultades económicas.

En cualquiera de los casos, estos criterios tienenque tener un peso superior a los diez puntos queperciben actualmente las familias perceptoras derentas mínimas de inserción y las familias nume-rosas. La rebaremación es recomendable para evi-tar, con criterios de prioridad, como por ejemplo elde hermanos escolarizados al centro, reforzar bási-camente el acceso de los grupos sociales que yaestán dentro del sistema.

2.2. Unificación de los criterios de prioridad de acceso

El Decreto 75/2007, de admisión a los centros sufra-gados con fondos públicos, prevé los criterios gene-rales de prioridad en la admisión del alumnadopara cursar enseñanzas sufragadas con fondospúblicos. Aun así, el mismo decreto permite a losayuntamientos que hayan asumido la competenciaen materia de admisión de alumnado del primerciclo de educación infantil establecer sus propioscriterios y elaborar su propio baremo. A veces, estehecho ha generado la incorporación de criterios(necesidad de empadronamiento, prioridad para losprogenitores trabajadores, etc.) que no favorecen lareducción de las desigualdades sociales de acceso.

Uno de los argumentos de fondo del presenteinforme extraordinario es que el Departamento deEducación debe asumir un mayor protagonismo enel desarrollo de la educación infantil de primerciclo. La equidad de acceso, precisamente, es unode los ámbitos que la Administración educativadebería salvaguardar. Por ello, el Síndic de Greugesrecomienda un control mayor por parte del Depar-

tamento de Educación de los criterios de prioridadque regulan la admisión y de sus correspondientesbaremos, de tal forma que éstos estén unificadosen el conjunto de municipios con escuelas infanti-les y guarderías.

Asimismo, es preciso prever criterios y procedi-mientos transparentes y equitativos en el procesode admisión de alumnado, una vez se acaba el pro-ceso ordinario de preinscripción y matrícula. Enalgunos municipios se ha constatado que la cober-tura de bajas durante el curso se realiza de formapoco transparente.

2.3. Políticas de accesibilidad en cuanto a los costes

Las cuotas que las familias deben pagar tambiénrepresentan un importante factor de desigualdadsocial en el acceso. Anteriormente, se ha comen-tado la necesidad de seguir fomentando las plazasde escuela infantil públicas, especialmente endeterminados territorios. De hecho, la promociónde la oferta pública ya representa una política quemejora las posibilidades de accesibilidad de lasfamilias con recursos escasos.

Aun así, el presente informe extraordinario tam-bién constata que los costes de acceso, también enel sector público, son difícilmente asumibles paramuchas familias. En este sentido, el Síndic deGreuges recomienda reforzar las políticas de trans-ferencia de apoyo económico (becas, etc.) a la acce-sibilidad de las familias con dificultades de acceso.

Como avance significativo, cabe destacar que,recientemente, el 27 de junio, el Departamento deEducación impulsó la Orden EDU/223/2007, por laque se aprueban las bases reguladoras para el otor-gamiento de ayudas a los ayuntamientos titularesde guarderías, para la escolarización de niños de 0 a3 años que se encuentren en situaciones socioeco-nómicas desfavorecidas. Aun así, conviene tenerpresente que esta política no agota las necesidadesde apoyo económico para el acceso. De estas ayu-das, de hecho, quedan excluidas las familias que,pese a las dificultades económicas para asumir elgasto, tienen rentas familiares superiores a loslímites máximos previstos (rentas muy bajas), lasfamilias que son usuarias del sector privado por-que no han obtenido plaza en la oferta pública, etc.

2.4. Políticas de subjetividad en cuanto a la valoraciónde la escolarización de 0 a 2 años por parte delas familias

Finalmente, también es preciso tener presente lasvaloraciones diferenciadas, condicionadas por elcapital cultural de la familia, de las oportunidadeseducativas que representa la escolarización de laprimera infancia. Proporcionalmente, las familias



de mayor capital cultural perciben mayormenteesta etapa como necesaria para la educación de sushijos que las familias de menor capital cultural.

En este sentido, el Síndic de Greuges recomiendadesarrollar políticas que contribuyan a orientar alas familias hacia la escolarización de los hijos enlos primeros años de edad. Aquí cabría añadir eldesconocimiento que tienen muchas familias deorigen inmigrado sobre la existencia, la importan-cia y el funcionamiento de las escuelas infantiles yguarderías.

Conviene destacar la existencia de buenas prácti-cas en algunos barrios de municipios con presen-cia importante de exclusión social. Estas prácticas,proyectos de intervención socioeducativa quepodrían trasladarse a otros entornos con circuns-tancias similares, consisten en aulas de educacióninfantil de primer ciclo en centros públicos de pri-maria. Ello permite aproximar las institucionesescolares y las experiencias de escolarización delos niños menores de tres años a las familias conescasos recursos económicos y culturales.

3. Incremento sobre los requisitos de calidadde la oferta

3.1. Reducción de las ratios de niños requeridas

Una de las reivindicaciones más importantes delos profesionales del sector se refiere a la reduc-ción de las ratios de niños por grupo. El presenteinforme extraordinario ha puesto de manifiestoque los parámetros previstos por el Decreto282/2006, de 4 de julio, por el que se regulan el pri-mer ciclo de educación infantil y los requisitos delos centros, resultan menos exigentes que las regi-das por normativas precedentes (en concreto, lasórdenes de los años ochenta que regulaban los ser-vicios educativos no inscritos por la Administra-ción educativa) y por otros países pioneros en ser-vicios escolares dirigidos a la primera infancia.Conscientes de estas limitaciones, algunos ayun-tamientos grandes han establecido ratios másreducidas. En esta misma línea, el Síndic de Greu-ges también recomienda reducir las ratios porgrupo requeridas por ley. Es preciso tener presenteque éste es uno de los criterios que mayor impactotiene en su calidad de la oferta.

