Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual

Publicacin del Proyecto de Modernizacin del EstadoJefatura de Gabinete de Ministros de la Nacin

Av. Julio A. Roca 782 - Piso 12(C1067ABP) Ciudad Autnoma de Buenos Aires Repblica Argentina

www.modernizacion.gov.armodernizacion@jgm.gov.ar

Edicin, correccin y composicin general:Proyecto de Modernizacin del Estado

Compilador: Carlos H. Acua

Ciudad Autnoma de Buenos Aires, octubre de 2007.

Los editores no se responsabilizan por los conceptos, opiniones o afirmaciones vertidas en los textosde los colaboradores de esta publicacin, que son de exclusiva responsabilidad de sus autores.

AUTORIDADES

Presidente de la NacinDr. Nstor Kirchner

Jefe de Gabinete de MinistrosDr. Alberto Fernndez

Director Nacional Alterno delProyecto de Modernizacin del EstadoLic. Christian Asinelli

Prlogo.Alberto Fernndez.

Presentacin. Christian Asinelli.

Introduccin. Carlos H. Acua.

EXPLICANDO AL ESTADO

El Estado como problema y como solucin.Peter Evans.

El poder autnomo del Estado: sus orgenes, mecanismos y resultados.Michael Mann.

Acerca del Estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a pases poscomunistas. Guillermo ODonnell.

Democracia competitiva de partidos y estado de bienestar keynesiano. Reflexiones acerca de sus limitaciones histricas. Claus Offe.

Formacin histrica del Estado en Amrica Latina. Elementos terico-metodolgicos para su estudio. Oscar Oszlak.

Acerca del diseo del Estado: una perspectiva principal-agente. Adam Przeworski.

El Estado regresa al primer plano. Estrategia de anlisis en la investigacin actual.Theda Skocpol.

CAMBIOS Y CONSTANTES EN EL DISEO Y FUNCIONAMIENTO ESTATAL

La economa poltica del ajuste estructural: la lgica de apoyo y oposicin a las reformas neoliberales. Carlos H. Acua y William C. Smith.

Descentralizacin. Una cuestin de mtodo. Jordi Borja.

La reforma del Estado de los aos noventa: lgica y mecanismos de control.Luiz Carlos Bresser Pereira.

Ha terminado la globalizacin con el imparable ascenso del Estado nacional? Michael Mann.

Las polticas del mimetismo institucional.Yves Mny.

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ndice

ESTADO Y POLTICAS PBLICAS

Racionalidad poltica versus racionalidad econmica? Notas sobre el modelo neoclsico de accin colectiva y su relacin con la teora y el mtodo del anlisis poltico.Carlos H. Acua.

Usos y costumbres en la hechura de las polticas pblicas en Mxico. Lmites de las policy sciences en contextos cultural y polticamente diferentes. Enrique Cabrero Mendoza.

Los consejeros del prncipe: saber tcnico y poltica en los procesos de reforma econmica en Amrica Latina. Antonio Camou.

Una nueva gestin pblica para Amrica Latina. Consejo Cientfico CLAD (Bresser Pereira, L.C.; Gamier, L.; Oszlak, O.; Prats i Catal, J.; Przeworski, A.; Alvarez Conde, E.; y Cunill Grau, N.).

La democratizacin de la administracin pblica. Los mitos a vencer. Nuria Cunill Grau.

Una revisin del proceso de las polticas: de Laswell a Sabatier. Peter de Len.

La segunda imagen invertida: los orgenes internacionales de las polticas domsticas.Peter Gourevitch.

El anlisis de los policy networks: Una nueva perspectiva sobrela relacin entre polticas pblicas y Estado?Jacint Jordana.

La teora positiva de la burocracia pblica.Terry Moe.

Estado y polticas estatales en Amrica Latina: Hacia una estrategia de investigacin.Oscar Oszlak y Guillermo ODonnell.

Administracin pblica y desarrollo en Amrica Latina. Un enfoque neoinstitucionalista. Joan Prats i Catal.

Contina el siglo del corporativismo? Philippe Schmitter.

La toma de decisiones en los sistemas polticos. Actores de veto en el presidencialismo,parlamentarismo, multicameralismo y multipartidismo.George Tsebelis.

