legitimacion activa art 19 ljca

1. Legitimacin activa

Artculo 19. 1. Estn legitimados ante el orden jurisdiccional conten-cioso-administrativo:

a) Las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o inters legtimo.

b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se re ere el art. 18 que resulten afectados o estn legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legtimos colectivos.

c) La Administracin del Estado, cuando ostente un dere-cho o inters legtimo, para impugnar los actos y disposicio-nes de la Administracin de las Comunidades Autnomas y de los Organismos pblicos vinculados a stas, as como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin de rgimen local, y los de cualquier otra entidad pblica no sometida a su scalizacin.

d) La Administracin de las Comunidades Autnomas, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al m-bito de su autonoma, emanados de la Administracin del Estado y de cualquier otra Administracin u Organismo pblico, as como los de las Entidades locales, de conformi-dad con lo dispuesto en la legislacin de rgimen local.

e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los actos y disposiciones que afecten al mbito de su autono-ma, emanados de las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autnomas, as como los de Organismos p-blicos con personalidad jurdica propia vinculados a una y otras o los de otras Entidades locales.

f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que determine la Ley.

g) Las Entidades de Derecho pblico con personalidad ju-rdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones pblicas para impugnar los actos o disposiciones que afecten al mbito de sus nes.

h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la accin popular, en los casos expresamente previstos por las Leyes.

i) Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre mujeres y hombres, adems de los afectados, y siempre con su autorizacin, estarn tambin legitimados los sindicatos y las asociaciones legalmente constituidas cuyo n primor-dial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y hombres, respecto de sus a liados y asociados, respectiva-mente.

Art. 19 Tt. II. Las partes 218

EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

Cuando los afectados sean una pluralidad de personas in-determinada o de difcil determinacin, la legitimacin para demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos co-rresponder exclusivamente a los organismos pblicos con competencia en la materia, a los sindicatos ms representa-tivos y a las asociaciones de mbito estatal cuyo n primor-dial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio, si los afectados estuvieran determinados, de su propia legi-timacin procesal.

La persona acosada ser la nica legitimada en los litigios sobre acoso sexual y acoso por razn de sexo.

2. La Administracin autora de un acto est legitimada para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su declaracin de lesividad para el inters pblico en los tr-minos establecidos por la Ley.

3. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e in-ters de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la legislacin de rgimen local.

(Apartado i, introducido por Ley 3/2007, de 22 de marzo, de Igualdad efecti-va de mujeres y hombres)

Como puede advertirse, el precepto se re ere a quienes estn legitimados activa-mente para impugnar en sede jurisdiccional la actuacin, inactividad o va de hecho de las Administraciones Pblicas, sujeta a Derecho administrativo, o las disposiciones generales con rango inferior a ley.

La Exposicin de Motivos de la vigente Ley de la Jurisdiccin (Ley 29/98, de 13 de julio), respecto de la regulacin de la legitimacin activa, declara: nadie, persona fsica o jurdica, privada o pblica, que tenga capacidad jurdica su ciente y sea titular de un inters legtimo que tutelar, concepto comprensivo de los derechos sub-jetivos pero ms amplio, pueda verse privado del acceso a la Justicia.

Sobre esta base, que ya se deduce de la Constitucin, las novedades de la Ley tienen un carcter esencialmente tcnico. Las ms signi cativas se incorporan en los preceptos que regulan la legitimacin. En cuanto a la activa, se han reducido a sistema todas las normas generales o especiales que pueden considerarse vi-gentes y conformes con el criterio elegido. El enunciado de supuestos da idea, en cualquier caso, de la evolucin que ha experimentado el recurso contencioso-ad-ministrativo, hoy en da instrumento til para una pluralidad de nes: la defensa del inters personal, la de los intereses colectivos y cualesquiera otros legtimos, incluidos los de naturaleza poltica, mecanismo de control de legalidad de las Administraciones inferiores, instrumento de defensa de su autonoma, cauce para la defensa de derechos y libertades encomendados a ciertas instituciones pblicas y para la del inters objetivo de la ley en los supuestos legales de accin popular, entre otros.

Cap. II. Legitimacin Art. 19219


a) Legitimacin individual

El art. 19.1.a) reconoce legitimacin activa tanto para la impugnacin de actos como de disposiciones a las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o inters legtimo individual.