3.2. Restricción normativa de prácticas queperjudican la calidad de la acción educativa

La fragilidad económica de algunos promotores ygestores de la oferta y la escasez de plazas provo-can la presencia de prácticas que persiguen, amenudo, ampliar el número de niños beneficiarios

y recaudar más ingresos de la actividad. Son prácti-cas que, pese a facilitar el acceso a una mayordemanda, pueden aumentar la complejidad de laacción educativa de los profesionales y afectarnegativamente a la calidad de la oferta. Éste es elcaso, por ejemplo, de la ampliación de ratios con lapresencia no simultánea de niños (con turnos demañana, turnos de tarde y turnos de mañana ytarde) o de la concentración de los grupos en espa-cios comunes. La ampliación de ratios, por ejemplo,perjudica la estabilidad del grupo, la continuidad dela acción educativa de los profesionales o las posi-bilidades de relación con las familias, fundamenta-les en esta etapa. La no separación de los grupos enaulas, en cambio, perjudica el desarrollo de dinámi-cas grupales o la participación de los niños.

El Decreto 282/2006, de 4 de julio, por el que se regu-lan el primer ciclo de educación infantil y los requi-sitos de los centros, posibilita la existencia de estasprácticas. En concreto, cuando habla del númeromáximo de niños por grupo, prevé que “en el primerciclo de la educación infantil puede haber simultá-neamente, como máximo, el siguiente número deniños por grupo: [...]”. Asimismo, cuando hablade los requisitos de espacios e instalaciones, prevéque debe haber “un mínimo de tres salas, una porcada tramo de edad de esta etapa” (con un mínimode 2 m2 por niño), pero no prevé un aula por grupo.

En este sentido, el Síndic de Greuges sugiere que lanormativa que regula los requisitos de los centrosrestrinja las posibilidades de llevar a cabo prácti-cas de ampliación indirecta de las ratios de niñosque perjudican la calidad de la oferta y la accióneducativa de los profesionales.

3.3. Requisitos de calidad educativa de la oferta enlos convenios de concesión de los ayuntamientos

Las informaciones facilitadas por los ayuntamien-tos en el marco de la elaboración del presenteinforme extraordinario evidencian que los pliegosde cláusulas para la concesión de la gestión delservicio no siempre incorporan criterios que valo-ren aspectos relevantes para la calidad educativade la oferta. A modo ilustrativo, conviene destacarque la propuesta de proyecto educativo y proyectocurricular de la escuela infantil por parte de laentidad que aspira a la concesión no siempre tieneun peso fundamental (con puntuación máxima)entre los criterios que sirven de base para decidirsu adjudicación. De hecho, la Mesa de Contrata-ción, que decide la entidad concesionaria, amenudo no cuenta con figuras cualificadas paradeterminar la mejor propuesta presentada en basea la calidad educativa.

En este sentido, pues, el Síndic de Greuges reco-mienda que el Departamento de Educación



extienda en el conjunto de procesos de subcontra-tación el uso de un modelo de pliego de cláusulasde concesión de la gestión del servicio que incor-pore criterios de valoración educativa de la ofertay mecanismos de control de la calidad de losaspectos de carácter pedagógico.

El Departamento de Educación también deberíahacer valer en los criterios de adjudicación de laconcesión otros aspectos que resultan esencialespara la calidad del sistema, como puede ser laequidad, accesibilidad, etc. El Síndic de Greugessugiere revisar la relación de estos criterios, deforma que se incorporen otros aspectos funda-mentales para la calidad como, por ejemplo, laspolíticas de accesibilidad de la oferta o el trata-miento de la diversidad.

La calidad de la oferta está muy relacionada conlos recursos disponibles. En este sentido, cabe des-tacar que los pliegos de cláusulas incorporan amenudo un criterio de puntuación de las propues-tas presentadas consistente en la mejora de laoferta económica (en general, 1 punto por cada 1%de mejora, hasta un máximo de 5 puntos). El Síndicde Greuges sugiere a los ayuntamientos eliminarlos criterios de mejora económica, porque contri-buyen a precarizar la concesión y, consecuente-mente, la calidad se ve negativamente afectada.

3.4. Mejora de aspectos relacionados con los requisitos de provisión de profesionales

El Decreto 282/2006, de 4 de julio, por el que se regu-lan el primer ciclo de educación infantil y los requi-sitos de los centros, ha contribuido a aumentar losrequisitos de calidad relacionados con la provisión ycualificación de profesionales. A partir de aquí, lasposibilidades de mejora pasan por aumentar elnúmero de profesionales por grupo hasta garantizarla presencia de un educador auxiliar por aula, y paraaumentar la cualificación de los profesionales hastagarantizar la presencia de un maestro especialistapor grupo. En diferentes apartados del presenteinforme se ha insistido sobre la falta de reconoci-miento educativo de esta etapa y sobre el agraviocomparativo existente en cuanto a la provisión demaestros especialistas, en comparación con elsegundo ciclo de educación infantil, en que su pre-sencia es obligatoria en cada uno de los grupos. Eneste sentido, el Síndic de Greuges recomiendaaumentar la proporción de maestros y equiparar pro-gresivamente los requisitos de cualificación del per-sonal de la educación infantil de primer ciclo al restode etapas educativas (especialmente, al segundociclo). Los técnicos superiores de educación infantiltendrían las atribuciones propias del educador auxi-liar y con las posibilidades formativas adecuadaspara conseguir en un periodo tiempo prudencial lacualificación correspondiente a maestro especialista.

