las propiedades públicas

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MDULO 7LAS PROPIEDADES PBLICAS1

Jos Luis Pearanda RamosLetrado de las Cortes Generales.- Profesor Asociado

Universidad Carlos III de MadridSumario:

7.1. Evolucin y rgimen actual de las propiedades pblicas.7.2. Concepto y rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico.7.3. Concepto y rgimen jurdico de los bienes patrimoniales.7.4. Otras propiedades pblicas: El patrimonio nacional y los bienes comunales.

7.1. EVOLUCIN Y RGIMEN ACTUAL DE LAS PROPIEDADES PBLICAS.

176. Las Administraciones pblicas disponen de medios materiales parasatisfacer los fines pblicos que tienen asignados. Dichos medios integran elpatrimonio de las Administraciones Pblicas que, conforme a lo dispuesto en elartculo 3.1 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de lasAdministraciones Pblicas (LPAP) est constituido por el conjunto de sus bienes yderechos, cualquiera que sea su naturaleza y el ttulo de su adquisicin o aquel envirtud del cual les hayan sido atribuidos.

En el Derecho Pblico, sin embargo, no se da un tratamiento unitario a todas lasposiciones jurdicas de contenido patrimonial, sino que se distingue entre Hacienda yPatrimonio. A diferencia del mbito jurdico privado, en el que el patrimonio de unapersona est compuesto por la totalidad de sus derechos y obligaciones, el patrimoniode las Administraciones Pblicas no comprende los derechos de crdito, esto es, eldinero, los valores, los crditos y dems recursos financieros de la Hacienda, queconforme al artculo 3.2 de la LPAP, forman parte de la Hacienda Pblica2.

De modo que, en el sentido legal del trmino, el patrimonio de lasAdministraciones est constituido por los derechos reales y excepcionalmente, algunosderechos de crdito (vgr. valores y ttulos representativos de acciones y participacionesen el capital de sociedades mercantiles).

1 Revisado en marzo de 2013.2 Conforme al artculo 3.2 de la LPAP No se entendern incluidos en el patrimonio de las

Administraciones pblicas el dinero, los valores, los crditos y los dems recursos financieros de suhacienda ni, en el caso de las entidades pblicas empresariales y entidades anlogas dependientes de lasComunidades Autnomas o Corporaciones Locales, los recursos que constituyen su tesorera.

Hacienda yPatrimonio de lasAdministracionesPblicas


Por eso, es tradicional estudiar el patrimonio de las Administraciones Pblicas apartir del concepto de propiedades pblicas, a cuyo examen se destinarn las tresltimas lecciones del curso.

Antes de entrar en su estudio, conviene recordar desde el principio que elreconocimiento de la titularidad pblica de estos bienes y derechos se justifica, en todocaso, por su vinculacin a la satisfaccin de fines pblicos. Esa es la razn de ser en elmoderno Estado de Derecho de que las Administraciones Pblicas sean titulares depropiedades pblicas. Pero vinculacin con los fines pblicos explica tambin que laspropiedades pblicas estn sometidas a un especial rgimen jurdico de proteccin quegarantice su adecuada utilizacin. Como recuerda PARADA3, al igual de lo que ocurrecon los contratos administrativos, sin perjuicio de su sometimiento ltimo al derechopatrimonial civil comn, estn sujetos a un rgimen singular de derecho administrativo,derogatorio y exorbitante respecto del derecho privado que responde a principiosjurdicos singulares, tal y como se ver ms adelante.

Al estudio de las clases de bienes pblicos y de las reglas generales de surgimen jurdico se destina esta primera Leccin.

177. Nuestro ordenamiento jurdico parte de la divisin de los bienes pblicosen dos categoras: los bienes demaniales o de dominio pblico y los patrimoniales ode dominio privado 4 . O, si se prefiere, el patrimonio de las AdministracionesPblicas, entendido en sentido amplio, se divide, a su vez, en bienes de dominiopblico y bienes patrimoniales, o patrimonio en sentido estricto. La simplicidad de estadistincin es tan slo aparente, puesto que en nuestro Derecho se conocen otrascategoras de bienes (bienes comunales, bienes que integran el Patrimonio Nacional)que introducen, a veces, modulaciones en el rgimen jurdico de los bienes anteriores ya las que se har referencia en la parte final de la Leccin.

3 R. PARADAVZQUEZ, Derecho Administrativo, Parte General, III, Undcima Edicin, MarcialPons, 2007, p.19.

4 Artculo 4 de la LPAP: Por razn del rgimen jurdico al que estn sujetos, los bienes yderechos que integran el patrimonio de las Administraciones pblicas pueden ser de dominio pblico odemaniales y de dominio privado o patrimoniales.