Como dice la Sentencia de la Seccin Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Su-premo, de 18 de marzo de 2000, gura en primer lugar la legitimacin nacida de la titularidad de un derecho subjetivo que, pese a la progresiva ampliacin del instituto, contina siendo la legitimacin urea. Por mucho que avancen los reconocimientos de otro tipo de legitimaciones, sta se mantendr siempre como el prototipo de la gura.

Junto a ella se encuentra la legitimacin de la persona, fsica o jurdica, que osten-te un inters legtimo en la demanda.

Este concepto jurdico inters legitimador ha experimentado una evolucin en el seno del proceso contencioso-administrativo, que ha sido analizada por diversas Sentencias del Tribunal Supremo, por todas, Sentencia de la Seccin Sexta de su Sala Tercera, de 12 de febrero de 2002: La jurisprudencia de esta Sala, en sentencias de dos de julio de mil novecientos ochenta y cinco, cuatro de julio de mil novecientos ochenta y seis, treinta de abril de mil novecientos ochenta y ocho, veinticuatro de junio de mil novecientos noventa y cuatro y veintisis de julio de mil novecientos noventa y seis, ha venido aplicando, en base al artculo 24.1 de la Constitucin, un concepto amplio de legitimacin procesal, superando as el concepto de inters di-recto empleado por el artculo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdiccin de 1956, si bien, como precisan las sentencias de diez de mayo de mil novecientos ochenta y tres, nueve de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro y ocho de julio de mil novecientos ochenta y seis, el simple inters por la legalidad no constituye el sustrato jurdico de la legitimacin, salvo que de la ilegalidad denunciada se siga un subjetivo perjuicio, ya que, excepto en los casos de accin popular, en que se objetiva la legitimacin activa para que una persona pueda ser parte actora ante los Tribunales de lo Con-tencioso-Administrativo, se precisa que, adems de gozar de capacidad de obrar, ostente un inters en la anulacin del acto o disposicin recurrida.

La sentencia de trece de septiembre de dos mil exige para reconocer la legiti-macin de los recurrentes que stos obtengan de la estimacin del recurso algn bene cio o ventaja, sea ste de carcter material o moral; criterio rati cado por las sentencias de veintiocho de enero, y veinticuatro de febrero y veintids de mayo de dos mil, y ms recientemente en las sentencias de veinticuatro de febrero y veintids de mayo de dos mil y treinta y uno de enero y doce de marzo de dos mil uno....

Y en Sentencia de su Seccin Tercera, de 11 de octubre de 2004, se dice: ...como hemos declarado de forma tan reiterada que excusa de cualquier cita concreta, la respuesta al problema de la legitimacin debe ser casustica, de modo que no es aconsejable ni una a rmacin ni una negacin indiferenciada para todos los casos,entendindose que su existencia viene ligada a un inters legtimo de parte, a cuya satisfaccin sirva el proceso, lo que de partida ha de situar el anlisis en la bsqueda de ese inters.



Y, tambin, reiteradamente hemos dicho que la matriz de la legitimacin radica en la utilidad que obtendra el actor si prosperase su pretensin, bien por recibir un bene cio, bien por dejar de sufrir un perjuicio efectivo, de carcter material o jur-dico, derivado inmediatamente del acto o disposicin recurridos, porque aunque no sea su ciente un mero inters por la legalidad ni estar basado en motivos extrajur-dicos susceptibles de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, alejados del inters autnticamente legitimador objeto de proteccin legal, s se han reconocido como incluibles en ese concepto de inters legitimador bene cios tales como los morales, los de vecindad, los competitivos o profesionales.

Partiendo, pues, de esta premisa, el titular de un derecho o quien ostenta ese inters legtimo en la anulacin de la actuacin administrativa o de la disposicin impugnada podr pretender del Tribunal tanto su anulacin (pretensin de anulacin), como la condena de la Administracin a realizar cuanto sea necesario para el pleno restablecimiento del orden jurdico perturbado (pretensin de plena jurisdiccin).

Mencin especial merece, a la vista de los ltimos pronunciamientos jurispru-denciales, la legitimacin activa en el incidente de ejecucin forzosa de una sentencia estimatoria.

El art. 104.2 LJCA dispone: Transcurridos dos meses a partir de la comunica-cin de la sentencia o el plazo jado en sta para el cumplimiento del fallo conforme al art. 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podr instar su ejecu-cin forzosa.

