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Leonel Vega MoraHacia la Sostenibilidad Ambiental del DesarrolloLeonel Vega MoraHacia la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo

Profesor Asociado. Universidad Nacional de Colombia. Instituto de Estudios Ambientales IDEA – Bogotá D.C. [email protected] ; [email protected]

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Colección: Textos Universitarios Area: Ecología y medio ambiente Primera edición: Bogotá, D.C., junio 2005 ISBN: 958-648-403-3



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ÍNDICE DE CONTENIDO LA ESTRATEGIA DE LA MULA ..................................................................................................... 7 PRÓLOGO DE LOS EDITORES................................................................................................... 11 INTRODUCCIÓN ......................................................................................................................... 14

1. EL ENFOQUE SISTÉMICO ANTE LA COMPLEJIDAD DE LA NATURALEZA...... 25

1.1 COSMOVISIÓN EVOLUTIVA: ENTRE LOS PARADIGMAS JÓNICO Y PLATÓNICO ...................... 25 1.2 EL ENFOQUE SISTÉMICO EN LA COSMOVISIÓN EVOLUTIVA DE LA NATURALEZA................... 28 1.3 PROCESOS SISTÉMICOS BÁSICOS................................................................................... 32 1.4 EL ENFOQUE SISTÉMICO Y LAS ORGANIZACIONES SOCIALES............................................. 34 1.5 CONCLUSIÓN ................................................................................................................ 39

2. EL ESTADO COMO SISTEMA .................................................................................. 41

2.1 EL ENFOQUE SISTÉMICO APLICADO AL ESTADO ............................................................... 42 2.2 EL DESARROLLO (CULTURAL) COMO PROCESO EVOLUTIVO Y COMO FINALIDAD DE CADA

NACIÓN 43 2.3 ELEMENTOS Y DIMENSIONES DEL DESARROLLO .............................................................. 49 2.4 SOSTENIBILIDAD DE LAS DIMENSIONES DEL DESARROLLO................................................ 53 2.5 ESTRUCTURA SISTÉMICA DEL ESTADO............................................................................ 58 2.6 GESTIÓN PÚBLICA BAJO ENFOQUE SISTÉMICO ................................................................. 60 2.6.1 Formulación políticas públicas y diseño de instrumentos .......................................... 62 2.6.2 Fomento al Desarrollo................................................................................................. 62 2.6.3 Seguimiento y Evaluación de las Políticas y Gestión Pública.................................... 63 2.7 CONCLUSIONES ............................................................................................................ 66

3. POLÍTICAS PÚBLICAS COMO VECTORES DEL DESARROLLO ......................... 70

3.1 POLÍTICAS PÚBLICAS BAJO ENFOQUE SISTÉMICO ............................................................. 71 3.2 MARCO LÓGICO ESTRATÉGICO PARA LA FORMULACIÓN DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS.......... 73 3.2.1 Antecedentes y justificación ....................................................................................... 74 3.2.2 Diagnóstico ................................................................................................................. 74 3.2.2.1 Caracterización sistémica de la Información Oficial ................................................... 75 3.2.2.2 Identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas 88 3.2.2.3 Prospección y selección de escenarios adecuados de gestión ................................. 92 3.2.3 Principios específicos ................................................................................................. 93 3.2.4 Objetivos ..................................................................................................................... 94 3.2.4.1 Objetivo general.......................................................................................................... 94 3.2.4.2 Objetivos específicos .................................................................................................. 95 3.2.5 Soluciones estratégicas.............................................................................................. 95 3.2.5.1 Estrategias misionales................................................................................................ 96 3.2.5.2 Estrategias funcionales............................................................................................... 96



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3.2.5.3 Estrategias jurisdiccionales......................................................................................... 97 3.2.5.4 Estrategias instrumentales.......................................................................................... 97 3.2.6 Mecanismos de seguimiento y evaluación ............................................................... 104 3.2.6.1 Seguimiento y evaluación actual .............................................................................. 105 3.2.6.2 Seguimiento y evaluación sistémica......................................................................... 108 3.2.6.3 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas —SISEP— 109 3.2.6.4 Control de Gestión Institucional ................................................................................ 114 3.3 CONCLUSIONES........................................................................................................... 123

4. HACIA UNA POLÍTICA AMBIENTAL NACIONAL DE CARÁCTER ESTATAL..... 125

4.1 ANTECEDENTES Y JUSTIFICACIÓN DE LA POLÍTICA AMBIENTAL ........................................ 125 4.1.1 Antecedentes ............................................................................................................ 126 4.1.2 Justificación............................................................................................................... 128 4.2 DIAGNÓSTICO AMBIENTAL ............................................................................................ 130 4.2.1 Caracterización sistémica de la información ambiental............................................ 131 4.2.1.1 Marco conceptual de la información ambiental ........................................................ 132 4.2.1.2 Marco ordenador para el tratamiento de la información ambiental .......................... 135 4.2.1.3 Mapa-Matriz EPG de integración ambiental ............................................................. 136 4.2.1.4 Agregación, definición y diseño de indicadores ambientales ................................... 137 4.2.1.5 Configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—....................... 139 4.2.2 Identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas ambientales ................................................................................................................................ 140 4.2.2.1 Información y capacitación de actores participantes................................................ 140 4.2.2.2 Identificación de potencialidades y problemáticas.................................................... 141 4.2.2.3 Priorización de potencialidades y problemáticas...................................................... 141 4.2.2.4 Análisis Estratégico de potencialidades y problemáticas ambientales..................... 143 4.2.3 Prospección y selección de escenarios adecuados de gestión ............................... 143 4.3 PRINCIPIOS ESPECÍFICOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL .................................................... 144 4.4 OBJETIVOS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL ......................................................................... 145 4.4.1 Objetivo general ........................................................................................................ 145 4.4.2 Objetivos específicos ................................................................................................ 145 4.5 SOLUCIONES ESTRATÉGICAS DE LA POLÍTICA AMBIENTAL ............................................... 146 4.5.1 Estrategias misionales de la política ambiental ........................................................ 147 4.5.1.1 Recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas...................................................... 147 4.5.1.2 Aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales.............................. 148 4.5.1.3 Conservación de Ecosistemas Estratégicos............................................................. 148 4.5.2 Estrategias funcionales de la política ambiental....................................................... 149 4.5.2.1 Formulación de la política ambiental y diseño de sus instrumentos ........................ 150 4.5.2.2 Fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo .............................................. 150 4.5.2.3 Ejercicio de la Autoridad Ambiental .......................................................................... 151 4.5.3 Estrategias jurisdiccionales de la política ambiental................................................. 151 4.5.3.1 Gestión ambiental sectorial....................................................................................... 151



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4.5.3.2 Gestión ambiental territorial ...................................................................................... 168 4.5.4 Estrategias instrumentales de la política ambiental ................................................. 176 4.5.4.1 Instrumentos legales y normativos ........................................................................... 177 4.5.4.2 Instrumentos organizacionales ................................................................................. 177 4.5.4.3 Instrumentos financieros y económicos.................................................................... 178 4.5.4.4 Instrumentos de información .................................................................................... 181 4.5.4.5 Instrumentos de planificación ambiental................................................................... 181 4.5.4.6 Marco Lógico Estratégico para la formulación de Planes de Ordenamiento y Manejo Ambiental de Cuencas Hidrográficas......................................................................................... 183 4.6 MECANISMOS PARA EL SEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN AMBIENTAL .................................... 185 4.6.1 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental —SISEPA— 187 4.6.1.1 Caracterización sistémica de la información ambiental............................................ 188 4.6.1.2 Metodología sistémica para el seguimiento ambiental a través de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA— ............................................................................................... 189 4.6.1.3 Metodología analítica para la evaluación ambiental a través del marco ordenador EPG 189 4.6.1.4 Mecanismos para mejoramiento continuo de la gestión ambiental.......................... 192 4.6.2 Control de Gestión Ambiental Institucional............................................................... 192 4.6.2.1 Medición y valoración de los instrumentos de planificación ambiental .................... 195 4.6.2.2 Normalización y sistematización de los instrumentos de planificación ambiental.... 195 4.6.2.3 Plan indicativo de compromisos ambientales........................................................... 197 4.6.2.4 Informes indicativos de gestión ambiental................................................................ 198 4.6.2.5 Seguimiento a los instrumentos de planificación ambiental ..................................... 199 4.6.2.6 Evaluación de Resultados ........................................................................................ 199 4.7 CONCLUSIONES .......................................................................................................... 202 4.7.1 Política ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo 203 4.7.2 Gestión ambiental bajo enfoque sistémico............................................................... 205

5. PROPUESTA PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA................................................................................................................................ 209

5.1 FORMULACIÓN DE UNA POLÍTICA AMBIENTAL NACIONAL DE CARÁCTER ESTATAL PARA

COLOMBIA 210 5.2 RECONFORMACIÓN ORGANIZACIONAL DEL SISTEMA NACIONAL AMBIENTAL .................... 218 5.2.1 Especialización y armonización funcional de las entidades ambientales competentes 220 5.2.2 Creación de Entidad Reguladora de Medio Ambiente ............................................. 222 5.2.3 Creación o conformación de un organismo de control del Estado encargado del ejercicio de la Autoridad Ambiental............................................................................................ 223 5.2.4 Reagrupación jurisdiccional de las actuales CAR’s en cinco grandes Corporaciones Ambientales Regionales ............................................................................................................ 224 5.2.5 Creación Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio ............................. 227



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5.2.6 Creación de Secretarías Ambientales Municipales en cada entidad territorial ........ 228 5.3 ARTICULACIÓN ESTATAL DE LA GESTIÓN AMBIENTAL PÚBLICA, EMPRESARIAL Y CIUDADANA

229 5.4 CONCLUSIONES........................................................................................................... 230 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS........................................................................................... 232



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INDICE DE FIGURAS

Figura No. 1 Emergencias evolutivas como sistemas ........................................................... 31 Figura No. 2 Procesos sistémicos básicos ............................................................................ 33 Figura No. 3 Procesos sistémicos básicos en las organizaciones sociales .......................... 35 Figura No. 4 El Desarrollo (cultural) como proceso evolutivo y como finalidad de la Nación48 Figura No. 5 Elementos y dimensiones del Desarrollo.......................................................... 53 Figura No. 6 Insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo ............................... 56 Figura No. 7 Estructura sistémica del Estado como sistema ............................................... 60 Figura No. 8 Estructura funcional sistémica para la gestión pública ..................................... 62 Figura No. 9 Estructura organizacional sistémica de la dimensión institucional ............... 64 Figura No. 10 La política como vector orientador y dinamizador de la gestión ............... 71 Figura No. 11 Políticas Públicas como Vectores del Desarrollo ......................................... 73 Figura No. 12 Capas genéricas de la información oficial en el ámbito nacional........... 76 Figura No. 13 Interrelación sistémica entre los bienes y servicios de la Nación ......... 77 Figura No. 14 Agregación, definición y diseño de indicadores EPG................................... 87 Figura No. 17 Instrumentos de planificación en los ámbitos territoriales y sectoriales de

cada Nación 103 Figura No. 18 Políticas, planes y proyectos bajo el marco ordenador EPG ..................... 104 Figura No. 19 Seguimiento y evaluación sistémica a las políticas públicas ..................... 109 Figura No. 20 Sistema de indicadores para el seguimiento y evaluación de las políticas

públicas —SISEP—........................................................................................................... 110 Figura No. 21 Control de Gestión Institucional a través de PPP....................................... 116 Figura No. 22 Capas genéricas de la información ambiental............................................ 132 Figura No. 23 Interrelación Ecosistema – Sectores del Desarrollo................................... 134 Figura No. 24 Configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA— .......... 140 Figura No. 25 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental en el ámbito

estatal 174 Figura No. 26 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental pública a nivel

nacional 175 Figura No. 27 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental pública a nivel

regional 175 Figura No. 28 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental pública a nivel local

176 Figura No. 29 Instrumentos de planificación ambiental .................................................... 182 Figura No. 30 Seguimiento y evaluación sistémica a la política y gestión ambiental .... 187 Figura No. 32 Control de Gestión Ambiental Institucional a través de los instrumentos de

planificación ambiental ...................................................................................................... 194 Figura No. 33 La política ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del

Desarrollo 204



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Figura No. 34 Política ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo de Colombia ..................................................................................................... 218

Figura No. 35 Estructura funcional propuesta para la Entidad Reguladora de Medio Ambiente 223

Figura No. 36 Estructura funcional propuesta para el Organismo de Control del Estado encargado del ejercicio de la Autoridad Ambi ................................................................... 224

Figura No. 37 Jurisdicción de las nuevas Corporaciones Ambientales Regionales según las cinco grandes regiones naturales del país........................................................................ 226

Figura No. 38 Estructura funcional propuesta para las nuevas Corporaciones Ambientales Regionales 227

Figura No. 39 Estructura funcional propuesta para las Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio.............................................................................................................. 228

Figura No. 40 Estructura funcional propuesta para las Secretarías Ambientales Municipales 229



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INDICE DE TABLAS

Tabla No. 1 Mapa -matriz EPG para la organización, almacenamiento y sistematización de la información oficial ............................................................................................................ 83

Tabla No. 2 Matriz de correlación sistémica de estado-presión........................................... 91 Tabla No. 3 Esquema de Base de Datos genérica para la normalización y sistematización de

los PPP.............................................................................................................................. 118 Tabla No. 4 Formato básico para un Plan Indicativo de Compromisos.......................... 119 Tabla No. 5 Formato básico para un Informe Indicativo de Gestión............................... 120 Tabla No. 6 Mapa-Matriz EPG de integración ambiental ................................................ 137 Tabla No. 7 Ejemplos de indicadores ambientales EPG tipo para RNR........................... 139 Tabla No. 8 Matriz ambiental de correlación sistémica de estado-presión..................... 142 Tabla No. 9 Estrategias funcionales de la política ambiental .............................................. 149 Tabla No. 10 Elementos y Requisitos de la Norma ISO 14001 ........................................ 154 Tabla No. 11 Indicadores tipológicos de gestión ambiental.............................................. 196 Tabla No. 12 Normalización y sistematización de los instrumentos de planificación

ambiental 197 Tabla No. 13 Plan Indicativo de compromisos ambientales ............................................. 198 Tabla No. 14 Informe indicativo de gestión ambiental ...................................................... 199 Tabla No. 15 La política ambiental de Colombia durante los últimos 16 años................... 210 Tabla No. 16 Especialización y armonización funcional de las entidades ambientales

competentes 221



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LA ESTRATEGIA DE LA MULA

La estrategia de la mula se fundamenta en la primera ley de la termodinámica, la cual señala que la energía no se crea ni se destruye sino que se transforma, y por lo tanto se aplica a todo proceso de la naturaleza que parte de un estado de equilibrio y termina en otro, siguiendo eso si, el camino de mínimo esfuerzo. La he adaptado precisamente, del comportamiento natural de una mula cargada de café en dirección al pueblo algunos kilómetros arriba de la finca cafetera.

Supongamos que a la mitad del camino entre la finca cafetera y el pueblo hay una bifurcación que baja en dirección al río. Es evidente que si dejamos a la mula seguir sola, cogerá por el camino del río, pues por naturaleza cogerá el camino del mínimo esfuerzo. No obstante, necesitamos llevar el cafecito al pueblo para venderlo y comprar los suministros de la finca. Por tal motivo, en la bifurcación debemos obligar a la mula a coger el camino de subida al pueblo, y allí tendremos varios modos de actuar para lograrlo, desde los más light posibles que pueden variar desde besitos, palabras amorosas, cabestro moderado, y/o empujoncito incorporado, hasta los más reaccionarios y crueles, que pueden incluir desde insultos blasfemos y groseros, fuste amenazador, y en casos extremos, el fuete convencedor. Por experiencia puedo decir, que ninguno de los modos anteriores resulta ser tan eficaz como la estrategia de la mula que aquí propongo, y la cual consiste en lo siguiente:

Unos cincuenta metros antes de la bifurcación del camino, nos ubicamos a un lado de la mula, por el mismo lado del camino que sube al pueblo, y nos recostamos sobre ella, ejerciéndole una fuerza constante en dirección al camino que baja al río, fuerza lo suficientemente grande para cansar a la mula en su insistencia de coger hacia el río. Al llegar a la bifurcación, nos retiramos y suspendemos la fuerza sobre la mula, a lo cual ella por sí sola cogerá el camino que sube al pueblo. LVM.



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PRÓLOGO DE LOS EDITORES

El presente libro es un nuevo aporte a la colección de publicaciones que el Instituto de Estudios Ambientales – IDEA de la Universidad Nacional de Colombia, en asocio con ECOE editores, vienen realizando en la difícil tarea de entender, facilitar y mejorar las complejas relaciones entre los seres humanos y sus organizaciones sociales con el ecosistema.

En esta oportunidad su autor, el profesor Leonel Vega Mora, luego de reflexionar sobre la real importancia teórica y práctica del enfoque sistémico, propone concebir al Estado como un sistema, es decir, como “una organización social conformada por una serie o conjunto de dimensiones, es decir, elementos, procesos y actividades dotados de misión, función y organización, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nación”.

Bajo esta óptica, establece el autor, “el Estado son (ni más ni menos), las reglas de juego que la Sociedad establece para convivir consigo misma y con su entorno, y constituye en últimas, el marco institucional de políticas públicas e instrumentos que orientan y dinamizan la gestión pública hacia la finalidad del Desarrollo de cada Nación”, lo que le lleva a considerar las políticas públicas como vectores de Desarrollo, y a proponer un nuevo marco conceptual y metodológico para la formulación, seguimiento y evaluación sistémica, no sólo de las políticas públicas sino, en general, de todos los instrumentos de política que las materializan, con especial énfasis en los instrumentos de información y planificación.

Posteriormente, a la luz del marco conceptual y metodológico planteado, pero además circunscrito en su tesis de diferenciar explícitamente entre ambientalismo y gestión ambiental, Vega desarrolla y propone los lineamientos u orientaciones básicas para definir y formular de manera participativa y concertada, una política ambiental nacional de carácter estatal que oriente, dinamice y articule, tanto a la gestión ambiental de cada país, como al ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado, a través de entidades



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ambientales competentes, todo ello en aras de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nación.

Esto le lleva a plantear “la necesidad que la política y por ende la gestión ambiental se focalicen estratégicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo, es decir, la sostenibilidad del patrimonio natural de cada Nación, posibilitando que el desarrollo sostenible sea una responsabilidad integral de todas las políticas públicas, es decir, del Estado y la Nación en su conjunto y no de una u otra política en particular, como se le ha querido endilgar a la política ambiental”.

Finalmente, como estudio de caso, el autor propone algunos lineamientos estratégicos básicos, que en su criterio permitirían optimizar la gestión ambiental en Colombia, relacionados en primer lugar, con la necesidad de formular e implementar una verdadera política ambiental nacional de carácter estatal; en segundo lugar, con la necesidad de reconformar organizacionalmente el Sistema Nacional Ambiental; y en tercer lugar, con la necesidad de articular estatalmente la gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana, todo ello, para garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nación.

En palabras del profesor Tomás León Sicard, “el libro constituye un valioso documento que se apoya tanto en la teoría de sistemas como en el pensamiento ambiental del profesor Augusto Angel Maya, para introducirse en un campo que hasta el momento parecía impermeable o por lo menos que incorporaba a medias los conceptos ambientales: el campo de la política y la gestión ambiental. Esta irrupción no es gratuita. Tiene un sentido organizativo que resulta enormemente útil al momento de examinar tanto al Estado desde la perspectiva sistémica, como las políticas públicas como vectores del desarrollo.

Esta utilidad práctica, derivada en grado sumo del análisis teórico mencionado, se expresa en los capítulos finales del documento en propuestas coherentes y sólidas sobre la formulación de una verdadera política ambiental para el país, que incluye de manera detallada recomendaciones tanto sobre los objetivos y estrategias como sobre los procesos de seguimiento y evaluación.



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El análisis autorizado realizado por el autor en su libro, le da derecho a postular una reorganización institucional para optimizar la gestión ambiental del país, que ojalá fuera debatida por fuera de las aulas universitarias porque posee una tal lógica y fuerza que ellas son suficientes para que sea tomada como un verdadero ejemplo a seguir por las administraciones nacionales y locales. El libro es, en consecuencia, una magistral exposición de cómo se debieran formular, seguir y evaluar las políticas públicas y en especial la política ambiental en Colombia”.



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INTRODUCCIÓN

La Universidad te forma,

el fondo lo pones tú.

Con orgullo puedo decir que he dedicado mi vida profesional y académica al tema de la política y la gestión ambiental y de una u otra manera, ya sea desde mi participación técnica como funcionario público o desde mi participación académica como investigador y docente, me he ocupado de encontrar maneras más eficientes y eficaces de llevarla a cabo. Lo anterior me ha permitido comprobar, que no obstante la buena voluntad de la comunidad mundial por proteger el medio ambiente, la política y la gestión ambiental actuales están aún lejos de cumplir adecuadamente su misión de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, pues con contadas excepciones, en la mayoría de países se han orientado más al sujeto de la gestión, es decir, a la institucionalidad, que al objeto de la misma, es decir, al medio ambiente.

Sin pretender culpar a nadie, sino por el contrario, con un gran respeto por los logros alcanzados a pesar del contexto económico y sociopolítico tan adverso y de conflicto de las últimas décadas, lo anteriormente descrito puede evidenciarse fácilmente desde tres ámbitos distintos:

Desde el ámbito público, la política y la gestión ambiental se han orientado más a fortalecer, desarrollar y proteger un marco institucional de instrumentos, que a garantizar la sostenibilidad ambiental del patrimonio natural de la Nación, a través de la optimización de las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza. Un ejemplo de lo anterior lo constituye el caso colombiano, donde a pesar del esfuerzo humano, técnico y financiero de la última década, la política y la gestión ambiental han estado orientadas básicamente hacia el fortalecimiento de una institucionalidad representada en el denominado Sistema Nacional Ambiental —SINA— y todo lo que él conlleva.

Desde el ámbito productivo (sectorial-empresarial), la política y la gestión ambiental no han sido todo lo proactivas deseable y en muchos casos han



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limitado su responsabilidad ambiental a un cumplimiento normativo mínimo, cuando no a su elusión, en detrimento igualmente del objeto de la gestión ambiental, esto es, del medio ambiente.

Desde la sociedad civil, huérfana de una política y una gestión ambiental pública y empresarial efectiva y ante la adversidad del conflicto económico y sociopolítico, han tenido igualmente que orientarse hacia el sujeto de la gestión (en este caso la población), mediante el fortalecimiento de procesos de participación para la construcción y mantenimiento de tejido social que garanticen los mínimos de democracia, seguridad alimentaria y calidad de vida.

Como se puede apreciar, en estos últimos años se han logrado consolidar en casi todos los países los denominados “sectores ambientales”, los cuales sobrepasan con creces la intención genérica de conformar una transición institucional que permitiera delegar poco a poco la responsabilidad ambiental en las entidades territoriales, los sectores y las personas. No obstante, aunque institucionalidades ambientales como las logradas representan importantes ventajas teóricas en la tarea de proteger el medio ambiente, es necesario y urgente hacerlas efectivas (eficaces y eficientes) pues en la práctica dichas ventajas no son tan evidentes como puede ser fácilmente verificado con una simple ojeada al estado de los bienes y servicios ambientales básicos de nuestros ecosistemas cercanos.

En definitiva, da la sensación de que a pesar de la buena voluntad con que se intente luchar por proteger a la Naturaleza, lo venimos haciendo de manera equivocada, pues si la problemática ambiental es natural e implícita a la actividad cultural, es decir, a los modelos de desarrollo, la gestión ambiental debería estar igualmente implícita en cada una de sus actividades y no realizada desde un sector independiente.

Pero, ¿qué será lo que ha fallado y no ha permitido que toda esta institucionalidad creada sea realmente efectiva en su misión de proteger el medio ambiente?.

Desde la óptica sistémica desarrollada y bajo el criterio personal del autor, la ineficacia e ineficiencia de la gestión ambiental actual radica fundamentalmente en la concepción misma de lo que significa lo ambiental,



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pues es allí, en ese debate, donde se deben generar los principios y fines, es decir, la política ambiental que debe orientar, dinamizar y articular la gestión ambiental.

Es un hecho que el ambientalismo nació como preocupación social ante la necesidad de proteger a la Naturaleza de las presiones humanas. No obstante, el ambientalismo de los últimos años, (orientado por el consenso de una comunidad internacional atada y comprometida a su creciente deuda externa y en muchos casos regida por paradigmas equivocados como considerar que la problemática ambiental es consecuencia de la pobreza o que el desarrollo sostenible consiste solo en garantizar la sostenibilidad de las generaciones futuras), ha modificado poco a poco su misión de protección de la Naturaleza hacia propósitos quizás más nobles, quizás más prioritarios, no lo sé, pero que tienen en común la calidad de vida del ser humano como son el denominado Desarrollo Sostenible, o también el Desarrollo Humano Sostenible, y últimamente, la protección del ser humano de los avatares de la Naturaleza, a través de la prevención y atención de desastres naturales.

Este cambio de misión le dió al ambientalismo actual una connotación mucho más amplia, hasta el punto que su principio primigenio de “respeto y responsabilidad por la Naturaleza” debió ser complementado grandemente con todo el cúmulo de principios que actualmente rigen a la mayoría de naciones en la búsqueda del Desarrollo. Lo mismo ocurrió con el fin primigenio del ambientalismo de “proteger la Naturaleza de la presión humana”, el cual debió ser complementado igualmente con todos los demás fines de cada Nación, como son la salud, la educación, la seguridad, el empleo, las comunicaciones, el transporte, la seguridad alimentaria, entre otros.

En definitiva, el ambientalismo ahora tiene que ver con todo, ya que está regido por todos los principios y orientado al logro de todos los fines de cada Nación, y ante el antropocentrismo del mundo actual, es evidente que su actuación viene siendo dirigida fundamentalmente hacia las prioridades humanas antes que a las de la Naturaleza, lo que se refleja por supuesto, en el franco y creciente proceso de deterioro al que vienen siendo sometidos los bienes y servicios ambientales de nuestros ecosistemas.



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Las anteriores reflexiones me llevan a desarrollar el presente ensayo, como propuesta filosófica, conceptual, metodológica e instrumental, para la construcción y desarrollo de pensamiento ambiental práctico, a través de una política y gestión ambiental sistémica, orientada a garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nación. El ensayo se realiza a partir de las dos siguientes consideraciones o hipótesis de estudio:

En primer lugar, comprender que la problemática ambiental constituye un problema filosófico de la humanidad y que para solucionarlo no bastan buenas razones y acciones pedagógicas a nivel individual, sino que es necesario actuar sobre el mundo simbólico del colectivo social a través de la reforma y optimización sistémica de las estructuras institucionales actuales.

En segundo lugar, diferenciar claramente (no separar) entre ambientalismo y gestión ambiental, donde el ambientalismo sea entendido como fuerza social que propugna por el desarrollo sostenible y cuyo objeto de estudio sean los modelos de desarrollo, y donde la gestión ambiental sea entendida como toda acción antrópica que propugna por la sostenibilidad ambiental del desarrollo, orientada a optimizar las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza y cuyo objeto de estudio sea el medio ambiente.

En tal sentido, desde la óptica sistémica se tratará de demostrar que la problemática ambiental no la genera la pobreza, sino que constituye un problema de concentración: concentración de población, concentración de riqueza, concentración de poder, concentración de contaminantes, y últimamente concentración de mitos mediáticos y simbólicos, y porqué no, hasta concentración de dioses. Así mismo se demostrará que el Desarrollo Sostenible no sólo consiste en garantizar recursos para las generaciones futuras, sino que adicionalmente debe garantizar en el presente, un adecuado equilibrio equitativo entre las dimensiones del Desarrollo (social, económica, ambiental e institucional), lo cual sólo será posible a partir de una efectiva (eficaz y eficiente) optimización de los Estados, entendidos éstos, como las “reglas de juego” que permiten el relacionamiento participativo y armónico de la población, consigo misma y con su territorio, todo ello a través del marco institucional de políticas públicas, y de las estrategias e instrumentos que las materializan.



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Posteriormente, se tratará de demostrar que la gestión ambiental actual está aún huérfana de una política ambiental que la oriente, dinamice y articule adecuadamente, y por lo tanto, la necesidad de disponer de una verdadera política ambiental nacional de carácter estatal y de una gestión pública, empresarial y ciudadana, responsable y adecuada a las posibilidades ambientales de cada Nación, antes que de un sector ambiental, pues así como “un montón de repuestos no son un carro”, un conjunto desarticulado de orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones no constituyen un sector ni mucho menos un sistema organizacional.

Lo anterior lleva a proponer que la política y por ende la gestión ambiental, se focalicen estratégicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo, es decir, la sostenibilidad del patrimonio natural de cada Nación, posibilitando de esta manera, que el desarrollo sostenible sea una responsabilidad integral de todas las políticas públicas, es decir, del Estado y mejor aún, de la Nación en su conjunto, y no de una u otra política en particular, como se le ha querido endilgar a la política ambiental.

En otras palabras, deberíamos transversalizar la gestión ambiental hasta el punto de que la responsabilidad y el respeto ambiental se conviertan en principio o deber supralógico, que a manera de “conciencia ambiental práctica”, sea asumida de manera integral, automática y sistémica por todos y cada uno de los individuos, entidades territoriales y sectores de cada Nación, y donde a la larga, la política y la gestión ambiental fuesen innecesarias. Lo anterior, por supuesto, exige considerar nuevos modelos de desarrollo, que conjuguen armónicamente sostenibilidad, globalización, competitividad, disputa de mercados y bienestar de la población con protección del medio ambiente, así como los cambios institucionales, económicos y sociales que se requieran a través de la optimización del Estado.

Pero, ¿cómo optimizar Estados que históricamente se han caracterizado por ser excluyentes y no son representativos de la población?, ¿cómo optimizar Estados construidos cual “colcha de retazos” de manera incidental según los intereses de una enquistada clase económica influyente y favorecida?; ¿cómo optimizar Estados inmediatistas, con políticas públicas que varían según los intereses de los grandes grupos económicos (nacionales e internacionales) y los compromisos burocráticos de cada gobierno de turno?. En definitiva, ¿cómo



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optimizar Estados centralistas y sin visión de futuro, sin ordenamiento territorial político y administrativo adecuado a sus condiciones y posibilidades ecosistémicas y culturales, y más aún, sin políticas públicas estatales, de mediano y largo plazo, diferenciales y específicas a cada gran categoría ecosistémica y cultural?.

La respuesta a estos interrogantes habrá que buscarla en la concepción misma de las políticas públicas, las cuales desde la óptica sistémica desarrollada en este estudio, podrán ser entendidas como “Vectores de Desarrollo”, derivados de la participación y el consenso de la población en un territorio, que comparte y se rige por unos principios (deberes) comunes, y se orienta al logro de unos fines (derechos), igualmente comunes. Con el tiempo y la experiencia, las naciones han aprendido y entendido que los intereses colectivos deben primar siempre sobre los intereses individuales y que para garantizarlos, al margen de cualquier consideración y manifestación política que les sea contraria, es fundamental el mejoramiento y ajuste continuo de las “reglas del juego”, es decir, la optimización del Estado, como organización social por excelencia y principal reto de la inteligencia humana, para garantizar la adecuada convivencia al interior y exterior de las Naciones.

Bajo esta óptica, optimizar el Estado sería un asunto sencillo y consistiría básicamente en formular e implementar de manera participativa y consensuada unas políticas públicas que recojan el sentir y el deseo de la población, acorde con sus principios (deberes) y sus fines (derechos). No obstante, la realidad es otra, especialmente a nivel de nuestros países latinoamericanos, caracterizados por una gran biodiversidad (genética, especies, ecosistemas) y un gran mestizaje étnico y cultural, donde los principios y los fines no son tan comunes como quisiéramos y donde la biodiversidad y el mestizaje, además de fortalezas y oportunidades, son también debilidades y amenazas, cuando de formular e implementar políticas públicas se trata.

Tanto es así que en Latinoamérica, la formulación e implementación de políticas públicas de manera participativa y consensuada, se convierte en uno de los más grandes escollos a superar en la búsqueda del Desarrollo Sostenible, lo que a su vez constituye el principal foco de vulnerabilidad ante factores externos tan poderosos e influyentes como los actuales procesos neoliberales, que bajo el sofisma de la globalización, minimalizan las



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posibilidades reales para la conformación de Estados Sociales, Democráticos y de Derecho, dándole paso a Estados Plutocráticos y Mercantilistas, donde las políticas públicas se circunscriben exclusivamente a los principios y fines del crecimiento económico y la acumulación de riqueza, y donde el Desarrollo Sostenible se vuelve una utopía cada vez más lejana e imposible, amén por supuesto, del propósito de la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo, con el cual se pretende garantizar la sostenibilidad presente y futura de la base natural de bienes y servicios ambientales que soporta al Desarrollo.

Esta optimización del Estado, implicará por supuesto, una amplia reestructuración institucional que permita elevar la efectividad de las políticas públicas en el marco de un desarrollo sostenible y justo. Implicará igualmente, nuevos estilos en la gestión pública, que además de involucrar el desafío de formular políticas públicas convergentes, multisectoriales y negociadas de desarrollo, involucre el reto de instrumentarlas e implementarlas adecuadamente para que se constituyan en verdaderas fuerzas orientadoras y dinamizadoras de desarrollo de cada Nación.

Desde esta óptica, ya no tendrá cabida el voluntarismo de políticas, planes, programas y proyectos diseñados desde oficinas del centro de cada país, aislados de la realidad social, ambiental, económica e institucional y con base en compartimientos sectoriales definidos tecnocráticamente y aplicados a fronteras administrativas no necesariamente relevantes para garantizar el flujo de los recursos y servicios sobre los cuáles se funda la viabilidad en el tiempo de las actividades humanas.

Para lograrlo, tomo como punto de partida algunos de los lineamientos conceptuales y metodológicos esbozados en mi propuesta inicial de la “Gestión Ambiental Sistémica” (Vega, 2001), planteada como opción epistemológica válida para pensar complejamente la Naturaleza y actuar de manera simple y sin reduccionismos sobre ella, y como estrategia de acción para el fortalecimiento de la gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana en cada Nación.

Y es de todo lo anteriormente expuesto, de lo que trata el presente libro, el cual consta de cinco capítulos cuyos temas pueden ser resumidos de la siguiente manera:



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El capítulo 1, titulado “El enfoque sistémico ante la complejidad de la Naturaleza”, tiene por objetivo fundamental rescatar al enfoque sistémico del diletantismo retórico al que viene siendo sometido y reivindicar su real importancia teórica y práctica, no sólo como fundamento esencial en la cosmovisión evolutiva actual del Universo, sino como marco de principios que orienten desarrollos y aplicaciones, tanto en las ciencias del comportamiento humano, como en la concepción, estructuración y optimización misma de las organizaciones sociales como el Estado.

El capítulo 2, titulado “Estado como sistema”, tiene por objetivo generar lineamientos conceptuales y metodológicos que orienten nuevas posibilidades y escenarios de discusión sobre los procesos actuales de medición del Desarrollo de las Naciones, consideradas como las organizaciones sociales humanas por excelencia, con una dotación mínima de existencia constituida por una población, un territorio y unas reglas de juego para la administración del poder,

Con tales propósitos, se plantea en principio, asumir que dichas “reglas de juego” constituyen la esencia misma del Estado, lo que permite considerarlo como un sistema, es decir, como “una organización social conformada por una serie o conjunto de elementos dotados de misión, función y organización, esto es, dimensiones, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nación”.

Posteriormente, tomando en consideración los fines y presupuestos del Estado según la Teoría del Estado [Mantilla, 1996] y algunos de los planteamientos de Augusto Angel [2001], quien asume la Cultura como la actual emergencia evolutiva de la Naturaleza, se determina que la finalidad inmanente de las organizaciones sociales como la Nación no es otra que su Desarrollo Cultural, o para quitar el pleonasmo, su Desarrollo.

Luego, bajo la premisa de que “un montón de repuestos no son un carro”, se definen y caracterizan cada uno de los presupuestos del Estado en términos de “dimensiones del Desarrollo”, esto es, de elementos revestidos de misión, funciones y organización hacia la finalidad de la Nación. Finalmente, a partir de analizar la insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo, se determina la necesidad de un adecuado equilibrio equitativo entre ellas para



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lograr que estén dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nación.

Todo lo anterior permite definir las estructuras sistémicas del Estado (misional y funcional), que orientarán la definición y diseño de las estructuras funcionales y organizacionales de cada una de las dimensiones o subsistemas del Estado. Por los alcances del libro, se limita al desarrollo de las estructuras funcional y organizacional del subsistema público, es decir, aquel que representa la dimensión institucional del Estado y desde donde se realiza la gestión pública.

El capítulo 3, titulado “Políticas públicas como vectores del Desarrollo”, a la luz del enfoque sistémico y del marco conceptual definido en los capítulos anteriores, tiene por objetivo fundamental proponer y desarrollar genéricamente un marco lógico estratégico, que además de orientar y facilitar la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, garantice la coherencia y adecuada retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión pública hacia la finalidad del Estado, es decir, hacia el Desarrollo. Con tal propósito, se establece que dicho marco lógico estratégico contemple al menos los siguientes aspectos: la justificación y antecedentes; el diagnóstico; los principios específicos, el objetivo general y específicos; las soluciones estratégicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluación.

Se da especial relevancia al diagnóstico, no sólo como el más importante elemento articulador de las políticas y la gestión pública, sino como elemento esencial en el diseño y adopción de cada uno de los instrumentos que las materializan, así como en la definición de los mecanismos para su seguimiento y evaluación y, en los procesos de toma de decisiones. En consecuencia, se plantean y desarrollan los tres componentes o etapas básicas que debe involucrar un diagnóstico: la caracterización estatal a través de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—; la identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas; y la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión.

Finalmente a partir de una revisión metodológica a los procesos de seguimiento y evaluación de las políticas y de la gestión pública realizada en Colombia, se plantean y proponen lineamientos para seguir y evaluar de



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manera sistémica, no sólo el cumplimiento de metas de gestión (procesos adelantados y productos obtenidos), sino adicionalmente el cumplimiento de retos y objetivos de política, lo que lleva a la propuesta conceptual y metodológica para el diseño, desarrollo e implementación de un Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas —SISEP— y de un esquema sistémico para adelantar el Control de Gestión Institucional.

El capítulo 4, titulado “Hacia una política ambiental nacional de carácter estatal”, a la luz del marco conceptual y metodológico expuesto y desarrollado en los capítulos anteriores, tiene como objetivo proponer y desarrollar los lineamientos u orientaciones básicas que permitan definir y formular de manera participativa y concertada, una política ambiental nacional que además de orientar, dinamizar y articular la gestión ambiental del país, lo haga con el ejercicio de la autoridad ambiental a través de entidades ambientales competentes, todo ello en aras de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nación.

Con tal propósito, se desarrolla el marco lógico estratégico previamente planteado (justificación y antecedentes; diagnóstico; principios específicos, objetivo general y específicos; soluciones estratégicas; mecanismos de seguimiento y evaluación) para el tema específico de la política ambiental. Se da igualmente, especial relevancia al diagnóstico ambiental, como el más importante elemento articulador de la política y gestión ambiental y de cada uno de los instrumentos de política que la materializan.

El capítulo 5, titulado “Propuesta para la optimización de la gestión ambiental pública en Colombia”, tomando en consideración todo lo expuesto en los capítulos anteriores, tiene como objetivo proponer, como estudio de caso, algunos lineamientos generales que a criterio del autor, permitirían optimizar la gestión ambiental y el ejercicio de la autoridad ambiental para el logro de la sostenibilidad ambiental en Colombia. Dichos lineamientos están relacionados con tres aspectos fundamentales:

En primer lugar, con la necesidad de formular e implementar una verdadera política ambiental nacional de carácter estatal que oriente, dinamice



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y articule, tanto la gestión ambiental del país como el ejercicio de la Autoridad Ambiental por parte del Estado;

En segundo lugar, con la necesidad de reconformar organizacionalmente el Sistema Nacional Ambiental a través de la especialización y armonización funcional de las entidades ambientales competentes; la creación de una Entidad Reguladora de Medio Ambiente; la creación o conformación de un organismo de control del Estado para el ejercicio de la Autoridad Ambiental; la reagrupación jurisdiccional de las actuales corporaciones autónomas regionales en cinco Corporaciones Ambientales Regionales con jurisdicción en las cinco grandes regiones naturales del país; la creación de Unidades Ambientales Sectoriales a nivel de cada Ministerio, y la creación de Secretarías Ambientales Municipales en cada entidad territorial;

Y en tercer lugar, con la necesidad de articular estatalmente la gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana, mediante una adecuada coordinación y cooperación política, programática e institucional, a fin de garantizar el cumplimiento de sus misiones y responsabilidades en la búsqueda de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nación.

Es evidente que para la implementación de este tipo de reformas en el SINA, será necesario previamente el desarrollo de estudios apropiados que permitan su evolución desde el nivel de idea actual hasta el nivel factibilidad técnica y económica, y paralelamente avanzar en el desarrollo de búsqueda de consenso con la población, que le den viabilidad política a la propuesta.

En síntesis, este no es un libro para la inmediatez de la cotidianidad sino para la inmediatez del futuro, pues considera que la manera más efectiva de transversalizar la gestión ambiental en cada Nación es hacerlo a través del Estado, pero no de un Estado cualquiera, sino de un Estado representativo de la población, sistémicamente entendido como el marco institucional de políticas, estrategias e instrumentos que orientan y dinamizan el desarrollo de cada Nación. Leonel Vega Mora.



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1. EL ENFOQUE SISTÉMICO ANTE LA COMPLEJIDAD DE LA NATURALEZA

Cuando por fin comprendamos

la problemática ambiental como un problema filosófico, Ojalá no sea demasiado tarde

El famoso “enfoque sistémico” tan elocuentemente mencionado últimamente, se traduce la mayoría de veces en diletantes argumentaciones retóricas, que aunque en algunos casos puedan resultar de lo más convincentes y “descrestantes”, en la práctica casi nunca conduce a ningún resultado.

En tal sentido y dado que el enfoque sistémico constituye un elemento central de este libro, el presente capítulo tiene por objetivo fundamental intentar rescatarlo del diletantismo retórico al que viene siendo sometido y tratar de reivindicar su real importancia teórica y práctica, no sólo como fundamento esencial en la cosmovisión evolutiva actual del Universo, sino como marco de principios que orienten desarrollos y aplicaciones, tanto en las ciencias del comportamiento humano como en la concepción, estructuración y optimización misma de las organizaciones sociales como el Estado.

Con tal propósito, desde la opción epistemológica se empieza por mostrar cómo el enfoque sistémico se ha constituido en el fundamento esencial de la cosmovisión evolutiva actual del Universo, enmarcada como lo plantea Angel Maya, entre los dos más grandes paradigmas de la humanidad.

1.1 Cosmovisión Evolutiva: entre los paradigmas Jónico y Platónico

Preguntas como ¿qué es el Universo?, ¿tuvo principio y tendrá fin?, ¿dónde están las fronteras del Universo y qué hay más allá de ellas? se ramifican interminablemente, aparentemente se escapan de todo conocimiento y son inaccesibles a la razón. Sin embargo, los hombres han tratado de responderlas desde que empezaron a razonar, como lo atestiguan los mitos y leyendas sobre el origen del mundo que todos los pueblos a través de la historia han elaborado.



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En la cosmología de los pueblos de la antigüedad, la Tierra no se extendía mucho más allá de las regiones que habitaban y el cielo con sus astros parecía encontrarse apenas encima de las nubes. En su cosmogonía tampoco tenían indicio de la edad del mundo y sólo podían afirmar que se formó algunos cientos, quizás miles de años atrás en épocas de las que ya no guardaban memoria.

Nuestra comprensión actual del Universo ha dado pasos cualitativos y cuantitativos gigantescos. Hemos aceptado rápidamente la idea de que la Tierra es sólo un punto perdido en la inmensidad del Universo y a través de la cosmología y la cosmogonía moderna, producto de la revolución científica del siglo XX, se han determinado las verdaderas dimensiones cósmicas y se ha estudiado el Universo en su conjunto, incluyendo múltiples teorías sobre su origen, su evolución, su estructura a gran escala y su futuro. Podemos afirmar ahora que la astronomía y la cosmología han dejado de ser ciencias contemplativas —cuyas existencias parecían justificarse sólo por motivos estéticos—, para pasar a ocupar un lugar fundamental entre las ciencias de la Naturaleza.

Por los alcances del libro por ahora basta comprender, a la luz del maestro Augusto Angel Maya, que en la historia del pensamiento humano han predominado y aún lo hacen, dos paradigmas antagónicos que como orillas opuestas de un mismo río, enmarcan la cosmovisión y/o percepción de la relación del hombre con el ecosistema y que obligatoriamente deben ser considerados: el paradigma jónico y el paradigma platónico.

El paradigma Jónico1, caracterizado por el reduccionismo fisicalista y biologista de las ciencias naturales, intenta comprender y explicar la naturaleza desde la inmanencia, es decir, como un proceso causal y determinístico que depende de sí misma para su propio desarrollo, pues tiene leyes autónomas que no han sido impuestas por ninguna voluntad externa.

1 Se atribuye a Tales de Mileto la fundación de la escuela jonia o jónica de filosofía. Los

jonios, que se instalaron en el Ática, procedían de Asia Menor que se instaló en Ática. El jónico era uno de los cuatro dialectos de la lengua griega y Mileto fue el centro más brillante de la cultura jónica o jonia.



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Ve en el hombre simplemente una especie más del reino animal, surgida de los primates y regida todavía por el plan mamífero sin ninguna prerrogativa frente a las demás especies. Plantea que el hombre ocupa como cualquier especie un nicho dentro del ecosistema y a pesar de los avances tecnológicos o de su supuesta conciencia, debe tender a acoplarse a las leyes generales que rigen los sistemas vivos, pudiendo ser borrado por la selección natural2.

El paradigma platónico, caracterizado por el sobrenaturalismo espiritualista surgido del platonismo, ve en el hombre la prolongación de un mundo trascendente y donde a pesar de que la ciencia no ha confirmado esta posición, sigue prevaleciendo en los niveles ideológicos de la religión, hasta el punto que gran parte de la humanidad sigue adherida a los encantos del mito. Las ciencias sociales y la filosofía, amarradas al sobrenaturalismo filosófico no se han interesado en estudiar las raíces evolutivas del hombre y su ubicación en el conjunto de la Naturaleza. Según Angel Maya, “el hombre sigue apareciendo como un parto extraño, introducido desde afuera, predominando la visión mítica judeo-platónica de un hombre colocado por mano extraña en el paraíso terrenal para dominar la tierra por mandato divino” [Angel Maya, 2001].

En síntesis, mientras en el paradigma jónico el principio de toda realidad es la materia, en el paradigma platónico el orden depende de una inteligencia divina y no de principios materiales.

Como puente entre estos dos enfoques antagónicos apareció en su momento el estoicismo de Aristóteles, cuya gran hazaña fue intentar acercar estos dos polos de la realidad que se habían venido distanciando a lo largo del esfuerzo filosófico, mediante una solución tan natural como atrevida: si la Naturaleza no podía prescindir de dios, había que insertar a dios en la Naturaleza, lo que significó materializar a dios pero igualmente divinizar la materia. Esto por supuesto marcó las pautas de la filosofía kantiana que representa la esquizofrenia cultural y doble moral que caracteriza nuestra sociedad contemporánea.

2 De acuerdo con lo descrito, es muy probable que nuestros antiguos pobladores

precolombinos se encontraban en la orilla del paradigma jónico y los que aún existen y no han sido contaminados o exterminados, constituyen quizás, los últimos relictos de experiencia jónica viva en el mundo.



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Afortunadamente para la humanidad, el análisis científico ha venido abriendo paso a un tercer camino denominado “cosmovisión evolutiva”, la cual permite interpretar tanto el fenómeno natural como el humano sin necesidad de los soportes platónicos, de los caminos fáciles del reduccionismo, ni de la hazaña del estoicismo.

De esta manera, para explicar el origen y evolución de la Naturaleza es necesario ubicarse en el flujo continuo del tiempo cósmico y entender que la evolución no es un privilegio exclusivo de la vida. También evolucionan la materia, los continentes, el suelo y las estrellas. Todo el universo está en continua evolución.