Origen de ladistincin entrebienes demaniales ypatrimoniales


a) La distincin entre bienes demaniales y patrimoniales tiene sus precedentesen el Derecho Romano. Como recuerda SANTAMARA5, el Derecho Administrativohered de los juristas romanos cuatro nociones fundamentales:

- En primer lugar la elaboracin de la categora de las cosas pblicas. En susInstituciones, GAYO dividir las cosas segn fueran de derecho divino ohumano; y, dentro de estas ltimas, distinguir las res publicae,caracterizadas por no ser de nadie, de las res privatae, que pertenecen apersonas singulares. MARCIANO matizara la anterior distincin para dividirlas cosas pblicas en res communes, que pertenecen a todos, como el aire, elagua de los ros, el mar y las playas; res universitatis, que pertenecen a lascolectividades; y res nullius, que carecen de dueo.

- En segundo trmino, la distincin entre los bienes pblicos no por razn desu titular, sino de su funcin: as CELSO distinguir las res publicae in usupublico, destinadas al uso general, de las res publicae in pecunia populi, estoes, pertenecientes al pueblo romano y destinadas al cumplimiento de losfines pblicos (vgr. los tributos, los palacios).

- En tercer lugar la idea de la extracomercialidad de las cosas pblicas: lacalificacin de una cosa como pblica determinaba que quedase fuera delcomercio de los hombres y no fuera susceptible de apropiacin por losparticulares. Idea que llegar hasta nuestros das.

- Y, en cuarto, lugar, la idea de que las cosas se convierten en pblicasmediante un acto formal de adscripcin (la dicatio), que constituye elprecedente de la moderna idea de afectacin.

As pues, esas cuatro notas (consideracin de las cosas pblicas como bienes detodos, vinculacin de las mismas al uso general, exclusin de tales propiedades deltrfico jurdico privado y necesidad de calificacin formal de los bienes pblicos estnya presentes desde entonces.

b) La tarda recepcin del Derecho Romano pblico durante el periodomedieval, la desaparicin de la idea de populus y la personificacin de la comunidadpoltica en el rey, favorecieron la patrimonializacin de las cosas pblicas, quepasaron a ser propiedad de aqul. Con todo, el progresivo proceso deinstitucionalizacin que supuso la utilizacin del Concepto de Corona, permiti

5 J. A. SANTAMARA PASTOR, Principios de Derecho Administrativo General, Segunda Edicin,Iustel, 2009, pp 529 y 530.


deslindar entre los bienes que se integraban en el patrimonio del rey, de los quepertenecan a la Corona, con independencia de su titular.

Durante el periodo de la Monarqua estamental, a mediados del siglo XV, ladistincin entre el patrimonio personal o privado del monarca y el dominio o patrimoniode la Corona adquiri pleno contenido: como modo de hacer frente a la prdidapatrimonial que suponan las sucesivas divisiones de los reinos por va hereditaria, sedistinguieron los bienes y posesiones pertenecientes a la Corona y que quedabanexcluidas de tal transmisin. Lo relevante a efectos de esta exposicin es que, aldistinguirse entre el dominio de la Corona y el patrimonio personal del rey, sereconoci a los bienes integrados en el primero una cualidad decisiva para el rgimenjurdico de los futuros bienes demaniales: la condicin de inalienables, excluidos delcomercio de los hombres.6

c) La nocin de dominio pblico, en sentido estricto, se form durante laRevolucin Francesa. Fue paradjicamente el intento de levantar la prohibicin deenajenar los bienes del patrimonio de la Corona que resultaba incompatible con ladoctrinas econmicas mercantilistas del final del Antiguo Rgimen lo que motiv, enlos primeros momentos (Decreto de la Asamblea Nacional de 22 de noviembre de1790), la necesidad de precisar los bienes de la Corona (posteriormente del Estado) que,como excepcin, no podan enajenarse: los caminos, las calles y plazas, los ros, lasplayas y riberas del mar, los puertos, las radas y, en general, todas las porciones delterritorio nacional que no son susceptibles de propiedad privada.

De modo que, en esta fase inicial, la legislacin francesa slo har mencin a losbienes de dominio pblico, sin mencionar los dems bienes del Estado no integrados enl, pasando dicha regulacin al artculo 538 del Cdigo de Napolen.

178. En nuestro ordenamiento jurdico, el Cdigo Civil, pese a la innegableinfluencia del napolenico, consagr ya la dualidad entre bienes demaniales ypatrimoniales en los artculos 338 a 345. Aunque la rbrica del Captulo III, del TtuloI, hace referencia a los bienes segn las personas a que pertenecen, el Cdigoemplear una nocin funcional para distinguir uno y otro tipo de bienes: conforme alartculo 339, sern bienes de dominio pblico los destinados al uso pblico, al serviciopblico o al fomento de la riqueza nacional; en tanto que de acuerdo con el artculo

6 As lo estableci en Castilla, la Ley paccionada de Juan II en las Cortes de Valladolid de 1442y, en Francia, el Edicto de Moulins de 1566, reinando Carlos IX.

