leff libro sobre desarrollo sustentable

Pgina 1. Blanca

Pgina 2. Blanca

LA TRANSICIN HACIA

EL DESARROLLO SUSTENTABLE

LA TRANSICIN HACIA ELDESARROLLO SUSTENTABLE.

PERSPECTIVAS DEAMRICA LATINA

Y EL CARIBE

ENRIQUE LEFF

EXEQUIEL EZCURRA

IRENE PISANTY

Y PATRICIA ROMERO LANKAO

(COMPILADORES)

Primera edicin: agosto de 2002

Instituto Nacional de Ecologa (INE-SEMARNAT)Perifrico sur 5000, Col. Insurgentes Cuicuilco,C.P. 04530. Mxico, D.F.Pgina en internet: www.ine.gob.mx.

Universidad Autnoma Metropolitana (UAM) Calzada del Hueso 1100, Col. Villa QuietudDelegacin Coyoacn, C. P. 04960, Mxico D. F.Pgina en internet: http://cueyatl.uam.mx.

Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)Blvd. de los Vir reyes 155, Col. Lomas de VirreyesC.P. 11000, Mxico, D.F.Pgina en internet : www.r olac.unep.mx.

D.R.

D.R.

D.R.

COORDINACIN EDITORIAL, DISEO DE INTERIORES

Y TIPOGRAFA: Ral Marc del Pont LalliDISEO DE LA PORTADA: lvaro FigueroaFOTO DE LA PORTADA: lvaro Figueroa. Salar de Atacama, Chile. 2001APOYO EN LA CORRECCIN DE ESTILO: Eduardo Chagoya MedinaDISEO DEL LOGOTIPO DE LA COLECCIN (en la cuarta de forros): Elizabeth Hor ta

Enrique Leff (coord.)La transicin hacia el desarrollo sustentable. Perspectivas de Amrica Latinay el Caribe / Coordinado por Enrique Leff, Exequiel Ezcurra, Irene Pisantyy Patricia Romero Lankao580 pp. 16 cm x 23 cm

1. Desarrollo sustentable-Amrica Latina2. Desarrollo sustentable-Caribe3. Poltica ambiental

HD75.6363.79

Las opiniones expresadas en los textos firmados son responsabilidad de sus autores yno reflejan necesariamente el punto de vista de las instituciones participantes.

ISBN: 968-817-544-7

Impreso y hecho en Mxico

NDICE

PRESENTACIN | 11

Captulo 1EL DESARROLLO SUSTENTABLE DE AMRICA LATINA Y EL CARIBEDESDE RO 1992 Y LOS NUEVOS IMPERATIVOS DE INSTITUCIONALIDADRoberto P. Guimaraes y Alicia Brcena | 15

Captulo 2EVOLUCIN DE LAS POLTICAS E INSTITUCIONES AMBIENTALES:HAY MOTIVOS PARA ESTAR SATISFECHOS?Arnoldo Jos Gabaldn y Manuel Rodrguez Becerra | 35

Captulo 3HACIA UN CONSUMO SUSTENTABLEDiego Masera | 61

Captulo 4EL PESO DE LAS POLTICAS MEXICANAS EN LA SUSTENTABILIDADDE LAS RECIENTES TENDENCIAS DE DESARROLLOPatricia Romero Lankao | 91

Captulo 5INFORMACIN Y PARTICIPACIN EN EL DESARROLLO DELA SUSTENTABILIDAD EN AMRICA LATINARayn Quiroga Martnez | 115

Captulo 6POLTICAS DE EDUCACIN AMBIENTAL Y FORMACIN DECAPACIDADES PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLEMa. Elena Febres Cordero B. y Dimas Floriani | 141

Captulo 7MOVILIDAD POBLACIONAL, SUSTENTABILIDAD AMBIENTAL YVULNERABILIDAD SOCIAL: UNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANADaniel Joseph Hogan | 161

Captulo 8CAMBIO CLIMTICO Y DESARROLLO ENERGTICO EN AMRICA LATINA:ANLISIS Y PERSPECTIVASEmlio Lbre La Rovere, Luis Pinguelli Rosa yAnds Santos Pereira | 187

Captulo 9BOSQUES Y CAMBIO CLIMTICO EN AMRICA LATINA. ANLISIS Y PERSPECTIVASOmar R. Masera | 211

Captulo 10EL MANEJO DE LOS RECURSOS FORESTALES EN MXICO (1992-2002).PROCESOS, TENDENCIAS Y POLTICAS PBLICASLeticia Merino y Gerardo Segura | 237

Captulo 11

CONSERVACIN DE LOS ECOSISTEMAS Y EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLEEN AMRICA LATINA: CONDICIONES, LIMITANTES Y RETOSJulia Carabias | 257

Captulo 12UNA PERSPECTIVA AGROECOLGICA PARA UNA AGRICULTURAAMBIENTALMENTE SANA Y SOCIALMENTE JUSTA EN LA AMRICA LATINADEL SIGLO XXIMiguel A. Altieri y Clara I. Nicholls | 281

Captulo 13SUSTENTABILIDAD URBANA, DESCENTRALIZACIN Y GESTIN LOCALRoberto A. Snchez | 305

Captulo 14LA BIODIVERSIDAD EN AMRICA LATINA A DIEZ AOS DE ROExequiel Ezcurra | 327

Captulo 15POLTICA Y RESPONSABILIDAD: LA BIOLOGA HACIA JOHANNESBURGOJorge Larson Guerra | 343

Captulo 16LA BIOSEGURIDAD: UNA HERRAMIENTA PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLESol Ortiz Garca y Elleli Huerta Ocampo | 363

Captulo 17TICA AMBIENTAL: LA BIOTICA Y LA DIMENSIN HUMANA DELDESARROLLO SUSTENTABLE. VALORES Y REDES DE SOLIDARIDADAntonio Elizalde Hevia | 381

Captulo 18PROMESAS Y LMITES DEL DERECHO AMBIENTALJos Mara Borrero | 403

Captulo 19EL SECTOR PRIVADO FRENTE A LA SUSTENTABILIDADGabriel Quadri de la Torre | 425

Captulo 20SALUD AMBIENTAL, DESARROLLO HUMANO Y CALIDAD DE VIDAPedro Mas Bermejo | 441

Captulo 21POLTICA CIENTFICA, FINANCIAMIENTO Y TRANSFERENCIA DETECNOLOGA PARA EL DESARROLLO SUSTENTABLEArlindo Philippi Jr., Jorge Alberto Soares Tenrio ySabetai Calderoni | 459

Captulo 22MS ALL DEL DESARROLLO SOSTENIBLE. LA CONSTRUCCINDE UNA RACIONALIDAD AMBIENTAL PARA LA SUSTENTABILIDAD:UNA VISIN DESDE AMRICA LATINAEnrique Leff, Arturo Argueta, Eckart Boege yCarlos Walter Porto Gonalves | 477

PRESENTACIN

Han transcurrido diez aos desde la Conferencia de las NacionesUnidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo la Cumbre de Rocelebrada en Ro de Janeiro en 1992, y de la aprobacin de susacuerdos, que junto con la Agenda 21 abran nuevas y prometedo-ras perspectivas de accin hacia el desarrollo sustentable.

La prxima Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible quehabr de celebrarse en Johannesburgo en agosto y septiembre de2002 ofrece la oportunidad de hacer un balance crtico sobre laevolucin de los problemas ambientales y el cumplimiento de loscompromisos de Ro en esta dcada pasada. Pero al mismo tiemponos plantea la necesidad de reflexionar sobre las nuevas perspectivasque se abren hacia el futuro para la construccin de sociedadessustentables. Desde el inicio de los debates y las polticas ambien-tales, y a lo largo del trayecto que va de Estocolmo a Ro y de Ro aJohannesburgo, investigadores y polticos de los diferentes pases deAmrica Latina y el Caribe han tomado una posicin en estos

asuntos de carcter global, regional y nacional. Este libro es unesfuerzo ms para generar una reflexin y anlisis de estos procesosdesde nuestras propias condiciones y circunstancias, con el con-curso de algunos de los mejores pensadores sobre los diferentestemas que conforman la agenda ambiental.

Con este propsito, el Instituto Nacional de Ecologa deMxico (INE), el Programa de Naciones Unidas para el MedioAmbiente (PNUMA) y la Universidad Autnoma Metropolitana,Unidad Xochimilco (UAM-X) invitaron a un grupo de expertos deAmrica Latina y el Caribe al Taller: De Ro a Johannesburgo. LaTransicin hacia el Desarrollo Sustentable: Perspectivas de AmricaLatina, que se efectu en la ciudad de Mxico los das 6 al 8 demayo de 2002. Fueron tres das de discusin intensa, cordial, yapasionada sobre el anlisis crtico de la problemtica poltica, socialy ecolgica de nuestra regin; tres das de reflexin y de propuestassobre las perspectivas para la sustentabilidad que se abren a partirde sus potenciales ambientales, unos de los ms importantes delplaneta, por sus riquezas biolgicas, hidrolgicas y culturales.

El presente libro es producto de ese esfuerzo. Los textos aqureunidos muestran la riqueza de pensamientos, la diversidad deopiniones y la multitud de propuestas que fueron generadas enestas discusiones. Uno de los participantes en el taller exclam en lamitad de una encendida discusin: Es preciso ser poticos parapoder ser objetivos. Esa frase, mejor que ninguna otra, resume elespritu de nuestro esfuerzo: es necesario soar en un porvenirmejor para poder estar con los pies bien puestos en este mundo.Este libro es el reflejo de nuestras ilusiones colectivas, por las quetodos, como pensadores, vivimos. All van nuestras razones,nuestros deseos, y nuestros sueos, con la esperanza de que algnda podrn hacerse realidad. Por ellos despertamos todos los das.

Esperamos que este anlisis contribuya a explorar acciones,derroteros y polticas que aproximen al mundo hacia un desarrolloms benigno, hacia un futuro sustentable fundado en una mayorarmona con la naturaleza, distribucin econmica, justicia social yuna efectiva democracia poltica.

Ricardo Snchez (PNUMA)Patricia Romero Lankao (UAM-X)Exequiel Ezcurra (INE-SEMARNAT)

AGRADECIMIENTOS

Las instituciones organizadoras desean agradecer la participacin endistintas fases de esta publicacin a las siguientes personas: RicardoSnchez (PNUMA), Patricia Couturier (UAM-X), Ral Marc del PontLalli (INE), Alberto Aldama (INE), Eduardo Peters (INE), MarthaRodrguez (UAM-X), al personal de la Coordinacin de Planeacin yDesarrollo Acadmico (UAM-X), Tannia Falconer (PNUMA), ClaudiaHoyos (INE) y Guadalupe del Castillo (INE).