1.2 El enfoque sistémico en la cosmovisión evolutiva de la Naturaleza

No es propósito del presente libro plantear siquiera una mínima síntesis de las concepciones y discusiones actuales sobre las teorías de la evolución, lo cual sobrepasa con creces los alcances y posibilidades del mismo y por supuesto del autor. Lo que interesa realmente, es resaltar el hecho de que el proceso evolutivo está íntimamente relacionado con la organización actual del Universo, de la Tierra, de los seres vivos y de la humanidad.

Si consultamos en un diccionario la palabra “evolución” encontraremos: “proceso de desarrollo” o “proceso de cambio mediante el cual se pasa de un estado de cosas a otro de una forma gradual”. Evolución significa pues, despliegue, desarrollo de una cosa que se encontraba plegada, enrollada. La palabra evolución, a diferencia de revolución, connota la idea de proceso, a la vez gradual y ordenado. Así, su significado lleva hacia una determinada concepción: un desarrollo que tiene dentro de sí la pauta de un crecimiento, como el desarrollo de una yema o de un recién nacido. Desde esta perspectiva, evolucionismo es la concepción según la cual las actuales manifestaciones de la Naturaleza son resultado de un desarrollo en el curso del tiempo, desde un estado primitivo a formas organizadas más complejas y elevadas.

Fueron los filósofos jonios por supuesto, con Heráclito a la cabeza, los primeros en plantear el comportamiento sistémico de la Naturaleza, pero contemporáneamente, fue Hegel quien más se acercó a una comprensión del análisis sistémico. Aunque pocas veces se le nombre, su método de análisis



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consistente en la necesidad de examinar cada fenómeno dentro del marco sistémico y de entender el sistema sometido a un proceso evolutivo fue recuperado tanto por la teoría de sistemas como por el análisis de sistemas complejos.

Para descifrar la Naturaleza no bastan buenas expresiones e intenciones dialécticas, ni mucho menos los métodos de análisis reduccionistas3 que aún persisten en muchas corrientes del pensamiento actual, como los que consideran a la Naturaleza como el resultado de un diseño divino o los que la consideran el resultado de un proceso científico deliberado. Por el contrario, la Naturaleza constituye un complejo macroproceso evolutivo de fusión y transformación de energía en materia, en vida y en cultura lo que obliga a pensarla holística y complejamente4, actuando sobre ella de manera responsable y esta opción sólo la permite el enfoque sistémico, como estrategia efectiva para operacionalizar lo complejo.

Según la cosmovisión evolutiva de la Naturaleza y en contraposición a la teleología platónica trascendente, el proceso evolutivo se ha dado a través de grandes formas organizativas o sistemas de la Naturaleza, orientados hacia estados de adaptación energética de mínima energía potencial, de máxima entropía, y de orden y probabilidad decrecientes, lo que implicaría que el proceso evolutivo estaría orientado hacia la degradación continua de la energía y finalmente hacia la muerte térmica del Universo5.

3 El reduccionismo pretende “reducir” las leyes de la totalidad al estudio del análisis de los

componentes. En esta forma, la biología se reduciría al análisis químico y físico y el estudio de la sociedad y del hombre se confinaría en el análisis biológico [Angel Maya, 2000].

4 La complejidad, como antagonista del reduccionismo, aumenta factorialmente con el número de variables e interrelaciones, o con el número de estados accesibles, o con el grado de diversidad [Morin, 2001].

5 Para tranquilidad de la humanidad, el proceso evolutivo se ralentiza a través del desarrollo de procesos neguentrópicos, esto es, que introducen entropía negativa (energía útil) al sistema, ya sea mediante algunos comportamientos instintivos de los seres vivos, como por ejemplo la necesidad de alimentarse a nivel individual y de reproducirse y diversificarse a nivel de especie, o mediante procesos culturales de aprendizaje, retroalimentación y mejoramiento continuo, que permiten una verdadera adaptación instrumental del ser humano al medio natural, basada en la comprensión de los procesos naturales y en el respeto infinito por la Naturaleza [Vega, L. 2001].



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La cosmovisión evolutiva recoge el consenso de la comunidad científica mundial y se basa en la teoría del Big Bang6. Plantea la ocurrencia de cuatro grandes emergencias evolutivas de la Naturaleza relacionadas con la energía, la materia, la vida y la cultura, entendidas como grandes formas organizativas de la Naturaleza, que emergen en el tiempo cósmico como consecuencia de lentos procesos de adaptación energética. Se caracterizan por tener reglas propias de funcionamiento generadas a partir de los niveles más básicos y donde la nueva forma organizativa se comporta de manera independiente y diferente de sus elementos constitutivos iniciales.

Según Felipe Angel (2000), las cuatro Emergencias Evolutivas pueden ser descritas de la siguiente manera:

– Materia simple. Se inicia a partir del Big Bang, con el paso de la energía

sin materia a la energía con materia simple (se crean los 92 elementos

químicos de la Naturaleza), en la cual cada elemento existía por separado,

sin relacionarse.

– Materia compleja. En la cual los 92 elementos químicos comienzan a

unirse y relacionarse creando compuestos, con un fluir funcional diferente,

un existir diferenciado, individualizado, autónomo en su proceder. Por

ejemplo hidrógeno y oxígeno producen agua. Estas dos primeras

emergencias se denominan biotopo, es decir, lo inorgánico.

– Vida. En la cual se pasa de la energía compleja al bioma. Consta de dos

fases: la flora y la fauna. Con la aparición de la primera célula viva en el

biotopo, es decir, en la relación del biotopo y el bioma, aparecen los

ecosistemas.

– Cultura. En la cual aparece el hombre y se pasa de la vida a la cultura, es

decir, a la energía como conciencia.

6 En 1948 George Gamow, modificó la teoría del núcleo primordial de Lemaître y planteó

que el Universo actual se creó a partir de una explosión gigantesca (Big Bang) y que los diversos elementos que hoy se observan se produjeron durante los primeros minutos después de dicha explosión [Hacyan, 1996].



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Entender el proceso evolutivo como emergencias evolutivas o grandes formas organizativas implica entender a la Naturaleza como “sistema”, toda vez que cada emergencia trae consigo niveles de complejidad cada vez mayores y que cada nivel establece sus propias reglas del juego y subordina los elementos a reglas comunes.

En la figura No. 1 se esquematizan dichas emergencias evolutivas, formas organizativas o sistemas de la Naturaleza.

MateriaCompleja(Compuestos)4000 millones

de años

ENERGIABig Bang 14.000 millones de años

Vida(ecosistemas)3500 millones

de años

CulturaAdaptación

Instrumental2 millonesde años

Materia Simple

(92 elementos)10000 millones

de años

Figura No. 1 Emergencias evolutivas como sistemas

Desde esta óptica, un elemento articulado con otro no es igual a dos elementos, sino a uno nuevo que obedece a una nueva estructura que le define sus leyes de comportamiento. Entendida así, la Naturaleza es un sistema demasiado complejo y ninguno de sus elementos puede ser explicado por sí mismo independientemente de las relaciones que los articulan entre sí. Cada emergencia evolutiva es un sistema. Un sistema cuya complejidad lo vuelve cualitativamente distinto al anterior. Hidrógeno y oxígeno no son agua ni proceden como agua ni funcionan como agua.

Así pasa con lo humano respecto de lo ecosistémico. Lo humano no es ecosistémico pero tampoco está facultado de una individualidad dadora de su propia libertad. Implica esto que la rigidez de los sistemas se ha ido ampliando.



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Ampliando desde la materia simple a la materia compleja (del hidrógeno y el oxígeno al agua), desde la flora a la fauna y desde lo anterior (ecosistemas) a lo humano. Son sistemas distintos en cuanto cada cual es una profundización de las posibilidades del anterior.

Pero no hay que confundir lo holístico y lo complejo con lo sistémico. El pensamiento complejo nos permite ver y pensar holísticamente la Naturaleza y todo lo que su devenir evolutivo conlleva, esto es, sus elementos, relaciones, procesos, emergencias, formas organizativas, sistemas, etc., mientras que en este ensayo, el enfoque sistémico debe ser entendido básicamente como una estrategia cognitiva que nos permite actuar y operacionalizar de manera posible lo complejo a través de unos procesos sistémicos básicos, como veremos a continuación.

1.3 Procesos sistémicos básicos

Como ha sido planteado, el enfoque sistémico se caracteriza por la realización de una serie o conjunto de procesos que en un orden predeterminado están orientados al logro de una finalidad común.

Estos procesos comúnmente se realizan de manera cíclica o de “vuelta”, y es lo que el Diccionario de la Lengua Española define genéricamente con el nombre de gestión, lo que en palabras coloquiales significa “las diligencias necesarias para la consecución de algo”.

Ahora bien, aunque aparentemente dicha “gestión o vuelta” sea una exclusividad del ser humano, la realidad es que la realización de esa serie o conjunto de procesos en un orden predeterminado hacia el logro de una finalidad común ha ocurrido, ocurre y muy probablemente seguirá ocurriendo en la Naturaleza en desarrollo del gran macroproceso evolutivo de fusión y transformación de energía en materia, en vida y en cultura.

En tal sentido y a efectos del presente libro, este gran macroproceso evolutivo será entendido genéricamente en términos de tres procesos sistémicos básicos: un proceso de regulación energética relacionado con las leyes naturales; un proceso evolutivo relacionado con la finalidad de la Naturaleza, es decir, evolucionar; y un proceso de control natural, relacionado con la resiliencia de la Naturaleza para recuperarse de las alteraciones



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garantizando el cumplimiento de las leyes naturales y el logro del proceso evolutivo.

Aunque genéricamente estos tres procesos sistémicos básicos se relacionen con la regulación, la evolución y la resiliencia energética del Cosmos, a efectos prácticos de la gestión antrópica que nos interesa (por ejemplo a nivel del ecosistema, del ser humano, de sus organizaciones sociales como el Estado o de la gestión ambiental pública), bien pueden ser expresados específicamente tal como se esquematizan en la figura No. 2 y en los términos que se describen a continuación.

EVOLUCIÓNRESILIENCIA

REGULACIÓNENERGÉTICA

HACERCORREGIR

PENSAR

EJECUCIÓNCONTROL

PLANIFICACIÓN

FOMENTO AL DESARROLLO

CONTROL

REGULACIÓN

FOMENTO A LA SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL DEL

DESARROLLO

EJERCICIO DE LA

AUTORIDAD AMBIENTAL

FORMULACIÓN POLÍTICA AMBIENTAL

Y DISEÑO INSTRUMENTOS

Enfoque Sistémico

Enfoque Sistémico

SER HUMANO

Enfoque Sistémico

ORGANIZACIONES

Enfoque Sistémico

ESTADO

Enfoque Sistémico

GESTIÓN AMBIENTALPÚBLICA

NATURALEZAEnergía, Materia, Vida, Cultura

Figura No. 2 Procesos sistémicos básicos • El comportamiento ecosistémico a través del ciclo de “regulación energética,

evolución y resiliencia”.

• El comportamiento individual del ser humano a través del ciclo de “pensar,

hacer y corregir”.

• El comportamiento colectivo de las organizaciones sociales humanas a

través del ciclo de “planificación, ejecución y control”.



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• El comportamiento del Estado como sistema a través del ciclo de

“regulación, fomento y control”.

• El comportamiento de la Gestión Ambiental Pública a través del ciclo de

“formulación de la política ambiental y el diseño de sus instrumentos;

fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo; y ejercicio de la

autoridad ambiental”.

En cualquiera de los casos ejemplificados de gestión antrópica, los tres procesos sistémicos básicos son realmente una abstracción analógica de los procesos sistémicos básicos de la Naturaleza, es decir, regulación energética, evolución y resiliencia.

Lo que interesa por ahora en este libro es el enfoque sistémico y sus posibilidades de aplicación en las organizaciones sociales humanas, lo que implica detenernos un poco alrededor de la cultura, que como emergencia evolutiva actual de la Naturaleza, o mejor aún, como forma organizacional o sistema de la Naturaleza, ha evolucionado y aún lo hace siguiendo el curso sinuoso del pensamiento humano, el cual ha variado a lo largo de la historia siempre atento a develar las íntimas y complejas relaciones del hombre con el ecosistema, como veremos a continuación.

1.4 El enfoque sistémico y las organizaciones sociales

No hay duda de que los paradigmas y modelos de desarrollo del mundo actual y en particular las políticas públicas que los permiten y/o motivan están íntimamente ligados al devenir de la Naturaleza y son consecuencia directa de la cosmovisión que sobre la Naturaleza, su creación y evolución vamos teniendo los seres humanos a través de los tiempos. Como dice Augusto Angel [2001], “somos parte de la evolución y como seres conscientes tenemos responsabilidades éticas en el manejo del tramo evolutivo que nos corresponde”.

En tal sentido, “…la cultura no es el resultado de un diseño divino o de un proceso científico deliberado, sino que constituye simplemente un proceso de adaptación instrumental al medio natural…” (Angel Maya, 2001), en el cual las personas y en general las sociedades, van aprendiendo muchas cosas, unas



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veces dándose cuenta, otras veces acumulando experiencias en forma inconsciente, pero en todo caso, sin una fórmula única que permita resolver los problemas públicos o colectivos o si existe, sólo sería en el plano abstracto y puramente teórico.

Como se ha esquematizado en la figura No. 2, lo que resuelve los problemas es ese proceso continuo que a nivel individual implica pensar, hacer, corregir y que a nivel colectivo o de organizaciones sociales implica planificar, ejecutar, controlar, permitiendo en cualquier caso un proceso de aprendizaje, retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo, que resulta ser tan natural como la humanidad misma.

En la figura No. 3 se esquematizan los procesos sistémicos básicos en las organizaciones sociales y a continuación se describen brevemente en qué consitirá cada uno de ellos.

PLANIFICACIÓN

Corregir

Pensar

CONTROL EJECUCIÓN

Enfoque Sistémico Enfoque Sistémico

Monitoreo, Seguimiento, Evaluación, Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje,

Retroalimentación, Autoridad

Realización, Producción, Implementación, Fomento

Orientación, Formulación, Diseño, Regulación, Reglamentación,

Programación, Toma de Decisiones

Hacer

Figura No. 3 Procesos sistémicos básicos en las organizaciones sociales

El proceso de Planificación, será entendido en su acepción más amplia posible, para significar el conjunto de acciones (orientación, formulación, diseño, regulación, reglamentación, programación, toma de decisiones, etc.) orientadas a definir el “qué hacer” (políticas) y el “cómo hacer” (soluciones estratégicas) de la organización.



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El proceso de Ejecución, será entendido como el conjunto de acciones (realización, producción, implementación, fomento, etc.) orientadas a implementar, materializar o llevar a cabo, las políticas y soluciones estratégicas de la organización.

El proceso de Control, será entendido como el conjunto de acciones de monitoreo, seguimiento, evaluación, investigación, diagnóstico, aprendizaje, retroalimentación, etc., orientadas a facilitar la toma adecuada de decisiones en los procesos de planificación y ejecución.

En este punto vale aclarar que el proceso de Control7 está llamado a convertirse en uno de los más importantes de la gestión pública y empresarial, ya que garantiza el adecuado aprendizaje y retroalimentación para la toma de decisiones y el mejoramiento continuo de la organización.

Los anteriores procesos caracterizan tanto al enfoque sistémico, concebido como “la realización de una serie o conjunto de procesos orientados al logro de una finalidad común”, como a los sistemas, concebidos como “una serie o conjunto de elementos y/o procesos que adecuadamente orientados, dispuestos, relacionados y dinamizados, contribuyen a una finalidad determinada” [Vega, 2001].

En cualquier caso, hay que tener claro que tanto el enfoque sistémico como los sistemas, son abstracciones de la inteligencia humana, que además de representar idealmente una determinada lectura o comportamiento de la Naturaleza compleja, sirven de referente o faro sobre el “deber ser” de los procesos culturales de adaptación instrumental al medio natural.

Con el enfoque sistémico y los sistemas, se introducen en la ciencia nuevos modelos conceptuales de carácter holístico e interdisciplinario que trascienden sus compartimientos ordinarios y con los cuales se alcanzan niveles de comprensión en los que no hay referencia particular a entidades físicas, químicas, ni biológicas, sino a totalidades o formas organizativas de naturaleza completamente general, es decir, “sistemas” donde lo que interesa 7 El proceso de Control ha venido logrando un reconocimiento creciente en los últimos

años, especialmente alrededor de los procesos de autogestión y autocontrol empresarial realizados en el marco de los sistemas de gestión de calidad y de gestión ambiental desarrollados e implementados a partir de los años 70.



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son las circunstancias evolutivas en las que se desarrollan sin importar su particular género ni la naturaleza de sus elementos componentes.

Lo anterior fue lo que permitió a Bertalanffy a principios del siglo XX, la formulación de la “Teoría de los Sistemas Abiertos y los Estados uniformes” y luego la formulación de la “Teoría General de Sistemas”8, con sus consecuentes desarrollos y aplicaciones no sólo en las ciencias del comportamiento humano sino más recientemente en la concepción, estructuración y optimización misma de las organizaciones sociales, ya sean con fines de convivencia (individuos, familia, Estado) o con fines productivos (individuales o asociativos).

Si se identifican los elementos y se definen bien los sistemas, podremos encontrar modelos, principios y leyes que se apliquen a sistemas generalizados sin importar su particular género, elementos y “fuerzas” participantes y por lo tanto, asimilar a las organizaciones sociales como sistemas y al Estado como un sistema integrado de dimensiones en interdependencia como veremos posteriormente.

Por ahora, a la luz de la Teoría General de Sistemas resulta apropiado tener claras algunas características básicas del enfoque sistémico y por supuesto de los sistemas como equifinalidad, equilibrio dinámico, isomorfismo, estabilidad, resiliencia, sostenibilidad, control, información, retroalimentación y el mejoramiento continuo. Veamos en que consiste cada una de ellas.

Equifinalidad: de acuerdo con la termodinámica clásica, en un sistema cerrado el estado final está inequívocamente determinado por las condiciones iniciales. Si se alteran las condiciones iniciales o el proceso, el estado final cambiará también. No obstante, en un sistema abierto puede alcanzarse el mismo estado final partiendo de diferentes condiciones iniciales y por diferentes caminos.

8 La Teoría General de Sistemas permite lograr una generalización aún mayor que la

consideración de los organismos vivos y los ecosistemas como el mejor ejemplo en la teoría de los sistemas abiertos y nos lleva a sistematizar el paralelismo de principios cognoscitivos generales en diferentes campos de la actividad científica y social del hombre, ya que podemos relacionar tanto a los sistemas biofísicos como a las organizaciones sociales en busca de una integración interdisciplinaria de carácter rigurosamente sistémica [Vega, 2001].



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Equilibrio dinámico: de acuerdo con la termodinámica clásica, un sistema cerrado debe a fin de cuentas alcanzar un estado de equilibrio independiente del tiempo, definido por máxima entropía y mínima energía libre, es decir, un estado de orden y probabilidad decrecientes. No obstante, los sistemas abiertos se aproximan a un estado independiente del tiempo llamado estado uniforme o equilibrio dinámico, el cual es mantenido separado del estado de equilibrio verdadero y está en condiciones de realizar trabajo.

Isomorfismo: como consecuencia de la existencia de propiedades generales de los sistemas aparecen similaridades estructurales o isomorfismos en diferentes campos. Por tomar un ejemplo muy sencillo, se puede aplicar una ley exponencial de crecimiento a ciertas células bacterianas, a poblaciones de bacterias, de animales o de humanos y al progreso de la investigación científica medida por el número de publicaciones de genética o de ciencia en general. Las entidades en cuestión, bacterias, animales, gente, libros, etc., son completamente diferentes, sin embargo la ley matemática es la misma.

En otras palabras, hay correspondencia entre los principios que rigen el comportamiento de entidades que son intrínsecamente muy distintas y se debe a que las entidades consideradas pueden verse en ciertos aspectos como sistemas, o sea, complejos de elementos en interacción.

Estabilidad: se refiere a la respuesta mecánica de un sistema a la perturbación (un cuerpo rígido se halla en equilibrio estable si retorna a la posición original después de un desplazamiento suficientemente pequeño y un movimiento es estable si es insensible a perturbaciones leves) y es generalizado a los “movimientos” de las variables de estado en un sistema u organización.

Resiliencia: se refiere a la capacidad de la Naturaleza para recuperarse a las alteraciones garantizando el cumplimiento de las leyes naturales y el logro del proceso evolutivo. Todas ellas, sostenibilidad, estabilidad y resiliencia se logran a través del proceso de Control.

Control: el control será entendido como la transformación de un sistema inestable en uno estable, de sistema alterado en uno inalterado, de un sistema no sostenible en uno sostenible. Como se explicará posteriormente, el control



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actúa mediante la incorporación de neguentropía al sistema, ya sea como alimento en un sistema biológico o como información y conocimiento en el sistema cultural. En el caso de las organizaciones sociales humanas, el control se adelantará a través de funciones como el monitoreo, seguimiento, evaluación, investigación, diagnóstico, aprendizaje, que permiten la retroalimentación o educación para la toma de decisiones y el mejoramiento continuo.

Información: la información constituye una importante característica vinculada de cerca a los sistemas culturales, la cual en general no es expresable en términos de energía sino en términos de decisiones y si la entropía es una medida del desorden, la información será una medida del orden o de la organización, por lo que se denomina entropía negativa o neguentropía. Podemos decir pues, que la información es el alimento básico de un sistema cultural.

Retroalimentación: una parte importante de la información entra a formar parte del proceso de retroalimentación, a merced del cual se mantiene constante la situación material y energética de los sistemas. Los dispositivos de retroalimentación se emplean mucho en la tecnología moderna para estabilizar determinada acción como en los termostatos o los receptores de radio o en la dirección de acciones hacia determinada meta: las desviaciones se retroalimentan con información hasta que se alcanza la meta o el blanco, como es el caso de los servomecanismos.

Mejoramiento continuo: hay un gran número de fenómenos que corresponden con el modelo de retroalimentación especialmente en los sistemas abiertos como los organismos vivos o los sistemas organizacionales, en los cuales se consigue tender “activamente” hacia estados de mayor organización, es decir, pasar de estados de orden inferior a otros de orden superior merced al “aprendizaje” obtenido de la información suministrada al sistema mediante su mecanismo de retroalimentación.

1.5 Conclusión

Se concluye recordando, que los sistemas no son más que abstracciones mentales con las cuales representamos de manera ideal algunos



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comportamientos naturales, pues además de representar un imaginario ideal del Cosmos, sirven de atractor y referente (faro), dan visión (linterna) y mejoran nuestra capacidad de lectura (lente) y de adaptación cultural al medio ambiente.

Por tal motivo, como se intentará demostrar a lo largo de los siguientes capítulos, ante la complejidad del mundo actual se hace obligatorio considerar enfoques de gestión como el sistémico, con el cual es posible operacionalizar lo complejo a través de una actuación simple pero no reduccionista, imprimiendo a las organizaciones sociales y en particular a los Estados un carácter participativo, articulador, integrador y consensuado de los procesos de formulación, implementación y control de las políticas y de la gestión pública, tomando como eje matriz el respeto por los procesos, elementos y dinámicas de la Naturaleza.



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2. EL ESTADO COMO SISTEMA

Un montón de repuestos no son un carro.

El presente capítulo tiene por objetivo generar lineamientos conceptuales y metodológicos que orienten nuevas posibilidades y escenarios de discusión en los procesos actuales de medición del Desarrollo de las Naciones, consideradas como las organizaciones sociales humanas por excelencia, con una dotación mínima de existencia constituida por una población, un territorio y unas reglas de juego para la administración del poder,

Con tales propósitos, se plantea en principio, asumir que dichas “reglas de juego” constituyen la esencia misma del Estado, lo que permite considerarlo como un sistema, es decir, como “una organización social conformada por una serie o conjunto de elementos dotados de misión, función y organización, esto es, dimensiones, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nación”.

Posteriormente, tomando en consideración los fines y presupuestos del Estado según la Teoría del Estado [Mantilla, 1996] y algunos de los planteamientos de Augusto Angel [2001], quien asume la Cultura como la actual emergencia evolutiva de la Naturaleza, se determina que la finalidad inmanente de las organizaciones sociales como la Nación no es otra que su Desarrollo Cultural, o para quitar el pleonasmo, su Desarrollo.

Luego, bajo la premisa de que “un montón de repuestos no son un carro”, se definen y caracterizan cada uno de los presupuestos del Estado en términos de “dimensiones del Desarrollo”, esto es, de elementos revestidos de misión, funciones y organización hacia la finalidad de la Nación. Finalmente, a partir de analizar la insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo, se determina la necesidad de un adecuado equilibrio equitativo entre ellas para lograr que estén dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nación.



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Todo lo anterior permite definir las estructuras sistémicas del Estado (misional y funcional), que orientarán la definición y diseño de las estructuras funcionales y organizacionales de cada una de las dimensiones o subsistemas del Estado. Por los alcances del libro, se limita al desarrollo de las estructuras funcional y organizacional del subsistema público, es decir, aquel que representa la dimensión institucional del Estado y desde donde se realiza la gestión pública.

2.1 El enfoque sistémico aplicado al Estado

Las organizaciones sociales humanas han ido evolucionando a lo largo de la historia. De la organización familiar sometida directamente al jefe, hombre o mujer, se pasó al cacicazgo, que reúne bajo su dominio varias tribus, y de éste a las Naciones, con las que se resuelven en gran medida las particularidades de las culturas regionales, organizándose a través de complejas estructuras sociales para la administración del poder, también conocidas como Estado. De esta manera, las Naciones se constituyen a través de la historia en las organizaciones sociales humanas por excelencia, y su dotación mínima de existencia son una población, un territorio y unas reglas de juego para la administración del poder.

Para comprender con claridad la verdadera importancia e incidencia de las Naciones como organización social, lo mejor es hacerlo a través de la figura del Estado, el cual, desde la lógica jurídica que desarrolla en parte la Teoría del Estado, es entendido como “agrupación social político-jurídica radicada en un territorio determinado y dotada de jurisdicción soberana”, estableciendo que los presupuestos de los Estados y por ende de las Naciones, lo constituyen dos elementos materiales representados por el territorio y la población, y un elemento formal representado por la soberanía [Jellinek, 1936; Carré, 1948; Mantilla, 1996].

Aunque estos presupuestos resulten adecuados en términos jurídicos, su interpretación como elementos que conforman un sistema organizacional resulta deficiente y superficial, y lejos de interpretarlos y caracterizarlos adecuadamente, introducen y constituyen serios problemas de hermenéutica política y cultural que se traducen en confusión, pues son interpretados y caracterizados de manera aislada e independiente, sin mucha consideración



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sobre la misión, función y organización que deben cumplir en el logro de la finalidad de la Nación, y mucho menos sobre los procesos, actividades e interrelaciones que existen entre ellos..

Por tales motivos, a efectos del presente libro, asumiremos que las “reglas de juego” establecidas por la población para relacionarse consigo misma y con su entorno constituyen en últimas el Estado mismo, es decir, la organización o estructura social creada por la población para la administración del poder soberano de la Nación.

En tal sentido, es evidente que si genéricamente un sistema es definido como “una serie o conjunto de elementos, procesos y actividades adecuadamente orientados, dispuestos, relacionados y dinamizados hacia un fin común”, el Estado, como organización o estructura social que administra el poder soberano de la Nación, nos lleva a plantear la hipótesis central del presente libro, y considerar al Estado como un sistema, es decir, como “una organización social conformada por una serie o conjunto de dimensiones, es decir, elementos, procesos y actividades dotados de misión, función y organización, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nación”

Pero, ¿cuáles serán esas dimensiones, que adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas constituyen el Estado y contribuyen al logro de la finalidad de cada Nación?, y mejor aún, ¿cuál es la finalidad de cada Nación?.

La respuesta a estos dos interrogantes deberá permitir la determinación de la finalidad de la Nación y en consecuencia identificar las dimensiones del Estado a partir de los presupuestos básicos de cada Nación, tal como se desarrolla a continuación.

2.2 El Desarrollo (cultural) como proceso evolutivo y como finalidad de cada Nación

Antes que nada dos consideraciones previas: por un lado, asumir el concepto de finalidad como la integración de fines, y por otro, que aunque Estado y Nación constituyen dos acepciones diferentes, tienen la misma



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finalidad y por lo tanto, la finalidad del Estado será siempre la finalidad de la Nación y viceversa.

En tal sentido, para determinar la finalidad del Estado y por ende de la Nación, es pertinente detenernos un poco en la comprensión misma del concepto de fin, que para efectos prácticos será entendido como la imagen ideal a la que se tiende o pretende. Se define en cuanto a temporalidad como de “muy largo plazo”; en cuanto a su consecución como “inalcanzable”; en cuanto a formulación como “abstracto”; y en cuanto a la posibilidad de ser medido como “no medible, ni cuantificable”.

En consecuencia, el concepto de fin puede reducirse a un propósito ético, que define el “para qué hacer” de la conducta humana y social, y por lo tanto, a la luz de la cosmovisión evolutiva y sistémica, dicha conducta deberá responder a un orden lógico estratégico que caracterice su misión (deber ser), sus funciones (deber hacer), su organización (con quién hacer) y su instrumentalización específica (con qué hacer).

Corresponde ahora determinar cuáles serán los fines del Estado, lo cual es una discusión de teleología política, que valga la pena mencionar, dependerá estrechamente de la filosofía o de la concepción del mundo que se profese, que como diría Angel Maya, dependerá si se concibe bajo el paradigma jónico, (inmanentismo, evolucionismo, positivismo, materialismo, mecanicismo, hipótesis, etc.), el cual niega necesariamente la existencia de fines, o si se concibe bajo el paradigma platónico (trascendentalismo, teleologismo, idealismo, escolástica, vitalismo, dogmático, etc.), el cual los acepta y acoge, defendiendo y sosteniendo la necesidad de los mismos9.

Ahora bien, desde la óptica sistémica aquí desarrollada, y al margen de toda circunstancia histórica que favorezca o no la teleología política, hay

9 Con el predominio del paradigma platónico desde finales del imperio romano, la cuestión

de los fines o finalidad del Estado se colocaba en un lugar privilegiado, alcanzando su cenit en la primera mitad del siglo XIX. Con el renacimiento (en las concepciones del mundo y en el mecanicismo de la ciencia), ni la ciencia política ni la teoría general del Estado muestran hoy en día el más mínimo interés por restaurar la debatida cuestión de los fines del Estado. En contraste con esto último, tanto la filosofía política como la filosofía del derecho, continúan calladamente sin inmutarse en la investigación tradicional de los fines del Estado y en la meditación sobre la esencia del Estado [Mantilla, 1996].



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motivaciones de orden teórico y práctico que ameritan el análisis sereno y detenido de unos fines del Estado, toda vez que la comprensión y determinación del Estado como sistema serían defectuosas sin la consideración de unos fines inherentes a su naturaleza sistémica.

En otras palabras, bajo un orden teórico, por definición los elementos, procesos y actividades de todo sistema se relacionan y orientan siempre hacia el logro de un fin. Así mismo, bajo un orden práctico, si hay una conducta estatal sistémica, esta no puede ser ciega ni automática, sino consciente y con miras predeterminadas, ya que la conducta humana, sea individual o colectiva, no puede ser interpretada adecuadamente sino en atención a los motivos que la impulsan (principios) y a los fines que persigue.

En definitiva, en la concepción del Estado como sistema, resulta absolutamente indispensable identificar sus fines, los cuales por supuesto, serán determinados por cada población de acuerdo con su cosmovisión respectiva10.

Desde el punto de vista de la teoría jurídica [Mantilla, 1996], los fines del Estado pueden ser clasificados en cuatro categorías básicas:

• Individuales o limitados, como la libertad, la seguridad jurídica y el derecho.

• Colectivos o Ilimitados, como la justicia, la felicidad y el bien común.

• Exclusivos del Estado, es decir, aquellos que el Estado y nadie más que el

Estado en su calidad de entidad máxima de poder puede realizar como son,

el mantenimiento del poder, la conservación del orden jurídico y la

protección de la sociedad.

10 En este punto, resulta adecuado traer a colación a Aristóteles, quien con relación a los

fines del Estado manifiesta: “El Estado nace de la necesidad de vivir y existe para vivir felizmente. El hombre, animal social por naturaleza, para vivir aislado tendría que ser un dios o un bruto. La necesidad de vivir y de vivir de acuerdo a su esencia, conduce al hombre gradualmente a través de la familia y de la comunidad local, a la formación del Estado, donde debe encontrar el ambiente necesario para el desenvolvimiento de su virtud suprema. El Estado debe ofrecer las condiciones de vida aceptable o lo que es lo mismo, de la felicidad” [Aristóteles. “Política”. Garnier, Paris].



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• Concurrentes del Estado, es decir, aquella multiplicidad de fines propios de

los individuos y de los grupos sociales particulares que no pueden ser

indiferentes para el Estado, como aquellos que tienen relación con la

seguridad alimentaria, la salud, la educación, la economía, los transportes y

comunicaciones, la formación y organización profesional, etc.

Como se puede apreciar, estos fines están relacionados exclusivamente con dos de los presupuestos del Estado anteriormente mencionados, la población y la soberanía, sin ninguna referencia general ni particular al territorio, como tercer presupuesto del Estado y como base natural de soporte y sustentación de la población.

La consideración del territorio articulado al derecho de la población a disfrutar de un ambiente sano, impone considerar por un lado, un nuevo pero muy importante “fin” concurrente del Estado, relacionado con el deber de la población de proteger la Naturaleza a través de garantizar por principio, unas relaciones de respeto y responsabilidad con la base natural de sustentación de las generaciones presentes y futuras, fin éste, que a efectos del presente libro denominaremos “sostenibilidad ambiental”. La inclusión de la sostenibilidad ambiental como fin del Estado implicará involucrar a nivel de todas las políticas públicas, principios como el de “respeto y responsabilidad ambiental”, como se explicará posteriormente.

En resumen, para corroborar la importancia de los fines del Estado como sistema, resulta adecuado concebirlos como un conglomerado social unificado de factores naturales y culturales, que afectan radicalmente la constitución del hombre y del Estado de la siguiente manera:

• Para la existencia individual y para la subsistencia de la especie, el hombre

necesita proveerse de bienes y servicios ambientales que satisfagan sus

instintos naturales básicos de nutrición y reproducción como: habitación,

alimentación, vestuario, utensilios, medicinas, etc.



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• Para su desarrollo cultural necesita de personas, reglas y normas de

comportamiento, ciencia, técnica, negocios, artes, creencias, usos,

costumbre, transmisión de conocimientos, servicios de otras personas, etc.

Ahora bien, si entendemos la Cultura como la plantea Augusto Angel Maya, es decir, como “la actual emergencia evolutiva de la Naturaleza que involucra la población y demografía, las relaciones sociales y estructuras de poder, el paradigma científico y tecnológico y el mundo simbólico” (2001), es evidente que los fines previamente descritos del Estado, quiérase o no, se relacionan íntimamente con dichos componentes culturales en lo que podría denominarse una “macro dimensión cultural”, que fácilmente puede ser integrada en un concepto de finalidad común de Estado y Nación, y que no puede ser otro que su Desarrollo Cultural.

No obstante, si la Cultura es en sí misma un proceso evolutivo, es decir, un desarrollo, entonces la expresión “Desarrollo Cultural” constituye un pleonasmo y por lo tanto se puede asumir sin temor a equívocos, que la finalidad de cada Nación será simplemente el Desarrollo11, tal como se esquematiza en la figura No. 4.

11 En lo sucesivo a lo largo del libro se escribirá con mayúscula inicial la palabra Desarrollo

para designar la finalidad de la Nación y diferenciarla del “desarrollo” como acción y efecto de desarrollarse.



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MateriaCompleja(Compuestos)4000 millones

de años

ENERGIABig Bang 14.000 millones de años

Vida(ecosistemas)3500 millones

de años

CulturaAdaptación

Instrumental2 millones

de años

Materia Simple

(92 elementos)10000 millones

de años

Concurrentes del Estado: La seguridad alimentaria, la salud, la educación, la economía, los transportes y comunicaciones, la formación y organización profesional, la SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL

PARADIGMA CIENTÍFICO Y

TECNOLÓGICOPOBLACIÓN

RELACIONES SOCIALES Y

ESTRUCTURAS DE PODER

MUNDO SIMBÓLICO

Individuales o LimitadosLa libertad, la seguridad jurídica, el derecho.

Colectivos o IlimitadosLa justicia, la felicidad, el bien común.

Exclusivos del Estado: El mantenimiento del poder, la conservación del orden jurídico, la protección de la sociedad.

MACRO DIMENSIÓN CULTURAL

Figura No. 4 El Desarrollo (cultural) como proceso evolutivo y como finalidad de la Nación

Pero, ¿qué significa “el Desarrollo” como finalidad real del Estado y por ende de la Nación?, ¿Será simplemente la expresión predominante del paradigma economicista actual que mide y evalúa el Desarrollo básicamente en términos del crecimiento económico y la acumulación de riqueza, con consideraciones mínimas sobre el bienestar y calidad de vida de los seres humanos y muchos menos sobre la base natural sobre la cual se sustenta dicho paradigma?.

O, ¿será un concepto mucho más integral y complejo, que involucra principios como el de “respeto y responsabilidad ambiental”, y fines como el de “sostenibilidad ambiental?, o mejor aún, retos como el de la comunidad internacional actual que reclama “que los seres humanos constituyen el centro y la razón de ser de los procesos de desarrollo y establece que los objetivos de crecimiento económico deberán estar subordinados a las leyes de funcionamiento de los sistemas naturales y a los criterios de respeto a la dignidad humana y de mejoría de la calidad de vida de las personas”. [Declaración de Río y Agenda 21, 1992].

Para dilucidar el concepto de Desarrollo, apoyaremos el análisis en el enfoque sistémico, como estrategia cognitiva que facilita la comprensión de lo



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complejo. En tal sentido, asumiremos la premisa sistémica que “así como un montón de repuestos no son un carro, un territorio, una población y unas reglas de juego desarticuladas de la finalidad común del Desarrollo, nunca constituirán una Nación”. Para que lo sean, es necesario que sus presupuestos básicos (territorio, población y reglas del juego) se articulen sistémicamente como un conjunto de dimensiones orientadas misional, funcional y organizacionalmente hacia la finalidad del Desarrollo, como veremos a continuación.

2.3 Elementos y dimensiones del Desarrollo

Para empezar, se introduce una acepción especial en el concepto de “dimensión del Desarrollo”, con el cual se propone caracterizar cada uno de los presupuestos básicos de la Nación (población, territorio y reglas del juego) en términos de su misión, funciones y organización requeridas para contribuir a la finalidad de la Nación. En tal sentido, los presupuestos constitutivos de una Nación podrán ser entendidos de la siguiente manera:

En primer lugar, el Territorio. Será entendido no sólo como el mero espacio físico, sino como un ámbito espacial de sustentación e interrelación biofísica entre la geosfera, la hidrosfera, la atmósfera y la biosfera, con posibilidades ecosistémicas y culturales reales para el Desarrollo.

La anterior concepción del territorio puede generar un poco de inquietud en algunas disciplinas del conocimiento, toda vez que mientras para algunas representa un espacio biofísico de sustentación e interrelación ecosistémica, para otras representa un espacio político-administrativo de sustentación e interrelación cultural, que los seres humanos culturizamos o intentamos “domesticar” a través de procesos de adaptación instrumental.

A este territorio en proceso de culturización lo denominamos genéricamente “Entidad Territorial”, que según el ámbito jurisdiccional puede ser nacional, regional, departamental, municipal, local, etc. En dicho proceso, quiérase o no, se generan toda una serie de vínculos emocionales y afectivos (amor) entre los seres humanos y el territorio, que hacen que éste deje de ser un simple ámbito biofísico o político-administrativo y se convierta en algo mucho más especial, que en atención a Julio Carrizosa denominaremos Terruño, es decir, territorio culturizado, para dejar por ahora el término Patria en paz.



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Desde la óptica sistémica aquí desarrollada, ninguna de las dos concepciones anteriores es válida aisladamente y por el contrario, su validez dependerá de su complementariedad mutua. Es en este punto donde aparece la interrelación “ecosistema – cultura”, alrededor de la cual se ha venido generando en los últimos años todo un cuerpo doctrinal de principios, instrumentos y fines para optimizar la capacidad humana de entender, aprovechar y proteger integralmente al medio ambiente, es decir, tanto al ecosistema como a dicha interrelación, lo que de paso viene constituyendo uno de los más recientes, pero que quizás será el más importante paradigma de la humanidad, denominado el paradigma ambiental.

De acuerdo con lo anterior, en principio el territorio podrá ser caracterizado como elemento en términos de ecosistema, dadas sus posibilidades para generar y proveer bienes y servicios ambientales. No obstante, como se explicará más adelante, en la interrelación de la población humana con el ecosistema, se generan toda una serie de posibilidades culturales para entender, aprovechar y proteger integralmente al medio ambiente, lo que lleva a la necesidad de considerar una gran dimensión ambiental12 transversal a los otros dos presupuestos de la Nación (población y reglas del juego), y cuya misión intrínseca será garantizar las posibilidades ecosistémicas y culturales hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nación.

En segundo lugar, la Población. Está constituida por la comunidad humana que habita un territorio. Es evidente que su misión fundamental hacia la finalidad de la Nación será culturizar el territorio. No obstante, en concordancia con el método de caracterización que hemos optado, la misión de culturizar acuñada a la población es demasiado general, y a efectos prácticos resulta conveniente caracterizar a la población en términos de dos grandes dimensiones, cada una de ellas con misiones específicas en el logro de la finalidad de la Nación, así:

La dimensión social, conformada por la dotación de recursos humanos y simbólicos de una Nación, involucra, por un lado, la población, su demografía y condiciones de salud, alimentación, vivienda, información, educación, empleo,

12 En este punto vale insistir que lo ambiental es como el agua en la biosfera: es transversal

a toda ella, pero no lo es todo en ella.



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ingresos, asociación, participación, y por otro, su mundo simbólico representado en paradigmas, principios, valores, lenguaje, arte, mito, religión, etc. Como quiera que las reflexiones filosóficas llevan a comprender que la gente constituye el principio y fin del Estado, la misión fundamental de la dimensión social hacia la finalidad de la Nación será participar, hacer terruño y ser feliz13.

La dimensión económica, conformada por la infraestructura económica, es decir, la dotación de bienes y servicios creados y construidos con fines productivos. Involucra las infraestructuras productiva, energética, científico-tecnológica y financiera. Su misión hacia la finalidad de la Nación será básicamente la producción de bienes y servicios.

En tercer lugar, las Reglas de Juego. Las reglas de juego pueden asimilarse fácilmente al concepto de soberanía, que como el elemento formal del Estado ha sustituido modernamente los términos de potestad estatal o poder máximo14 del Estado.

Según la Teoría del Estado, la soberanía representa en sentido negativo, la cualidad de independencia de un Estado que no reconoce en el exterior ninguna potestad superior a la suya y en el interior ninguna igual a la suya, y representa en sentido positivo, la potestad interior para dictar e imponer las medidas de toda clase que considere útiles y la potestad exterior para realizar actos que respondan al interés nacional [Mantilla, 1996].

La soberanía del Estado no puede concebirse sin poder máximo de dominio y por lo tanto, no hay duda de que en un Estado de derecho la soberanía reside exclusivamente en la población, de la cual emana el poder público o Estado, ejercido por ella o a través de sus representantes en los términos que cada Constitución lo establezca.

13 Las reflexiones filosóficas llevan a comprender que la gente constituye el principio y la

finalidad del Estado, pero no una gente cualquiera, sino una gente feliz. 14 Aunque poder hay en todas las relaciones sociales de subordinación (la familia, la

escuela, la universidad, el taller, la fábrica, el sindicato, el club, etc.), el poder máximo sólo se da en el Estado, toda vez que dichos grupos sociales, a excepción del Estado, no se definen atendiendo al poder sino a fines específicos como la propagación de la especie, la transmisión y desarrollo de la cultura, la producción de bienes económicos, la cooperación, la sana diversión, etc.



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En este punto vale aclarar que términos como nación, república, país, gobierno, etc., son muchas veces usados indistintamente para hacer referencia al Estado. No obstante, cada uno de dichos términos representa una acepción particular que les es propia y si de referirse al Estado se trata, la mejor manera será hacerlo a través de la dimensión institucional o pública, toda vez que representa a la población y a sus territorios a través de los poderes públicos (Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Organismos de Control del Estado15). Estos poderes públicos a partir de una combinación de principios, valores, visiones, misiones, rutinas, capacidades y acciones, regulan, fomentan y controlan el marco institucional de políticas públicas e instrumentos que a su vez articulan, orientan y dinamizan el Desarrollo de cada Nación.

En últimas, se puede asumir que las reglas de juego representan la soberanía del Estado o simplemente el Estado mismo. Podrán ser caracterizadas a través de una gran dimensión institucional conformada por los poderes públicos, representados por los recursos institucionales para la gestión pública (humanos, legales y normativos, organizacionales, científico-tecnológicos, planes estratégicos y operativos, económicos y financieros) y por los bienes y servicios creados y construidos con fines de convivencia (asentamientos urbanos y rurales, Infraestructura de servicios públicos). Su misión fundamental hacia la finalidad de la Nación será regular, fomentar y controlar el marco institucional de políticas públicas, estrategias e instrumentos que la constituyen.

Resumiendo lo anteriormente descrito, se han caracterizado los tres presupuestos de la Nación inicialmente considerados (territorio, población y reglas de juego) en términos de cuatro elementos, que valga decirlo, son básicamente los mismos componentes de la cultura planteados inicialmente por Augusto Angel Maya16, pero reagrupados de manera diferente, así: un primer elemento constituido por la población y su mundo simbólico; un segundo elemento que involucra las relaciones sociales y estructuras de poder en

15 Los Organismos de Control del Estado corresponden a todas aquellas entidades públicas

de carácter estatal, como las contralorías, la procuraduría, la fiscalía, la defensoría, las personerías, las fuerzas armadas y de policía, las superintendencias, etc.

16 Leyendo, entendiendo y aplicando a Angel Maya, a efectos del presente libro se propone entender la Cultura en términos de: Población-Mundo Simbólico; Estado; Infraestructura Económica; Ecosistema.



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términos del Estado; un tercer elemento donde se integra toda la infraestructura económica y productiva; y un cuarto elemento que representa el Paradigma Ambiental. Posteriormente, en concordancia con el concepto de “dimensión del Desarrollo” asumido, a cada uno de estos cuatro elementos se les asigna su misión y funciones respectivas para contribuir a la finalidad del Desarrollo, tal como se esquematiza en la figura No. 5.

POBLACIÓN TERRITORIOREGLAS DE

JUEGO

Geosfera

Hidrosfera

Atmósfera

Biosfera

DIMENSIÓN SOCIAL

Población, demografía y condiciones de salud, alimentación, vivienda,

información, educación, empleo, ingresos, asociación, participación,

y Mundo Simbólico representado en

paradigmas, principios, valores, lenguaje, arte,

mito, religión, etc

Participar, Hacer Terruño

y Ser Feliz

DIMENSIÓN INSTITUCIONAL

Poderes Públicos, Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Organismos

de Control del Estado

Regular, Fomentar y Controlar el marco

institucional de políticas públicas y sus instrumentos

hacia el Desarrollo

DIMENSIÓN ECONÓMICA

Infraestructura Económica (dotación de bienes y servicios

creados y construidos con fines productivos)

Producir Bienes y Servicios

DIMENSIÓN AMBIENTAL

Posibilidades ecosistémicas para producir bienes y servicios ambientales y

posibilidades culturales para entender, aprovechar y proteger sosteniblemente al

medio ambiente

Garantizar la SostenibilidadAmbiental del Desarrollo

Figura No. 5 Elementos y dimensiones del Desarrollo

Como se puede apreciar, en la consideración del Estado como sistema no basta con determinar al Desarrollo como finalidad integral de los fines de la Nación, ni con caracterizar sus componentes o presupuestos en dimensiones del Desarrollo. En consecuencia, es necesario adicionalmente determinar qué tipo de disposición y dinámica deberán tener entre ellas para cumplir sosteniblemente con cada uno de los fines de la Nación anteriormente descritos,

2.4 Sostenibilidad de las dimensiones del Desarrollo

Como ha sido explicado, los sistemas naturales (sistemas abiertos) a diferencia de los sistemas cerrados, siempre tienden hacia estados de mayor organización. Este proceso continuo es la esencia misma del proceso evolutivo



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y ocurre mientras exista energía útil que lo permita. No obstante, por la segunda ley de la termodinámica (ley de la entropía), el proceso evolutivo implica un proceso entrópico paralelo (morir para vivir y vivir para morir) y por lo tanto, “los límites de la complementariedad distributiva de la energía a través de las cadenas tróficas”, como diría Felipe Angel, se alcanzarían con la máxima entropía.