Evolucin de ladistincin en elordenamientoespaol


340 todos los dems bienes pertenecientes al Estado, en que no concurran lascircunstancias expresadas en el artculo anterior, tienen el carcter de propiedadprivada. Del mismo modo, los artculos 343 y 344 disponen que los bienes de losentes locales se dividen en bienes de uso pblico (esto es, de dominio pblico) y bienespatrimoniales, y que todos los que no renan los caracteres de los primeros tendrn lacondicin de patrimoniales. Se consagra as, tanto la divisin de los bienes pblicos endos categoras distintas (demanio y patrimonio privado), como el carcter residual dela nocin de bienes patrimoniales (integrada por todos aquellos que no son de dominiopblico)

La regulacin de unos y otros bienes pblicos en la legislacin administrativahabra de ser muy diferente. A diferencia de los bienes patrimoniales, que contaran conuna regulacin completa en la anterior Ley de Patrimonio del Estado de 1964, losbienes de dominio pblico han carecido hasta fechas muy recientes de una disciplinajurdica comn equivalente: sin perjuicio de las leyes especiales de cada tipo de bienes(aguas, costas, minas etc..), la regulacin de tales bienes se limitaba a determinadasprevisiones de la anterior Ley de Patrimonio del Estado (artculos 113 a 129) y a laregulacin contenida para los bienes de las Corporaciones locales (Reglamento deBienes de los Entes Locales).

Por ello resulta tan innovador (e inslito en el derecho comparado) la previsincontenida en el artculo 132 de la Constitucin de 1978 que remite a la Ley laregulacin del rgimen jurdico de los bienes de dominio pblico y los comunales, ascomo la de los que integran el Patrimonio del Estado y el Patrimonio Nacional. Dicharegulacin contiene dos previsiones decisivas en relacin con los bienes de dominiopblico.

De una parte, que el rgimen jurdico de los bienes demaniales (as como de loscomunales) se inspirar en los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad einembargabilidad, as como su desafectacin, lo que supone reconocer las dos notastradicionales de los bienes de dominio pblico desde su regulacin ms antigua: laextra comercialidad o exclusin de tales bienes del trfico jurdico y el que la atribucinformal de la condicin de bines demaniales requiere de un acto formal, que se concretacon la afectacin.

De otra, que declara, con el mayor rango normativo posible, que serndemaniales, los bienes a los que la ley otorgue tal calificacin, y adems y en todo caso,la zona martimo terrestre, las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la


zona econmica y la plataforma continental, con lo que se constitucionaliza lademanialidad de una parte relevante del llamado dominio pblico natural.

La legislacin estatal bsica de cabecera se contiene en la actualidad en la Ley33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Pblicas (LPAP)7,que establece un concepto amplio de patrimonio que comprende el conjunto de bienes yderechos de las Administraciones cualquiera que sea su naturaleza (excluido el dinero,los crditos, valores y recursos financieros que se integran en la Hacienda) y clasificadichos bienes por razn del rgimen jurdico en bienes de dominio pblico o demanialesy de dominio privado o patrimoniales (artculo 4 LPAP). Las Comunidades Autnomashan dictado sus propias Leyes de Patrimonio que han mostrado un extraordinariomimetismo respecto de la legislacin bsica estatal8.

179. Pese a la diferencia de rgimen jurdico de unos y otros bienes, la evolucinobservada en nuestro Derecho positivo pone de manifiesto un proceso de confluencia