Los afectados de los que habla el precepto no pueden ser otros, en mi opinin, que aquellos a quienes bene cia o perjudica directamente la sentencia a ejecutar siem-pre y cuando no hayan intervenido en el proceso por causas ajenas a su voluntad.

En este sentido hay que recordar la Sentencia 4/85, de 18 de enero, del Tribunal Constitucional, que, ante el intento de personacin, en el incidente de ejecucin for-zosa, de unos propietarios de un edi cio cuya licencia haba sido anulada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao y cuya demolicin haba sido tambin ordenada en la propia Sentencia, interpretando el concepto de parte interesada al que aluda el antecitado art. 110.1 de la LJCA de 1956 (sustancialmente idntico al que estamos comentando), distinto del de parte litigante, entiende que esa persona-cin sobrevenida en el proceso de ejecucin de quienes no fueron litigantes en el pro-ceso principal ha de ser permitida siempre, como aqu sucede, no hayan podido serlo en ste y aleguen un derecho o inters legtimo y personal que pueda verse afectado por la ejecucin que trata de llevarse a efecto.

Sin embargo, recientemente, la Sala Tercera del Tribunal Supremo han realizado una interpretacin expansiva de este concepto de interesado a efectos del precitado art. 104.2.

As, en Sentencia de la su Seccin Tercera de 12 de enero del presente ao 2005, Fundamento de Derecho Sexto se dice: Los vecinos de un lugar en el que se ha le-vantado una edi cacin que constituye una implacable pantalla absolutamente diso-nante con el entorno paisajstico e incluso con la propia entidad y caractersticas de la mayora de las casas-vivienda sitas en sus proximidades, presentndose como un caso palmario de infraccin del artculo 73 de la Ley del Suelo de 1976, son, claro es,



personas afectadas por tal edi cacin ilegal; personas a las que el artculo 104.2 de la Ley de la Jurisdiccin atribuye, aun cuando no hubieran sido parte en el proceso declarativo, la facultad de instar la ejecucin forzosa de la sentencia que exige, para su cabal cumplimiento, bien el derribo de dicha edi cacin, bien su acomodacin, si llegara a ser posible, a lo que ese artculo 73 demanda. El derecho de esos vecinos a disfrutar de un medio ambiente adecuado est, directsimamente, concernido.

Pero es que, adems, dichas personas estaran tambin legitimadas como conse-cuencia del carcter pblico que nuestro ordenamiento jurdico atribuye a la accin para exigir la observancia de la legislacin urbanstica (artculos 235 de la Ley del Suelo de 1976 y 304 de la de 1992). La mencin que aquel artculo 104.2 de la Ley de la Jurisdiccin hace de las partes y personas afectadas, circunscribiendo a unas y otras la facultad de instar la ejecucin forzosa, no se opone a la conclusin que acabamos de adelantar, pues la misma razn jurdica que lleva a otorgar legitimacin a todos para exigir un pronunciamiento jurisdiccional que, en la fase declarativa del proceso, ordene la observancia de aquella legislacin, existe, permanece, para otorgar esa misma legitimacin ya en la fase ejecutiva, para exigir la efectiva, la real observancia de la norma o normas de esa legislacin cuya infraccin ya se ha declarado.

En esta misma lnea se ha pronunciado el Pleno de la Sala si bien con el Voto Particular de varios de sus Magistrados en reciente Sentencia de 7 de junio de 2005, en la que se reconoce legitimacin activa para instar la ejecucin forzosa de una sen-tencia, a n de proceder a la demolicin de unas obras amparadas en una licencia que haba sido declarada nula. Su Fundamento Dcimo dispone: procede precisar ahora que ha de entenderse por personas afectadas. Para ello, debe ser punto de partida la observacin de que el legislador, o mejor dicho, las normas que hemos de interpretar, constituidas bsicamente por los ya citados artculos 72.2, 104.2 y 109.1 de la LJ, emplean un verbo, afectar, cuyo signi cado en nuestra lengua no es otro, en la acepcin que aqu interesa, que el de menoscabar, perjudicar o daar. Debe serlo, tambin, la observacin de que ninguna de esas normas aaden a la exigencia de que la persona est afectada algn otro requisito o presupuesto; en concreto, no aaden el requisito o presupuesto de que la persona afectada no hubiera podido ser parte en el proceso declarativo o de conocimiento; y no lo aaden pese a que los dos ltimos artculos se re eren a las personas afectadas inmediatamente despus de referirse a las partes, lo que inclina a pensar que un requisito o presupuesto como el que acabamos de indicar s hubiera sido introducido en ellos si en su espritu estuviera presente la idea de que las personas afectadas lo fueran no todas, sino slo, excepcio-nalmente, las que no hubieran podido ser parte procesal;... Igualmente, debe obser-varse que el nico lmite temporal que imponen los preceptos que estamos analizando para que quepa la actuacin procesal de las personas afectadas lo es el que menciona el ltimo de estos artculos, esto es, mientras no conste en autos la total ejecucin de la sentencia; lo cual conduce a entender y slo en este sentido analizamos aqu la expresin entrecomillada que la actuacin procesal de las personas afectadas cabe aunque ya antes se hubiera iniciado, sin su presencia, la fase de ejecucin de la sentencia. Y debe observarse, nalmente, que el espritu que anim al legislador de



