lecciones aprendidas de la respuesta al terremoto ecuador ... · respuesta al terremoto ecuador 16...
TRANSCRIPT
“Lecciones Aprendidas de la Respuesta al Terremoto Ecuador 16
abril 2016”
Resumen de resultados
Equipo Humanitario de País
Marzo 2017
Elaborado por:
Ignacio Cristóbal Alcarraz
Con el apoyo financiero de:
1
Contenido Acrónimos ............................................................................................................................... 1
1. Introducción y antecedentes .......................................................................................... 2
2. Propósito, alcance y metodología .................................................................................. 4
3. Principales hallazgos de los procesos ............................................................................. 6
3.1 Preparación antes del terremoto ........................................................................... 6
3.2 Evaluación inicial de necesidades ........................................................................... 7
3.3 Estrategia de respuesta .......................................................................................... 9
3.4 Liderazgo y gestión de la respuesta ..................................................................... 12
4. Mirando al futuro: recomendaciones estratégicas ...................................................... 15
4.1 Recomendaciones para el desempeño del EHP ................................................... 16
4.2 Recomendaciones para fortalecer el trabajo entre el EHP y el Gobierno. .......... 17
5. Anexos .......................................................................................................................... 20
5.1 Agenda y Metodología del Taller Lecciones Aprendidas ..................................... 20
5.2 Resumen de resultados cuestionario preliminar ................................................. 24
5.3 Consolidado de las matrices de trabajo de grupos durante el taller ................... 27
5.4 Listado de participantes en el taller ..................................................................... 33
1
Acrónimos
ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. AST (OCHA) Equipo de Apoyo de las Américas de OCHA CCCM Sector de Gestión y Coordinación de Albergues CERF Fondo Central de Respuesta ante Emergencias COE CRIC
Centro de Operaciones de Emergencia Centro Regionale di Intervento per la Cooperazione
EDAN Evaluación de Daños y Análisis de Necesidades EHP Equipo Humanitario de País EMT Equipos Médicos de Respuesta a Emergencias EVIN Evaluación Inicial de Necesidades FA Flash Appeal FAO Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y Agricultura GAD Gobierno Autónomo Descentralizado GDR Gestión de Riesgos HAP Asociación internacional para la rendición de cuentas en el ámbito humanitario IASC IDRL
Comité Permanente Inter-Institucional Directrices para la facilitación y reglamentación nacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperación inicial
MAGAP Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca MCDS Ministerio Coordinador de Desarrollo Social MCPEC Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitividad MCSE Ministerio Coordinador de Sectores Estratégicos MICS Ministerio Coordinador de Seguridad MIDUVI Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda MIES Ministerio de Inclusión Económica y Social MINEDUC Ministerio de Educación MIRA Evaluación Multisectorial Inicial Rápida MSP Ministerio de Salud Pública MTT Mesas Técnicas de Trabajo OCHA OFDA
Oficina de Naciones para la Coordinación de Asuntos Humanitarios Office of U.S. Foreign Disaster Assistance
OIM Organización Internacional para las Migraciones OPS Organización Panamericana de la Salud PDNA Evaluación de Necesidades para la Recuperación post Desastre PMA Programa Mundial de Alimentos PNUD Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas POE Procedimientos Operativos Estandarizados RRD Reducción del Riesgo de Desastres RUD Registro Único de Damnificados SENAGUA Secretaría del Agua SENAPLADES Secretaría Nacional de Planeación y Desarrollo Social SGR Secretaría General de Gestión de Riesgos SNDGR Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos UNDAC Equipo de las Naciones Unidas para la Evaluación y Coordinación en caso de
Desastres UNICEF UNESCO
Fondo de Naciones Unidas para la Niñez Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
2
1. Introducción y antecedentes
El día sábado, 16 de abril del 2016 a las 18.58 hora local se registró un terremoto de 7.8 en la escala
de Ritcher en la costa noroeste de Ecuador, frente a las ciudades de Muisne y Pedernales, con una
profundidad de 10km. Seis provincias fueron severamente afectadas: Esmeraldas, Santo Domingo,
Manabí, Guayas, Los Ríos y Santa Elena, de las cuales Manabí seguida por Esmeraldas fueron las que
sufrieron mayores daños. El terremoto dejó 671 personas fallecidas y más de 385.000 personas
directamente afectadas. Los daños en viviendas fueron muy altos con 70.000 familias que declararon
su vivienda con daños irreparables o por colapsar1.
Desde el primer momento la comunidad internacional, bajo el liderazgo de Equipo Humanitario de
País, se activó para brindar ayuda humanitaria a las personas afectadas y apoyar al gobierno con la
identificación de necesidades y acciones de respuesta a estas necesidades durante los primeros
meses. Hasta octubre 2016, según el informe a seis meses de respuesta al Terremoto de la ONU, un
total de 291.780 personas habían recibido kits de alimentos y/o bonos de alimentación; 33.500
niños, niñas y adolescentes recibieron kits escolares; 42.000 personas obtuvieron kits de salud
sexual y reproductiva; 100.000 personas artículos de higiene; 3.559 carpas fueron reforzadas en
este proceso; 200.000 personas tuvieron acceso a agua segura; 4.669 beneficiarios del programa
efectivo por trabajo; 151.699 personas recibieron artículos no alimentarios: 276.800 recibieron
suplementos con micronutrientes y 102.300 personas recibieron atención psicosocial individual o
colectiva. En adición a esto hubo una fuerte presencia del SNU en terreno con expertos
internacionales de los diferentes sectores y equipos nacionales ofreciendo asesoría técnica al Estado
de manera continua.
Siete meses después, bajo liderazgo del Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas en
Ecuador y el apoyo técnico de OCHA se desarrolló un proceso de reflexión con la finalidad extraer
aprendizajes y recomendaciones para futuras respuestas humanitarias en Ecuador, para lo cual
organizó un taller de Lecciones Aprendidas que se celebró en Quito durante los días 7 y 8 de
diciembre del 2016.
Dicho taller significó un espacio de diálogo y reflexión sincera y respetuosa sobre diferentes aspectos
clave en relación con la respuesta ofrecida por la comunidad internacional en el marco de la
coordinación del EHP en apoyo a las necesidades y prioridades humanitarias del país, y permitió
extraer importantes aprendizajes junto con recomendaciones y acciones clave para mejorar la
coordinación y sinergia entre el EHP y los actores de gobierno del país ante futuros desastres.
Finalmente es importante señalar que los hallazgos, conclusiones y recomendaciones del presente
informe están basados principalmente en las reflexiones e insumos resultantes de este proceso y
los aportes de los actores involucrados, lo que ha podido dar lugar a vacíos de información o
ausencia de ciertos temas o aspectos en el documento. Así mismo el informe ha buscado un
equilibrio entre aspectos sobre los que hubo un mayor consenso y acuerdo entre los actores clave
1 Según datos proporcionados por informes iniciales y semestral de OCHA.
3
involucrados, y otros elementos que representan el sentir y percepción específicos de un actor o
sector determinado. Este equilibrio en algunos casos ha podido dar lugar a hallazgos y conclusiones
que pueden parecer contradictorios entre sí. Sin embargo, responden a la diversidad de actores y
niveles involucrados, procurando respetar en todo momento la experiencia vivida por cada uno de
ellos procurando facilitar un proceso de aprendizaje inclusivo.
Principales hitos de la primera respuesta ante el Terremoto Constitución formal del Equipo Humanitario de País. El 30 de octubre del 2013 se suscribe el acta del
Equipo Humanitario de País (EHP) en Ecuador, cuya finalidad es apoyar a la consolidación del Sistema
Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos (SNDGR), contando con la Secretaría de Gestión de
Riesgos (SGR) como ente rector de la gestión de riesgos en Ecuador
Preparativos para el Fenómeno del Niño y Volcán Cotopaxi. En el marco del EHP existente la
comunidad internacional presente en el país, la SGR y otros sectores de Gobierno trabajaron
conjuntamente en los meses previos al terremoto en aspectos de preparación y coordinación ante la
eventualidad de una respuesta humanitaria internacional para una erupción volcánica y para un
fenómeno climático en complemento a las capacidades nacionales.
Equipo Humanitario Local, Esmeraldas. En enero 24 de 2016 la provincia de Esmeraldas sufrió una
emergencia debido a inundaciones que afectaron a más de 1200 personas. Como respuesta a la
situación, las agencias del Sistema presentes en la Provincia, se reunieron el 25 de enero 2016 para
constituir de hecho el Equipo Humanitario Local (EHL) con el objetivo de apoyar la gestión del COE
Provincial de Esmeraldas.
Declaración del Estado de Excepción Nacional. Mediante el Decreto Presidencial No. 1001 del 17 de
abril del 2016 el Gobierno de Ecuador decretó el estado de excepción en seis (6) provincias en estado
de emergencia: Esmeraldas, Santo Domingo, Manabí, Guayas, Los Ríos y Santa Elena y se dispuso la
movilización nacional en las referidas provincias.
El Gobierno solicita apoyo formal a la ONU. El día 17 de abril, el Ministerio de Relaciones Exteriores y
Movilidad Humana de Ecuador envió formalmente una carta de solicitud al Coordinador Residente de
las Naciones Unidas requiriendo “apoyo para complementar los esfuerzos nacionales que están
desplegándose para enfrentar este lamentable suceso”.
Movilización de equipos de emergencia. A partir del 17 de abril, las Agencias del SNU y sus socias,
movilizaron progresivamente equipos especializados en emergencia a zonas afectada, principalmente
Pedernales, Manta y Portoviejo, en donde se establecieron estructuras de coordinación intersectorial
para apoyar la respuesta del Estado según el Sistema Descentralizado de Gestión de Riesgos,
principalmente en los COE y mesas técnicas de trabajo.
OCHA movilizó el equipo UNDAC. Los primeros miembros del equipo UNDAC aterrizaron en Ecuador
el mismo 17 de abril. En total OCHA desplegó un total de 342 profesionales, 28 de ellos miembros de
equipos UNDAC, cualificados en diferentes áreas que estuvieron apoyando la respuesta durante las
primeras semanas.
Llamamiento Internacional (flash appeal) para el apoyo financiero la respuesta frente terremoto. El
EHP elaboró un Llamamiento Internacional para la Recaudación de Recursos Financieros, conocido
como “Flash Appeal” (FA), para el apoyo de la comunidad internacional a la respuesta humanitaria del
país. El Flash Appeal fue aprobado por el Canciller de la República de Ecuador y se lanzó formalmente
el 20 de abril de 2016 solicitando USD 72.8 millones para proveer asistencia humanitaria en sectores
2 Según datos del informe final de misión UNDAC, 13 mayo 2016
4
prioritarios a unas 350.000 personas afectadas por el desastre. Al final se recaudaron USD 29.1
millones.
Creación del Comité de reconstrucción y Reactivación Productiva. El decreto presidencial 1004 del 26
de abril del 2016 estableció la instauración del Comité de Reconstrucción y Reactivación Productiva,
presidido por el Vice-presidente de la Republica, con el fin de ejecutar la reconstrucción de las zonas
afectadas por el terremoto.