DOS LGICAS ALTERNATIVAS PARA EXPLICAR EL COMPORTAMIENTO ESTATALY LAS POLTICAS PBLICAS (CON FOCO EN ARGENTINA)

Estado y alianzas en la Argentina, 1956-1976. Guillermo ODonnell.

El funcionamiento de las instituciones polticas y las polticas pblicas en la Argentina: Una aproximacin desde la nueva economa institucional. Pablo Spiller y Mariano Tommasi.

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Una revisin del proceso de las polticas: de Lasswell a SabatierPETER DE LEON*

Introduccin

Hace ms de 45 aos, Harold D. Lasswell articul el primer uso formal del conceptociencias de las polticas. Si bien durante siglos los consejeros haban proporcionado alos dirigentes asesora poltica informal, Lasswell fue el primero en definir de maneracoherente lo que constitua este nuevo enfoque del gobierno (Lasswell, 1951; tambinLasswell y Kaplan, 1951). Desde entonces, las ciencias de las polticas, casi siempre bajola rbrica del anlisis de las polticas y, despus, de la administracin pblica, han hechograndes avances para lograr una amplia aceptacin, con toda seguridad en los EstadosUnidos y cada vez ms en otras naciones. Pero ya que el concepto de ciencias de las pol-ticas se acerca al medio siglo, cabe preguntarse cules han sido sus resultados en trmi-nos de la visin original de Lasswell, su operacin cotidiana y, lo que es ms importan-te, su xito. Los observadores ms pesimistas estaran de acuerdo con los profesoresSchn y Rein (1994:16), quienes escribieron que el movimiento analtico de las polticasque Harold Lasswell inici a principios de la dcada de los cincuenta ha fracasado en granmedida.

Hace tres aos, en El Colegio de Mxico, seal qu partes de las ciencias de las pol-ticas podran beneficiarse si stas se reorientaran y enmendaran, si se reinventara el futu-ro (deLeon, 1994a) para acercarlo a mis actuales estudios, que aparecen en mi libro ThePolicy Sciences of Democracy (en prensa). Este ao preferira generalizar menos y ser tam-bin menos prescriptivo; abordar, ms bien, un aspecto en particular de la visin queLasswell tena de las ciencias de las polticas. El llev a la prctica gran parte de sus ideaspara lograr mayor calidad en la forma de gobierno, mejorando la calidad de la informa-cin que se le proporciona al gobierno. Dedic especial atencin al proceso de las pol-ticas, o las etapas o fases funcionales que una poltica (o proceso) gubernamental deter-minada debera transitar durante su vida poltica. A pesar de que, en efecto, se basabaen el escenario poltico estadounidense, se pueden explorar sus lmites ms generalesobservando otros sistemas polticos, como en Mxico.

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Conocimiento en el proceso de las polticas

Lasswell hizo hincapi en lo que llam el conocimiento del proceso de las polticas y elconocimiento en el proceso de las polticas, de los cuales, el segundo es ms sustantivo (e.g.,cunto C02 puede liberarse a la atmsfera sin provocar un calentamiento global de proporcio-nes desastrosas?) y el primero es ms procesal (de qu modo interviene pblicamente unaorganizacin poltica democrtica para reducir las emisiones de C02?). El concibi un mapaconceptual [que] debera ofrecer una gua que le permitiera obtener una imagen ms generalde las fases principales de cualquier acto colectivo (Lasswell, 1971:28) y enunci siete eta-pas de lo que posteriormente llam el proceso de decisin:

Inteligencia Promocin Prescripcin Invocacin Aplicacin Terminacin Evaluacin

Esta lista refleja el origen de lo que ha sido el concepto ms aceptado de las ciencias de laspolticas, es decir, el proceso de las polticas, el procedimiento mediante el cual se propone,examina, realiza y, tal vez, concluye una poltica determinada (Lasswell, 1956).