DESARROLLO SUSTENTABLE E IMPERATIVOS DE INSTITUCIONALIDAD 15

CAPTULO 1

EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMRICA LATINA Y EL CARIBEDESDE RO 1992 Y LOS NUEVOS IMPERATIVOS DE INSTITUCIONALIDAD

ROBERTO P. GUIMARES* Y ALICIA BRCENA**

INTRODUCCIN: LA PERCEPCIN SOBRE LOS DESAFOS AMBIENTALES

Los aos noventa comenzaron con grandes cambios en la agenda in-ternacional. El punto de inflexin fue la Cumbre de la Tierra, celebra-da en Ro de Janeiro en 1992, donde se sentaron las bases para unanueva visin mundial del desarrollo sostenible a travs de convencio-nes como la de diversidad biolgica y la del cambio climtico. De estemodo, la apertura de espacios para el desarrollo sostenible estuvo es-trechamente vinculada con la evolucin de la situacin, de la agenda yde los desafos ambientales en la ltima dcada y con los profundos

* Investigador de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL en Santiago de Chile. Correo-e: [email protected].** Directora de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL en Santiago de Chile. Cor reo-e: [email protected].

16 ROBERTO P. GUIMARES Y ALICIA BRCENA

cambios que la regin ha experimentado, particularmente a partir de laintensificacin del proceso de globalizacin (CEPAL 2001a).

Ello ha reforzado la nocin de fines de los ochenta relativa alagotamiento de los modelos econmicos y de organizacin de lasociedad, a la par de las carencias de los estilos de desarrollo para res-ponder a los nuevos retos, tal como indicaba la propia Resolucin44/228 de Naciones Unidas que convoc la Conferencia de Ro. Aestos estilos de desarrollo, a los problemas tradicionales de pobreza ydesigualdad, se aaden ahora los lmites y requisitos ecolgicos yambientales para lograr un crecimiento sostenible y equitativo du-rante el presente siglo. Si, por un lado, las necesidades de incrementarla riqueza nacional para satisfacer necesidades bsicas de una poblacincreciente pueden representar una presin an ms severa para la basede recursos naturales de la regin, por el otro, el incremento deactividades extractivas e industriales provoca un deterioro an msagudo en la capacidad de recuperacin y regeneracin de losecosistemas que proveen los servicios ambientales.

La evolucin en la forma de percibir los desafos actuales permitehacer un balance positivo del entorno internacional en relacin con eldesarrollo sostenible. Se han incorporado nuevos conceptos como elde responsabilidad compartida aunque diferenciada, el principio quiencontamina, paga y el principio precautorio. Se han incluido tambinnuevos actores no estatales, con especial peso para la comunidadcientfica y el sector privado, y se ha reforzado el papel de la sociedadcivil en la bsqueda de soluciones para los desafos del desarrollosostenible (Brcena 1999).

Es importante destacar que el surgimiento de nuevos actores nosignifica la superacin o la disminucin del papel del Estado. Por elcontrario, crece el reconocimiento de que, pese a los vaivenes ideol-gicos de los ltimos aos, el Estado sigue teniendo una responsabilidadmuy particular en materia regulatoria y de articulacin entre lossectores productivos, comunitarios y sociales, en especial en educacin,seguridad ciudadana y medio ambiente (Guimares 1990 y 1996,BIRD 1997). De hecho, el papel del Estado es nico porque trasciendela lgica del mercado mediante la salvaguardia de valores y prcticas


de justicia social y de equidad, e incorpora la defensa de los derechosdifusos de la ciudadana; necesario , porque la propia lgica de laacumulacin capitalista requiere de la oferta de bienes comunesque no pueden ser producidos por actores competitivos en el mercadoe indispensableeeee, porque se dirige a las generaciones futuras y trata deprocesos ambientales que no pueden ser sustituidos por capital otecnologa.

Ello cobra an ms importancia cuando se reconoce que lagobernabilidad, definida hasta hace muy poco en funcin de la tran-sicin de regmenes autoritarios a democrticos, o en funcin de losdesafos antepuestos por la hiperinflacin, se funda hoy en lasposibilidades de superacin de la pobreza y de la desigualdad. Comoindicaba en 1994 el Informe sobre el Desarrollo Humano del PNUD,nadie debiera estar condenado a una vida breve o miserable sloporque naci en la clase equivocada, en el pas incorrecto o con elsexo erroneo. Las nuevas bases de convivencia que proveen degobernabilidad al sistema poltico requieren por tanto de un nuevoparadigma de desarrollo que coloque al ser humano en el centro deese proceso, que considere el crecimiento econmico como un medioy no como un fin, que proteja las oportunidades de vida de lasgeneraciones actuales y futuras, y que, por ende, respete la integridadde los sistemas naturales que permiten la existencia de vida en elplaneta.

Desde una perspectiva no tan positiva habra que recordar lasadvertencias surgidas a mediados de la dcada, en el sentido de evitarque la preocupacin por los problemas ambientales en la escala globalde lugar a la introduccin de nuevas condicionalidades para lacooperacin internacional. Del mismo modo, habra que resistirtambin las tendencias a reemplazar la ayuda al desarrollo slo por elcomercio, lo que se resumi en Ro en la propuesta de trade, not aid(comercio, no ayuda). Por otra parte, en muchos sectores los principiosde proteccin ambiental an se consideran una restriccin al desarrolloeconmico y social, lo que ha limitado la capacidad pblica paradetener el creciente deterioro de ecosistemas crticos y controlar lacontaminacin. El grueso de las polticas ambientales explcitas, as


como los instrumentos de regulacin directa e indirecta utilizados en laregin son de carcter reactivo. Las polticas preventivas y de fomentotendentes a incrementar la calidad ambiental vinculada con lacompetitividad han recibido una atencin mucho menor.

En resumidas cuentas, a diez aos de Ro 1992, Amrica Latina yel Caribe apenas han iniciado la senda del desarrollo sostenible. Laregin asumi con entusiasmo los compromisos de la Cumbre, perolos logros son an insuficientes. El proceso fue seguido no slo porlos gobiernos nacionales sino tambin por muchas organizacionesciviles y empresariales, universidades y centros de investigacin, ascomo innumerables gobiernos locales, que se fueron involucrandocada vez ms en su puesta en marcha. Sin embargo, restan muchospasos por cumplir y nuevos desafos por enfrentar, algunos de loscuales no existan al momento en que se celebr la Conferencia deRo. Esta realidad est creando imperativos adicionales y distintos degestin ambiental global y por ende de cooperacin internacional.Por un lado, estn llevando a los gobiernos a una actuacininternacional ms proactiva con el objetivo de proteger los bienespblicos globales a partir de esquemas multilaterales innovadores.Por otro lado, esta nueva era de cooperacin est propiciando un rolcada vez ms protagnico del sector privado, particularmente en eldiseo e instrumentacin de algunos acuerdos ambientalesmultilaterales y sus protocolos, tales como la Convencin de CambioClimtico, el Protocolo de Kioto y la Convencin de DiversidadBiolgica y su Protocolo de Cartagena.

EVALUACIN DE LA SUSTENIBILIDAD EN AMRICA LATINA YEL CARIBE ENTRE RO 1992 Y JOHANNESBURGO 2002

El documento preparado por CEPAL y la Oficina Regional del PNUMApara la Conferencia Regional de Amrica Latina y el Caribe prepara-toria de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible (Johannes-burgo 2002), presenta un panorama de la situacin en la regin des-de la Conferencia de Ro (CEPAL-PNUMA 2001). Se ha nutrido de


consultas nacionales y de reuniones subregionales, inditas en proce-sos de este tipo, que han permitido elevar la dinmica participativa delos pases e identificar las perspectivas de una plataforma de accinfutura. Se ha contado tambin con una importante contribucin de lasociedad civil gracias, entre otras cosas, a su participacin en los con-sejos nacionales de desarrollo sostenible a nivel nacional y mediantelos encuentros celebrados en ocasin de las reuniones subregionales.

En trminos estrictamente econmicos, los pases de Amrica Latinay el Caribe atravesaron en la dcada pasada una etapa de profundasreformas econmicas centradas en una mayor apertura comercial, ascomo en la liberalizacin de los mercados financieros nacionales y delos flujos de capitales con el exterior, acompaadas de un papelpreponderante de la iniciativa privada en la produccin de bienes yservicios y en la provisin de servicios pblicos y prestaciones sociales(CEPAL 2001a). A partir de 1990, la actividad productiva empez arecuperarse y muchas de las presiones inflacionarias y desestabilizadorasse fueron abatiendo, dejando atrs la llamada dcada perdida en eldesarrollo econmico de la regin. No obstante, los ritmos decrecimiento del conjunto de los pases siguieron siendo significativa-mente inferiores a los alcanzados en las dcadas anteriores a la crisisde la deuda, adems de estar estrechamente vinculado a los ciclosinternacionales de capital, imprimindole as un carcter de volatilidadal crecimiento econmico. En general la carga tributaria sigue siendobaja y en un buen nmero de casos depende de ingresos voltiles conescaso dinamismo. Adems, los grados de evasin y de elusin fiscalson elevados. La dbil estructura fiscal de la mayora de los pases secombina con tasas de ahorro nacional inadecuadas, que no superanlos niveles de los aos ochenta, y con la persistente fragilidad de lossistemas financieros nacionales (CEPAL 2001b).

La situacin social en Amrica Latina y el Caribe en los aos noventase caracteriz por la consolidacin de la transicin demogrfica y elprogresivo envejecimiento de la poblacin, el insuficiente dinamismode la generacin de empleo, la relativa reduccin de la pobreza y elaumento de la desigualdad en varios pases. Igualmente significativoshan sido los avances en materia de equidad de gnero y la mayor


participacin de la mujer en el mercado de trabajo, la recuperacin dela inversin social y la realizacin de importantes reformas en las polticassociales (CEPAL 2001c). Mientras, se vuelve cada da ms evidenteque el proceso de crecimiento econmico no baste para satisfacer losrequerimientos sociales de la sostenibilidad resulta, ms que de las tasasanuales de crecimiento, de un estilo de desarrollo en trminos de lospatrones de produccin y consumo que engendra. Si bien larecuperacin del crecimiento en la ltima dcada ha sido insuficientepara afrontar las crecientes necesidades de una poblacin que sigueaumentando, esto no debiera soslayar los aspectos estructurales de larealidad socioeconmica de la regin. Esto indica que los patroneshistricos de acumulacin y los estilos de desarrollo en el significadopropuesto originalmente por la CEPAL (Pinto 1978) no han logradocambiar las asimetras sociales que se producen, an en los perodos deauge del crecimiento. Ello pone de relieve, una vez ms, por encimade los imperativos de crecimiento de corto plazo, la urgencia deintroducir cambios estructurales profundos en los estilos de desarrollovigentes.

Por ltimo, en trminos ambientales, pese al inmenso potencialecolgico de la regin, la contaminacin muestra signos deempeoramiento preocupante, producto del crecimiento econmico,poblacional y de la profundizacin de ciertos patrones de producciny consumo. En trminos generales, las causas de la crecientecontaminacin del aire, el suelo y el agua que experimenta la regin ysus consecuencias sobre la salud estn asociadas al proceso deurbanizacin no planificada y a la agricultura (PNUMA 2000). Elconsiderable crecimiento urbano ha hecho que una gran proporcinde la poblacin de la regin sufra las consecuencias del empeoramientoen la calidad del aire, de la contaminacin por residuos slidos ypeligrosos, del deterioro de las zonas costeras y de la contaminacindel agua. El hacinamiento y la falta de infraestructura propician elaumento de la exposicin a contaminantes, por ello son los estratosms pobres los que suelen sufrir en mayor medida los efectos de lacontaminacin.