2. Propósito, alcance y metodología
El proceso de lecciones aprendidas acerca del terremoto del 16 de abril de 2016 tuvo lugar durante
el mes de diciembre de 2016 y estuvo centrado en los seis primeros meses de la respuesta. El
propósito principal del mismo fue facilitar un espacio de reflexión entre miembros del Equipo
Humanitario de País (EHP) y personas clave de las diferentes instituciones de Gobierno que
participaron directamente en los procesos de preparación y respuesta al terremoto, con la finalidad
de extraer los principales aprendizajes e identificar recomendaciones y puntos de acción para
mejorar la respuesta coordinada y articulada entre el EHP y las instituciones públicas ecuatorianas
ante futuros desastres en Ecuador.
Para delimitar y focalizar el alcance del ejercicio, el Coordinador Humanitario y líderes sectoriales
acordaron que las discusiones y reflexiones durante el proceso giraran en torno a tres ejes clave de
reflexión:
Eje 1) Preparación y evaluación inicial de necesidades. Buscará responder a las siguientes preguntas:
¿La preparación previa del EHP sirvió para la emergencia del terremoto?; ¿El proceso de evaluación
inicial de necesidades permitió tener una visión compartida de problemas y necesidades?
Eje 2) Estrategia de respuesta. Buscando responder a las preguntas: ¿La evaluación inicial se
pudo/supo traducir en una estrategia de respuesta compartida y apropiada? ¿La estrategia de
respuesta, e instrumentos como Flash-Appeal y CERF respondieron a las necesidades y prioridades
de los diferentes sectores?
Eje 3) Liderazgo y gestión de la respuesta. ¿Asumió cada institución/agencia/actor su liderazgo de
forma responsable y apropiada? ¿Los esfuerzos de coordinación y sinergia con otros actores fueron
los requeridos y tuvieron su resultado?
Así mismo, por cada uno de los ejes clave se propusieron tres niveles de análisis:
1-Nivel estratégico. Centrado en el liderazgo y toma de decisiones de carácter estratégico por parte
de los máximos responsables y representantes de cada agencia/organización/institución durante la
respuesta.
2-Nivel de coordinación-gestión. Centrado principalmente en el rol y trabajo de las
agencias/organizaciones/instituciones en su apoyo a la coordinación y gestión de la estrategia/plan
5
de respuesta desde las oficinas/sedes centrales (Quito, Guayaquil, etc.)
3-Nivel técnico-operativo. Centrado en el rol y trabajo técnico y operativo realizado en la ejecución
concreta de las acciones y actividades definidas en el plan de respuesta y los diferentes proyectos
en las zonas afectadas.
Desde el punto de vista metodológico el proceso de reflexión y lecciones aprendidas se desarrolló
en tres partes:
Parte 1: Cuestionario virtual sobre fortalezas y debilidades de la respuesta
Previo a la celebración del taller de lecciones aprendidas se invitó a los miembros del Equipo
Humanitario de País a completar un breve cuestionario solicitando su opinión y percepción sobre
diferentes aspectos relacionados con la respuesta al terremoto. Un total de veinte (20) personas
respondieron al mismo, siendo catorce (14) de ellas pertenecientes a agencias de Naciones Unidas,
tres (3) de ONG internacionales, dos (2) representantes de donantes y una (1) del Movimiento de la
Cruz Roja. Las respuestas recibidas sirvieron como punto de partida para las discusiones y
reflexiones realizadas durante el taller.
Los resultados fueron procesados y presentados durante el taller como insumo de partida para el
trabajo de grupos de ambos días. Un resumen detallado de los mismos se puede consultar en el
Anexo 5.2 del presente documento
Parte 2: Taller de lecciones aprendidas (días 7 y 8 diciembre 2016)
El taller de lecciones aprendidas se celebró en Quito los días 7 y 8 de diciembre de 2016. El primer
día contó con una participación amplia y diversa de 44 personas en representación de 24
organizaciones y agencias de ONU miembros del Equipo Humanitario de País, y el segundo día con
52 personas representando a 11 instituciones gubernamentales y 5 liderazgos sectoriales que desde
el primer momento del desastre participaron de forma activa en las diferentes fases de la respuesta.
El detalle de participación se puede consultar en el Anexo 5.4 al final de presente documento. Las
discusiones y reflexiones durante el taller se centraron en los seis primeros meses de la respuesta
identificando elementos clave como lo que funcionó y no funcionó y como se debería hacer diferente
en un futuro, por cada uno de los ejes clave y niveles de análisis anteriormente explicados.
Parte 3: Contribuciones y reflexiones individuales posteriores al taller
Con la finalidad contar con el máximo de opiniones y reflexiones dentro del proceso se abrió una
segunda ronda de recopilación con cuestionarios individuales para algunos actores clave que por
razones de fuerza mayor no pudieron tener una participación activa durante el taller. El presente
informe también integra estos insumos.
6
3. Principales hallazgos de los procesos
El taller de lecciones aprendidas tuvo dos momentos de reflexión y análisis, uno en el marco del
Equipo Humanitario de País (EHP) y otro en el marco de las coordinaciones sectoriales entre EHP e
instituciones gubernamentales. En esta sección se hace una recopilación de los principales
elementos identificados y resaltados en cada uno de estos dos espacios. Aquí es importante señalar
que si bien en varios temas surgieron elementos complementarios y coincidentes, en otros hubo
aspectos diferenciados propios de las dinámicas internas tanto del EHP como de la gestión y
coordinación gubernamental e interinstitucional. En los casos que se identificaron hallazgos
aparentemente antagónicos o contradictorios se busca explicar los mismos.
Los diferentes hallazgos resultantes parten de los tres ejes de análisis anteriormente explicados y se han organizado en cuatro apartados clave: (1) Preparación antes del terremoto, (2) evaluación inicial de necesidades; (3) Estrategia de respuesta; y (4) Liderazgo y gestión de la respuesta. Nótese que para mayor claridad y profundidad de análisis, el eje clave 1: preparación y evaluación inicial de necesidades se ha dividido en dos sub-apartados.
3.1 Preparación antes del terremoto
El proceso de análisis y reflexión de los actores clave permitió concluir que a nivel interno el EHP
tuvo un grado de preparación antes del terremoto en aspectos como composición, mandato,
funcionamiento, organización y liderazgo de las mesas sectoriales o capacitación en herramientas
estándares internacionales. Sin embargo se identificaron algunos vacíos en aspectos como: la
ausencia de un manual de funcionamiento interno o planes de contingencia por eventos con
mayores probabilidades de ocurrencia; inexistencia de bases de datos unificadas de medios y
recursos; o falta de protocolos de actuación y procedimientos operativos estandarizados (POE).
Estos elementos, de alguna forma, incidieron y limitaron aspectos como la toma de decisiones, la
comunicación, coordinación y colaboración entre miembros del EHP.
En el ámbito externo y las relaciones entre el EHP con otros actores, principalmente las instituciones
públicas de gobierno, todos coincidieron en señalar que los procesos de preparación conjunta
desarrollados en los meses previos al terremoto con motivo del fenómeno El Niño y la erupción del
Volcán Cotopaxi, en el marco de las mesas sectoriales y temáticas, contribuyeron sin duda a lograr
cierto grado de sinergia y comunicación entre los sectores involucrados. No obstante, factores como
la rotación de personal en las organizaciones e instituciones, la débil coordinación entre algunos
sectores humanitarios (IASC) y las Mesas Técnicas de Trabajo (MTT) como parte del Sistema
Nacional de Gestión de Riesgos de Ecuador, o la ausencia de protocolos y procedimientos escritos
para la coordinación, intercambio de información y comunicación bilateral entre otros, pudieron
limitar hasta cierto punto la sinergia y complementariedad entre el EHP y las instituciones
ecuatorianas. El “Manual del Comité de Gestión de Riesgos” y el “Manual para la gestión de
asistencia humanitaria internacional en situaciones de emergencia y desastre” hacen referencia
expresa al EHP y su participación en los procesos de preparación respuesta, si bien y no ofrecen
7
suficientes elementos que delimiten y clarifiquen el rol y funciones del EHP quedando éste
supeditado a la decisión y llamado de alguna institución ecuatoriana como la SGR, MIES, MICS, el
COE o una institución líder de una Mesa Técnica de Trabajo determinada.
Como complemento y soporte de lo anteriormente apuntado durante el proceso los actores clave
destacaron los siguientes aprendizajes:
Las relaciones de trabajo pre-existentes facilitaron la coordinación y una respuesta más rápida
y efectiva. Los miembros del EHP y sectores gubernamentales que tenían una relación de
trabajo y colaboración previa estable fueron los que desde el primer momento demostraron
mayor sinergia y capacidad de responder de forma rápida y eficiente, por contar con un camino
previo recorrido. Sin embargo en la otra cara de la moneda aquellos sectores sin mucha relación
y comunicación previa al terremoto, tuvieron que enfrentar, sobre todo al inicio, algunas
dificultades de entendimiento hasta construir confianza y un espacio de trabajo conjunto.
La falta de planes de preparación y respuesta ante terremotos limitó una respuesta mejor
coordinada, más oportuna y efectiva. Ni el Gobierno y sus MTT, ni el EHP habían desarrollado
planes específicos para un escenario de terremoto, lo cual representó un reto adicional en la
respuesta ya que no existían planes de acción, ni protocolos de respuesta pre-establecidos para
el evento y se tuvo que diseñar la respuesta sobre la marcha y recurrir a apoyo externo más de
lo que inicialmente cabría esperar. A pesar de todo algunas agencias líderes sectoriales, como
salud y educación, lograron articular e implementar acciones de forma inmediata y contar con
información oportuna en el momento de la emergencia gracias a proyectos e iniciativas de
preparación ante desastres en marcha.
Limitación de recursos humanos con experiencia en emergencias de mediana y gran magnitud
afectó la gestión y toma de decisiones técnico-estratégicas. La mayoría de actores clave de EHP
e Instituciones de Gobierno reconocieron no estar preparados técnicamente ni personalmente
para un terremoto como el sucedido y que se vieron obligados a improvisar y “aprender
haciendo” para poder cumplir con sus responsabilidades y obligaciones aun asumiendo que se
cometieron muchos errores por falta de experiencia y saber-hacer. Ello se debió a diferentes
factores como la inexistencia de una base de datos o registro unificado/armonizado de
capacidades humanitarias, tanto de los miembros del EHP como de las instituciones de
Gobierno y la limitación de recursos o inexistencia de las Unidades de Gestión de Riesgo (UGR)
en algunas instituciones públicas lo cual limitó poder tener una mejor preparación y capacidad
técnica de respuesta ante el terremoto.