4. Mejora del control sobre la calidadeducativa de la oferta

4.1. Supervisión de escuelas infantiles autorizadaspor parte de la Inspección de Educación

La Inspección del Departamento de Educación yase ocupa de supervisar las escuelas infantiles yguarderías, tal y como constata su Plan director.Sin embargo, conviene recordar que la oferta deeducación infantil de primer ciclo se halla enpleno proceso de expansión, tanto en número deniños atendidos y de grupos constituidos como enservicios creados. Muchos ayuntamientos que hancreado escuelas infantiles y guarderías no tienenexperiencia en la organización y gestión de dichotipo de servicios. Todo ello incrementa las necesi-dades de que la educación infantil de primer ciclocuente con la atención y supervisión adecuadas dela Administración educativa.

Además, las informaciones facilitadas por losayuntamientos constatan que la normativa rela-cionada con las ratios de niños por grupo, con lasratios de profesionales, con su cualificación o conlas condiciones de los espacios no siempre secumple en la práctica. En este sentido, pues, el Sín-dic de Greuges recomienda reforzar la atenciónque la Inspección da a las escuelas infantiles yguarderías, tanto públicas como privadas, paragarantizar la calidad de las condiciones de laoferta y el cumplimiento de los requisitos previs-tos por la normativa correspondiente.

La acción inspectora y de apoyo, además, tambiéndebe centrarse en los aspectos propiamente edu-cativos. El informe extraordinario ha constatado,por ejemplo, que algunos centros funcionan sinproyecto educativo ni curricular definido. En estesentido, el Síndic de Greuges sugiere que el Depar-tamento de Educación prevea estrategias paragarantizar la existencia y la calidad del proyectoeducativo de los centros.

4.2. Inspección de centros no autorizados que actúancomo escuelas infantiles (Departamento deEducación)

En el marco de esta intensificación de la acción desupervisión y apoyo por parte del Departamentode Educación, es preciso incluir el control de laoferta de servicios que funcionan de forma equiva-lente a las escuelas infantiles y guarderías sin laautorización administrativa correspondiente. Eneste sentido, el Síndic de Greuges recomienda quela Administración educativa prevea los mecanis-mos necesarios para la autorización de estos servi-cios y para el seguimiento de su adecuación a losrequisitos previstos en la normativa que regula elprimer ciclo de educación infantil (actualmente,



el Decreto 282/2006). Pese a que estos servicios noestán autorizados, el Departamento de Educacióndebería implicarse en su supervisión.

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurí-dico de las administraciones públicas y el procedi-miento administrativo común, insta a las adminis-traciones públicas a cooperar y colaborar en losaspectos que tienen que ver con su actividad. En estesentido, el Síndic de Greuges sugiere diseñar proto-colos de coordinación entre la Administración local yeducativa en el proceso de concesión de licencias deactividad relacionadas con la educación y el cuidadode los niños de cero a tres años (aunque formal-mente no se presenten como escuelas infantiles).

4.3. Control sobre los procesos de externalización

Anteriormente, ya se ha mencionado la necesidadde incrementar la coordinación entre los ayunta-mientos y el Departamento de Educación en la pla-nificación y supervisión de la oferta. Aquí es pre-ciso hacer un énfasis especial en los procesos deexternalización de la gestión de los servicios. Elpresente informe extraordinario ha constatadoque la subcontratación de los servicios, en general,ha comportado una reducción de la cualificaciónde los profesionales que trabajan y de sus condi-ciones de trabajo (menos maestros especialistascontratados, retribución menor, etc.).

Dadas sus características y el impacto que ejercensobre la calidad del servicio prestado, el Síndic deGreuges recomienda prever mecanismos de con-trol adecuados de los procesos de subcontrataciónpor parte de la Administración educativa. Ellopodría comportar la intervención del Departa-mento de Educación en la Mesa de Contratación,para la valoración de las propuestas de concesión,o en las comisiones de seguimiento.

5. Acceso a los servicios de apoyo a la escolarización

La expansión de la oferta, el incremento de lademanda y la asunción cada vez más extendidadel derecho a acceder a la educación infantil deprimer ciclo, entre otros factores, supone para loscentros incorporar una diversidad y complejidadsocioeducativa mayores del entorno en base aunas mayores exigencias por parte de las familiasatendidas de calidad del servicio prestado.

En este contexto, los recursos normalizados amenudo no son suficientes para garantizar la ges-tión adecuada de la diversidad existente. Eso es loque sucede, por ejemplo, con la atención de lasnecesidades educativas especiales.

A lo largo del presente informe extraordinario, seha insistido sobre la importancia de promover laplena integración de la educación infantil de pri-mer ciclo en el sistema educativo. Y eso comporta,tal y como el Síndic sugiere, que las escuelas infan-tiles y guarderías puedan acceder a los recursos yservicios de apoyo a la escolarización que la Admi-nistración educativa dispone (EAP, etc.).

6. Mejora de las condiciones de trabajo delos profesionales

6.1. Revisión y definición precisa de las categoríasprofesionales

Existen múltiples clasificaciones de las categoríasprofesionales del personal que interviene en lasescuelas infantiles y guarderías. Así, por ejemplo,el Convenio colectivo de trabajo del sector de ense-ñanza privada de Cataluña prevé las categorías demaestro, educador infantil y técnico superior de educa-ción infantil. En convenios de ayuntamientos queregulan las condiciones de trabajo de las escuelasinfantiles municipales, se prevén las categorías deeducador infantil y educador auxiliar, obviando lafigura del maestro. Muchas veces, la delimitaciónde las categorías es confusa, y no siempre res-ponde a las diferencias de perfiles profesionales yde cualificación del personal implicado.

De hecho, el informe extraordinario ha constatadoque existen profesionales que trabajan subocupa-dos en categorías inferiores a los trabajos realiza-dos, como ocurre, por ejemplo, con los maestrosespecialistas que trabajan en guarderías privadascomo educadores infantiles, o, también, que muchosprofesionales realicen los mismos trabajos contra-tados en categorías laborales diferentes. En estesentido, el Síndic de Greuges propone que losDepartamentos de Educación y Trabajo se ocupende elaborar una definición y ordenación clara delas categorías profesionales del sector, así como develar por la asignación de los profesionales a lascategorías que les corresponda por trabajo reali-zado.