1998 cuando redact las normas reguladoras de la ejecucin de sentencias en este orden jurisdiccional contencioso-administrativo no fue uno que pida interpretaciones restrictivas de esas normas, sino uno favorable, al menos, a su interpretacin decla-rativa, esto es, a una interpretacin que les otorgue un signi cado no menor que el propio de las palabras con que se expresan; buena prueba de ello es el inicio y nal del prrafo primero del punto 3 del apartado VI de la Exposicin de Motivos de la LJ, en donde se lee lo siguiente: La Ley ha realizado un importante esfuerzo para incrementar las garantas de ejecucin de las sentencias... La negativa, expresa o implcita, a cumplir una resolucin judicial constituye un atentado a la Constitucin frente al que no caben excusas.

Y, en relacin a la antecitada STC 4/85, a rma: en ella ya se niega que en la de-rogada Ley de la Jurisdiccin hubiera de modo necesario una simetra o equivalencia entre los trminos parte interesada en la ejecucin, de un lado, y parte litigante en el proceso principal o que pudo haber sido tal parte litigante, de otro; negndose, adems, que tal simetra la requiera una adecuada inteligencia de los intereses en juego en uno y otro tipo de proceso, principal y de ejecucin. Pero en todo caso, su a rmacin se cie a que es el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artculo 24.1 de la Constitucin el que resulta vulnerado si no se permite la perso-nacin en el proceso de ejecucin de quien, ostentando un derecho o inters legtimo que puede resultar afectado, no pudo ser parte en el proceso declarativo; lo cual no equivale a a rmar que aquella Ley requiriera esto ltimo para que una persona afectada pudiera ser admitida en el proceso de ejecucin.

Discrepando de la posicin mayoritaria, el Voto particular (suscrito por doce Ma-gistrados) a rma: entendemos que los afectados de los que habla el precepto no pueden ser otros que aquellos a quienes bene cia o perjudica directamente la senten-cia a ejecutar, pero siempre y cuando no hayan intervenido en el proceso por causas ajenas a su voluntad.

En este sentido hay que recordar la sentencia del Tribunal Constitucional 4/1985, de 18 de enero, que reconoce la legitimacin de una persona que no pudo ser parte en el proceso principal pero que tena un derecho o inters legtimo que poda verse afectado por la ejecucin de la sentencia.

Permitir, como ha decidido la sentencia, la personacin como ejecutante a quie-nes estaban legitimados desde un principio para el ejercicio oportuno de las pre-tensiones que ahora intentan sean actuadas por va de ejecucin, y no lo hicieron oportunamente por simple pasividad o abandono de sus intereses, supone una inapli-cacin de presupuestos procesales esenciales, exigidos por el legislador, tales como los plazos para recurrir y la falta de agotamiento de la va administrativa, descono-cindose, adems, la doctrina del acto consentido y rme, que es bsico en el orde-namiento jurdico administrativo y en las relaciones Administracin-administrado, y que descansa en otro principio fundamental, tal como es el de seguridad jurdica,y, contina Por otra parte, admitir la personacin en este caso, en trminos tan amplios, y en los que es posible la accin pblica, implicara reconocer legitimacin para solicitar la ejecucin no slo a la parte que inst el proceso declarativo, sino a cualquier ciudadano en tanto en cuanto tenga inters porque la actuacin de la Ad-