Posteriormente, Garry D. Brewer, uno de los alumnos de Lasswell en la Universidad deYale, propuso una lista derivada (que casi con toda seguridad contaba con la aprobacinespecfica de Lasswell) que (con otras alternativas muy similares de autores distintos) hadado forma a gran parte de la agenda de investigacin que han llevado a cabo los analistasde poltica pblica en las ltimas dos dcadas (Brewer, 1974), en trminos tanto sustantivoscomo procesales1:

Iniciacin Estimacin Seleccin Implementacin Evaluacin Terminacin

Al parecer, la idea de delinear el proceso de las polticas fue muy admirada ya que, comose mencion antes, numerosos autores se han beneficiado del esquema, de manera explcita oimplcita. Por ejemplo, Public Policy Making de James Anderson (1975) y An Introduction tothe Study of Public Policy de Charles Jones (1970) fueron de los primeros volmenes sobreprocesos de polticas; en 1983, Brewer y deLeon publicaron su libro en el que desplegabanpor completo las etapas y las razones fundamentales del proceso de las polticas. Estos tresvolmenes (as como otros modelos anlogos, como el de Judith May y Aaron Wildavsky[1978]) centraron la atencin del lector en el conocimiento de, es decir, el funcionamiento delproceso de las polticas como algo orientado por el proceso.

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De igual importancia, estos volmenes y su apoyo (o, al menos, su uso) al modelo del pro-ceso de las polticas fueron la luz que gui a toda una generacin de investigaciones realiza-das por connotados estudiosos de las polticas, en la medida en que estudiaban las etapas porlas etapas y no temas especficos. Estos trabajos incluyen los siguientes clsicos innegables: 2

Iniciacin: Innovation in America de Nelson Polsby (1984) y Agendas, Alternatives andPublic Policy de John Kingdon (1984).

Estimacin: Systematic Thinking for Social Action de Alice Rivlin (1971) y Analysis ofPublic Decisions de Edward Quade (1983).

Implementacin: Implementation... de Jeffrey Pressman y Aaron Wildavsky (1973) y TheImplementation Game de Eugene Bardach (1977).

Evaluacin: Evaluation Research de Edward Suchman (1967) y The Gift Relationship deRichard Titmus (1971).

Terminacin: Are Governmental Organizations Immortal? de Herbert Kaufman (1976) yEvery War Must End de Fred Ikle (1971).

En Advice and Consent (1988), deLeon compar las fortalezas y las debilidades relativas desegmentar el esquema del proceso de las polticas en tanto que afectaba la agenda de investi-gacin de las ciencias de las polticas. Por un lado, estos trabajos vinieron a enriquecer a lasciencias de las polticas, pues Polsby y otros estudiosos de este campo haban subrayado laintensa complejidad que han pasado por alto los tericos de las ciencias polticas y de la eco-noma que buscan modelos ms rigurosos y predictivos. Por ejemplo, al detallar el alto dramaque represent la Administracin para el Desarrollo Econmico (ADE) y su increblementeembarazoso ballet con la ciudad de Orlando, iniciado en parte para poner un alto a la violen-cia urbana potencial (que con toda seguridad no formaba parte de la misin inicial de la ADE),Pressman y Wildavsky demostraron qu tan involucrada puede estar y, de hecho, qu tan tor-tuosa puede ser la implementacin de una poltica pblica. Adems, el nfasis en el procesoalej a la investigacin del estudio estricto de las instituciones, como iba a ser cada vez ms elcaso de la ciencia poltica. Los anlisis de las diversas etapas demostraron claramente la insis-tencia de Lasswell en el enfoque multidisciplinario de las ciencias de las polticas.

Sin embargo, al mismo tiempo estos anlisis de las etapas especficas en el modelo del proce-so de las polticas tenan una clara desventaja, pues hacan que los estudiosos se dirigieran slo auna etapa a la vez, negando, por tanto, el proceso completo; es decir, expresado en la jerga delos economistas, optaron por entender las existencias antes que el flujo. Y, por ltimo, muchosencargados de elaborar las polticas llegaron a considerar al proceso un conjunto diferenciado demovimientos: primero usted define el problema; luego un conjunto completamente distinto deactores implementa la opcin de la poltica pblica elegida; una tercera etapa define la evaluacin,etc. As, ellos preferan un proceso episdico y desarticulado en lugar de uno ms continuo y pro-gresivo, y un fenmeno de las polticas que en apariencia se realizara en un plazo relativamentecorto, que fuera ms adecuado para la agenda del encargado de elaborar las polticas, a uno quedurara toda la vida de una poltica pblica determinada. Por ltimo, la imagen del proceso de las