Es evidente, que si este límite de máxima entropía se alcanzara, el proceso evolutivo terminaría. Lo que no permite que esto ocurra son los procesos neguentrópicos que retroalimentan continuamente el sistema, permitiendo estados de equilibrio dinámico como en los seres vivos. Con la aparición del ser humano, todo este proceso de retroalimentación continúa, no sólo en términos biofísicos, sino fundamentalmente a nivel del sistema cultural, a través de procesos educativos, es decir, aprendizaje mediante transmisión de conocimiento al interior de cada una de las dimensiones del Desarrollo, para garantizar la sostenibilidad, no sólo de la Naturaleza, sino de la vida y la cultura misma.

Adicionalmente, pareciera que el sistema cultural está sometido a una Ley natural similar a la “Ley de los rendimientos decrecientes” utilizada por los economistas, que obliga a un crecimiento y acumulación continua del capital económico para no morir en el intento de ser rico. En tal sentido, la cultura está obligada a garantizar el crecimiento y acumulación continua del capital cultural en cada una las dimensiones del Desarrollo, o lo que es lo mismo, a garantizar su mejoramiento continuo.

Siendo así, todos los procesos neguentrópicos, es decir, de resiliencia, de retroalimentación, de educación, de aprendizaje mediante transmisión de conocimiento, se deben al proceso sistémico de “Control” anteriormente descrito y por lo tanto, los seres humanos deberíamos aprender la sistémica de la Naturaleza y aplicarla en nuestras organizaciones sociales, con especial énfasis en el Estado, como organización social actual por excelencia.

Pero no basta que exista retroalimentación y mejoramiento continuo para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo, pues a pesar de que en las últimas décadas la mayoría de las naciones han trabajado sobre las cuatro dimensiones mencionadas, no lo han hecho equilibrada y equitativamente y peor aún, han



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permitido que los esfuerzos más grandes pero a su vez los menos efectivos, estén siendo orientados principalmente hacia la dimensión económica, favoreciendo por supuesto, la inequidad e insostenibilidad del actual modelo de Desarrollo.

De hecho, con los procesos de globalización actuales, el Desarrollo ha venido y sigue siendo medido y evaluado a través de la dimensión económica, principalmente en términos de crecimiento económico, lo cual no deja de ser preocupante, sobre todo a nivel de países periféricos17, donde la realidad empírica ha demostrado que la acumulación de riqueza, es decir, el crecimiento económico, no constituye y jamás ha constituido un requisito o pre-condición para el desarrollo de los seres humanos. Es más, como lo plantea Guimaráes [2001], “las opciones humanas de bienestar se proyectan mucho más allá del bienestar económico, puesto que es el uso que una colectividad hace de su riqueza, y no la riqueza misma, el factor decisivo”.

Lo peor es que en el trasfondo, todas las políticas públicas de los mencionados países periféricos están soterradamente orientadas al mismo objetivo asocial de “crecimiento económico y acumulación de riqueza”, lo cual puede ser fácilmente corroborado tomando como ejemplo las políticas públicas de salud, las que actualmente se preocupan más por la cantidad de cobertura que por la calidad del servicio, volviéndose común que los usuarios sean tratados como clientes antes que como “pacientes”, y antes de preguntarles qué adolecen se les pregunta cómo van a pagar la cuenta. Es decir, el paciente que no tiene recursos económicos está destinado a permanecer enfermo o a morir en el intento de alentarse. Algo similar ocurre por supuesto, con las políticas públicas de vivienda, educación, seguridad alimentaria, transportes, etc.

Para ilustrar mejor lo anterior, en la figura No. 6 se representa cada una de las dimensiones del Desarrollo en términos de un círculo y un vector. Es

17 En los países periféricos, aquellos con situaciones de industrialización tardía,

dependientes y huérfanos de una cultura propia, el crecimiento económico depende cada vez más de factores exógenos. Tales países se han insertado en la economía mundial como exportadores de productos primarios y de recursos naturales y sus patrones de consumo son un simple reflejo del consumo de las élites de los países industrializados. El progreso técnico, verdadero motor del crecimiento endógeno, es importado como un paquete cerrado, sin dar lugar a un genuino proceso de innovación tecnológica nacional [Guimaráes, 2001].



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evidente que el equilibrio equitativo de las dimensiones del Desarrollo se logrará cuando las deflaciones de cada dimensión (ángulos de cada vector con relación al eje horizontal) tiendan a cero y cuando los desarrollos o crecimientos de cada dimensión (diámetros de cada círculo o magnitud de cada vector) se aproximen simultáneamente a un mismo valor.

¿ DESARROLLO ?

Dimensión Económica

Dimensión Ambiental

Dimensión Social

Dimensión Institucional

Figura No. 6 Insostenibilidad actual de las dimensiones del Desarrollo

En definitiva, el concepto de sostenibilidad del Desarrollo, además de permanencia en tiempo y espacio y de retroalimentación y mejoramiento continuo, implicará la búsqueda continua de un adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo, que no permita la evolución de una en detrimento de las demás y viceversa.

Desde la óptica sistémica desarrollada en este libro, la respuesta a qué tipo de disposición y dinámica deberán tener cada una de las dimensiones para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo es obvia, si articulamos el cumplimiento de la misión, función y organización de cada dimensión al



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cumplimiento del Principio de Sostenibilidad a través del proceso sistémico de Control.

Como se ha descrito, el proceso sistémico de Control será entendido como el conjunto de acciones de monitoreo, seguimiento, evaluación, investigación, diagnóstico, aprendizaje, retroalimentación, etc. orientadas a facilitar la toma adecuada de decisiones, lo que en términos de sostenibilidad significará que el Desarrollo debe ser:

• Socialmente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, por un lado, la

coherencia, aceptación y conservación del sistema de valores, prácticas y

red de símbolos18 de identidad e integración de la población a través de los

tiempos y por otro lado, la reducción de la pobreza y desigualdades sociales

y en general, la feliz convivencia y bienestar de la población19.

• Económicamente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, unos

objetivos económicos de progreso adecuados que promuevan la

productividad, competitividad y el crecimiento económico, en un marco

eficiente de acumulación y distribución equitativa de riqueza.

• Institucionalmente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, el marco

institucional de políticas e instrumentos adecuados que articulen, orienten y

dinamicen el desarrollo de la nación en un orden soberano de seguridad,

equidad, justicia y sostenibilidad, y en un adecuado equilibrio entre lo

económico, social y ambiental.

• Ambientalmente sostenible, para garantizar en tiempo y espacio, por un

lado, la dotación de recursos naturales y de servicios ambientales, y por

18 Toda cultura organiza una red de símbolos que son los que desencadenan los

comportamientos individuales y sociales. Esta red está compuesta por los mitos, la filosofía, la ética, el derecho y las creaciones artísticas y literarias. Sin entender este mundo simbólico es muy difícil comprender la manera como el hombre actúa sobre la Naturaleza [Angel Maya A. “El orden cultural”, 1997].

19 Según el sistema de Necesidades Humanas Fundamentales, las personas en todo lugar y momento necesitan: subsistir, crear, entender, recrearse en la identidad y la libertad, disfrutar del ocio, vivir el afecto, protegerse y participar. [Max Neef, M. y Elizalde A. et al. “Desarrollo a Escala Humana”, 1996].



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otro, que las actividades humanas sean realizadas en armonía con las leyes

de los sistemas naturales de tal manera que se preserve la integridad de los

procesos que rigen los flujos de energía, materia y biodiversidad de los

ecosistemas20.

Lo que sigue ahora será determinar cómo deberán ser relacionadas cada una de las anteriores dimensiones del Desarrollo para que sosteniblemente contribuyan a la finalidad de la Nación, tema que define, la estructura sistémica del Estado.

2.5 Estructura sistémica del Estado

Determinar cómo relacionar las dimensiones de Desarrollo para que sosteniblemente contribuyan al Desarrollo constituye un verdadero reto estratégico para cada Nación, puesto que la determinación de las soluciones estratégicas más adecuadas implica someterse no sólo al principio de sostenibilidad, sino adicionalmente a principios de equidad, justicia y eficiencia que garanticen un adecuado equilibrio equitativo entre las dimensiones del Desarrollo, que no admita sesgos de una u otra en detrimento de las demás.

Para el efecto, se propone que las dimensiones del Desarrollo sean dispuestas y relacionadas a través de una estructura sistémica que responda a un orden lógico estratégico en términos de la misión (deber ser), de las funciones (deber hacer), del esquema organizacional (con quién hacer) y de los instrumentos (con qué hacer), requeridos para el logro de la finalidad de cada Nación. En otras palabras, se establece la necesidad de disponer y relacionar estratégicamente las dimensiones del Desarrollo mediante en una estructura

20 Como lo plantea Angel Maya [2001], “el hombre, al no ocupar un nicho en el ecosistema,

no se acopla a las leyes generales que rigen los sistemas vivos y por lo tanto, ha resultado ser una especie rebelde e indisciplinada en el claro diseño de las leyes ecológicas. No le basta con el subsidio energético que entra al sistema a través de la fotosíntesis y ha incorporado a su propio sistema de producción otras múltiples fuentes, como el carbón, el petróleo e incluso la misma fuerza nuclear. Tampoco logra acomodarse con tranquilidad en un nicho trófico, puesto que a través de la actividad agraria canaliza para sí gran parte de la producción neta del ecosistema, requerida para la subsistencia de otras múltiples especies. Tampoco parece adaptado a los ciclos de la materia, que es una de las estrategias más interesantes establecidas por los sistemas vivos a lo largo de la evolución. Por ello la sociedad humana es una sociedad de desperdicios”.



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sistémica que garantice un adecuado equilibrio equitativo que armonice la misión, funciones, organizaciones e instrumentos de cada dimensión hacia la finalidad de la Nación, tal como se describen a continuación.

La Dimensión Institucional o Pública, cuya misión de regular, fomentar y controlar, será realizada a través de la Gestión Pública, es decir, mediante procesos sistémicos de planificación, implementación y control de las políticas públicas y sus instrumentos.

La Dimensión Económica, cuya misión de producir bienes y servicios, será realizada a través de los procesos sistémicos de planificación, ejecución y control de la actividad económica, procesos éstos que podrán ser llevados a cabo en mayor o menor medida dependiendo del enfoque económico utilizado, que como ha sido explicado, pueden ser básicamente de dos tipos: el que orienta y dinamiza el individualismo, en el cual la actividad económica se deja libre al juego de la oferta y la demanda y el desarrollo cultural se deja libre a la conciencia individual, y el que orienta y dinamiza el socialismo, en el cual el Estado interviene en todos los fenómenos económicos comenzando por la socialización de las fuentes de producción.

La Dimensión Social, cuya misión (deber ser) de participación, hacer terruño y ser feliz, será realizada mediante los procesos sistémicos de participación, veeduría y control ciudadano, lo que permitirá la existencia y el fortalecimiento de relaciones de confianza y de reciprocidad entre los distintos actores de la Nación.

La Dimensión Ambiental, cuya misión de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, será realizada a través de la Gestión Ambiental, a través de los procesos sistémicos de formulación, implementación y control de la política ambiental y de sus instrumentos. Como se ha explicado, la dimensión ambiental representa la base natural sobre la que se sustenta el Desarrollo de la Nación, es decir, constituye por un lado, las posibilidades ecosistémicas para generar bienes y servicios ambientales, y por otro, las posibilidades culturales para entender, aprovechar y proteger responsable y sosteniblemente al medio ambiente.



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Por todo lo anterior, es evidente que la dimensión Ambiental será transversal a las demás dimensiones del Desarrollo, lo que permite disponerlas y relacionarlas estratégicamente alrededor de ella, tal como se esquematiza en la figura No. 7.

DIMENSIÓN AMBIENTAL

Participar, Hacer Terruño y ser Feliz

Producir Bienes y Servicios

Regular, Fomentar y Controlar

Garantizar Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo

DIMENSIÓN SOCIAL

DIMENSIÓN ECONÓMICA


Participación, veeduría y control

ciudadano

Planificación, Ejecución y Control de la

actividad económica

Gestión Ambiental, es decir, formulación, implementación y control de la política ambiental

y sus instrumentos

Gestión Pública, es decir, formulación,

implementación y control de las políticas públicas y sus

instrumentos

Figura No. 7 Estructura sistémica del Estado como sistema

En definitiva, se espera que la anterior estructura sistémica del Estado oriente la definición y diseño de la estructura organizacional (con quién hacer) e instrumental (con qué hacer) en cada dimensión del Desarrollo.

Por la temática y alcances del presente libro, se limita el estudio al desarrollo de la estructura organizacional de la dimensión institucional, desde donde se realiza la gestión pública, tema que será tratado a continuación.

2.6 Gestión pública bajo enfoque sistémico

La gestión pública tuvo su auge con los procesos de planeación del Desarrollo iniciados en la mayoría de los países a partir de los años 70 como consecuencia de los acuerdos logrados por la comunidad internacional en el



61

seno de las Naciones Unidas. Desde entonces, desempeña un papel muy importante en todos los ámbitos territoriales y sectoriales de cada Nación.

No obstante lo anterior, en los últimos 30 años el mundo ha cambiado más rápidamente que el arsenal de teorías y herramientas de planificación disponibles para orientar la gestión pública y ese estilo de planificación tecnocrática, centralista y representativa, aún utilizada en muchos casos, se ha quedado corta para anticipar el futuro y orientar el conjunto de las fuerzas sociales hacia niveles más elevados de bienestar humano, lo que amerita pensar enfoques más eficientes y eficaces para la gestión pública de cada país.

Como ha sido planteado, la Gestión Pública bajo enfoque sistémico deberá entenderse como aquella realizada desde la dimensión institucional, en cumplimiento de su misión de regulación, fomento y control del marco institucional de políticas públicas e instrumentos para el logro de la finalidad del Nación.

Este enfoque permite recordar la estructura funcional sistémica de la dimensión institucional, en la cual se definen los procesos sistémicos básicos de la gestión pública tal como se esquematiza en la figura No. 8 y se describen a continuación.



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REGULACIÓN

Corregir

Pensar

CONTROL FOMENTO







Hacer

FORMULACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Y

DISEÑO DE INSTRUMENTOS

FOMENTO AL DESARROLLOSEGUIMIENTO Y EVALUACIÓN A

POLÍTICAS Y GESTIÓN PÚBLICA

Figura No. 8 Estructura funcional sistémica para la gestión pública 2.6.1 Formulación políticas públicas y diseño de instrumentos

Como ha sido planteado, el Estado es representado en sí mismo por la dimensión institucional, el cual a partir de una combinación de principios, valores, visiones, misiones, rutinas, capacidades y acciones, formula, establece y controla el marco institucional de políticas públicas e instrumentos que articulan, orientan y dinamizan el Desarrollo de la Nación.

Bajo el enfoque sistémico propuesto, la “Formulación de Políticas y Diseño de Instrumentos” implicará un proceso racional de toma de decisiones que involucra un conjunto de acciones relacionadas con la orientación, la formulación, el diseño, la regulación, la reglamentación y la programación, a través del cual se define el “qué” (políticas) y el “cómo” (soluciones estratégicas misionales, funcionales, jurisdiccionales e instrumentales) de la gestión pública.

2.6.2 Fomento al Desarrollo



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El logro de la finalidad de la Nación constituye el reto combinado y equilibrado de todas y cada una de las dimensiones del Desarrollo, siendo ellas mismas el objeto principal y directo de la gestión pública. En tal sentido, el Desarrollo exige el compromiso con unas políticas públicas eficaces y de una gestión pública racional que garanticen el logro de la misión de cada dimensión hacia el Desarrollo.

Bajo enfoque sistémico, el “Fomento al Desarrollo” adelantado por la gestión pública constituirá un proceso orientado a fortalecer y potenciar la capacidad de cada una de las dimensiones del Desarrollo para el cumplimiento de su misión en el logro de la finalidad del Estado.

El aumento de dicha capacidad, implicará el desarrollo de todas aquellas acciones de realización, producción, implementación, fomento, etc. que permitan el cumplimiento adecuado de las metas de gestión y el logro de los objetivos de política.

2.6.3 Seguimiento y Evaluación de las Políticas y Gestión Pública

Como ha sido planteado, la viabilidad y existencia misma de una Nación implica garantizar equilibrada y equitativamente la permanencia y mejoramiento continuo, en tiempo y espacio, de cada una de las dimensiones del Desarrollo, en otras palabras, implica garantizar la sostenibilidad del Desarrollo.

En consecuencia, el “Seguimiento y Evaluación de las Políticas y Gestión Pública” será entendido como el conjunto de acciones de monitoreo, seguimiento, evaluación, investigación, diagnóstico, aprendizaje, retroalimentación, orientadas a modificar comportamientos en los procesos de formulación de políticas y el diseño de sus instrumentos, como en la ejecución e implementación de las mismas, de manera que se garantice una adecuada retroalimentación de información para la toma de decisiones y para el mejoramiento continuo de la gestión pública y por ende de la Nación, permitiendo de paso la máxima armonización posible entre lo formulado y lo ejecutado.

Por ahora, interesa determinar cómo la dimensión institucional, cumplirá su misión de regular, fomentar y controlar la gestión pública hacia la finalidad de la Nación, para lo cual resulta adecuado definir la estructura organizacional



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sistémica o “con quién hacer” de la dimensión institucional, la cual se estructura en concordancia con los procesos sistémicos básicos, tal como se esquematiza en la figura No. 9.


Regulación Fomento Control

Judicial y OCE

Legislativo

Ejecutivo


Regulación Fomento Control

Judicial y OCE

Judicial y OCE

LegislativoLegislativo

EjecutivoEjecutivo

REGULACIÓN

Corregir

Pensar

CONTROL FOMENTO







Hacer





REGULACIÓN

Corregir

Pensar

CONTROL FOMENTO







Hacer





REGULACIÓN

Corregir

Pensar

CONTROL FOMENTO







Hacer





Figura No. 9 Estructura organizacional sistémica de la dimensión institucional

De esta manera, cada uno de los tres poderes públicos tendrá implícita la misión de regulación, fomento y control, la cual pretenderán mediante el desarrollo de los “procesos sistémicos básicos de la gestión pública” previamente descritos, los cuales vale aclarar, no son independientes ni excluyentes entre sí y por el contrario, deberán ser desarrollados e implementados de manera coordinada, integral e interinstitucional por cada poder público.

Para lograr lo anterior, la gestión pública exige la participación amplia de toda la población en general (sectores público, privado y sociedad civil), no sólo en la elección democrática de sus “mejores” representantes públicos (participación ciudadana), sino también mediante su participación activa en el desarrollo de cada uno de los procesos descritos (participación comunitaria), para lo cual el Estado deberá disponer de los escenarios e instrumentos adecuados de participación.



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En tal sentido, desde la óptica sistémica propuesta, es necesario que la participación sea informada, es decir, realizada en lo posible sobre la base de un conocimiento amplio, profundo y real de la situación específica de cada dimensión del Desarrollo tratada.

En este punto, vale la pena hacer una breve reflexión relacionada con los procesos de medición del Desarrollo de las Naciones, el cual viene siendo realizado casi que exclusivamente a través de la dimensión económica, sin mucha atención a las dimensiones social, institucional y ambiental.

Para obviar esta mirada economicista, es decir, que mide el Desarrollo casi que exclusivamente en términos del crecimiento económico y la acumulación de riqueza sin consideraciones especiales sobre las condiciones sociales, humanas y ambientales, a efectos del presente libro se plantea la posibilidad de parametrizar el Desarrollo de las Naciones desde una óptica sistémica que involucre las siguientes tres instancias o etapas básicas de evolución o maduración cultural, en últimas, de Desarrollo:

Etapa Operativa, en la cual los individuos y/o colectivos no tienen la capacidad, o mejor, la libertad para decidir “qué hacer” ni “cómo hacer”, simplemente “hacen” lo que se les diga qué y cómo hacerlo.

Etapa Estratégica, en la cual los individuos y/o colectivos, además de “hacer”, tienen la capacidad o libertad de determinar el “cómo hacer”.

Etapa Política, en la cual los individuos y/o colectivos además de hacer y determinar el “cómo hacer”, tienen la capacidad y libertad de definir “el qué hacer”.

La implementación de la anterior propuesta para medir el Desarrollo de las Naciones, implicará un cambio radical en la concepción misma de la Nación y del Estado, así como un quiebre importante en algunos de los paradigmas que rigen los actuales modelos de Desarrollo.

Se requerirá el rompimiento de aquellos paradigmas viejos y obsoletos que propugnan por un individualismo a ultranza y que dejan el Desarrollo de la Nación al libre albedrío de las reglas del mercado. Esto implicará por supuesto, el desarrollo de nuevos paradigmas que permitan la intervención adecuada del Estado para regular, fomentar y controlar el Desarrollo sostenible de la Nación,



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garantizando en todo momento que su población participe, haga terruño y sea feliz.

Para lograrlo, es fundamental que tanto individuos como organizaciones, se ejerciten, vivan, maduren y cumplan adecuadamente y sin sobresaltos, cada una de las instancias planteadas, ojalá de manera sistémica y progresiva, desde la instancia operativa, pasando a la estratégica y luego a la política.

Como principio de acción, es necesario el desarrollo e implementación de nuevos esquemas metodológicos para adelantar de manera sistémica, los procesos de formulación, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas y gestión pública, de manera que se garantice la adecuada retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la Nación.

2.7 Conclusiones

El enfoque sistémico aplicado a las organizaciones sociales dará orden y coherencia a los procesos sistémicos de planificación, ejecución y control, permitiendo el funcionamiento adecuado de las mismas y garantizando el logro efectivo de sus fines bajo esquemas de retroalimentación y mejoramiento continuo.

Bajo la óptica del Estado como Sistema, el Estado son (ni más ni menos), las “reglas de juego” que la Sociedad establece para convivir consigo misma y con su entorno. Se constituye a través del marco institucional de políticas públicas e instrumentos que orientan y dinamizan la gestión pública hacia la finalidad del Desarrollo de la Nación. En tal sentido, el Estado puede ser redefinido como “una organización social conformada por una serie o conjunto de dimensiones, es decir, elementos, procesos y actividades dotados de misión, función y organización, adecuadamente dispuestas, relacionadas, orientadas y dinamizadas hacia la finalidad de cada Nación”.

La aplicación del enfoque sistémico en el ámbito estatal deberá ser motivada por unos principios sistémicos de actuación que definan el “deber ser” de la misma, los cuales podrán ser definidos bajo el consenso político, científico y técnico de la Nación en su conjunto. Veamos algunos principios que bien pudieran marcar el inicio de una actuación estatal bajo enfoque sistémico:



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Estado como sistema: consistirá en entender al Estado como “como organización social unitaria, conformada por una serie o conjunto de elementos, procesos y actividades, es decir, dimensiones, que adecuadamente orientadas, dispuestas, relacionadas y dinamizadas, contribuyen a la finalidad de la Nación”. Esto implicará diseñar las relaciones estructurales que articulen misional, funcional, organizacional e instrumentalmente dichas dimensiones hacia la finalidad de la Nación y por ende, del Estado.

Respeto y Responsabilidad Ambiental: consistirá en entender que los seres humanos somos inmanentes a la Naturaleza como consecuencia del proceso evolutivo y por lo tanto dependemos de ella y nos debemos a ella. Implica asumir la responsabilidad histórica con los bienes y servicios ambientales que nos ofrece la naturaleza (ecosistemas) en el sentido de restituir o recuperar los daños ocasionados sobre ellos en el pasado, minimizar su uso y deterioro en el presente y, ahorrarlos y conservarlos para las generaciones futuras.

Un pensar complejo y un actuar posible: consistirá en tener claro que la complejidad de los procesos aumenta factorialmente con el número de elementos involucrados, y aunque el pensamiento complejo permita ver y pensar, amplia, profunda, ética, estética, interrelacionada, dinámica y respetuosamente, las cosas sencillas siempre serán las más posibles. Así, el enfoque sistémico se constituye en una poderosa estrategia para entender y actuar con responsabilidad sobre los asuntos complejos, como lo son el ecosistema, el ser humano y sus interrelaciones, en fin, sobre la Naturaleza.

Armonización política y normativa: consistirá en garantizar la coordinación y congruencia de la gestión ambiental en las diferentes jurisdicciones territoriales y sectoriales, con sujeción a la armonía regional, la gradación normativa y el rigor subsidiario. En tal sentido, la armonización política y normativa deberá impedir el conflicto de competencias al interior de una misma jurisdicción puesto que bajo enfoque sistémico, las políticas públicas serán únicas e irrepetibles para cada uno de los fines del Estado y estarán integradas en un sólo centro de orientación e impulsión política hacia el logro de la finalidad del Estado.



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El cumplimiento de este principio sistémico de actuación estatal no es incompatible con la descentralización administrativa ni muchos menos con los Estados federados, y por el contrario, obliga a pensar desde ya, en otras posibles formas políticas y jurídicas de organización político-administrativa, especialmente en aquellas naciones con megadiversidad ecosistémica y plurivariedad étnica y cultural como es el caso de la mayoría de países latinoamericanos.

Sometimiento al control público: para que el logro efectivo de la finalidad estatal, será necesario que entidades territoriales, sectores y personas, se comprometan positiva y continuamente al control público mediante la obtención de Certificaciones de Conformidad que les permita demostrar en cualquier momento y ante quien sea, el cumplimiento de las políticas y reglamentaciones públicas.

Ordenamiento Territorial: constituye un principio básico de la gestión pública y consistirá en garantizar que la planificación del desarrollo involucre procesos de ordenamiento que permitan la reglamentación y uso sostenible de los bienes y servicios del territorio.

Precaución: consiste en prever los efectos y consecuencias antes que se produzcan, a fin de evitar las correcciones. La necesidad de acciones preventivas se hace patente por el hecho de que los costos de prevención son menores que los costos de corrección del daño sufrido, sin contar con que en múltiples ocasiones los daños son irreversibles.

Amplia participación: el fuerte componente social, económico, institucional y ambiental en las políticas públicas implica su participación real en la gestión pública. Para que esta participación sea posible es necesario disponer de escenarios, canales y mecanismos apropiados que permitan un flujo de información suficiente y adecuada a partir de formación, educación y concientización; de mecanismos legitimados que garanticen la defensa de intereses y derechos; y, de la máxima participación en la toma de decisiones de cada uno de los asuntos relacionados con la gestión pública.

Medición y sistematización total: los Estados son y se alimentan de información, y por lo tanto, es su deber garantizar la disponibilidad,



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accesibilidad y aplicabilidad de la información oficial relacionada con cada dimensión del Desarrollo, de tal manera que permita mejorar el ejercicio de la gestión pública, reducir la incertidumbre en la toma de decisiones y disminuir los costos de transacción de los sectores público y privado. En consecuencia, el principio de medición y sistematización total consistirá en propender porque los procesos realizados a todo nivel, ya sea misional, funcional, organizacional e instrumental sean debidamente parametrizados, es decir, medidos y sistematizados mediante formatos de datos e indicadores apropiados, homogéneos y en lo posible normalizados, que permitan su manejo informático y por ende una amplia utilización de la información por toda la sociedad.



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3. POLÍTICAS PÚBLICAS COMO VECTORES DEL DESARROLLO

Así como las ideas

son orientadoras y dinamizadoras de la acción individual, las políticas públicas

son orientadoras y dinamizadoras de la acción colectiva.

El presente capítulo, a la luz del enfoque sistémico y del marco conceptual definido en los capítulos anteriores, tiene por objetivo fundamental proponer y desarrollar genéricamente un marco lógico estratégico, que además de orientar y facilitar la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, garantice la coherencia y adecuada retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión pública hacia la finalidad del Estado, es decir, hacia el Desarrollo.

Con tal propósito, se establece que dicho marco lógico estratégico contemple al menos los siguientes aspectos: la justificación y antecedentes; el diagnóstico; los principios específicos, el objetivo general y específicos; las soluciones estratégicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluación.

Se da especial relevancia al diagnóstico, no sólo como el más importante elemento articulador de las políticas y la gestión pública, sino como elemento esencial en el diseño y adopción de cada uno de los instrumentos que las materializan, así como en la definición de los mecanismos para su seguimiento y evaluación y, en los procesos de toma de decisiones. En consecuencia, se plantean y desarrollan los tres componentes o etapas básicas que debe involucrar un diagnóstico: la caracterización estatal a través de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—; la identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas; y la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión.

Finalmente tomando como referencia los procesos de seguimiento y evaluación de las políticas y gestión pública de Colombia, se plantean y proponen lineamientos para seguir y evaluar de manera sistémica, no sólo el cumplimiento de metas de gestión (procesos adelantados y productos



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obtenidos), sino adicionalmente el cumplimiento de retos y objetivos de Política, lo que lleva a la propuesta conceptual y metodológica para el diseño, desarrollo e implementación de un Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas —SISEP— y de un esquema sistémico para adelantar el Control de Gestión Institucional.

3.1 Políticas públicas bajo enfoque sistémico

Como ha sido planteado, así como las ideas son orientadoras y dinamizadoras de la acción individual, las políticas son orientadoras y dinamizadoras de la acción colectiva. Por tal motivo, para que el ciclo sistémico de la gestión se dé en los sistemas organizacionales, es fundamental la acción orientadora y dinamizadora de las “políticas”.

En tal sentido, podemos asumir a las políticas como vectores orientadores, dinamizadores y articuladores de la gestión, con una arquitectura genérica similar a la que se esquematiza en la figura No. 10.

ESTRATEGIAS MISIONALES (cómo debe ser)

ESTRATEGIAS FUNCIONALES

(cómo hacer)

ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES

(dónde hacer)

ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES

(con qué hacer)

Permiten el logro adecuado de cada uno de los objetivos

de política

Conceptos o ideas fundamentales que sirven

de base, orientan, ordenan y rigen el

pensamiento, el conocimiento y las

conductas sociales, en este caso de las políticas

públicas y en el tema específico de política

tratado.Son la Visión concebida a partir de los paradigmas

sociales vigentes y constituyen la expresión filosófica, política, ética, moral, lúdica y técnico-científica de la sociedad.

OBJETIVO GENERAL (qué se quiere hacer)

Declaración amplia y razonablemente inmutable de los

fines que el Estado pretende alcanzar, dentro de una realidad y

tiempo indeterminado como corresponde a las políticas de

Estado.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS (qué se debe hacer)

Propósitos específicos que la política pública deberá alcanzar en

pro de un fin determinado del Estado en cada escenario de gestión seleccionado como

consecuencia del diagnóstico.

Imagen ideal que se pretende a largo plazo.

Propósito que se define, en cuanto a

temporalidad como de “largo

plazo”; en cuanto a

consecución como

“inalcanzable”; en cuanto a formulación

como “abstracto”; y

en cuanto a posibilidad de

ser medido como “no

medible, ni cuantificable”

Finalidad para quéObjetivo

qué SOLUCIONES ESTRATÉGICAS

cómoPrincipios

porqué

Figura No. 10 La política como vector orientador y dinamizador de la gestión



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Como a lo que nos estamos refiriendo es al sistema organizacional del Estado, es evidente que la gestión que nos interesa es la “gestión pública”, es decir, aquella orientada y dinamizada por el marco institucional de políticas públicas e instrumentos, formuladas, implementadas y controladas por el subsistema público en procura de la finalidad del Estado.

Ahora bien, aunque las políticas públicas de un mismo Estado están regidas por los mismos principios generales constitucionales y orientadas a una finalidad común, el logro de dicha finalidad no será responsabilidad exclusiva de una u otra política pública en particular, sino que corresponde a una acción integral de todas y cada una de ellas, con la participación activa de todos los actores del Estado.

Acometer tan importante tarea, constituye quizás, uno de los más grandes retos de los Estados modernos, y para lograrlo no bastan buenas intenciones, sino que además es necesario el concurso integral y ojalá sistémico, de toda la sociedad en general, en aras de formular, encauzar e implementar, unas políticas públicas convergentes, multisectoriales y negociadas para el Desarrollo.

En tal sentido, a la luz del enfoque sistémico y a efectos del presente libro se plantea la necesidad de formular una política pública y sólo una, por cada uno de los fines del Estado, evitando de este modo la proliferación de documentos de política, que aunque se denominen “políticas” no son más que planes estratégicos.

Siendo así, cada política pública será caracterizada en términos de los principios que la rigen (porqué hacer), de los objetivos general y específicos que pretende (qué hacer), de las soluciones estratégicas utilizadas para el logro de los objetivos (cómo debe ser, cómo hacer, dónde hacer y con qué hacer) y de la finalidad común del Estado (para qué hacer). De esta manera, así como se han integrado los fines del Estado hacia la finalidad común del Desarrollo, también se pueden integrar todas las políticas públicas en un sólo vector de Desarrollo cuya arquitectura básica puede ser representada tal como se esquematiza en la figura No. 11.



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GENERAL(qué se quiere hacer)

Correspondientes con los fines del Estado:

. individuales . colectivos . exclusivos

. concurrentes

ESPECÍFICOS(qué se debe hacer)

De acuerdo al Diagnóstico


ESTRATEGIAS FUNCIONALES (cómo hacer)

ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES (dónde hacer)

ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES (con qué hacer)

- legales y normativos – organizacionales

- económicos y financieros - información e investigación - educación y participación

- planificación

Desarrollo Sostenible

común a todas las políticas públicas

-Eficiencia - Eficacia

- Economía - Equidad

- Gobernabilidad - Competitividad

- Respecto y Responsabilidad

Ambiental

Finalidad para quéObjetivo

quéSOLUCIONES ESTRATÉGICAS

cómoPrincipios

porqué

Figura No. 11 Políticas Públicas como Vectores del Desarrollo

A continuación se desarrolla el marco lógico estratégico para la formulación de las políticas públicas como vectores de Desarrollo.

3.2 Marco lógico estratégico para la formulación de las políticas públicas

Para garantizar un mínimo de coherencia y articulación entre las políticas públicas de un mismo Estado, a efectos del presente libro se propone que los procesos de formulación, seguimiento y evaluación sean realizados bajo un marco lógico estratégico que contemple al menos los siguientes aspectos básicos: la justificación y antecedentes; el diagnóstico; los principios específicos; el objetivo general y los específicos; las soluciones estratégicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluación.

A continuación se desarrollan cada uno de estos aspectos, dando especial relevancia al diagnóstico, no sólo como el más importante elemento articulador para la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas, sino como un elemento esencial en el diseño y adopción de cada uno de los instrumentos que las materializan.



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3.2.1 Antecedentes y justificación

Los antecedentes estarán orientados a contextualizar el desarrollo y estado del arte del tema de política tratado. Podrá incluir una breve revisión de las tendencias nacionales e internacionales relacionadas con el tema y por supuesto, la identificación de las fuentes de información, ojalá a un nivel de metadatos.

La justificación estará orientada a resaltar las necesidades reales y sentidas, así como las expectativas y oportunidades logradas con la formulación de la política. En este punto es importante recalcar que en la formulación de toda política pública deberá primar el interés general sobre el interés particular y por lo tanto, deberán estar orientadas a dar solución adecuada a problemas generales y apremiantes de la Nación y al fortalecimiento del Estado.

3.2.2 Diagnóstico

Como ha sido planteado, en la formulación y puesta en práctica de las políticas públicas, se impone como requisito previo, el doble desafío de considerar, medir, instrumentar, conocer e interrelacionar sistémicamente, cada una de las dimensiones del Desarrollo, en aras de encauzar políticas, estrategias y acciones de desarrollo convergentes y negociadas, pero sobre todo, articuladas entre si.

De acuerdo con esto, el diagnóstico se constituye no sólo en el más importante elemento articulador de las políticas públicas sino que será un elemento esencial, en su formulación, en el diseño y adopción de cada uno de los instrumentos que las materializan, en la definición de los mecanismos para su seguimiento y evaluación, y en los procesos de toma de decisiones.

En este sentido, el diagnóstico, antes que un libro-documento, deberá constituirse en “un proceso dinámico de búsqueda, organización y manejo de información para la identificación, priorización y análisis estratégico de las potencialidades y problemáticas sociales, económicas, ambientales e institucionales, que oriente la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión, así como la formulación de los objetivos específicos y de las soluciones estratégicas requeridas para prevenir, mitigar o eliminar las problemáticas y optimizar las potencialidades identificadas” [Vega, 2001].



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En consecuencia, se plantea que el diagnóstico deberá involucrar tres componentes o etapas básicas: la caracterización estatal a través de Líneas Base de Información Oficial; la identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas estatales; y la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión. La conceptualización y desarrollo de cada uno de estos componentes se explica a continuación.

3.2.2.1 Caracterización sistémica de la Información Oficial

Como ha sido planteado, en los últimos años los cambios económicos, sociales y ambientales que se vienen experimentando a nivel mundial han conducido a plantear nuevos modelos de desarrollo, donde se busca conjugar armónicamente competitividad, globalización, disputa de mercados y bienestar de la población con protección del medio ambiente.

En tal sentido, a la luz del enfoque sistémico y en el marco de la sostenibilidad del desarrollo, se hace necesario parametrizar cuantitativa y cualitativamente cada una de las dimensiones del desarrollo, toda vez que la información constituye un “valioso activo” esencial, no sólo en la formulación y articulación de políticas y sus instrumentos, sino en el diseño y desarrollo de procesos de seguimiento y evaluación para la toma de decisiones.

No obstante lo anterior, un común denominador en la mayoría de los países en desarrollo lo constituye la restricción, insuficiencia y en muchos casos la inexistencia de una información oficial adecuada, y aunque se dispone de una gran cantidad de literatura y estudios técnicos, hay una gran insuficiencia de datos, estadísticas e indicadores, toda vez que las series se construyen con diferentes marcos metodológicos, están desactualizados o sencillamente son esporádicos.

Ahora bien, a la luz del enfoque sistémico, se propone que la información oficial básica sea caracterizada sistémicamente, es decir, que a todo nivel sea gestionada a través de los procesos sistémicos básicos de planificación, ejecución y control de la información, para lo cual es fundamental considerar al menos los siguientes aspectos básicos:

• Un marco conceptual de la información oficial



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• Un marco ordenador para el tratamiento de la información oficial.

• Un mapa-matriz para orientar la organización, almacenamiento y

sistematización de la información oficial.

• La agregación, definición y diseño de indicadores.

• La configuración de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—.

Veamos en qué consistirán cada uno de estos aspectos mencionados.

Marco conceptual de la información oficial

La definición de un marco conceptual para la información oficial se deriva a partir de los presupuestos básicos de la Nación (Territorio, Población, Estado), lo que permite identificar las capas genéricas de la información oficial, tal como se esquematiza en la figura No. 12.

ENTORNO FÍSICOGeosfera, Hidrosfera,

Atmósfera

ENTORNO BIÓTICOBiosfera

Presión (U, Dt) y Gestión (PPS) Antrópicas sobre Ecosistemas

Estado (K, Q, D) de Ecosistemas

Demográfica Económica

Marco Institucional de Políticas Públicas e

Instrumentos

ENTORNO HUMANO Antroposfera

temáticas específicas

Básica

Sectorial

Ambiental

Institucional

ESTADO

Geológica, Geográfica, Hidrológica, Atmosférica Biológica

Sector Público

Sociedad Civil

Sectores Productivos

POBLACIÓNTERRITORIO

Figura No. 12 Capas genéricas de la información oficial en el ámbito nacional

Ahora bien, para parametrizar cuantitativa y cualitativamente las dimensiones del Desarrollo, resulta apropiado considerar la estructura sistémica del Estado (figura No. 7) en términos de los bienes y servicios que involucra cada dimensión del Desarrollo, así como de la interrelación que tienen entre sí, lo que permite renombrar las dimensiones en términos de sectores del



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Desarrollo, incluidos los ecosistemas, tal como se esquematiza en la figura No. 13 y se describen a continuación.

ECOSISTEMAS

SOCIEDAD CIVIL

SECTOR ECONÓMICO

SECTOR PÚBLICO

Recursos humanos, políticos y culturales

de la población

Bienes y Servicios creados y construidos

con fines de convivencia

Bienes y Servicios Ambientales


con fines productivos

Figura No. 13 Interrelación sistémica entre los bienes y servicios de la Nación

Sector Público: conformado por los Recursos Institucionales para la gestión pública (humanos, legales y normativos, organizacionales, científico-tecnológicos, planes, programas y proyectos, instrumentos económicos y financieros) y por los Bienes y Servicios creados y construidos con fines de convivencia (asentamientos urbanos y rurales, infraestructura de servicios públicos e infraestructura de vías y transportes);

Sector Económico: constituido por los Bienes y Servicios creados y construidos con fines productivos (infraestructura productiva, infraestructura energética, infraestructura científica y tecnológica, infraestructura financiera);

Sociedad Civil: constituida por los Recursos humanos, políticos y simbólicos de la población (demografía, salud, alimentación, vivienda, información, educación, empleo, ingresos, asociación, participación, y mundo simbólico representado en principios, valores, lenguaje, mito, arte, religión, etc.).



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Ecosistemas: conformados por la dotación de Bienes y Servicios Ambientales de los ecosistemas, representados en Recursos Naturales Renovables (agua, aire, suelo, flora, fauna), Recursos Naturales No Renovables (petróleo, carbón, gas natural, metales, minerales) y Servicios Ambientales en términos de regulación (clima, ciclos naturales), soporte (biodiversidad y actividades antrópicas) y control (contaminación, erosión, etc.).

Marco ordenador para el tratamiento de la información oficial

Con la ciencia hemos adquirido conocimientos sin precedentes sobre cada una de las dimensiones del desarrollo. La ciencia ha hecho reinar cada vez más los métodos de verificación empírica y lógica, con los cuales mitos y tinieblas son muchas veces desplazados por las luces de la razón.

No obstante, la información oficial, es decir, aquella que representa cuantitativa y cualitativamente cada una de las dimensiones del Desarrollo, conlleva un elevado grado de complejidad toda vez que dicha información no puede retrotraerse a una ley ni reducirse a una idea simple y, por el contrario, expresa en cierto modo turbación, confusión e incapacidad para caracterizar, definir y nombrar de manera simple y clara y en orden dichas dimensiones.

Aunque el conocimiento científico ha sido concebido durante mucho tiempo con la misión de disipar la aparente complejidad de los fenómenos a fin de revelar el orden simple al que obedecen, es evidente que en muchos casos esta simplificación antes que expresar o caracterizar adecuadamente dichos fenómenos, lo que hace es mutilar el conocimiento, produciendo más ceguera que elucidación en los procesos de toma de decisiones. Lo anterior ocurre muchas veces porque no se dispone de información que permita tener una “visión” clara de la situación, y muchas otras, porque a pesar de que exista, la información no está adecuadamente organizada lo que dificulta acceder a ella de manera expedita.

Para obviar la anterior problemática, es necesario definir un marco ordenador para la información oficial, que como marco lógico mental, permita organizarla y manejarla mediante selección de datos significativos y rechazo de datos no significativos, que involucre procesos de: separación (distingue o



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desarticula), de unión (asocia, identifica), de jerarquización (lo principal, lo secundario) y centralización (en función de un núcleo de nociones maestras).

Por su simpleza, facilidad de uso y posibilidades de aplicación a diferentes niveles, escalas y actividades humanas, a efectos del presente libro se propone como marco ordenador para la organización y manejo de la información oficial, el modelo de “estado-presión-gestión —EPG—”, desarrollado por el autor a partir del modelo de “presión-estado-respuesta —PER—” planteado por la OCDE entre 1991 y 1993 como consecuencia del modelo original de Presión-Respuesta de Friends y Raport [1979].

Como es bien sabido, el modelo inicial PER de la OCDE se ha intentado utilizar como un nivel macro de organización de la información ambiental que permitiera dar respuesta coherente a las siguientes tres categorías de interrogantes: ¿Qué y quién está afectando el medio ambiente?, ¿Cuál es el estado actual del medio ambiente? y, ¿Qué estamos haciendo para mitigar o resolver los problemas ambientales?.

Según la revisión realizada, la utilización del modelo PER ha servido solamente para propósitos informativos y/o divulgativos de datos aislados sobre uno u otro factor de afectación de algún recurso natural, sobre el estado general de algún recurso natural y sobre una u otra medida de mitigación de problemas ambientales.

En otras palabras, el modelo PER tal como fue inicialmente planteado, además de simplista resultaba inoficioso toda vez que su utilidad práctica se limitaba exclusivamente a un simple mecanismo de categorización de la información ambiental, sin ningún tipo de relacionamiento causa-efecto entre cada categoría y peor aún, sin ninguna precisión sobre lo que cada una de estas categorías significaban e implicaban en la sostenibilidad ambiental del Desarrollo.

Por tales motivos, en el marco de la propuesta de la “Gestión Ambiental Sistémica” [Vega, 2001], se plantea la necesidad de definir y diseñar un Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación a la Política Ambiental —SISEPA—, cuyo fundamento conceptual y metodológico implicó la



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evolución y el desarrollo práctico del modelo PER, lo que en su momento incluyó los siguientes aspectos:

En primer lugar, se precisó el significado exacto de cada categoría PER mediante la definición de subcategorías en cada una de ellas así: el estado fue redefinido en términos de cantidad, calidad y disponibilidad del recurso. La presión fue redefinida en términos del uso del recurso y del deterioro causado sobre él. La respuesta fue redefinida en términos de gestión a partir de procesos realizados (procesos sistémicos básicos) y de productos-servicios obtenidos. En segundo lugar, se planteó la necesidad de disponer de mecanismo para la recolección, organización y almacenamiento de la información ambiental, para lo cual se propuso el Mapa-Matriz-PER. En tercer lugar, se plantearon los lineamientos generales para la agregación, definición y diseño de indicadores ambientales PER. En cuarto lugar, se propuso un esquema metodológico para el seguimiento y evaluación de la información indicativa PER a través de la configuración de Líneas Base de Información Ambiental. Finalmente, se propuso un esquema analítico para el desarrollo de análisis de variación temporal y de impacto de los indicadores PER.

Ahora bien, a efectos del presente libro y para mantener la concordancia con los conceptos sistémicos desarrollados en el capítulo anterior, específicamente los relacionados con la gestión pública bajo enfoque sistémico, a continuación se introducen nuevamente unas pequeñas pero importantes variaciones al modelo PER relacionadas con:

• Se procura ampliar su campo de aplicación no sólo a la dimensión ambiental sino a todas las dimensiones del Desarrollo (social, económica, institucional y ambiental), ya que como ha sido explicado, todas ellas podrían ser caracterizadas sectorialmente en términos de bienes y servicios de la Nación.

• Se cambia el nombre “respuesta” por el de “gestión”, toda vez que de acuerdo con la definición sistémica de gestión, esto es, “la planificación, ejecución y control de la política para el logro de su objetivo”, cada uno de estos tres procesos sistémicos básicos son realmente las respuestas o gestión que realiza la sociedad para mitigar o resolver problemas y fortalecer potencialidades.

• Se introducen dos nuevas subcategorías a la información de gestión que permiten caracterizarla no sólo en términos de procesos y productos, sino



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adicionalmente en términos de impacto, (con la cual se representan las consecuencias de la gestión sobre las condiciones de estado y/o de presión en la misma dimensión donde ésta se realiza) y, en términos de efecto, (con la cual se representan las consecuencias de la gestión y de los impactos, en dimensiones diferentes a donde se realiza la gestión y se generan dichos impactos). Como se mostrará posteriormente, ambas nuevas subcategorías de gestión, podrán mostrar mejoramientos y/o desmejoramientos de las condiciones de estado y/o de presión, en función de los objetivos de cada política.

• Finalmente, se invierte el orden de las palabras presión-estado por el de estado-presión, toda vez que a efectos prácticos, primero se caracteriza el estado de cualquier recurso en términos de su cantidad, calidad y disponibilidad y luego sí se caracteriza la presión sobre el recurso en términos de los factores de afectación ya sea por uso o deterioro.