AVANCES INSTITUCIONALES EN LA GESTIN AMBIENTAL ENAMRICA LATINA Y EL CARIBE

Los marcos regulatorios ambientales experimentaron un proceso deevolucin importante en la ltima dcada (PNUD 1999). Entre lostemas que presentan mayores avances en este periodo destacan la eva-luacin de impacto ambiental, el ordenamiento territorial, los nuevosdelitos y responsabilidades penales por dao ambiental, las tasas decontaminacin y otros instrumentos econmicos, la consagracinde acciones judiciales de defensa ambiental, los mecanismos de partici-pacin ciudadana y las limitaciones al dominio por razones ambienta-les. Han sido igualmente relevantes los procesos de reformas a leyessectoriales que regulan la explotacin, uso y conservacin de los re-cursos naturales renovables y no renovables.

El proceso de integracin de las polticas ambientales a las polticassectoriales registra avances y retrocesos. En general, la incorporacindel concepto de uso sostenible de los recursos y conservacin delmedio ambiente en diferentes reas de la produccin y de los servicioses todava incipiente. Las polticas macroeconmicas, y las polticassectoriales en salud, educacin, agricultura, minera y otras, hantomado muy poco en cuenta la dimensin ambiental. De hecho, lasnumerosas fallas del mercado, una de las mayores causas subyacentesdel deterioro ambiental, expresan esta situacin. Ha habido avancesconsiderables en materia econmica en lo que respecta a la disminucinde desequilibrios fiscales, la reduccin de la inflacin, al incrementode las exportaciones, a la puesta en marcha de nuevos procesos deintegracin regional y en la atraccin de flujos significativos de in-versin extranjera. Pese a ello, el crecimiento econmico y el incre-mento de la productividad han sido frustrantes. La inestabilidad delcrecimiento y la frecuencia de las crisis financieras indican que no sehan eliminado las causas de inestabilidad y algunas pueden inclusoestar hoy ms acentuadas.

En resumen, las instituciones reguladoras enfrentan el retocreciente de disear instrumentos de gestin ambiental que puedanser efectivos y econmicamente eficientes en el logro de las metas


ambientales, sobre todo ante la percepcin de que los esquemasregulatorios tradicionales no han tenido xito en responder adecuada-mente a los procesos de deterioro de la calidad ambiental que aquejana la regin (Acquatella 2001). Adems, dado el entorno de restriccinfiscal que enfrentan la mayora de los pases, las autoridades ambientalestienen menos posibilidades de fortalecer su capacidad mediantemayores asignaciones presupuestales y deben explorar opciones paraautofinanciar la gestin ambiental (CEPAL-PNUD 2001).

EVOLUCIN DE LOS ACUERDOS MULTILATERALES A PARTIR DELA CONFERENCIA DE RO

La Conferencia de Ro marc un hito al generar acuerdos que danun tratamiento ms integral a los temas ambientales globales, y alincorporar como meta principal el desarrollo sostenible. Los cincoacuerdos de Ro constituyen quizs la respuesta poltica ms univer-sal y articulada para establecer un rgimen internacional de coope-racin con la plena incorporacin de la dimensin ambiental. Eso seha reafirmado tambin en la Declaracin de Ro, que califica el cre-cimiento econmico y social al remitirse a los fundamentos de losprocesos de produccin y consumo, y al incorporar el concepto deEstocolmo de responsabilidades comunes aunque diferenciadas,que qued plenamente reconocido en el principio siete de la Decla-racin de Ro.

La conciencia mundial sobre la interdependencia entre pasesrespecto a los problemas ambientales propici que los instrumentosjurdicamente vinculantes de Ro se adoptaran y ratificaran msrpidamente que en otras dcadas y con una membresa prcticamenteuniversal. El cambio esencial de tales acuerdos es que se ha evidenciadola correlacin entre medio ambiente, patrones de produccin yconsumo con polticas econmicas, comerciales y sociales. Esto sehace particularmente evidente en el Protocolo de Kioto y en el deCartagena. Otros avances posteriores a Ro han sido los acuerdosmultilaterales con nfasis en preocupaciones ambientales que, debido


al avance en el conocimiento cientfico, resurgen como temasemergentes. Tal es el caso, por ejemplo, del Convenio de Rotterdam(1998) para la aplicacin del Procedimiento de consentimientofundamentado previo a ciertos plaguicidas y productos qumicospeligrosos objeto de comercio internacional, y el Convenio deEstocolmo sobre contaminantes orgnicos persistentes (2001).

En relacin con la institucionalidad internacional, se cre laComisin sobre el Desarrollo Sostenible (CDS) para dar seguimientoa los acuerdos logrados en Ro, en especial a la Agenda 21. Estopropici la participacin de otros sectores (energa, agricultura, salud,entre otros), adems de las autoridades nacionales responsables por lagestin ambiental. Sin embargo, la CDS ha enfrentado dificultadesimportantes, tales como el excesivo acento ambiental de la concepcinque le ha dado a la sostenibilidad del desarrollo y la poca integracincon las polticas socio-econmicas, lo cual impidi la articulacin depolticas con una visin integral del desarrollo. Los acuerdosambientales multilaterales han establecido, adems, institucionesformales, con secretaras separadas con mandatos especficos, derivadosde procesos intergubernamentales propios de cada tratado. Seformaliz, por ltimo, el Fondo Mundial para el Medio Ambientepara brindar financiamiento para la instrumentacin de actividades ypolticas acordadas por las conferencias de las partes con respecto atemas globales, como ha sido el caso en cambio climtico,biodiversidad, aguas internacionales, preservacin de la capa de ozonoy, ms recientemente, proteccin contra la degradacin de los suelos,desertificacin y contaminantes orgnicos persistentes.

APORTES REGIONALES PARA UNA AGENDA GLOBALDE LA SOSTENIBILIDAD

En una comparacin mundial, los pases de Amrica Latina y el Cari-be se caracterizan por el elevado nivel de ratificacin de al menos diezde los acuerdos ambientales jurdicamente vinculantes. Sin embargo,esta celeridad en la ratificacin contrasta con una aplicacin limitada


que se explica, entre otras causas, por el incumplimiento, por parte delos pases desarrollados, de los compromisos fundamentales adquiri-dos en la Cumbre de la Tierra. Ha sido igualmente notable el liderazgode los pases de la regin en las negociaciones relacionadas con dostemas ambientales de particular relevancia en la agenda global, a sa-ber, el cambio climtico y la biodiversidad. Un ejemplo de este liderazgose produjo en el marco del Protocolo de Kioto, por intermedio delMecanismo para un Desarrollo Limpio, cuya instrumentacin puederepresentar importantes ingresos para el desarrollo sostenible en laregin.

Merece mencin tambin el potencial que puede significar lavaloracin econmica de los servicios ambientales de la regin. Sehan desarrollado numerosas iniciativas en tal sentido. En Brasil, porejemplo, existe un sistema a travs del cual las recaudaciones realizadasa partir del ICMS (equivalente al IVA existente en muchos pases de laregin), se restituyen a municipios que protegen los ecosistemas natu-rales que prestan servicios ambientales. Otro caso interesante es el deCosta Rica, donde se reconocieron algunos servicios ambientalesprestados por los bosques y se estableci un mecanismo para pagarpor ellos a sus propietarios. En Colombia y Guatemala se han efectuadoexperiencias de fijacin de tarifas por el uso de agua de cuencashidrogrficas, que deben ser pagadas por los beneficiarios aguas abajo.Los fondos as recaudados sirven para financiar actividades deconservacin en la cuenca alta.

La regin ofrece tambin un potencial muy amplio para aportarservicios ambientales a sectores econmicos estratgicos tales comoel turismo y el comercio de productos orgnicos y otros productosbsicos con certificados de sostenibilidad ambiental. Si se usan concautela, otros servicios ambientales globales de la regin, como elmantenimiento de la biodiversidad y la bioprospeccin (ver Ortiz yHuerta as como Ezcurra, ambos en este volumen), tienen potencia-lidad para generar mayor capacidad cientfica y tecnolgica y paraconvertirse en fuente de ingresos para la regin. La posibilidad deaprovechar estas oportunidades econmicas depende de la capacidadde los pases para actuar de manera integrada y en conjunto. A partir


de posiciones comunes en estos rubros, la regin puede convertirse enactor principal de una nueva alianza global en pos de la sostenibilidaddel planeta.

Se hace evidente que para lograr la transicin hacia un desarrollosostenible, la regin necesita emprender transformaciones econmicasy sociales de consideracin. Habra que empezar por una reestructu-racin productiva que satisfaga el triple criterio de aumentar lacompetitividad, disminuir los rezagos sociales y frenar el deterioroambiental asociado con la actual especializacin productiva. Para ellose necesita incrementar el ahorro interno, hasta ahora insuficientepara sostener una acumulacin endgena de capital en niveles quepermitan revertir las situaciones de pobreza extrema. Adems, se haceimprescindible aumentar el gasto social, sobre todo en educacin ysalud, y crear empleo de calidad, con especial atencin para la equidadde gnero y una mejor insercin laboral de los jvenes. Alcanzar nivelesde ahorro genuino repercute tambin en la reversin de los procesosde deterioro ambiental y de prdida de capital natural y humano, queconstituyen una causa esencial de frustracin de capacidadesproductivas.

La reestructuracin productiva hace imperioso introducir tambincambios cualitativos en el patrn de inversin, tanto pblica comoprivada, reencauzndola hacia proyectos de alta rentabilidad social ycon signo de sostenible. Se hace imprescindible, adems, contar consistemas nacionales de desarrollo tecnolgico y de creacin deconocimiento, capaces de impulsar un progreso tcnico apropiadopara las circunstancias locales, caracterizadas por una elevada dotacinde recursos naturales y altos porcentajes de la fuerza laboral enactividades de baja productividad. En el mbito institucional, laespecificidad territorial de la gestin ambiental exige, por ltimo, elestablecimiento de slidos vnculos operativos con las autoridadeslocales, mediante estrategias que enlacen estructuras administrativase instrumentos de gestin (Guimares 2001).

A diez aos de distancia, es evidente que algunos principiosacordados en Ro requieren ser reforzados, como el principio de laresponsabilidad comn aunque diferenciada, en el que se reconozcan


los imperativos del desarrollo tanto en materia de cooperacineconmica como de acceso a mercados. Se hace fundamental, en esamisma direccin, lograr que los procesos de produccin internalicenlos costos ambientales para expresar a plenitud la prdida de recursosy la degradacin ambiental. Esto est ntimamente ligado con laincorporacin de la dimensin ambiental en las cuentas nacionales yen la medicin de la sostenibilidad, un obstculo que los pases hanreiterado una y otra vez en las negociaciones internacionales, perocuya solucin no parece obtener muy buen augurio.