El proceso de revisión de las categorías profesiona-les también debe contribuir a reflexionar en tornoa las condiciones de trabajo asociadas a las men-cionadas categorías. El Síndic de Greuges proponeque, en el marco de un proceso abierto de diálogosocial, la administración competente favorezca quelos agentes sociales mejoren las condiciones detrabajo del sector. Estas mejoras deben ser extensi-vas para el conjunto de categorías profesionales, yespecialmente para la figura del auxiliar. Comoempleadores, muchos ayuntamientos tambiénpueden iniciar este proceso de revisión y mejora.



6.2. Diálogo social para la homologación de las condiciones salariales y horarias del sector

En este proceso de revisión de las condicioneslaborales de los profesionales del sector, es fun-damental reducir diferentes desigualdades exis-tentes. En primer lugar, conviene minimizar lasdesigualdades que los diferentes convenios reco-gen para los profesionales de los sectores públicoy privado. El Síndic de Greuges insta a las admi-nistraciones educativa y laboral a promover eldiálogo entre los agentes sociales para mejorarlas condiciones salariales y horarias (dedicaciónhoraria, horas extra, etc.) que recoge el conveniocolectivo del sector de enseñanza privada. Aquíes preciso añadir que las condiciones previstaspor los convenios de muchos ayuntamientostambién son desiguales entre ellas. Así, pues, elSíndic de Greuges también insta a los ayunta-mientos a revisar las políticas retributivas y otraspolíticas laborales fijadas para los profesionalesde las escuelas infantiles y guarderías municipa-les.

En segundo lugar, es preciso eliminar las desigual-dades que sufren los profesionales del primer ciclode educación infantil en comparación con los delresto de etapas educativas. Ello se explica, enparte, por la falta de reconocimiento educativo quesufre esta etapa. En este sentido, el Síndic de Greu-ges propone a las administraciones equiparar lascondiciones salariales y horarias de los profesio-nales del primer ciclo de educación infantil a lasde segundo ciclo.

Y finalmente, conviene reducir las desigualdadesentre los profesionales derivadas de la externali-zación de la gestión del servicio. El Síndic reco-mienda incorporar en el pliego de cláusulas meca-nismos de control sobre las condiciones de trabajoen los procesos de subcontratación. Así, por ejem-plo, pueden preverse requisitos o criterios de pun-tuación que, para conseguir la adjudicación, obli-guen o estimulen a las entidades concesionarias arespetar o mejorar las condiciones estipuladas porlos convenios del personal contratado directa-mente por la Administración local (que, general-mente, presentan mejores condiciones que lasofrecidas por las entidades que gestionan indirec-tamente este tipo de servicio). Como ya se hacomentado anteriormente, y en esta línea, con-vendría eliminar la cláusula de reducción de lapropuesta económica que incorporan muchospliegos de condiciones de la concesión del servi-cio.

6.3. Formación permanente

Además de las desigualdades salariales u hora-rias, anteriormente señaladas, conviene añadir

otras relacionadas con las oportunidades deacceso a recursos de apoyo a la profesionalidadque la Administración educativa se ocupa de pro-porcionar a los profesionales docentes del sistemaeducativo. Es el caso, por ejemplo, de la formacióncontinua, que promueve su reciclaje y empleabili-dad. En este sentido, el Síndic de Greuges sugiereque la formación continua que organiza el Depar-tamento de Educación sea accesible para los pro-fesionales de las escuelas infantiles y guarderías.Asimismo, insta a los ayuntamientos, los consejoscomarcales, las mancomunidades y las diputacio-nes provinciales a proporcionar oportunidadesformativas a los profesionales de las guarderíasmunicipales (estén gestionadas de forma directa oindirecta). Con relación a este aspecto, tambiénpueden incorporarse criterios de puntuación delas propuestas en los procesos de subcontrataciónque reconozcan el acceso a la formación perma-nente.

6.4. Tiempo para la planificación y coordinación de laacción docente

Otra diferencia con respecto a otras etapas educa-tivas radica en el tiempo de que disponen los pro-fesionales del sector para planificar y coordinar laacción docente. En un cierto sentido, y como con-secuencia del déficit de reconocimiento educativode la etapa y de las características de atención delos servicios, existe la percepción de que la laborde los profesionales es poco compleja y requieremenos preparación. Estas dinámicas orientan másla intervención hacia el cuidado, y menos hacia laeducación de los niños. Para evitar esta realidad, elSíndic de Greuges sugiere garantizar a los profe-sionales la posibilidad de planificar correctamentela acción educativa que desarrollan.

7. Regulación de los servicios de educación ycuidado dirigidos a la primera infancia

7.1. Regularización de los servicios que actúan deforma equivalente a las escuelas infantiles sinautorización del Departamento de Educación

Con ocasión de la resolución del Síndic de Greugessobre las quejas de presuntos maltratos en ludote-cas que atendían de forma regular a niños meno-res de tres años (Q 4116/2006 y Q 4323/2006), ya seinsistió en la necesidad de regularizar los serviciosque actúan de forma equivalente a las escuelasinfantiles.