Todas las anteriores modificaciones realizadas sobre el modelo PER inicial llevan a proponer y desarrollar un nuevo modelo denominado “estado-presión-gestión —EPG—”, como marco ordenador para la organización y manejo de la información oficial, específicamente para la información relacionada con la formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas.

Este nuevo modelo, como enfoque mental de organización de la información oficial, permitirá dar respuesta coherente y detallada a las siguientes tres categorías de interrogantes:

• ¿Cuál es la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios de

cada una de las dimensiones del Desarrollo de la Nación?

• ¿Cuál es el uso y deterioro que se hace de los bienes y servicios de cada

una de las dimensiones del Desarrollo de la Nación?

• ¿Cuáles son los procesos y productos-servicios que adelanta y obtiene la

sociedad para garantizar el Desarrollo y sostenibilidad de la Nación y cuáles

son las consecuencias (impactos y efectos) de la gestión sobre los bienes y

servicios de cada una de las dimensiones del Desarrollo?



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La primera categoría de interrogante se denomina información de estado, y se referirá a toda aquella información relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios de la Nación.

La segunda categoría de interrogante se denomina información de presión, y se referirá a toda aquella información relacionada con los factores o agentes de uso y/o deterioro de los bienes y servicios de la Nación.

La tercera categoría de interrogante se denomina información de gestión, y se referirá a toda aquella información relacionada con los procesos adelantados, los productos-servicios obtenidos, así como los impactos y efectos generados por la Sociedad y el Estado en general en la búsqueda del Desarrollo de la Nación.

En definitiva, el marco ordenador de la información EPG deberá permitir disponer de manera organizada, pormenorizada y medible, toda aquella información oficial que caracterice los bienes y servicios de la Nación en términos de sus condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), de sus condiciones de presión (uso y deterioro) y de la gestión pública (procesos, productos-servicios, impactos y efectos) adelantada en pro de los fines específicos de la Nación y por supuesto del Estado, a través de las políticas, planes, programas y proyectos.

Mapa-Matriz-EPG para la organización, almacenamiento y sistematización de la información oficial

Aunque la toma y recolección de información constituyen uno de los principales “cuellos de botella” en los procesos de reconstrucción, construcción o prospección de líneas base de información, su almacenamiento y sistematización bajo un esquema organizado son fundamentales en dichos procesos.

En este sentido, complementariamente a la necesidad de establecer mecanismos de coordinación, concertación y articulación que permitan acuerdos y/o convenios de cooperación para la toma, recolección, almacenamiento, procesamiento y disposición adecuada de la información, así como para el establecimiento de protocolos especiales basados en normas o estándares que permitan un manejo normalizado de la misma, es fundamental



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disponer de herramientas adecuadas que lo faciliten, todo esto, bajo el marco ordenador de estado-presión-gestión —EPG—.

Con tal propósito, en la tabla No. 1 se propone y esquematiza el “Mapa–Matriz-EPG”, como herramienta básica que permite vislumbrar el espectro general de la información oficial, así como orientar su organización, almacenamiento y sistematización de manera organizada bajo el esquema EPG.

Resulta conveniente aclarar que en principio, este mapa-matriz no pretende ningún tipo de relacionamiento entre los sectores del Desarrollo, y se limita solamente a mostrar el espectro general de los bienes y servicios de cada sector (ecosistema, institucional, económica y social) bajo el marco ordenador de estado, presión, gestión21.

Tabla No. 1 Mapa - matriz EPG para la organización, almacenamiento y sistematización de la información oficial

21 Como se explica posteriormente, cada Nación debe garantizar la sostenibilidad ambiental

de su Desarrollo, lo que obliga a determinar qué tan responsables ambientalmente son cada uno de los sectores del Desarrollo con relación al uso, deterioro y gestión que hacen de y sobre los bienes y servicios de sus ecosistemas. Esto llevará a plantear y desarrollar un mapa-matríz EPG de integración ambiental, que además de vislumbrar el espectro general de la información oficial, nos permitirá relacionar e integrar cada uno de los sectores del Desarrollo con el ecosistema.



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Como se puede apreciar, para cada tema considerado se dispone de una casilla de acuerdo al tipo de información que corresponda, ya sea de estado (cantidad, calidad, disponibilidad), de presión (uso, deterioro) o de gestión (procesos, productos-servicios, impactos, efectos).

Es evidente que la información desagregada por cada tema y tipo de información (EPG) podría llegar a ocupar extensos e inmanejables espacios en cada casilla, lo que obliga a desarrollar esquemas procedimentales para la agregación, definición y diseño de indicadores que faciliten el manejo de la información, como veremos a continuación.

Agregación, definición y diseño de indicadores

Los indicadores son herramientas de información cuyo propósito fundamental es apoyar procesos de dos tipos: de generación de conocimiento (con carácter netamente informativo) o de toma de decisiones. Su propósito, se deriva del objeto de estudio en el que estén enmarcados. Por su parte, la función principal de un indicador es brindar información sintética a un usuario o grupo de usuarios acerca de una realidad o situación, de manera que le indique algo relativo a su objeto de estudio. Algunas características importantes de los indicadores son:

• Pueden ser expresados en términos de una sola variable o de relaciones

simples o complejas entre ellas.

• Pueden tener un carácter cuantitativo o cualitativo. Estos últimos son de

gran utilidad en especial cuando la información cuantitativa no está

disponible, cuando el atributo estudiado no tiene una naturaleza

cuantificable (como es el caso de algunas características de sistemas

sociales, culturales o políticos) o cuando el costo de la información

cuantitativa es muy elevado.

• Pueden ser una medida escalar (unidimensional), los cuales se pueden

dividir de la siguiente manera: Indicadores que miden un sólo atributo

mediante una única variable, como por ejemplo el “número de especies

amenazadas en una determinada región”. Indicadores que miden la relación



85

entre dos o más variables, como por ejemplo el “porcentaje de especies

amenazadas bajo planes de manejo”, que relaciona el número de especies

amenazadas con planes de manejo con el número total de especies

amenazadas. Indicadores que agregan y ponderan información relacionada

con diferentes variables y atributos y dan como resultado un único valor

escalar. A ellos se les llama índices, y un ejemplo de ellos es el Índice de

Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), que agrega información relativa a

diferentes variables socioeconómicas de una población.

• Pueden ser una medida vectorial (multidimensional), a los cuales se les

llama perfiles. Al igual que los índices, también presentan información

relativa a más de un atributo, sin embargo, no la agregan ni la ponderan

para obtener una medida escalar, sino que muestran la información de todos

los atributos a la vez mediante una matriz de múltiples variables

complementarias de carácter cualitativo o cuantitativo.

Cada indicador debe ser identificado en una Hoja Metodológica o Ficha Técnica. Esta es una herramienta dirigida a los usuarios, y cumple dos propósitos fundamentales:

En primer lugar, brinda una descripción general del indicador, sus características, su objeto y lo que pretende medir o indicar. Así mismo, presenta su relevancia dentro del enfoque conceptual y su relación con otros indicadores.

En segundo lugar, contiene una explicación más detallada y de un alto nivel técnico acerca de la metodología de medición del indicador. En ella se detallan sus variables, unidades de medida, cobertura, frecuencia de medición, y demás aspectos técnicos que permitan a cualquier usuario medir el indicador de una manera homogénea y comparable.

A partir de la información oficial organizada bajo el nuevo marco ordenador EPG, será posible obtener indicadores que respondan a cada una de las categorías consideradas así:



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• Indicadores de estado: agregan y reflejan la información de estado, es

decir, relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los recursos

de las dimensiones del Desarrollo.

• Indicadores de presión: agregan y reflejan la información de presión, es

decir, relacionada con el uso y deterioro de los recursos de las dimensiones

del Desarrollo.

• Indicadores de gestión: agregan y reflejan información de gestión

relacionada con los procesos y productos-servicios realizados en pro del

Desarrollo de la Nación.

• Indicadores de impacto: agregan y reflejan información de gestión

relacionada con las consecuencias que se generan sobre las condiciones de

estado y/o presión de recursos de la dimensión donde se realiza la gestión.

• Indicadores de efecto: agregan y reflejan información de gestión

relacionada con las consecuencias que se generan sobre las condiciones de

estado y/o presión de recursos de dimensiones diferentes a donde se realiza

la gestión y se generan los impactos.

El nivel de agregación de los indicadores dependerá en principio, de la cantidad y calidad de la información disponible (estadística, georreferenciada, etc.). En cualquier caso, deberá permitir un nivel de agregación tal, que haga posible disponer de indicadores que involucren y reflejen fácilmente el comportamiento en tiempo y espacio de los recursos del patrimonio de la Nación, tal como se muestra en la figura No. 14.



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Bienes y Servicios

ESTADO Cantidad, Calidad y

Disponibilidad

GESTIÓNProcesos, ProductosImpactos, Efectos

PRESIÓNUso y Degradación

Nivel de Agregación de la Información

Variables de EPGSectores del Desarrollo

Ecosistema Recursos Naturales No Renovables

Recursos creados con fines de Convivencia

Recursos Humanos,Políticos y Simbólicos

de la Población

RecursosInstitucionales para la

gestión pública

Tema

Agua, Aire, Suelo, Flora, Fauna

Regulación, Soporte, Control

Petróleo, Carbón, Gas Natural, Metales, Minerales

Asentamientos Urbanos y Rurales, Infraestructuras de Servicios Públicos,

y de Vías y Transporte

Demografía, Salud, Alimentación, Información, Educación, Empleo, Ingresos, Asociación, Participación, Mundo Simbólico

(principios, valores, lenguaje, mito, arte, religión)

Humanos, Legales y normativos, Organizacionales, Científico-Tecnológicos,

Planes, Programas, Proyectos, Instrumentos Económicos y Financieros.

Recursos creados con fines Productivos

Infraestructuras Productiva, Energética, Científica-Tecnológica,

y Financiera

Sector Económico

Sociedad Civil

Recursos Ambientales(servicios ecosistemas)

Recursos Naturales Renovables

Sector Público

Figura No. 14 Agregación, definición y diseño de indicadores

EPG

En este punto, es necesario tener en cuenta una consideración adicional relacionada con el carácter tipológico de los problemas y potencialidades estatales, lo cual permite que los indicadores de cada dimensión, independientemente de la jurisdicción territorial y/o sectorial para el que sean diseñados y/o utilizados, puedan indicar o reflejar en alto grado los rasgos y características esenciales o peculiares de un determinado recurso y/o tema.

Esta consideración permite la posibilidad de definir y diseñar indicadores EPG tipo, que puedan ser utilizados de manera homogénea en diferentes territorios y/o sectores, facilitando de paso la configuración de las Líneas Base de Información Oficial —LBIO—.

Configuración de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—

Tal como ha sido planteado, la caracterización estatal podrá ser registrada espacial y temporalmente a través de la configuración de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—, las cuales son fundamentales, no sólo como insumo esencial de los diagnósticos requeridos en la formulación de las políticas, planes, programas y proyectos, sino como elementos claves e imprescindibles para el diseño y desarrollo de sistemas de información, para el



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cumplimiento de las funciones de seguimiento y evaluación, y para la toma de decisiones.

Según su espacialidad, las LBIO deberán ser escaladas de acuerdo a los diferentes ámbitos jurisdiccionales del Estado (nacional, regional, municipal, local); según su temporalidad, las LBIO podrán ser reconstructivas del pasado, constructivas del presente y prospectivas del futuro, para diferentes períodos de tiempo (Vg. anual); y según el grado de agregación de la información, las LBIO podrán permitir la caracterización estatal indicativa de las dimensiones del desarrollo, tal como se esquematiza en la figura No. 15.

Línea BaseAño 0

t

Sectores del Desarrollo

Ecosistema

1E 01P 0 1G 1 1G 2 1G 3

Línea BaseAño 1

Línea BaseAño 2

Línea BaseAño n

Sector Público

Naturales Renovables

Naturales No Renovables

Servicios Ambientales

Institucionales

Creados y construidos con

fines convivencia

2E 02P 0 2G 1 2G 2 2G 33E 03P 0 3G1 3G 2 3G 34E 04P 0 4G 1 4G 2 4G 35E 05P 0 5G 1 5G 2 5G3

6E 06P 0 6G 1 6G 2 6G 3

Bienes y Servicios

1E 11P 12E 12P 13E 13P 14E 14P 15E 15P 16E 16P 1

1E 21P 22E 22P 23E 23P 24E 24P 25E 25P 26E 26P 2

1E n1P n2E n2P n3E n3P n4E n4P n5E n5P n6E n6P n

Creados y construidos con

fines productivos

Humanos, Políticos y Culturales

7E 07P 0 7G 1 7G 2 7G 3

7E 17P 1

7E 27P 2

7E n7P n

Sector EconómicoSociedad

Civil

Figura No. 15 Configuración de Líneas Base de Información Oficial —

LBIO—

3.2.2.2 Identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas

La identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas será realizada de acuerdo al tema específico de política formulada. En cualquier caso, este proceso deberá involucrar una amplia participación y consenso por parte de todos y cada uno de los actores involucrados, de acuerdo con el tema específico de política tratado. En el



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desarrollo de esta acción se deberán cumplir al menos, las siguientes etapas básicas:

Información y capacitación de actores participantes

Para cualquier caso, es deseable y conveniente que la participación de los actores sea lo más calificada posible, es decir, que los participantes estén lo más informados posible sobre el tema de política a tratar. En tal sentido, es necesario que como primera etapa, los actores participantes sean objeto de un taller de información y capacitación, tomando como insumo básico la caracterización oficial previamente realizada a través de las Líneas Base de Información Oficial —LBIO—.

Identificación de potencialidades y problemáticas

En principio, para facilitar la identificación de potencialidades y problemáticas, se asumirá por un lado, que las condiciones de estado de los bienes y servicios de la Nación, es decir, su cantidad, calidad y disponibilidad, constituyen potencialidades, y por otro lado, que las condiciones de presión, es decir, los factores o agentes de uso y deterioro de dicho patrimonio constituyen problemáticas, en la medida que afecten negativamente las condiciones de estado.

De acuerdo con el tema específico de política tratado, las potencialidades y problemáticas podrán ser identificadas de manera independiente por cada uno de los actores involucrados, y posteriormente mediante un taller de consenso, lograr su normalización conceptual y semántica que permita la agrupación homogénea de cada una de las potencialidades y problemáticas identificadas.

Priorización de potencialidades y problemáticas

Una vez identificadas y consensuadas entre los diferentes actores involucrados cada una de las potencialidades y problemáticas de acuerdo al tema específico de política estudiado, se procede a su priorización, lo cual puede ser realizado de dos modos, según el grado de interrelación requerido:

En el primer modo, se asigna al total de potencialidades y problemáticas identificadas y consensuadas un valor de 100 puntos. Posteriormente, de manera independiente cada actor involucrado distribuye estos 100 puntos entre



90

todas las potencialidades y problemáticas identificadas, asignando en cada caso un valor de la manera más objetiva posible, según su percepción y conocimiento específico del tema.

Finalmente, se promedian las diferentes ponderaciones realizadas entre todos los actores participantes y se obtiene así la priorización del primer modo.

Como regla general para este modo de priorización, se establece la obligación de asignar los 100 puntos entre al menos el 30% del total de las potencialidades y problemáticas identificadas, pudiendo quedar algunas de ellas sin ponderación.

El segundo modo, denominado por el autor “priorización sistémica”, además de evitar al máximo la discrecionalidad y subjetividad de los actores en cada ponderación, busca ponderar el grado de influencia de cada potencialidad y problemática con las demás.

Con tal propósito, se propone la “Matriz de Correlación Sistémica de estado-presión”, en la cual se correlacionan entre sí las potencialidades, esto es, las condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), las problemáticas, esto es, las condiciones de presión (por uso y deterioro) de los recursos del patrimonio de la Nación, disponiéndolas como variables activas en el eje de las Y, y como variables pasivas en el eje de las X, tal como se ilustra en la tabla No. 2.



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Tabla No. 2 Matriz de correlación sistémica de estado-presión

Las entradas a cada una de las celdas de la matriz de correlación se califican o valoran de manera concertada entre los diferentes actores, determinando el grado de influencia de cada variable activa sobre las pasivas de acuerdo con la siguiente escala de valor: 0 = ninguna influencia; 1 = mínima influencia; 2 = media influencia; 3 = alta influencia.

Para garantizar la máxima imparcialidad y objetividad en el proceso de valoración, se deben cumplir dos reglas fundamentales: en primer lugar, la valoración no se vota por mayoría sino que se negocia (consenso) y, en segundo lugar, se debe valorar la situación actual encontrada y no la deseable o deber ser.

Finalmente, se ponderan cada uno de los totales de activos y pasivos, lo que permite determinar, de mayor a menor grado de ponderación, las prioridades sistémicas de todas las potencialidades y problemáticas identificadas.



92

Análisis Estratégico de potencialidades y problemáticas

Para facilitar el análisis estratégico de cada una de las potencialidades y problemáticas priorizadas, las respectivas variables activas y pasivas pueden ser representadas y distribuidas en un plano cartesiano delimitado en cuadrantes por unos ejes críticos (X y Y) representados por el valor de las medianas de pasivos y activos respectivamente, tal como se esquematiza en la figura No. 16.

TA

TP

y

x

ACTIVAS

Muy influyentes y poco dependientes. Con las cuales trabajar

CRÍTICAS

Altamente influyentes y dependientes. Muy vulnerables

REACTIVAS

Poco influyentes y muy dependientes. Causas de porquéno funcionan bien las cosas. Buenas para indicadores

INERTES

Poco influyentes y poco dependientes. Buenas para hacer pruebas piloto

y = ( (TAmáx – TAmin)/2) + TAmin) x = ( (TPmáx – TPmin)/2) + TPmin)

Influencia

Dependencia

TA

TP

y

x

ACTIVAS

Muy influyentes y poco dependientes. Con las cuales trabajar

CRÍTICAS

Altamente influyentes y dependientes. Muy vulnerables

REACTIVAS

Poco influyentes y muy dependientes. Causas de porquéno funcionan bien las cosas. Buenas para indicadores

INERTES

Poco influyentes y poco dependientes. Buenas para hacer pruebas piloto

y = ( (TAmáx – TAmin)/2) + TAmin) x = ( (TPmáx – TPmin)/2) + TPmin)

Influencia

Dependencia

Figura No. 16 Análisis estratégico de potencialidades y problemáticas

3.2.2.3 Prospección y selección de escenarios adecuados de gestión

Una vez identificadas, priorizadas y analizadas estratégicamente las potencialidades y problemáticas relacionadas con el tema de política tratado, se procede a la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión, todos ellos orientados a minimizar y/o eliminar las problemáticas y a maximizar las potencialidades.



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Con tal propósito, a continuación se proponen y describen brevemente tres maneras de prospectar y construir dichos escenarios de acuerdo con la información disponible:

Mediante el método ideal, en el cual se prospecta la gestión de manera ideal, es decir, aquella que permite mejorar el estado y eliminar totalmente las presiones, independientemente de los recursos financieros e institucionales requeridos para tal propósito.

Mediante el método estocástico, con el cual a partir de los registros históricos de estado, presión y gestión, sea posible generar estadísticamente series futuras de información con un comportamiento estadístico similar al de las series históricas. Este método obliga a disponer de muy buenas series de información histórica, lo que implica, la reconstrucción previa de las Líneas Base de Información Oficial —LBIO—.

Mediante el método de disponibilidad presupuestal, con el cual se asume que toda la gestión la sociedad para mitigar y/o eliminar las presiones y mejorar el estado de los bienes y servicios de una Nación, implican un gasto presupuestal (que puede ser monetizado) que en la mayoría de los casos no superará el techo presupuestal asignado. De esta manera, si se conoce la disponibilidad de presupuesto futuro para una determinada gestión, será posible prospectar el estado y presión futuros que se lograría con dicho gasto y por lo tanto la gestión dependerá de la disponibilidad presupuestal.

Finalmente, la selección de escenarios deseados deberá realizarse a partir de los escenarios de gestión posibles construidos, pero siempre con una amplia participación y consenso de los actores involucrados, que permita la realización y desarrollo de acuerdos y voluntades, que incluyan la definición de límites y selección de procesos gobernables, y que garanticen la sostenibilidad ambiental, económica, social e institucional de la gestión.

3.2.3 Principios específicos

Como ha sido planteado, los principios constituyen los conceptos o ideas fundamentales que sirven de base, orientan, ordenan y rigen el pensamiento, el conocimiento y las conductas sociales. Son concebidos a partir de los paradigmas sociales vigentes y constituyen la expresión filosófica, política,



94

ética, moral, lúdica y técnico-científica de la sociedad, realizada a través de la participación de cada uno de los actores involucrados22.

Al margen de los principios generales establecidos en la Constitución de cada Nación (normalmente relacionados con eficiencia, eficacia, economía, equidad, gobernabilidad, competitividad, etc.) y del nuevo principio de “respeto y responsabilidad ambiental” previamente considerado, es necesario definir y/o adoptar los Principios Específicos que regirán y orientarán la política pública formulada de acuerdo con su temática particular y según los lineamientos generales que orienten el tema tanto a nivel internacional como nacional.

3.2.4 Objetivos

Genéricamente los objetivos constituyen el “qué-hacer” de las políticas públicas y podrán ser de carácter general o específicos como se describe a continuación.

3.2.4.1 Objetivo general

El objetivo general será entendido como una declaración amplia y razonablemente inmutable de los fines que el Estado pretende alcanzar, dentro de una realidad y tiempo indeterminado como corresponde a las políticas de Estado. En lo posible, es deseable plantear un sólo objetivo general por política de acuerdo con cada uno de los fines del Estado.

Se esperaría que los objetivos generales de las políticas públicas fueran, entre otros:

Individuales: la libertad, la seguridad jurídica, el derecho. Colectivos: la justicia, la felicidad, el bien común. Exclusivos: el mantenimiento del poder, la conservación del orden jurídico,

la protección de la sociedad. Concurrentes: la salud, la educación, la economía, los transportes, las

comunicaciones, la organización profesional. Como ha sido planteado

22 Como lo plantea Morin [2001], estas operaciones, que utilizan la lógica, son de hecho

comandadas por principios “supralógicos” de organización de la información, del conocimiento y del pensamiento, esto es, paradigmas, que como principios ocultos gobiernan nuestra visión de las cosas y del mundo sin que tengamos conciencia de ello [Morin, 2001].



95

previamente, en los fines concurrentes se debe incluir el de sostenibilidad ambiental.

3.2.4.2 Objetivos específicos

Los objetivos específicos constituyen los propósitos específicos que la política pública deberá alcanzar en pro de un fin determinado del Estado en cada escenario de gestión seleccionado. Serán formulados como respuesta al diagnóstico para prevenir, mitigar o eliminar las problemáticas identificadas y para optimizar las potencialidades encontradas.

Podrán ser planteados de manera descriptiva, pero siempre, tomando como insumo los escenarios deseados seleccionados de estado, presión y gestión, facilitando el desarrollo de acuerdos entre los actores involucrados. Para su formulación adecuada es fundamental realizar una agrupación y categorización coherente que permita la definición de un número mínimo de objetivos.

3.2.5 Soluciones estratégicas

Aunque las estrategias son entendidas genéricamente como el conjunto de acciones que aseguran una decisión óptima en un momento determinado, en este libro serán entendidas complementariamente como aquellas soluciones, que debidamente definidas y diseñadas, permiten el logro adecuado de cada uno de los objetivos de política como respuesta a las problemáticas y potencialidades identificadas. En este sentido y entre otros aspectos, las soluciones estratégicas deberán cumplir los siguientes requisitos:

• Ser coherentes con el diagnóstico.

• Ser formuladas con una amplia participación de los actores involucrados.

• Estar articuladas con las demás políticas públicas y planes de desarrollo

de los niveles nacional y regional.

• Facilitar el desarrollo de acuerdos para la sostenibilidad del desarrollo a

nivel nacional, regional y local.

• Estar relacionadas directamente con cambios positivos en el estado de

los recursos y con cambios negativos en la presión ejercida sobre ellos.



96

• Ser priorizadas de acuerdo con las capacidades técnicas, financieras e

institucionales.

• Lograr su aprobación ante los Consejos Nacionales Territoriales y/o

Sectoriales respectivos.

Para garantizar la mayor coherencia posible en la formulación de las soluciones estratégicas, a efectos del presente libro se plantea la necesidad de considerar cuatro tipos de soluciones estratégicas: las estrategias misionales, las estrategias funcionales, las estrategias jurisdiccionales y las estrategias instrumentales.

3.2.5.1 Estrategias misionales

Las estrategias misionales constituirán las grandes líneas de acción relacionadas con el “cómo-debe-ser” llevado a cabo el objetivo general de cada política pública dentro de un período de tiempo indeterminado. Para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo, las estrategias misionales deberán involucrar acciones relacionadas con la conservación o ahorro presente de recursos para el futuro, con la recuperación presente de recursos mal usados en el pasado y con el aprovechamiento sostenible de recursos en el presente sin comprometer su uso futuro.

3.2.5.2 Estrategias funcionales

Las estrategias funcionales constituirán las grandes líneas de acción relacionadas con el “cómo-hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de tiempo indeterminado, el objetivo general y/o objetivos específicos de la política pública en cuestión. En tal sentido, las estrategias funcionales corresponderán con los procesos sistémicos básicos de la gestión pública, esto es, la formulación de políticas y el diseño de instrumentos; el fomento al Desarrollo; y el Seguimiento y Evaluación a las políticas y gestión pública.

Formulación de políticas y diseño de instrumentos

La estrategia funcional de “formulación de políticas y diseño de instrumentos”, constituye una adaptación del proceso genérico de “planificación”. Implica un proceso racional de toma de decisiones que involucra



97

un conjunto de acciones relacionadas con la orientación, la formulación, el diseño, la reglamentación y la programación, a través del cual se define el “qué” (políticas) y el “cómo” (soluciones estratégicas) de la gestión pública.

Fomento al desarrollo

La estrategia funcional de “fomento al desarrollo” constituye una adaptación del proceso genérico de “ejecución”. Implica el fortalecimiento de la capacidad de cada una de las dimensiones del Desarrollo a través de acciones de realización, producción, implementación, fomento, etc., que permitan el cumplimiento adecuado de los objetivos de la política.

Seguimiento y evaluación de políticas y gestión pública

La estrategia funcional de “seguimiento y evaluación de políticas y gestión pública” constituye una adaptación del proceso sistémico básico de “control”. Bajo enfoque sistémico implicará la verificación continua al cumplimiento de los principios, objetivos y finalidad de las políticas, así como a la adecuada implementación de las soluciones estratégicas y cumplimiento de las metas de gestión.

3.2.5.3 Estrategias jurisdiccionales

Constituyen las grandes líneas de acción relacionadas con el “dónde-hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de tiempo indeterminado, el objetivo general y/o objetivos específicos de la política pública en cuestión.

En este sentido, las estrategias jurisdiccionales podrán ser adelantadas a través de la gestión pública territorial que implementa las políticas públicas de desarrollo territorial en los ámbitos departamentales, distritales y municipales y a través de la gestión pública sectorial que implementa las políticas públicas sectoriales relacionadas básicamente con el logro de los fines concurrentes del Estado, es decir, la salud, la economía, la organización profesional, la educación, los transportes y las comunicaciones.

3.2.5.4 Estrategias instrumentales



98

Constituyen las grandes líneas de acción relacionadas con el “con-qué-hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de tiempo determinado, el objetivo general y/o objetivos específicos de la política pública en cuestión.

En términos genéricos, las políticas públicas deberán disponer de los instrumentos adecuados que permitan materializar cada una de las soluciones estratégicas de la política. Estos instrumentos son, entre otros, los legales y normativos, los organizacionales, los económicos y financieros, los de información e investigación, los de educación y participación, y los de planificación, tal como se describen a continuación.

Instrumentos legales y normativos

Los instrumentos legales y normativos constituyen el conjunto de normas de conducta que la sociedad de manera individual o colectiva debe observar en sus relaciones mutuas para realizar el orden social y que se denominan “normas jurídicas”, pues representan el ordenamiento jurídico de cualquier Estado de derecho.

En términos generales, las normas jurídicas comprenden, entre otras, la Constitución Nacional, las Leyes Orgánicas, las Leyes de la República, los Decretos Ley, los Decretos, los Códigos, las Resoluciones, etc., que componen el marco normativo legal vigente en cada Estado para garantizar la implementación adecuada de las políticas públicas.

Instrumentos organizacionales

Los instrumentos organizacionales están constituidos básicamente por cada una de las entidades que tienen por misión el logro de los objetivos de cada política pública en cuestión.

Se propone que en el diseño o reestructuración de cualquier entidad pública se siga el siguiente orden lógico estratégico:

• Estructura misional: define el “deber-ser” de la entidad. Se configura a

partir de la identificación de los objetivos misionales de la entidad para el

logro de los objetivos de la política pública que orientarán y dinamizarán

su gestión pública particular.



99

• Estructura funcional: define el “deber-hacer” de la entidad. Se configura a

partir de la identificación de los procesos básicos que desarrollan los

objetivos misionales de la entidad en cuestión.

• Estructura organizacional: define el “con quién-hacer” de la entidad. Se

configura mediante la identificación de las instancias y personal

requeridos para el desarrollo adecuado de los procesos básicos

identificados en la estructura funcional.

Instrumentos económicos y financieros

Los instrumentos económicos permiten introducir cambios de comportamiento en los sectores regulados de la población y pueden llegar a constituirse en una excelente estrategia para coadyuvar al logro de los objetivos de las políticas públicas. Su capacidad para inducir innovaciones en la comunidad regulada proviene de la fuerza generada por la necesidad de minimizar los costos que genera una presión hacia oferentes de tecnología para desarrollar nuevas opciones cada vez más baratas, eficientes y que incrementen la productividad.

Los instrumentos financieros por su parte, constituyen los recursos de inversión y funcionamiento que se utilizan para adelantar la gestión pública a través de planes, programas y proyectos. Los recursos financieros pueden provenir de diferentes fuentes como son Presupuesto General de la Nación, Recursos Propios administrados por entidades, Crédito Externo e Interno, Cooperación Internacional, etc. y además pueden ser públicos, privados y/o mixtos.

Instrumentos de información

Como ha sido planteado, la información constituye el alimento básico de los sistemas organizacionales, en este caso del Estado. La información oficial, es decir, aquella que es responsabilidad del Estado y es común a todas las dimensiones del Desarrollo, es estratégica para el logro de la finalidad del Estado, ya que entre otros aspectos, permite la identificación de los problemas apremiantes del Estado, la planificación del desarrollo, el seguimiento y



100

evaluación de las políticas públicas y la toma de decisiones para el logro de los fines del Estado.

A la luz del enfoque sistémico, cada Estado deberá garantizar la disponibilidad, accesibilidad y aplicabilidad de la información oficial, para lo cual deberá, además de disponer de una política nacional de información oficial, diseñar e implementar un Sistema Nacional de Información Oficial —SNIO—, que materialice y operacionalice dicha política. En términos genéricos, una política nacional de información oficial deberá regirse al menos por los siguientes Principios:

• Responsabilidad del Estado: el Estado garantizará los recursos económicos y financieros para la producción, actualización y mantenimiento de la información oficial en sus ámbitos territoriales y sectoriales.

• Pertinencia, oportunidad y eficiencia: la identificación de prioridades de generación y actualización de información de cada una de las entidades estatales productoras de información oficial será definida al más alto nivel del Estado y deberá obedecer a un Plan Estratégico Nacional.

• Integralidad: todas las entidades del Estado deberán usar la información oficial, generada con base en estándares aprobados, para lo cual se promoverá la realización de protocolos, metodologías, normas técnicas y estándares que faciliten la conectividad, homologación e intercambio de la información oficial, independientemente de plataforma computacional alguna. Se avanzará en procesos de certificación oficial de conformidad con los estándares nacionales e internacionales sobre calidad, objetividad, estandarización y compatibilidad.

• Seguridad: el Estado garantizará la seguridad de la información oficial.

• Accesibilidad: el Estado garantizará a todos sus ciudadanos el acceso adecuado a la información oficial, la cual tendrá niveles de acceso de acuerdo a su importancia estratégica para la seguridad del Estado.

• Propiedad: la propiedad de la información generada por entidades estatales será del Estado, quien garantizará la propiedad intelectual y los derechos de propiedad de la información entre las entidades del Estado.



101

• Cooperación Horizontal e Interinstitucional: la conformación, mantenimiento y actualización permanente del Sistema Nacional de Información Oficial es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la Academia, la Comunidad, las Organizaciones No Gubernamentales y el sector privado, quienes cooperarán mediante el intercambio de información y de conocimientos científicos y tecnológicos.

Los anteriores principios deberán garantizar al menos la información oficial básica, es decir, aquella que es común a todos los sectores. Complementariamente, el Sistema Nacional de Información Oficial deberá permitir los flujos de información inter e intra territoriales y sectoriales, debidamente articulados a través de sistemas interconectados que mejoren el ejercicio de la gestión pública, reduzcan la incertidumbre en la toma de decisiones y disminuyan los costos de transacción en el marco de las funciones del Estado, todo ello, como módulos o subsistemas de información e investigación temática y/o sectorial del sistema.

Instrumentos de participación

Desde la óptica sistémica desarrollada en este libro, la población se constituye en principio y fin del Estado, lo que exige igualmente una amplia participación de la población, ya sea en la elección de sus representantes para la conformación de los poderes públicos (participación ciudadana) o en la toma de decisiones para el desarrollo de proyectos específicos (participación comunitaria), que van desde la formulación misma de las políticas públicas y el diseño de sus instrumentos, hasta su implementación, seguimiento y evaluación. En cualquier caso, la participación deberá ser calificada, es decir, realizada con conocimiento amplio, profundo y real de la situación específica tratada en cada dimensión del Desarrollo.

En consecuencia, es indispensable que la comunidad disponga, además de la información y conocimientos suficientes y apropiados para que su participación sea realmente efectiva, de los canales y mecanismos legitimados que le permitan participar activamente tanto en la defensa de sus intereses y derechos como en la toma de decisiones de cada uno de los asuntos relacionados con la gestión y políticas públicas.



102

Instrumentos de planificación

Los instrumentos de planificación son quizás los más importantes instrumentos para materializar las políticas públicas, y bien vale la pena considerarlos como los instrumentos de política por excelencia, ya que si están bien formulados, involucrarán a todos y cada uno de los demás instrumentos de política.

En otras palabras, la excelencia y viabilidad de un plan dependerá en gran medida de que esté regulado por un marco jurídico y reglamentario; que sea ejecutado por una organización formal o informal; que sea formulado a partir de un adecuado diagnóstico sustentado con información veraz, clara y suficiente; que involucre la adecuada participación de todos los actores interesados; y que cuente con los instrumentos económicos y financieros que lo hagan posible.

Desde la óptica sistémica, a efectos del presente libro asumiremos que los instrumentos de planificación podrán ser de dos tipos: los planes estratégicos, con un carácter ordenador-orientador de la gestión en el mediano y largo plazo (horizonte temporal de 4 a 10 años) y, los planes operativos, con un carácter de acción-ejecutable de la gestión en el corto y mediano plazo (horizonte temporal de 0 a 4 años).

Ahora bien, desde la lógica del Estado como sistema, y en consecuencia con los procesos de planificación del Desarrollo, se evidencia la necesidad de disponer de dichos instrumentos de planificación (estratégicos y operativos) en todos y cada uno de los ámbitos territoriales y sectoriales de cada Nación, y por lo tanto, a efectos de la presente propuesta, los instrumentos de planificación podrán tener un carácter estratégico-orientador, de mediano y largo plazo como los Planes de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento Sectorial, o un carácter operativo-ejecutable, de corto y mediano plazo, como los Planes de Desarrollo Territorial y de Desarrollo Sectorial, tal como se esquematiza en la figura No. 17.



103

Estratégicos(orientadores)Estratégicos

(orientadores)

Planes de Ordenamiento

Territorial - POT

Planes de Ordenamiento

Territorial - POT

Planes Municipales de Desarrollo

Planes Municipales de Desarrollo

Plan de Ordenamiento Territorial Nacional

Plan de Ordenamiento Territorial Nacional

Planes de Ordenamiento Territorial Municipales

Planes de Ordenamiento Territorial Municipales

Plan Nacional de Desarrollo

Plan Nacional de Desarrollo

Planes de Expansión y/o

Desarrollo Sectorial


Desarrollo SectorialPlanes de Ordenamiento

RegionalPlanes de Ordenamiento

RegionalPlanes de Desarrollo

RegionalPlanes de Desarrollo

Regional

Operativos(ejecutables)Operativos

(ejecutables)

Planes de Ordenamiento de Cuencas HidrográficasPlanes de Ordenamiento

de Cuencas HidrográficasPlanes de Manejo de

Cuencas HidrográficasPlanes de Manejo de

Cuencas Hidrográficas

Planes de Ordenamiento Sectorial - POS

Planes de Ordenamiento Sectorial - POS

Planes de Desarrollo

Sectorial - PDS


Sectorial - PDS


Territorial - PDT


Territorial - PDT

Figura No. 17 Instrumentos de planificación en los ámbitos territoriales y sectoriales de cada Nación

No es objeto del presente libro desarrollar genéricamente cada uno de los planes considerados. No obstante, desde la óptica sistémica e independientemente del tipo de plan, todos ellos deberán ser estructurados y formulados bajo un marco lógico estratégico que involucre cuatro componentes básicos: la justificación y antecedentes, el diagnóstico, las soluciones estratégicas (planes ordenadores-orientadores), las soluciones operativas (planes de acción-ejecutables), y los mecanismos para su seguimiento y evaluación.

Finalmente, en la figura No. 18 se relacionan y esquematizan bajo el marco ordenador de estado-presión-gestión —EPG—, líneas base de información para políticas, planes estratégicos, planes operativos y proyectos, con lo cual se pretende reafirmar la diferencia conceptual existente entre “objetivos de política” en términos de las condiciones propuestas o esperadas de estado y presión y, entre “metas de gestión” en términos de los procesos a adelantar y/o productos-servicios a obtener para cumplir con los objetivos de política propuestos.



104

Línea BaseAño 0

t

Políticas

Línea BaseAño 1

Línea BaseAño 2

Línea BaseAño 3

Soluciones Estratégicas

E0P0Planes

Operativos

Planes Estratégicos

Proyectos

Línea BaseAño 4

Línea BaseAño 10

Línea BaseAño n

E0P0

E0P0

E0P0






Programas Programas Programas Programas Programas

Proy.

Actividades

Retos Retos Retos Retos Retos Retos

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

ObjetivosPolítica

E1P1

E1P1

E1P1

E1P1

E2P2

E2P2

E2P2

E3P3

E3P3

E3P3

E4P4

E4P4

E4P4

E10P10

EnPn

E10P10

MetasGestión 1

MetasGestión 1

MetasGestión 2

MetasGestión 3

MetasGestión 4

Proy. Proy. Proy.

E0P0

E1P1

E2P2

E3P3

E4P4

Figura No. 18 Políticas, planes y proyectos bajo el marco

ordenador EPG

El anterior esquema permite involucrar igualmente una nueva acepción para el concepto de “reto”, que a efectos del presente libro será entendido como “el propósito de gestión orientado a lograr variaciones temporales de estado y de presión”.

3.2.6 Mecanismos de seguimiento y evaluación

El seguimiento y evaluación de las políticas y gestión pública hacen parte del proceso genérico de Control, y están orientados a permitir la adecuada retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión pública, y por lo tanto garantizar la sostenibilidad y adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo.

En este punto resulta conveniente aclarar los conceptos de seguimiento y evaluación los cuales algunas veces son confundidos y en otros casos usados indistintamente, pero que a efectos del presente libro y bajo el marco ordenador de estado-presión-gestión —EPG— tendrán la acepción precisa que se propone a continuación.



105

Por Seguimiento, entenderemos genéricamente la caracterización y sistematización espacio-temporal de las condiciones de estado, presión y gestión de cada una de las dimensiones del desarrollo. En los procesos de seguimiento no se realizan “juicios de valor”, es decir, no se plantean ningún tipo de interrogantes ni de respuestas sobre las condiciones y el comportamiento en tiempo y espacio de los elementos y procesos de un sistema. En el seguimiento sólo se ubica sistematizadamente la información de estado-presión-gestión en tiempo y espacio y a lo sumo se emiten señales de alerta. En consecuencia, los procesos de seguimiento se materializan a través de la conformación de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—.

Por Evaluación, entenderemos genéricamente el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente las variaciones temporales y espaciales de las condiciones de estado, presión y gestión en cualquiera de las dimensiones del Desarrollo. La evaluación incluirá básicamente dos tipos de juicios de valor:

• Los análisis de impacto de la gestión, con los cuales se determinan las

variaciones temporales de estado y/o de presión en la misma dimensión

donde se realiza la gestión;

• Los análisis de efecto, con los cuales se determinan las consecuencias

directas o indirectas de la gestión y de los impactos sobre las variaciones

temporales de estado y/o presión en dimensiones diferentes de donde se

realiza la gestión y se generan los impactos.

3.2.6.1 Seguimiento y evaluación actual

En términos generales, los procesos de seguimiento y evaluación de las políticas y gestión pública son muy similares, especialmente a nivel de los países latinoamericanos, donde es evidente la gran injerencia de los organismos financieros internacionales como el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, no sólo en la formulación e implementación de las políticas públicas, sino también en los procesos de seguimiento y evaluación de las mismas.



106

En Colombia particularmente, el seguimiento y evaluación de las políticas públicas se adelanta sobre dos grandes aspectos: por un lado, mediante la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración pública a través de la Contraloría General de la República —CGR—, y por otro lado, mediante el seguimiento a la ejecución y la evaluación de resultados de los planes generales, programas y proyectos públicos a través del Sistema Nacional de Evaluación de Resultados —SINERGIA—, bajo la secretaría técnica del Departamento Nacional de Planeación —DNP—. En ambos casos, tanto la acción de la CGR como la del DNP se orientan fundamentalmente al Plan Nacional de Desarrollo del gobierno vigente, sin referentes especiales que permitan determinar su impacto real en un contexto temporal mucho más amplio y estratégico para la nación, que los sólo cuatro años del gobierno respectivo. Veamos en la práctica en qué consiste cada caso considerado:

En el primer caso, la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultados de la administración pública por parte de la CGR constituye una acción de carácter externa al fuero del gobierno consistente en verificar el cumplimiento fiscal de algunos principios generales constitucionales como son la eficiencia, la eficacia, la economía, etc., lo cual es realizado básicamente verificando el cumplimiento de metas de gestión en algunos instrumentos de planificación, sin referentes especiales sobre los impactos y efectos (positivos o negativos) de la gestión.

En el segundo caso, el seguimiento de la ejecución y la evaluación de resultados de las políticas, planes generales, programas y proyectos del sector público se realizan a través del SINERGIA, bajo la coordinación del Departamento Nacional de Planeación —DNP—. Constituye una acción de carácter interna al fuero del gobierno y se realiza mediante el mecanismo de “Compromiso – Informe de Gestión – Evaluación”, que se legitima ante el Consejo Nacional de Política Económica y Social —CONPES—.

En teoría este mecanismo consiste en que a inicios de cada año, el Ministro del sector respectivo establece sus compromisos de gestión a realizar durante el año que empieza, los cuales son legitimados en un documento “Conpes de Compromiso” para el año en cuestión. Al término del año, el Ministro presenta su Informe de Gestión, el cual se confronta con el “Conpes de Compromiso”, permitiendo realizar la evaluación de gestión, la cual es



107

legitimada en un documento “Conpes de Evaluación” para el año inmediatamente anterior.

Aunque el esquema utilizado permite seguir el cumplimiento de los compromisos o metas de gestión propuestas para la ejecución y/o aplicación del Plan Nacional de Desarrollo en sus diferentes programas y proyectos, dicho seguimiento y evaluación, al igual que el realizado en la CGR, resultan ser incompletos, pues dicen poco sobre el cumplimiento de los “Principios” y de los “Fines u Objetivos” mismos de las políticas que orientan y dinamizan la gestión pública en cada tema tratado, y más aún, dice nada con relación a los impactos y efectos de dicha gestión sobre las condiciones de estado y presión de los bienes y servicios de cada dimensión del Desarrollo.

Entre otras, las razones fundamentales para que con las actuales metodologías y esquemas de seguimiento y evaluación utilizados no sea posible la determinación de los impactos y efectos de la gestión pública, obedecen a las deficiencias de información oficial que impiden la configuración de Líneas Base de Información Oficial —LBIO— en un contexto temporal “ínter gobiernos” y de largo plazo. Estas líneas base de información, además de permitirle a los tomadores de decisiones disponer de una visión clara sobre el “deber ser” de cada tema de política tratado, orientan la adecuada formulación, seguimiento y evaluación de los instrumentos de política respectivos.

En definitiva, los esquemas utilizados resultan ser incompletos pues están orientados básicamente a seguir y evaluar el cumplimiento de los compromisos o metas de gestión propuestas en los diferentes programas y dicen poco sobre el cumplimiento de los “Principios” y de los “Fines u Objetivos” mismos de las políticas que orientan y dinamizan la gestión pública en cada tema tratado. Más aún, dicen nada en relación con los impactos y efectos de dicha gestión sobre las condiciones de estado y presión de los bienes y servicios de cada dimensión del Desarrollo.

Así pues, es fundamental que todas las entidades que tienen por misión y funciones hacer seguimiento y evaluación a las políticas y gestión pública, definan, diseñen e implementen mecanismos y herramientas homogéneas para la recolección, agregación, almacenamiento, sistematización, manejo y análisis de la información oficial, esencial en el logro de los objetivos y finalidad de las



108

políticas públicas, así como en la implementación de cada uno de los instrumentos de política que las materializan, tema que será tratado en el siguiente ítem, donde se propone hacer dicho seguimiento y evaluación bajo enfoque sistémico.

3.2.6.2 Seguimiento y evaluación sistémica

Como hemos visto en los capítulos anteriores, el enfoque sistémico permite considerar a las políticas públicas como vectores orientadores, dinamizadores y articuladores de la gestión pública hacia el Desarrollo. En tal sentido, el seguimiento y evaluación a las políticas públicas podrá hacerse de manera sistémica, mediante procesos dinámicos de verificación continua al cumplimiento de sus Principios, a la aplicación y cumplimiento de sus Soluciones Estratégicas (misionales, funcionales, organizacionales e instrumentales) y al cumplimiento de sus Objetivos.

Para lograr dicho seguimiento y evaluación sistémica, es necesario recurrir al uso de herramientas y mecanismos adecuados como los aquí propuestos, como son el Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas —SISEP—, o mediante el mecanismo de Control de Gestión Institucional, tal como se esquematiza en la figura No. 19 y se describen a continuación.

Seguimiento y Evaluación a la aplicación de las Soluciones

Estratégicas de las Políticas y al cumplimiento de las metas

de gestión

Seguimiento y Evaluación al

cumplimiento de los Principios de las Políticas Públicas


cumplimiento de los Objetivos y Finalidad

de las Políticas Públicas

CONTROL DE GESTIÓN INSTITUCIONAL A través de los instrumentos de planificación (PPP)

CONTROL DE GESTIÓN INSTITUCIONAL A través de los instrumentos de planificación (PPP)

Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas —SISEP—


Finalidad(Para qué hacer)ObjetivosSOLUCIONES ESTRATÉGICAS

Principios(Porqué hacer)



109

Figura No. 19 Seguimiento y evaluación sistémica a las políticas públicas

3.2.6.3 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas —SISEP—

El Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de las Políticas Públicas —SISEP—, deberá orientar y permitir la consecución, almacenamiento, sistematización, manejo, agregación indicativa y análisis de la información oficial de cada uno de los recursos del patrimonio de la Nación en relación con el cumplimiento de los objetivos específicos de cada política pública considerada y de sus instrumentos respectivos.

Se propone que en el diseño e implementación del SISEP se contemplen al menos cuatro aspectos fundamentales:

• La caracterización sistémica de la información oficial.

• Una metodología sistémica para el seguimiento a las políticas públicas a través de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—.

• Una metodología analítica para la evaluación de las política pública a través del marco ordenador EPG.

• Unos mecanismos expeditos de retroalimentación y toma de decisiones para el mejoramiento continuo de la gestión pública.

En la figura No. 20 se esquematizan los aspectos mencionados, los cuales se describen brevemente a continuación.