3.2 Evaluación inicial de necesidades
Según las reflexiones compartidas por los miembros del EHP, el proceso de evaluación inicial de
necesidades contó con una participación activa y comprometida de todos los líderes sectoriales y
proveyó información relevante para la toma de decisiones en los sectores clave y así responder a
8
las necesidades humanitarias más urgentes de forma oportuna. No obstante, también se
identificaron algunos vacíos y debilidades que limitaron el alcance y calidad de las evaluaciones de
necesidades, tales como:
Poca coordinación, interactuación e intercambio de información entre las
organizaciones/agencias líderes sectoriales;
Limitada participación en involucramiento de las comunidades y actores locales como los
GAD municipales;
Poca disponibilidad de datos de zonas rurales más aisladas;
Diversidad de instrumentos sin una estandarización y complementariedad previa;
Ausencia de un mecanismo ágil de registro, sistematización y acceso a los datos recopilados;
La demora en la finalización de la Evaluación Multisectorial Inicial Rápida (MIRA) que según
algunos actores clave no se desarrolló completamente ni logró integrar adecuadamente
todas las necesidades y temas prioritarios.
Débil comunicación y coordinación con los procesos de evaluación y de otras organizaciones
humanitarias
Falta de datos desagregados por sexo y edad y ausencia de información de necesidades
específicas de niñas y mujeres.
Desde la óptica de las instituciones de gobierno las evaluaciones iniciales realizadas por los
miembros del EHP, salvo la excepción de algunos sectores, estuvieron descoordinadas y en ciertos
casos la información tardó en llegar o no tenía la suficiente profundidad para la toma de decisiones.
De igual forma reconocen como una debilidad importante las dificultades para gestionar y analizar
la información inicial en manos de las diferentes instituciones y hacerla accesible al EHP y otros
tomadores decisiones para la realización de evaluaciones complementarias con la información
necesaria para planificar los procesos de recuperación y reconstrucción.
Los siguientes aspectos amplían y profundizan en los principales elementos mencionados más
arriba:
En general las evaluaciones iniciales carecieron de un enfoque multisectorial. La mayoría de
las agencias y organizaciones del EHP que son líderes sectoriales reconocen, salvo alguna
excepción, que durante la evaluación inicial faltó coordinación inter-agencias e intercambio de
información para un enfoque multisectorial que permitiera posteriormente realizar análisis
integrales en la definición de prioridades. De igual forma las evaluaciones iniciales respondieron
más a un enfoque de agencia que sectorial, ya que prácticamente no hubo coordinación y
comunicación con los procesos de evaluación inicial de las instituciones líderes de las MTT. Se
señaló además que se fortaleció capacidades de personal técnico del EHP que no participaron
en las evaluaciones durante el evento
Existió duplicidad y falta de armonización de los instrumentos y procesos de evaluación inicial.
Durante la respuesta al terremoto se utilizaron diversos instrumentos y métodos para
levantamiento e información en evaluaciones iniciales (EVIN, EDAN, MIRA, etc.) que no estaban
9
armonizados ni conectados entre sí lo cual dio lugar una diversidad informes y datos no siempre
cotejados y consolidados adecuadamente para su distribución dificultando el acceso a
información para la toma de decisiones informada y oportuna. Algunos actores desconocieron
o no respetaron que las instituciones del Gobierno manejan el EVIN (Evaluación inicial de
necesidades) y ya no el EDAN como instrumento oficial para la evaluación de necesidades.
La limitada participación de actores locales en los procesos de evaluación inicial limitó el
alcance, profundidad y apropiamiento de los mismos. Aunque hubo experiencias diferentes en
función de cada agencia, institución o sector de actuación, en general se reconoció que en los
procesos de evaluación inicial de daños hubo muy poca participación e involucramiento de
actores locales como las organizaciones sociales de base o los propios GAD municipales, lo que
limitó el alcance y profundidad de la información recopilada con un vacío importante en relación
con las zonas rurales de más difícil acceso.
La información y resultados de las evaluaciones iniciales no estuvieron accesibles a todos los
actores. La gran mayoría de los miembros del EHP y de las instituciones gubernamentales
involucradas en la respuesta reconocieron que no existió un protocolo, mecanismo o
procedimiento unificado para el registro, consolidación y posterior divulgación de los datos e
información resultante de las evaluaciones iniciales, lo que limitó, para muchos de ellos, el
acceso a información para una adecuada toma de decisiones durante la respuesta. Otro factor
importante también fue la falta de digitalización de los instrumentos de levantamiento de
necesidades, lo que provocó retrasos en el procesamiento y pérdida de información.
3.3 Estrategia de respuesta
Tanto en los cuestionarios previos como en las reflexiones del taller, la mayoría de los miembros del EHP involucrados reconocieron como aspectos más positivos la existencia de una muy buena capacidad de activación y movilización de recursos por parte de las agencias y organizaciones humanitarias y que la estrategia de respuesta planteada en el Flash Appeal fue apropiada y oportuna para responder a las necesidades más urgentes de la población afectada durante las primeras semanas y las prioridades identificadas por el Gobierno siendo un buen complemento de las acciones desarrolladas por éste. La Estrategia de respuesta incorporó elementos concretos para asegurar la incorporación del enfoque de género en la respuesta y la atención de necesidades específicas de mujeres y niñas.
No obstante, en un ejercicio de autocrítica constructiva, también identificaron algunos vacíos y debilidades en su enfoque e implementación que limitaron su alcance e impacto. Entre las principales debilidades señaladas están:
Ausencia de un enfoque integral y multisectorial; Falta de conexión y transición entre la primera respuesta y los procesos de recuperación y
reconstrucción;
10
Excesivo foco de las acciones en zonas urbanas y peri-urbanas con poca presencia y acciones en las zonas rurales más alejadas;
Desconocimiento y en algunas ocasiones incumplimiento de los principios y estándares humanitarios internacionalmente reconocidos.
Por parte de los representantes de las instituciones gubernamentales que participaron en la reflexión también se reconoció la capacidad de respuesta y movilización rápida de recursos, así como el rol de asesoría y apoyo técnico brindado durante las primeras semanas, sobre todo en el nivel local, por parte del grupo de expertos y expertas de los equipos UNDAC y personal de las agencias y organizaciones del EHP. De igual forma coincidieron en señalar que en líneas generales, la estrategia de respuesta planteada respondió a las necesidades y prioridades del país, tomando a veces un rol complementario claro atendiendo situaciones de primera urgencia a solicitud del propio gobierno.
A continuación se amplían aquellos aspectos más relevantes identificados en relación con la estrategia de respuesta y que sustentan los hallazgos descritos:
La movilización rápida de recursos por parte de los miembros del EHP permitió una respuesta más oportuna en las zonas afectadas. Todos los miembros del EHP y más en particular las agencias líderes sectoriales movilizaron inmediatamente medios logísticos y reservas de emergencia en el país y la región para responder inmediatamente a las necesidades más urgentes, ello fue respondiendo a la solicitud de ayuda internacional del país actuando de forma complementaria con el gobierno mientras se gestionaban otros recursos. Esta respuesta rápida y primera ayuda fue reconocida públicamente por varias de las instituciones públicas y sus funcionarios.
El apoyo técnico y asesoría de los expertos humanitarios movilizados por el EHP tuvieron un valor agregado significativo en la respuesta. Desde el reconocimiento, tanto por parte del EHP como de las instituciones públicas ecuatorianas, de que no estaban suficientemente preparados para una emergencia como el terremoto, también se valoró muy positivamente el rol desempeñado por los y las profesionales con experiencia existentes en el país y aquellos que llegaron inmediatamente desde afuera con experiencia en eventos de gran magnitud como los miembros de UNDAC, Oficinas regionales de agencias líderes y expertos técnicos de muchas ONGs internacionales. Durante el taller de reflexión varios funcionarios y funcionarias de gobierno que participaron directamente en la respuesta reconocieron públicamente el apoyo técnico-operativo recibido sobre todo en el nivel local.
El gobierno facilitó la llegada de ayuda humanitaria internacional lo que favoreció una respuesta rápida y oportuna. Un aspecto ampliamente reconocido y señalado por todos los actores fue la flexibilidad y agilidad mostrada por el gobierno para facilitar la llegada de ayuda humanitaria internacional colaborando con la entrada de personal humanitario y ayuda material. La existencia de un instrumento como el “Manual para la gestión de asistencia humanitaria internacional en situaciones de emergencia y desastre” que cuenta con protocolos de actuación en estos casos, ayudó en este sentido. De igual forma contribuyó de forma significativa el trabajo previo realizado en la adopción e implementación de las Directrices para
la facilitación y reglamentación nacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la
recuperación inicial (IDRL), como la Dirección de Aviación Civil en la priorización de los vuelos humanitarios o SETECI que adoptó un reglamento para el registro de ONGs internacionales que no tenían personería jurídica en Ecuador.
11
La estrategia de respuesta se definió en diálogo y consulta directa con el gobierno, lo que favoreció su aceptación e implementación. Una de las fortalezas de la estrategia de respuesta, reflejada en el “Flash Appeal”, fue su elaboración en coordinación directa con representantes del gobierno. Ello sin duda facilitó el proceso de implementación y coordinación con los diferentes sectores de gobierno, ya que contaba con su aprobación al más alto nivel, El Ministerio de Relaciones Exteriores y Movilidad Humana.
La estrategia de respuesta tuvo limitado enfoque y alcance integral y multisectorial. Si bien la mayoría de los actores clave participantes en el taller de lecciones reconocían que se dio una respuesta oportuna y apropiada en prácticamente todos los sectores, los mismos hacían autocrítica constructiva asumiendo que faltó coordinación y sinergias entre sectores, ya en ocasiones se priorizaron más el mandato y prioridades de la agencia u organización líder sectorial que un enfoque sectorial más integrador y a favor de acciones multisectoriales.
La respuesta estuvo más centrada en el ámbito urbano dando lugar a brechas de atención en el ámbito rural. Desde los primeros días del desastre hubo una mayor atención en zonas urbanas y peri-urbanas que era donde había mayor acceso logístico e información disponible, sin embargo este hecho no fue suficientemente corregido en fases posteriores debido a una diversidad de factores señalados durante el taller de lecciones aprendidas como: la falta de datos e información de zona rural; los elevados costes logísticos; la baja cobertura mediática; y en algunos casos aspectos de rivalidad política.
Conocimiento limitado y no aplicación de los principios y estándares humanitarios internacionalmente reconocidos por parte de algunos actores afectó la calidad de la respuesta. Varios participantes del taller, tanto del EHP como de instituciones de gobierno, reconocieron que existe poco conocimiento y sensibilización sobre los principios y estándares humanitarios entre autoridades, servidores públicos y tomadores decisiones del país, lo que en ocasiones llevó a su falta de cumplimiento durante la respuesta al terremoto. En algunos casos la politización en la toma de decisiones por parte de algunos actores no respetó el principio de imparcialidad. Lo anterior es más llamativo si se considera que los principales instrumentos de gestión en situación de desastres como “Manual del Comité de Gestión de Riesgos” y el “Manual para la gestión de asistencia humanitaria internacional en situaciones de emergencia y desastre” están guiados por esos mismos principios humanitarios.