IMPERATIVOS DE UNA NUEVA INSTITUCIONALIDAD

La expansin de los tratados multilaterales ambientales, la prolifera-cin de foros y sedes de las secretaras de dichas convenciones am-bientales y de los organismos intergubernamentales creados para suseguimiento han puesto de manifiesto la necesidad de avanzar en laracionalizacin de la gestin internacional del desarrollo sostenible.Por otra parte, las metas comerciales y las necesidades ambientales nose han podido compatibilizar ya que el enfoque econmico es de cor-to plazo y requiere de asignar un valor y un precio adecuados a losrecursos ambientales y naturales. Sin embargo, la solucin de los pro-blemas es de largo plazo y su naturaleza y caractersticas dificultan suvaloracin econmica plena. Prevalecen incertidumbres respecto a lafuente, alcance y magnitud del dao a la salud y al hbitat natural, loque dificulta el clculo de costos precisos del dao ambiental (actuale histrico) y de los beneficios econmicos de reducir contaminanteso proteger los recursos naturales. Esto hace muy compleja y delicadala reconciliacin entre el enfoque ambiental y el econmico.

Tambin es cierto que los pases enfrentan crecientes presionespara incorporar componentes ambientales en los acuerdos comercialesy de integracin, como ha sido el caso, entre otros, en los procesos denegociacin del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte ydel MERCOSUR, aunque con resultados frecuentemente puestos entela de juicio. La inclusin de temas ambientales en los mencionados


acuerdos ha tenido como objetivos principales, hasta ahora, evitar laaparicin de ventajas competitivas basadas en normatividades pocoexigentes en materia ambiental (dumping ecolgico) y, por otraparte, impedir que la legislacin ambiental sea utilizada con finesproteccionistas. Pese a ello, lo cierto es que los acuerdos encaminadosa lograr objetivos ambientales y comerciales de manera simultneasiguen todava pendientes.

Las presiones que genera la globalizacin para mantener lacompetitividad de los pases hacen que los gobiernos no tomeniniciativas para internalizar los costos ambientales ni mejoren sudesempeo si ello implicare mayores costos para los productoresnacionales (Zarsky 1997). Esta situacin, en la que los pases no actande manera individual si el resto no lo hace tambin por miedo a perdercompetitividad y en la que, cuando se alcanzan acuerdos globales, losmecanismos para hacerlos cumplir no estn muy claros, conduce aniveles de bienestar inferiores a los que se produciran en presencia deuna gestin internacional ambiental coherente. Ello ha suscitado eltemor en el seno de muchos pases de que la dimensin ambiental delugar a nuevas condicionalidades.

En contraste con el sistema multilateral de comercio, el manejode los asuntos ambientales internacionales dispone de una estructuradispersa y poco coherente. Adems, estamos ante un problema decongestin de tratados multilaterales de medio ambiente a partirde ms de 500 instrumentos legales frecuentemente no conectadosentre s. Por ello, un aspecto de particular preocupacin es la casitotal ausencia de sinergias entre los convenios, an cuando territo-rialmente, o por medio natural, podran encontrarse importantespuntos de convergencia.

CONCLUSIN: VIEJOS Y NUEVOS DESAFOS EN EL CAMINO HACIAJOHANNESBURGO

Transcurridas tres dcadas desde la Conferencia de Estocolmo, no cabeduda, tal como afirmamos a pocos meses de concluida la Conferencia


de Ro, que entre los tiempos de Una Sola Tierra (Estocolmo) y delMedio Ambiente y Desarrollo (Ro), ha cambiado de manera inexo-rable la percepcin acerca de la crisis ambiental (Guimares 1992).Han quedado superadas la visin exclusivamente tecnocrtica de losproblemas y la ilusin acariciada en Estocolmo de que los avances delconocimiento cientfico seran, por s solos, suficientes para permitir laemergencia de un estilo de desarrollo sostenible. Ya no tiene cabidatampoco anteponer, de una manera conflictiva, medio ambiente y de-sarrollo, puesto que el primero es simplemente el resultado de las insu-ficiencias del segundo. Los problemas del medio ambiente son los pro-blemas del desarrollo, los problemas de un desarrollo desigual para lassociedades humanas y nocivo para los sistemas naturales. Eso no cons-tituye un problema tcnico, sino social y poltico, tal como ha quedadoestablecido, a regaadientes, desde hace diez aos en Ro de Janeiro.

Es evidente que le corresponde al mundo desarrollado unaresponsabilidad mayor y diferenciada en la bsqueda de solucionespara los problemas ms apremiantes del planeta, puesto que hasta elmomento la contribucin de nuestro desorden ecolgico al transtornoecolgico global es todava bastante limitada. Sin embargo, no sepuede escapar de la realidad de que ser imposible alcanzar un estilode desarrollo ambiental y socialmente sostenible, sin que todos lospases estn dispuestos a cambiar su patrn actual de crecimiento y deincorporacin del patrimonio natural. En el frente de las polticasconcretas, aunque los pases de la regin asumieron con entusiasmolos compromisos de la Cumbre de Ro en 1992, en el transcurso delos aos 90 fue disminuyendo el mpetu en su aplicacin. Si bien laregin ha vivido un claro cambio institucional y normativo, no se hadesplegado la visin y el potencial reformador y movilizador de laagenda de sostenibilidad. El desempeo econmico ha sido insuficientepara revertir los rezagos con que la regin ya haba llegado a la Cumbrede Ro, y los avances han sido ms expresivos en el equilibrio macro-econmico que en el bienestar social. Desgraciadamente, la regin noes ahora ms sostenible social y econmicamente que hace diez aos.La situacin ambiental tampoco muestra signos claros de avance, sinotodo lo contrario.


La bsqueda de soluciones para los problemas ambientales a escalamundial requiere de nuevas formas de concertacin entre los pasesde la regin, puesto que las naciones ms desarrolladas han mostradoun actuar mucho ms coordinado en la identificacin y defensa de susintereses. Eso qued evidenciado, por ejemplo, en los documentosconfidenciales trados a la luz pblica muy recientemente y quecomprueban que ya en Estocolmo el entonces llamado Grupo deBruselas (Alemania, Blgica, EE.UU., Francia, Pases Bajos y ReinoUnido) trat, entre otras maniobras, de resistir la creacin del PNUMAy el establecimiento de regulaciones ambientales a nivel mundial. Sonen verdad reveladoras algunas de las afirmaciones de esa autnticaasociacin de conspiradores tras bambalinas, una instancia no oficialde toma de decisiones que debe permanecer no oficial y confidencial.En una nota preparada por el gobierno de Inglaterra para una reuninsecreta del grupo, en diciembre de 1971 en Ginebra, se sugiere clara-mente que nuevas y dispendiosas organizaciones internacionalesdeben ser evitadas, aunque un reducido pero efectivo mecanismo cen-tral de coordinacin no sera bienvenido pero ser probablementeinevitable. (Hamer 2002)

En trminos regionales, se hace urgente definir una visin de fu-turo y de viabilidad del desarrollo que se precisa y se quiere, tantopara los pases como para lo que tienen en comn como regin. Es enese contexto que la diversidad regional, biolgica, cultural y deconocimiento, podr jugar un papel decisivo en el desarrollo sostenibleen el nuevo siglo. En el nivel de las estrategias nacionales de desarrollo,no se puede perder de vista, por ltimo, que en Amrica Latina y elCaribe la relacin entre medio ambiente y desarrollo pasa por el nudoperverso creado por las situaciones de extrema pobreza y de profundasdesigualdades socioeconmicas a que estn relegadas las ampliasmayoras.

El reto ms singular del nuevo milenio est puesto precisamenteen la calidad del crecimiento ( i.e., el incremento en los niveles debienestar y reduccin de las desigualdades socioeconmicas), muchoms que en su cantidad (i.e., el incremento puro y simple delproducto). Rubens Ricpero (2001), Secretario General de UNCTAD,


ha sido muy afortunado al recordar que la teora del chorreo (trickledown effect) , la prioridad en crecer la torta, jams ha resultado, ni enChina ni en los Estados Unidos de Amrica. No es suficiente conaumentar la riqueza o expandir y mejorar la educacin. Son indis-pensables polticas distributivas y polticas correctivas y compensatoriasde las injusticias y desequilibrios del pasado. Se han reveladoigualmente oportunas las palabras del Secretario General de lasNaciones Unidas, Kofi Annan, al escribir, en el prefacio de un librode la Universidad de Naciones Unidas sobre las implicaciones delproceso de globalizacin:

La ltima dcada revela cmo millones de seres alrededor del planetahan estado experimentando la globalizacin no como un agente delprogreso, sino como una fuerza disruptiva y hasta destructiva, mientrasmuchos millones ms han estado absolutamente excluidos de susbeneficiosLa globalizacin ha sido vista por muchos como inevitable.Si bien es cierto que su principal motor es la tecnologa y la expansin eintegracin de mercados, no es menos correcto resaltar que laglobalizacin no es una fuerza de la naturaleza, sino el resultado deprocesos impulsados por seres humanos. Es en ese preciso sentido quecorresponde domesticarla para el servicio de la humanidad. Para ello,requiere ser cuidadosamente administrada, nacionalmente, por pasessoberanos, e internacionalmente, a travs de la cooperacin. (Grunbergy Khan 2000)

Lo anterior implica tomar en cuenta los desafos que laglobalizacin antepone para la gobernabilidad en todos sus niveles:planetario, regional, nacional y sub-nacional, porque, entre otrosmotivos, tal como indican los autores del libro antes citado, los temasglobales son hoy por hoy menos y menos la suma total de las inter-dependencias que unen pases individuales entre s. Muchas de lasdinmicas globales simplemente ignoran fronteras nacionales. Laerosin de los Estados nacionales significa que los gobiernos tienenmenos y menos poder. Y los gobiernos dbiles pueden llevar al fin dela gobernabilidad. Muchos aplauden esa erosin de gobernabilidad


hecho, la miran como el principal atractivo de la globalizacin. stosson los verdaderos anarquistas, quizs mucho ms anarquistas que losjvenes encapuchados que rompieron ventanas durante la reunin dela OMC en Seattle en 1999. (Ibid .)

Por ltimo, pero no por ello menos importante, constituye motivode alarma la nueva realidad geopoltica y de seguridad a partir de losacontecimientos del 11 de septiembre del 2001 (Guimares 2002).El brutal ataque de que fueron vctima los Estados Unidos de Amricallev a niveles insospechados de inseguridad a la principal potenciamundial. La respuesta inicial, marcadamente militar, hace renacer elespectro de una nueva Guerra Fra, lo cual representara un retrocesoen las relaciones internacionales. Sera desafortunado para los esfuerzosde pavimentar la transicin hacia el desarrollo sostenible si seempezaran a supeditar los desafos sociales, ambientales e institucio-nales del desarrollo a consideraciones exclusivamente geopolticas (i.e.,segn los lmites e interpretaciones siempre problemticas respectode lo que significan movimientos o acciones terroristas, nacionalistaso de legtima protesta u oposicin). Esto representara una evidentemarcha atrs al permitir que los avances logrados en la civilizacinoccidental, y en cierta medida profundizados con la globalizacin, sevean ahora amenazados por la lucha antiterrorista, supeditndose,asimismo, los intereses colectivos de bienestar material y espiritual alos intereses del mercado.