110

Metodología analítica para evaluación de las políticas

públicas a través del marco ordenador EPG



Mecanismos de retroalimentación y toma de

decisiones para el mejoramiento continuo de la

gestión pública

Configuración Líneas Base de Información

Oficial LBIO

Indicadores Oficiales

EPG

Mapa-MatrizEPG

Marco Ordenador

EPG

Caracterización sistémica de la Información Oficial

Metodología sistémica para seguimiento de las políticas públicas a través de LBIO

Marco Conceptual Información Oficial

Figura No. 20 Sistema de indicadores para el seguimiento y evaluación de las políticas públicas —SISEP—

Caracterización sistémica de la información oficial

La caracterización sistémica de la información oficial implicará considerar al menos: un marco conceptual de la información oficial, un marco ordenador para el tratamiento de la información oficial, un mapa-matriz para orientar la organización, almacenamiento y sistematización de la información oficial, la agregación, definición y diseño de indicadores oficiales, y la configuración de Líneas Base de Información Oficial —LBIO—, aspectos éstos que ya han sido expuestos previamente.

Metodología sistémica para el seguimiento a las políticas públicas a través de las Líneas Base de Información Oficial —LBIO—

Como ha sido expuesto anteriormente, por seguimiento se entenderá genéricamente la caracterización y sistematización espacio-temporal de las condiciones de estado, presión y gestión en cada una de las dimensiones del Desarrollo.



111

Vale recordar que en los procesos de seguimiento no se realiza ningún tipo de “juicios de valor” y se limitan sólo a registrar sistematizadamente la información en tiempo y espacio.

La metodología para el seguimiento sistémico a la información oficial será la misma previamente planteada para la configuración de las Líneas Base de Información Oficial —LBIO—, previamente definidas como “un esquema espacio-temporal de registro de información que permite la identificación, recolección, organización y sistematización de toda aquella información oficial de estado, presión y gestión que caracteriza adecuadamente una Nación-Estado” [Vega, 2001].

En consecuencia, las LBIO resultan esenciales, no sólo como insumo de los diagnósticos requeridos para la formulación adecuada de las políticas públicas y el diseño de sus instrumentos, sino como elementos claves e imprescindibles en el diseño y desarrollo de sistemas de información como el SISEP aquí propuesto y para la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión para el Desarrollo.

Los aspectos básicos a tener en cuenta en la configuración de las Líneas Base de Información Oficial —LBIO— ya han sido descritos previamente. No obstante, en este proceso es fundamental el establecimiento de mecanismos de coordinación, concertación y articulación interinstitucional, que permitan acuerdos y/o convenios de cooperación horizontal para la toma, recolección, almacenamiento, procesamiento y disposición adecuada de la información oficial.

Metodología analítica para la evaluación de las políticas públicas a través del marco ordenador EPG

Como ha sido expuesto anteriormente, por evaluación, se entenderá genéricamente el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente los impactos o variaciones temporales de las condiciones de estado y presión y gestión en cualquiera de las dimensiones del desarrollo.



112

Como metodología analítica para adelantar la evaluación de la información oficial y por ende de las políticas y la gestión pública, se plantea hacerlo a partir de la información oficial debidamente agregada en términos de indicadores de estado-presión-gestión (EPG), utilizando los dos tipos de análisis propuestos anteriormente, denominados análisis de impacto de la gestión y análisis de efecto. Veamos en que consiste cada uno de ellos:

Análisis de impacto

Como ha sido planteado, en el análisis de impacto, las variaciones serán determinadas sobre los recursos que pertenecen a la dimensión donde se realiza la gestión. Con tal propósito, se correlacionan entre sí las variaciones temporales de cada uno de los indicadores EPG para períodos de tiempo determinados (por ejemplo, cada año), lo que permite determinar, por un lado, el impacto de la gestión sobre la variación temporal de estado y de presión y, por otro lado, el impacto de la variación temporal de presión sobre la variación temporal de estado y viceversa. En definitiva, el análisis de impacto puede ser realizado mediante el desarrollo de la siguiente ecuación:

∆ (EPG)t = f[∆ Et, ∆ Pt, ∆ Gt] donde:

∆ Et : Variación temporal de los indicadores de estado

∆ Pt : Variación temporal de los indicadores de presión

∆ Gt : Variación temporal de los indicadores de gestión

Se puede considerar que la variación temporal constituye, por así decirlo, la fase más incipiente del proceso de análisis de impacto. En lo posible, dependiendo de la información disponible, el análisis de impacto deberá determinar las consecuencias de la gestión en la variación temporal de estado y presión.

Dadas las dificultades actuales relacionadas con la disponibilidad información, este tipo de análisis multivariable resulta demasiado complejo, por no decir imposible, por lo que resulta adecuado limitar las correlaciones de impacto al desarrollo de las siguientes tres ecuaciones independientes:

(1) ∆ Et = f (P, G)



113

(2) ∆ Pt = f (E, G)

(3) ∆ Gt = f (E, P)

Los impactos podrán ser positivos o negativos, según el mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de presión en la misma dimensión donde se realiza la gestión.

Un ejemplo típico de análisis de impacto positivo puede ser explicado desde la dimensión social en términos del mejoramiento de las condiciones de estado de una población en la que se ha logrado disminuir su porcentaje de analfabetismo como consecuencia de la construcción y dotación de escuelas de educación primaria.

Análisis de efecto

Con el análisis de efecto se determina la influencia directa o indirecta de los impactos sobre variaciones de estado y/o presión que se presenten en dimensiones diferentes de donde se realiza la gestión y se originan los impactos.

Los efectos podrán igualmente ser positivos o negativos, según el mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de presión, en función de los objetivos de cada política.

Un ejemplo típico de análisis de efecto puede ser explicado desde la dimensión económica en términos del mejoramiento de las condiciones salariales de una población donde se ha logrado disminuir su porcentaje de analfabetismo como consecuencia de la construcción y dotación de escuelas de educación primaria.

Como se puede apreciar, este tipo de análisis es mucho más exigente de información que el análisis de impacto. En cualquier caso, es fundamental la reconstrucción, construcción y prospección de las Líneas Base de Información Oficial —LBIO—.

Mecanismos para mejoramiento continuo de la gestión pública



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Los mecanismos para el mejoramiento continuo de la gestión pública estarán orientados a disponer de manera expedita de los flujos de información necesaria y relevante entre los diferentes niveles de gestión de las entidades públicas, especialmente entre las unidades de seguimiento y evaluación y los tomadores de decisiones (niveles directivos y políticos), de tal manera que se garantice una retroalimentación de información y toma de decisiones adecuada.

3.2.6.4 Control de Gestión Institucional

Aunque un sistema como el propuesto (SISEP) pudiera resultar ser la opción ideal para llevar a cabo el seguimiento y evaluación de las políticas públicas, en la práctica, este tipo de sistemas funcionaría únicamente si se pudiera garantizar la generación, disposición y acceso a toda la información oficial pertinente, que permitiera la configuración de Líneas Base de Información Oficial —LBIO— en cada jurisdicción estatal.

Ante la insuficiencia y desorganización de la información oficial, especialmente evidente en países en desarrollo, es necesario recurrir y/o desarrollar esquemas metodológicos alternativos que permitan adelantar dicho seguimiento y evaluación, para lo cual, a efectos del presente libro se plantea hacerlo a través del seguimiento y evaluación a los instrumentos de planificación, mediante el esquema denominado “Control de Gestión Institucional” y que se propone a continuación.

Bajo enfoque sistémico, el Control de Gestión Institucional estará orientado a garantizar el aprendizaje y retroalimentación para la toma de decisiones y el mejoramiento continuo de la gestión pública, lo que implicará armonizar continuamente lo planificado con lo ejecutado, a través de las acciones de seguimiento y evaluación de los instrumentos de planificación (Planes, Programas, Proyectos —PPP—).

Actualmente, el seguimiento y evaluación de los PPP se realiza básicamente a través del análisis, tanto de la eficiencia en el uso de los recursos financieros, como del cumplimiento o ejecución de las actividades o metas físicas de los proyectos.

Aunque un seguimiento y evaluación de los PPP realizado únicamente sobre dichos aspectos permite determinar el comportamiento de los



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instrumentos de planificación básicamente en términos del cumplimiento de metas, dicha información resulta ser incompleta, pues dice poco sobre el impacto de la gestión pública y sobre los efectos que dichos impactos y gestión tienen sobre las demás dimensiones del Desarrollo en cumplimiento de la finalidad del Estado.

Se hace evidente que los instrumentos de planificación, antes que ser simples “libros-documento” para cumplir un requisito de ley, o como instrumentos de información y divulgación pública, o como mecanismos para acceder a recursos financieros, deberán ser verdaderos instrumentos orientadores y ejecutables de la gestión pública, los cuales, además de permitir la materialización de las soluciones estratégicas de las políticas públicas, incorporen mecanismos que garanticen el adecuado Control de Gestión Institucional y por ende la retroalimentación y mejoramiento continuo de las políticas y de la gestión pública.

En consecuencia, resulta pertinente plantear la proposición de que “el seguimiento y evaluación de las políticas públicas podría ser realizado mediante un Control de Gestión Institucional a través de los instrumentos de planificación si y sólo si, dichos instrumentos están debidamente formulados”, es decir, que por un lado, están orientados al cumplimiento de los Principios y al logro de los Objetivos de la política y que por otro lado, consideran e involucran en sí mismos todos los demás instrumentos de política.

Siendo así, se podrá seguir y evaluar de manera objetiva y cuantitativa no sólo el cumplimiento de metas, sino el cumplimiento de los objetivos de la Política y los impactos y efectos de la gestión, trascendiendo a períodos ínter gobiernos.

En este punto es importante tener claro que el Control de Gestión Institucional realizado a través de los instrumentos de planificación, antes que pretender constituirse en un mecanismo coercitivo, estará orientado a garantizar procesos de retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión pública, que de paso permitan la máxima armonización posible entre lo planificado y lo ejecutado.



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Para que la proposición planteada pueda cumplirse, es fundamental que los instrumentos de planificación cumplan tres requisitos básicos en su papel de facilitadores del mecanismo de Control de Gestión Institucional:

• Que sean formulados de manera coherente bajo un marco lógico estratégico que contemple al menos cuatro componentes básicos: la justificación y antecedentes, el diagnóstico, las soluciones estratégicas y, los mecanismos de seguimiento y evaluación.

• Que cada uno de estos componentes sean concebidos mediante lineamientos conceptuales y metodológicos homogéneos, que permitan su normalización y sistematización mediante indicadores y bases de datos que los incorporen.

• Que cada uno de los componentes de los PPP sean medibles y valorados mediante indicadores adecuados.

En la figura No. 21 se muestra un esquema general del mecanismo de Control de Gestión Institucional propuesto, y a continuación se describe brevemente en que consiste cada uno de los elementos que componen dicho mecanismo.

EstadoPresión

RespuestaEPG

Medición y Valoración de PPP

Planes Indicativos de Compromisos

Planes Indicativos

de Ejecución

Definición de Indicadores

Control de Gestión Institucional A través de los instrumentos de planificación

(Planes, Programas, Proyectos - PPP)

Control de Gestión Institucional A través de los instrumentos de planificación

(Planes, Programas, Proyectos - PPP)

Evaluación de Resultadose informes de Gestión

Normalización y Sistematización

de PPP Formato Matriz EPG

Formulación coherente con marco lógico

estratégico

Figura No. 21 Control de Gestión Institucional a través de PPP Medición y valoración de PPP

Como ha sido planteado, los PPP deberán ser formulados sobre una base que permita medir y valorar cada uno de sus elementos constitutivos. Con tal



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propósito, se recurre al uso de los indicadores, definidos, diseñados y organizados bajo el mismo esquema del Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de Políticas Públicas —SISEP—, anteriormente descrito.

Normalización y sistematización de PPP

La normalización y sistematización de los PPP implica, en primer lugar, homogenizar conceptualmente cada uno de sus elementos constitutivos y, en segundo lugar, que dichos elementos constitutivos sean debidamente sistematizados mediante indicadores apropiados y bases de datos que los incorporen.

Para cada PPP se aplica el modelo EPG, para lo cual es fundamental identificar toda la información posible relacionada con el estado (cantidad, calidad y disponibilidad de recursos), la presión (factores o agentes de afectación por uso o deterioro de dichos recursos) y la gestión (cantidad de procesos y/o productos).

Como ejemplo, en la tabla No. 3 se muestra un esquema de base de datos genérica para la normalización y sistematización de PPP, ya sean estratégicos (ordenadores-orientadores) u operativos (de acción-ejecutables).



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Tabla No. 3 Esquema de Base de Datos genérica para la normalización y sistematización de los PPP

Nótese que se diferencia claramente entre objetivos y metas, donde los objetivos corresponden con la condición de estado y/o presión deseada al final del Plan, mientras que las metas corresponden con la cantidad de proceso y/o productos-servicios a realizarse durante el tiempo del Plan para lograr los objetivos propuestos.

Plan indicativo de compromisos

A efectos de facilitar el proceso de seguimiento y evaluación de los PPP, se hace necesario disponer de un mecanismo ágil de consulta y procesamiento, que facilite la confrontación rápida entre lo planificado y lo ejecutado.

Con tal propósito, a partir de las bases de datos que contienen los elementos constitutivos de los PPP, es posible configurar un formato síntesis que denominaremos Plan Indicativo de Compromisos, donde se reflejen claramente los compromisos, no en términos de las metas de gestión (procesos y/o productos a realizar y/o obtener), sino especialmente en términos del cumplimiento de los objetivos de la política relacionados con las condiciones de



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estado y/o presión a alcanzar en cada PPP, tal como se muestra a manera de ejemplo en la tabla No. 4.

Tabla No. 4 Formato básico para un Plan Indicativo de Compromisos

Como se puede apreciar, vale reiterar, que con el esquema aquí propuesto, se diferencia claramente entre objetivos y metas de gestión, donde los objetivos constituyen la condición de estado y/o presión prometida para los diferentes períodos del Plan, mientras que las metas reflejan el compromiso de gestión o cantidad de proceso y/o productos-servicios a ejecutarse en cada período de tiempo.

Esto impedirá que los responsables de adelantar la gestión se comprometan, como de hecho ocurre, con metas de gestión inferiores a sus posibilidades, apareciendo al final de cada periodo de evaluación con unos excelentes indicadores de desempeño, que no reflejan un mejoramiento en las condiciones de estado y/o presión, sino más bien, un uso ineficiente de los recursos institucionales y su ineficacia en el cumplimiento de los objetivos de la política pública que orienta su gestión.

Informes indicativos de gestión

Para facilitar el proceso de registro, los Informes Indicativos de Gestión deberán ser debidamente sistematizados, donde se plasman las nuevas condiciones de estado y/o presión obtenida con la gestión realizada durante el período de tiempo evaluado.



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Tendrán los mismos campos y atributos básicos del Plan Indicativo de Compromisos, con la diferencia de que se registran los objetivos logrados y las metas realizadas con la gestión en el período de tiempo considerado, tal como se muestra a manera de ejemplo en la tabla No. 5.

Tabla No. 5 Formato básico para un Informe Indicativo de Gestión

Seguimiento a los PPP

En consecuencia con la definición genérica de seguimiento anteriormente adoptada, el seguimiento de planes, programas y proyectos consistirá básicamente en registrar indicativamente en el tiempo, las condiciones de estado, presión y gestión de cada instrumento de planificación considerado.

Evaluación de resultados

La evaluación de resultados deberá ser entendida, no solamente como el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente para cada PPP los procesos realizados y/o productos obtenidos durante la ejecución del PPP, sino que principalmente deberá determinar los impactos de la gestión en términos de las variaciones temporales de las condiciones de estado y presión, así como los efectos consecuenciales de la gestión y de dichos impactos, sobre las demás dimensiones del Desarrollo. La evaluación de los PPP podrá realizarse en dos ámbitos temporales:



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La evaluación Ex-Ante, es decir, antes de su ejecución, para determinar, entre otros aspectos, la calidad, pertinencia y en general, la conveniencia de su ejecución con relación a los objetivos y finalidad de las políticas públicas.

La evaluación Ex-Post, después de su puesta en ejecución o al término del mismo, para determinar entre otros aspectos posibles, su eficiencia en el uso de los recursos institucionales, su eficacia en el logro de los objetivos de política, y por supuesto, los impactos y efectos que la gestión o el PPP generó.

En ambos casos, lo que interesa es que se realice como un proceso de retroalimentación, toma de decisiones y mejora continua de la gestión pública, ya que además de evaluar los impactos y efectos de la gestión pública implementada así como su eficiencia y eficacia, permitirá generar información importante para la retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión pública hacia el logro de los objetivos de política y la finalidad del Estado.

Adicionalmente, servirá para informar a la comunidad interesada y al público en general sobre la gestión realizada y sobre el uso que cada entidad realiza de los recursos públicos, facilitando de paso los procesos de participación de la Sociedad en la toma de decisiones, pues como ha sido planteado, la mejor participación es la que se logra con gente informada.

Eficacia (α) y Eficiencia (β) de la gestión pública

A efectos del presente libro, la eficacia de gestión (α) de una entidad pública, será definida como la capacidad institucional de lograr los objetivos de política en un tiempo determinado, y podrá ser representada como una función de la relación entre las variaciones de estado y presión logradas y los Insumos Utilizados. Así,

(α) = f (∆E, ∆P) / Insumos Utilizados

Los valores correspondientes a las variaciones de estado y presión para un período de tiempo determinado se obtienen de acuerdo con las dos siguientes ecuaciones:

(ΔE) = Ef – Ei ; (ΔP) = Pf - Pi



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Si ΔE es positivo, se interpreta como un mejoramiento de las condiciones de cantidad, calidad y disponibilidad del recurso tratado, y si ΔE es negativo ocurre lo contrario. Por el contrario, si ΔP es positivo, se entiende que hay un empeoramiento de las condiciones de uso y deterioro del recurso, y si ΔP es negativo, ocurre lo contrario.

Por otro lado, la eficiencia de gestión (β) de una entidad pública, será definida como la capacidad institucional de lograr las metas de gestión en un tiempo determinado, y podrá ser representada como una función de la relación entre los Productos-Servicios —PS— generados versus los Insumos Utilizados. Así,

(β) = f (PS / Insumos Utilizados)

Los valores de PS generados serán obtenidos de los correspondientes indicadores de gestión que conforman los respectivos Informes Indicativos de Gestión.

Capacidad de Gestión Institucional —CGI—

Con el propósito de denotar más apropiadamente los Insumos Utilizados, a efectos del presente libro se propone un nuevo concepto que el autor ha denominado “Capacidad de Gestión Institucional —CGI—, entendido como el potencial o energía institucional que una entidad pública dispone para el cumplimiento de su misión, es decir, para la generación de Productos-Servicios.

Para determinar la CGI es necesario tener en cuenta que no existe una sola característica que describa totalmente dicha capacidad y por lo tanto será el resultado de la interacción de muchas variables. En tal sentido, CGI de una entidad pública podrá ser expresada en función de muchas variables, y determinada mediante métodos no paramétricos como la metodología de “componentes principales y análisis de factores”.

CGI = f (IF, CAT, SD, CF, FP, PGN, RP) donde:

• IF: Relación Inversión Funcionamiento = gasto de inversión / gasto de funcionamiento



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• SD: Sostenibilidad de la Deuda = (ahorro operacional23 - servicio a la deuda) / valor absoluto del ahorro operacional.

• PGN: Participación presupuesto general de la nación = Presupuesto general de la nación x 100 / ingresos totales.

• RP: Participación de recursos propios = Recursos propios x 100 / ingresos totales

• CAT: Capacidad de ahorro total = Ahorro total24 x 100 / ingresos totales • CF: Computadores por funcionario = # Computadores / # funcionarios. • FP: Porcentaje de profesionales = # funcionarios profesionales x 100 / #

total funcionarios.

En consecuencia, la eficacia y la eficiencia de gestión podrán ser representadas genéricamente como (α) = f (∆E, ∆P ) / CGI y (β) = PS / CGI respectivamente.

3.3 Conclusiones

Los planteamientos desarrollados permiten concebir la totalidad de las políticas públicas como vectores de Desarrollo, orientadores, dinamizadores y articuladores de la Gestión Pública hacia la finalidad de cada Nación. En tal sentido, a la luz del enfoque sistémico, resulta apropiado formular e implementar políticas públicas para cada uno de los fines del Estado, evitando eso si la proliferación de documentos de política, que aunque se denominen “políticas” no son más que planes estratégicos.

El logro del Desarrollo Sostenible, entendido como aquel que garantiza un adecuado equilibrio equitativo entre las dimensiones del Desarrollo (social, económica, institucional y ambiental), no es responsabilidad exclusiva de una u otra política pública, sino que corresponde a una acción integral y equilibrada de todas y cada una de ellas.

Es importante garantizar un mínimo de coherencia y articulación en los procesos de formulación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas,

23 Ahorro Operacional = ingresos provenientes de recursos propios y del PGN menos los

gastos asociados a funcionamiento e inversión. El término “operacional” se ha introducido para referirse al ejercicio de las funciones misionales de las entidades públicas.

24 Ahorro Total = (Ingresos totales – Gastos totales).



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para lo cual resulta conveniente seguir un marco lógico estratégico que contemple al menos aspectos básicos como: la justificación y antecedentes; el diagnóstico; los principios específicos; el objetivo general y los específicos; las soluciones estratégicas; y los mecanismos de seguimiento y evaluación.

Para garantizar la sostenibilidad y adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo es fundamental implementar mecanismos apropiados de seguimiento y evaluación de las políticas públicas, que garanticen la retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión pública en pro del Desarrollo de la Nación.



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4. HACIA UNA POLÍTICA AMBIENTAL NACIONAL DE CARÁCTER ESTATAL

¡Que viva el utópico reto de una “conciencia ambiental práctica”,

para que la política y la gestión ambiental sean innecesarias!.

El presente capítulo, a la luz del marco conceptual y metodológico expuesto en los capítulos anteriores, tiene como objetivo proponer y desarrollar los lineamientos u orientaciones básicas que permiten definir y formular de manera participativa y concertada, una política ambiental nacional que oriente, dinamice y articule, tanto la gestión ambiental de cada país, como el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado a través de entidades ambientales competentes, todo ello en aras de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nación.

Con tal propósito, se desarrolla el marco lógico estratégico previamente planteado (justificación y antecedentes; diagnóstico; principios específicos, objetivo general y específicos; soluciones estratégicas; mecanismos de seguimiento y evaluación) para el tema específico de la política ambiental. Se da igualmente, especial relevancia al diagnóstico ambiental, como el más importante elemento articulador de la política y gestión ambiental y de cada uno de los instrumentos de política que la materializan.

4.1 Antecedentes y justificación de la política ambiental

De acuerdo con todo lo expuesto en los capítulos anteriores, se hace evidente que la problemática ambiental del mundo es consecuencia de los modelos de desarrollo actuales, los cuales no garantizan un adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo (económica, social, institucional y ambiental).

Por lo anterior, a efectos del presente libro, los antecedentes y justificación para una política ambiental nacional de carácter estatal se circunscriben al desarrollo de la tesis que propone diferenciar el ambientalismo de la gestión ambiental, en la cual el ambientalismo sea entendido como fuerza social que propugna por el desarrollo sostenible y cuyo objeto de estudio son los modelos



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de desarrollo, y la gestión ambiental sea entendida como toda acción antrópica orientada a optimizar las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza.

Ahora bien, ya hemos visto que así como las ideas orientan y dinamizan el comportamiento individual, las políticas orientan y dinamizan la gestión colectiva y por lo tanto, se hace evidente que la gestión ambiental sea orientada y dinamizada por una política ambiental, que además de articular y armonizar la gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana en cada Nación, oriente y dinamice el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado.

Veamos desde esta óptica, cuáles son los antecedentes y justificación de la política ambiental.

4.1.1 Antecedentes

No se ha intentado ni previsto que aparezca una política para el medio ambiente y por el contrario, el aumento de la conciencia sobre la necesidad de proteger el medio ambiente, traducido en términos de política y gestión ambiental, no ha sido provocado por ningún factor aislado, hasta el punto de que en las últimas décadas, la preocupación social por las relaciones con el medio ambiente ha tomado carácter de “movimiento político”. En dicho aumento de conciencia han intervenido la conjunción de diversos factores como: los cada vez más evidentes problemas cotidianos de deterioro ambiental; la incidencia de los desarrollos científicos en el conocimiento de la naturaleza y sus recursos; y el aumento de la participación ciudadana a través de los movimientos ambientalistas, favorecidos a su vez, por los medios de comunicación.

Estos factores, entre otros, han conmovido los cimientos del poder con tal alcance, que ha dado como resultado la incorporación paulatina de esta corriente de ideas en la clase política y su posterior adopción parcial o total según cada Estado, la mayoría de veces a través de todo un cúmulo de instrumentos de política (legales y normativos, organizacionales, económicos y financieros, de planificación, etc.), desarticulados y ajenos a un contexto de política pública.

En cualquier caso, el sistema de las Naciones Unidas y los organismos financieros internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional,



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Banco Interamericano de Desarrollo, etc.) han sido el principal foro para la formulación de dichos instrumentos, pero detrás de esta acción intergubernamental ha estado siempre la fuerza impelente del movimiento ambientalista mundial, que ha permitido incluir el problema macro de las relaciones entre la Humanidad y la Tierra en la agenda de la mayoría de las naciones del mundo.

Por lo anterior, referirse a la política ambiental y por ende a la gestión ambiental desde el ámbito estatal, implica necesariamente una reflexión sobre el significado del ambientalismo, ya que la relación del movimiento ambientalista con el Estado, o mejor, con las políticas públicas, es compleja, a veces paradójica y en general escasamente comprendida, lo que amerita entrar a considerar con más detenimiento los diferentes aspectos que en dicha relación intervienen.

En primer lugar, hay que entender que el ambientalismo constituye un fenómeno social de preocupación pública, claramente diversificado y cuyo foco y grado varían mucho de unos grupos a otros y de unos individuos a otros. Esto implica que el ambientalismo en general, rompe con muchas suposiciones y valores que han dominado la historia moderna y por su carácter global será el de una fuerza social que intenta dar forma al mundo futuro, donde a pesar de que las causas básicas que la motivan son la preocupación social ante el evidente deterioro ambiental, los efectos de dicha fuerza están fundamentalmente orientados a influir en la reestructuración de las prioridades sociales que permitan incidir en las ideologías y conductas políticas.

En segundo lugar, aunque las causas y motivaciones del ambientalismo estén relacionadas directamente con el medio ambiente, pueden no ser exclusivamente identificables con la política y gestión ambiental, ya que complementariamente están relacionadas con las otras dimensiones del desarrollo como la social, la económica y la institucional. Desde un punto de vista más pragmático, el ambientalismo ha buscado la adaptación e innovación progresiva de acuerdos institucionales, que de manera flexible y abierta involucren la actual diversidad de naciones para tratar integralmente los problemas relativos al medio ambiente y al desarrollo. Tal es el caso de la estrategia del Desarrollo Sostenible, la cual, a pesar de estar íntimamente ligada a la protección ambiental, involucra todo un auténtico cuerpo doctrinal



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sobre el desarrollo social, económico e institucional, plasmado en una gran cantidad de informes, conferencias, tratados, programas y demás actos documentales de fundamental relevancia.

Resumiendo, el ambientalismo tiene que ver no sólo con la relación sociedad-naturaleza en términos del uso, deterioro y protección que ejercemos sobre ella, sino fundamentalmente con el bienestar y mejoramiento de las condiciones de vida de la población humana que habita dicha naturaleza.

Pero, si el ambientalismo se debe ocupar del adecuado equilibrio equitativo entre las dimensiones del desarrollo, es decir, del desarrollo sostenible que en últimas es una responsabilidad de toda Nación y del Estado en su conjunto, entonces ¿quién se debe ocupar y responsabilizar de la sostenibilidad ambiental del desarrollo, es decir, de la sostenibilidad del patrimonio natural, es decir, de la sostenibilidad de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas?.

La respuesta a este interrogante se puede encontrar en la justificación de la política ambiental, como veremos a continuación.

4.1.2 Justificación

Desde la óptica sistémica desarrollada en los capítulos anteriores, es recomendable que cada Estado disponga de políticas públicas que genéricamente respondan a todos y cada uno de los principios generales constitucionales y específicamente a cada uno de sus fines. En tal sentido, si se lograran integrar todas las políticas públicas en una sola, dicha política integral podría denominarse “Política de Desarrollo Sostenible”, toda vez que como hemos visto, el Desarrollo Sostenible constituye la finalidad integradora y común de todas las políticas públicas, es decir, de cada Estado y por ende de cada Nación.

En tal sentido, el Desarrollo Sostenible como responsabilidad integral de la Nación en su conjunto, sería posible solamente si se logra garantizar un adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo (económica, social, institucional y ambiental), de manera que se impida el gigantismo de una (me refiero a la económica) en detrimento de las otras. Acometer tan colosal tarea constituye quizás uno de los más grandes retos de



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los Estados modernos y para lograrlo no bastan buenas intenciones, sino que además es necesario el concurso integral y ojalá sistémico de toda la sociedad en general, en aras de formular, encauzar e implementar unas políticas públicas convergentes, multisectoriales, negociadas y justas de Desarrollo.

Ahora bien, al incluir “el respeto y la responsabilidad ambiental” como otro más de los principios generales constitucionales, se esperaría que cada Estado-Nación dispusiera de una política ambiental de carácter estatal que además de responder a dicho principio, oriente y dinamice la misión de la dimensión ambiental, es decir, la de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, como otro de los fines concurrentes del Estado que igualmente hemos incluido.

Este esquema supondrá la formulación e implementación de una verdadera política ambiental estatal en cada Nación, focalizada estratégicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, es decir, la sostenibilidad ambiental de los bienes y servicios ambientales del patrimonio natural de la Nación, evitando que los escasos recursos institucionales disponibles para tal fin (humanos, económicos, financieros, etc.), sean destinados a otros fines que son, como hemos visto, responsabilidad específica de otras políticas públicas (v.g. la seguridad alimentaria, la economía de la reforestación comercial, o la calidad de vida en términos de salud, vivienda, educación o empleo, etc.), y no de una en particular, como se le ha querido endilgar a la política ambiental.

En definitiva, la justificación de que cada Nación disponga de una política ambiental de carácter estatal, parte de diferenciar claramente entre ambientalismo y gestión ambiental. En tal sentido, en concordancia con la estrategia de la mula esbozada al inicio del presente libro, el ambientalismo, antes que ser entendido como fuerza social reactiva o talanquera que propugna por el desarrollo sostenible, debería constituirse en una proactiva fuerza política en cada Nación, con una amplia participación en los poderes públicos y con gran injerencia en la formulación de las políticas públicas y en la toma de decisiones del Estado para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo de cada Nación. La gestión ambiental, por su parte, debería ser entendida como toda acción antrópica orientada a optimizar las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza. En consecuencia, deberá ser orientada, dinamizada y articulada por una política ambiental



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nacional de carácter estatal, focalizada estratégicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nación.

4.2 Diagnóstico ambiental

Como ha sido planteado, en la formulación y puesta en práctica de las políticas públicas, se impone como requisito previo, el doble desafío de considerar, medir, instrumentar, conocer e interrelacionar sistémicamente, cada una de las dimensiones del Desarrollo, en aras de encauzar políticas, estrategias y acciones de desarrollo convergentes y negociadas, pero sobre todo, articuladas entre si.

De acuerdo con esto, el diagnóstico ambiental se constituye en un importante elemento articulador de la política ambiental y un elemento esencial, en su formulación, en el diseño y adopción de cada uno de los instrumentos que la materializan, en la definición de los mecanismos para su seguimiento y evaluación para la retroalimentación y la toma de decisiones.

En este sentido, el diagnóstico ambiental, antes que un libro-documento, deberá constituirse en “un proceso dinámico de búsqueda, organización y manejo de información ambiental para la identificación, priorización y análisis estratégico de las potencialidades y problemáticas ambientales e institucionales, que oriente la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión, así como la formulación de los objetivos específicos y de las soluciones estratégicas requeridas para prevenir, mitigar o eliminar las problemáticas y optimizar las potencialidades identificadas”.

En consecuencia, se plantea que el diagnóstico ambiental deberá involucrar tres componentes o etapas básicas: la caracterización ambiental a través de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—; la identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas ambientales; y la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión. La conceptualización y desarrollo de cada uno de estos componentes se explica a continuación.



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4.2.1 Caracterización sistémica de la información ambiental

Como ha sido planteado, en los últimos años los cambios económicos, sociales y ambientales que se vienen experimentando a nivel mundial han conducido a plantear nuevos modelos de desarrollo, donde se busca conjugar armónicamente competitividad, globalización, disputa de mercados y bienestar de la población con protección del medio ambiente.

En tal sentido, a la luz del enfoque sistémico y en el marco de la sostenibilidad ambiental del desarrollo, se hace necesario parametrizar cuantitativa y cualitativamente la dimensión ambiental del desarrollo, toda vez que la información ambiental constituye un “valioso activo” esencial, no sólo en la formulación y articulación de las políticas públicas y sus instrumentos, sino para el diseño y desarrollo de procesos de seguimiento y evaluación para la toma de decisiones.

No obstante lo anterior, un común denominador en la mayoría de los países en desarrollo lo constituye la restricción, insuficiencia y en muchos casos la inexistencia de una información ambiental adecuada, y aunque se dispone de una gran cantidad de literatura y estudios técnicos, hay una gran insuficiencia de datos, estadísticas e indicadores, toda vez que las series se construyen con diferentes marcos metodológicos, están desactualizados o sencillamente son esporádicos.

Ahora bien, en consecuencia con lo planteado en los capítulos anteriores, se propone que la información ambiental básica sea caracterizada sistémicamente, es decir, que sea gestionada a todo nivel a través de los procesos sistémicos básicos de planificación, ejecución y control, para lo cual es fundamental considerar al menos los siguientes aspectos:

• Un marco conceptual de la información ambiental

• Un marco ordenador para el tratamiento de la información ambiental.

• Un mapa-matriz para orientar la organización, almacenamiento y

sistematización de la información ambiental.

• La agregación, definición y diseño de indicadores ambientales.

• La configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—.



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Veamos en qué consistirán cada uno de estos aspectos mencionados.

4.2.1.1 Marco conceptual de la información ambiental

La definición de un marco conceptual para la información ambiental se realiza a partir de cada uno de los presupuestos básicos que componen una Nación (población, territorio y Estado). En tal sentido, resulta adecuado identificar capas genéricas de la información ambiental, tal como se esquematiza en la figura No. 22.

ENTORNO FÍSICOGeosfera, Hidrosfera,

Atmósfera

ENTORNO BIÓTICOBiosfera

Presión (U, Dt) y Gestión (PPS) Antrópicas sobre Ecosistemas

Estado (K, Q, D) de Ecosistemas

Demográfica Económica

Marco Institucional de Políticas Públicas e

Instrumentos

ENTORNO HUMANO Antroposfera

temáticas específicas

Básica

Sectorial

AMBIENTAL

Institucional

ESTADO

Geológica, Geográfica, Hidrológica, Atmosférica Biológica

Sector Público

Sociedad Civil

Sectores Productivos

POBLACIÓNTERRITORIO

Figura No. 22 Capas genéricas de la información ambiental

En concordancia con la visión de entender al Estado como las “reglas de juego”, o mejor, como el marco institucional de políticas públicas que orientan y dinamizan el Desarrollo de cada Nación, o mejor aún, como un sistema de dimensiones (social, económica, institucional y ambiental) adecuadamente dispuestas y relacionadas hacia el Desarrollo de cada Nación, es perfectamente claro que estas dimensiones del Desarrollo son totalmente abastecidas y sustentadas a través del flujo de materiales y energía que proviene de los ecosistemas que conforman el territorio. Como consecuencia natural de este proceso de abastecimiento y sustentación, las dimensiones del Desarrollo "devuelven" entropía o energía no útil a los ecosistemas, ya sea en forma de calor o de todo tipo de residuos materiales de diverso nivel de toxicidad.



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Esta visión termodinámica es precisamente la que muestra cómo funciona la dimensión ambiental, en relación al uso y deterioro que las demás dimensiones realizan sobre el medio ambiente. Es evidente que la visión económica del Desarrollo tiene serias dificultades en ver y aceptar las leyes físicas, químicas y biológicas que indiscutiblemente afectan todos los procesos en la Tierra, y quiérase o no, queda limitada por las capacidades de reposición natural de los insumos que tomamos del medio ambiente, así como por la capacidad de procesamiento de los residuos que le devolvemos.

Saber con precisión lo que pasa en la dimensión ambiental es importantísimo porque en ella se genera una gran proporción de los bienes y servicios de los que disfrutamos. De no contar con mediciones, podríamos sólo tener aproximaciones cualitativas sobre lo que está ocurriendo con el patrimonio natural.

En definitiva, para parametrizar cuantitativa y cualitativamente la dimensión ambiental, se propone hacerlo considerando la estructura sistémica del Estado (figura No. 7) en términos de los bienes y servicios que involucra cada dimensión del Desarrollo, así como la interrelación que tienen entre sí. Con tal propósito, resulta conveniente renombrar dichas dimensiones en términos de Sectores del Desarrollo, incluidos los ecosistemas, tal como se esquematiza en la figura No. 23 y se describen a continuación.



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ECOSISTEMAS

SOCIEDAD CIVIL

SECTOR ECONÓMICO

SECTOR PÚBLICO

Recursos humanos, políticos y culturales

de la población


con fines de convivencia

Bienes y Servicios Ambientales


con fines productivos

Figura No. 23 Interrelación Ecosistema – Sectores del Desarrollo

Sector Público: conformado por los recursos institucionales para la gestión pública (humanos, legales y normativos, organizacionales, científico-tecnológicos, planes estratégicos y operativos, económicos y financieros) y por los Bienes y Servicios creados y construidos con fines de convivencia (asentamientos urbanos y rurales, infraestructura de servicios públicos);

Sector Económico: constituido por los bienes y servicios creados y construidos con fines productivos (infraestructuras energética, productiva, vías y transportes, científica y tecnológica, económica y financiera);

Sociedad Civil: constituida por los recursos humanos, políticos y culturales de la población (demografía, salud, alimentación, vivienda, información, educación, empleo, ingresos, asociación, participación, y aspectos culturales como lenguaje, mito, arte, religión, etc.).

Ecosistemas: conformados por la dotación de bienes y servicios ambientales de los ecosistemas, representados en Recursos Naturales Renovables (agua, aire, suelo, flora, fauna), Recursos Naturales No Renovables (petróleo, carbón, gas natural, metales, minerales) y Servicios Ambientales en



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términos de regulación (clima y ciclos naturales), soporte (biodiversidad y actividades antrópicas) y control (contaminación, erosión, etc.).

4.2.1.2 Marco ordenador para el tratamiento de la información ambiental

De acuerdo con lo planteado en los capítulos anteriores, a continuación se propone y desarrolla el modelo de “estado-presión-gestión” —EPG—, como marco ordenador para la organización y manejo de la información ambiental.

Este nuevo modelo, como enfoque mental de organización de la información ambiental, permitirá dar respuesta coherente y detallada a las siguientes tres categorías de interrogantes:

¿Cuál es la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios del patrimonio natural de una Nación?

¿Cuál es el uso y deterioro de bienes y servicios del patrimonio natural que se hace desde cada una de las dimensiones del Desarrollo en una Nación?

¿Cuáles son los procesos y productos-servicios que adelanta y obtiene la sociedad para garantizar la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo de su Nación y cuáles son las consecuencias (impactos y efectos) de dichos procesos y productos-servicios sobre los bienes y servicios de cada dimensión del Desarrollo?

La primera categoría de interrogante se denomina información de estado, y se referirá a toda aquella información relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios del patrimonio natural de cada Nación.

La segunda categoría de interrogante se denomina información de presión, y se referirá a toda aquella información relacionada con los factores o agentes de uso y/o deterioro de los bienes y servicios del patrimonio natural de cada Nación.

La tercera categoría de interrogante se denomina información de gestión, y se referirá a toda aquella información relacionada con los procesos adelantados, los productos-servicios obtenidos, así como los impactos y efectos generados por la Sociedad y el Estado en la búsqueda de la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo de cada Nación.



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En definitiva, el marco ordenador de la información EPG deberá permitir disponer de manera organizada, pormenorizada y medible, toda aquella información ambiental que caracterice los bienes y servicios ambientales del patrimonio natural de una Nación en términos de sus condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), de sus condiciones de presión (uso y deterioro) y de la gestión ambiental (procesos, productos-servicios, impactos y efectos) adelantada en pro de los fines específicos del Estado a través de las políticas, planes, programas y proyectos.

4.2.1.3 Mapa-Matriz EPG de integración ambiental

Aunque la toma y recolección de información constituyen uno de los principales “cuellos de botella” en la reconstrucción, construcción o prospección de líneas base de información, el almacenamiento y sistematización de la información bajo un esquema organizado resulta fundamental. Como se ha explicado, cada Nación debe garantizar la sostenibilidad ambiental de su Desarrollo, lo que obliga a determinar qué tan responsables ambientalmente son cada uno de los sectores del Desarrollo con relación al uso y deterioro que hacen de los bienes y servicios de sus ecosistemas.

En este sentido, complementariamente a la necesidad de establecer mecanismos de coordinación, concertación y articulación que permitan acuerdos y/o convenios de cooperación para la toma, recolección, almacenamiento, procesamiento y disposición adecuada de la información ambiental, así como para el establecimiento de protocolos especiales basados en normas o estándares que permitan un manejo normalizado de la misma, es fundamental disponer de herramientas adecuadas que lo faciliten, todo esto, bajo el marco ordenador de estado-presión-gestión —EPG—.

Con tal propósito, en la tabla No. 6 se propone y esquematiza el “Mapa–Matriz EPG de integración ambiental”, como una herramienta lógica que además de vislumbrar el espectro general de la información ambiental, nos permite relacionar e integrar cada uno de los sectores del Desarrollo con el ecosistema, orientando de paso el almacenamiento y sistematización (diseño de bases de datos) de la información ambiental de manera organizada bajo el esquema EPG.



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Tabla No. 6 Mapa-Matriz EPG de integración ambiental

Como se puede apreciar, el Mapa-Matriz EPG de integración ambiental se estructura a partir de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas y sus entradas están relacionadas directamente con la presión y gestión ambiental de cada sector del Desarrollo sobre ellos. Para cada tema considerado se dispone de una casilla de acuerdo al tipo de información que corresponda, ya sea de estado (cantidad, calidad, disponibilidad), de presión (uso, deterioro) o de gestión (procesos, productos-servicios, impactos, efectos).

Es evidente que la información desagregada por cada tema y tipo de información (EPG) podría llegar a ocupar extensos e inmanejables espacios en cada casilla, lo que obliga a desarrollar esquemas procedimentales para la agregación, definición y diseño de indicadores ambientales que faciliten el manejo de la información, como veremos a continuación.

4.2.1.4 Agregación, definición y diseño de indicadores ambientales

Como ha sido planteado previamente, así como las políticas macroeconómicas de un país pueden ser medidas, valoradas y evaluadas rápidamente a través de indicadores macroeconómicos lo suficientemente agregados, las demás políticas públicas deberán ser medidas y valoradas mediante indicadores lo suficientemente agregados, que representen adecuadamente su información específica.



138

A partir de la información ambiental organizada bajo el nuevo marco ordenador EPG, será posible obtener indicadores que respondan a cada una de las categorías consideradas así:

Indicadores de estado: agregan y reflejan la información de estado, es decir, aquella relacionada con la cantidad, calidad y disponibilidad de los recursos del patrimonio natural.

Indicadores de presión: agregan y reflejan la información de presión, es decir, aquella relacionada con el uso y deterioro de los recursos del patrimonio natural.

Indicadores de gestión: agregan y reflejan la información de gestión ambiental, es decir, aquella relacionada con los procesos y productos-servicios realizados en pro de la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo.

Indicadores de impacto: agregan y reflejan información de gestión ambiental relacionada con las consecuencias que se generan sobre las condiciones de estado y/o presión de los recursos del patrimonio natural de la dimensión donde se realiza la gestión.

Indicadores de efecto: agregan y reflejan información de gestión relacionada con las consecuencias que se generan sobre las condiciones de estado y/o presión de recursos del patrimonio de dimensiones diferentes a donde se realiza la gestión ambiental y se generan los impactos.

El nivel de agregación de los indicadores ambientales dependerá en principio, de la cantidad y calidad de la información disponible (estadística, georreferenciada, etc.). En cualquier caso, deberá permitir un nivel de agregación tal, que haga posible disponer de indicadores ambientales que involucren y reflejen fácilmente el comportamiento en tiempo y espacio de los recursos naturales del patrimonio, tal como se ha esquematizado previamente en la figura No. 14.

En este punto, es necesario tener en cuenta una consideración adicional relacionada con el carácter tipológico de los problemas y potencialidades ambientales, lo cual permite que los indicadores ambientales, independientemente de la jurisdicción territorial y/o sectorial para el que sean diseñados y/o utilizados, puedan indicar o reflejar en alto grado los rasgos y características esenciales o peculiares de un determinado recurso natural.



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Esta consideración nos permite la posibilidad de definir y diseñar indicadores ambientales EPG tipo, que puedan ser utilizados de manera homogénea en diferentes territorios y/o sectores, facilitando de paso la configuración de las Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—. En la tabla No. 7 se plantean a manera de ejemplo, un conjunto de indicadores ambientales EPG tipo relacionados con los Recursos Naturales Renovables.

Tabla No. 7 Ejemplos de indicadores ambientales EPG tipo para RNR

4.2.1.5 Configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—

Tal como ha sido planteado, la caracterización ambiental podrá ser registrada espacial y temporalmente a través de la configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—, las cuales son fundamentales, no sólo como insumo esencial de los diagnósticos ambientales requeridos en la formulación de las políticas, planes, programas y proyectos, sino como elementos claves e imprescindibles para el diseño y desarrollo de sistemas de información, para el desarrollo de los procesos de seguimiento y evaluación, y para la toma de decisiones.



140

Según su espacialidad, las LBIA deberán ser escaladas de acuerdo a los diferentes ámbitos jurisdiccionales del Estado (nacional, regional, municipal, local); según su temporalidad, las LBIA podrán ser reconstructivas del pasado, constructivas del presente y prospectivas del futuro, para diferentes períodos de tiempo (Vg. anual); y según el grado de agregación de la información, las LBIA podrán permitir la caracterización ambiental indicativa de la dimensión ambiental, tal como se esquematiza en la figura No. 24.

Línea BaseAño 0

t

Ecosistema

1E 01P 0 1G 1 1G 2 1G 3

Línea BaseAño 1

Línea BaseAño 2

Línea BaseAño n

Naturales Renovables

Naturales No Renovables

Servicios Ambientales

2E 02P 0 2G 1 2G 2 2G 3

3E 03P 0 3G 1 3G 2 3G 3

Bienes y Servicios

1E 11P 1

2E 12P 1

3E 13P 1

1E 21P 2

2E 22P 2

3E 23P 2

1E n1P n

2E n2P n

3E n3P n

Figura No. 24 Configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—

4.2.2 Identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas ambientales

La identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas ambientales deberá involucrar una amplia participación y consenso por parte de todos y cada uno de los actores involucrados. En el desarrollo de este proceso se deberán cumplir al menos, las siguientes etapas básicas.

4.2.2.1 Información y capacitación de actores participantes



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Para cualquier caso, es deseable y conveniente que la participación de los actores sea lo más calificada posible, es decir, que los participantes estén lo más informados posible sobre el tema de política a tratar.

En tal sentido, es necesario que como primera etapa, los actores participantes sean objeto de un taller de información y capacitación, tomando como insumo básico la caracterización ambiental previamente realizada a través de las Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—.

4.2.2.2 Identificación de potencialidades y problemáticas

En principio, para facilitar el proceso de identificación de potencialidades y problemáticas, se asumirá por un lado, que las condiciones de estado del patrimonio natural de una Nación, es decir, su cantidad, calidad y disponibilidad, constituyen potencialidades, y por otro lado, que las condiciones de presión, es decir, los factores o agentes de uso y deterioro de dicho patrimonio constituyen problemáticas, en la medida que afecten negativamente las condiciones de estado.

Las potencialidades y problemáticas ambientales podrán ser identificadas de manera independiente por cada uno de los actores involucrados, y posteriormente mediante un taller de consenso, lograr su normalización conceptual y semántica que permita la agrupación homogénea de cada una de las potencialidades y problemáticas identificadas.