El protagonismo y rol de coordinación que tuvo el ejército durante la respuesta a veces dio lugar a cierta confusión y sensibilidad en las relaciones. El “Manual del Comité de Gestión de Riesgos” define claramente la participación del ejército y la policía como fuerzas de “apoyo” al COE durante las emergencias o desastres en tareas de seguridad, rescate, alerta y evacuación pero no así en otras tareas de coordinación y gestión de albergues temporales o liderazgo de operaciones de distribución de ayuda como ocurrió durante el terremoto. Según varios actores clave este cambio de rol, independientemente de su innegable contribución y valor agregado, generó cierta confusión y en algunos casos situaciones sensibles en las relaciones con agencias humanitarias y población afectada (relaciones cívico-militares) de los albergues, ya que muchos
12
de los militares involucrados no habían recibido formación específica para actuar en contextos humanitarios.
3.4 Liderazgo y gestión de la respuesta
Tomando como referencia los tres pilares de la Agenda Transformativa del Comité Permanente
Inter-institucional (IASC): liderazgo, coordinación y rendición de cuentas, que son la principal
referencia para la actuación del EHP, en términos generales los actores clave participantes en el
ejercicio de lecciones aprendidas hicieron una valoración positiva de la gestión de la respuesta por
parte del EHP.
En relación con el liderazgo externo las principales instituciones involucradas en la respuesta reconocieron el rol que el EHP asumió desde el primer momento como referencia de toda la ayuda internacional en apoyo a las necesidades y prioridades del país y como complemento de las acciones del Estado. El liderazgo y compromiso mostrado desde el primer momento por quienes tuvieron el rol de Coordinador Residente y Coordinador Humanitario3 y las excelentes relaciones mantenidas a nivel político-estratégico con el gobierno de Ecuador fueron clave para negociar y superar la mayoría de los contratiempos encontrados.
En referencia a la coordinación interna del EHP, si bien los actores reconocieron los esfuerzos
realizados por los diferentes miembros, con mención especial al apoyo técnico de OCHA, también
identificaron diversos factores y debilidades que según su experiencia durante la respuesta no
permitieron una coordinación más efectiva y eficiente tanto interna como externa. Algunos de la
debilidad identificada fueron:
Sistema asambleario de toma de decisiones del EHP no fue funcional durante la respuesta;
Falta de claridad en roles y responsabilidades por parte de algunos miembros;
Limitada coordinación y comunicación de las agencias ONU con las ONGs internacionales y
el Movimiento Internacional de la Cruz Roja;
Algunas agencias líderes sectoriales dieron mayor prioridad a sus mandatos institucionales
y no ejercieron suficientemente su rol de coordinación sectorial;
Poca coordinación y colaboración entre líderes sectoriales lo que dificultó adoptar un
enfoque multi-sectorial;
Limitada comunicación e intercambio entre los sectores a nivel nacional y los equipos de
coordinación territoriales entre otros.
La coordinación entre el EHP y las instituciones de gobierno a través de los diferentes sectores de la
respuesta humanitaria tuvo diferentes experiencias y percepciones por parte de los actores. En
3 Las primeras 14 horas después de ocurrido el terremoto asumió el rol del Coordinador Humanitario Residente el
representante de UNICEF de forma interina hasta del Coordinador Residente de una misión oficial, el mismo que posteriormente sería nombrado Coordinador Humanitario.
13
aquellos sectores donde existía una relación previa a través de proyectos o programas, la
coordinación fue valorada muy positivamente sin embargo en otros donde la relación se tuvo que
construirse sobre la marcha, sobre todo al comienzo, se observaron algunas dificultades que
posteriormente se fueron superando. En cualquier caso, la mayoría de los actores, tanto del EHP
como del Gobierno, señalaron que la coordinación estuvo condicionada y mediatizada
principalmente por dos factores: la falta de sintonía y armonización entre los sectores humanitarios
del IASC y las Mesas Técnicas de Trabajo Nacionales (MTT) y por los cambios sobre la marcha en el
liderazgo y roles dentro del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos (SNDGR).
Sobre la actuación del EHP en rendición de cuentas, la mayoría de las agencias líderes sectoriales y
organizaciones integraron mecanismos y medidas para garantizar la rendición de cuentas hacia
diferentes niveles, como parte de sus acciones de respuesta, sin embargo, durante el taller de
lecciones surgieron varias voces críticas reconociendo que los ejercicios de rendición de cuentas,
principalmente hacia las personas afectadas, no habían funcionado en la práctica. De igual forma
los representantes de instituciones públicas reconocieron que no contaban con estrategias y
mecanismos claros para una acción efectiva de rendición de cuentas hacia las comunidades y
personas afectadas, a pesar de que algunos instrumentos de gestión como el “Manual para la
gestión de asistencia humanitaria internacional en situaciones de emergencia y desastre” hacen
mención explícita en sus anexos a los principios de responsabilidad hacia beneficiarios de iniciativas
internacionales sobre rendición de cuentas como HAP4
A continuación se destacan los principales elementos sobre liderazgo y gestión de la respuesta
destacados durante el proceso de reflexión con actores clave:
La comunicación estrecha y fluida entre el EHP y Gobierno Nacional en el nivel político-
estratégico facilitó la gestión de la ayuda humanitaria internacional. Desde los primeros días
del desastre el Coordinador Humanitario ejerció un liderazgo y alto involucramiento en la
gestión de la respuesta. En todo momento se mantuvo un diálogo abierto y fluido con las
autoridades e instituciones clave del gobierno para facilitar la ayuda humanitaria internacional
y búsqueda de soluciones ante los problemas. Este rol facilitador y de búsqueda de soluciones
fue reconocido prácticamente por la totalidad de los actores involucrados.
La estructura interna de organización y toma de decisiones del EHP no fue funcional para la
respuesta. El mecanismo de toma decisiones por parte de la asamblea de todos los miembros
demostró no ser el más efectivo en situaciones de desastre, echándose en falta un mecanismo
más rápido como un comité permanente o ejecutivo “ad hoc”. La forma actual de organización
presentó limitaciones para actuar y tomar decisiones de forma ágil y operativa ante los retos y
demandas externas de respuesta que se presentaron durante la emergencia. En algún caso el
Coordinador Humanitario debió tomar decisiones que fueron cuestionadas posteriormente
4 Asociación Internacional para la Rendición de Cuentas en el ámbito humanitario.
14
cuestionadas por alguna agencia del SNU, y algunos sectores tomaron decisiones sin consulta
con el Coordinador Humanitario.
Falta de claridad sobre roles y responsabilidades dificultó el liderazgo y coordinación a lo
interno del EHP. El desconocimiento de los roles y responsabilidades y mecanismos de
actuación por parte de algunos miembros del EHP tuvo como consecuencia que no siempre se
ejercieran los liderazgos sectoriales de forma efectiva e inclusiva y en ocasiones se priorizaran
los intereses de la agencia u organización en detrimento de con enfoque “sectorial” y multi-
sectorial”. El “doble sombrero” de líder de agencia/organización y sectorial a veces pudo
representar un choque de intereses y prioridades. Sumado a lo anterior, el liderazgo de la
coordinación fue efectivo mientras algunas agencias estuvieron en condiciones de hacerlo, una
vez que se les terminaron los recursos, y no cuando la situación humanitaria fue superada,
dejaron de liderar el sector.
La ausencia de protocolos y acuerdos de trabajo concertados entre EHP y las Instituciones
públicas no ayudó a la coordinación y toma de decisiones. Si bien el rol y liderazgo del EHP está
reconocido por los principales instrumentos de gestión de la ayuda humanitaria, en la práctica
no existen instrumentos operativos que regulen el rol y relaciones entre EHP y las instituciones
de gobierno. Este hecho durante la respuesta dejaba el éxito o fracaso de las relaciones en
manos de la interpretación, criterio y voluntad de las personas involucradas lo que en algunas
ocasiones representó dificultades, retrasos y falta de entendimiento. De igual forma algunas
personas, tanto del EHP como de gobierno no conocían el mandato, funcionamiento y rol de las
agencias/instituciones/organizaciones con las que debían coordinar, lo que representó una
dificultad añadida.
La falta de correlación y armonización entre las mesas sectoriales del EHP (Clusters) y las Mesas Técnicas de Trabajo (MTT) de gobierno representó una importante limitante para el liderazgo, coordinación y sinergias durante la respuesta. Los sectores del EHP y las MTT de Gobierno tiene estructuras, composición y mandatos que no son totalmente compatibles y complementarios, lo cual no favoreció la coordinación, colaboración y sinergias necesarias durante la respuesta al terremoto. Mientras el EHP cuenta con once (11) mesas para la coordinación sectorial (clusters5) reconocidos a nivel global para todas las emergencias en el marco de la Agenda Transformativa para el Liderazgo Humanitario, en Ecuador las MTT son ocho (8)6 y algunas de ellas responden a una lógica diferente a la sectorial como es el caso de la mesa cuatro (4) de atención integral a la población o la ocho (8) de infraestructura estratégica. Según reconocieron tanto actores del EHP como de las instituciones, esta situación representó un importante contratiempo en los procesos de coordinación y complementariedad durante la respuesta. Inicialmente el EHP tenía identificados diversos representantes del EHP a las MTT pero no se llegaron a implementar estos roles.
5 Salud; Logística; Nutrición; Protección; Alojamiento; Agua, saneamiento e higiene; Coordinación y gestión de asentamientos; Recuperación temprana; Educación; Telecomunicaciones en emergencias; y Seguridad Alimentaria. 6 Acceso y distribución al agua; Salud, Saneamiento e Higiene; Infraestructura y rehabilitación; Atención integral a la población; Seguridad integral de la población; Productividad y medios de vida; Educación, cultura, patrimonio y ambiente; e Infraestructura estratégica.
15
Los cambios en liderazgo y responsabilidades realizados durante la respuesta afectaron los
procesos de coordinación y toma de decisiones. Los cambios de liderazgo institucional y
proceso de toma de decisiones para la respuesta modificando lo previamente establecido en el
“Manual del Comité de Gestión de Riesgos” significaron una dificultad agregada que a veces
llevó a confusión y falta de claridad sobre roles y responsabilidades y problemas de
comunicación y coordinación interna inter-institucional en el Gobierno. La falta de liderazgo y
gestión de la SGR dejó un vacío importante en las relaciones y coordinación entre el Gobierno y
el EHP. Sirva como ejemplo la pérdida de protagonismo de los GAD provinciales y municipales
que en muchos casos su rol fue reemplazado por estructuras de nivel superior, lo cual tuvo
consecuencias directas en la falta de coordinación, duplicación de acciones y confusión de roles
sobre todo a nivel local.
La falta de protocolos y procedimientos de actuación en situaciones de emergencia y el
desconocimiento de los instrumentos existentes dificultaron la coordinación y comunicación
entre actores nacionales e internacionales. Todos los actores coincidieron en que la
inexistencia ciertos protocolos y procedimientos operativos estandarizados (POE) para aspectos
clave de la respuesta como: gestión de información en desastres; gestión de voluntariado;
acceso de equipos SAR y personal médico; relaciones entre EHP y Gobierno, etc., representó
una dificultad agregada para articular la respuesta de forma organizada y obligó en muchos
casos a buscar e improvisar soluciones “ad hoc” que no siempre fueron las más adecuadas.