No menos inquietante podra ser la tendencia a otorgar prioridadal inters individual, econmico y estratgico de los paseshegemnicos, relegando a un segundo plano la agenda de cooperacininternacional en materia de erradicacin de la pobreza, reduccin delas desigualdades y recuperacin de la capacidad de soporte de losecosistemas planetarios. Como reconoci Joseph Stiglitz el msreciente galardonado con el Premio Nobel de Economa un mesdespus del atentado a la Torres Gemelas, hay el sentimiento crecientede que quizs nos hemos equivocado al poner demasiado nfasis enlos intereses materiales egostas, y demasiado poco en los compartidos(Stiglitz 2001). El riesgo de hacer retroceder la agenda de lasostenibilidad es por tanto real, pero, como sugiere Stiglitz, ojal se


imponga el reconocimiento de que con la globalizacin viene lainterdependencia, y con la interdependencia viene la necesidad de tomardecisiones colectivas en todas las reas que nos afectan colectivamente.

BIBLIOGRAFA

Acquatella, J. 2001. Aplicacin de instrumentos econmicos en la gestinAmbiental en Amrica Latina y el Caribe: desafos y factores condicio-nantes , Santiago de Chile, CEPAL, Serie Medio Ambiente y Desarrollo,N 31 (LC/L.1488-P), enero.

CEPAL, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe 2001a. Unadcada de luces y sombras: Amrica Latina y el Caribe en los aos noventa .CEPAL- Alfaomega, Bogot.

2001b. Crecer con estabilidad: El financiamiento del desarrollo en elnuevo contexto internacional. CEPAL-Alfaomega, Bogot.

2001. Panorama social de Amrica Latina, 2000-2001, Santiago deChile, doc. LC/G.2128-P, N de venta: S.01.II.G.141.150.

CEPAL-PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2001.Financiamiento para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Ca-ribe,Santiago, Chile, CEPAL doc. LC/G.2146 (CONF.90/4), 8 de octubre.

2001. La sostenibilidad del desarrollo en Amrica Latina y el Caribe:Desafos y opor tunidades, Santiago de Chile, CEPAL, doc. LC/G.2145(CONF.90/3), 5 de octubre.

Brcena, A. 1999. Bases para una ciudadana ambiental. PNUMA. Mxico,BIRD, Banco Mundial 1997. Informe sobre el desarrollo mundial, 1997: El Estado

en un Mundo en transformacin. Banco Mundial. Washington, D.C.Ezcurra, E. 2002. La biodiversidad en Amrica Latina a diez aos de Ro.

En: E. Leff, E. Ezcurra, Irene Pisanty y P. Romero-Lankao (ccord.). Latransicin hacia el desarrollo sustentable. Perspectivas de Amrica Latina yel Caribe. INE-PNUMA-UAM-X, Mxico.

Grunberg, I. y S. Khan (ed.) 2000. Globalization: The United Nations De-velopment Dialogue: Finance, Trade, Poverty , Peace-Building. UnitedNations University Press, Nueva York.

Guimares, R. 1990. El Leviatn acorralado: continuidad y cambio en el


papel del Estado en Amrica Latina. Estudios Internacionales 63: 45-81,abril-mayo.

1992. El discreto encanto de la Cumbre de la Tierra: Una evaluacinimpresionista de la Conferencia de Rio. Nueva Sociedad 122: 86-103,noviembre-diciembre.

1996. El Leviatn en extincin? Notas sobre la reforma del Estadoen Amrica Latina. Pretextos 9: 115-43, noviembre.

2001. Fundamentos territoriales y bioregionales de la planificacin.Santiago de Chile, CEPAL, Serie Medio Ambiente y Desarrollo, N 39,(LC/L.152-P), julio.

2002. Entre Rio-92 y Johannesburgo-2002, Sostenibilidad delDesarrollo en Amrica Latina y el Caribe: Eramos felices y no sabamos,Revista Ambiente y Desarrollo 18(1): 60-69, marzo.

Hammer, M. 2002. Plot to Undermine Global Pollution Controls is Re-vealed, The New Scientist, 2 de enero. Versin electrnica en:www.newscientist.com/hottopics/pollution/pollution.jsp?id=ns99991734.

Ortiz, S. y E. Huerta. 2002. La bioseguridad como una herramienta parael desarrollo sustentable. En: E. Lef f, E. Ezcurra, Irene Pisanty y P.Romero-Lankao (coords.). La transicin hacia el desarrollo sustentable.Perspectivas de Amrica Latina y el Caribe. INE-PNUMA-UAM-X, Mxico.

Pinto, A. 1978. Falsos dilemas y opciones reales en la discusin latinoa-mericana. Revista de la CEPAL 6: 27-45.

PNUD, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 1999. Estudiocomparativo de los diseos institucionales para la gestin ambiental enlos pases de Amrica Latina. Documento presentado en la cuarta Reunindel Comit Intersesional del Foro de Ministros de Medio Ambiente deAmrica Latina y el Caribe, Lima, 2 de octubre.

PNUMA, Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente 2000.GEO: Amrica Latina y el Caribe. Perspectivas del Medio Ambiente . SanJos de Costa Rica.

Ricpero, R. 2001. A Face Visvel da Desigualdade. A Follha de So Paulo8 de julio. Versin electrnica en: www.jornal.ufrj.br/newsletter/anteriores/news138.html#28.

Stiglitz, J. 2001. Cambiar prioridades. El Pas, 11 de octubre. Versin


electrnica en: www.jubilee2000uk.org/analysis/articles/Cambiar_las_prioridades.htm.

Zarsky, L. 1997. Stuck in the Mud? Nation-States, Globalization and theEnvironment. Versin electrnica en: www.nautilus.org/papers/enviro/zarsky_mud.html.

EVOLUCIN DE LAS POLTICAS E INSTITUCIONES AMBIENTALES 35

CAPTULO 2

EVOLUCIN DE LAS POLTICAS E INSTITUCIONES AMBIENTALES:HAY MOTIVOS PARA ESTAR SATISFECHOS?

ARNOLDO JOS GABALDN* YMANUEL RODRGUEZ BECERRA**

Si nos preguntan cmo marcha el desarrollo sostenible en AmricaLatina y el Caribe, debemos responder que la regin an no se haubicado en la senda que le permita conducirse hacia esa meta.

Sin embargo, si el interrogante que se nos plantea es acerca de losprogresos hechos en materia de polticas e instituciones ambientales,especialmente despus de la Conferencia de las Naciones Unidas sobreel Medio Ambiente y el Desarrollo (Cumbre de la Tierra), la respuestaes ms optimista. Cmo explicar esta aparente contradiccin?

Para hacer la aclaratoria simple, empecemos por recordar queno es lo mismo seguir un curso de desarrollo sostenible, que adelantaruna buena gestin ambiental. Lo primero obviamente requiere delo segundo. Mas, para lograr un desarrollo con este calificativo, es

* Universidad Simn Bolvar, Caracas. Corre o-e: [email protected].** Universidad de los Andes, Bogot. Correo-e: [email protected].

36 ARNOLDO JOS GABALDN Y MANUEL RODRGUEZ BECERRA

indispensable tambin alcanzar la sostenibilidad social y econmica;no obstante, todo indica que la regin ha progresado muy poco enestas dimensiones del desarrollo durante la ltima dcada despusde la Cumbre de la Tierra. As, por ejemplo, entre 1990 y 1999 lapobreza registr en balance una relativa disminucin en la regincon grandes variaciones entre los pases. Sin embargo, el nmeroabsoluto de pobres en Amrica Latina y el Caribe es hoy ms altoque nunca, 224 millones, un hecho que combinado con la inequidadpersistente en la regin, rie con los objetivos de la justicia social yla sostenibilidad ambiental de las actividades econmicas que sondos componentes bsicos de la concepcin del desarrollo sostenible(CEPAL-PNUMA 2001).

Sobre nuestra aproximacin a la sostenibilidad ecolgica, se nospresenta otra paradoja. Mientras existe un apreciable nivel de consensosobre los progresos que se han hecho en la regin en cuanto a laformulacin de polticas ambientales, creacin de instituciones,aprobacin de nuevas leyes y regulaciones conexas, e instrumentacinde proyectos de conservacin especficos, los hechos muestran que ladegradacin ecolgica contina incrementndose. Cmo es estoposible? La explicacin es que los avances anteriores no han sido todavasuficientes para revertir tendencias inerciales de destruccin del capi-tal natural, que estn determinadas en gran medida por los estilos dedesarrollo prevalecientes en la regin. Adems, el avance mismo de lagestin ambiental se ve condicionado por estas formas de desarrollo,tal como se manifiesta en los lmites que impone la pobreza a laproteccin ambiental, o las presiones negativas causadas sobre losrecursos naturales generadas por muchos de los patrones de producciny consumo dominantes.

Todo esto nos plantea complejos escenarios futuros, frente a loscuales los latinoamericanos y caribeos estamos comprometidosexistencialmente en buscar salidas que puedan significar unaaproximacin indubitable al desarrollo sostenible, so pena que, de nolograr este objetivo, nos espera mayor pobreza e inestabilidad social ypoltica. En respaldo de la visin antes expuesta, seguidamenteofrecemos una ms amplia informacin y algunos comentarios. Al


final sealamos algunas tendencias condicionantes de los escenariosfuturos y formulamos varias proposiciones.

FORTALECIMIENTO DE LA GESTIN AMBIENTAL EN UN ESCENARIOCARACTERIZADO POR EL DETERIORO ECOLGICO

Despus de la Cumbre de la Tierra la mayor parte de los pases hanfortalecido su capacidad para proteger el medio ambiente, tal comose sintetiza en el cuadro 1. Naturalmente, los avances registrados di-fieren de pas a pas, un hecho que expresa la enorme diversidad ca-racterstica de la regin. As, al confrontar vis a vis los pases y losveinte puntos identificados en el cuadro citado, se encontrarn aqu-llos que califican positivamente en todos ellos, otros que califican enunos pocos, e incluso algunos que presentan retrocesos en diferentesaspectos. En efecto, el proceso de fortalecimiento de las institucionesy polticas ambientales ha presentado, en ocasiones, altibajos, unasituacin que de alguna manera expresa su relativa inestabilidad yvulerabilidad. Se identifican pases que despus de registrar avancessustantivos durante un lapso de tiempo muchas veces significativohan llegado a experimentar retrocesos en relacin con la situacinalcanzada. Este fenmeno ha sido, con frecuencia, justificado a partirde los recortes presupuestales efectuados por algunos gobiernos paraafrontar las dificultades econmicas por las que han atravesado. Sinembargo, las evidencias parecen indicar que la suerte de la gestinambiental en la regin contina muy atada -mucho ms que en otroscampos de la poltica pblica- a la prioridad que le otorguen los jefesde Estado en turno, una situacin que tambin ha sido observada enlos pases desarrollados (BID 2002, Rodrguez 2001a, Janicke et al.1997).