ministracin se adecue al ordenamiento, lo que supondra crear una accin pblica en fase de ejecucin cuando sta en materia urbanstica slo est prevista para exigir ante los rganos de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativo, en un proceso, la observancia de la legislacin urbanstica y de los Planes, Proyectos, Normas y Or-denanzas, y todo ello durante el plazo de duracin de las obras y cuatro aos ms, segn dispone el art. 304.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto 1/92... En consecuencia, una cosa es que la jurisprudencia constitucional admita la personacin en fase de ejecucin de quien est afectado por una sentencia dictada en un proceso en el que no intervino y otra cosa es que se admita la gura de personacin extempornea a quien, en todo momento, tuvo conocimiento de la existencia del proceso, puesto que seguir esta lti-ma tendencia..., supone apartarse de una reiterada doctrina jurisprudencial.

b) Legitimacin para la defensa de derechos e intereses colectivos y difusos

El apartado 1.b) del art. 19 LJCA otorga legitimacin activa para la defensa de los derechos e intereses legtimos colectivos, distintos de los intereses difusos, a los entes, asociaciones o corporaciones representativas o depositarias de los intereses de grupos profesionales y econmicos: Colegios Profesionales, Cmaras de Comercio, Sindicatos..., teniendo legitimacin para la defensa de los intereses colectivos que representan, ya sean la de todos o parte de sus miembros, pero carecen de legiti-macin directa salvo que estatutariamente o por Ley se les confe, supuesto en el que estaremos ante una legitimacin indirecta por sustitucin para la defensa de los intereses particulares de sus miembros. En de nitiva, la legitimacin para la defensa de derechos colectivos queda residenciada en entes, asociaciones o corporaciones, espec cas, representativas de intereses colectivos.

Respecto de la legitimacin de los Sindicatos, sta queda vinculada, como recuer-da la STS, Seccin Segunda, de 18 de marzo de 2000, ... a los intereses colectivos de los trabajadores,... esa capacidad abstracta del Sindicato tiene que concretarse, en cada caso, mediante un vnculo o conexin entre la organizacin que acciona y la pretensin ejercitada. La funcin constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que sta pretenda hacerse valer, se dijo ya en la STC 210/1994, fundamento jurdico 4. En suma, la legitimacin de los sindicatos en el mbito de lo contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, o legitimatio ad causam, ha de localizarse en la nocin de inters profesional o econmico del propio Sindicato, lo que constituye un inters legtimo de ste, o en intereses colectivos por l representados.

Las Juntas de Personal slo tienen legitimacin procesal circunscrita al mbito de las funciones que tienen con adas por el art. 9 de la Ley 9/87, de 12 de junio (Senten-cia Seccin Sptima de la Sala Tercera de 14 de junio de 2004).

Junto a los intereses colectivos estn los llamados intereses difusos (reconocidos en el art. 7.3 de la LOPJ como aptos para generar un ttulo legitimador) que no tienen depositarios concretos. Son intereses generales que, en principio, afectan a todos los



ciudadanos y que, por su inters prevalente, han obtenido reconocimiento pblico, plasmado en algn instrumento jurdico, que puede ser del ms variado signo, desde un acuerdo municipal hasta una norma constitucional (STS 18 de marzo de 2000), es-pec camente contemplados en el ltimo prrafo del art. 18 de la LJCA y 6.1.7 de la LEC y que no deben confundirse con la legitimacin que nace, excepcionalmente, de la accin popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la Ley o de una accin de alcance general como reconoce la STE-DH 4/81, de 22 de octubre (asunto Dudgeon contra Reino Unido) (Sentencia Pleno Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2006).

Precisamente, y en relacin con los intereses difusos como ttulo legitimador bas-tante, la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1997 a rmaba: Tanto la jurisprudencia como la doctrina cient ca, se han detenido en precisar cmo debe ser entendido el concepto de inters directo, al que se re ere el artculo 28.1.a) de la Ley Jurisdiccional. Y es evidente que sobre tan importante cuestin, se aprecia una clara y evidente evolucin en la jurisprudencia y en la doctrina cient ca. La evolu-cin jurisprudencial y doctrinal sobre el concepto de legitimacin en el mbito de la jurisdiccin contencioso-administrativa, obliga a distinguir y precisar los siguientes conceptos: inters legtimo; inters directo; intereses colectivos a difusos, y el mero inters por la legalidad. A travs de los conceptos inters legtimo e inters directo, se garantiza una utilidad sustancial al interesado: y es que frente a las potestades administrativas, el administrado es titular de una esfera jurdica cuyo contenido no es otro que un conjunto de utilidades e travs de las que se satisface el inters propio (derechos subjetivos).