En este sentido, la Convención sobre los derechosdel niño, en el artículo 3, prevé que los estadosdeberán asegurar que los servicios y equipamien-tos responsables de la atención de los niños



cumplan con las normas previstas y que existasupervisión profesional. Al igual que la Conven-ción, y atribuyendo la competencia a la Adminis-tración educativa, la Ley orgánica 8/1985, de 3 dejulio, reguladora del Derecho a la Educación(LODE), prevé en el artículo 24.2 que por razonesde protección a la infancia los centros privadosque acojan de manera regular a niños de edadescorrespondientes a la educación infantil estaránsometidos a autorización administrativa. Deacuerdo con esta regulación, que tiene carácterbásico, cualquier centro que atienda a niños deforma regular deberá disponer de autorizaciónadministrativa de apertura que verifique el cum-plimiento de los requisitos mínimos que prevé elartículo 14 de la LODE, referentes a la titulaciónacadémica del profesorado, relación numéricaalumno-profesor, instalaciones y número de luga-res escolares, sin que sea suficiente la licenciamunicipal de actividades.

Así, pues, las “ludotecas” y otros centros con deno-minaciones diversas que acogen diariamente y deforma continuada a niños menores de tres añosfuncionan de forma ilegal porque atienden a niñosde forma regular e incumplen el requisito de auto-rización administrativa que prevé el artículo 24.2de la LODE.

Ante esta situación, el Síndic sugiere al Departa-mento de Educación, en tanto que Administracióneducativa que debe velar por la aplicación de lanormativa vigente, en este caso la LODE, promo-ver la regularización de la situación administra-tiva de los centros mencionados y, en los casos enque se compruebe que acogen a niños de formaregular, inste a que se adecuen a los requisitosque prevé el Decreto 282/2006, y la tramitación delas autorizaciones administrativas correspon-dientes.

En este sentido, el Decreto 282/2006, de 4 de julio,por el que se regula el primer ciclo de la educacióninfantil y los requisitos de los centros, prevé des-arrollar el artículo 24.2 de la LODE (se refiere a éstede forma expresa en el preámbulo). Así, en el artí-culo 1, somete los centros que imparten el primerciclo de educación infantil a la autorización admi-nistrativa para su funcionamiento.

Aun así, cabe decir que el mencionado decreto semuestra ambiguo con relación al ámbito de aplica-ción. Es cierto que expone que los centros queimparten el primer ciclo de educación infantil“acogen de manera regular, o sea continuada y sis-temática, a niños de cero a tres años” y, posterior-mente, excluye de su aplicación, de forma expresa,los servicios que reciben los niños de cero a tresaños de forma no regular. Sin embargo, el articu-lado del decreto ni obliga ni excluye a los centros

que atienden a niños de forma regular que no sondenominados como escuelas infantiles o guarde-rías que no imparten este ciclo de educacióninfantil.

En este sentido, pues, el Síndic de Greugessugiere desarrollar las medidas legislativas perti-nentes para que los centros que atienden a niñosde forma regular estén obligados a ser autoriza-dos por el Departamento de Educación y a seguirlos criterios y requisitos previstos en la norma-tiva que regula la educación infantil de primerciclo.

El trabajo de campo realizado en el marco de ela-boración de este informe extraordinario ha cons-tatado la existencia de centros no autorizados quequerrían estarlo, pero que presentan circunstan-cias estructurales que les impiden adaptarse a losrequisitos especificados por ley. El Departamentode Educación debe buscar soluciones normativasy prácticas para todos ellos, que no pasen porseguir operando sin la autorización correspon-diente.

Finalmente, también se insta a los ayuntamientos,de acuerdo con el deber de policía administrativaque les corresponde y según lo previsto por el artí-culo 88 del Decreto 179/1995, de 13 de junio, por elque se aprueba el Reglamento de obras, activida-des y servicios de los entes locales, a llevar a cabolas actuaciones necesarias para adecuar la activi-dad real que se lleva a cabo en los establecimien-tos a los requisitos de la autorización que tienenotorgada o, de lo contrario, adopten las medidasque prevé este decreto.

7.2. Regulación de los servicios educativos y lúdicosde atención no regular

Los servicios que no atienden a niños de formaregular, excepto algunos municipios que cuentancon ordenanzas municipales con referenciaexpresa a este tipo de servicio, actúan sin una nor-mativa que regule los criterios básicos de calidadque deben cumplir para su funcionamiento.

El Decreto 222/1996, de 12 de junio, de los equipa-mientos cívicos, por ejemplo, sólo se limita a defi-nir el concepto de ludoteca, los destinatarios queatiende y los objetivos que persigue. No se refiere,en cambio, a las condiciones de espacio, a lasratios de profesionales, a la cualificación de losprofesionales, etc. Esta regulación, en definitiva,resulta insuficiente para garantizar la calidad de laatención recibida por los niños.

En este sentido, el Síndic de Greuges sugiere alDepartamento de Acción Social y Ciudadanía, encolaboración con el Departamento de Educación,



que se legislen los requisitos básicos sobre ratiosde niños y profesionales, cualificación de los pro-fesionales, condiciones físicas, etc. de estos servi-cios.

Igualmente, el Síndic de Greuges recomienda alos ayuntamientos que disponen de estos servi-cios al municipio incorporar en sus ordenanzasrequisitos de calidad, así como garantizar, a tra-vés de la supervisión correspondiente, su cumpli-miento.

7.3. Regulación explícita de la escolarizacióntemprana en la Ley de Educación de Cataluña

La regulación de la educación de los niños de ceroa tres años debería ser incluida de forma especí-fica dentro de la futura Ley de Educación de Cata-luña. En este sentido, el Síndic de Greuges pro-pone reconocer con rango de ley el derecho de losniños de cero a tres años a la educación, con elestablecimiento de unos requisitos de calidadmínimos que desarrollen posteriormente normasde rango reglamentario, como el Decreto ya exis-tente.