7 La Disposicin final segunda de la LPAP define un conjunto de preceptos de aplicacin generaldictados al amparo de la competencia exclusiva del Estado en materia de legislacin mercantil, civil,rgimen econmico de la Seguridad Social y expropiacin forzosa (arts. 149.1. 6, 8, 17 y 24 CE).Adems, el apartado tercero de esta disposicin precisa los preceptos que tienen el carcter de lalegislacin bsica, de acuerdo con lo preceptuado en el artculo 149.1.18 de la Constitucin. En estemismo sentido, la Disposicin final tercera establece que las normas que se promulguen en desarrollo deesta Ley podrn tener carcter de bsicas cuando constituyan el complemento necesario de artculos quetengan atribuido dicho carcter conforme a lo establecido en la disposicin final segunda de esta Ley y asse seale en la propia norma de desarrollo. Por Real Decreto 1373/2009, de 28 de agosto, fue aprobado elReglamento General de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Pblicas, cuya Disposicin Finalnica precisa lo siguiente:Ttulos competenciales1. Los artculos 14 apartado 1, 49 y 53 de este Reglamento se dictan al amparo de la competenciaatribuida al Estado por el artculo 149.1.8 de la Constitucin en materia de legislacin civil y son deaplicacin general, sin perjuicio de la conservacin, modificacin y desarrollo de los derechos civilesforales o especiales, all donde existan.2. Los artculos 46.1, 48 y 68, apartado 2 que se dictan en desarrollo de los artculos 36, apartado1 y 55 de la Ley, respectivamente, tienen el carcter de normas bsicas del rgimen jurdico de lasAdministraciones Pblicas en virtud de lo dispuesto en el artculo 149.1.18 de la Constitucin.3. El resto de los artculos de este Reglamento ser de aplicacin en el mbito del rgimen jurdicopatrimonial de la Administracin General del Estado y de sus organismos pblicos.8 Ley 6/1985, de 13 de noviembre, de Patrimonio de Castilla-La Mancha; Ley 4/1986, de 5 de mayo, dePatrimonio de Andaluca; Ley 1/1991, de 21 de febrero, de Patrimonio de Asturias; Ley 3/1992, de 30 dejulio, de Patrimonio de la Regin de Murcia; Ley 6/2001, de 11 de abril, de Patrimonio de Illes Balears;Ley 3/2001, de 21 de junio, de Patrimonio de la Comunidad de Madrid; Decreto Legislativo 1/2002, de24 de diciembre, que aprueba el Texto Refundido de la Generalitat de Catalua; Ley 14/2003, de 10 deabril, de Patrimonio de la Comunidad Valenciana; Ley 11/2005, de 19 de octubre, de Patrimonio de LaRioja; Ley 3/2006, de 18 de abril, de Patrimonio de Cantabria; Ley 6/2006, de 17 de julio, de Patrimoniode Canarias; Ley 11/2006, de 26 de octubre, de Patrimonio de Castilla y Len; Ley Foral 14/2007, de 4 deabril, de Patrimonio de Navarra; Decreto Legislativo 2/2007, de 6 de noviembre, por el que se aprueba elTexto Refundido de la Ley de Patrimonio de Euskadi; Ley 2/2008, de 16 de junio, de Patrimonio de laComunidad Autnoma de Extremadura; Ley 5/2011, de 10 de marzo, de Patrimonio de Aragn; Ley5/2011, de 30 de septiembre, de Patrimonio de Galicia.

Caractersticas delrgimen jurdicoactual


en la regulacin de los bienes demaniales y de los patrimoniales. De modo que laprevisin del Cdigo Civil de que los bienes patrimoniales de los entes pblicos debanregirse por sus preceptos, en trminos equivalentes a los jurdico privados, ha sidototalmente desmentida por la legislacin administrativa, que ha atribuido a la totalidadde los bienes de la Administracin un rgimen jurdico exorbitante del Derecho civil,con lo que tanto los bienes de dominio pblico, como los de dominio privado de laAdministracin, estn sometidos a normas de Derecho pblico.

Esa realidad se encuentra presente en la regulacin de la LPAP que contiene unaespecie de estatuto comn de los bienes pblicos (que afecta a su rgimen deadquisicin -sin perjuicio de su eventual afectacin posterior al dominio pblico-,inventario, registro y proteccin), al que se aade un conjunto de especialidadesrespecto de los demaniales, comunales y los que integran el Patrimonio Nacional,que se hace significativo en la regulacin del singular modo de utilizacin de una y otraclase de bienes, sin perjuicio de las Leyes especiales que les resultan de aplicacin.

En esta Leccin se expondr el rgimen jurdico bsico de cada tipo de bienes,comenzando por los bienes demaniales, dado el carcter residual de la nocin depatrimoniales, al predicarse tal condicin de los bienes pblicos que no tienen aquellacondicin.

7.2. CONCEPTO Y RGIMEN JURDICO DE LOS BIENES DE DOMINIOPBLICO.

180. Como ya se expuso antes, el concepto de los bienes demaniales es positivofrente al negativo o residual de los patrimoniales. Son bienes de dominio pblicoconforme al artculo 5.1 de la LPAP aqullos a los que la ley otorgue expresamente elcarcter de demaniales, as como los que, sin mediar tal declaracin legal, seencuentren afectados al uso general o al servicio pblico. Por el contrario, son bienespatrimoniales, los de titularidad pblica que no tengan el carcter de demaniales(artculo 7.1 de la LPAP).