Pero junto a ello, hay que situar los intereses colectivos o difusos, que caen dentro del mbito del derecho a la tutela judicial efectiva: por esta va se ampla el concepto de inters directo, pero sin que dentro de dicho concepto quepa incluir a quien se limita a actuar en defensa de la legalidad (SSTS, entre otras de fechas, 14 julio 1988, 7 febrero 1989, 12 junio 1989 y 19 julio 1991). La Sentencia de esta Sala de fecha 31 mayo 1990, precis que no puede confundirse el inters directo con el mero inters de la legalidad, que slo legitima en aquellos campos de la actuacin administrativa en que por ley est reconocida la accin pblica, criterio recientemente reiterado por la STS de 13-11-2000.

En el presente caso, es evidente que no concurre inters directo o legtimo en la recurrente, pues de la estimacin del recurso no resultara un bene cio que ample la esfera de sus derechos.

Y en la Sentencia de su Seccin Cuarta de 19 de mayo de 2000 se dijo:

Esta Sala ha tenido ocasin de establecer reiterada doctrina sobre la interpretacin que haba de darse al mencionado artculo 28.a) LJCA, en relacin con los artculos 7.3 y 11.3 LOPJ, que ha de estar orientada en todo caso por los postulados que derivan del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legtimos, en lo que se re ere a su contenido normal consistente en la obtencin de un pronunciamiento judicial, fundado en derecho, sobre el fondo del proceso, lo que ha supuesto un entendimiento expansivo del concepto de legitimacin que puede resumirse en los siguientes trminos:



a) El ms restringido concepto de inters directo del artculo 28.a) LJCA debe ser sustituido por el ms amplio de inters legtimo; aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un inters como base de la legitimacin. Como decamos en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 1993, aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliacin del inters tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimacin, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresin inters legtimo, utilizada en el artculo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un concepto diferente y ms amplio que el de inters directo, ha de entenderse referida a un inters en sentido propio, cuali cado o espec co (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 257/1989, de 22 de diciembre, lo que en el mbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relacin unvoca entre el sujeto y el objeto de la pretensin (acto impugnado), con la que se de ne la legitimacin activa, comporta el que su anulacin produzca de modo inmediato un efecto positivo (bene cio) o evitacin de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1990, y presupone, por tanto, que la resolucin administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipottico, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurdica de quien alega su legitimacin, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocacin abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1991, de 17 de marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996, 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 y ATC 327/1997). La vigente Ley Jurisdiccional art. 19.1.a), siguiendo las mencionadas pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnacin de actos actuacin y disposiciones, reconoce legitimacin a las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o inters legtimo y, al propio tiempo, a las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que se re ere el art. 18 grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autnomos al margen de su integracin en las estructuras formales de las personas jurdicas que resulten afectados o estn legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legtimos colectivos.

b) Pese a esta amplitud, el concepto de inters legtimo no puede ser asimilado al de inters en la legalidad, que hara equiparable la legitimacin en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimacin popular, que slo en los casos expresamente contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina el art. 19.1.h) de la vigente Ley Jurisdiccional. Al respecto, esta Sala, en auto de 21 de noviembre de 1997, declar la IMPOSIBILIDAD DE RECONOCER ESE INTERS LEGITIMADOR CUANDO RESULTABA NICAMENTE DE UNA AUTOATRIBUCIN ESTATUTARIA, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldra a admitir como legitimada a cualquier asociacin que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carcter general o determinadas clases de actos administrativos. Es necesario traer aqu a colacin el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el inters legitimador sea concreto, es decir, que cualquiera que sea su naturaleza material o moral, afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurdica del sujeto de quien se predique su condicin de legitimado. Con palabras del Tribunal Constitucional Auto nm. 327/1997, de 1 de octubre es preciso que la anulacin pretendida produzca automticamente un efecto positivo (bene cio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto en el recurrente.