Adicionalmente en los casos que los instrumentos7 de gestión sí existían, éstos no eran
conocidos por una parte importante de actores involucrados en la respuesta, tanto nacional
como internacional.
La limitada aplicación de mecanismos de rendición de cuentas hacia la población afectada
dificultó su acceso a información y comunicación con los actores humanitarios. El proceso de
respuesta humanitaria contó con muy poca participación e involucramiento de las comunidades
y personas afectadas. La poca participación en la evaluación inicial y toma de decisiones, y la
ausencia de mecanismos efectivos de comunicación, información y rendición de cuentas hacia
las comunidades son algunos de los aspectos que afectaron la oportunidad y calidad de la
respuesta en el nivel local, con particular énfasis en zonas rurales de difícil acceso donde la
situación fue más grave.
4. Mirando al futuro: recomendaciones estratégicas
Las siguientes son un grupo de recomendaciones estratégicas priorizadas a partir de los principales
hallazgos del capítulo anterior. Para mayor claridad , éstas han sido divididas en dos partes: (1) las
referidas al funcionamiento y desempeño del Equipo Humanitario de País y (2) las referidas al
trabajo conjunto entre el EHP, y las instituciones de Gobierno, ambas con la finalidad de mejorar la
calidad de la respuesta ante potenciales futuros desastres en el país.
7 Manual del Comité de Gestión de Riesgos, 2014” y el “Manual para la gestión de asistencia humanitaria internacional en situaciones de emergencia y desastre, 2011”
16
4.1 Recomendaciones para el desempeño del EHP
1- Repensar la estructura, modelo de funcionamiento y toma de decisiones internas del EHP. La
finalidad debe ser de tener una estructura más ejecutiva que permita tomar decisiones rápidas
y operativas en momentos de crisis. Para ello existen modelos de EHP en otros países de la
región que han demostrado su buen funcionamiento y que pueden servir como referencia. Este
proceso llevaría consigo el desarrollo de un manual interno de funcionamiento junto con sus
protocolos y POE para los casos que sea necesario.
2- Revisar y adaptar las estructuras, mecanismos y procedimientos del IASC y el rol del EHP al
contexto de Ecuador y las necesidades y capacidades del SNDGR y sus instituciones. El modelo
de la IASC es viable en países donde el Estado ha colapsado y la única capacidad de ayuda
humanitaria se encuentra en manos de los organismos de cooperación. Sin embargo, es
necesario revisar su esquema operativo en contextos de países de ingreso medio como Ecuador,
donde la estructura tradicional de Clúster no necesariamente agiliza el trabajo, sino puede llegar
a constituirse en un obstáculo para el Estado. Esta revisión y reestructuración tendría como
finalidad alinear/armonizar el modelo actuación estándar a las estructuras dinámicas del país
para que efectivamente pueda ofrecer un “valor agregado” en aquellos temas y sectores donde
puede ser complementario al accionar del Estado y repensar algunas de las áreas tradicionales
de respuesta y su valor agregado.
3- Elaborar planes de respuesta y contingencia del EHP por escenarios. Con la finalidad de tener
una mejor valoración y preparación ante potenciales eventos es recomendable hacer ejercicios
de planificación por escenarios diferentes de tal forma que se pueda valorar la capacidad
existente de respuesta y necesidades de adicionales. Este ejercicio de igual forma permite
identificar vacíos y necesidades de fortalecimiento de capacidades tanto a lo interno del EHP
como con actores externos. La elaboración de estos planes si bien sería interna debería ser un
proceso con participación activa de actores clave gubernamentales. El desarrollo e
institucionalización de una base de datos/registro de recursos y capacidades humanitarias del
EHP y sus miembros debería ser un componente clave de este proceso.
4- Diseñar e implementar una estrategia de fortalecimiento de las sinergias y
complementariedad entre sectores del EHP y las Mesas Técnicas de Trabajo (MTT) del
Gobierno. Esta recomendación está basada en las dificultades de complementariedad y
armonización entre ambas estructuras sectoriales identificadas durante la respuesta al
terremoto. Una estrategia de fortalecimiento debería integrar una revisión y adaptación de
estructuras para que sean totalmente compatibles y procesos de capacitación, planificación
conjunta y desarrollo de protocolos que permitan mejorar el conocimiento y saber hacer
conjunto, una mayor claridad de roles y responsabilidades y una experiencia de trabajo conjunto
en momentos de no emergencia que permita construir confianza y una visión compartida.
17
5- Realizar una evaluación de impacto y análisis costo-efectividad post-desastre de las acciones
de primera respuesta. Esta recomendación responde a la necesidad de valorar el impacto y
valor agregado real de las inversiones financieras realizadas en los diferentes sectores y de qué
forma los recursos fueron optimizados con la finalidad de hacer rendición de cuentas y extraer
aprendizajes para futuros desastres. Este proceso de evaluación puede servir así mismo para
identificar aquellas áreas/sectores/temas donde el EHP puede hacer la diferencia en su apoyo
al país.
6- Fortalecer el rol de incidencia humanitaria del EHP para garantizar el cumplimiento de los
principios y estándares humanitarios. Partiendo de la premisa de que un número importante
de actores con responsabilidades en desastres no conocen bien los principios y estándares
humanitarios, el EHP puede y debe ejercer un liderazgo en este sentido como garante de su
cumplimiento a través de acciones de incidencia humanitaria en los niveles político-estratégicos
y desarrollo de estrategias de divulgación y sensibilización en todos los niveles. Particular
atención se debería tener en incidir para la incorporación del enfoque de género en la ayuda
humanitaria y que el EHP garantice las capacidades de sus personas clave.
4.2 Recomendaciones para fortalecer el trabajo entre el EHP y el Gobierno.
1- Definir y formalizar de forma conjunta un acuerdo de colaboración y protocolos claros de
actuación entre Gobierno y la cooperación internacional en situaciones de desastre. Esta
recomendación responde al reconocimiento tanto de actores gubernamentales como del EHP
de la necesidad de colaborar y cooperar a partir de unas reglas del juego y claridad de roles y
responsabilidades que permitan a ambos construir una relación de complementariedad y
ganancia mutua donde los actores internacionales sepan lo que deben hacer y el gobierno lo
que pueden esperar y pedir de ellos en cada momento. Algunas acciones concretas podrían ser
formalizar la Comisión IDRL como como una instancia de asesoría al Sistema Nacional
Descentralizado de Gestión de Riesgos en el análisis y fortalecimiento de la normativa legal
ecuatoriana con la finalidad de facilitar y reglamentar las operaciones internacionales de
socorro y asistencia humanitaria internacional en caso de desastres.
2- Revisar y adaptar la estructura, enfoque y funcionamiento de las mesas sectoriales del IASC y
las Mesas Técnicas de Trabajo (MTT) para que en situaciones durante y post-desastre puedan
trabajar de forma armónica. Todos los actores gubernamentales reconocieron que la
estructura, organización y funciones actuales de las MTT no favorecen el trabajo conjunto y
compartido con los sectores del EHP y por esa razón se abogaba por una revisión y adaptación
necesarias para que caso de producirse un evento de gran magnitud ambas estructuras puedan
trabajar de la mano desde un primer momento. Esta revisión se debe hacer de forma conjunta,
18
EHP y Gobierno, buscando puntos de encuentro quien a su vez también deberá hacer ajustes
en su propia estructura caso de ser necesarios.
3- Favorecer la creación, desarrollo y fortalecimiento de las Unidades de Gestión de Riesgo en
los sectores clave. Esta recomendación responde a una debilidad clara identificada por varios
sectores gubernamentales que en la actualidad cuentan con las UGR o que éstas son solo una
persona sin recursos suficientes, lo cual limita mucho su capacidad de planificar para
contingencias o fortalecer capacidades humanitarias dentro de cada institución/sector. Aquí el
EHP y organizaciones que trabajan en preparación ante desastres puede y debe tener un rol
importante en apoyo al Gobierno. De igual forma sería muy recomendable fortalecer el trabajo
con los “Comités de Gestión de Riesgo”.
4- Revisión y adecuación del funcionamiento del SNDGR y sus instrumentos de gestión en
función de las lecciones aprendidas. Para el proceso de revisión del SNDGR que el Gobierno ha
puesto en marcha, se debe partir de la experiencia del terremoto, es necesario que se
consideren las lecciones aprendidas y reflexiones identificadas en este documento y que en la
medida de lo posible se siga consultando a las estructuras de cooperación internacional como
el EHP, las agencias de ONU y agencias humanitarias extranjeras que con su experiencia pueden
enriquecer el proceso. Aquí es importante hacer mención especial a la revisión de instrumentos
como el “Manual del Comité de Gestión de Riesgos” (en emergencias COE) y el “Manual para la
gestión de asistencia humanitaria internacional en situaciones de emergencia y desastre”
elaborados en 2014 y 2010 respectivamente y necesitan ser actualizados para reflejar con
mayor claridad el rol y responsabilidades del EHP y sus integrantes.
5- Colaborar para desarrollar un marco legal, protocolos y construcción de capacidades que
regulen de forma clara la participación del ejército en funciones humanitarias. Desde el
reconocimiento de la importante labor que el ejército tuvo y seguirá teniendo en la respuesta
ante diferentes desastres, es importante que su rol y funciones estén claramente definidas,
principalmente en lo referente a las relaciones cívico-militares, en instrumentos conocidos por
todos y que a su vez puedan recibir capacitación y orientación sobre como relacionarse y actuar
con las comunidades y población afectadas. Aquí el EHP puede contribuir significativamente
asesorando y acompañando al gobierno con la experiencia internacional de sus miembros.
6- Armonizar, homogenizar y mejorar los diferentes instrumentos de evaluación y análisis de
necesidades. Durante la respuesta al terremoto se utilizaron diversos instrumentos para
levantamiento e información en evaluaciones iniciales (EVIN, EDAN, MIRA, etc.) y en muchos
casos no existió unificación de información y a complementariedad de los mismos que
permitiera realizar análisis compartidos y completos de manera oportuna. A partir de esa
situación se hace necesario que bajo el liderazgo del gobierno y con apoyo del EHP, se defina un
instrumento o grupo de instrumentos legalmente/formalmente adoptados para ser utilizados
por parte de todos los actores. Otro aspecto importante identificado por los actores clave fue la
necesidad de enriquecer los instrumentos existentes para garantizar desglose de datos pro
sexo-edad e integrar elementos de protección y de recuperación temprana.
19
7- Establecer protocolos entre EHP y Gobierno de gestión de información durante desastres. Una
de las principales preocupaciones expresadas tanto por el EHP como por los actores
gubernamentales fue la dificultad para acceder a datos e información actualizada y fiable para
soportar la toma de decisiones. La ausencia de protocolos y sistemas de gestión de información
unificados fueron los principales elementos que limitaron el acceso a información, por esta
razón es particularmente urgente desarrollar y acordar un un marco entre el EHP y Gobierno
que permita definir como ser realizará la gestión y acceso a la información tanto a lo interno
como externo y en los diferentes niveles, nacional, regional, provincial y municipal.