La claridad del criterio es, sin embargo, ms aparente que real. No hay dudassobre la condicin de demaniales de los bienes que sean calificados como tales por ley.Pero respecto de los que requieren de afectacin, la distincin no es tan sencilla: msntida, por lo general, en el caso de la afectacin al uso general (caminos, calles, plazas),es ms difcil de delimitar en el supuesto de afectacin al servicio pblico,

Identificacin bienesde dominio pblico


especialmente si se tiene en cuenta que la demanialidad alcanza tanto a los bienesinmuebles, como a los muebles. De ah que el criterio de la afectacin pueda llevar auna verdadera inflacin de la demanialidad, si no se introduce un criterio limitativo quehaga referencia a su carcter esencial o irreemplazable para la prestacin del serviciopblico9.

181. Esas dificultades vienen a reflejar la polmica tradicional sobre lasconcepciones acerca de la naturaleza del dominio pblico, esto es, si puede serconsiderado como una verdadera propiedad o si se trata de un simple espacio sobre elque las Administraciones pblicas ejercen su soberana o determinadas funcionespblicas o ttulos de intervencin.

La idea de la extracomercialidad afirmada en el Derecho Romano respecto dedeterminadas cosas pblicas, y la definicin de los bienes demaniales realizada por elCdigo Civil francs como aquellos no susceptibles de propiedad privada, pareceranabundar en la dificultad de aplicar el concepto de propiedad a los bienes de dominiopblico. As, para algunos autores de la Escuela de Servicio Pblico (DUGUIT, JZE),que haban situado la nocin de afectacin como eje central del concepto de demanio, lacalificacin de la relacin de la Administracin con estos bienes como de propiedadcarecera de utilidad: lo relevante sera la competencia de la Administracin para elejercicio respecto de estos bienes de determinadas potestades de polica, ordenacin yproteccin.

A principios del siglo XX esta tesis sera refutada por un autor contemporneo alos anteriores, Maurice HAURIOU que calific el demanio como una modalidad dederecho real de propiedad, aunque sometida a un rgimen especial: para este autor nosencontraramos ante propiedades administrativas, afectadas a la utilidad pblica que,como consecuencia de tal afectacin, quedan sometidas a un rgimen especial deutilizacin y proteccin10.

9 Para PARADA, no cabe discutir la demanialidad de las armas o de los buques y aeronavesafectados a la defensa nacional. No cabe decir lo mismo de las accesiones que como cosas que se unen osurgen unidas al bien demanial...no participan en la funcin econmica de ste (y) no pueden disfrutarde la proteccin exorbitante de aqul (por ejemplo, los frutos, flores, hierbas, leas que producen losbienes demaniales). Ob., cit., p. 51.

10 Para este autor la idea de que los bienes demaniales no son susceptibles de apreciacin privadapuede superarse si se adopta la perspectiva del metro cuadrado. Cfr. Cfr. F. SINZ MORENODominio Pblico, Patrimonio del Estado y Patrimonio Nacional. Comentario al art. 132, en Comentariosa la Constitucin Espaola de 1978, Tomo X, pg. 188.

Naturaleza deldominio pblico


Esta concepcin, que hara fortuna en la doctrina y jurisprudencia tanto francesacomo espaola, fue expresamente admitida en la anterior Ley de Patrimonio del Estadode 1964 (cuyo artculo 1 aluda a los bienes propiedad del Estado que tienen laconsideracin de demaniales) y se encuentra implcita en la vigente LPAP de 2003(cuyo artculo 16 alude a la adquisicin o apropiacin de bienes, sin perjuicio de suposterior afectacin al uso general o al servicio pblico).

Sin embargo, la consideracin como propiedades de los conocidos como bienesdel demanio natural (aguas, costas, espacio areo, etc..) resulta difcil desde laperspectiva de la apropiacin, puesto que la condicin de propietarias de estos bienesde las Administraciones Pblicas, se entiende a efectos puramente finalistas: para tutelaralgn fin pblico, para justificar un ttulo de intervencin y proteccin sobre estosbienes.

182. La titularidad de los bienes que integran el dominio pblico corresponde,en todo caso, a los entes pblicos. Tradicionalmente se entenda, con base en la diccinde los artculos 339 y 343 del Cdigo Civil, que slo podan ser titulares de bienesdemaniales las Administraciones territoriales (Estado, provincias, municipios y,posteriormente, Comunidades Autnomas), negando tal posibilidad a los entesinstrumentales.

Ello fue desmentido por la legislacin sectorial que reconoci la titularidad deeste tipo de bienes a otra clase de entes (vgr. Universidades por el artculo 80.2 de laLOU)11. Y la vigente LPAP, siguiendo la lnea de la LOFAGE ha terminado admitiendola titularidad de bienes demaniales de los Organismos Pblicos, aunque no quepa decirlo mismo de las sociedades pblicas12.