c) Es cierto que debe mantenerse un criterio interpretativo de los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso-administrativo acorde al principio pro actione,



de manera no formalista y de forma favorable a la produccin del efecto perseguido por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legtimos sin indefensin a que responde el art. 24.1 de la Constitucin; pero ha de aadirse que una cosa es que una Asociacin, constituida para la defensa de cualesquiera intereses o para el logro de cualesquiera nalidades no delictivas, sin ms lmites que los especi cados en el art. 22 de la Constitucin, resulte legitimada plenamente para impugnar actos administrativos cuando esos intereses resulten afectados o, a juicio del propio ente, deban ser defendidos, tal y como se in ere, con toda claridad, del art. 19.1, aps. a) y b), de la Ley de esta Jurisdiccin actualmente y otra bien diferente que tal legitimacin indiferenciadamente sobre la base de perseguir nes genricos de carcter reivindicativos o informativos respecto de la actuacin de las Administraciones pblicas o la prestacin de los servicios pblicos.

d) Otro de los ejes sobre los que se ha producido la expansin del concepto de la legitimacin activa ha sido la acentuacin de la presin de intereses colectivos o de grupo, como re eja la regulacin que hoy hace la Ley de la Jurisdiccin 29/1998, de 13 de julio, acogiendo la evolucin iniciada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y continuada por el Tribunal Constitucional. Pero tambin en este aspecto la ampliacin experimentada tiene sus lmites. Y as resulta en cuanto a los intereses colectivos que su diferencia con los intereses difusos reconocidos por el art. 7 de la LOPJ, como aptos tambin para generar un ttulo legitimador se encuentra en que se residencian en los entes, asociaciones o corporaciones representativas que son depositarias de espec cos y determinados intereses colectivos. A diferencia de stos, los intereses difusos no tienen depositarios concretos. Son intereses generales que en principio afectan a todos los ciudadanos y que, por su inters prevalente, han obtenido reconocimiento pblico, plasmado en algn instrumento jurdico del ms variado signo, incluso en normas constitucionales, y que no debe confundirse con la legitimacin que nace excepcionalmente de la accin popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la Ley.

La Seccin Tercera, en Sentencia de 9 de junio de 2000, realiza una interpreta-cin expansiva al aceptar como posible la modalidad del ejercicio individual y no solo colectivo, justi cada por el hecho de que el ciudadano que ejercita la defensa de un inters difuso est en ocasiones defendiendo su propio crculo vital afectado, al proyectarse aqul inters sobre su esfera personal, lo que, de alguna forma, puede aproximarse al ejercicio de una accin popular, excluida de este orden jurisdiccional, salvo cuando una Ley la admita expresamente.

En todo caso, y especialmente en la legitimacin para la defensa de intereses di-fusos, existen posiciones discrepantes en el seno del propio Tribunal Supremo, como se evidencia en el Voto Particular, suscrito por cuatro Magistrados, a la Sentencia del Pleno, ms arriba aludida, de 31 de mayo de 2006, si bien, considero que el concepto, amplsimo, de legitimacin que en ste se postula supone de facto dar carta de natu-raleza a la accin popular.

c) Legitimacin derivada de los intereses pblicos

Los apartados 1.c), d), e), f) y g) del art. 19 reconocen legitimacin a las Adminis-traciones de toda ndole y a los entes pblicos, legitimacin derivada de los llamados intereses pblicos.



La legitimacin activa de la Administracin General del Estado [apartado c)] queda condicionada a la titularidad de un derecho o inters legtimo, por lo que resulta trans-plantable todo cuanto se ha dicho en relacin con el apartado 1.a) del precepto.

La Administracin Autonmica tiene legitimacin activa para impugnar en sede contencioso-administrativa los actos y disposiciones emanadas de cualquier otra Ad-ministracin o Ente pblico slo en la medida que afecten a su autonoma, aunque no invadan formalmente el mbito estricto de sus competencias, reenviando, cuando el acto o disposicin recurrido dimane de una Entidad Local, a la legislacin de rgimen local.

Las Entidades Locales territoriales gozan, en idnticos trminos cuando su esfera de autonoma se vea afectada, de legitimacin activa frente a los actos y disposiciones de la Administracin del Estado, Administraciones Autonmicas, Organismos pblicos estatales o autonmicos y de otras Entidades locales y las Entidades locales menores gozan tambin de legitimacin para el ejercicio de acciones en defensa de sus compe-tencias.