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polticas implicaba cierta linealidad por ejemplo, primero iniciacin, luego estimacin... y luego(posiblemente) terminacin, en oposicin a una serie de acciones de retroalimentacin o devueltas recursivas (por ejemplo, la estimacin puede llevar de regreso a la iniciacin, no al pasosiguiente, seleccin, mientras que implementacin y evaluacin insistentemente se retroalimentanentre s), que caracterizaban las operaciones o polticas de un proceso de polticas.

Sin embargo, muchos estn de acuerdo en que el esquema del proceso de las polticas ysus diversas etapas ocuparon el primer plano cuando menos durante buena parte de las dca-das de los setenta y los ochenta. Para muchos, fue la sabidura convencional que se forj enuna disciplina emergente, casi siempre pasando por alto la advertencia presciente de AlbertHirschman (1970) en el sentido de que los paradigmas, a menos que se estudien de cerca, pue-den convertirse en un obstculo para el entendimiento.

En busca de una teora...

No fue sino hasta fines de la dcada de los ochenta cuando Paul Sabatier (1988 y 1991), amenudo en colaboracin con Hank Jenkins-Smith (1993), propuso que la heurstica del proce-so de las polticas (trmino de ellos) tena serias limitaciones como base para sustentar lainvestigacin y la enseanza (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993:3) y, de manera ms especfica,que el proceso de las polticas negaba el papel de las ideas en particular, de las ideas quecomprendan los aspectos relativamente tcnicos de los debates de las polticas pblicas enla evolucin de las polticas (Sabatier, 1993:15).

Sabatier plante seis quejas muy concretas acerca del proceso de las polticas en cuanto con-cepto unificador dentro de las ciencias de las polticas (Jenkins-Smith y Sabatier, 1993: 3-4; cur-sivas en el original):

1. El modelo por etapas realmente no es un modelo causal. Es decir, no se prestaba parapredecir, ni siquiera para indicar de qu modo una etapa lleva a la otra.

2. El modelo por etapas no proporciona una base clara para probar las hiptesis empri-cas Por tanto, no est dispuesto a ser confirmado, enmendado ni inventado.

3. La heurstica por etapas padece de una imprecisin descriptiva al plantear una serie deetapas...

4. La metfora de las etapas sufre de un enfoque legalista, de arriba abajo, inherente.

5. La metfora de las etapas subraya inadecuadamente el ciclo de las polticas como launidad temporal de anlisis En otras palabras, niega el concepto de un sistema de rela-ciones intergubernamentales.

6. La metfora de las etapas no alcanza a proporcionar un vehculo adecuado para inte-grar los papeles de los anlisis de las polticas y el aprendizaje orientado por las pol-ticas a travs del proceso de polticas pblicas.

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Las crticas de Sabatier estaban bien formuladas y meditadas, a pesar de que no siem-pre abordaban los temas de los que utilizaban la metfora del proceso de las polticas.3

Por ejemplo, Brewer y deLeon nunca propusieron que el proceso de las polticas incluye-ra un modelo tal como afirmaba Sabatier, pues se haban dado clara cuenta de que no eraadecuado para probar hiptesis formales ni para predecir con mucha exactitud. Ms bien,consideraban que el proceso de las polticas era como un dispositivo (una heurstica, ens) que ayudara a desagregar una red de otro modo inconstil de transacciones de laspolticas pblicas, como la retrataba con demasiada frecuencia la ciencia poltica.Propusieron que cada segmento y cada transicin estuviera diferenciada por distintasacciones y propsitos. Por ejemplo, la estimacin de las polticas era casi siempre unaactividad analtica que buscaban (casi siempre) con afn los analistas de personal dentrode una oficina gubernamental, mientras que la implementacin la realizaba otro conjuntocompletamente diferente de actores, que por lo general trabajaban fuera de la dependen-cia gubernamental y tenan que interactuar con un conjunto definido de clientes externos,y que a veces tenan que alterar literalmente los propsitos de la poltica pblica en vistade las necesidades locales. Sin embargo, la metfora del proceso de las polticas en gene-ral implicaba un sistema. En el smil de Brewer y deLeon (1983), el modelo del proce-so de las polticas era como un mdico: ste puede examinar la circulacin sangunea deun paciente, pero nunca puede olvidarse de que la circulacin est contenida dentro deun sistema (o sea, el cuerpo) y de que le es vital. En este sentido, Brewer y deLeon nuncaafirmaron que las etapas fueran unidireccionales ni que carecan de capacidad de retroa-limentacin.