Los recursos econmicos asignados a la gestin ambiental, quepueden servir para calificar la magnitud del fortalecimientoinstitucional, no muestran en general una evolucin positiva. A pesarde la dispersin y calidad de la informacin sobre la materia, estudiosrecientes indican que no se observa una tendencia generalizada al


alza porcentual del gasto y la inversin ambiental desde 1992. Adems,se ha sealado que el gasto ambiental total (pblico y privado) en lospases de la regin se encuentra por debajo del 1% del PIB, aunque seadvierten diferencias entre pases. Esta ltima cifra est por debajo delas necesidades sealadas por la banca multilateral y por estudiosrealizados al interior de los pases que indican que para adelantar unabuena gestin ambiental se requerira una inversin que oscila entreel 2% y el 3% del PIB.

CUADRO 1PRINCIPALES AVANCES EN LA GESTIN AMBIENTAL

DESPUS DE LA CUMBRE DE LA TIERRA

1

2

3

4

5

Consagracin del tema ambiental en la Constitucin (desde 1992 die-ciocho pases de la regin han constitucionalizado la proteccin am-biental, y en algunos casos el desarrollo sostenible).

Creacin de nuevas legislaciones y normas o actualizacin de las exis-tentes.

Ms alta jerarqua del tema ambiental en las polticas gubernamentalesy avances en la formulacin de las polticas ambientales.

Ampliacin de la agenda ambiental, en particular en relacin con losacuerdos alcanzados en la Cumbre de la Tierra y con posterioridad aella. Entre ellos se mencionan: biodiversidad y manejo sostenible de losbosques, cambio climtico, desertizacin, bioseguridad, fuentes terres-tres de contaminacin marina y contaminantes orgnicos persistentes.

Otorgamiento de una ms alta jerarqua a las autoridades ambientalesdentro de la administracin pblica. Los ministerios de medio ambien-te o su equivalente como modelo predominante. Los consejos am-bientales, modelo adoptado por un menor nmero de pases.


Actualizacin de los instrumentos de poltica existentes basados en el co-mando y control: (i) los mecanismos de regulacin directa normas decalidad ambiental y estndares ms adecuados al medio; y (ii) instrumen-tos administrativos licencias, permisos y dems modos de adquirir el dere-cho a usar los recursos naturales y el medio ambiente. Las evaluaciones deimpacto ambiental como uno de los instrumentos predominantes dentrode esta categora. Avances en los planes de ordenamiento territorial.

Introduccin de nuevos instrumentos econmicos y actualizacin delos existentes (pago por los servicios ambientales, cargos por contami-nacin, certificacin, etc.).

Otorgamiento o aclaracin de los ttulos de propiedad sobre bienes am-bientales crticos. En particular, el creciente reconocimiento de los dere-chos de las comunidades indgenas sobre los territorios que han ocupadoancestralmente, muchos de los cuales incorporan una parte significativade la riqueza en biodiversidad de la regin (por ejemplo, en los ochospases amaznicos los resguardos indgenas, concedidos mayoritariamenteen la ltima dcada, alcanzan hoy una extensin de 1,300,000 ha).

Introduccin de nuevos instrumentos de gestin (ej. los sistemas deautoevaluacin).

Aplicacin de nuevas formas de descentralizacin de la gestin ambiental.

Incorporacin de diversos mecanismos para la participacin de la socie-dad civil y el sector privado en la gestin ambiental.

Incremento del nmero de organizaciones de la sociedad civil y delsector privado proactivas en la proteccin ambiental

Incorporacin de nuevos modelos organizacionales e instrumentos di-rigidos a buscar una mayor integracin de la dimensin ambiental en lagestin de los sectores (por ejemplo, agrcola, energtico, salud,).

6

7

8

9

10

11

12

13


Fortalecimiento de los sistemas de informacin ambiental y de la capa-cidad de investigacin en relacin con algunos aspectos particulares(biodiversidad, por ejemplo) .

Fortalecimiento de la educacin ambiental a diferentes niveles (educa-cin bsica, bachillerato, universitaria, tcnica, posuniversitaria y edu-cacin continuada)

Iniciacin o fortalecimiento de planes y programas dirigidos a propul-sar la proteccin ambiental en algunos de los sectores crticos de laactividad productiva y de servicios (por ejemplo, programas de pro-duccin limpia en la industria manufacturera, as como en las activida-des extractivas a gran escala minera e hidrocarburos; planes para lageneracin de energa alternativas; programas de agricultura orgnica).

Avances en el desarrollo e instrumentacin de planes y programas parala conservacin de ecosistemas estratgicos (ej. planes de manejo de losparques nacionales, planes de vida en los resguardos indgenas)

Desarrollo de programas de restauracin de ecosistemas crticos (porejemplo, reforestacin de microcuencas, restauracin de humedales,programas de descontaminacin, entre otros).

Mayor nfasis en los programas ambientales urbanos ( i.e. saneamientobsico y de tratamiento de aguas residuales; disposicin de desechos;descontaminacin del aire; sistemas masivos de transporte; mejora delespacio pblico; conservacin y restauracin de ecosistemas dentro delpermetro urbano)

En algunos pases, incremento de la inversin ambiental como % delPIB.

14

15

16

17

18

19

20

FUENTE: Elaborado a par tir de: BID 2002, CEPAL-PNUMA 2001, Rodrguez2001a y PNUMA 2000.


El fortalecimiento institucional ha sido clave para proteger,conservar y restaurar valores ambientales crticos para el presente yfuturo de los pases de la regin, mediante la instrumentacin demuchas iniciativas (polticas, planes, programas y proyectos)adelantadas tanto por los gobiernos, como por las organizaciones dela sociedad civil y del sector privado proactivas en el campo ambiental(ver recuadro en la pgina siguiente). Al tiempo que se reconocenestos logros, en buena parte expresin de la respuesta latinoamericanaa la Cumbre de la Tierra, es evidente que ellos se estn dando en unescenario caracterizado por un incremento de la degradacin y ladestruccin ambiental. En la regin, el deterioro se evidencia en la cre-ciente desmejora de los ambientes urbanos donde habita la mayora dela poblacin, en la persistencia de la deforestacin, la escasez y lacontaminacin de las aguas en diferentes localidades, el incrementodel nmero de especies de flora y fauna amenazadas de extincin, laprdida de los suelos, la contaminacin atmosfrica y del medio marinoy la disminucin de los recursos pesqueros.

Se podra visualizar la situacin afirmando que las muchasexperiencias positivas registradas no slo no han alcanzado la masacrtica para detener y revertir los procesos de prdida del capital naturalpor los que atraviesan los pases de la regin, sino que en muchos casossu impacto ha sido aminorado o anulado por otras acciones negativaspara el medio ambiente adelantadas por el sector pblico y privado.

LA DESCENTRALIZACIN DE LA GESTIN AMBIENTAL: UN PROCESOTODAVA INCIPIENTE

En estos diez ltimos aos se han registrado en la regin procesos dedescentralizacin de la gestin ambiental a los niveles provinciales ymunicipales y de desconcentracin administrativa de los rganos na-cionales. En unos pocos casos se ha alcanzado un alto grado de des-centralizacin a nivel estatal, provincial o departamental, medianteesquemas adaptados a las necesidades propias de un estado federal(Brasil) o de un estado unitario (como en el caso de Colombia).


PROTECCIN DE VALORES AMBIENTALES EN UN ESCENARIODE DESTRUCCIN Y DEGRADACIN AMBIENTAL

En cada uno de los pases de la regin se identifican avances enmateria de conservacin, restauracin y uso sostenible de valoresambientales estratgicos, un hecho que se asocia con el for taleci-miento que en trminos absolutos ha registrado la institucionalidadambiental. Resulta imposible dar una visin justa de las muchas ini-ciativas de la regin que han sido instrumentales para alcanzar estoslogros. Basta con mencionar que son numerosos los casos exitososde gestin bioregional que incluyen desde pequeos y promisoriosproyectos de agricultura orgnica, hasta proyectos de gran escalacomo el Corredor Mesoamericano, pasando por la instrumentacinde los planes de manejo de diversos resguardos indgenas en la cuencaamaznica y de mesoamrica, o los avances que se registran en to-dos los pases con relacin a la proteccin de algunos de sus parquesnaturales (Guimaraes 2001). Se identifican promisorias actividadesde restauracin de ecosistemas que antes parecan irrecuperables, ascomo ambiciosos programas de descontaminacin de las aguas y elaire. Y se cuenta con mltiples experiencias para la produccin in-dustrial limpia adelantadas en la gran y pequea empresa. Con fre-cuencia los latinoamericanos no perciben estos hechos positivos, perono es de extraar que ello sea as si se toma en cuenta la persistenciay agudizacin de diversos problemas ambientales, muchos de loscuales afectan su calidad de vida (BID 2002, PNUMA 2000) .

Sin embargo, la descentralizacin es en general incipiente en buenaparte de los pases de la regin, no slo como consecuencia de laexistencia de esquemas de organizacin del estado que no la favorecen,sino tambin por la carencia de personal capacitado e insuficiencia de


recursos financieros. Esta ltima situacin se registra con frecuencia alnivel municipal, aunque existen ciudades de mayor rango, donde sehan establecido unidades de gestin ambiental que se ocupanbsicamente del manejo y disposicin de desechos, servicios de aguapotable y tratamiento de efluentes y ordenamiento urbanstico. Enmuchas de las grandes ciudades y en particular en las metrpolis,as como en algunas ciudades intermedias, la gestin ambiental vams all de estos aspectos y se ocupa, entre otros, del control de lacontaminacin del aire (fuentes fijas y mviles), de la contaminacinhdrica de origen industrial y domstico, y de la conservacin yrestauracin de ecosistemas ubicados al interior del permetro urbanoo en su vecindad. Adems, algunas ciudades de la regin vienenintegrando la dimensin ambiental a la gestin de sectores crticos,como en el caso del transporte masivo cuyas propuestas han llamadola atencin internacional (por ejemplo, Curitiba y Quito).

Las fuertes tendencias hacia el centralismo, producto delautoritatismo que ha prevalecido en nuestros pases, suelen constituirun obstculo a los procesos de redistribucin del poder y de responsa-bilidades administrativas en el mbito geogrfico. Es de presumir quecomo resultado de los procesos orientados a desarrollar ms y mejoresdemocracias, se intensifique la descentralizacin y especficamente lade la gestin ambiental. Para el futuro, el fortalecimiento institucionalorientado a catalizar los procesos de descentralizacin debe tener lamayor prioridad. Para que la gestin ambiental alcance en la reginniveles de efectividad y eficiencia deseables, es necesario avanzar msen los procesos de descentralizacin.