4.2.2.3 Priorización de potencialidades y problemáticas

Una vez identificadas y consensuadas entre los diferentes actores involucrados cada una de las potencialidades y problemáticas ambientales, se procede a su priorización, lo cual puede ser realizado de dos modos, según el grado de interrelación requerido:

En el primer modo, se asigna al total de potencialidades y problemáticas ambientales identificadas y consensuadas un valor de 100 puntos. Posteriormente, de manera independiente cada actor involucrado distribuye estos 100 puntos entre todas las potencialidades y problemáticas identificadas, asignando en cada caso un valor de la manera más objetiva posible, según su percepción y conocimiento específico del tema ambiental. Finalmente, se



142

promedian las diferentes ponderaciones realizadas entre todos los actores participantes y se obtiene así la priorización del primer modo. Como regla general para este modo de priorización, se establece la obligación de asignar los 100 puntos entre al menos el 30% del total de las potencialidades y problemáticas ambientales identificadas, pudiendo quedar algunas de ellas sin ponderación.

El segundo modo, que el autor ha denominado “priorización sistémica”, además de evitar al máximo la discrecionalidad y subjetividad de los actores en cada valoración, busca ponderar el grado de influencia de cada potencialidad y problemática ambiental con las demás. Con tal fin, se propone la “Matriz ambiental de Correlación Sistémica de estado-presión”, en la cual se correlacionan entre sí las potencialidades ambientales, esto es, las condiciones de estado (cantidad, calidad y disponibilidad), las problemáticas ambientales, esto es, las condiciones de presión (por uso y deterioro) de los recursos del patrimonio natural de una Nación, disponiéndolas como variables activas en el eje de las Y, y como variables pasivas en el eje de las X, tal como se ilustra en la tabla No. 8.

Tabla No. 8 Matriz ambiental de correlación sistémica de estado-presión



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Las entradas a cada una de las celdas de la matriz de correlación se califican o valoran de manera concertada entre los diferentes actores, determinando el grado de influencia de cada variable activa sobre las pasivas de acuerdo con la siguiente escala de valor: 0 = ninguna influencia; 1 = mínima influencia; 2 = media influencia; 3 = alta influencia.

Para garantizar la máxima imparcialidad y objetividad en el proceso de valoración, se deben cumplir dos reglas fundamentales: en primer lugar, la valoración no se vota por mayoría sino que se negocia (consenso) y, en segundo lugar, se debe valorar la situación actual encontrada y no la deseable o deber ser.

Finalmente, se ponderan cada uno de los totales de activos y pasivos, lo que nos permite determinar, de mayor a menor grado de ponderación, las prioridades sistémicas de todas las potencialidades y problemáticas ambientales identificadas.

4.2.2.4 Análisis Estratégico de potencialidades y problemáticas ambientales

Para facilitar el análisis estratégico de cada una de las potencialidades y problemáticas ambientales priorizadas, las respectivas variables activas y pasivas pueden ser representadas y distribuidas en un plano cartesiano delimitado en cuadrantes por unos ejes críticos (X y Y) representados por el valor de las medianas de pasivos y activos respectivamente, tal como se ha esquematizado previamente en la figura No. 16.

4.2.3 Prospección y selección de escenarios adecuados de gestión

Una vez identificadas, priorizadas y analizadas estratégicamente las potencialidades y problemáticas ambientales, se procede a la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión ambiental, todos ellos orientados a minimizar y/o eliminar las problemáticas y a maximizar las potencialidades.

Con tal propósito, a continuación se proponen y describen brevemente tres maneras de prospectar y construir dichos escenarios de gestión ambiental de acuerdo con la información disponible:



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Mediante el método ideal, en el cual se prospecta la gestión ambiental de manera ideal, es decir, aquella que permite mejorar el estado y eliminar totalmente las presiones de y sobre los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas, independientemente de los recursos financieros e institucionales requeridos para tal propósito.

Mediante el método estocástico, con el cual a partir de los registros históricos de estado, presión y gestión, sea posible generar estadísticamente series futuras de información ambiental con un comportamiento estadístico similar al de las series históricas. Este método obliga a disponer de muy buenas series de información histórica, lo que implica, la reconstrucción previa de las Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—.

Mediante el método de disponibilidad presupuestal, con el cual se asume que toda la gestión la sociedad para mitigar y/o eliminar las presiones y mejorar el estado de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas, implican un gasto presupuestal (que puede ser monetizado) que en la mayoría de los casos no superará el techo presupuestal asignado. De esta manera, si se conoce la disponibilidad de presupuesto futuro para una determinada gestión ambiental, será posible prospectar el estado y presión futuros que se lograría con dicho gasto y por lo tanto la gestión ambiental dependerá de la disponibilidad presupuestal.

Finalmente, la selección de escenarios deseados de gestión ambiental deberá realizarse a partir de los escenarios de gestión posibles construidos, pero siempre con una amplia participación y consenso de los actores involucrados, que permita la realización y desarrollo de acuerdos y voluntades, que incluyan la definición de límites y selección de procesos gobernables, y que garanticen la sostenibilidad ambiental, económica, social e institucional de la gestión.

4.3 Principios específicos de la política ambiental

Como ha sido planteado, los Principios constituyen los conceptos o ideas fundamentales que sirven de base, orientan, ordenan y rigen el pensamiento, el conocimiento y las conductas sociales, en este caso de las políticas públicas. Son concebidos a partir de los paradigmas sociales vigentes y constituyen la



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expresión filosófica, política, ética, moral, lúdica y técnico-científica de la sociedad, realizada a través de la participación de cada uno de los actores involucrados en la formulación de la política.

Al margen de los Principios Generales constitucionales anteriormente descritos para las políticas públicas (eficiencia, eficacia, economía, equidad, gobernabilidad, competitividad, respeto y responsabilidad ambiental25, etc.), es necesario definir y/o adoptar otros Principios Específicos que rijan la política ambiental nacional, de acuerdo con los lineamientos generales que defina la comunidad a nivel internacional y nacional. Bajo esta óptica, resulta apropiado adaptar y adoptar algunos de los principios establecidos en la Declaración de Río y adicionar otros dos principios, que desde la óptica del presente libro deberían estar presentes en la política ambiental. Estos son:

Un principio de Autonomía, para garantizar la independencia de la política ambiental frente a las demás políticas públicas en el cumplimiento de la función de Autoridad Ambiental.

Un principio de Transversalidad, para garantizar la potestad de la política ambiental para orientar adecuadamente las estrategias de la gestión ambiental e introducir la dimensión ambiental en todos y cada uno de los ámbitos territoriales y sectoriales de cada Nación.

4.4 Objetivos de la política ambiental 4.4.1 Objetivo general

En concordancia con el carácter estratégico que tiene el patrimonio natural como base esencial para el desarrollo de cada Nación y en consecuencia con los principios sistémicos de actuación estatal propuestos en el primer capítulo, se plantea la necesidad de focalizar estratégicamente la Política Ambiental Nacional, orientándola exclusivamente al objetivo general de garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo de cada Nación.

4.4.2 Objetivos específicos

25 Recordemos que a efectos del presente libro se ha propuesto incluir el “respeto y

responsabilidad ambiental” como otro de los principios generales constitucionales en todas las políticas públicas.



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Los objetivos específicos constituyen declaraciones amplias y razonablemente inmutables de los propósitos y/o metas que la política ambiental pretende alcanzar para cada uno de los escenarios deseados seleccionados. Estarán orientados, a prevenir, mitigar o eliminar las problemáticas ambientales identificadas y a optimizar las potencialidades ambientales encontradas en el diagnóstico ambiental.

Podrán ser planteados de manera descriptiva, pero siempre a partir del diagnóstico ambiental, tomando como insumo los escenarios deseados seleccionados de estado, presión y gestión, facilitando el desarrollo de acuerdos entre los actores involucrados.

Para su formulación adecuada es fundamental realizar una agrupación y categorización coherente de todos y cada de las problemáticas y potencialidades ambientales identificadas en cada uno de los escenarios deseados seleccionados, de tal manera que permita la definición de un número mínimo de objetivos según dicha categorización.

4.5 Soluciones estratégicas de la política ambiental

En concordancia con lo planteado en el capítulo 2, las soluciones estratégicas de la política ambiental podrán ser de varios tipos: estrategias misionales, funcionales, jurisdiccionales e instrumentales, todas ellas formuladas y diseñadas para el logro adecuado de cada uno de los objetivos específicos de la política ambiental identificados.

Entre otros aspectos, las soluciones estratégicas de la política ambiental deberán cumplir los siguientes requisitos:

Ser coherentes con el diagnóstico ambiental Ser formuladas con una amplia participación de actores. Estar articuladas con las demás políticas públicas y planes de desarrollo

de los niveles nacional y regional Facilitar el desarrollo de acuerdos para la sostenibilidad ambiental del

desarrollo a nivel nacional, regional y local Estar relacionadas directamente con cambios positivos en el estado de los

recursos naturales y con cambios negativos en la presión ejercida sobre ellos.



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Ser priorizadas de acuerdo con las capacidades técnicas, financieras e institucionales

Lograr aprobación ante una instancia nacional de participación, por ejemplo, en un Consejo Nacional Ambiental.

Veamos en que consistirán dichas soluciones estratégicas:

4.5.1 Estrategias misionales de la política ambiental

Las estrategias misionales de la política ambiental constituirán las grandes líneas de acción relacionadas con el “cómo-debe-ser” llevado a cabo, dentro de un período de tiempo indeterminado, el objetivo general de la política ambiental, esto es, garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo de la Nación.

En tal sentido, las estrategias misionales involucrarán acciones genéricas que garanticen en tiempo y espacio, la sostenibilidad de cada uno de los bienes y servicios ambientales como son: la recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas (devolver al presente los bienes y servicios ambientales gastados o utilizados irresponsablemente en el pasado), el aprovechamiento sostenible (usar responsablemente en el presente los bienes y servicios sin comprometer su disponibilidad futura) y por último, la conservación (ahorrar bienes y servicios ambientales en el presente para el disfrute de las generaciones futuras).

Veamos en qué consistirán cada uno de las anteriores acciones genéricas de la gestión ambiental.

4.5.1.1 Recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas

La recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas significa la reversión social y económica al presente, de la cantidad, calidad y disponibilidad de algunos bienes y servicios ambientales y/o funciones ecosistémicas, que han sido objeto de un manejo irresponsable en el pasado.

En la práctica la recuperación y/o de rehabilitación de ecosistemas está relacionada con acciones de descontaminación de cuerpos de agua y de suelos, con la recuperación de humedales, con reforestación protectora y de regulación hídrica, con recuperación del paisaje y del espacio público, entre



148

muchas otras. Integralmente, esta estrategia implica el diseño y desarrollo de una serie de instrumentos y actividades como la ordenación y el manejo integral de cuencas hidrográficas que se explicará posteriormente.

4.5.1.2 Aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales

El Aprovechamiento sostenible y el saneamiento ambiental de bienes y servicios ambientales están orientados a minimizar en el presente la presión por el uso y deterioro sobre los bienes y servicios ambientales.

El aprovechamiento sostenible se desarrolla impulsando y fomentando alternativas adecuadas de uso sostenible del patrimonio natural para el beneficio económico y social de la Nación, a través de Programas de Reconversión Ambiental hacia la Producción más Limpia y mediante los denominados Mercados Verdes.

De acuerdo con el PNUMA [2003] los productos verdes se pueden dividir en tres grandes categorías: a) Productos derivados del uso sostenible de la biodiversidad: maderables, no maderables, agricultura sostenible, derivados de bioprospección. b) Productos industriales menos contaminantes: utilizan tecnologías más limpias o productos hechos a partir del aprovechamiento de los residuos de otros procesos y las energías renovables o limpias. c) Servicios ambientales: se distinguen tres opciones de servicios ambientales. Los prestados por el medio ambiente como proveedor de amenidades (ecoturismo); los prestados para reducir impactos ambientales (Ej. Plantas de tratamiento de aguas); y los servicios de reducción de emisiones o captura de gases efecto invernadero en el marco del Protocolo de Kyoto (Mecanismo de Desarrollo Limpio —MDL—), el cual representa un potencial bastante interesante para el país, no sólo como instrumento económico sino también como posibilidad financiera de la política ambiental, como se explicará posteriormente.

4.5.1.3 Conservación de Ecosistemas Estratégicos

La Conservación Ecosistemas Estratégicos está orientada fundamentalmente a garantizar en tiempo y espacio, el estado de los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas estratégicos, es decir, su cantidad, calidad y disponibilidad.



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Como se ha planteado, la conservación significa ahorro presente para el futuro. Se realiza mediante la preservación de áreas naturales que por su valor ecosistémico y de biodiversidad son estratégicas en la generación de bienes y servicios y ameritan ser conservadas. Integralmente, esta estrategia implica el diseño y desarrollo de una serie de instrumentos y actividades tales como la creación y administración de Sistemas de Áreas Protegidas (nacional, regionales y locales); los inventarios e investigaciones de la biodiversidad; etc.

4.5.2 Estrategias funcionales de la política ambiental

Las estrategias funcionales constituirán las grandes líneas de acción relacionadas con el “cómo-hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de tiempo indeterminado, el objetivo general y/o objetivos específicos de la política ambiental.

Las estrategias funcionales de la política ambiental corresponden con los procesos sistémicos básicos a nivel organizacional y constituirán los procesos ambientales básicos de la gestión ambiental a desarrollarse desde los sectores público, económico y social, tal como se muestra en la tabla No. 9.

Tabla No. 9 Estrategias funcionales de la política ambiental



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Por los alcances del presente libro, a continuación se describen únicamente los procesos ambientales básicos en el ámbito del sector público.

4.5.2.1 Formulación de la política ambiental y diseño de sus instrumentos

La estrategia funcional básica de “formulación de la política ambiental y el diseño de sus instrumentos” constituye una adaptación de los procesos sistémicos básicos de regulación energética, pensar, planificación y regulación, que se relacionan respectivamente con el ecosistema, el ser humano, las organizaciones sociales y el Estado (ver figura No. 2).

Implica un proceso racional de toma de decisiones que involucra un conjunto de acciones relacionadas con la orientación, la formulación, el diseño, la regulación y la programación, a través de las cuales, además de formular las metas de gestión, se definen el “qué”, el “cómo” y el “con qué” de la gestión ambiental para garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo territorial y sectorial.

La formulación de la política ambiental y el diseño de sus instrumentos deberá ser realizada fundamentalmente a partir de procesos de Evaluación Ambiental Estratégica que permitan identificar y valorar en gran escala y sinérgicamente, los impactos y efectos ambientales generados sobre un territorio determinado como consecuencia de las acciones antrópicas.

4.5.2.2 Fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo

La estrategia funcional de “fomento a la sostenibilidad ambiental del desarrollo” constituye una adaptación de los procesos sistémicos básicos de evolución, hacer, ejecución y fomento al desarrollo, que se relacionan respectivamente con el ecosistema, el ser humano, las organizaciones sociales y el Estado (ver figura No. 2).

Consistirá en introducir transversalmente la gestión ambiental en las entidades territoriales, sectores y personas, lo cual se realiza básicamente mediante la implementación de las estrategias misionales de la política ambiental, es decir, la recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas; el aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales, y la conservación de ecosistemas estratégicos.



151

4.5.2.3 Ejercicio de la Autoridad Ambiental

La estrategia funcional de “ejercicio de la autoridad ambiental” constituye una adaptación del proceso sistémico básico de “control” (ver Figura No. 2). Bajo enfoque sistémico, el ejercicio de la autoridad ambiental estará orientado a garantizar, por un lado, el mejoramiento continuo de la política y la gestión ambiental, y por otro, el cumplimiento efectivo de las políticas y normas ambientales. Desde esta óptica, implicará el desarrollo de dos acciones prioritarias:

En primer lugar, el seguimiento y evaluación de la política y la gestión ambiental, mediante el Sistema de Información para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental —SISEPA— y el mecanismo de Control de Gestión Ambiental Institucional que se describen más adelante.

En segundo lugar, la administración de la oferta y demanda de los bienes y servicios ambientales, así como la vigilancia y el control de los factores y/o agentes de presión por uso y deterioro de los mismos, todo ello a partir de la información y conocimiento generados en las acciones de seguimiento y evaluación.

4.5.3 Estrategias jurisdiccionales de la política ambiental

Constituirán las grandes líneas de acción relacionadas con el “dónde-hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de tiempo indeterminado, el objetivo general y/o objetivos específicos de la política ambiental nacional. En este sentido, las estrategias jurisdiccionales de la política ambiental podrán adelantarse a través de la gestión ambiental territorial, de la gestión ambiental sectorial, y de la gestión ambiental urbano-regional, como se describe a continuación.

4.5.3.1 Gestión ambiental sectorial

A efectos del presente libro, la gestión ambiental sectorial constituye un proceso estratégico de planificación, ejecución y control de la actuación ambiental desarrollada por la dimensión económica para garantizar la sostenibilidad ambiental de los procesos productivos.



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Independientemente del sector productivo, su compromiso con el medio ambiente supone ser conscientes del impacto que puede generar la actividad empresarial y actuar con sentido de responsabilidad y en clave de competitividad, es decir incorporando la variable ambiental en la gestión diaria de cada sector y asumirla como un reto y una oportunidad en lugar de como un gasto. Esto implica poner en marcha los mecanismos necesarios para prevenir y minimizar los impactos ambientales que se generan en el desarrollo de su actividad.

No obstante lo anterior, la responsabilidad ambiental de los sectores productivos es asumida comúnmente de tres maneras diferentes: de manera incidental, actuando cada vez que se produce algún problema ambiental de alguna relevancia; de manera operacional, mediante el desarrollo de programas ambientales específicos pero aislados del contexto institucional; de manera sistémica, que considera el deterioro ambiental inherente a las suposiciones, objetivos y valores de los sistemas tecno-económicos actuales, y cuya solución implica cambios básicos en dichos sistemas, que involucran tanto el comportamiento social, como la reforma de las instituciones [Vega L., 2001].

Una actuación empresarial responsable con el medio ambiente implica, la recuperación y/o rehabilitación de los daños ambientales ocasionados en el pasado, el aprovechamiento sostenible de los bienes y servicios ambientales en el presente, y la conservación (ahorro) de los mismos para el futuro, y por lo tanto, desde la óptica sistémica, el principal instrumento para adelantar la gestión ambiental sectorial lo constituirán los Sistemas de Gestión Ambiental —SGA—, los cuales pueden ser implementados a la luz de la Norma ISO 14001.

La Norma ISO 14001 sobre Sistemas de Gestión Ambiental —SGA—

La ISO 14001, constituye una especificación que describe los requisitos de un SGA, es decir, describe las especificaciones y directrices para su utilización. Se ha desarrollado para ser aplicable a todos los tipos y tamaños de organizaciones y para ajustarse a diversas condiciones geográficas, culturales y sociales. Sin embargo, contiene solamente aquellos requisitos que pueden ser auditados objetivamente con propósitos de certificación/registro y/o autodeclaración.



153

Así, el objetivo final de esta norma es apoyar la protección ambiental y la prevención de la contaminación en equilibrio con las necesidades socioeconómicas.

La ISO 14004 por su parte, es una guía no certificable que tiene como fin dar asistencia genérica a una organización para implantar o mejorar un SGA. Describe las directrices generales sobre principios, sistemas y técnicas de apoyo y por lo tanto, puede ser utilizada por aquellas organizaciones que requieran una orientación general más amplia sobre todos los temas relacionados con los SGA. Contiene ejemplos, descripciones y opciones que ayudan a la empresa a implantar un SGA y a consolidar su articulación con el manejo global de la empresa [Norma ISO 14004, 1996].

Por la importancia específica que reviste la norma ISO 14001, a continuación se describen brevemente su objeto, campo de aplicación y los requisitos del SGA.

Objeto y campo de aplicación de la norma ISO 14001

El objeto fundamental de la norma ISO 14001 es el SGA. En este sentido, la norma especifica los requisitos para que un SGA capacite a una organización para formular una política y unos objetivos, teniendo en cuenta los requisitos legales y la información acerca de los impactos significativos.

Se aplica a aquellos aspectos ambientales26 que la organización puede controlar y sobre los que puede esperarse que tenga influencia y establece por sí misma, criterios de actuación ambiental específicos [Norma ISO 14001, 1996]. De acuerdo con la norma, ésta se aplica a cualquier empresa que desee:

• Implantar, mantener y mejorar un SGA.

• Asegurarse de su conformidad con la política ambiental establecida.

• Demostrar a terceros tal conformidad.

26 Los aspectos ambientales constituyen los elementos de las actividades y Productos-

Servicios de una organización que pueden interactuar con el medio ambiente. Un aspecto ambiental significativo es aquel que tiene o puede tener un impacto ambiental significativo [Norma ISO 14001, 1996].



154

• Conseguir la certificación y registro de su SGA ante un organismo

externo.

• Realizar una Autoevaluación y una Autodeclaración de conformidad con

esta norma internacional.

Elementos y requisitos según la norma ISO 14001

De acuerdo con esta norma, “El SGA proporciona un proceso estructurado para la consecución de mejoras continuas, cuyo ritmo de aplicación será determinado por la organización a la vista de factores económicos y otras circunstancias” [Norma ISO 14001, 1996].

Aunque se pueda esperar alguna mejora en el comportamiento ambiental gracias a la adopción de un planteamiento sistémico, deberá entenderse que el SGA es una herramienta que capacita a la organización para alcanzar y controlar sistemáticamente el nivel de comportamiento que a sí misma se propone. Por estos motivos, la puesta en práctica y funcionamiento del SGA no es garantía por sí misma de una reducción inmediata de los impactos ambientales negativos.

La base de este enfoque sistémico lo constituye un proceso dinámico que sigue el ciclo de “planificar, poner en práctica, comprobar y revisar”, mediante el establecimiento y cumplimiento continuo y reiterativo de los elementos y requisitos del SGA. La tabla No. 10 resume los diferentes elementos y requisitos de la norma ISO 14001.

Tabla No. 10 Elementos y Requisitos de la Norma ISO 14001



155

A continuación se describen y analizan brevemente cada uno de estos elementos.

Revisión Inicial: la revisión inicial se realizará para aquellas organizaciones que carezcan de un SGA, como primer paso para identificar su situación actual con respecto al medio ambiente. De acuerdo con la norma dicha revisión tiene por objetivo “...la consideración de todos los aspectos ambientales de la organización como base para el establecimiento del SGA.

Un correcto planteamiento de la revisión inicial puede incluir el uso de listas de comprobación, entrevistas, inspecciones, mediciones directas y, resultados de otras revisiones anteriores, dependiendo de la naturaleza de las actividades. Según el mismo anexo, la revisión deberá cubrir cuatro áreas clave:

• Requisitos legales y reglamentarios.



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• Identificación de los aspectos ambientales significativos relacionados con

las emisiones atmosféricas, vertidos de agua, gestión de residuos,

contaminación del suelo, empleo de materias primas y recursos naturales

y otras cuestiones ambientales locales y que afecten a la comunidad.

• Examen de todas las prácticas y procedimientos de gestión ambiental

existentes.

• Evaluación de la información obtenida a partir de las investigaciones

sobre incidentes previos.

En cualquier caso, deberán considerarse las operaciones normales y anormales dentro de la empresa, así como las situaciones potenciales de emergencia.

Política Ambiental: la política ambiental constituye el motor para la implantación y la mejora del SGA, de tal forma que pueda mantener y mejorar potencialmente su comportamiento ambiental. Con la intención de evitar que las empresas copien las políticas de otras o que redacten políticas muy floridas, pero con poca sustancia, la norma requiere que las empresas aseguren que su política ambiental satisfaga las siguientes condiciones:

• Que sea apropiada con relación a la naturaleza, magnitud e impactos

ambientales de sus actividades y productos-servicios.

• Que incluya el compromiso de la empresa en cuanto a la mejora

continua, la prevención de la contaminación, el acatamiento de la

legislación y reglamentación ambiental aplicable y con otros

compromisos que la organización suscriba.

• Que la política ambiental constituya el marco para establecer y revisar

una serie de objetivos y metas ambientales concretas y bien definidas

que materialicen el cumplimiento de los compromisos mencionados.

• Que la política ambiental sea documentada, implantada, mantenida al día

y comunicada a todos los empleados y estar a disposición del público.



157

• Que la política ambiental esté dentro del contexto de la política ambiental

de cualquier corporación o grupo empresarial al que pertenezca.

Aunque en la norma no se establece, es evidente que la política ambiental deberá estar armonizada y ser coherente con la política ambiental estatal.

Planificación ambiental: la planificación comprende los aspectos ambientales, los requisitos legales y otros requisitos, los objetivos y metas y el programa de gestión ambiental.

Aspectos ambientales: de acuerdo con la norma “La organización debe establecer y mantener al día los procedimientos para identificar los aspectos ambientales de sus actividades y productos-servicios que pueda controlar y sobre los que se pueda esperar que tenga influencia, para determinar aquéllos que tienen o pueden tener impactos significativos en el medio ambiente”.

Esto implica que deberá así mismo asegurarse de que los aspectos relacionados que puedan ocasionar impactos negativos sean tenidos en cuenta cuando se establezcan los objetivos ambientales.

Así mismo, en la determinación de los aspectos ambientales, se deberán tener en cuenta los flujos materiales asociados con sus actividades y productos-servicios actuales y con los pasados que pudieran ser relevantes.

Según la norma, “el proceso para la identificación de los aspectos ambientales significativos, asociados a las actividades en las unidades operativas, deberá considerar cuando fuese relevante, los siguientes aspectos:

• emisiones atmosféricas,

• vertidos al agua,

• gestión de residuos,

• contaminación del suelo,

• empleo de materias primas y recursos naturales y,

• otras cuestiones ambientales locales y que afecten a la comunidad.



158

Este proceso deberá considerar las condiciones de funcionamiento normales, las condiciones de parada y arranque de las actividades, así como los impactos potenciales, juzgados con realismo, asociados a situaciones de emergencia razonablemente previsibles. También se considerará el coste y el tiempo que supone la realización del análisis, así como la disponibilidad de datos fiables. En este proceso puede emplearse información ya desarrollada por razones reglamentarias o de otro tipo.

La organización deberá tener en cuenta el grado de control real que puede tener sobre los aspectos ambientales bajo consideración. En todo caso, se trata de identificar los aspectos ambientales significativos asociados a las actividades y productos-servicios, y no pretende exigir una valoración detallada de su ciclo de vida.

En otras palabras, las organizaciones no tienen que evaluar cada entrada de producto, componente o materia prima, sino que pueden seleccionar categorías de actividades y/o productos-servicios para identificar aquellos aspectos con mayor probabilidad de tener un impacto significativo.

Requisitos legales y otros requisitos: la organización debe establecer y mantener al día un procedimiento para la identificación y el acceso a los requisitos legales, y otros requisitos a los que la organización se someta que sean aplicables a los aspectos ambientales de sus actividades y productos-servicios. De acuerdo con la norma, ejemplos de esos otros requisitos pueden ser los códigos de buenas prácticas industriales, los acuerdos con autoridades públicas o las directrices o pautas de comportamiento no reglamentarias.

Objetivos y metas: según la norma, la organización debe establecer y mantener documentados los objetivos y metas ambientales, para cada una de las funciones y niveles relevantes dentro de la organización. Cuando se establezcan y revisen estos objetivos, la organización debe considerar los requisitos legales y de otro tipo, sus aspectos ambientales significativos, sus opciones tecnológicas y sus requisitos financieros, operacionales y de negocio, así como la opinión de las partes interesadas. Los objetivos y metas deben ser consecuentes con la política ambiental, incluido el compromiso de prevención de la contaminación.



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Los objetivos deberán ser específicos y las metas ser mensurables siempre que sea posible y, donde sea apropiado, tendrán en cuenta medidas preventivas. Cuando una empresa contemple opciones tecnológicas, puede considerar el uso de la mejor tecnología disponible cuando sea económicamente viable, eficiente desde el punto de vista de los costes, y se juzgue apropiada.

La referencia a los requisitos financieros de la empresa no significa que las organizaciones estén obligadas a emplear metodologías para la contabilidad de costes ambientales.

Programa de gestión ambiental: una vez fijados los objetivos y metas ambientales, éstos deben someterse a un proceso de implantación, por lo cual, la organización debe establecer y mantener al día un programa o programas para lograr sus objetivos y metas, el cual constituye un elemento clave para la implantación adecuada del SGA. De acuerdo con la norma, el programa ambiental deberá describir cómo se conseguirán los objetivos y metas de la organización, incluyendo su planificación en el tiempo y el personal responsable para la implantación de la política ambiental de la organización.

También puede incluir, cuando sea pertinente y práctico, consideraciones acerca de las etapas de planificación, diseño, producción, marketing y desecho, lo cual puede resumirse tanto para las actividades y productos-servicios actuales como para los nuevos. Si un proyecto se relaciona con actividades o productos-servicios nuevos o modificados, el programa debe modificarse donde sea necesario, para asegurarse de que la gestión ambiental se aplica a tales proyectos. En tal caso, el programa debería incluir una revisión ambiental de las nuevas actividades. El programa ambiental podrá ser subdividido con el fin de tratar elementos específicos de las operaciones de la empresa.

Implantación y funcionamiento: comprende la definición y documentación de los siguientes elementos:

Estructura y responsabilidades: persigue el establecimiento de la estructura organizativa, la definición de funciones, responsabilidades y autoridad. La dirección deberá asegurar que se asignan los recursos necesarios para la implantación y mantenimiento del sistema. Estos recursos incluyen tanto



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recursos humanos y conocimientos especializados, como recursos tecnológicos y financieros. Según la norma, las funciones, las responsabilidades y la autoridad, deben estar definidas y documentadas, para lo cual la dirección deberá designar representantes específicos que, sin perjuicio de otras responsabilidades puedan:

• Asegurar que los requisitos del SGA están establecidos, implantados y

mantenidos al día de acuerdo a la norma.

• Informar del funcionamiento del SGA a la alta dirección para su revisión y

como base para la mejora del sistema.

En organizaciones grandes o complejas puede haber más de un representante con dichas atribuciones. En pequeñas y medianas empresas, estas responsabilidades pueden ser asumidas por un individuo. Sin embargo, la implantación con éxito de un SGA demanda el compromiso de todos los empleados de la empresa.

Por lo anterior, las responsabilidades ambientales no deberían considerarse como restringidas a la función ambiental, sino que pueden también incluir otras áreas de la empresa, como la gestión operativa y las funciones de apoyo distintas a las ambientales.

Formación, sensibilización y competencia profesional: según la norma, se requiere que todo el personal que lleve a cabo funciones que puedan causar impactos ambientales significativos tenga una competencia profesional adecuada sobre la base de una educación, formación o experiencia apropiadas. Ante esto, la organización debe identificar las necesidades de formación y establecer y mantener al día procedimientos para hacer conscientes a sus empleados o miembros en cada nivel o función.

También deberá exigir que los contratistas que trabajen para ella sean capaces de demostrar que sus empleados poseen la formación adecuada. La alta dirección deberá determinar el nivel de experiencia, competencia profesional y entrenamiento adecuados para asegurar la capacidad del personal, especialmente aquellos que desempeñan funciones especializadas de gestión ambiental.



161

Comunicación: de acuerdo con la norma, con relación al SGA y a los llamados aspectos ambientales, la empresa deberá establecer procedimientos para la recepción, documentación y respuesta de información a las peticiones (relacionadas con el medio ambiente) remitidas por las partes interesadas externas, como las autoridades locales o grupos cívicos.

Ejemplos de los temas que podría abordar la organización, según este apartado, es la manera como establecerán los canales de comunicación con las autoridades públicas, especialmente en lo referente a la obtención de certificaciones de conformidad ambiental, como se verá posteriormente.

Documentación del SGA: según la norma, “la organización debe establecer y mantener al día, en papel o en formato electrónico, la información para:

• describir los elementos básicos del sistema de gestión y su interrelación.

• orientar sobre la documentación de referencia.

El nivel de detalle de la documentación deberá ser suficiente para poder describir los elementos centrales del SGA y su interacción, así como proporcionar las indicaciones para obtener una información más detallada sobre el funcionamiento de partes específicas del sistema.

Según la norma, la documentación relacionada podrá incluir: información de los procesos, organigramas, normas internas y procedimientos de funcionamiento y, planes de emergencia. Dicha documentación podrá integrarse con la documentación de otros sistemas implantados por la empresa y por lo tanto, no tiene por qué ser en forma de un único manual.

Control de la documentación: de acuerdo con la norma, “La organización debe establecer y mantener al día procedimientos para controlar toda la documentación requerida por la norma...”.

La intención del control de la documentación es asegurar que las empresas creen y mantengan la documentación suficiente como para asegurar la implantación del SGA. No obstante, la atención principal de la empresa



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deberá estar en la implantación efectiva del sistema y en el funcionamiento ambiental y no en un sistema complejo de control de la documentación.

La documentación debe ser legible, fechada (con fechas de revisión) y fácilmente identificable, conservada de manera ordenada y archivada por un período especificado, y por lo tanto, dicho procedimiento debe garantizar lo siguiente:

• La revisión y corrección periódica de los documentos y la aprobación de

los mismos por personal autorizado debidamente identificado.

• La identificación y disposición de los documentos pertinentes y

actualizados.

• La retirada de los elementos obsoletos de todos los puntos de emisión y

de uso.

• La identificación apropiada de cualquier elemento obsoleto que se

conserve por motivos legales o como referencia interna.

Control de la documentación: de acuerdo con la norma, “La organización debe identificar aquellas operaciones y actividades que están asociadas con los aspectos ambientales significativos, conforme a su política, objetivos y metas...”.

La organización deberá planificar estas actividades, incluyendo el mantenimiento, para asegurar que se efectúan según las condiciones especificadas.

El control operacional en términos generales constituye un requisito imprescindible para evitar que la empresa se desvíe de lo expuesto en la política ambiental y se separe de los objetivos y metas ambientales asociadas a ella. Para satisfacer lo anterior, es probable que deban especificarse unos criterios operacionales para ciertos procedimientos, para lo cual se podría recurrir a dispositivos informáticos que permitan obtenerlos de manera automática.



163

Planes de emergencia y capacidad de reacción: según la norma, “La organización debe establecer y mantener al día procedimientos para identificar y responder a accidentes potenciales y situaciones de emergencia, y para prevenir y reducir los impactos ambientales que puedan estar asociados a ellos.

También deberá revisar y comprobar periódicamente tales procedimientos cuando ello sea posible con el objetivo de asegurar que se han considerado todas las situaciones potenciales de emergencia y las debidas respuestas.

En este contexto es fundamental que la empresa desarrolle estudios adecuados de evaluación de riesgos. Según Lamprecht (1997), el riesgo se define como, “una característica física o química de un material, proceso o instalación que tiene el potencial de causar daños a las personas, la comunidad o al medio ambiente en general”.

Los estudios de evaluación de riesgos serán concebidos para ofrecer a las empresas una serie de datos que contribuyan a la mejora en materia de seguridad y de la gestión de los riesgos con el fin de reducir o eliminar los riesgos inherentes en diversos tipos de actividades y procesos. El proceso básico para la evaluación de riesgos consta de los siguientes pasos:

• El análisis de las propiedades de los materiales y de las condiciones del

proceso.

• La experiencia en la utilización de los productos.

• El desarrollo de una matriz (o matrices) de referencias cruzadas o

interacciones.

• El empleo de las técnicas apropiadas para la identificación de los

riesgos.

Comprobación y acción correctora: la comprobación y acción correctora comprende los siguientes elementos:

Seguimiento y medición: según la norma, “La organización debe establecer y mantener al día procedimientos documentados para controlar y



164

medir de forma regular las características clave de sus operaciones y actividades que puedan tener un impacto significativo en el medio ambiente”.

Igualmente establece que debe establecer y mantener al día un procedimiento documentado para la evaluación periódica del cumplimiento de la legislación y reglamentación aplicable. Esto debe incluir el registro de la información de seguimiento del funcionamiento, de los controles operacionales relevantes y de la conformidad con los objetivos y metas ambientales de la organización. Los equipos de inspección deberán estar calibrados y someterse a mantenimiento y los registros de este proceso deben conservarse de acuerdo con los procedimientos de la empresa.

No-conformidad, acción correctora y acción preventiva: según la norma, “La organización debe establecer y mantener al día procedimientos que definan la responsabilidad y autoridad para controlar e investigar las no conformidades llevando a cabo acciones encaminadas a la reducción de cualquier impacto producido, así como para iniciar y completar las acciones correctoras y preventivas correspondientes”.

Cualquier acción correctora o preventiva tomada para eliminar las causas de no conformidades, reales o potenciales, debe ser proporcional a la magnitud de los problemas detectados y ajustada al impacto ambiental encontrado. Así mismo, la organización deberá implantar y registrar en los procedimientos documentados cualquier cambio que resulte como consecuencia de las acciones correctoras y preventivas. De acuerdo con la norma, en el establecimiento y mantenimiento de procedimientos para la investigación y corrección de no conformidades, la empresa deberá incluir los siguientes elementos básicos:

• La identificación de la causa de la no-conformidad.

• La identificación y la implantación de las acciones correctoras

necesarias.

• La implantación o la modificación de los controles necesarios para evitar

repeticiones de la no-conformidad.



165

• El registro de cualquier cambio en los procedimientos escritos de la

acción correctora.

Registros: los registros proporcionan evidencias acerca de la ejecución del SGA, e indican si ha tenido éxito o no, en el logro de los objetivos, metas y criterios de actuación, por lo cual, según la norma, “...la organización debe establecer y mantener al día procedimientos para identificar, conservar y eliminar los registros ambientales...”.

La información a registrar puede ser muy extensa en cuanto a objetivos y alcance, desde la relativa a la formación hasta la relativa a los resultados de auditorías y revisiones, por lo cual los registros ambientales deben ser legibles, identificables y podrán ser relacionados con la actividad o productos-servicios implicados. Asimismo, deben ser guardados y conservados de forma que puedan recuperarse fácilmente, y estén protegidos contra daños, deterioro o pérdida, estableciéndose y registrándose el período durante el que deben ser conservados.

De acuerdo con la norma, las empresas establecerán y mantendrán procedimientos para registrar, entre otros los siguientes aspectos:

• Todos los requisitos legales, reglamentarios y demás requisitos

normativos correspondientes a los aspectos ambientales de sus

actividades y productos-servicios.

• Tareas y responsabilidades asignadas.

• Información sobre el proceso productivo y los productos-servicios.

• Procesos de AutoEvaluación de Conformidad y sus resultados.

• Comunicaciones de las partes interesadas, quejas, y acciones

subsiguientes.

• Progreso hacia el logro de objetivos y metas.

• Incidencias de no-cumplimiento, acciones correctoras y sus resultados.

• Resultados de auditorías y acciones subsiguientes.



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Auditorías del SGA: constituyen una parte esencial de cualquier SGA, ya que proporcionan los medios para revisar el funcionamiento efectivo del sistema y poner en marcha acciones correctivas en caso necesario. Según la norma, la organización deberá establecer y mantener al día programas y procedimientos para que se realicen auditorías del SGA.

Las auditorías de SGA pueden ser internas o externas a la empresa, dependiendo de quién y para qué fin se realicen, y aunque su naturaleza difiera algo en los objetivos que se pretenden alcanzar, su enfoque general es el mismo, siendo realizadas en ambos casos según las guías establecidas en las normas ISO 14010/1/2 [Lamprecht, 1997].

Las Auditorías Ambientales Internas, aunque se lleven a cabo de manera rutinaria y periódica, también pueden desarrollarse como respuesta a cambios significativos en el SGA, o en las actividades o productos-servicios de la empresa o bien, por la necesidad de poner en marcha medidas correctoras. En general, se realizan con el fin de proporcionar a la empresa la oportunidad de mejorar su SGA, y de ese modo contribuir a la mejora continua de su actuación ambiental. Según la norma, un programa de auditoría interna, así como los procedimientos, deberán abarcar los siguientes campos:

• las actividades y áreas que deben contemplar las auditorías;

• la frecuencia de las auditorías;

• las responsabilidades asociadas con la gestión y dirección de las

auditorías;

• la comunicación de los resultados de las auditorías;

• la competencia profesional del auditor;

• el procedimiento de auditoría.

Por otro lado, y de acuerdo a Lamprecht, las Auditorías Ambientales Externas se llevarían a cabo por diferentes razones, como son:

• Evaluar la conformidad del SGA de una empresa con los requisitos de

una norma como la ISO 14001, a fin de permitir su certificación.



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• Evaluar la buena práctica ambiental de un contratista cuando existe un

deseo de establecer contacto o continuar con él.

• Comprobar si un SGA o determinadas prácticas cumplen la legislación

Revisión por la Dirección: una vez establecido, el SGA deberá contener mecanismos para su propio mantenimiento. La revisión por la dirección debe atender a la eventual necesidad de cambios en la política, objetivos y otros elementos del SGA, a la vista de los resultados de la auditoría del SGA, las circunstancias cambiantes y el compromiso de mejora continua.

De acuerdo con la norma, el alcance de dicha revisión deberá ser completo, aunque no es necesario revisar a la vez todos los elementos del sistema y por lo tanto, podrá desarrollarse durante un período largo de tiempo. Igualmente, establece que la revisión de la política, objetivos y procedimientos deberá llevarse a cabo por el nivel directivo que los haya definido y deberá incluir entre otros aspectos:

• los resultados de auditorías,

• la extensión con la que se han cumplido los objetivos y metas,

• la adecuación continuada del SGA con relación a las condiciones

cambiantes y a la información y,

• los motivos de preocupación que surjan entre las partes interesadas

Contrastada con el modelo de orden, mando y sanción que aún prevalece, la norma establece un reto a cada organización para que asuma sus aspectos ambientales, fije sus objetivos y metas y, se comprometa con la aplicación de unos procesos eficaces y fiables y con la mejora continua. Para esto deberá unir a los trabajadores y a la dirección en un sistema de concientización colectiva e informada y de responsabilidad personal en relación con el comportamiento ambiental de la organización.

Resumiendo lo hasta aquí descrito, la norma ISO 14001 da forma a la gestión ambiental bajo enfoque sistémico. No obstante, complementariamente es necesario considerar que el tema de medio ambiente está íntimamente relacionado con la salud y la seguridad ocupacional, y éstas a su vez, con la



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eficiencia del trabajo y desempeño general de cualquier organización. Independientemente si se trata de una empresa pública o privada, su compromiso de gestión supone ser conscientes del impacto que puede generar la actividad empresarial no sólo sobre el medio ambiente, sino sobre la salud y seguridad de sus trabajadores, lo que obliga a adoptar modelos y procesos sistémicos que integren el medio ambiente, la salud y la seguridad ocupacional, que promuevan una cultura de prevención y protección dentro de las organizaciones.

4.5.3.2 Gestión ambiental territorial

A efectos del presente libro, la gestión ambiental territorial constituye un proceso de planificación estratégica, implementación y control, que deberán adelantar las entidades territoriales del Estado, para garantizar la sostenibilidad ambiental de su territorio, como veremos a continuación.

Sostenibilidad Ambiental Territorial

Genéricamente, la sostenibilidad ambiental territorial significará garantizar en tiempo y espacio, el suministro adecuado de los bienes y servicios ambientales requeridos por la población que lo habita. No obstante, al entender el territorio no sólo como el mero espacio físico, sino como un ámbito espacial de sustentación e interrelación biofísica entre la geosfera, la hidrosfera, la atmósfera y la biosfera, con posibilidades ecosistémicas, culturales y ambientales reales para el Desarrollo, nos permite aproximarnos a conceptos y enfoques como el de Ecosistema Estratégico, Ecorregión Estratégica, Biorregión, Estructura Ecológica Principal, etc. Veamos brevemente en que consiste cada uno de estos conceptos:

Ecosistema Estratégico: como se ha visto, la vida humana se desarrolla en estrecha relación con la naturaleza y por lo tanto, su funcionamiento la afecta totalmente. Es un error considerar que la evolución cultural (población - mundo simbólico, Estado, paradigmas científico-tecnológico-productivo) permite



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al ser humano vivir al margen del resto de la biosfera27 y por lo tanto, el estudio de los ecosistemas, de su estructura y de su funcionamineto, demuestra la profundidad de estas relaciones.

Dado que el estudio de la biosfera en su conjunto, y el de sus interacciones es prácticamente imposible debido a su complejidad y extensión, en 1935 Tansley define el término ecosistema como una unidad funcional de menor amplitud de la biosfera para significar, “un sistema definible o limitado de interrelaciones físicas y biológicas dinámicas y complejas que varían enormemente de tamaño y de complejidad, de lo diminuto o simple a lo grande y complejo” [Tansley, 1935].

El ecosistema está pues, constituido por dos componentes: la biocenosis o comunidad, es decir, la parte viva que lo habita, constituida por las poblaciones28 vegetales y animales y, el biotopo, o parte inanimada, el cual actúa de soporte o substrato, donde actúan los factores abióticos que determinan las características físico-químicas del medio.

El funcionamiento y mantenimiento del ecosistema tiene lugar mediante las interacciones recíprocas entre el biotopo y la biocenosis, a través de los flujos de energía y materia. A medida que esta energía es captada y transferida al mayor número posible de especies, mayores serán la estabilidad, la madurez, el equilibrio, la organización y la complejidad de los ecosistemas (evolución de ecosistemas jóvenes a maduros). Los ecosistemas poseen, pues, un mecanismo de autorregulación capaz de resistir, dentro de unos límites razonables, modificaciones y variaciones bruscas externas o internas.

En este punto aparece el concepto de Ecosistema Estratégico, planteado por Márquez G. en 1994 y definido como “aquellas áreas dentro del territorio que, gracias a su composición biológica, características físicas, estructuras y procesos ecológicos, proveen bienes y servicios ambientales imprescindibles e

27 En 1929, Vernadsky publica su libro Biosphere, en donde define la biosfera como, “el

área o el campo de la vida; una región donde las condiciones imperantes son tales que la entrada de radiación solar puede producir los cambios geoquímicos necesarios para que se origine la vida y que comprende la troposfera atmosférica, la hidrosfera u océanos y las capas superiores de la litosfera”. [Vernadsky, 1929].

28 Por población se entiende el conjunto de individuos de la misma especie.



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insustituibles para el desarrollo sostenible y armónico de la sociedad” [Márquez G., 1994].

El concepto de ecosistema estratégico reviste especial importancia en la explotación de los ecosistemas, o exportación de materia viva, que supone transferencias de energía e información. La explotación provoca una regresión o rejuvenecimiento del ecosistema explotado, pues implica pérdidas de estructura, organización y de información interna, mientras que el sistema explotador amplía su información. La explotación puede ser debida, bien a fenómenos físicos (fuego, erosión, glaciaciones, etc.), que no permiten la evolución del ecosistema explotado, o bien a otro sistema explotador como puede ser el hombre, el cual desde tiempos prehistóricos, ha desarrollado de manera creciente su capacidad explotadora, extrayendo de manera consciente biomasa y energía de los ecosistemas, o introduciendo en ellos modificaciones que merman su estabilidad, su organización o su complejidad.

Ecorregión Estratégica: toda ecorregión está conformada por ecosistemas que son estratégicos por el valor directo o indirecto, inmediato o potencial representado en los servicios que deparan al hombre. En tal sentido, una ecorregión estratégica será una unidad territorial definida con base en tres criterios principales relacionados con los objetivos de la política y los instrumentos para su implementación:

• Su delimitación territorial, de manera que relacione la oferta ambiental

presente en unidades ecológicas prioritarias para la retención y

regulación del agua, con la demanda generada en áreas urbanas o

rurales;

• La condición de que este territorio sea compartido por varias entidades

ambientales competentes o entes territoriales, lo que las convierte en

elementos articuladores y dinamizadores del trabajo colectivo en torno al

ambiente, y

• Su carácter estratégico, definido por la posibilidad de articular su oferta

natural a la solución de los conflictos actuales relacionados en forma



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inmediata con los principales procesos y objetivos económicos y sociales

del Desarrollo.