Sin embargo, estas reservas o rplicas no buscan disminuir la importancia de la agendade investigacin de Sabatier y Jenkins-Smith, cuya base no estaba, ni con mucho, cerca dedescartar la heurstica del proceso de las polticas, como nos hubieran hecho creer losautores. Ms bien, podra afirmarse que en el fondo de su esquema de la Coalicin deApoyo, se referan explcitamente a una clara laguna en el proceso de las polticas, en estecaso, la iniciacin de la poltica pblica (o lo que otros han llamado la definicin del pro-blema). Su ttulo Policy Change and Learnng habla directamente de sus metas, esdecir, explicar cmo toman forma los programas nuevos (o los que en verdad han sidorevisados), los cuales a veces duran ms de una dcada, y se llevan a cabo a pesar de ungran nmero de partidos de oposicin que no son tanto derrotados sino ms bien coopta-dos por lo que Sabatier y Jenkins-Smith llaman una coalicin de apoyo. Adems, laspeculiares contribuciones que han hecho a la investigacin de las polticas pblicas encontraste, digamos, de Polsby son importantes, pues se centran explcitamente en lasdiferencias entre los elementos dinmicos y estticos de las polticas, proporcionan unmayor conocimiento entre lo que llaman los temas secundarios versus los temas medula-res, y tratan de incorporar cambios en los valores a medida que permiten que las nor-mas se conviertan en una parte formal de las consideraciones de la poltica pblica.Podemos ver contribuciones anlogas hechas por los profesores Baumgartner y Jones(1993), cuando describen los sucesos de las polticas en trminos de una serie regular deacontecimientos disparadores, o lo que llaman equilibrios interrumpidos. Todas estasreas han sido histricamente descuidadas por los analistas de polticas pblicas (Schn yRein, 1994; y deLeon, 1994a) y, por tanto, han afectado de manera adversa el discernimien-to que ofrece el esquema de la poltica pblica consensual.

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En equilibrio

A pesar de las contribuciones de los profesores Sabatier y Jenkins-Smith, an es necesariopreguntarse si sus embestidas respecto a si, en el mejor de los casos, las mejoras marginalespara fomentar resultados de las investigaciones en el proceso de las polticas, iran de la manocon el fomento de esfuerzos de investigacin en ese mismo sentido. Propongo que la respues-ta es positiva, que el esquema del proceso de las polticas an sirve como una heurstica valio-sa. En primer lugar, como he sugerido, y a pesar de sus repetidas protestas,4 existe cierta dudarespecto a si ellas y el esquema de la coalicin de apoyo han brotado del paradigma creadopor el modo del proceso de las polticas. Y, para ser justos, no est claro qu es lo que que-remos de ellas, pues parece que gran parte de la investigacin central todava est por reali-zarse dentro de un esquema, siempre y cuando se pueda admitir que el proceso de las polti-cas no es un modelo en el sentido formal de la palabra. Brewer y deLeon (y sospecho queotros procesadores de las polticas) prefieren considerar la heurstica del proceso de las pol-ticas como una forma de ver y categorizar actores y acciones de modo que ayuden a desen-maraar y dilucidar determinadas polticas, de manera retrospectiva (que es, por supuesto, lamanera ms clara) y con un poco ms de cuidado pendiente. Como sabe muy bien el lec-tor, ste no es un logro pequeo, aun si no nos ayuda a contemplar en definitiva la siguientemontaa amenazante de las polticas. Discutir si representa un modelo, una metfora o unaheurstica no sirve de mucho en la medida en que reconozcamos sus principales fortalezas(por ejemplo, un medio para considerar las acciones de las polticas) y sus debilidades conco-mitantes (una carencia de capacidades de prediccin) y actuar en consecuencia.