El presente informe extraordinario da algunas pis-tas sobre posibles aspectos que cabe incorporar. Laley catalana de educación debería asegurar elcarácter educativo, con la previsión de unos conte-nidos mínimos, así como la calidad de la oferta,con el cumplimiento de unos requisitos que englo-ben todos los centros que atienden de forma regu-lar a niños de cero a tres años (anteriormente ya seha comentado el déficit de regulación existente eneste ámbito). Además, debería comprometer a lasadministraciones educativa y locales, desde laplena corresponsabilidad, a garantizar la igualdadde oportunidades en el acceso, así como a asegurarla existencia de plazas suficientes para atender lademanda existente, remitiendo a mecanismos derevisión periódica y de planificación compartidade la oferta.

8. Diversificación de las políticas deeducación y cuidado dirigidas a la primera infancia

8.1. Diversidad de políticas de cuidado a la infancia

El análisis comparado de las políticas de educacióny cuidado en la primera infancia constata el déficitexistente en Cataluña. En este sentido, el Síndic deGreuges propone incrementar las políticas deapoyo a las familias para el cuidado infantil. Esosupone tender a (a) ampliar el periodo y la remu-neración de las licencias parentales, especial-mente para atender a los niños menores de un añoen el propio núcleo familiar, (b) intensificar laspolíticas de transferencia económica, especial-mente con el aumento de las ayudas y las desgra-vaciones fiscales por hijos a cargo (condicionadaspor niveles de renta), o (c) incrementar la dotaciónde servicios de cuidado complementarios, no sus-titutivos de la escolarización temprana, como pue-den ser las ludotecas, los espacios familiares, losservicios de cuidadores infantiles, etc.

8.2. Supervisión de los servicios lúdicos y educativosinfantiles de atención no regular

El presente informe extraordinario ha puesto derelieve, también, el déficit de calidad y control exis-tente entre los servicios lúdicos infantiles. Ante-riormente, ya se ha comentado la necesidadde regular legalmente los requisitos de calidad deestos servicios. Aquí es preciso apuntar que laspolíticas de diversificación y promoción de los ser-vicios de atención no regular de la primera infanciadeben ir acompañadas de mecanismos de controlsobre su cualidad. En este sentido, el Síndicde Greuges insta a los ayuntamientos y al resto deadministraciones a salvaguardar, a través de losmecanismos de supervisión que considere adecua-dos, la calidad de los servicios infantiles de aten-ción no regular (y el cumplimiento de los criteriosde calidad que se prevean por ley, en su caso).



EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC


MONOGRAPHIC REPORT (SUMMARY) September 2007


SCHOOL ENROLMENT FOR CHILDREN 0 TO 3 IN CATALONIA 191


In this special report, “School Enrolment for Chil-dren 0 to 3 in Catalonia”, delivered to the Presidentof the Catalan Parliament, Ernest Benach, on 4th

September 2007, by the síndic, Rafael Ribó, and thedeputy for the Defence of Children’s Rights, XavierBonal, the Síndic de Greuges (Catalan Ombuds-man) recommends a new plan for greater publicpreschool capacity and improved access condi-tions and quality.

School enrolment for children between 0 and 3years of age has become an area of special socialand political significance. These are several factors(rise in birth rates, higher female employment lev-els, expansion of educational rights of the popula-tion, weakening of unauthorized centres, etc.) thathave entailed an important increase in demand onthe part of the families as well as political prioriza-tion on the part of public powers concerning thecreation of offer.

Despite recent legislation developed in order toregulate first-cycle children’s education and to cre-ate quality nursery schools to assure a sufficientoffer, the demand for nursery and preschool is stillhigher than that available.

The activity of the Síndic de Greuges has not beenunaware of the situation in this sector. The institu-tion has received many complaints, 227 in the lastfive years, about problems related to this educa-tional area. All of these complaints underline cer-tain precariousness during the first-cycle chil-dren’s education subsystem in our country.

Considering the increased importance in the edu-cation of children zero to two years old and alsothe deficits related to the offer, the CatalanOmbudsman assumed the commitment to elabo-rate an extraordinary report to analyse the situa-tion in this educational area.

In the preparation of the report, the complaints andconsultations of citizens who addressed them-selves to this institution have been considered;

especially those presented during 2006 and 2007. Asurvey was carried out in 331 town councils, 243 ofwhich answered (a percentage of 73,4%), providinginformation related to the municipal nurseryschools. The information provided which refers tothe model of management, number of students,and professionals, and their qualifications, theeducational project, the organizational model andprogramming of services offered, has also beenvery useful in making the current report.

Likewise, the report includes some of the results ofthe study requested by the Catalan Ombudsman inthe middle of 2005, with the title L’educació i cura dela primera infància a Catalunya (Education and care inearly childhood in Catalonia). The Department ofEducation of the Catalan Government has alsoprovided information about education in this agegroup and about the deployment of the Planlaunched to create public capacity for thirty thou-sand new students during the period 2004-2008.

In ten chapters, this report analyzes all this infor-mation as well as the situation of the education ofchildren zero to three years in Catalonia, andcomes to some conclusions and makes some rec-ommendations and suggestions summarizedbelow.

Some of the main conclusions of this report are asfollows:

1. Good compared position of Cataloniaregarding the levels of coverage ofpreschool services

The rate of children from zero to two years educa-tion (public and private) in Catalonia (31%) practi-cally doubles that of Spain (16%); only the BasqueCountry shows higher levels.

On a European scale, Catalonia occupies a mediumposition, similar to that of countries leading insocial policies like France and Finland, and clearlyabove neighbouring countries in the south ofEurope, like Spain or Portugal.

SUMMARY



2. Low public education of children 0 to 2 years old

The good assessment of the levels of cover offeredby the compared analysis is not applicable to thesituation of public education. In first-cycle chil-dren’s education, more than 50% of Catalan chil-dren are schooled in the private sector, while in therest of cycles of the educational system, this pro-portion is inverse. In fact, there are counties andmany medium towns that practically do not havepublic offer addressed to children of this age group.