Biorregión: el concepto de Biorregión fue planteado por el Comité Técnico Interagencial del Foro de Ministros de Medio Ambiente de América Latina y el Caribe en 1999 y definido por el Instituto de Recursos Mundiales, la Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente:

“Biorregión es un territorio de agua y suelo cuyos límites son definidos por los límites geográficos de comunidades humanas y sistemas ecológicos. Tal área debe ser suficientemente amplia para mantener la integridad de las comunidades biológicas, hábitats y ecosistemas de la región; sostener procesos ecológicos esenciales, como los ciclos de nutrientes y residuos, migración y flujos; satisfacer los requerimientos de territorio para especies claves; e incluir las comunidades humanas en el manejo, uso y comprensión de los recursos biológicos. Debe ser suficientemente pequeña para que los residentes locales la consideren su hogar” [Citada en Guimaráes, 2001].

Bajo el enfoque biorregional, garantizar la sostenibilidad ambiental del territorio significará “garantizar el suministro de recursos naturales y el flujo de servicios ambientales esenciales para la superviviencia de la población desde dos puntos de vista: en términos de seguridad alimentaria, por el nivel de dependencia de éste con relación a ambientes foráneos y, en términos socio ambientales, por la distancia entre la satisfacción de las necesidades básicas de los habitantes de ese territorio y los patrones de consumo conspicuo de la élites” [Guimaráes, 2001].

Esta perspectiva, presenta importantes ventajas en términos de la gestión ambiental territorial, como son entre otras, permitir focalizar la atención de los tomadores de decisiones hacia aspectos cruciales para el desarrollo sostenible como asegurar la oferta de agua, la seguridad alimentaria, el establecimiento de corredores ecológicos y culturales para la erradicación de la pobreza rural, la calidad de los recursos naturales, y en general, el acrecentamiento del conocimiento técnico y el perfeccionamiento de los recursos humanos y las alternativas de concertación entre actores estatales y no estatales, privados y de la comunidad científica, etc.



172

Estructura Ecológica Principal: la Estructura Ecológica Principal, es la red de espacios y corredores verdes que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través de un territorio, en sus diferentes formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios ambientales para su desarrollo sostenible [van der Hammen, 2003].

La Estructura Ecológica Principal tiene como base la estructura ecológica, geomorfológica y biológica original y existente en el territorio y puede ser definida genéricamente, como un eje estructural y estructurante del ordenamiento ambiental de un territorio determinado. Estructural, puesto que contiene un sistema espacial, estructural y funcionalmente interrelacionado, que define un corredor ambiental de sustentación, de vital importancia para el mantenimiento del equilibrio ecosistémico de un territorio. Estructurante, puesto que constituye una porción de territorio que se selecciona y delimita para su protección y apropiación sostenible, dado que contiene los principales elementos naturales y construidos que determinan la oferta ambiental del territorio, a partir de la cual se organizan los sistemas urbanos y rurales.

En otras palabras, la estructura ecológica principal constituye la red de áreas y corredores que sostienen, generan y conducen los procesos ecológicos esenciales a través de un territorio urbano y rural, conectando los ecosistemas estratégicos de una región y garantizando una provisión segura, equitativa y diversa de los servicios ambientales a la población. La estructura ecológica principal se establece atendiendo a los siguientes objetivos:

• Sostener y conducir los procesos ecológicos esenciales, garantizando la

conectividad ecológica y la disponibilidad de servicios ambientales en

todo el territorio.

• Elevar la calidad ambiental y balancear la oferta ambiental a través del

territorio en correspondencia con el poblamiento y la demanda.

• Promover la apropiación sostenible y disfrute público de la oferta

ambiental por parte de la ciudadanía.

En un territorio determinado la estructura ecológica principal puede estar conformada por un Sistema de Áreas Protegidas que incluye desde Parques



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Naturales (nacionales, regionales, municipales) hasta Áreas de Manejo Especial.

Sistemas de Gestión Ambiental Territorial

Como se ha podido apreciar, la gestión ambiental territorial se constituye en un proceso estratégico de planificación, ejecución y control de la actuación ambiental adelantada por la dimensión institucional para garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo territorial ya sea en el ámbito nacional, regional-departamental y local-municipal.

Desde la óptica sistémica, el principal instrumento para adelantar la gestión ambiental urbano-regional lo constituirán los Sistemas de Gestión Ambiental Territorial, los cuales pueden ser implementados a nivel de cada entidad territorial (nación, región departamento, municipio), todo ello a la luz de la Norma ISO 14001, tal como se ha explicado para la gestión ambiental sectorial.

Lo que sigue ahora es definir la estructura funcional sistémica para la gestión ambiental en el ámbito estatal, a partir de los procesos ambientales básicos establecidos para el subsistema público (Ver tabla No. 10), tal como se esquematiza en la figura No. 25.



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SECTOR PÚBLICO

SECTOR ECONÓMICO

SOCIEDAD CIVIL

FomentoControl

Regulación

Ejercicio de la Autoridad Ambiental

Fomentar SostenibilidadAmbiental del

Desarrollo

EjecuciónControl

Planificación

Control deGestión Ambiental

Aprovechar sosteniblemente bienes y servicios ambientales

EjecuciónControl

Planificación

Veeduría y Control Ciudadano

ESTADO

Formular Política Ambiental y Diseñar

Instrumentos

Participar en formulación de Política Ambiental

y Diseño de Instrumentos

Política y Planificación Ambiental

Empresarial

Aprovechar sosteniblemente bienes y servicios ambientales

Figura No. 25 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental en el ámbito estatal

Como se puede apreciar, la estructura funcional sistémica para la gestión ambiental en el ámbito estatal constituye un marco ordenador que permitirá orientar, para cada proceso ambiental básico y subsistema considerado, la definición y desarrollo conceptual de las funciones ambientales de cada categoría de gestión ambiental, ya sea pública, empresarial o ciudadana.

Ahora bien, en concordancia con los alcances inicialmente propuestos, en las figuras Nos. 26, 27 y 28 se esquematizan las estructuras funcionales sistémicas para la gestión ambiental pública en los ámbitos jurisdiccionales nacional, regional-departamental y local-municipal.



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Regulación

Formulación de Política Ambiental y

Diseño de Instrumentos

Planificación Ambiental Estratégica y Operativa

Armonización Política y Regulación Normativa

Gestión Ambiental

Pública a nivel Nacional

Fomento


Fomento a la SostenibilidadAmbiental del Desarrollo

Control Monitoreo, Seguimiento, Evaluación,

Investigación, Diagnóstico, Aprendizaje, Retroalimentación, Autoridad


Seguimiento y Evaluación a la Política y a la

Gestión Ambiental

Administración, Vigilancia y

Control de los Bienes y Servicios

Ambientales

Coordinación y Articulación Institucional

Recuperación de Bienes y Servicios

Ambientales

Aprovechamiento Sostenible de Bienes y Servicios Ambientales

y Saneamiento Ambiental

Conservación de Bienes y Servicios

Ambientales

Figura No. 26 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental pública a nivel nacional



Gestión Ambiental

Pública a nivel Regional

Planificación y Coordinación Ambiental







Gestión Ambiental



Ambientales

Planificación Ambiental Estratégica y Operativa

Coordinación y Articulación Institucional

Regulación

FomentoControl


Ambientales




Ambientales

Figura No. 27 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental pública a nivel regional



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Gestión Ambiental

Pública a nivel Local




Planificación Ambiental Operativa





Gestión Ambiental



Ambientales

Regulación

FomentoControl


Ambientales




Ambientales

Figura No. 28 Estructura funcional sistémica para la gestión ambiental pública a nivel local

Las anteriores estructuras funcionales constituyen una versión evolucionada de la presentada inicialmente por el suscrito en Vega [2001] y permitirán orientar la definición y diseño de las estructuras organizacionales de cada una de las entidades ambientales competentes para la optimización de la gestión ambiental pública en Colombia, como veremos a manera de Estudio de Caso en el siguiente capítulo.

4.5.4 Estrategias instrumentales de la política ambiental

Constituyen las grandes líneas de acción relacionadas con el “con-qué-hacer” para llevar a cabo, dentro de un período de tiempo determinado, el objetivo general y/o objetivos específicos de la política ambiental nacional.

A continuación se describen brevemente aquellos instrumentos que a juicio del autor son esenciales en el desarrollo de la gestión ambiental bajo enfoque sistémico.



177

4.5.4.1 Instrumentos legales y normativos

Como ha sido planteado, los instrumentos legales y normativos constituyen el conjunto de normas de conducta que la sociedad de manera individual o colectiva debe observar en sus relaciones mutuas para realizar el orden social y que se denominan “normas jurídicas”, pues representan el ordenamiento jurídico de cualquier Estado de derecho.

En general, a nivel de los países latinoamericanos, se reconoce un exceso regulatorio el cual, antes que orientar adecuadamente la gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana de cada país, origina desconocimiento y apatía de la ciudadanía acerca de su contenido y alcance, y por lo tanto, la inobservancia a sus disposiciones. Un ejemplo de lo anterior, es la desproporcionada regulación sobre algunos temas como bosques y aguas, con contenidos en muchos casos contradictorios e inaplicables, y por otro lado, con enormes vacíos normativos, como en los casos del acceso a los recursos genéticos o el paisaje, donde la normatividad existente apenas los trata parcialmente o de manera genérica.

Es fundamental revisar y evaluar la reglamentación ambiental vigente en cada país, a fin de determinar su efectividad (eficacia y eficiencia) y el desarrollo de una normatividad sencilla, clara y proporcional a los requerimientos de cada Nación.

4.5.4.2 Instrumentos organizacionales

Los instrumentos organizacionales de la política y gestión ambiental están constituidos por cada una de las entidades ambientales competentes que orientan, regulan, fomentan, ejecutan y ejercen la autoridad ambiental para el logro de los objetivos de la política y gestión ambiental en cada Nación.

En desarrollo de la presente propuesta, los instrumentos organizacionales de la política y gestión ambiental deben conformarse y diseñarse en concordancia con el enfoque sistémico. En tal sentido, es deseable que a nivel de cada Nación se estructure un Sistema Nacional Ambiental, cuya estructura organizacional sea diseñada a partir de las estructuras sistémicas misionales y funcionales previamente desarrolladas en los capítulos anteriores. Este sistema



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deberá involucrar instancias de decisión política, de formulación estratégica y de acción operativa para cada ámbito territorial y sectorial.

4.5.4.3 Instrumentos financieros y económicos

Los instrumentos financieros, son esenciales para la implementación de la política ambiental. Están relacionados con la disponibilidad de recursos y su orientación de acuerdo con las prioridades de gestión y en atención a las funciones asignadas a cada entidad. Entre las fuentes de financiación para la inversión ambiental se encuentran:

Los recursos del presupuesto general de cada Nación, constituidos por los aportes del gobierno nacional y por los recursos administrados por las entidades ambientales competentes (recursos propios).

Los fondos especiales, como aquellos que captan recursos por la explotación de recursos naturales no renovables.

La Cooperación Técnica Internacional.

Los instrumentos económicos, buscan modificar el comportamiento de los agentes regulados por medio de la alteración de sus funciones de costo y beneficio. Entre los principales instrumentos económicos de la política ambiental se encuentran impuestos, subsidios, tasas, permisos negociables e incentivos, los cuales flexibilizan la regulación permitiendo que el agente cumpla con la norma y reduzca el daño ambiental, al adoptar una alternativa que considere más favorable.

En términos generales, la normatividad de la mayoría de países contempla la implementación de algunos instrumentos económicos como las tasas retributivas, las tasas por uso de agua. Igualmente considera algunos incentivos orientados al cumplimiento de las estrategias misionales de la política ambiental, especialmente para el aprovechamiento sostenible y la conservación de la biodiversidad.

Tasas retributivas

La Tasa Retributiva es un instrumento de política para la gestión ambiental, que busca afectar las decisiones económicas de los agentes contaminadores a través de señales de precio. Dicha tasa consiste en un cobro



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por la utilización directa o indirecta de las fuentes de agua como receptoras de vertimientos puntuales y sus consecuencias nocivas para el medio ambiente.

Tasas por utilización de aguas

La Tasa por Uso del Agua es un instrumento de política para la gestión ambiental dirigido a incentivar el uso eficiente del recurso hídrico, así como a proteger y mejorar las cuencas hidrográficas. Dicha tasa consiste en un cobro por la utilización de aguas por personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, que se destinarán al pago de los gastos de protección y renovación de los recursos hídricos.

Incentivos para el aprovechamiento sostenible y la conservación de la biodiversidad

Los incentivos a el aprovechamiento sostenible y la conservación de la biodiversidad deben facilitar y promover cambios de comportamiento y de toma de decisión de los actores económicos que están directamente relacionados con el uso de la biodiversidad.

El Convenio Mundial sobre Diversidad Biológica, en su artículo 11, promueve el establecimiento de un sistema de incentivos dirigidos al aprovechamiento sostenible y a la conservación de la biodiversidad. Para cumplir estos compromisos, cada país debe formular e implementar la Estrategia Nacional de Biodiversidad y su correspondiente Plan de Acción.

Canje de Deuda Externa por Conservación de la Naturaleza

Dentro de los Programas de Cooperación Internacional vale destacar los de Canje de Deuda Externa por Conservación de la Naturaleza (Debt-for-Nature Swaps), los cuales son un instrumento económico de la política ambiental internacional especialmente útil para la lucha contra los problemas ambientales globales: por ejemplo, medidas adecuadas para la lucha contra el efecto invernadero, que no involucran solamente la reducción de las emisiones de CO2 y de otros gases contaminantes, sino también la conservación de los bosques tropicales y la reforestación. Con tal propósito, se aprovecha mutuamente tanto el interés que tienen los países con grandes riquezas naturales en la reducción de su deuda externa, como el interés que tienen



180

algunos países industrializados en la conservación y protección de la naturaleza. Según Klaus Binder [2003] existen dos esquemas para el canje:

En el primer esquema, dos gobiernos, uno acreedor con interés en la protección de la naturaleza y otro deudor interesado en la disminución de la deuda externa, acuerdan la donación de la obligación a cambio de la conservación de la naturaleza.

En el segundo esquema, un banco comercial de un país desarrollado acreedor de un país en desarrollo con dificultades en la cancelación de la deuda, vende en el mercado secundario títulos de esta deuda por un precio menor que el de su valor nominal, pues sólo así logra disminuir la pérdida ocasionada por la no cancelación de dicha deuda. Una organización no gubernamental ambiental internacional compra la deuda y negocia con el país deudor la forma de cancelarla.

Mecanismo de Desarrollo Limpio —MDL—

El aumento progresivo de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera, producto de las actividades humanas, ha despertado el interés y la preocupación de la comunidad internacional debido a sus potenciales efectos negativos como incrementos en la temperatura del planeta, aumento del nivel de los océanos, transformación de los ecosistemas, modificación de los pisos térmicos y trastornos en los patrones de lluvias y vientos.

El Mecanismo de Desarrollo Limpio —MDL— constituye uno de los tres mecanismos acordados en el marco del Protocolo de Kyoto para adelantar los servicios de reducción de emisiones o captura de gases efecto invernadero. Mediante este mecanismo, los países con compromisos de reducción de emisiones (especialmente los desarrollados), podrán adelantar proyectos de reducción y captura de emisiones en países en desarrollo (que no tienen compromisos), posibilitando que las reducciones resultantes puedan ser adquiridas y contabilizadas por los países con compromisos para cumplir sus metas de reducción.



181

4.5.4.4 Instrumentos de información

Como se ha planteado, la información ambiental constituye un “valioso activo” esencial en la formulación y articulación de las políticas públicas y sus instrumentos, así como en el desarrollo de procesos de seguimiento y evaluación para la retroalimentación, la toma de decisiones y el mejoramiento continuo de la gestión pública y la participación de la sociedad.

A efectos del presente libro, se hacer necesario que cada Nación defina, diseñe e implemente un Sistema Nacional de Información Ambiental que permita integrar la información ambiental entre las entidades públicas, organismos de planeación y control y sectores productivos. En consecuencia, se propone que en el diseño y desarrollo de dicho sistema de información, se adopten los lineamientos conceptuales y metodológicos anteriormente expuestos para la caracterización sistémica de la información ambiental29, y en el cual para cada ámbito jurisdiccional (territorial y/o sectorial), se contemplen al menos los siguientes cuatro componentes:

• Componente de estado, relacionado con la cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios ambientales de la Nación.

• Componente de presión, relacionado con los agentes y factores que usan y deterioran dichos bienes y servicios ambientales.

• Componente de gestión, relacionado con las políticas, instrumentos y recursos implementados y ejecutados por el Estado y la Sociedad en general, así como los impactos y efectos de la gestión, todo ello en aras de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo.

• Componente contable y de valoración económica (cuentas ambientales) que permita calcular y determinar los costos ambientales de la actividad antrópica y su inclusión en la planeación del Desarrollo.

4.5.4.5 Instrumentos de planificación ambiental

Como se ha mencionado, los instrumentos de planificación son quizás los más importantes instrumentos para desarrollar y ejecutar las políticas públicas, y desde la óptica sistémica bien vale la pena considerarlos como los

29 La caracterización sistémica de la información ambiental involucra: el marco conceptual;

el marco ordenador de estado-presión-gestión —EPG—; el mapa-matriz EPG de integración ambiental; la agregación, definición y diseño de indicadores ambientales; y la configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA— [Vega, L, 2001].



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instrumentos de política por excelencia, ya que si están bien formulados, involucran a todas y cada una de las soluciones estratégicas e instrumentos de política.

Los instrumentos de planificación ambiental están orientados a materializar las soluciones estratégicas de la política ambiental de manera que permitan dar cumplimiento efectivo tanto a sus principios como a sus objetivos y finalidad. La alta transversalidad de la política ambiental a nivel de todas las demás políticas públicas, hace que los instrumentos de planificación ambiental estén íntimamente relacionados con los instrumentos de planificación territorial y sectorial.

A efectos de la presente propuesta, los instrumentos de planificación ambiental podrán tener un carácter estratégico-orientador, de mediano y largo plazo como son el Componente Ambiental de los Planes de Ordenamiento Territorial y de Ordenamiento Sectorial, o un carácter operativo-ejecutable, de corto y mediano plazo, como son el Componente Ambiental de los Planes de Desarrollo Territorial y de Desarrollo Sectorial, tal como se esquematiza en la figura No. 29.

Estratégicos(orientadores)Estratégicos

(orientadores)

Componente Ambiental de los Planes de Ordenamiento

Territorial


Territorial

Componente Ambiental Planes Municipales de

Desarrollo

Componente Ambiental Planes Municipales de

Desarrollo

Componente Ambiental Plan de Ordenamiento

Territorial Nacional

Componente Ambiental Plan de Ordenamiento

Territorial Nacional

Componente Ambiental Planes de Ordenamiento Territorial Municipales

Componente Ambiental Planes de Ordenamiento Territorial Municipales

Componente Ambiental del Plan Nacional de

Desarrollo

Componente Ambiental del Plan Nacional de

DesarrolloComponente

Ambiental de los Planes de

Expansión y/o Desarrollo Sectorial

Componente Ambiental de los


Desarrollo SectorialPlan de Ordenamiento

Ambiental RegionalPlan de Ordenamiento

Ambiental RegionalPlan de Manejo

Ambiental RegionalPlan de Manejo

Ambiental Regional

Operativos(ejecutables)Operativos

(ejecutables)

Planes de Ordenamiento de Cuencas HidrográficasPlanes de Ordenamiento

de Cuencas HidrográficasPlanes de Manejo de

Cuencas HidrográficasPlanes de Manejo de

Cuencas Hidrográficas


Sectorial


Sectorial

Componente Ambiental de los Planes de





Desarrollo Territorial


Desarrollo Territorial

Figura No. 29 Instrumentos de planificación ambiental



183

Aunque la formulación de los instrumentos de planificación ambiental no es tema de la presente propuesta, es necesario tener en cuenta que independientemente del plan que se trate, estructuralmente todos ellos deberán ser formulados bajo un marco lógico estratégico que contemple al menos los siguientes tres componentes básicos: el diagnóstico, las soluciones estratégicas y/u operativas, y los mecanismos de seguimiento y evaluación.

4.5.4.6 Marco Lógico Estratégico para la formulación de Planes de Ordenamiento y Manejo Ambiental de Cuencas Hidrográficas

Dada la importancia actual de los procesos de ordenamiento y manejo ambiental de cuencas hidrográficas en Latinoamérica y en razón a la experiencia del autor en la investigación y desarrollo de procesos sistémicos para la formulación de Planes de Ordenamiento y Manejo Ambiental de Cuencas Hidrográficas —POMAC—, a continuación se propone y describe brevemente el marco lógico estratégico que bajo ese enfoque, debería seguirse en la formulación de los POMAC, en cuyo proceso es necesario adelantar tres fases fundamentales: la fase diagnóstica, la fase de ordenación y la fase de manejo, como se describe a continuación.

Fase Diagnóstica

Como ha sido planteado, el diagnóstico, antes que un libro-documento, deberá constituirse en “un proceso dinámico de búsqueda, organización y manejo de información para la identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas ya sea biofísicas, socioeconómicas o institucionales, que oriente la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión, así como la formulación de los objetivos específicos y de las soluciones estratégicas requeridas para prevenir, mitigar o eliminar las problemáticas y optimizar las potencialidades identificadas” [Vega, 2001].

En consecuencia, el diagnóstico de una cuenca hidrográfica deberá involucrar al menos tres componentes básicos: en primer lugar, la caracterización biofísica, socioeconómica e institucional del territorio y población asentada en la cuenca, ojalá siguiendo el procedimiento descrito previamente para la configuración de Líneas Base de Información; en segundo lugar, la identificación, priorización y análisis estratégico de potencialidades y problemáticas, mediante la información y capacitación de actores participantes,



184

y el uso de técnicas estadísticas apropiadas que minimicen las discrecionalidades en los procesos de priorización; y en tercer lugar, la delimitación de la cuenca en áreas homogéneas priorizadas, es decir, que tengan en común las potencialidades y problemáticas biofísicas, socioeconómicas e institucionales priorizadas.

El diagnóstico deberá ser presentado de manera descriptiva e indicativa mediante documentos técnicos de síntesis y de manera georreferenciada mediante planos cartográficos en escalas adecuadas.

Fase de Ordenación

La fase de ordenación incluye la prospección y selección de escenarios de gestión y debe realizarse bajo la hipótesis de que las potencialidades y problemáticas identificadas y priorizadas en el diagnóstico podrán evolucionarse favorablemente, es decir, que las potencialidades se maximizan y las problemáticas se minimizan.

Para lograrlo, se presupone el cumplimiento ineludible de cuatro estrategias básicas, las tres primeras relacionadas con las estrategias misionales de la política ambiental anteriormente descritas, es decir, (1) la recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas, (2) el aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales, (3) la conservación de ecosistemas estratégicos, y la cuarta relacionada con la prevención del riesgo, que ha efectos del presente libro se ha denominado (4) minimización del riesgo ante amenazas naturales.

El procedimiento consiste en determinar qué tipo de estrategia requiere cada una de las áreas homogéneas priorizadas en el diagnóstico, lo que permite categorizar la cuenca en áreas programáticas de manejo, ya sea como áreas de recuperación y/o rehabilitación, áreas de aprovechamiento sostenible, áreas de conservación y áreas de minimización del riesgo.

La selección de los escenarios de gestión más adecuados deberá realizarse a partir de las áreas programáticas de manejo identificadas. En cualquier caso, constituye un proceso político-administrativo deberá contar con una amplia participación y consenso de los actores involucrados, que permita la realización y desarrollo de acuerdos y voluntades, que incluyan la definición de



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límites y selección de procesos gobernables, que consideren las disponibilidades institucionales de la región y que garanticen la sostenibilidad ambiental del desarrollo.

Fase de Manejo

La fase de manejo implica la formulación programática, operativa y estratégica para llevar a cabo el POMAC. Se realiza a tres niveles:

Un nivel programático donde a partir de las problemáticas y potencialidades priorizadas de cada escenario de gestión seleccionado, se definen los objetivos (general y específicos) para cada área programática de manejo identificada. Un nivel operativo, donde se definen los perfiles de proyecto con los cuales se lograrán los objetivos de cada área programática. Y, un nivel estratégico, donde se definen los instrumentos organizacionales, administrativos, financieros, económicos y de control (mecanismos de seguimiento y evaluación), requeridos para implementar satisfactoriamente el plan.

4.6 Mecanismos para el seguimiento y evaluación ambiental

Como ha sido explicado, bajo enfoque sistémico los mecanismos de seguimiento y evaluación hacen parte del proceso genérico de Control y están orientados a permitir la adecuada retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión pública y por lo tanto, a garantizar la sostenibilidad y adecuado equilibrio equitativo entre cada una de las dimensiones del Desarrollo. En consecuencia, para el caso específico de la gestión ambiental, los conceptos de seguimiento y evaluación ambiental tendrán igualmente una acepción precisa con relación a la dimensión ambiental, tal como se describe a continuación.

Por seguimiento ambiental, entenderemos la caracterización y sistematización espacio-temporal de las condiciones de estado, presión y gestión de la dimensión ambiental del desarrollo. En tal sentido, en los procesos de seguimiento ambiental no se realiza ningún tipo de “juicios de valor”, es decir, no se plantean ningún tipo de interrogantes ni de respuestas sobre el comportamiento en tiempo y espacio de las diferentes variables de estado, presión y gestión. Sólo se registra sistematizadamente la información ambiental



186

en tiempo y espacio y a lo sumo, se emiten señales de alerta. Los procesos de seguimiento ambiental se materializarán a través de la conformación de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—.

Por evaluación ambiental, entenderemos el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente las variaciones temporales y espaciales de las condiciones de estado, presión y gestión de la dimensión ambiental del desarrollo. En tal sentido, la evaluación ambiental incluirá, como se ha planteado previamente, dos tipos de juicios de valor: el análisis de impacto ambiental, con el cual se determinan las consecuencias de la gestión sobre las variaciones temporales de estado y/o de presión en la dimensión ambiental; y los análisis de efecto ambiental, donde se determina la consecuencia directa o indirecta de los impactos ambientales sobre las variaciones temporales de estado y/o presión en dimensiones diferentes a la ambiental.

En este punto es importante considerar los procesos de Evaluación Ambiental Estratégica, con los cuales se identifiquen y valoren en gran escala y sinérgicamente, los impactos y efectos ambientales generados por la acción antrópica desde cada dimensión del Desarrollo sobre un territorio. En definitiva, los mecanismos de seguimiento y evaluación ambiental juegan un papel muy importante en el objetivo de la política ambiental de garantizar la sostenibilidad ambiental del desarrollo y en su finalidad de coadyuvar al logro del desarrollo sostenible de la Nación.

De acuerdo con todo lo anterior, el enfoque sistémico nos permite considerar a la política ambiental como un vector orientador y dinamizador de la gestión ambiental hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo y por lo tanto su seguimiento y evaluación podrá realizarse de manera sistémica, mediante procesos dinámicos de verificación continua al cumplimiento de sus Principios, a la aplicación y cumplimiento de sus Soluciones Estratégicas (misionales, funcionales, organizacionales e instrumentales) y al cumplimiento de sus Objetivos.

Para lograr dicho seguimiento y evaluación sistémica, es necesario recurrir al uso de herramientas y mecanismos adecuados tales como el Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental —SISEPA—, o mediante el mecanismo de Control de Gestión Ambiental



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Institucional, tal como se esquematiza en la figura No. 30 y se describen a continuación.

Seguimiento y Evaluación a la aplicación de las Soluciones Estratégicas de la Política

Ambiental y al cumplimiento de las metas de gestión

ambiental


cumplimiento de los Principios de

la Política Ambiental

Seguimiento y Evaluación al cumplimiento de los

Objetivos y Finalidad de la Política Ambiental

Control de Gestión Ambiental Institucional A través de los instrumentos de planificación ambiental


Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental —SISEPA—


FinalidadObjetivos General y Específicos

SOLUCIONES ESTRATÉGICASPrincipios

Figura No. 30 Seguimiento y evaluación sistémica a la política y gestión ambiental

4.6.1 Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental —SISEPA—

En el presente libro se propone definir y diseñar el Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental —SISEPA—, el cual deberá orientar y permitir la consecución, almacenamiento, sistematización, manejo, agregación indicativa y análisis de la información ambiental de cada uno de los recursos del patrimonio natural de la Nación en relación con el cumplimiento de los objetivos específicos de la política ambiental y de sus instrumentos respectivos. Con tal propósito, en el diseño e implementación del SISEPA se deberán contemplar al menos cuatro aspectos fundamentales:

• Caracterización sistémica de la información ambiental;

• Metodología sistémica para el seguimiento ambiental a través de las Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—;



188

• Metodología analítica para la evaluación ambiental a través del marco ordenador EPG, y

• Mecanismos expeditos de retroalimentación y toma de decisiones para el mejoramiento continuo de la gestión ambiental.

En la figura No. 31 se esquematizan cada uno de los aspectos mencionados, los cuales se describen brevemente a continuación.

Metodología analítica para evaluación ambiental a través

de marco ordenador EPG



Mecanismos de retroalimentación y toma de

decisiones para el mejoramiento continuo de la

gestión ambiental

Configuración Líneas Base de Información

Ambiental LBIA

Indicadores Ambientales

EPG

Mapa-MatrizEPG

Marco Ordenador

EPG

Caracterización sistémica de la Información Ambiental

Metodología sistémica para seguimiento ambiental a

través de LBIA

Marco Conceptual Información Ambiental

Figura No. 31 Sistema de Indicadores para el seguimiento y evaluación de la política ambiental – SISEPA

4.6.1.1 Caracterización sistémica de la información ambiental

La caracterización sistémica de la información ambiental implicará considerar al menos: un marco conceptual de la información ambiental, un marco ordenador para el tratamiento de la información ambiental, un mapa-matriz para orientar la organización, almacenamiento y sistematización de la información ambiental, la agregación, definición y diseño de indicadores ambientales, y la configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—, aspectos éstos que ya han sido expuestos previamente.



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4.6.1.2 Metodología sistémica para el seguimiento ambiental a través de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—

Como ha sido expuesto anteriormente, por seguimiento ambiental entenderemos genéricamente la caracterización y sistematización espacio-temporal de las condiciones de estado, presión y gestión de la dimensión ambiental del Desarrollo.

Recordemos igualmente que en los procesos de seguimiento no se realiza ningún tipo de “juicios de valor” y se limitan sólo a registrar sistematizadamente la información en tiempo y espacio.

La metodología para el seguimiento sistémico a la información ambiental será a través de la configuración de Líneas Base de Información Ambiental —LBIA—, definidas previamente como “un esquema espacio-temporal de identificación, recolección, organización y sistematización de toda aquella información ambiental de estado, presión y gestión que caracteriza adecuadamente la dimensión ambiental de la Nación” [Vega, 2001].

Las LBIA resultan esenciales, no sólo como insumo de los diagnósticos ambientales requeridos para la formulación adecuada de la política ambiental y el diseño de sus instrumentos, sino como elementos claves e imprescindibles en el diseño y desarrollo de sistemas de información como el SISEPA aquí propuesto, y para la prospección y selección de escenarios adecuados de gestión ambiental.

Los aspectos básicos a tener en cuenta en la configuración de las Líneas Base de Información Ambiental —LBIA— ya han sido descritos previamente. No obstante, en este proceso es fundamental el establecimiento de mecanismos de coordinación, concertación y articulación interinstitucional, que permitan acuerdos y/o convenios de cooperación horizontal para la toma, recolección, almacenamiento, procesamiento y disposición adecuada de la información ambiental.

4.6.1.3 Metodología analítica para la evaluación ambiental a través del marco ordenador EPG

Como ha sido expuesto anteriormente, por evaluación ambiental, entenderemos genéricamente el proceso de preguntar, responder y explicar



190

adecuadamente los impactos o variaciones temporales de las condiciones de estado y presión y gestión en la dimensión ambiental del Desarrollo.

Como metodología analítica para adelantar la evaluación de la información ambiental y por ende de la política y la gestión ambiental, se plantea hacerlo a partir de la información ambiental debidamente agregada en términos de indicadores de estado-presión-gestión (EPG), utilizando los dos tipos de análisis propuestos anteriormente: el análisis de impacto de la gestión y el análisis de efecto, como veremos a continuación, explicados sobre la dimensión ambiental.

Análisis de impacto ambiental

Como ha sido planteado, en el análisis de impacto ambiental, las variaciones serán determinadas sobre los recursos que pertenecen a la dimensión ambiental, es decir, sobre los bienes y servicios ambientales de los ecosistemas.

Con tal propósito, se correlacionan entre sí las variaciones temporales de cada uno de los indicadores EPG para períodos de tiempo determinados (por ejemplo, cada año), lo que permite determinar, por un lado, el impacto de la gestión sobre la variación temporal de estado y de presión y, por otro lado, el impacto de la variación temporal de presión sobre la variación temporal de estado y viceversa.

En definitiva, el análisis de impacto ambiental puede ser realizado mediante el desarrollo de la siguiente ecuación:

∆ (EPG)t = f[∆ Et, ∆ Pt, ∆ Gt] donde:

∆ Et : Variación temporal de los indicadores de estado

∆ Pt : Variación temporal de los indicadores de presión

∆ Gt : Variación temporal de los indicadores de gestión

Se puede considerar que la variación temporal constituye, por así decirlo, la fase más incipiente del proceso de análisis de impacto ambiental. En lo posible, dependiendo de la información disponible, el análisis de impacto



191

ambiental deberá determinar las consecuencias de la gestión en la variación temporal de estado y presión.

Dadas las dificultades actuales relacionadas con la disponibilidad información, este tipo de análisis multivariable resulta demasiado complejo, por no decir imposible, por lo que resulta adecuado limitar las correlaciones de impacto al desarrollo de las siguientes tres ecuaciones independientes:

(1) ∆ Et = f (P, G)

(2) ∆ Pt = f (E, G)

(3) ∆ Gt = f (E, P)

Los impactos ambientales podrán ser positivos o negativos, según el mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de presión en la misma dimensión donde se realiza la gestión.

Un ejemplo típico de análisis de impacto ambiental positivo puede ser explicado en términos del mejoramiento de las condiciones de estado de una corriente de agua en la que se ha logrado disminuir el grado de contaminación bacteriológica como consecuencia de la aplicación de cloro.

Análisis de efecto ambiental

Con el análisis de efecto ambiental se determina la influencia directa o indirecta de los impactos ambientales sobre variaciones de estado y/o presión que se presenten en dimensiones diferentes a la ambiental.

Los efectos ambientales podrán igualmente ser positivos o negativos, según el mejoramiento y/o desmejoramiento de las condiciones de estado y de presión, en función de los objetivos de la política ambiental.

Un ejemplo típico de análisis de efecto ambiental positivo puede ser explicado en el mejoramiento de las condiciones de salud de una población infantil donde se han logrado disminuir ostensiblemente las enfermedades diarreicas por el mejoramiento de las condiciones bacteriológicas de una corriente de agua como consecuencia de la aplicación de cloro.



192

Como se puede apreciar, este tipo de análisis es mucho más exigente de información que el análisis de impacto. En cualquier caso, es fundamental la reconstrucción, construcción y prospección de las Líneas Base de Información.

4.6.1.4 Mecanismos para mejoramiento continuo de la gestión ambiental

Los mecanismos para el mejoramiento continuo de la gestión ambiental estarán orientados a disponer de manera expedita de los flujos de información necesaria y relevante entre los diferentes niveles de gestión de las entidades públicas, especialmente a nivel de los tomadores de decisiones (niveles directivos y políticos), de tal manera que se garantice la adecuada retroalimentación y toma de decisiones para el mejoramiento continuo.

4.6.2 Control de Gestión Ambiental Institucional

Aunque un sistema como el propuesto (SISEPA) pudiera resultar ser la opción ideal para llevar a cabo el seguimiento y evaluación de la política ambiental, en la práctica, este tipo de sistema funcionaría únicamente si se pudiera garantizar la generación, disposición y acceso a toda la información ambiental pertinente, en otras palabras, configurar las Líneas Base de Información Ambiental —LBIA— para cada jurisdicción estatal ya sea territorial o sectorial que sea objeto de la gestión ambiental.

Ante la evidente insuficiencia y desorganización de la información ambiental, especialmente en países en desarrollo, es necesario recurrir y/o desarrollar esquemas metodológicos alternativos al sistema propuesto, que permitan realizar, aunque sea transitoriamente, el seguimiento y evaluación de la política ambiental y particularmente de la gestión ambiental realizada, como el esquema de Control de Gestión Ambiental Institucional que se propone a continuación.

El Control de Gestión Institucional estará orientado a garantizar el aprendizaje y retroalimentación para la toma de decisiones y el mejoramiento continuo de la gestión pública. Implicará armonizar continuamente lo planificado con lo ejecutado, a través del seguimiento y evaluación de los instrumentos de planificación ambiental.



193

Para tal propósito, los instrumentos de planificación ambiental, antes que ser simples “libros-documento” para cumplir un requisito de ley, o como instrumentos de información y divulgación pública, o como mecanismos para acceder a recursos financieros, deberán ser verdaderos instrumentos orientadores y ejecutables de la gestión ambiental, que además de permitir la materialización de las soluciones estratégicas de la política ambiental, incorporen mecanismos que garanticen el adecuado Control de Gestión Ambiental Institucional y por ende la retroalimentación y mejoramiento continuo de la política y de la gestión ambiental.

Actualmente en la mayoría de países, el seguimiento y evaluación de los instrumentos de planificación se realiza básicamente a través del análisis de la eficiencia en el uso de los recursos financieros, o del cumplimiento o ejecución de las actividades o metas físicas de los proyectos. Aunque un seguimiento y evaluación realizado de esta manera permite determinar el comportamiento de los instrumentos de planificación en términos del cumplimiento de metas de gestión, dicha evaluación resulta ser incompleta, pues dice poco sobre el impacto de la gestión ambiental y sobre los efectos que dichos impactos y gestión tienen sobre las demás dimensiones del Desarrollo.

En consecuencia, resulta pertinente plantear la proposición de que “el seguimiento y evaluación de la política ambiental podría ser realizado mediante un Control de Gestión Ambiental Institucional a través de los instrumentos de planificación ambiental, si y sólo si, dichos instrumentos están debidamente formulados”, es decir, que por un lado, están orientados al cumplimiento de los principios y al logro de los objetivos de la política ambiental y que por otro lado, consideren e involucren en sí mismos todos los demás instrumentos de dicha política. Siendo así, se podrá seguir y evaluar de manera objetiva y cuantitativa no sólo el cumplimiento de metas de gestión, sino el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental y sus impactos y efectos, trascendiendo a períodos ínter gobiernos.

En este punto es importante tener claro que el Control de Gestión Ambiental Institucional a través de los instrumentos de planificación ambiental, antes que pretender constituirse en un mecanismo coercitivo, estará orientado a garantizar procesos de retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión ambiental, que de paso permitan la máxima armonización



194

posible entre lo planificado y lo ejecutado. Para que la proposición planteada pueda cumplirse, es fundamental que los instrumentos de planificación cumplan tres requisitos básicos en su papel de facilitadores del mecanismo de Control de Gestión Ambiental Institucional:

a. Que sean formulados de manera coherente bajo un marco lógico estratégico que contemple al menos cuatro componentes básicos: la justificación y antecedentes, el diagnóstico, las soluciones estratégicas y, los mecanismos de seguimiento y evaluación.

b. Que cada uno de estos componentes sean concebidos mediante lineamientos conceptuales y metodológicos homogéneos, que permitan su normalización y sistematización mediante indicadores y bases de datos que los incorporen.

c. Que cada uno de los componentes sean medibles y valorados mediante indicadores adecuados.

En la figura No. 32 se muestra un esquema general del mecanismo de Control de Gestión Ambiental Institucional propuesto, y a continuación se describe brevemente en que consiste cada uno de los elementos que componen dicho mecanismo.

Medición y Valoración de instrumentos de

planificación ambiental

Planes Indicativos de Compromisos

Planes Indicativos

de Ejecución

Definición de IndicadoresEPG

Evaluación de Resultadose informes de Gestión

Normalización y Sistematización de

instrumentos de planificación

Formulación de instrumentos de planificación ambiental de manera coherente y

bajo marco lógico estratégico



Figura No. 32 Control de Gestión Ambiental Institucional a través de los instrumentos de planificación ambiental



195

4.6.2.1 Medición y valoración de los instrumentos de planificación ambiental

Como ha sido planteado, los instrumentos de planificación ambiental deberán ser formulados sobre una base que permita medir y valorar cada uno de sus elementos constitutivos. Con tal propósito, se recurre al uso de los indicadores, los cuales deberán ser definidos, diseñados y organizados bajo el mismo esquema del Sistema de Indicadores para el Seguimiento y Evaluación de la Política Ambiental —SISEPA—, anteriormente descrito.

4.6.2.2 Normalización y sistematización de los instrumentos de planificación ambiental

La normalización y sistematización de los instrumentos de planificación ambiental implica, en primer lugar, normalizar conceptualmente cada uno de sus elementos constitutivos, es decir, definir un lenguaje común que los caracterice, y en segundo lugar, que dichos elementos constitutivos sean debidamente sistematizados mediante indicadores apropiados y bases de datos que los incorporen.

La normalización conceptual se realiza mediante el uso de indicadores ambientales EPG tipo tales como fueron planteados a manera de ejemplo en la tabla No. 7. En la tabla No. 11 se muestran indicadores tipológicos de gestión ambiental generados a partir de la estrategias misionales y funcionales de la política ambiental.



196

Tabla No. 11 Indicadores tipológicos de gestión ambiental

La sistematización de los instrumentos de planificación implica identificar toda la información posible relacionada con el estado, la presión y la gestión ambiental, así como la relacionada con los recursos institucionales utilizados para llevarla a cabo, tal como se muestra genéricamente en la tabla No. 12.



197

Tabla No. 12 Normalización y sistematización de los instrumentos de planificación ambiental

Nótese que se diferencia claramente entre objetivos ambientales y metas de gestión, donde los objetivos corresponden con la condición de estado y/o presión deseada al final del Plan, mientras que las metas corresponden con la cantidad de proceso y/o productos-servicios a realizarse durante el tiempo del Plan para lograr los objetivos propuestos.

4.6.2.3 Plan indicativo de compromisos ambientales

A efectos de facilitar el proceso de seguimiento y evaluación de los instrumentos de planificación ambiental, se hace necesario disponer de un mecanismo ágil de consulta y procesamiento, que facilite la confrontación rápida entre lo planificado y lo ejecutado.

Con tal propósito, a partir de las bases de datos que contienen sus elementos constitutivos, es posible configurar un formato síntesis de dichas bases, que denominaremos Plan Indicativo de Compromisos Ambientales,



198

donde se reflejen claramente los compromisos no sólo en términos de las metas de gestión, sino especialmente en términos del cumplimiento de los objetivos de la política ambiental relacionados con el mejoramiento de las condiciones de estado y/o presión de los recursos naturales a alcanzar en cada plan, tal como se muestra a manera de ejemplo en la tabla No. 13.

Tabla No. 13 Plan Indicativo de compromisos ambientales

Como se puede apreciar, vale reiterar, que con el esquema aquí propuesto, se diferencia claramente entre objetivos y metas de gestión, donde los objetivos constituyen la condición de estado y/o presión prometida para los diferentes períodos del Plan, mientras que las metas reflejan el compromiso de gestión o cantidad de proceso y/o productos-servicios a ejecutarse en cada período de tiempo.

Esto impedirá que los responsables de adelantar la gestión ambiental se comprometan, como de hecho ocurre, con metas de gestión inferiores a sus posibilidades, apareciendo al final de cada periodo de evaluación con unos excelentes indicadores de desempeño, que no reflejan un mejoramiento en las condiciones de estado y/o presión, sino más bien, un uso ineficiente de los recursos institucionales y su ineficacia en el cumplimiento de los objetivos de la política ambiental que orienta su gestión.

4.6.2.4 Informes indicativos de gestión ambiental

Para facilitar el proceso de registro, los Informes Indicativos de Gestión ambiental deberán ser debidamente sistematizados, donde se plasman las nuevas condiciones de estado y/o presión obtenida con la gestión ambiental realizada durante el período de tiempo evaluado.



199

Tendrán los mismos campos y atributos básicos del Plan Indicativo de Compromisos ambientales, con la diferencia de que se registran los objetivos logrados y las metas realizadas con la gestión ambiental en el período de tiempo considerado, tal como se muestra a manera de ejemplo en la tabla No. 14.

Tabla No. 14 Informe indicativo de gestión ambiental

4.6.2.5 Seguimiento a los instrumentos de planificación ambiental

En consecuencia con la definición genérica de seguimiento anteriormente adoptada, el seguimiento a los instrumentos de planificación ambiental consistirá básicamente en registrar indicativamente en el tiempo, las condiciones de estado, presión y gestión de cada uno de ellos.

4.6.2.6 Evaluación de Resultados

La evaluación de resultados constituye un proceso clave en el desarrollo de la gestión ambiental, ya que además de evaluar los impactos y/o efectos de la misma, permitirá generar información importante para la retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión ambiental y del ejercicio de la autoridad ambiental hacia el logro de los objetivos y finalidad de la política ambiental. Así mismo, permitirá informar a la comunidad en general sobre la gestión realizada y sobre el uso que cada entidad hace de los recursos públicos.



200

De acuerdo con todo lo anterior, la evaluación de resultados deberá ser entendida, no solamente como el proceso de preguntar, responder y explicar adecuadamente, para cada instrumento de planificación ambiental, los procesos adelantados y los productos-servicios obtenidos mediante la ejecución de cada plan, sino que principalmente deberá determinar los impactos de la gestión ambiental en términos de las variaciones temporales en las condiciones de estado y presión, así como los efectos consecuenciales de los impactos y gestión sobre otras dimensiones del Desarrollo diferentes a la ambiental.

La evaluación de los instrumentos de planificación ambiental podrá realizarse en dos ámbitos temporales: La evaluación Ex-Ante, es decir, antes de su ejecución, para determinar, entre otros aspectos, la calidad, pertinencia, eficiencia y en general, la conveniencia de su ejecución con relación a los objetivos y finalidad de la política ambiental. La evaluación Ex-Post, después de su puesta en ejecución o al término del mismo, para determinar entre otros aspectos posibles, su eficacia en el logro de los objetivos de la política ambiental, su eficiencia en el uso de los recursos institucionales y los impactos y efectos que la gestión ambiental o el plan generó.

En ambos casos, lo que interesa es que se realice como un proceso de retroalimentación, toma de decisiones y mejora continua de la gestión ambiental, ya que además de evaluar los impactos y efectos de la gestión implementada así como su eficiencia y eficacia, permitirá generar información importante para la retroalimentación, toma de decisiones y mejoramiento continuo de la gestión ambiental hacia el logro de los objetivos de política y la finalidad del Estado.

Adicionalmente, servirá para informar a la comunidad interesada y al público en general sobre la gestión ambiental realizada y sobre el uso que cada entidad pública ambiental competente realiza de los recursos públicos, facilitando de paso los procesos de participación de la Sociedad en la toma de decisiones, pues como ha sido planteado, la mejor participación es la que se logra con gente informada.



201

Eficacia (α) y Eficiencia (β) de la gestión ambiental

A efectos del presente libro, la eficacia de gestión ambiental (α) de una entidad pública ambiental competente, será definida como la capacidad institucional de lograr los objetivos de política en un tiempo determinado, y podrá ser representada como una función de la relación entre las variaciones de estado y presión logradas y los Insumos Utilizados. Así,

(α) = f (∆E, ∆P) / Insumos Utilizados

Los valores correspondientes a las variaciones de estado y presión para un período de tiempo determinado se obtienen de acuerdo con las dos siguientes ecuaciones:

(ΔE) = Ef – Ei ; (ΔP) = Pf - Pi

Si ΔE es positivo, se interpreta como un mejoramiento de las condiciones de cantidad, calidad y disponibilidad de los bienes y servicios ambientales, y si ΔE es negativo ocurre lo contrario. Por el contrario, si ΔP es positivo, se entiende que hay un empeoramiento de las condiciones de uso y deterioro de los bienes y servicios ambientales, y si ΔP es negativo, ocurre lo contrario.

Por otro lado, la eficiencia de gestión ambiental (β) de una entidad pública ambiental competente, será definida como la capacidad institucional de lograr las metas de gestión ambiental en un tiempo determinado, y podrá ser representada como una función de la relación entre los Productos-Servicios —PS— generados y los Insumos Utilizados. Así,

(β) = f (PS / Insumos Utilizados)

Los valores de PS generados serán obtenidos de los correspondientes indicadores de gestión ambiental que conforman los respectivos Informes Indicativos de Gestión Ambiental.