11 Conforme al artculo 80.2 de la Ley Orgnica 6/2001, de 21 de diciembre, de UniversidadesLas Universidades asumen la titularidad de los bienes de dominio pblico afectos al cumplimiento desus funciones, as como los que, en el futuro, se destinen a estos mismos fines por el Estado o por lasComunidades Autnomas. Se exceptan, en todo caso, los bienes que integren el Patrimonio HistricoEspaol. Cuando los bienes a los que se refiere el primer inciso de este apartado dejen de ser necesariospara la prestacin del servicio universitario, o se empleen en funciones distintas de las propias de laUniversidad, la Administracin de origen podr reclamar su reversin, o bien, si ello no fuere posible, elreembolso de su valor al momento en que proceda la reversin. Las Administraciones pblicas podrnadscribir bienes de su titularidad a las Universidades pblicas para su utilizacin en las funcionespropias de las mismas.

12 As el artculo 72.4 de la LPAP se refiere a la mutacin de destino de los bienes demanialespropios de los organismos pblicos. El artculo 167.2 dispone, en cambio, que las sociedades mercantilesestatales ajustarn la gestin de su patrimonio al derecho privado.

Titularidad de losbienes pblicos

Identificacin de losbienes demaniales


183. Por lo que se refiere a la identificacin de los bienes de dominio pblicodispone el artculo 5.1 de la LPAP que son bienes y derechos de dominio pblicoaqullos que una ley (o la Constitucin, como hace el artculo 132.2) otorgueexpresamente el carcter de demaniales, as como aqullos que siendo de titularidadpblica se encuentren afectados al uso general o al servicio pblico. Conforme alartculo 338.2 del Cdigo Civil son tambin bienes de dominio pblico los que estnafectados al fomento de la riqueza nacional (vgr. minas), aunque en rigor todos losbienes pblicos lo estn.

A) La calificacin como demaniales de determinados bienes por la ley o lapropia Constitucin (el artculo 132.2 se refiere a la zona martimo-terrestre, lasplayas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona econmica y la plataformacontinental) ha sido tradicional respecto del llamado demanio natural, esto es, aqul quese declara como tal por la concurrencia en el mismo de determinadas caractersticasintrnsecas que justifican tal calificacin 13 . Se trata de bienes de dominio pbliconatural cuyo ingreso en el demanio se produce, en bloque y simultneamente, paracada una de sus especies, de manera que no hay acto administrativo y singular deafectacin caso a caso, sino que sta es global y ex lege o ex Constitutione. Y aunque sudesafectacin en bloque exige una Ley en sentido contrario, su carcter de demanionatural permite asimismo su alteracin o extincin tanto por causas igualmentenaturales (vgr. cuando un ro cambia su curso abriendo un nuevo cauce y abandonandoel primitivo, o cuando se mueve una duna) como artificiales, pudindose variar oextinguir tambin por la accin humana mediante la ejecucin de obras que operen sutransformacin.

B) A los bienes destinados al uso general se refieren los artculos 339.1 y344.1 del Cdigo Civil que enumera entre los mismos los caminos, canales, ros,torrentes, radas y otros anlogos, as como los caminos provinciales y los vecinales, lasplazas, calles, fuentes y aguas pblicas, los paseos y las obras pblicas de serviciogeneral. Enumeracin que ha sido precisada por la legislacin sectorial, que no slocalifica estos bienes como demaniales, sino que determina con mucho ms detalle suslmites (vgr. Ley de Costas o de Aguas).

Como puede apreciarse, esta categora de bienes destinados al uso general sesuperpone a la anterior, puesto que los bienes pertenecientes al demanio natural se

13 De l se distinguira el demanio artificial, integrado por todos los dems bienes que no renencaractersticas especficas.


destinan, por lo general, al uso general, y su afectacin se declara con carcter globalpor una Ley. La afectacin puede hacerse, no obstante, tambin por acto singular, tal ycomo se examinar en la Leccin siguiente.

C) Las mayores dificultades de precisin se plantean en relacin con los bienesque se califican de dominio pblico por estar destinados al servicio pblico, dada lanecesidad de concretar el alcance de esta ltima nocin. El artculo 5.3 de la LPAPconsidera demaniales por este motivo, en todo caso, los inmuebles de titularidad de laAdministracin General del Estado o de los organismos pblicos vinculados a ella odependientes de la misma en que se alojen servicios, oficinas o dependencias de susrganos o de los rganos constitucionales del Estado14. El artculo 4 del Reglamento deBienes de los Entes Locales se refiere a los mismos al aludir a los destinadosdirectamente al cumplimiento de fines pblicos de responsabilidad de las entidadeslocales, tales como Casas Consistoriales, Palacios Provinciales y, en general, edificiosque sean de las mismas, mataderos, mercados, escuelas, cementerios, elementos detransporte, piscinas y campos de deporte y, en general, cualesquiera otros bienesdirectamente destinados a la prestacin de servicios pblicos o administrativos.