El Ministerio Fiscal, en los supuestos legalmente previstos. Sin embargo y en el mbito del proceso contencioso-administrativo, no ostenta legitimacin activa, pues el art. 3.12 de su Estatuto Orgnico (Ley 50/81, en la modi cacin operada por la Ley 14/03), si bien le otorga legitimacin activa en el amparo constitucional, su apartado 11 se limita a otorgarle la funcin de intervenir en los procesos judiciales de amparo, siendo su posicin procesal en este Orden Jurisdiccional la de parte demandada (arts. 114 y ss. LJCA).

El apartado 1.g) legitimacin activa de los Entes integrantes de la Administra-cin Institucional ha de cohonestarse con el art. 20.c), pues aunque tienen reconocida legitimacin activa para impugnar actos y disposiciones que afecten al mbito de sus nes, el referido art. 20.c) les prohbe interponer el recurso frente a actuaciones de la Administracin Pblica de la que dependan o a la que estn vinculados, salvo que el inters que pretendan hacer valer en el proceso sea diferenciable del que representa la Administracin pblica matriz y accesorio a los nes de aqulla.

El art. 19.2 contempla la legitimacin activa de las Administraciones Pblicas para impugnar sus propios actos favorables para los interesados cuando adolecen de un vicio de anulabilidad si el acto incurre en vicio de nulidad cabe la revisin de o cio por el propio rgano (art. 102.1.2 Ley 30/92), y si los actos fueran de gravamen o desfavorables cabe su revocacin de o cio en cualquier momento (art. 105.1 Ley 30/92), previa su declaracin de lesividad para el inters pblico siempre que no hayan transcurrido cuatro aos desde la fecha en la que se dictaron.

d) Legitimacin activa popular

Y, como cierre, la legitimacin nacida excepcionalmente de la accin popular, que corresponder a cualquier ciudadano, nica y exclusivamente, cuando sea expre-samente reconocida por la Ley.

En el mbito administrativo, la accin popular est prevista en diversas leyes sec-toriales en materia urbanstica, medioambiental o cultural (art. 304 del Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley



sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana; art. 109 Ley 22/88, de 22 de julio, de Costas; art. 8.2 Ley 6/85, de 25 de junio, del Patrimonio Histrico Espaol).

El art. 19.3 (en relacin con el art. 68.2.3 de la Ley 17/85, de 2 de abril, Re-guladora de las Bases del Rgimen Local), contempla un supuesto de legitimacin activa ex lege por sustitucin: la accin vecinal, a travs de la cual cualquier vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y polticos podr requerir su ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dar conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes ac-ciones, suspender el plazo para el ejercicio de las mismas por un trmino de treinta das hbiles.

3. Si en el plazo de esos treinta das la entidad no acordara el ejercicio de las acciones solicitadas, los vecinos podrn ejercitar dicha accin en nombre e inters de la entidad local.

Prohibiciones

Artculo 20. No pueden interponer recurso contencioso-administrativo contra la actividad de una Administracin pblica:

a) Los rganos de la misma y los miembros de sus rganos colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.

b) Los particulares cuando obren por delegacin o como meros agentes o mandatarios de ella.

c) Las Entidades de Derecho pblico que sean dependien-tes o estn vinculadas al Estado, las Comunidades Autno-mas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la Administracin de la que dependan. Se exceptan aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto espec co de autonoma respecto de dicha Administracin.

Este precepto contiene una serie de prohibiciones para interponer recurso conten-cioso-administrativo a quienes, en principio, gozan de legitimacin activa.

El primer apartado impide a los rganos de una Administracin Pblica impugnar una actividad de sta. Dos, entiendo, son los fundamentos de esta prohibicin: 1) Fal-ta de personalidad jurdica de los rganos administrativos en razn de que es el ente pblico personi cado en el que se integran el nico que tienen personalidad jurdica; 2) Admitir la posibilidad prohibida en el precepto supondra una vulneracin de la doctrina de los actos propios que rige en el mbito administrativo.

Esta prohibicin, sin embargo, no alcanza a las personas fsicas titulares del r-gano que podrn impugnar las decisiones de la Administracin Pblica a la que per-tenecen, siempre que su inters legitimador no sea el inters objetivo por la legalidad,



legitimacion activa art 19 ljca

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