En segundo lugar, se puede demostrar que gran parte de las reiteraciones ms radicales de lainvestigacin sobre polticas pblicas me refiero a los temas pospositivitas, incluida la investiga-cin de la hermenutica y de la teora crtica podra incorporarse tambin fcilmente al paradig-ma del proceso de las polticas. Por ejemplo, la teora crtica prueba que las comunicaciones sis-temticamente distorsionadas son una amenaza para las bases en que se sustenta una buena pol-tica y la legitimidad social; es decir, segn Jrgen Habermas, una racionalidad comunicativa. Unatransicin fcil consistira en describir un movimiento que se dirige hacia una mayor racionalidadcomunicativa en trminos de una definicin de problemas mejorada, o lo que Lasswell original-mente llam la funcin de la inteligencia, y, despus, hacia la etapa de iniciacin. Otros pospo-sitivistas, como Fischer y Forester (1993), se ubicaran en el mismo lugar. De igual manera, las nue-vas contribuciones a la investigacin de las polticas pblicas, como la etnografa o la negociacinmediada, bien pueden caber en el modelo del proceso de las polticas sin socavar antes bien,mejorando su validez para comprender dichas polticas, trabajar con ellas o, an mejor, perfec-cionarlas. La tarea final es, por supuesto, uno de los lances originales de Lasswell.

La pregunta ms apremiante no es si el proceso de las polticas, sino si el esquema (o heurs-tica) del proceso de las polticas puede ser til para llevar a las ciencias de las polticas hacia unconjunto de teoras orientadas por la poltica pblica. Despus de todo, es evidente que la claraintencin de Sabatier y Jenkins-Smith era buscar una teora de las polticas, no la denigracin de laheurstica del proceso de las polticas del hombre de paja. En este punto en particular, la respues-ta debe ser mucho ms agnstica, pues el teorema de la maximizacin que propuso Lasswellparece depender demasiado del razonamiento econmico tradicional; simplemente, existen dema-siados ejemplos en los que no prevalece el imperium economia no obstante ser tan convenien-

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te y seductor, como Etzioni, Bellah y los comunitaristas se apresuran a sealar. Tampoco parececonvincente el trabajo de Dror (1971) sobre la metateora, incluso despus de 20 aos.

Por ejemplo, apenas en fechas recientes el presidente estadounidense, William Clinton,acept un componente totalmente nuevo que forzara el presupuesto, cuando dio la orden deque se otorgaran mayores beneficios a los veteranos estadounidenses de la Guerra de Vietnamque estuvieran discapacitados, los cuales podran haber contrado cncer de prstata, basandoesta decisin en pruebas cientficamente no concluyentes que vinculaban el cncer de prsta-ta con el agente Naranja. Si se tiene en cuenta que casi tres millones de hombres pelearon enVietnam y que 10% de ellos (sin importar su experiencia en Vietnam) contrae cncer de prs-tata, los beneficios gubernamentales importantes podran ser sustanciales (Purdum, 1996). Deeste modo, y ms a nuestro favor, las acciones del presidente Clinton difcilmente parecen vali-dar un enfoque econmico en sentido estricto.

En este caso, cabra preguntarse si las ciencias de las polticas se veran beneficiadas si adop-taran una perspectiva de anlisis de sistemas (lase el modelo del proceso de las polticas), msbien que una perspectiva de sistemas general; es decir, aceptar el proceso de las polticas con sulimitado valor y dejarlo atrs para cosas ms grandes y mejores. ste es un enfoque ms holsti-co que busca, tal vez con tropiezos, acercase a la gran pelcula, repleta de los requisitos intimi-dantes de las complejidades y vnculos de la gran pelcula; en fsica, una perspectiva de sistemasgenerales se conocera como GTU, o gran teora unificadora, es decir, el santo grial de la mayo-ra de los fsicos. Sin embargo, el anlisis (del griego desatar o soltar) de sistemas intenta res-ponder la cuestin de las partes desagregadas en lugar de una totalidad mucho ms prohibitiva.En defensa de aqulla, se puede admitir que los vnculos siguen siendo escurridizos, pero almenos se tiene alguna idea de lo que compone a las partes (o, de igual importancia, lo que nolas compone). Si bien esta informacin puede parecer apenas poco ms que un incidente aisla-do e inconexo, gracias a Kuhn se sabe que stos son los elementos de las revoluciones cient-ficas (Kuhn, 1962). En vista de que la mayor parte de la investigacin de las polticas abordepisodios idiosincrsicos, nos conformaramos con dedicarnos a la bsqueda de una serie de teo-ras de medio alcance, como Robert Merton empez a hacerlo hace algunos aos (1968).