El criterio ms seguro es siempre el de la calificacin legal de los bienes comodemaniales, con independencia de que la justificacin de la calificacin responda aldestino de los bienes al uso general (caminos, playas) o al servicio pblico (edificios,dominio pblico aeroportuario o ferroviario).

184. En nuestro ordenamiento el ncleo esencial del rgimen jurdico de losbienes demaniales se encuentra constitucionalizado. Como recuerda PAREJO, de laConstitucin resultan los siguientes principios fundamentales del rgimen jurdico delos bienes de dominio pblico:

- el principio de reserva de Ley (art. 132.1 CE);- los principios de inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad (lo

que tambin se predica de los comunales, art. 132.2 CE);- y el de posibilidad de atribucin directa por la Ley de la condicin demanial (lo

que hace la propia Constitucin para determinados bienes).15

14 El artculo 66.1 e) considera tambin demaniales los bienes muebles necesarios para eldesenvolvimiento de los servicios pblicos o para la decoracin de dependencias oficiales.

15 L. PAREJOALFONSO, Lecciones de Derecho Administrativo. Tirant lo Blanch, 2012, 5 edicin,pgina 923.

Incompatibilidadescon actividadespblicas


La reserva de Ley (estatal o autonmica, pues como ha declarado el TribunalConstitucional el artculo 132.1 no es un precepto atributivo de competencias 16 )reconocida en la Constitucin no se hace mediante una mera remisin en blanco allegislador, sino introduciendo unas previsiones determinantes de su rgimen jurdico,que aluden a su inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad y consagran elprincipio de afectacin (aunque curiosamente se aluda al fin de la misma odesafectacin) como criterio de inicio de la demanialidad.

De este modo, los bienes demaniales no son susceptibles de apropiacinprivada en tanto que mantengan tal calificacin, sta se produce por su afectacin odestino al uso o servicio pblico (ya se determine la misma por declaracin de la ley opor un acto expreso) y se someten por tal razn a un especial rgimen de utilizacin yproteccin que los distingue de cualquier propiedad regulada en el Derecho privado.

El artculo 6 de la LPAP precisa los principios relativos a los bienes de dominiopblico en los siguientes trminos:

a) Su sujecin a los principios de inalienabilidad, inembargabilidad eimprescriptibilidad;

b) Su adecuacin al uso o servicio pblicos a que estn destinados;c) Su dedicacin preferente al uso comn frente a su uso privado;d) La atribucin a la Administracin de un conjunto de prerrogativas para

garantizar la conservacin e integridad de los bienes demaniales;e) Su sujecin a un sistema de inventarios y registros;f) Y el deber de colaboracin de la Administraciones pblicas en el ejercicio de

las competencias sobre dominio pblico.A estas reglas referidas a la afectacin, utilizacin y proteccin del dominio

pblico se hace referencia en la Leccin siguiente.

7.3. CONCEPTO Y RGIMEN JURDICO DE LOS BIENESPATRIMONIALES.

185. Junto a los bienes demaniales, forman parte tambin del patrimonio de lasAdministraciones pblicas los bienes de dominio privado o patrimoniales, que han

16 SSTC 58/1982, de 27 de julio y 150/1998, de 2 de julio. F. SINZ MORENO ob. cit., pgs. 196 y 197.

Origen y evolucinde los bienespatrimoniales


respondido histricamente a una diferente finalidad segn la concepcin sobre el modode ejercicio de las funciones pblicas.

As, durante el Antiguo Rgimen perseguan una finalidad de obtencin derentas para el mantenimiento de la organizacin burocrtica del monarca. Se vieronafectados por el movimiento desamortizador del Estado liberal que incide sobre elpatrimonio en manos muertas y por la expansin del concepto de la Hacienda comosustitucin de las rentas puramente patrimoniales. Con el Estado social respondern auna finalidad no fiscal dando cauce a las polticas publicas sectoriales de contenidoeconmicos. Y se vieron nuevamente afectados por el proceso desregulador yprivatizador del ltimo tercio del siglo XX.

186. Los bienes patrimoniales son bienes pblicos, de titularidad de lasAdministraciones pblicas, que stas utilizan para el ejercicio de funcionesigualmente pblicas.

Como ya se expuso con anterioridad, los bienes patrimoniales se definennegativamente por relacin a los demaniales. Son bienes patrimoniales aquellos otrosbienes pblicos que no estn afectados a un uso o servicio pblico o al fomento de lariqueza nacional (artculo 340 del Cdigo Civil). O, como dispone el artculo 7.1 de laLPAP, son bienes y derechos de dominio privado o patrimoniales los que, siendo detitularidad de las Administraciones pblicas, no tengan el carcter de demaniales.