La mayora de los problemas ambientales relacionados con elaprovechamiento de recursos naturales se da en el contexto local, yabordar su solucin demanda informacin ecolgica especfica y laparticipacin de los actores socioeconmicos directamente afectados.


RETROCESOS Y POCOS AVANCES EN LA INSTITUCIONALIDADAMBIENTAL AL NIVEL REGIONAL

A nivel subregional cada da adquieren ms peso los esquemas deintegracin que propenden por la construccin de mercados comu-nes que, de acuerdo con algunas de sus orientaciones, deberan jugarun papel central en la bsqueda de la sostenibilidad ambiental de losprocesos de internacionalizacin de las economas. Esquemas comoel Mercado Comn Centroamericano creado en 1960, la Comuni-dad Andina fundada en 1969 y la Comunidad del Caribe constituidaen 1973, ya cuentan con varias dcadas de vigencia, mientras queMercosur es de ms reciente creacin. En el seno de estos acuerdos sehan generado diversas actividades de contenido ambiental (conve-nios, normas, programas de proteccin, etc.), en algunas ocasionescon amplias implicaciones para los pases que forman parte de ellos.Sin embargo, los avances registrados han sido en general tmidos si semiden en relacin con las nuevas presiones que sobre el medio am-biente estn generando los procesos de integracin. Una vez ms, loambiental se ha ubicado como un tema secundario frente a la priori-dad de crecimiento econmico regional.

Con la anterior afirmacin, sin embargo, no se estn desconociendorealizaciones concretas, ni el hecho de que algunas de las organizacionessubregionales mencionadas hayan avanzado ms que otras en el campoambiental. Un ejemplo de esta ltima aseveracin la constituye laAlianza Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, que por suslogros (por ejemplo, el Corredor Biolgico Mesoamericano) coloca aCentro-amrica como la subregin de Amrica Latina y el Caribe queha planteado la estrategia ms ambiciosa en el campo ambiental. Asmismo, algunas organizaciones a nivel regional han avanzado enprocesos de cooperacin horizontal y en el examen de las polticasambientales. Entre stas se mencionan a la CEPAL que est contribu-yendo crecientemente al examen de las polticas e instrumentosambientales utilizados en la regin y su relacin con las polticaseconmicas, y el Foro de Ministros del Medio Ambiente de AmricaLatina y el Caribe, nico por sus caractersticas a nivel global.


Al mismo tiempo, en la dcada de los noventa se registra unestancamiento y muchas veces un retroceso en la institucionalidad dealgunos tratados subregionales de naturaleza ambiental y en suinstrumentacin. se es el caso del Tratado de Cooperacin Amaznicaque a finales de la dcada entr en una prctica parlisis, una verdaderaparadoja cuando despus de Ro se supona que constitua uno de losinstrumentos estratgicos para buscar una insercin de la cuenca en elproceso de globalizacin que estuviera acorde con su importanciaecolgica. En forma similar los tratados regionales de los mares en cuyaconstruccin el PNUMA jug un papel crtico en las dcadas de los setentay ochenta han pasado por un perodo gris si se toman en cuenta susobjetivos y los compromisos adquiridos por las partes.

POLTICAS IMPLCITAS A CONTRAPELO DE LA PROTECCINAMBIENTAL

El predominio del paradigma del crecimiento econmico, que otor-ga a lo ambiental una posicin marginal, se traduce en la insuficientecapacidad que han desarrollado los pases de la regin para resolverlas causas subyacentes de la degradacin y la destruccin ambienta-les. La accin de las instituciones ambientales fortalecidas en los aosnoventa encuentra sus lmites en esas causas, entre las cuales se desta-can el aumento de la escala de la actividad econmica en un contextocaracterizado por la existencia de un amplio nmero de patrones deproduccin y consumo que no son ambientalmente sostenibles, lapersistencia de la pobreza en amplios sectores de la poblacin y elagravamiento de las amenazas ambientales globales. A lo anterior sesuma el fenmeno de los cultivos ilcitos, una expresin de laglobalizacin del crimen y de la demanda por estupefacientes en lospases desarrollados que se cierne como importante amenaza para labiodiversidad, en particular en los pases de la subregin andina, ycuya solucin est ms all de los mbitos nacionales.

Con frecuencia existen polticas gubernamentales que contribuyen aagudizar y profundizar estas causas en su afn de lograr objetivos


econmicos. Son las denominadas polticas implcitas que muchas vecesaminoran, o incluso anulan, los efectos de las polticas ambientalesexplcitas, o aqullas que estn contenidas en documentos gubernamen-tales (Gligo 1997). As, por ejemplo, la internacionalizacin de laseconomas, adelantada en el contexto de la globalizacin, ha llevado abuena parte de los pases a intensificar la explotacin de recursos natu-rales para la exportacin (hidrocarburos, recursos mineros, pesqueros yforestales) cuyos procesos de explotacin han aumentado la presin sobreel medio ambiente, muchas veces con consecuencias negativas para ste.Evidentemente los procesos de ajuste econmico dirigidos a reducir losdficit fiscales de muchos de los pases de la regin, adelantados bajos losauspicios del llamado Consenso de Washington, constituyen una delas polticas pblicas implcitas que ms efectos negativos parece habertenido sobre el medio ambiente en la regin.

Muchas de las denominadas polticas implcitas podran tenerefectos positivos sobre el patrimonio ambiental de los pases si setoman las previsiones pertinentes. La experiencia internacional, ytambin la de Latinoamerica y el Caribe, indica que con los nuevosingresos procedentes del crecimiento econmico pueden resolversemuchos problemas ambientales, aunque esta leccin no debeconvertirse en la patente de corso para el crecimiento a cualquiercosto (crece y destruye, que despus podrs restaurar), puesto quesabemos que una parte de la destruccin ambiental es irreversible. Latransformacin productiva de la regin, generada por la aplicacin denuevas estrategias econmicas, muestra a un mismo tiempo efectosnegativos para el medio ambiente, como los antes mencionados, yotros efectos positivos (por ejemplo, la desaparicin de estableci-mientos industriales contaminantes y de baja productividad quesusbsistan gracias a las polticas proteccionistas).

La balanza entre las polticas implcitas que son positivas y aqullasque son negativas para el medio ambiente se ha inclinado evidente-mente en esta ltima direccin. Adems, el tipo de fortalecimiento delas instituciones ambientales despus de Ro no ha estado, ni puedeestar, en capacidad de enfrentar buena parte del deterioro del medioambiente resultante de este proceso.


LA CUESTIN AMBIENTAL: UN ASUNTO QUE MANTIENE UNA BAJAPRIORIDAD

En la ltima dcada el tema ambiental ha permeado algunas esferasde la accin estatal y de la poltica pblica, diferentes a las que en losaos ochenta se denominaban en conjunto como el sector ambien-tal (ver recuadro pgina siguiente). Sin embargo, este intento deintegracin de la dimensin ambiental en las polticas fundamentalesy en las polticas sectoriales sigue siendo muy tmido como conse-cuencia de que el alto gobierno, y en general los decisores polticos yprivados claves, continan encarando el tema ambiental como unarestriccin al desarrollo y, por ende, como un asunto de baja priori-dad cuando se toman decisiones estratgicas para buscar el crecimientoeconmico. Despus de Ro, los gobiernos de los pases deLatinoamrica y el Caribe adoptaron el lenguaje del desarrollo soste-nible en sus documentos oficiales, e incluso muchas veces lo han con-sagrado en sus constituciones y legislaciones, pero ello ha tenido msun valor simblico, si nos atenemos al balance de la ltima dcada,caracterizado por una persistencia de la pobreza y la inequidad y unincremento del deterioro ambiental.

Se puede afirmar que uno de las principales limitantes de laproteccin ambiental reside en el hecho de que en las institucionesdel Estado en la regin conviven diferentes concepciones sobre ellugar que aqulla debe ocupar en el contexto del desarrollo, las cualesson a su vez compartidas por diferentes grupos de la sociedad civil ydel sector privado. As se refleja, por ejemplo, en la rama ejecutiva delpoder pblico. Los ministerios del medio ambiente, y en general lasautoridades ambientales, parecen acercarse ms a un enfoque segnel cual la actividad econmica y las organizaciones sociales sonsubsistemas que operan dentro de un ecosistema ms grande y finito.En contraste, las organizaciones pblicas, con prioridad en lo social,tales como los ministerios de educacin, salud y vivienda, se centranms en una visin que considera a los seres humanos como losprotagonistas claves, cuyos modelos de organizacin social son crticospara la construccin de sendas viables hacia el desarrollo. Finalmente,


LA INTEGRACIN DE LO AMBIENTAL EN LAS POLTICAS GLOBALES YSECTORIALES : SEALES POSITIVAS PERO INSUFICIENTES

En muchos pases, la progresiva intervencin de las Cortes (consti-tucional, suprema de justicia, etc.) en favor de la sostenibilidad am-biental del desarrollo, un hecho prcticamente sin precedentes antesde Ro, es una de las tendencias ms promisorias del fortalecimientoinstitucional. En este contexto se encuentran tambin los instrumen-tos jurdicos que los ciudadanos estn utilizando cada vez con mayorfrecuencia para la defensa del derecho a un medio ambiente sano,como son las acciones de amparo, populares y de cumplimiento(Braes 2001).Se han hecho algunos avances en la integracin del tema ambientalen las polticas sectoriales. Quiz el progreso ms relevante es la gra-dual incorporacin de algunos de los elementos crticos de la con-cepcin de desarrollo sostenible, en particular los referidos a las rela-ciones medio ambiente y desarrollo, en la institucionalidad estatal yla conciencia de la ciudadana. Entre ellos destaca la adopcin de losprincipios de precaucin y de que el que contamina paga, as comola consagracin del derecho de los ciudadanos a disfrutar de un me-dio ambiente sano y a par ticipar en las decisiones que afectan al am-biente. El principio de precaucin, por ejemplo, ha servido para orien-tar diversas decisiones pblicas sobre ejecucin de obras deinfraestructura y a las Cortes como base para expedir sentencias. A suvez, el principio de que el que contamina paga ha constituido labase para la puesta en marcha de algunos instrumentos econmicos.Adems se han aplicado diferentes estrategias organizacionales paraalcanzar la intersectorialidad, como son las unidades ambientales sec-toriales y las comisiones intersectoriales e interinstitucionales (porejemplo, las comisiones de desarrollo sostenible, de biodiversidad,etc.). (Rodrguez B. 2001b, Vargas 2001)


en las organizaciones pblicas decisivas en la formulacin de las polticaspblicas, como son los ministerios de la economa, planeacin, indus-tria, transporte, agricultura, energa o minas, domina la nocin segnla cual el crecimiento econmico tiene mayor prioridad que cualquierotro objetivo. Estos ltimos entes suelen sealar la reduccin de lapobreza y la inequidad entre sus objetivos prioritarios, pero en la prc-tica esos aspectos ocupan un lugar secundario, si se juzga por losmodestos resultados que la regin ha alcanzado en estas materias enlos ltimos treinta aos. En la concepcin de estos tomadores dedecisiones gubernamentales claves, se tienden a excluir o subestimarasuntos tales como la integridad de los ecosistemas, la cohesin so-cial, y la identidad cultural, entre otros aspectos.