Capacidad de Gestión Institucional —CGI—

Como ha sido planteado, con el propósito de denotar más apropiadamente los Insumos Utilizados, a efectos del presente libro se propone el concepto de “Capacidad de Gestión Institucional —CGI—“, entendido como el potencial o



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energía institucional que una entidad pública ambiental competente dispone para el cumplimiento de su misión, que en últimas se traduce en la generación de Productos-Servicios.

Para determinar la CGI es necesario tener en cuenta que no existe una sola característica que describa totalmente dicha capacidad y por lo tanto será el resultado de la interacción de muchas variables. En tal sentido, CGI de una entidad pública ambiental competente podrá ser expresada en función de muchas variables, y determinada mediante métodos no paramétricos como la metodología de “componentes principales y análisis de factores”.

CGI = f (IF, CAT, SD, CF, FP, PGN, RP) donde:

• IF: Relación Inversión Funcionamiento = gasto de inversión / gasto de funcionamiento

• SD: Sostenibilidad de la Deuda = (ahorro operacional30 - servicio a la deuda) / valor absoluto del ahorro operacional.

• PGN: Participación presupuesto general de la nación = Presupuesto general de la nación x 100 / ingresos totales.

• RP: Participación de recursos propios = Recursos propios x 100 / ingresos totales

• CAT: Capacidad de ahorro total = Ahorro total31 x 100 / ingresos totales • CF: Computadores por funcionario = # Computadores / # funcionarios. • FP: Porcentaje de profesionales = # funcionarios profesionales x 100 / #

total funcionarios.

En consecuencia, la eficacia y la eficiencia de la gestión ambiental podrán ser representadas genéricamente como (α) = f (∆E, ∆P ) / CGI y (β) = f (PS / CGI) respectivamente.

4.7 Conclusiones

Al margen de entender con claridad que la política y la gestión ambiental serían innecesarias si cada individuo, persona, colectivo, población y sector, 30 Ahorro Operacional = ingresos provenientes de recursos propios y del PGN menos los

gastos asociados a funcionamiento e inversión. El término “operacional” se ha introducido para referirse al ejercicio de las funciones misionales de las entidades públicas.

31 Ahorro Total = (Ingresos totales – Gastos totales).



203

actuáramos con un mínimo de respeto y responsabilidad ambiental con la Naturaleza, las principales conclusiones del presente capítulo se relacionan precisamente con la necesidad actual de que cada Nación disponga de una política ambiental de carácter estatal, que como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo, oriente, dinamice y articule, tanto la gestión ambiental como el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado.

Dicha necesidad parte de diferenciar entre ambientalismo y gestión ambiental, en la cual el ambientalismo, antes que ser entendido como fuerza social reactiva o talanquera que propugna por el desarrollo sostenible, debería constituirse en una proactiva fuerza política en cada Nación, con una amplia participación en los poderes públicos y con gran injerencia en la formulación de las políticas públicas y en la toma de decisiones del Estado para garantizar la sostenibilidad del Desarrollo de cada Nación.

La gestión ambiental, por su parte, debería ser entendida como toda acción antrópica orientada a optimizar las relaciones de respeto y responsabilidad de los seres humanos con la Naturaleza y por lo tanto, deberá ser orientada, dinamizada y articulada por una política ambiental nacional de carácter estatal, focalizada estratégicamente a garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nación. A continuación, se describen someramente y a manera de síntesis, los dos aspectos previamente concluidos.

4.7.1 Política ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo

Bajo la óptica sistémica, cada dimensión del Desarrollo tiene una misión específica en el logro de la finalidad del Estado. Tal es el caso de la dimensión ambiental, cuya misión es garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. Para lograrlo, surge la necesidad de formular e implementar una Política Ambiental Nacional de carácter estatal que oriente, dinamice y articule la gestión ambiental en cada dimensión del Desarrollo.

Será definida como “el conjunto de prácticas, instituciones y determinaciones, orientadas a garantizar, en tiempo y espacio, la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de cada Nación” y sus alcances serán de mediano y largo plazo de manera que involucren dos o más periodos de gobierno.



204

Puede ser asimilada a un vector de sostenibilidad ambiental, con una arquitectura semejante a la que se esquematiza en la figura No. 33.

GENERAL

Orientar y Dinamizar la Gestión Ambiental

hacia la SostenibilidadAmbiental del Desarrollo

de manera que:

1.Se maximice en tiempo y espacio

la cantidad, calidad y disponibilidad (estado) del patrimonio natural

ΔE(+)

2. Se minimice en tiempo y espacio, la presión antrópica

por el uso y el deterioro de y sobre los bienes y servicios ambientales

ΔP(-)

Finalidad para quéObjetivos

quéPrincipios

Ambientales porqué

SOLUCIONES ESTRATÉGICAS cómo


- Conservación y Recuperación de Ecosistemas- Saneamiento Ambiental

- Aprovechamiento Sostenible de B&S


-Formulación de política y diseño instrumentos - Fomento a la Sostenibilidad Ambiental

- Ejercicio de la Autoridad Ambiental

ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES(dónde hacer)

-Gestión Ambiental Territorial - Gestión Ambiental Urbano-Rural

-Gestión Ambiental Sectorial

ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES(con qué hacer)

- legales y normativos - organizacionales

- económicos y financieros - información e investigación

- educación y participación - planificación

-Eficiencia - Eficacia

- Economía - Equidad

- Gobernabilidad - Competitividad

– Responsabilidad Ambiental

+ -Declaración de Río

+ - Autonomía

-Transversalidad

DESARROLLO SOSTENIBLE

SostenibilidadEconómica

SostenibilidadSocial

SostenibilidadInstitucional

SostenibilidadAmbiental

Figura No. 33 La política ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo

Los objetivos específicos de la política ambiental nacional deberán ser formulados como respuesta a un diagnóstico ambiental, en el cual se identifiquen, prioricen y analicen las potencialidades y problemáticas ambientales específicas de cada región, así como la prospección y selección de los mejores escenarios de gestión ambiental.

Además de los principios generales constitucionales y ambientales, la política ambiental deberá estar regida por dos principios adicionales: (1). Un principio de transversalidad, que le de potestad para involucrar la dimensión ambiental en todos los sectores, territorios y personas. (2). Un principio de autonomía, que le garantice independencia frente a las demás políticas públicas para orientar y dinamizar el ejercicio de la autoridad ambiental.



205

En cualquier caso, lo importante es que el Estado en su conjunto, garantice la suficiente independencia y autonomía institucional para el ejercicio de la autoridad ambiental.

4.7.2 Gestión ambiental bajo enfoque sistémico

Como ha sido anotado, la política y gestión ambiental de los últimos años se han orientado más al logro del desarrollo sostenible como finalidad común de todas las políticas públicas, que al logro de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, como objetivo particular de la política y de la gestión ambiental. Esto ha propiciado una dispersión y delegación de esfuerzos institucionales, orientados fundamentalmente hacia el fortalecimiento del sujeto de la gestión, esto es, el desarrollo de un inefectivo marco institucional de instrumentos para la gestión ambiental, que hacia la protección efectiva del objeto de la gestión, es decir, del medio ambiente.

Aunque un sector y una institucionalidad ambiental como la lograda representan importantes ventajas teóricas en la tarea de proteger el medio ambiente, es necesario y urgente hacerla eficiente y eficaz, pues en la práctica dichas ventajas no son tan evidentes como puede ser fácilmente verificado con una simple ojeada al estado de los bienes y servicios ambientales básicos de nuestros ecosistemas cercanos.

En otras palabras, es necesario lograr una mayor efectividad en la gestión ambiental de cada país, para lo cual resulta apropiado considerar nuevos enfoques como el de la “gestión ambiental sistémica” propuesto por Vega [2001], con la cual se pretende darle orden y coherencia a la gestión ambiental y al ejercicio de la autoridad ambiental, a través de unos procesos sistémicos básicos de planificación, ejecución y control que garanticen la sostenibilidad ambiental del Desarrollo y el funcionamiento eficaz y eficiente de cada una de las entidades públicas ambientales competentes.

En tal sentido, la gestión ambiental sistémica estará caracterizada y regida por los siguientes diez principios básicos:

1. Estado como sistema: consistirá en entender al Estado como “como organización social unitaria, conformada por una serie o conjunto de elementos, procesos y actividades, es decir, dimensiones, que adecuadamente



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orientadas, dispuestas, relacionadas y dinamizadas, contribuyen a la finalidad de la Nación”. Esto implicará diseñar las relaciones estructurales que articulen misional, funcional, organizacional e instrumentalmente dichas dimensiones hacia la finalidad de la Nación y por ende, del Estado.

2. Respeto y Responsabilidad Ambiental: consistirá en entender que los seres humanos somos inmanentes a la Naturaleza como consecuencia del proceso evolutivo y por lo tanto dependemos de ella y nos debemos a ella. Implica asumir la responsabilidad histórica con los bienes y servicios ambientales que nos ofrece la naturaleza (ecosistemas) en el sentido de restituir o recuperar los daños ocasionados sobre ellos en el pasado, minimizar su uso y deterioro en el presente y, ahorrarlos y conservarlos para las generaciones futuras.

3. Un pensar complejo y un actuar posible: consistirá en tener claro que la complejidad de los procesos aumenta factorialmente con el número de elementos involucrados, y aunque el pensamiento complejo permita ver y pensar, amplia, profunda, ética, estética, interrelacionada, dinámica y respetuosamente, las cosas sencillas siempre serán las más posibles. Así, el enfoque sistémico se constituye en una poderosa estrategia para gestionar con responsabilidad lo complejo, como lo son el ecosistema, el ser humano y sus relaciones, en fin, sobre la Naturaleza.

3. Armonización política y normativa: consistirá en garantizar la coordinación y congruencia de la gestión ambiental en las diferentes jurisdicciones territoriales y sectoriales, con sujeción a la armonía regional, la gradación normativa y el rigor subsidiario. En tal sentido, la armonización política y normativa deberá impedir el conflicto de competencias al interior de una misma jurisdicción puesto que bajo enfoque sistémico, las políticas públicas serán únicas e irrepetibles para cada uno de los fines del Estado y estarán integradas en un solo centro de orientación e impulsión política hacia el logro de la finalidad del Estado.

4. Precaución y ordenamiento ambiental territorial y sectorial: consiste en prever los impactos y efectos ambientales antes que se produzcan, a fin de evitar las correcciones. La necesidad de acciones preventivas se hace patente por el hecho de que los costos de prevención son menores que los



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costos de corrección del daño sufrido, sin contar con que en múltiples ocasiones los daños son irreversibles. Se realizará a partir de procesos de ordenamiento ambiental territorial y sectorial, que involucren evaluaciones ambientales estratégicas en la planificación del desarrollo y que permitan reglamentar los usos del territorio de manera sostenible con la oferta y demanda de bienes y servicios ambientales.

5. Amplia participación: el fuerte componente social, económico e institucional en la política ambiental implica su participación real en la gestión ambiental. Para que esta participación sea posible es necesario disponer de escenarios, canales y mecanismos apropiados que permitan un flujo de información suficiente y adecuada a partir de formación, educación y concientización; de mecanismos legitimados que garanticen la defensa de intereses y derechos; y, de la máxima participación en la toma de decisiones de cada uno de los asuntos relacionados con la gestión ambiental.

6. Gestión ambiental orientada a resultados: implica lograr el objetivo de la política ambiental de garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. Se trata de maximizar las condiciones de cantidad, calidad, disponibilidad (estado) de los bienes y servicios ambientales y de minimizar su uso y/o deterioro como consecuencia de la presión antrópica sobre ellos. Para lograrlo se deben cumplir metas de gestión relacionadas con las estrategias misionales de la política ambiental (recuperación y/o rehabilitación de ecosistemas, aprovechamiento sostenible de bienes y servicios ambientales; conservación de ecosistemas estratégicos), todas ellas realizadas sistémicamente mediante las estrategias funcionales o procesos ambientales básicos de la política ambiental (planificación y coordinación ambiental; fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo; y ejercicio de la autoridad ambiental).

7. Control integrado de la contaminación: consistirá en el control unificado de la contaminación procedente de un proceso empresarial, sin tener en cuenta el medio receptor. Implica considerar los residuos líquidos, sólidos y gaseosos del proceso en el contexto de su efecto ambiental potencial agregado. Se basará en la “mejor opción ambiental posible” la cual es el resultado de un procedimiento sistemático de consultas y de toma de decisiones, que enfatiza la protección y conservación del medio ambiente tanto en la tierra como en el aire y el agua.



208

8. Autogestión ambiental antes que control público: para que la política ambiental sea realmente eficaz será necesario que la gestión ambiental de entidades territoriales, sectores y personas se comprometa positiva y continuamente al control público mediante la obtención de Certificaciones de Conformidad que les permita demostrar en cualquier momento y ante quien sea, el cumplimiento a la política y normativa ambiental. No obstante, es necesario potenciar las iniciativas empresariales de autogestión ambiental, por ejemplo, a través de la implementación de Sistemas de Gestión Ambiental —SGA—, las autodeclaraciones de conformidad ambiental al cumplimiento de las normas técnicas y jurídicas, la obtención de certificaciones ambientales voluntarias, la fijación de estándares, la supervisión y metas para la reducción de la contaminación, etc. La autogestión podría resultar más económica para la sociedad en general de lo que pueden ser los instrumentos económicos, las normas o el comando y control público.

9. Retroalimentación y mejoramiento continuo: dará orden y coherencia a la gestión ambiental. Permitirá disponer de la información adecuada para la toma de decisiones que oriente los procesos ambientales básicos hacia el logro de los objetivos ambientales. Significará la obtención de mejoras en el comportamiento ambiental materializadas en la reducción sistemática de los impactos y efectos ambientales adversos, hasta niveles que no excedan los correspondientes a la aplicación económicamente viable de la mejor tecnología disponible.

10. Normalización, sistematización y medición total: consistirá en propender porque los procesos adelantados en desarrollo de cada una de las estrategias sean debidamente normalizados, sistematizados y medidos mediante indicadores apropiados y bases de datos que los incorporen. Para ello será necesaria la definición y adopción común de un marco ordenador de la información como el de estado-presión-gestión.



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5. PROPUESTA PARA LA OPTIMIZACIÓN DE LA GESTIÓN AMBIENTAL EN COLOMBIA

El problema ambiental es por “concentración”: concentración de población,

concentración de riqueza y poder, concentración de contaminantes y mitos mediáticos,

y porqué no, hasta concentración de dioses.

Bajo la óptica sistémica planteada, se hace evidente la necesidad de optimizar efectivamente, es decir, eficaz y eficientemente, tanto la gestión ambiental como el ejercicio de la autoridad ambiental para el logro de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo en Colombia. El presente capítulo, tomando en consideración todo lo expuesto en los capítulos anteriores, tiene como objetivo proponer, como estudio de caso, algunos lineamientos generales que a criterio del autor, permitirían dicha optimización, y están relacionados con tres aspectos fundamentales:

En primer lugar, con la necesidad de formular e implementar una verdadera política ambiental nacional de carácter estatal que oriente, dinamice y articule, tanto la gestión ambiental del país como el ejercicio de la Autoridad Ambiental por parte del Estado;

En segundo lugar, con la necesidad de reconformar organizacionalmente el Sistema Nacional Ambiental a través de la especialización y armonización funcional de las entidades ambientales competentes, la creación de una Comisión Reguladora de Medio Ambiente, la creación de una Superintendencia Ambiental, la reagrupación jurisdiccional de las actuales corporaciones autónomas regionales en cinco Corporaciones Ambientales Regionales con jurisdicción en las cinco grandes regiones naturales del país, la creación de Unidades Ambientales Sectoriales a nivel de cada Ministerio, y la creación de Secretarías Ambientales Municipales en cada entidad territorial; y

En tercer lugar, con la necesidad de articular estatalmente la gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana, mediante una adecuada



210

coordinación y cooperación política, programática e institucional entre dichos sectores, a fin de garantizar el cumplimiento de sus misiones y responsabilidades en la búsqueda de la sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nación.

5.1 Formulación de una política ambiental nacional de carácter estatal para Colombia

Para sustentar la necesidad de formular e implementar una verdadera política ambiental nacional de carácter estatal para Colombia, que oriente, dinamice y articule, tanto la gestión ambiental del país, como el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado, resulta apropiado dar un breve vistazo histórico a la gestión ambiental y al ejercicio de la autoridad ambiental en Colombia, para lo cual tomaremos como referencia las “políticas ambientales” implementadas en el país desde 1990 hasta la fecha, tal como se resume en la tabla No. 15.

Tabla No. 15 La política ambiental de Colombia durante los últimos 16 años



211

Como se puede apreciar, con excepción del documento Conpes 2544/91 “Una Política Ambiental para Colombia”, formulada y ejecutada durante el gobierno de Gaviria para el período 1990-1994, las otras tres “políticas” formuladas e implementadas han sido básicamente programas ambientales de los respectivos Planes Nacionales de Desarrollo de cada gobierno.

Al margen de comprender lo joven o reciente de la gestión ambiental y del ejercicio de la autoridad ambiental en el contexto nacional y mundial, llama la atención la alta variabilidad y disimilitud en los enfoques, prioridades, objetivos y estrategias adoptados por cada gobierno en sus respectivos programas ambientales. En tal sentido, fácilmente se pueden identificar tres grandes enfoques:

El primer enfoque, que podría denominarse ecologista, fue el implementado previamente a la Ley 99 de 199332 en el cual el énfasis de la gestión ambiental estaba orientado fundamentalmente a la conservación de los recursos naturales renovables.

El segundo enfoque, que podría denominarse antropocentrista, fue implementado a partir de la Ley 99/93 hasta finales del gobierno Pastrana (1998-2002) y su énfasis estuvo orientado fundamentalmente a lograr mejoramientos en la calidad de vida de las personas.

El tercer enfoque, que mal podría denominarse transectorial, es implementado por el gobierno de Uribe Vélez (2002-2006-?) y su énfasis está orientado a lograr por parte de todos los territorios y sectores, un aprovechamiento y uso sostenible (?) de los bienes y servicios ambientales de la Nación.

Sin pretender juicios de valor sobre la conveniencia o inconveniencia de la variabilidad y disimilitud de los enfoques y prioridades de los programas ambientales considerados, se puede afirmar que cada uno de ellos han aportado y siguen aportando su “granito de arena” en el camino hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo. 32 Con la Ley 99 de diciembre 23 de 1993 se crea el Ministerio del Medio Ambiente de Colombia, se reordena el

sector público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental —SINA— y se dictan otras disposiciones.



212

No obstante lo anterior, no son claros los resultados e impactos de la gestión ambiental adelantada ni mucho menos los obtenidos con el ejercicio de la autoridad ambiental, a pesar de la intencionalidad política expresada en cada enfoque al pretender que las actividades humanas sean realizadas en armonía con las leyes de los sistemas naturales, garantizando en tiempo y espacio la dotación de bienes y servicios ambientales.

Lo que si se evidencia es una falta de focalización estratégica en los programas ambientales de cada gobierno, que quizás por la influencia de la Cumbre de Río de 1992 (Declaración de Río y Agenda 21), siguen considerado injustamente a la pobreza como una de las principales causas del deterioro ambiental, lo que ha permitido, de nuevo injustamente que se considere al Desarrollo Sostenible como responsabilidad exclusiva de la política ambiental.

Lo anterior puede ser fácilmente corroborado tomando como ejemplo de análisis el programa ambiental del Plan Nacional de Desarrollo del gobierno Pastrana, denominado “Proyecto Colectivo Ambiental”, cuyo objetivo general fue “conservar y restaurar áreas prioritarias en ecorregiones estratégicas, promoviendo y fomentando el desarrollo regional y sectorial sostenible, en el contexto de la construcción de la paz” y cuyos objetivos específicos fueron: (1) Conservar y restaurar áreas prioritarias en las ecorregiones estratégicas; (2) Dinamizar el desarrollo regional y urbano sostenible: (3) Contribuir a la sostenibilidad ambiental de los sectores.

Es evidente que un objetivo general como el planteado, antes que un propósito claro de política ambiental para garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, constituye en esencia el propósito común de todas las políticas públicas, es decir, el desarrollo sostenible, lo que hizo que el Proyecto Colectivo Ambiental fuera interpretado erróneamente como la política gubernamental para el desarrollo sostenible.

Lo anterior ha propiciado la dispersión y delegación de esfuerzos institucionales hacia el fortalecimiento del sujeto de la gestión, esto es, hacia un inefectivo marco institucional de políticas e instrumentos para la gestión ambiental, antes que hacia la protección efectiva del objeto de la misma, es decir, del medio ambiente.



213

Como es bien sabido, en Colombia se ha logrado consolidar todo un sector ambiental que sobrepasa con creces la intención inicial de disponer una institucionalidad transitoria para facilitar que las responsabilidades ambientales fueran asumidas poco a poco por parte de las entidades territoriales, los sectores y las personas.

Bajo el pretexto de esta institucionalidad, algunas responsabilidades ambientales vienen siendo eludidas, hasta el punto de que muchos de los escasos recursos públicos y fondos para la gestión ambiental muchas veces se orientan hacia programas ajenos a la protección ambiental (v.g. reforestación comercial, seguridad alimentaria, mejoramiento de la calidad de vida, etc.), que aunque son definitivos en el logro del desarrollo sostenible, no son una responsabilidad exclusiva de la política ambiental, sino que corresponden a una acción integral con otras políticas públicas y actores de la sociedad.

Así pues, aunque una institucionalidad ambiental como la lograda representa importantes ventajas teóricas en la tarea de proteger el medio ambiente, es necesario y urgente hacerla transversal y efectiva en todos los sectores, territorios y personas, pues en la práctica dichas ventajas no son tan evidentes como puede ser fácilmente verificado con una simple ojeada al estado de los bienes y servicios ambientales básicos de nuestros ecosistemas cercanos.

En definitiva, si bien es cierto que hoy en día existe en el país una serie de lineamientos generales de política ambiental, también es cierto que dichos lineamientos parecen diluirse en las actividades sectoriales y territoriales, y no constituyen un criterio básico en la definición de las políticas en cada sector.

Otro aspecto a considerar en los programas ambientales de los gobiernos considerados está relacionado con la multiplicidad de supuestas “políticas”, “lineamientos de política” y “planes estratégicos” que se han venido formulando y aprobando por el Consejo Nacional Ambiental para diferentes áreas temáticas de la gestión ambiental como son entre otras: la política nacional de ordenamiento integrado y desarrollo sostenible de las zonas costeras; la política nacional de humedales; la política nacional de biodiversidad; la política nacional de investigación ambiental; la política nacional de Educación Ambiental; los lineamientos de política para la gestión urbano regional; los Lineamientos para



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una política de cambio climático; el plan nacional de desarrollo forestal; el plan nacional de mercados verdes.

A la luz del marco conceptual y metodológico propuesto y desarrollado en los capítulos anteriores, es posible identificar algunas problemáticas relacionadas con dichas “políticas, lineamientos y planes estratégicos” las cuales pueden ser sintetizadas de la siguiente manera:

Los lineamientos, planes y programas ambientales formulados, más que políticas son simplemente “capítulos temáticos” y/o “planes estratégicos” de política ambiental.

No hay homogeneidad conceptual y metodológica sobre el marco lógico estratégico que debe regir la formulación, seguimiento y evaluación tanto de las políticas y lineamientos como de los planes, independientemente del tema tratado.

No está clara la articulación y coherencia que debe existir entre los capítulos temáticos formulados y las demás políticas públicas, todas las cuales deberán tener en común el logro del Desarrollo Sostenible.

Existe incoherencia entre los capítulos temáticos formulados y sus respectivos planes estratégicos, especialmente en cuanto al diagnóstico ambiental, que debería ser común, por no decir igual, tanto en la política como en el plan estratégico.

Los capítulos temáticos formulados están más orientados al cumplimiento de compromisos sectoriales que a servir de verdaderos instrumentos orientadores, dinamizadores y articuladores de la gestión ambiental en cada área temática.

Los diagnósticos ambientales de los capítulos temáticos formulados son meramente descriptivos y no indicativos y por lo tanto, no caracterizan adecuadamente el estado del patrimonio natural objeto de estudio ni las presiones que sobre él se ejercen, lo que impide identificar, priorizar y analizar estratégicamente las potencialidades y problemáticas del tema en cuestión.

Un último y muy importante aspecto a tener en cuenta en los programas ambientales de los gobiernos considerados, está relacionado con el ejercicio de la autoridad ambiental, el cual viene siendo realizado desde el poder ejecutivo a través de las entidades ambientales competentes del Sistema Nacional



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Ambiental —SINA— como es el caso específico de las Corporaciones Autónomas Regionales y las unidades ambientales de los grandes centros urbanos.

Según su naturaleza jurídica, “Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargadas por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente” [Art. 23 Ley 99/93].

Bajo las circunstancias de la Ley, es evidente que la Nación dota de autonomía administrativa y financiera a las Corporaciones para atender los dos anteriores encargos, esto es, administrar el medio ambiente y los recursos naturales renovables y, propender por su desarrollo sostenible.

No obstante, bajo el enfoque sistémico aquí considerado33 resulta interesante tener en cuenta que “...administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables...”, se refiere concretamente al proceso sistémico básico de Ejercicio de la Autoridad Ambiental, en concordancia con el proceso sistémico básico de Control a nivel del Estado. Por otro lado, “...propender por su desarrollo sostenible...”, se refiere concretamente al proceso sistémico básico de Fomento a la Sostenibilidad Ambiental del Desarrollo, en concordancia con el proceso sistémico básico de Fomento a nivel del Estado.

Lo anterior, dado el poco desarrollo del criterio de “autonomía” para el ejercicio de la autoridad ambiental por parte de las Corporaciones, hace evidente lo delicado y perverso que puede llegar a ser el esquema actual que

33 Recordemos que los procesos sistémicos básicos a nivel de un Estado, es decir, la Regulación, el Fomento y el

Control, son los que en la práctica definen la misión de los tres poderes públicos del Estado, es decir, el Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial y Organismos de Control. Recordemos igualmente en consecuencia, que los procesos sistémicos básicos de la gestión ambiental pública son: la formulación de la política ambiental y el diseño de sus instrumentos; el fomento a la sostenibilidad ambiental del Desarrollo; y el ejercicio de la autoridad ambiental [Vega, 2001].



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permite ejercer tan importantes encargos de manera simultánea desde una misma institucionalidad, toda vez que corresponden a procesos sistémicos básicos diferentes, y desde la lógica sistémica del Estado deberían ser totalmente independientes, a pesar de que dichos encargos compartan elementos temáticos similares de información y de logística.

De hecho, al margen del problema de “politización excesiva” en la que se han visto abocadas la mayoría de las Corporaciones, en algunas se han detectado problemas de “incesto institucional”, al ser responsables simultáneamente del fomento a la sostenibilidad ambiental del desarrollo y del ejercicio de la autoridad ambiental.

En conclusión, en Colombia no existe una Política Ambiental Nacional de carácter estatal, que además de orientar y dinamizar adecuadamente la gestión ambiental y el ejercicio de la autoridad ambiental del país hacia la sostenibilidad ambiental del Desarrollo, articule y armonice todos y cada uno de los instrumentos de política actualmente disponibles (legales y normativos, organizacionales, financieros, económicos, de información y de planificación). Bajo esta óptica y en lo posible, la política ambiental nacional de carácter estatal requerida, deberá considerar los siguientes aspectos básicos:

• La adopción del “respeto y responsabilidad ambiental” como un nuevo

principio general constitucional aplicable a todas las políticas públicas.

• Que adicionalmente a los principios generales constitucionales y a los

ambientales establecidos en la Declaración de Río, la política ambiental

deberá estar regida por dos principios adicionales: (1). Un principio de

transversalidad, que le de potestad para involucrar la dimensión

ambiental en todos los sectores, territorios y personas. (2). Un principio

de autonomía, que le garantice independencia frente a las demás

políticas públicas para orientar y dinamizar el ejercicio de la autoridad

ambiental.

• Que su objetivo general sea focalizado estratégicamente a garantizar la

sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nación.



217

• Que sus objetivos específicos sean formulados como respuesta a un

diagnóstico ambiental, en el cual se identifiquen, prioricen y analicen las

potencialidades y problemáticas ambientales específicas de cada región,

así como la prospección y selección de los mejores escenarios de

gestión ambiental.

• Que sea formulada involucrando las diferentes visiones de la población

de acuerdo a sus particulares ámbitos culturales incluido el territorio.

• Que sea integradora de todos los capítulos temáticos de política

ambiental previamente formulados.

• Que tenga un horizonte de mediano y largo plazo, de manera que sus

objetivos, estrategias y alcances involucren dos o más períodos de

gobierno.

En definitiva, la política ambiental nacional de carácter estatal aquí propuesta podrá igualmente ser asimilada a un vector de sostenibilidad ambiental, con una arquitectura semejante a la que se esquematiza en la figura No. 34.



218

GENERAL

Orientar y Dinamizar la Gestión Ambiental

hacia la SostenibilidadAmbiental del Desarrollo

de manera que:

1.Se maximice en tiempo y espacio

la cantidad, calidad y disponibilidad (estado) del patrimonio natural

ΔE(+)

2. Se minimice en tiempo y espacio, la presión antrópica

por el uso y el deterioro de y sobre los bienes y servicios ambientales

ΔP(-)

Finalidad para quéObjetivos

quéPrincipios

Ambientales porqué

SOLUCIONES ESTRATÉGICAS cómo


- Conservación y Recuperación de Ecosistemas- Saneamiento Ambiental

- Aprovechamiento Sostenible de B&S


-Formulación de política y diseño instrumentos - Fomento a la Sostenibilidad Ambiental

- Ejercicio de la Autoridad Ambiental

ESTRATEGIAS JURISDICCIONALES(dónde hacer)

-Gestión Ambiental Territorial - Gestión Ambiental Urbano-Rural

-Gestión Ambiental Sectorial

ESTRATEGIAS INSTRUMENTALES(con qué hacer)

- legales y normativos - organizacionales

- económicos y financieros - información e investigación

- educación y participación - planificación

-Eficacia -Eficiencia -Economía

- Competitividad - Participación -Articulación

estatal

+ -Declaración de Río – Art. 1 Ley 99/93

Autonomía -Transversalidad

DESARROLLO SOSTENIBLE

SostenibilidadEconómica

SostenibilidadSocial

SostenibilidadInstitucional

SostenibilidadAmbiental

Figura No. 34 Política ambiental nacional como vector de sostenibilidad ambiental del Desarrollo de Colombia

5.2 Reconformación organizacional del Sistema Nacional Ambiental

En Colombia, con la Ley 99/93 se conformó el Sistema Nacional Ambiental —SINA— con la siguiente estructura organizacional:

A la cabeza del SINA ubicó al Ministerio del Medio Ambiente —MMA—34, como ente rector en la definición de políticas, de planificación, de coordinación y de decisión en materias ambientales de gran impacto nacional. A su cargo quedó también el manejo del Sistema de Parques Naturales Nacionales, a través de una Unidad Administrativa Especial.

34 A partir del 2003, en el marco del Programa de Renovación de la Administración Pública liderado

por el gobierno de Uribe Vélez, el Ministerio del Medio Ambiente fue transformado en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial –MAVDT, creándose de paso el Viceministerio de Medio Ambiente quien asumió las funciones de rectoría para la definición de políticas, de planificación, de coordinación y de decisión en materias ambientales de gran impacto nacional.



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La Administración de los recursos naturales renovables y del ambiente quedó a cargo de 26 Corporaciones Autónomas Regionales —CAR’s—, 8 Corporaciones de Desarrollo Sostenible —CDS— dependientes directamente del ministerio encargadas del manejo de los ecosistemas nacionales más estratégicos y 4 Unidades Ambientales Municipales —UAM— para aquellos municipios con una población mayor al millón de habitantes.

Luego de 10 años de funcionamiento, el anterior esquema organizacional del SINA, además de sus múltiples logros en términos de fortalecimiento institucional, presentan algunas dificultades y problemáticas relacionadas con:

• Escaso nivel de coordinación y gobernabilidad interinstitucional, y más

aún ahora, que se ha bajado la jerarquía institucional del ministerio del

medio ambiente.

• Poca homogeneidad y coherencia en las estructuras misionales,

funcionales y organizacionales de las CAR’s, CDS y UAM;

• Jurisdicción inapropiada de las CAR’s, que responde más a cuencas

políticas que a cuencas hidrográficas o ecosistemas estratégicos;

• Falta de instrumentos y mecanismos en el ente rector para orientar la

política ambiental al interior de las entidades del SINA;

• Poco desarrollo del criterio de “autonomía” ya que aunque la autonomía

resulta esencial para la planificación y la toma de decisiones en el logro

de la sostenibilidad ambiental del desarrollo regional, dicha autonomía

debe considerar que el patrimonio natural es público y pertenece a toda

la Nación, especialmente cuando se trata de ejercer la función de

Autoridad Ambiental a través de la administración, vigilancia y control de

los recursos naturales renovables.

Por todo lo anterior, y en concordancia con el enfoque sistémico desarrollado en los capítulos anterior, a continuación se plantean las estrategias básicas para la optimización del Sistema Nacional Ambiental, a través de su reconformación organizacional fundamentalmente alrededor de aspectos tales como: la especialización y armonización funcional de las entidades ambientales



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competentes; la creación de una Entidad Reguladora de Medio Ambiente; la creación de un organismo de control del Estado para el ejercicio de la Autoridad Ambiental; la reagrupación jurisdiccional de las actuales CAR’s en cinco grandes Corporaciones Ambientales Regionales; la creación de Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio; y la creación de Secretarías Ambientales Municipales, como veremos a continuación.

5.2.1 Especialización y armonización funcional de las entidades ambientales competentes

Como ha sido analizado en el capítulo anterior, para garantizar la sostenibilidad ambiental del Desarrollo no bastan la buena voluntad e intención en la gestión ambiental, sino que complementariamente es necesario implementar las soluciones estratégicas adecuadas (misionales, funcionales, jurisdiccionales e instrumentales), con las cuales se garantice el cumplimiento y logro efectivo de los principios, objetivos y fines de la política ambiental.

La especialización y armonización funcional de las entidades ambientales competentes estaría orientada a lograr una óptima coherencia funcional, organizacional y procedimental entre las entidades públicas ambientales competentes en cada ámbito jurisdiccional de gestión, es decir, entre el nivel nacional, el nivel regional y el nivel municipal o local.

Para tal efecto se propone, que sin perjuicio del cumplimiento de la política ambiental nacional, las entidades públicas ambientales competentes podrán especializar su actuación en algunas funciones ambientales específicas de cada proceso ambiental básico, según el nivel jurisdiccional de cada entidad. En términos muy generales, se esperaría por ejemplo lo siguiente:

Que en el nivel nacional se tenga una especialización funcional en la formulación de política y el diseño de instrumentos de regulación y control. Que en el nivel regional se tenga una especialización funcional en la evaluación y planificación ambiental estratégica. Que en el nivel local/municipal se tenga una especialización funcional en el ejercicio de la Autoridad Ambiental.

Para el ejercicio de la autoridad ambiental se propone que las entidades ambientales competentes establezcan convenios efectivos de cooperación horizontal con los organismos de control del Estado, tales como las Fiscalías,



221

las Superintendencias, las Procuradurías, las Contralorías, las Fuerzas Armadas y la Política Nacional, entre otros.

De esta manera se intentará garantizar que no se generen conflictos de intereses en el cumplimiento de la misión y funciones de las entidades ambientales competentes, y por lo tanto tener la certeza de que la Nación avanza hacia la verdadera sostenibilidad del Desarrollo económico, social, ambiental e institucional.

En la tabla No. 16 se resume lo anteriormente descrito, quedando claro que las funciones ambientales relacionadas con el fomento a la sostenibilidad ambiental del desarrollo deberán ser asumidas por todos los niveles de gestión (nacional, regional y local).

Tabla No. 16 Especialización y armonización funcional de las entidades ambientales competentes

La anterior especialización y armonización funcional permitirá articular las estructuras funcionales y organizacionales de las entidades ambientales competentes, así como la homogenización, normalización y sistematización de sus actuaciones y desempeño.

En cualquier caso, lo importante es que el Estado en su conjunto garantice por un lado, la suficiente participación para el desarrollo de la gestión ambiental,



222

y por otro lado, la suficiente autonomía e independencia para el ejercicio de la autoridad ambiental, desde una instancia estatal autónoma o como un organismo de control del Estado, pero en todo caso, independiente de los poderes ejecutivo y legislativo, como se explicará posteriormente.

La especialización y armonización funcional de las entidades ambientales competentes implicará por supuesto, la reconformación organizacional del Sistema Nacional Ambiental, y por supuesto, el rediseño de las estructuras funcionales, organizacionales y procedimentales de las actuales corporaciones autónomas regionales y de las unidades ambientales municipales, lo que conllevaría un proceso importante de reestructuración institucional, que por sus posibles implicaciones de todo tipo, debe ser cuidadosamente planificado y desarrollado, con una amplia participación y concertación de todos los actores involucrados. En el diseño específico de cada estructura funcional u organizacional se deberán tener en cuenta, entre otros factores, aquellos de índole político-cultural propios de cada región, los relacionados con la interinstitucionalidad, la infraestructura física, el personal, así como los presupuestos requeridos para su implementación y funcionamiento.

5.2.2 Creación de Entidad Reguladora de Medio Ambiente

Es evidente que la transformación del Ministerio de Medio Ambiente en un viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, le restó jerarquía política e institucional a la gestión ambiental del país, fundamentalmente a la función reguladora del Estado relacionada con la formulación de la política ambiental y el diseño de instrumentos, amén del deterioro en las funciones de coordinación y articulación instititucional y de armonización política.

Por tal motivo, a efectos del presente libro, se plantea reivindicar dicha función reguladora mediante la creación de una Entidad Reguladora de Medio Ambiente, cuya estructura funcional sistémica se esquematiza en la figura No. 35, en concordancia con las estructuras funcionales sistémicas propuestas en el capítulo 4.



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Diseño de Instrumentos Armonización Política y Regulación Normativa

Entidad Reguladora

de Medio Ambiente



Gestión Ambiental



Ambientales

Conservación y Recuperación

de Ecosistemas


Saneamiento Ambiental

Coordinación y Articulación Ambiental

Regulación


Figura No. 35 Estructura funcional propuesta para la Entidad Reguladora de Medio Ambiente

5.2.3 Creación o conformación de un organismo de control del Estado encargado del ejercicio de la Autoridad Ambiental

Como ha sido planteado, el ejercicio de la Autoridad Ambiental debe regirse por un principio de autonomía que le permita total independencia frente a los poderes del Estado, especialmente el legislativo y el ejecutivo. En Colombia el ejercicio de la autoridad ambiental, se desarrolla fundamentalmente desde dos ámbitos territoriales: el Nacional, a cargo del ente rector de la política ambiental (ahora un Viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), y el regional, a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales. Es evidente que en ambos casos se presentan serias dificultades para ejercer la autoridad ambiental con independencia y autonomía, toda vez que a pesar de la “autonomía” concedida por la Ley 99/93, ambas instancias están en la órbita política y de control del Poder Ejecutivo, y sin proponérselo pueden ser “juez y parte” de las decisiones relacionadas con la administración de los bienes y servicios ambientales del patrimonio natural de la Nación.

Ahora bien, teniendo en cuenta que la transformación del Ministerio de Medio Ambiente en un viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y



224

Desarrollo Territorial le resta jerarquía política e institucional al ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado, y dado el poco desarrollo del criterio de “autonomía” para el ejercicio de la autoridad ambiental por parte de las Corporaciones, a efectos del presente libro, se plantea reivindicar la función del ejercicio de la autoridad ambiental, mediante la creación o conformación de un Organismo de Control del Estado, que de manera autónoma e independiente de los poderes legislativo y ejecutivo, oriente y coordine el ejercicio de la Autoridad Ambiental en cada ámbito territorial (nacional, regional y local), y cuya estructura funcional sistémica se esquematiza en la figura No. 36, en concordancia con las estructuras funcionales sistémicas para la gestión ambiental propuestas en el Capítulo 4.




Diseño de Instrumentos Armonización Política y Regulación Normativa

Organismo de Control del Estado para el ejercicio de

la Autoridad Ambiental



de Ecosistemas



Coordinación y Articulación Ambiental

Regulación





Gestión Ambiental



Ambientales

Control

Figura No. 36 Estructura funcional propuesta para el Organismo de Control del Estado encargado del ejercicio de la

Autoridad Ambiental

5.2.4 Reagrupación jurisdiccional de las actuales CAR’s en cinco grandes Corporaciones Ambientales Regionales

La reagrupación jurisdiccional de las actuales Corporaciones Autónomas Regionales estará orientada a definir un nuevo marco jurisdiccional para la gestión ambiental regional del país. Implicaría estudiar y evaluar la posibilidad



225

de agruparlas estratégicamente bajo un nuevo esquema de Corporaciones Ambientales Regionales —CAR—, con jurisdicción en grandes áreas con características ecosistémicas, culturales y socioeconómicas comunes que ameriten un mismo nivel jurisdiccional.

Siendo así, estas nuevas CAR asumirían un papel eminentemente estratégico en la gestión ambiental regional y permitirían de paso, el fortalecimiento de la gestión ambiental municipal mediante la creación y estructuración de Secretarías Ambientales Municipales —SAM— a nivel de todos los municipios del país, como se explica posteriormente.

En la figura No. 37 se esquematiza a manera de ejemplo una propuesta preliminar de jurisdicción para las nuevas CAR, según las cinco grandes regiones naturales del país, es decir, la región Caribe e Insular, la Región Andina, la Región Pacífico, la Región Orinoquia y la Región Amazonia.



226

Figura No. 37 Jurisdicción de las nuevas Corporaciones Ambientales Regionales según las cinco grandes regiones naturales del país

De esta manera, y en concordancia con las estructuras funcionales sistémicas para la gestión ambiental propuestas en el Capítulo 4, en la figura No. 38 se esquematiza la estructura funcional sistémica para estas nuevas Corporaciones Ambientales Regionales —CAR— en Colombia.



227



Corporaciones Ambientales Regionales

CAR








Gestión Ambiental


de Ecosistemas



Planificación Ambiental Estratégica (PGAR, CAPOT)

Coordinación y Articulación Ambiental Territorial

Regulación

FomentoControl

Administración, Vigilancia y Control

de los Bienes y Servicios

Ambientales

Figura No. 38 Estructura funcional propuesta para las nuevas Corporaciones Ambientales Regionales

5.2.5 Creación Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio

La creación y estructuración de las Unidades Ambientales Sectoriales a nivel de cada Ministerio no implicaría la eliminación del actual viceministerio del Medio Ambiente adscrito al MAVDT, sino por el contrario, su transformación en Unidad Ambiental Sectorial y su replicación a nivel de todos los demás Ministerios, para garantizar la transversalidad de la política ambiental en las demás políticas públicas.

En concordancia con las estructuras funcionales sistémicas propuestas en el Capítulo 4, en la figura No. 39 se esquematiza la estructura funcional propuesta para las Unidades Ambientales Sectoriales que se implementarían en cada Ministerio.



228



Unidades Ambientales Sectoriales

en cada Ministerio








Gestión Ambiental



Ambientales


de Ecosistemas



Planificación Ambiental Sectorial Estratégica (CAPDS)

Coordinación y Articulación Ambiental Sectorial

Regulación

FomentoControl

Figura No. 39 Estructura funcional propuesta para las Unidades Ambientales Sectoriales en cada Ministerio

5.2.6 Creación de Secretarías Ambientales Municipales en cada entidad territorial

La creación y estructuración de las Secretarías Ambientales Municipales —SAM— no implicaría la eliminación del régimen especial actual de las Unidades Ambientales Municipales para las ciudades con más de un millón de habitantes, sino por el contrario, su ampliación a todos los municipios del país, independientemente de su tamaño. En el caso de municipios con insuficiente capacidad, se podría pensar en el establecimiento de Consorcios o Asociaciones entre ellos, que permitan fortalecer su capacidad institucional y financiera.

En concordancia con las estructuras funcionales sistémicas propuestas en el Capítulo 4, en la figura No. 40 se esquematiza la estructura funcional sistémica para las nuevas Secretarías Ambientales Municipales —SAM— propuestas que se implementarían en cada una de las entidades territoriales del país.



229



Secretarías Ambientales Municipales

SAM








Gestión Ambiental



Ambientales


de Ecosistemas



Planificación Ambiental Operativa (CAPDM)

Coordinación y Articulación Ambiental Municipal

Regulación

FomentoControl

Figura No. 40 Estructura funcional propuesta para las Secretarías Ambientales Municipales

5.3 Articulación estatal de la gestión ambiental pública, empresarial y ciudadana

El desarrollo de las acciones de formulación de una política ambiental nacional de carácter estatal y de reconformación del Sistema Nacional Ambiental resultarían incompletas si paralelamente no se avanza en procesos de articulación de la gestión ambiental en los ámbitos público, empresarial y ciudadano, ya que de nada serviría a la Nación tener una gestión ambiental pública fortalecida y óptima, si dichas acciones se hacen al margen de los sectores empresariales y de la Sociedad Civil, quienes son en últimas los principales sujetos y actores de la acción ambiental estatal.

En este sentido, la articulación estatal de la gestión ambiental estará orientada a lograr la adecuada coordinación y cooperación política, programática e institucional entre dichos sectores, en cumplimiento de sus misiones y responsabilidades específicas, a fin de garantizar la sostenibilidad



230

ambiental del desarrollo en cada nivel jurisdiccional en las que se realiza la gestión pública y ambiental del país (nacional, regional y local).

5.4 Conclusiones

Colombia ha sido pionera en el contexto latinoamericano en el desarrollo de instrumentos de política ambiental y su evolución no ha estado ajena a la experimentada a nivel mundial.

A pesar de todo el esfuerzo humano, técnico y financiero realizado a través del Sistema Nacional Ambiental —SINA— durante la última década, la gestión ambiental de Colombia está aún huérfana de una política ambiental de carácter estatal que la oriente, dinamice y articule adecuadamente. Parece ser que se ha orientado más al sujeto de la gestión, es decir, a una institucionalidad ineficaz e ineficiente, que al objeto de la misma, es decir, al medio ambiente.

Algo similar ocurre en el ejercicio de la autoridad ambiental, el cual se desarrolla según dos ámbitos territoriales: el Nacional, a cargo del ente rector de la política ambiental (ahora un Viceministerio del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial), y el regional, a cargo de las Corporaciones Autónomas Regionales. En los dos ámbitos se presentan serias dificultades para ejercer la autoridad ambiental con independencia y autonomía, toda vez que a pesar de la “autonomía” concedida por la Ley 99/93, ambas instancias están en la órbita política y de control del Poder Ejecutivo, y sin proponérselo pueden ser “juez y parte” de las decisiones relacionadas con la administración de los bienes y servicios ambientales del patrimonio natural de la Nación.

Es necesario optimizar la gestión ambiental del país y el ejercicio de la autoridad ambiental por parte del Estado, alrededor de tres aspectos fundamentales:

– La formulación e implementación de una verdadera política ambiental

nacional de carácter estatal que oriente, dinamice y articule, tanto la

gestión ambiental como el ejercicio de la autoridad ambiental hacia la

sostenibilidad ambiental del Desarrollo.

– La reconformación organizacional del Sistema Nacional Ambiental a través

de la especialización y armonización funcional de las entidades



231

ambientales competentes; la creación de una Entidad Reguladora de

Medio Ambiente; la creación o conformación de un organismo de control

del Estado para el ejercicio de la Autoridad Ambiental; la reagrupación

jurisdiccional de las actuales corporaciones autónomas regionales en

cinco grandes Corporaciones Ambientales Regionales con jurisdicción en

las cinco grandes regiones naturales del país; la creación de Unidades

Ambientales Sectoriales a nivel de cada Ministerio; la creación de

Secretarías Ambientales Municipales en cada entidad territorial;

– La articulación estatal de la gestión ambiental pública, empresarial y

ciudadana, mediante una adecuada coordinación y cooperación política,

programática e institucional, que garantice el cumplimiento de sus

misiones y responsabilidades específicas en la búsqueda de la

sostenibilidad ambiental del Desarrollo de la Nación.



232

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