20
5. Anexos
5.1 Agenda y Metodología del Taller Lecciones Aprendidas
Agenda y metodología del
Taller Lecciones Aprendidas de la Respuesta al Terremoto Ecuador 16 abril 2016
(Quito, 7 y 8 diciembre 2016)
Antecedentes y contextualización
El 30 de octubre del 2013 se suscribe el acta del Equipo Humanitario de País (EHP) en Ecuador, cuya
finalidad es apoyar a la consolidación del Sistema Nacional Descentralizado de Gestión de Riesgos
(SNDGR), contando con la Secretaría de Gestión de Riesgos (SGR) como ente rector de la gestión de
riesgos en Ecuador. El apoyo se concentró en diseñar estrategias de preparación y respuesta ante
emergencias, el intercambio de información y coordinación estratégica operativa entre las
organizaciones internacionales con mandato humanitario en Ecuador para fortalecer acciones en
base a principios humanitarios.
A nivel interno del EHP las agencias y organizaciones de cooperación internacional están organizadas
por los sectores del IASC. Bajo el liderazgo del Coordinador Humanitario se coordinan entre ellos a
través del Grupo Intersectorial, que a su vez es el principal espacio de análisis para asegurar un
enfoque multi-sectorial a la respuesta brindada.
A nivel nacional existen ocho mesas técnicas de trabajo (MTT) en el marco de los Comités de
Operaciones de Emergencia/COE. Para facilitar la coordinación e intercambio entre las MTT y el EHP
los líderes sectoriales del EHP participan en las reuniones de las MTT.
El 16 de abril 2016 Ecuador fue impactado por un terremoto de 7.8 grados en la escala Richter.
Manabí y el sur de Esmeraldas fueron los territorios con mayor afectación tanto en personas
fallecidas y damnificadas como en viviendas e infraestructura dañada. Se contabilizan 671 personas
fallecidas, 6 personas permanecen desaparecidas, alrededor de 9.000 personas se encuentran
todavía en 24 albergues oficiales y se estima que hay más de 80.000 personas desplazadas.
El EHP en conjunto con el Gobierno Nacional hizo un Llamamiento por alrededor de 72.7 millones de
dólares, de los cuales se han recibido $26.9USD millones para el Llamamiento y $14.2USD millones
en contribuciones que han sido canalizadas directamente al Estado. La principal fuente de
financiamiento para el Llamamiento fue el CERF con un total de $7.5USD millones.
21
Con la finalidad extraer aprendizajes y recomendaciones para futuras respuestas humanitarias en
Ecuador, se ha organizado un Taller de Lecciones Aprendidas, a celebrarse en Quito durante los días
7 y 8 de diciembre del 2016, como espacio para reflexionar sobre el rol del EHP, su apoyo y
contribución durante los primeros meses de la emergencia. Taller en que se espera contar con la
participación de los principales actores humanitarios involucrados en la respuesta de los niveles
estratégico, de gestión- coordinación y técnico-operativo.
Propósito y resultados esperados
El principal propósito de taller es promover una reflexión entre miembros del Equipo Humanitario de
País e instituciones de Gobierno sobre los procesos de preparación y la respuesta de los tres primeros
meses al terremoto del 16 de abril en Ecuador, para identificar las principales lecciones aprendidas
durante el proceso y poder formular recomendaciones para futuras emergencias.
Al final del taller los y las asistentes habrán:
1. Identificado las principales lecciones aprendidas de la respuesta al terremoto durante los tres primeros meses en el marco de coordinación y respuesta del EHP
2. Identificado y acordado elementos clave para ser considerados en futuras respuestas a desastres que puedan mejorar la respuesta, coordinación y sinergias entre actores clave.
3. Discutido y compartido reflexiones y análisis sobre los temas clave en un clima de diálogo desde el respeto y la crítica constructiva.
Participantes:
Para promover el diálogo y la participación activa de espera la concurrencia de alrededor de 60
personas de agencias de naciones unidas, ONGs y organizaciones internacionales, instituciones de
gobierno y sectores clave socios activos del Equipo Humanitario de País en Ecuador. Entre todos los
actores invitados se espera un grupo heterogéneo con participación de los niveles estratégico, de
coordinación-gestión y técnico operativo.
Alcance y enfoque del taller
Las discusiones y reflexiones durante el taller se centrarán en los tres primeros meses de la respuesta
y serán entorno a tres ejes clave de reflexión y por cada uno de ellos tres niveles diferentes de análisis
en función de los roles de los diferentes actores, para lograr la profundidad necesaria que permita
extraer aprendizajes-lecciones y recomendaciones concretas, operativas y realizables.
Los tres ejes clave de reflexión identificados son los siguientes:
Eje 1) Preparación y evaluación inicial de necesidades. Buscará responder a las siguientes preguntas:
¿La preparación previa del EHP fue adecuada para la emergencia del terremoto?; ¿ El proceso de
evaluación inicial de necesidades permitió tener una visión compartida de problemas y necesidades?
22
Eje 2) Estrategia de respuesta. Buscando responder a las preguntas: ¿La evaluación inicial se
pudo/supo traducir en una estrategia de respuesta compartida y apropiada? ¿La estrategia de
respuesta, e instrumentos como Flash-Appeal y CERF respondieron a las necesidades y prioridades
de los diferentes sectores?
Eje 3) Liderazgo y gestión de la respuesta. ¿Asumió cada institución/agencia/actor su liderazgo de
forma responsable y apropiada? ¿Los esfuerzos de coordinación y sinergia con otros actores fueron
los requeridos y tuvieron su resultado?
Por cada uno de los ejes clave de tendrían los siguientes niveles de análisis y discusión:
1-Nivel estratégico. Centrado en el liderazgo y toma de decisiones de carácter estratégico por parte
de los máximos responsables y representantes de cada agencia/organización/institución durante la
respuesta.
2-Nivel de coordinación-gestión. Centrado principalmente en el rol y trabajo de las
agencias/organizaciones/instituciones en su apoyo a la coordinación y gestión de la estrategia/plan
de respuesta desde las oficinas/sedes centrales (Quito, Guayaquil, etc.)
3-Nivel técnico-operativo. Centrado en el rol y trabajo técnico y operativo realizado en la ejecución
concreta de las acciones y actividades definidas en el plan de respuesta y los diferentes proyectos
en las zonas afectadas.
Por cada uno de los niveles se deberían responder las siguientes preguntas: ¿Qué funcionó?; ¿Qué
haría diferente?; ¿Qué se necesita para hacerlo?; ¿Quién debería estar involucrado?
Información previa al taller
Unos días antes del taller se enviará cada invitado/participante un breve cuestionario (vía survey
monkey) con preguntas clave de reflexión en torno a diferentes aspectos de la respuesta para ser
completado y enviado antes de llegar al taller. Los insumos recopilados servirán como punto de
partida para las sesiones de reflexión durante el taller.
Metodología de trabajo durante el taller
El taller tiene una duración de dos días. El primer día se espera contar con la participación de las
agencias de ONU y ONGs del Equipo Humanitario de País y el segundo día por la mañana se contará
con la participación de las instituciones gubernamentales que estuvieron directamente involucradas
en la respuesta. Por la tarde de segundo día se tendrá una reflexión interna de las agencias del
sistema de naciones unidas.
Durante los dos días se combinarán diferentes métodos de trabajo:
1- Presentaciones temáticas/motivadoras: para contextualizar los temas de discusión de las mesas temáticas
23
2- Mesas temáticas de discusión (Trabajo de grupos): Los participantes se agruparán en función de los niveles de análisis y participarán en las discusiones de las tres mesas temáticas sobre los ejes clave de discusión. Con un sistema de rotación cada grupo de participantes tendrá la posibilidad de aportar en las diferentes discusiones participando en todas las mesas.
3- Análisis en plenaria: Donde se presentan resultados de grupos y se cuenta con espacio para reflexiones y aportes compartidos.
Agenda preliminar del Taller
Miércoles, 7 diciembre Jueves, 8 diciembre
Equipo Humanitario País Gobierno y Agencias ONU
Hora Contenido/sesiones Hora Contenido/sesiones
8.00-8.30
Llegada e Inscripciones 8.30-9.00
Llegada e Inscripciones
8.30-9.00
Inauguración y bienvenida 9.00-10.30
Contextualización y reflexión general (Plenaria) 9.00-
10.00 Contextualización y reflexión inicial
(presentación OCHA)
10.00-10.30
PAUSA DE CAFÉ 10.30-10.45
PAUSA DE CAFÉ
10.30-13.30
Mesas temáticas sobre ejes clave (trabajo en grupos)
10.45-12.30
Mesas temáticas sobre ejes clave (trabajo grupos)
12.30-13.30
Presentación resultados de mesas temáticas y discusión
(plenaria)
13-30-
14.30 ALMUERZO
13.30- 15.00
ALMUERZO
14.30-16.00
Presentación resultados de mesas temáticas y discusión
(Plenaria)
15.00-17.00
Análisis y reflexión Agencias ONU (Discusión moderada)
16.00 FIN DEL DÍA
24
5.2 Resumen de resultados cuestionario preliminar En el siguiente cuadro se presenta un resumen de las principales fortalezas y debilidades señaladas
por quienes completaron el cuestionario, organizadas en función de los ejes temáticos priorizados
para el ejercicio de lecciones aprendidas: La preparación y evaluación inicial, la estrategia de
respuesta y el liderazgo y gestión.
Preparación antes del terremoto Principales Fortalezas Principales Debilidades
Relaciones interinstitucionales previas existentes en EHP. Participación del EHP en la Comisión IDRL.
Experiencia previa el plan de preparación y respuesta a la emergencia Cotopaxi ayudó en varios aspectos (Coordinación, relación con Gobierno, mesas técnicas, etc.)
Las instituciones del EHP conocían sus roles y ámbito de trabajo por sector lo cual facilitó su actuación.
Ausencia de mapeo de capacidades/experiencia previa en los recursos humanos del EHP. Personas sin experiencia de emergencias en toma de decisiones.
Falta de protocolos claros según escenarios diversos
Falta de Plan de Contingencia General y desconocimiento del enfoque de sectores del IASC.
Las autoridades nacionales y locales desconocían cómo funcionaba el EHP
Los planes de respuesta que se trabajaron previo al terremoto no se podían aplicar en esta emergencia
No existió una preparación/organización previa para la conformación de equipos de evaluación multi sectoriales
No existía y no existe un plan de contingencia del Estado para terremotos en Ecuador.
Heterogeneidad de los niveles de preparación entre los miembros del EHP
El país estaba preparado bajo el esquema tradicional de respuesta, sin considerar que es un país a renta media avanzada.