3. Significant territorial inequalities in theeducation of children 0 to 2 years old

The lack of planning of the school offer has con-tributed to consolidating important inequalitiesbetween counties and towns related to the zero totwo years’ education.

A priori, the deployment of the Plan to create30,000 public places has to entail a significantadvance in the reduction of territorial inequalities,though this situation will not be completelyresolved.

4. Low diversification of the preschool care policies

In northern and central European countries, fami-lies enjoy a more extensive network of children’sschools and, moreover, have a wider range of careoptions than is the case of Catalonia. Familieshave, in short, more resources in services (schools),in money and in time to dedicate to their children.This diversification of resources implies more flex-ibility so that the families can take care of the chil-dren, depending on their preferences or workingneeds, especially during the child’s first year of life,when they are more reluctant to take children toschools. Resources in time normally come fromreduction in the work day, flexible timetables andparental leave of absences. Resources in money,however, come from deductions in taxes or retri-bution of work leave of absence, among others.

Southern European countries, including Catalonia,have a child-care model very dependent on theinformal sector, relying on the family, throughthe so called intergenerational solidarity, that cov-ers some specific welfare needs.

In short, in Catalonia there is a very important taskto be accomplished in the development of comple-mentary services in schools that help families and

give them more flexibility to organize child-careand education.

5. Deficits of regulation of the servicesaddressed to early childhood

As a matter of fact, Catalonia already has somecomplementary services addressed to early child-hood, such as “play centres”. In general, thedeficits of regulation and control of this type ofservices which entail a lack of control and guaran-tee of the quality they offer should be highlighted.The report also found that there is no administra-tion that takes care of control, within the frame-work of these services, about the rights of the childto a quality attention.

6. Stagnation and other limitations in the regulatory framework regulating early childhood education

In general, legislative initiatives, not only educa-tional, but also those concerning support to thefamily, employment, etc., tend to incorporate ref-erences to the importance of the early childhoodcare. The evolutionary analysis of regulations,however, shows that these regulations do notincorporate really structural changes with regardto 0-3 stage. In fact, the report reveals that, inmany respects, the current regulatory frameworkdoes not differ very much from the situation of thedecades during the 80’s and 90’s.

The very fact of inclusion or exclusion in the edu-cational system at this stage has not contributedto a solid foundation on which to construct a truesubsystem of first-cycle children’s education. Thesame transitory periods of adaptation to the regu-lations established by the different and successivepromulgated legislations have left no time to guar-antee and consolidate the changes.

7. Deficits related to the conditions of quality of service

In comparison, the demands of quality are in gen-eral lower in Catalonia than in the leading coun-tries in early childhood school policies.

Moreover, the report shows that many nurseryschools do not meet the legal requirements for per-group ratios, professionals to children. It goes with-out saying that these circumstances have a negativeeffect on the quality of the attention.The report also



mentions the precariousness of many sector pro-fessionals’ working conditions: low retribution, nopayment for the extra time, etc., which contrastswith the working conditions of the rest of the edu-cational cycle’s professionals. In general, the databrings to light that the private sector shows moreprecarious conditions than the public sector, bothas to ratios as well as to working conditions.

8. Deficits in educational quality such as supervision and support to earlychildhood education

Legal oscillations over the last decades have nega-tively conditioned full integration of this stage tothe educational system.

The current report finds deficits related to littleappraisal of educational aspects in the proceduresof concession of management of the municipalnurseries, where some of them work without aneducational project or a bad human resourcesendowment and organization.

Moreover, political competences’ fragmentation asto children 0 to 3 years of age education, withoutthe corresponding coordinating mechanisms andsupervision, can nourish a certain effect of diffu-sion of responsibilities when guaranteeing thequality of the offer. The report shows, for example,that, when problems concerning functioning ofthe activity arise, there are no clear models aboutwhich administration –educational or local– is incharge of resolving them.

9. Lack of educational recognition of the first-cycle children’s education

Lack of educational recognition at this stage ispartly responsible for the quality deficits of theoffer. For many, nursery schools are still servicesmore directed to early childhood care than to edu-cation.

This lack of recognition has also brought to lightthe working conditions –less salary for more work-ing hours– or with fewer professional qualificationrequisites.

10. Social inequalities and deficits relatedwith to accessibility to educational offer

Finally, the report discusses certain social inequal-ities in access to education. It shows that children

from families with stronger cultural and economicbackgrounds attend school in higher numbers. Thelack of public capacity and the cost of nurseryschools are the reasons behind these inequalities.

The three fundamental guiding principles thisinstitution considers for the definition of publicpolicies addressed to nursery school are the fol-lowing:

1. Social and territorial equity

This report has made the existence of strong socialand territorial disparities in the access of Catalanfamilies to the first-cycle children’s education evi-dent. Social and territorial equity is, therefore, aprinciple that has to guide political action, whichimplies the establishment of the necessary mecha-nisms to correct the situations of current imbalance.

2. Quality and educational recognition

A second guiding principle focuses on consideringthe importance of the quality at this stage. Theneeds of expansion of the early childhood services,in a context of increasing pressure of demand, canhave effects on the quality of the offer. A qualitythat means, likewise, to concede full educationalrecognition –and not care– to the early childhoodservices, as an integrated stage (non compulsory)in the structure of the educational system.

3. Educational and local administrations co responsibility

Finally, the two former principles are only viable ina system that starts from the principle of coresponsibility. Conceptualization of early child-hood services as proximity services, and therefore,as services that have to be offered by town coun-cils has to be accompanied by a clear role of theCatalan Autonomous Ministry of Education tosupervise quality and equity in the provision ofthese services. A certain system’s disorderrequires, then, the active presence of a centralorgan that establishes the necessary mechanismsto guarantee that the service is offered with qual-ity and educational equity conditions.