Este tipo de concepciones diversas y conflictivas, entre las cualespredomina aqulla que otorga prioridad al desarrollo econmico y leadjudica al tema ambiental un lugar secundario, podran ser algunasde las explicaciones para entender por qu los ministerios del medioambiente se identifican con frecuencia como los agentes del desarrollosostenible, otorgndole as a esta concepcin un sesgo ambientalista,en detrimento de la concepcin integral implcita en dicho concepto.La mejor expresin de esta situacin la configura el hecho de queentre los 33 grupos focales nacionales de la Agenda 21 en la regin,28 son ministerios del medio ambiente, entidades que por su jerarquapoltica y competencias tienen muy poca o ninguna influencia en laformulacin y puesta en marcha de las polticas econmicas y socialesplanteadas en los acuerdos de Ro. Esto explica en parte por qu losmecanismos institucionales que han sido ideados para promover eldesarrollo sostenible han tenido tan dbil impacto a la hora de definirlas polticas pblicas. Lo anterior no significa, sin embargo, que laintroduccin de la concepcin de desarrollo sostenible, y en generalla Conferencia de Ro, no hayan contribuido a incrementar laconciencia ambiental y social, como se manifiesta en cientos deexpresiones positivas, tales como las crecientes demandas ciudadanaspor un ambiente mejor, la mayor aparicin del tema en los medios decomunicacin masiva, y los innumerables proyectos de educacinambiental, entre otros.


EL FETICHISMO POR LA LEY Y EL REFORMISMO INSTITUCIONAL

Los latinoamericanos solemos ver las leyes como una suerte de feti-che que nos resolver todos los problemas. Se nos olvida que si stasno se hacen cumplir, se convierten solamente en buenos deseos. Estoes para decir que, si bien se han hecho importantes progresos en laregin, como ya se ha destacado, en la aprobacin de nuevas leyes yreglamentos ambientales, en muchos casos ellos no se han traducidoen un mejoramiento de la conservacin de la naturaleza (BID 1996,Trellez 1997, PNUMA 2001).

Los cdigos, leyes, normas, estndares, polticas, planes yprogramas formalmente establecidos se comparan muy desfavora-blemente con su instrumentacin. Ello muchas veces se constituye enla justificacin para que los gobiernos en turno inicien complejosprocesos de reforma, algunas veces avalados por las agenciasinternacionales. A menudo se recurre al artilugio de reformas legalesy normativas, as como al de la expedicin de nuevas polticasambientales formales, entregadas muchas veces a la opinin pblicanacional e internacional en ediciones multicolor que exaltan, una yotra vez, la megadiversidad local y, en general, la enorme riquezaambiental caracterstica del pas, as como el ineludible compromisogubernamental con su conservacin.

Sin embargo, esas nuevas reformas tocan, por lo general, muypoco las causas subyacentes del deterioro ambiental, o el principallimitante para hacer cumplir la ley y llevar a cabo las polticas, y sequedan cortas en asegurar los recursos tcnicos y financieros quepermitan a las agencias ambientales cumplir con la mirada de man-datos que se colocan en su cabeza. Adems, el nfasis en las reformasque se anuncian como panaceas frustra muchas veces procesos querequieren tiempos largos para su maduracin y ocasionan, de paso,un desperdicio de recursos y energas. Con estas observaciones noestamos abogando por el inmovilismo de las instituciones ambientales,si no por la mesura en el tipo de transformaciones institucionales quemira ms a la forma y al virtuosismo legal, que a la sustancia y a larazn misma de la gestin ambiental.


LA PARTICIPACIN Y EL FORTALECIMIENTO DE LA SOCIEDAD CIVIL: MEDIOSPARA LA CREACIN DE UNA VOLUNTAD POLTICA

Todos los pases han incorporado diversos mecanismos para incre-mentar la participacin de los ciudadanos en las decisiones que afec-tan su derecho a un medio ambiente sano, tal como se ilustra en elcuadro 2. Esta tendencia se enmarca en el contexto ms general delos procesos dirigidos a hacer ms democrticas a las sociedades lati-noamericanas que se han dado en las dos ltimas dcadas. La mayorparticipacin de la ciudadana se ha planteado como una de las vasfundamentales para modernizar y hacer ms genuinas a nuestras de-mocracias, muchas veces lastradas por el autoritarismo ancestral.

Despus de Ro, este proceso tiene, entre sus manifestaciones msconcretas y conspicuas, el surgimiento de miles de organizaciones dela sociedad civil (ONG) que aportan una diversidad de canales para laparticipacin ciudadana. Algunas de estas ONG son de mayorenvergadura y frecuentemente mantienen vinculacin conorganizaciones similares internacionales constituyendo redes capacesde movilizar recursos tcnicos y financieros importantes para la causaambientalista. Se han creado tambin instancias colectivas de decisin,tales como los consejos nacionales de desarrollo sostenible o lascomisiones para la conservacin de la diversidad biolgica, entre otrosorganismos, que ofrecen la oportunidad para una participacin dediferentes actores pblicos y privados en la toma de decisiones.

Muchos de los mecanismos descritos en el cuadro 2 estn siendoutilizados y constituyen uno de los ms importantes progresos en loscampos poltico y social, registrados en la ltima dcada. Sin em-bargo, su puesta en marcha ha encontrado dificultades derivadas delas fallas de las nuevas y viejas democracias de la regin, entre lascuales se mencionan: el pasado reciente de regmenes militares, elsurgimiento de diversas modalidades autoritarias para la perpetuaciny ejercicio del poder, que se esconden detrs de formalismosdemocrticos y que ven en la profundizacin de la participacin unobstculo para sus propsitos; la existencia de conflictos armados quecrean condiciones poco propicias para el desarrollo de procesos


participativos en determinadas reas del territorio nacional, como hansido el caso de muchas regiones de Colombia; y la resistencia de laselites de los pases a la creacin de espacios adecuados para quediferentes movimientos de la sociedad expresen y adelanten losprocesos reivindicatorios en que estn empeados, como ocurre conlas minoras tnicas que luchan por sus derechos territoriales y por suderecho a la identidad cultural.

A pesar de estas dificultades, diversos sectores de la sociedad civilse han convertido paulatinamente en protagonistas claves en pro dela defensa del medio ambiente. Las organizaciones ambientales nogubernamentales presentan un mayor grado de consolidacin y hansurgido algunas organizaciones en el sector privado dirigidas a lapromocin de la ecoeficiencia.

Algunos grupos de la sociedad civil han reformulado el discurso yprctica de la proteccin ambiental a partir de sus propias culturas,que incluyen tradiciones ancestrales de relacin con la naturaleza. Aslo atestiguan, por ejemplo, diversas poblaciones indgenas de origenprecolombino y millares de grupos de campesinos que se encuentranen un proceso de reafirmacin, recuperacin y enriquecimiento delos conocimientos y prcticas que les ha permitido conservar y hacerbuen uso de la riqueza en trminos de biodiversidad ubicada en susterritorios. La continua lucha de los pueblos indgenas de la reginen bsqueda del reconocimiento de sus derechos culturales yterritoriales muestra resultados concretos y con gran potencial para lasostenibilidad ambiental del desarrollo.

Para concluir este acpite, deseamos expresar el convencimientode que el fortalecimiento de la participacin y de la sociedad civil,aunado al incremento y transformacin de la educacin para eldesarrollo sostenible, constituyen las bases mismas para la construccinde la voluntad poltica requerida para otorgar al tema su debidaprioridad.


CUADRO 2. SNTESIS DE LOS MECANISMOSDE PARTICIPACIN CONTEMPLADOS EN LAS LEGISLACIONES

DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE

TIPO DE MECANISMO

Participacin paralograr un consenti-miento informadoprevio

Participacin enprocesos dirigidos aproducir polticas ynormas ambientales

Participacin poltica

INSTRUMENTOS PRINCIPALES

Derecho de peticin de informacin ambiental.Obligacin gubernamental de hacer publicacionesperidicas o ubicar informacin en lugares visiblespara enterar a la ciudadana sobre decisiones en ma-teria ambiental.

Participacin en consejos nacionales para decidir,recomendar o coordinar polticas nacionales o plan-tear posiciones de negociacin ante foros interna-cionales, vinculadas a las convenciones o acuerdosglobales, regionales, subregionales, y otros (por ejem-plo: Consejos Nacionales de Desarrollo Sostenible,de Diversidad Biolgica, Cambio Climtico, Con-vencin del Mar, etc.).Participacin en cuerpos colegiados, en los nivelesnacional, regional y local, investidos de la autoridadpara expedir o recomendar polticas y normas (porejemplo: consejos nacionales ambientales, consejosnacionales forestales o para las reas protegidas, co-mits tcnicos para la produccin de normas, etc.).Iniciativas populares normativas.Procedimientos singulares para la participacin decualquier ciudadano.

Consulta popular.Veeduras ciudadanas.Cabildos abier tos.


Participacin poltica(contina)

Participacin enprocesos de Toma deDecisiones Adminis-trativas

Administracindirecta de reas deEspecial ValorEcolgico

Participacin en laAdministracin deJusticia

Presentacin al parlamento de observaciones a pro-yectos de leyes.Referendos aprobatorios o derogatorios.Iniciativa popular legislativa a nivel nacional, sub-nacional o local.

Derecho de peticin de informacin ambiental.Intervencin administrativa ambiental.Audiencias pblicas ambientales.Consultas pblicas en procesos decisorios particula-res (por ejemplo, ordenamiento territorial, licenciasambientales, evaluacin de impacto ambiental, fija-cin de normas y estndares, permisos para el apro-vechamiento de un recurso).Consultas a comunidades indgenas.Participacin en cuerpos colegiados investidos de laautoridad para tomar decisiones administrativas.

Derechos y obligaciones de los pueblos indgenascon referencia a la conservacin y uso sosteniblede la biodiversidad de sus territorios tradicionales,adjudicados en calidad de propiedad colectiva, usu-fructo colectivo y otras modalidades ( i.e., los res-guardos, los ejidos, los territorios y las comarcasindgenas)Delegacin en ONG de la administracin total oparcial de reas protegidas

Acciones de amparo o tutela en defensa de derechosfundamentales.Acciones populares en defensa de derechos colectivos.Acciones de cumplimiento para obligar a las autori-dades a actuar.


Acciones por dao ambiental para obligar a reparar.Acciones de inconstitucionalidad.Acciones de nulidad.Acciones penales.Acciones de responsabilidad civil administrativa.

Participacin en laadministracin dejusticia (contina)

FUENTE : BID 2002.

CMO SER EL PORVENIR?

El balance hecho de los progresos alcanzados en relacin con las po-lticas e instituciones ambientales en la reg

leff libro sobre desarrollo sustentable

Documents