Evaluación Inicial
Principales Fortalezas Principales Debilidades
Tener oficinas y presencia en el terreno, agencias con presencia en terreno conocían mucho mejor el contexto / actores claves
Herramientas técnicas buenas, bien presentadas/socializadas y conocidas por las instituciones
Estructuras de coordinación previas
Las autoridades demoraron en visibilizar la situación y dar estadísticas.
Vacíos sobre preguntas claves en cuanto a la situación de protección y temas de género
Falta de protocolos de evaluación, falta de capacidad y de gestión de información
25
Despliegue rápido de medios Equipo con conocimiento en aplicación de
MIRA
Faltó un mayor número de personas en terreno dedicadas a la evaluación multi sectorial, limitada capacidad técnica en evaluaciones
Falta de personal técnico especializado en evaluación
Faltaba la zona rural. Tema de cifras políticamente delicado. Socios y Gobierno empezaron a hacer sus
propias evaluaciones debido a la demora en el arranque y limitada coordinación
Demora en la definición del ejercicio MIRA.
La evaluación (MIRA): no produjo bastante información para informar una respuesta, el gobierno no está involucrado y estaba tomando sus propias evaluaciones. Informe final tardío y poco considerado.
La versión final y conclusiones del MIRA no se presentaron en plenaria a todos los miembros del EHP.
El Clúster es un espacio de coordinación
muy valioso, sin embargo, no existen
mecanismos para asegurar convergencia
de todos los actores sin controlar sus
recursos necesariamente.
Estrategia de Respuesta Principales Fortalezas Principales Debilidades
Movilización de expertos internacionales y recursos de manera inmediata (p.e. carpas, asistencia humanitaria no alimenticia),
Apertura del Estado de recibir asesoría técnica en terreno
Sectores: Reuniones sistemáticas, Liderazgo y participación
Esfuerzos realizados para el buen funcionamiento de los clúster. Instituciones con alto nivel de involucramiento especialmente en los primeros días.
Articulación con ECU 911, MIES y con MICS Buen nivel de coordinación EHP Respuesta rápida y consensuada con el
gobierno.
Falta de comunicación en el Estado de lo nacional a lo local afectó el accionar de las agencias
Cada quien vio sus intereses agénciales y sus prioridades y faltó una visión intersectorial/bien común/interés general.
Estructuración, funcionamiento y responsabilidades del EHP poco claras
El fuerte posicionamiento del gobierno ecuatoriano frente a la emergencia dificultó la cobertura de sectores y grupos de población altamente vulnerables como: personas localizadas en refugios espontáneos, personas en zonas rurales y remotas.
Brechas importantes en el ámbito de la protección. Mensaje del gobierno al EHP de no brindar ayuda en los refugios en
26
Muy buena coordinación y complementariedad de las acciones inter-agénciales / entre organizaciones
Apoyo al gobierno y a sus prioridades
conflicto con la ley humanitaria internacional.
Muy poca respuesta del gobierno en las zonas rurales.
Débil incidencia del EHP en la toma de decisiones del Gobierno nacional y local, agravada por alta rotación de funcionarios.
Respuesta muy condicionada por factores políticos y las directrices del Gobierno.
La respuesta ha sido eficaz, pero bastante tardía.
Los recursos financieros muy bajos y los donantes tradicionales no han respondido.
Liderazgo y gestión Principales Fortalezas Principales Debilidades
El respaldo que se dio a autoridades les hizo sentir acompañados y se crearon relaciones sólidas sobre todo en nivel territorial
Se compartió la información entre las organizaciones
Algunos jefes de agencias o líderes sectoriales con experiencia valiosa en sistema de Clusters y emergencias parecidas
Gran trabajo de abogacía e incidencia frente a las autoridades nacionales. Buenas relaciones y comunicación entre el CH con MICS/ MCDS en cuanto a la emergencia.
Muy buena coordinación y complementariedad de las acciones inter-agénciales / entre organizaciones
EHP con roles y liderazgos definidos previamente. Socios reconocían los liderazgos.
A pesar de que la coordinación se realizó con éxito, el nivel de involucramiento y respuesta a los pedidos del clúster de Educación varió significativamente entre los distintos organismos de cooperación involucrados. En el Clúster RET, UNICEF, DyA y Plan Internacional cobraron un rol muy activo, sobre todo al inicio. Otros organismos como Save the Children, no
Falta de articulación del Estado nacional con lo local
Falta de imparcialidad en la respuesta por parte de algunos actores clave
Nunca se trabajó en función de la rendición de cuentas a los beneficiarios
Confusión entre los roles y responsabilidades de las Mesas Técnicas del gobierno y los Sectores del EHP
Se requería una mayor abogacía/incidencia frente a las necesidades de los grupos más vulnerables viviendo en sitios espontáneos.
Poco personal para atender las acciones de respuesta desde el nivel nacional y coordinar acciones en territorio.
Dificultades en cuanto a la estrategia de recuperación y reconstrucción.
Débil incidencia del EHP en la toma de decisiones del Gobierno nacional y local (agravado por los cambios repentinos de funcionarios y directrices en las acciones para afrontar la emergencia)
Agencias Líderes Sectoriales priorizaron y dedicaron más tiempo/esfuerzo a ejecutar sus proyectos que a coordinar acciones inter-agencias
27
estuvieron muy dispuestos al trabajo conjunto.
Construir visiones comunes independientemente del control de recursos a los que cada organismo pudo acceder.
Demasiadas reuniones de coordinaciones del sistema UN y del gobierno y demasiadas reuniones de subgrupos.
Ecuador, al ser un país de ingreso medio, tiene dinámicas y lógicas que hacen que la figura de cada Clúster sea accesoria. Es necesario redimensionar el rol de la cooperación y sus mecanismos de coordinación para ser pertinentes y relevantes en un país de ingreso medio.
Cuadro 1: Debilidades y fortalezas identificadas en el cuestionario preliminar, elaborado por consultor externo
5.3 Consolidado de las matrices de trabajo de grupos durante el taller Equipo Humanitario de País (Día 1)
Preparación y Evaluación Inicial de Necesidades
Lo que funcionó
Experiencia previa de preparación para fenómeno El Niño y preparación y volcán Cotopaxi ayudó en la comunicación y coordinación con Gobierno.
Las instituciones del EHP conocían sus roles y responsabilidades dentro de los sectores lo que facilitó la activación.
Capacitaciones previas sobre CERF y MIRA ayudaron a algunos actores clave
Presencia previa en el territorio de algunas agencias permitió información rápida para evaluación rápida.
Existencia de algunos estándares y protocolos internacionales sobre ayuda humanitaria en el marco de las directrices IDRL (Ej.: normativa sobre vuelos humanitarios)
Lo que no funcionó
EHP no contaba con un mapeo/base de datos de personas con capacidades/experiencia en emergencias similares.
Dentro de algunos miembros del EHP personas sin experiencia previa de emergencias asumieron liderazgo y decisiones en momentos críticos
EHP no contaba con un Plan de Preparación y Respuesta ni un Plan de Contingencia para el escenario de Terremoto
El Gobierno no tenía un plan de contingencia para terremotos en Ecuador.
Diversidad de instrumentos y e informes de evaluación sin armonizar ni complementariedad (Ej.; EVIN, EDAN, PDNA, MIRA, etc.)
Informe MIRA no completo, tardío y poco divulgado para su uso
Brechas en la información sobre la situación de necesidades afectó toma de decisiones informadas.
Capacidad de evaluación inicial de los GAD no suficientemente aprovechada
Acciones para futuro
Elaborar planes de respuesta y contingencia conjuntos entre EHP-Gobierno.
28
Desarrollar una estrategia/plan de construcción de capacidades del EHP e Instituciones de gobierno, fuerzas armadas, gobiernos locales y líderes sectoriales.
Armonizar y, si fuera necesario, unificar instrumentos de evaluación inicial existentes.
Revisar instrumentos de evaluación inicial para superar brechas existentes (Ej.: fortalecer componentes de protección y recuperación temprana)
Elaborar un mapeo/base de datos del talento humano y capacidades humanitarias existentes en el EHP.
Elaborar un mapeo/base de datos de organizaciones humanitarias que cumplen con principios humanitarios y estándares de calidad.
Definir mecanismos de evaluación inicial que contemplen la participación activa de actores locales como los GAD y las propias comunidades afectadas.
Estrategia de Respuesta
Lo que funcionó
Respuesta del EHP fue consultada y consensuada con el gobierno.
La movilización de expertos internacionales y recursos durante las primeras horas
Presencia previa territorial de algunas agencias facilitó la primera respuesta y coordinación con GAD
Apertura de las autoridades e instituciones locales para recibir apoyo y asesoría técnica.
El llamamiento internacional (Flash Appeal) respondió a las necesidades y prioridades expresadas por el Gobierno.
Muy buena coordinación de la respuesta con los GAD municipales y los COE locales.
El gobierno facilitó la llegada de ayuda humanitaria internacional lo que favoreció una respuesta rápida y oportuna.
Uso de la herramienta Equipos Médicos de Emergencia (EMT) para la coordinación de la asistencia internacional en salud.
Lo que no funcionó
Poco liderazgo y presencia a nivel nacional de la SGR
El EHP estaba preparado solo con una respuesta humanitaria “tradicional”, sin considerar toda la capacidad y liderazgo del Gobierno y sus instituciones.
En general las autoridades e instituciones públicas no conocían suficientemente el rol y funcionamiento el EHP ni el sistema de sectores de la IASC (Clusters)
A veces hubo actitudes y trabajo demasiado “sectorializado” y faltó un enfoque más integral y multi-sectorial de la respuesta con intereses comunes y compartidos.
El CERF dejó por fuera algunas prioridades y necesidades identificadas por algunos sectores.
Posición débil del EHP ante las situaciones de no respeto a los principios y estándares humanitarios
Algunas agencias planificaron y comprometieron resultados por encima de sus capacidades reales para responder de forma oportuna y eficaz los primeros meses.
En algunos casos las directrices y posiciones del Gobierno no facilitaron suficientemente algunos procesos de respuesta y cumplimiento del mandato humanitario (Ej. Atención en asentamientos espontáneos)
29
En general, salvo algunas excepciones, las instituciones públicas no conocían los principios y estándares humanitarios.
Los cambios “ad hoc” en la estructura y liderazgo de la respuesta por parte del gobierno dieron lugar a alta rotación de personas y afectaron la coordinación, funcionamiento articulado y descentralizado de la respuesta.
La respuesta en zonas rurales aisladas fue limitada y no proporcional con la respuesta en núcleos urbanos y peri-urbanos.
La solicitud y recepción de ayuda internacional no siempre cumplió con los estándares humanitarios internacionales
Acciones para futuro
Elaborar un plan de divulgación y sensibilización sobre el mandato y rol del EHP entre las autoridades e instituciones de gobierno en diferentes niveles.
Definir estrategias/acciones claras de incidencia hacia el Gobierno en función del contexto y necesidades humanitarias del caso. (Ej.: principios y valores humanitarios)
Definir mecanismos y procedimientos para evaluar la capacidad de respuesta humanitaria de los miembros del EHP y asignar responsabilidades según capacidad existente.