The main proposals and recommendations madeby the Ombudsman in order to optimize the situa-tion of preschool education in Catalonia are thefollowing:

1. Policies of school offer promotion

The Ombudsman is proposing a minimum manda-tory public school capacity for children 0 to 3 years



old. Catalan Ombudsman Rafael Ribó, has recom-mended the definition of a new plan for the cre-ation of public nursery school capacity for the2008-2012 period that ensures continuity ofthe plan now in force, and sets school enrolmentgoals higher than present levels (30% for munici-palities of up to 20,000 inhabitants; 25% for munic-ipalities of 20,000 to 50,000 and 20% for municipal-ities of over 50,000 inhabitants).

The Ombudsman has also suggested a mandatoryminimum public preschool and nursery schoolcapacity to overcome the current shortage. Despitethe plan launched by the Catalan Government, stillin force, to create capacity for 30,000 students dur-ing the 2004-2008 period, the demand for nurseryand preschool is still higher than the availablesupply. There is no sign this trend will change inthe short term, given certain indicators such as therise in birth rates and higher female employmentlevels.

Contrary to the first plan, the new plan shouldtake the real data on current unmet demand intoconsideration. Acknowledgement of the unmetdemand is important to plan the capacity offerand involve the administrations competent in themanagement of existing needs. Planning must bethe responsibility of both the Department of Edu-cation and the local entities.

2. The Catalan Autonomous Ministry of Education as the central body of the system

Although services for early childhood are local serv-ices and must be covered by local councils, a clearrole must be played by the Catalan AutonomousMinistry of Education in ensuring their quality andequality.This role is especially necessary in the con-text of diverse municipal economies, with veryunequal levels of service provision, territorial dis-persion, presence of private centres with differenttraits and disparate working conditions.

Against such a backdrop, public resources are ofteninsufficient to ensure proper management of theexisting diversity, as is the case concerning specialeducational needs. The Catalan Ombudsman’sreport emphasizes the importance of promoting fullintegration of first-cycle children’s education in theeducational system, so that nursery schools mayhave access to the Catalan educational administra-tion’s schooling support resources and services.

The authorization or partial financing of the cen-tres is not enough.There must also be decentraliza-tion accompaniment policies, and municipal proj-

ects that provide support services, supervise offerconditions and guarantee regular inspections.

3. The need to improve access conditionsand to reduce social inequalities

The Catalan Ombudsman is proposing newadmissions criteria and scales to reduce accessinequalities in this educational period. To do so,the Ombudsman recommends an analysis of theaccessibility needs of the social groups withthe highest risk of marginalization. He also sug-gests the incorporation of criteria that prioritizesingle-parent families, as is already done withlarge families, and the establishment of incomecriteria that would cover a wider proportion of thepopulation facing financial difficulties.

Additionally, it would be necessary for the CatalanAutonomous Ministry of Education to assumegreater control over admission criteria, and forthese criteria to be standardized in all municipali-ties. At present, some competent local councils settheir own requisites, such as being registered inthe local census for a certain number of years.Such measures do not benefit equal access to theoffer.

Lastly, the Ombudsman has proposed reinforce-ment of the economic support policies for familieswith access difficulties. Families assume around30% of the cost of public schools’ operation. Thisentails paying an estimated average annual tuitionof 2,172 euros per child (including lunchroomfees). In 50% of Catalan households, these feesstand for over 10% of the family income for eachchild in school. Many municipalities do not offergrants or aid for economically disadvantagedsocial groups. The insufficient offer does not onlyleave children without a school to attend. It alsodiminishes parents’ opportunities to reconcileprofessional and family life.

4. Stricter quality regulations compliance

Some nursery schools still do not meet legalrequirements on per-group ratios of professionalsto children (which range from 8 to 20 children,depending on age) and regarding staff qualifica-tions. What is more, one of the foremost claimsamong sector professionals involves reducing thelegal limit of children per group. The CatalanOmbudsman also recommends tougher regula-tions, among them, implementation of classroomratios lower than current levels, a measure thatwould improve the quality of service.



As for the sector professionals’ qualifications, theOmbudsman proposes increasing the proportionof teachers, and making the qualification requi-sites for first-cycle children’s education profes-sionals equivalent to those for all other educa-tional stages.

5. Improvement in professionals’ workingconditions

The inequalities faced by first-cycle children’s edu-cation professionals, caused by a lack of acknowl-edgement of this educational period, compared tothose of all other educational stages, must be elim-inated. In this sense, it is recommended that thesalary and scheduling conditions of first-cyclechildren’s education professionals be brought upto levels of second cycle professionals.

Further, there must be dialogue among socialagents to improve the salary and scheduling con-ditions established in the private education teach-ers’ collective agreement to minimize inequalitieswith public sector professionals.

It should also be a priority to reduce the inequali-ties among professionals, derived from outsourc-ing management of the service. The CatalanOmbudsman recommends including mechanismsof supervision of working conditions in the speci-fications for sub-contracting processes. Alongthese lines, agreements established by the localcouncils vary widely from one to another.

6. Regulation and inspection ofunauthorized centres

Once again, the Ombudsman has reiterated theimportance of inspection and supervision thatmust be carried out by the Catalan AutonomousMinistry of Education on the offer of facilitiesthat operate as equivalents of preschools andnursery schools under different names, such as“play centres” without administrative authoriza-tion. In this regard, the Ombudsman recom-mends developing the legislation necessary formandatory authorization of these centres by theMinistry of Education, to put an end to the cur-rent legal void.


EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC





EL DEFENSORDE LES

PERSONES

SINDIC

Síndic de Greuges de CatalunyaJosep Anselm Clavé, 3108002 BarcelonaTel 933 018 075 Fax 933 013 [email protected]

78

84

39

37

54

32

Coberta Escolaritzacio 3/10/07 10:11 Página 1

l'escolarització de 0 a 3 anys a catalunya (pdf)

Documents