En cuanto al proceso de las polticas, todava no podramos comprender de qu manera fun-ciona el sistema entero en la teora verificable (o, si se prefiere la terminologa de Popper, fal-sable), pero con la ayuda de John Kingdon (1984), por ejemplo, tenemos una mejor idea decmo se formulan las agendas y cmo se presentan las alternativas de las polticas pblicas. Y,como nos ha aconsejado en repetidas ocasiones Charles Lindblom a lo largo de los aos(Lindblom y Cohen, 1971; y Lindblom, 1990), mientras los santos griales estn bien y a salvode nuestra avaricia por ellos, incluso el conocimiento utilizable y el salir del paso nos pro-porcionan una valiosa iluminacin por s mismos.

Conclusin

En pocas palabras, antes de desechar a un amigo til, en este caso el proceso de las polti-cas o el esquema por etapas de las polticas pblicas, necesitamos, en primer lugar, estar segu-ros de que en realidad merece un lugar en el basurero de los paradigmas abandonados; en

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segundo lugar, tener un enfoque mejor y ms slido en el cual confiar, y, en tercero, saber queincluso en nuestra bsqueda de lo terico, no le demos mucha utilidad a la prctica. Ningunode estos criterios es un argumento decisivo o siquiera fuerte para abandonar el esquema delproceso de las polticas.

Para terminar, el paradigma del proceso de las polticas nunca nos ha dado todo lo quehubiramos querido de l, de modo que debemos hacernos dos preguntas: en lugar de formu-laciones de polticas alternativas, hemos abrumado al esquema de las polticas con posicionesheroicas? Y, ms importante an, exactamente qu es lo que queremos que nos d? Una teo-ra, un cambio poltico o sucesos? Tal vez, pero si no es as, como de seguro es el caso, enton-ces la perspicacia ciertamente operativa o, como observ Lasswell, una mejor inteligencia queconduzca a un mejor gobierno, es una alternativa aceptable.

Por supuesto, fue F. Scott Fitzgerald -el consumado analista de las polticas de los RuidososVeinte-, al escribir acerca del fatalmente desilusionado Jay Gatsby, quien nos ofreci lo quepodra ser un apropiado pen para el preocupado y calumniado esquema, heurstica o mode-lo del proceso de las polticas, cuando dijo:

Gatsby crea en la luz verde, en el futuro feliz que ao tras ao retrocede ante nosotros.Aunque en este momento nos evite, no importa... Maana correremos ms rpido, estiraremosms los brazos... Y una buena maana...

Notas

* Versin publicada en Gestin y Poltica Pblica, Volumen VI, N 1, Mxico, primer semestre de 1997.1 A principios de la dcada de los ochenta, cuando Garry Brewer y Peter deLeon finalizaban su The Foundations of

Policy Analysis (1983), le pidieron a Lasswell que escribiera un anexo. l decidi no hacerlo y explic que el libro y

su formato estaban bien as.2 Obviamente, sta pretende ser una lista representativa antes que completa; aqu se presentan disculpas a aquellos que

no aparecen.3 Una revisin ms completa del ensayo de Sabatier y Jenkins-Smith se encuentra en deLeon (1994). Sabatier recurri a

ms de un esquema del proceso de las polticas, ya que tambin en sus crticas incluye a Elinor Ostrom y Richard

Hofferbert.4 l se basa en numerosas conversaciones con el profesor Sabatier sobre el tema.

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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:

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Lecturas sobre el Estado y las polticas pblicas:

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