Abogar ante el Gobierno por el fortalecimiento de las capacidades de los GAD y definir con claridad su rol y valor agregado según tipo de emergencia.
Liderazgo y Gestión de la Respuesta
Lo que funcionó
Liderazgo del EHP visible desde el comienzo en la movilización y respuesta rápida
Adaptabilidad del EHP y sus integrantes a los cambios y decisiones del Gobierno durante la respuesta.
El EHP y sus miembros mostraron buen conocimiento del contexto y dinámicas políticas y de toma de decisiones del Gobierno y sus instituciones.
Buena comunicación y coordinación en el nivel político-estratégico entre el EHP y las instituciones de Gobierno (Ej.: MCDS , MIES, MICS)
El respaldo y apoyo técnico a autoridades locales (Ej.: GAD, sectores) permitió construir progresivamente relaciones de confianza y sólidas.
Sectores e instituciones con relaciones de trabajo previas demostraron muy buena coordinación (Ej.: OPS-MSP en salud).
Lo que no funcionó
Faltó un plan y protocolo de actuación conjunta EHP-Gobierno, se tuvo que “improvisar y adaptar” sobre la marcha.
Sobre todo al principio algunas agencias/líderes sectoriales tuvieron dificultades para coordinar y articular con instituciones líderes sectoriales de gobierno.
Limitada compatibilidad y complementariedad entre sectores del EHP y las Mesas Técnicas de Trabajo (MTT) del Gobierno dificultaron la coordinación y acciones conjuntas.
Limitado acceso a información y datos oficiales y falta de protocolos para la gestión de información durante la crisis
Falta de protocolos para solicitud y recepción de donaciones a nivel nacional.
Falta de apoyo y soporte psico-emocional a funcionarios y personal asignado a la respuesta.
30
Procesos de comunicación , acceso a información y rendición de cuentas hacia la comunidad y personas afectadas fueron muy débiles y no estructurados
Falta de protocolos para la gestión y articulación del voluntariado y solidaridad espontánea.
La estructura, mecanismos y funcionamiento del EHP no siempre era el más adecuado para responder a las necesidades y requerimientos del Gobierno.
En algunos casos la falta de comunicación y articulación institucional/sectorial entre niveles (nacional, provincial y municipal) limitaron las sinergias y una mayor eficacia de la respuesta.
El rol y protagonismo dado por el Gobierno a las FFAA no estaba claramente definido en el marco legal e institucional y en ocasiones creó situaciones de confusión de roles y mandatos dentro de la respuesta humanitaria.
Acciones para futuro
Identificar y acordar mecanismos de complementariedad y trabajo conjunto entre los Sectores del EHP y las Mesas Técnicas de Trabajo del Gobierno para favorecer una respuesta armonizada en los diferentes sectores y multi-sectorial.
Elaborar y consensuar entre el EHP y el Gobierno un acuerdo/protocolo para la gestión y acceso a la información en situación de desastres.
Identificar y acordar con el Gobierno mecanismos que permitan la participación de representantes de alto nivel del EHP/sectores en las reuniones de toma de decisiones del Gobierno en relación con el desastre (Ej.; COE Nacional, Mesas Técnicas de Trabajo (MTT) y la presencia de delegados de gobierno de alto nivel en las reuniones del EHP respetivamente.
Revisar la estructura, mecanismos y rol del EHP para articularse y adaptarse mejor a las necesidades institucionales y complementariedad esperada en un país de renta media como Ecuador.
Revisión del marco legal sobre GDR/RRD para integrar elementos que definan con claridad los aspectos preparación y respuesta.
Definir previamente estrategias de información, comunicación y rendición de cuentas hacia las comunidades y personas afectadas por el desastre.
Desarrollar y acordar protocolos de comunicación y coordinación multi-sectorial y multi-niveles que permitan una claridad de roles y flujo de información durante la respuesta en todos los sectores y niveles.
Definir en instrumentos legales, protocolos y procedimientos estándares operativos el rol de las FFAA en situaciones de desastre.
Definir y formalizar de forma conjunta un acuerdo de colaboración y protocolos claros de actuación entre Gobierno y la cooperación internacional en situaciones de desastre. Por ejemplo es importante formalizar la Comisión IDRL, para la facilitación de la asistencia humanitaria internacional.
Actores gubernamentales (Día 2)
La reflexión y análisis con los actores gubernamentales se enfocó en cuatro aspectos: (1)
Preparación antes del terremoto; (2) Evaluación inicial y análisis de necesidades; (3) Acciones de
respuesta al terremoto; y (4) Coordinación y sinergia con cooperación/ayuda internacional. Por cada
eje se identificó lo que había funcionado bien, los principales desafíos enfrentados y las
recomendaciones para mejorar en el futuro. A continuación se presentan los principales resultados
31
de las reflexiones y análisis del Gobierno y líderes de sectoriales del EHP resultantes del segundo día
de taller, organizados según los temas y lógica arriba expuestos.
Preparación antes del desastre
Lo que funcionó
Trabajo previo a nivel institucional descentralizado
Algunas UGR en determinados sectores Acciones de preparación para otros eventos (fenómeno El Niño y Volcán Cotopaxi)
Principales desafíos
Ausencia de un Plan Nacional de Respuesta y de Contingencia ante Desastres.
Falta de personal con experiencia en emergencias
Flujo de información y comunicación entre el nivel nacional y el regional
Facilitar condiciones de vida y medios adecuados a funcionarios dedicados a la respuesta
Falta de claridad de los roles y competencias en cada institución
Falta de preparación para un evento de terremoto Alta rotación de personal y cambios en las instituciones
Acciones para futuro
Planificar posibles escenarios de riesgo
contar con sistemas de gestión de personal adecuados (cuido y relevo)
Institucionalizar ejercicios de simulación/simulacro
Involucrar a la academia en proceso de formación de profesionales sobre diferentes temáticas
Divulgación de roles y funciones de ONU y sus agencias entre autoridades e instituciones
Revisar el Manual de Gestión de Riesgos para incorporar últimos aprendizajes
Establecer vínculos más estrechos entre las UGR y las autoridades. Elaborar/revisar planes institucionales/sectoriales de respuesta y socializarlos.
Evaluación inicial y análisis de necesidades
Lo que funcionó
MSP contaba con procedimientos y capacidad establecidos para la evaluación inicial
Constitución de la mesa de ayuda humanitaria internacional en las primeras horas post-terremoto
Apoyo técnico y movilización de recursos entre instituciones y zonas geográficas. Existencia de herramientas previas como el EVIN y el Manual de Gestión de Riesgos
Principales desafíos
Desorganización del EHP para la evaluación
Diversidad de instrumentos de evaluación sin armonización
Falta de un control centralizado del EHP del flujo de ayuda sectorial.
Instrumentos de evaluación no digitalizados
Falta de socialización y divulgación de datos e información recopilada. Ausencia de un análisis conjunto de necesidades y prioridades, procesos muy
sectorializados.
Acciones para futuro
32
En la medida de lo posible garantizar datos desagregados en los instrumentos de evaluación inicial
Establecer mecanismos para garantizar la participación de personas afectadas en los procesos de evaluación inicial y toma de decisiones.
Incorporar las nuevas tecnologías en los procesos de evaluación inicial. Unificar y armonizar instrumentos de evaluación existentes.
Acciones de respuesta al terremoto
Lo que funcionó
Organización, apoyo y asesoría técnica de UNDAC sobre todo en el terreno
Restablecimiento de servicios educativos en pocas semanas
Capacidad logística del COE
Rol y apoyo logístico de las FFAA
Agilidad en la liberación de ayuda en las aduanas. Compromiso de los funcionarios públicos para responder a las necesidades de la población
Principales desafíos
Falta de protocolos/flujogramas sobre roles y responsabilidades de actores institucionales.
Falta de control, coordinación y protocolos de manejo de donaciones y ayuda de la solidaridad ciudadana
A veces se vio manejo político de la emergencia y falta de imparcialidad en las acciones humanitarias
Cambios en las estructuras y liderazgos dentro del SNDGR durante la respuesta generaron confusión
Dificultades de algunas instituciones para responder a las demandas y necesidades (Ej: MIDUVI)
Débil gestión de la información por parte de la mayoría de instituciones públicas.
Garantizar la seguridad y protección en los albergues temporales.
Déficit de atención en zonas rurales e comparación con las zonas urbanas y peri-urbanas.
Dificultades para atender personas afectadas en los refugios espontáneos e informales.
Alta rotación de personal y falta de dedicación exclusiva a la respuesta.
Deficientes mecanismos de información y rendición de cuentas a la población afectada Ausencia de programas informáticos para la gestión de la ayuda humanitaria
Acciones para futuro
Establecer mecanismos y protocolos para atención de casos de violencia
Elaborar una caja de herramientas para emergencias unificada y oficial
Establecer mecanismos y procedimientos operativos estandarizados para la gestión del voluntariado y donaciones
Definir protocolos de ayuda y auto-ayuda junto con mecanismos de apoyo sico-emocional a funcionarios que realizan acciones de ayuda humanitaria.
Minimizar al máximo el uso de escuelas como albergues temporales.
Coordinación y sinergia con la cooperación/ayuda internacional
Lo que funcionó
33
Comunicación y diálogo fluido entre Coordinador Humanitario de ONU y altas autoridades de Gobierno
Apertura del Estado para conocer experiencias de otros lugares
EHP respetó los lineamientos y prioridades establecidas por el Gobierno.
Buena coordinación entre agencias e instituciones en el nivel local. Coordinación y registro de los equipos médicos de emergencia internacionales.
Principales desafíos Desconocimiento del Manual de Asistencia Humanitaria por parte de algunos actores.
Vacíos en el contenido y enfoque del llamamiento financiero (Flash Appeal)
Relaciones y coordinación entre ayuda internacional y los GADS no siempre bien articuladas.
Falta de protocolos de comunicación entre nivel nacional y local.
Coordinación y rol de las FFAA en relación con las acciones y principios humanitarios.
Poca comunicación y acercamiento entre organismos internacionales y sector privado. Acciones para futuro
EHP y agencias de cooperación deben conocer mejor el funcionamiento del Estado en emergencias
Establecer un protocolo de colaboración EHP-Gobierno que regule las relaciones en caso de emergencia/desastre
Establecer un protocolo para el ingreso al terreno de organizaciones y agencias humanitarias.
Identificar estudios de caso sobre la experiencia y sistematizarlos.
Establecer protocolos y mecanismos unificados de comunicación y gestión de la información que garanticen unificación y acceso a la información durante el desastre.
Revisar la estructura y funcionamiento de las Mesas Técnicas de Trabajo (MTT) para su complementariedad y sinergia con los sectores del EHP
Organizar procesos de capacitación conjunta EHP-Instituciones Gobierno sobre temas clave y estratégicos.
Fortalecimiento de los instrumentos legales para regular el envío y recepción de ayuda humanitaria internacional.
5.4 Listado de participantes en el taller
Documento adjunto