Para el Estado tienen, en todo caso y por definicin legal, este carcter losderechos de arrendamiento, los valores y ttulos representativos de acciones yparticipaciones en el capital de sociedades mercantiles o de obligaciones emitidas porstas, as como contratos de futuros y opciones cuyo activo subyacente est constituidopor acciones o participaciones en entidades mercantiles, los derechos de propiedadincorporal y los derechos de cualquier naturaleza que se deriven de la titularidad de losbienes y derechos patrimoniales (artculo 7.2 de la LPAP).

Para evitar su condicin de bienes inertes, la LPAP establece en su artculo 8 unprincipio de administracin operativa de estos bienes (han de sujetarse a losprincipios de eficiencia y economa en su gestin y eficacia y rentabilidad en suexplotacin) y un rgimen de publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en laadquisicin, explotacin y gestin de los bienes patrimoniales17.17 El artculo 8 de la LPAP, que lleva por rbrica Principios relativos a los bienes y derechospatrimoniales, dispone lo siguiente:

Identificacin de losbienes patrimoniales


187. En cuanto a su rgimen jurdico, los bienes patrimoniales, pese acalificarse de dominio privado de la Administracin, no se sujetan al rgimen jurdicocivil comn, sino que se rigen por un conjunto de reglas exorbitantes del Derechoprivado que imponen, de una parte, limitaciones de fondo y procedimentales para lagestin de estos bienes, y de otra, un conjunto de potestades propias de la autotutelaadministrativa, como son las de deslinde, reintegro posesorio o desahucio.

Dado el proceso de confluencia de la regulacin de los bienes demaniales ypatrimoniales operada en nuestro ordenamiento, este rgimen jurdico de los bienespatrimoniales se configura como un rgimen bsico de todos los bienes pblicosrespecto del que los llamados bienes demaniales disfrutan de un plus de exorbitanciaexpresado en los principios de imprescriptibilidad, inalienabilidad e inembargabilidad(aunque sta ltima se aplica tambin a los bienes patrimoniales), as como por elejercicio ilimitado de la potestad de recuperacin de oficio (frente a la limitacin por unao para los patrimoniales).

De modo que las reglas que afectan al rgimen de adquisicin, administracin,defensa y enajenacin de los bienes y derechos patrimoniales, as como las relativas a lacompetencia y procedimiento para adoptar los actos, son comunes a todos los bienespblicos, con las excepciones derivadas de los principios anteriormente expuestos.

A dichas reglas, as como a la existencia de patrimonios en las diferentesAdministraciones pblicas se har referencia en la Leccin 9.

7.4. OTRAS PROPIEDADES PBLICAS: EL PATRIMONIO NACIONAL YLOS BIENES COMUNALES.

1. La gestin y administracin de los bienes y derechos patrimoniales por las Administraciones pblicasse ajustarn a los siguientes principios:

a. Eficiencia y economa en su gestin.b. Eficacia y rentabilidad en la explotacin de estos bienes y derechos.c. Publicidad, transparencia, concurrencia y objetividad en la adquisicin, explotacin y

enajenacin de estos bienes.d. Identificacin y control a travs de inventarios o registros adecuados.e. Colaboracin y coordinacin entre las diferentes Administraciones pblicas, con el fin de

optimizar la utilizacin y el rendimiento de sus bienes.2. En todo caso, la gestin de los bienes patrimoniales deber coadyuvar al desarrollo y ejecucin de lasdistintas polticas pblicas en vigor y, en particular, al de la poltica de vivienda, en coordinacin con lasAdministraciones competentes.

Rgimen jurdico delos bienespatrimoniales

Patrimonio Nacional


188. El Patrimonio Nacional, mencionado junto al Patrimonio del Estado en elartculo 132.3 de la Constitucin Espaola, constituye un conjunto patrimonialindependiente, integrado por los bienes de titularidad del Estado afectados al uso yservicio del Rey y de los miembros de la Familia Real para el ejercicio de la altarepresentacin que la Constitucin y las leyes les atribuyen (artculo 2 de la Ley23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional). Ese concreto destino lossingulariza, por tanto, del resto de los bienes demaniales que sirven de sede a lasAdministraciones para el ejercicio de funciones pblicas.

No se confunden estos bienes, por tanto, ni con la asignacin que losPresupuestos Generales el Estado establecen anualmente para el sostenimiento de losgastos de la Corona, ni tampoco con el patrimonio privado que pueda tener el Rey, encuanto persona fsica, despojado de toda reminiscencia histrica.

El Patrimonio Nacional est integrado por tres tipos de bienes:a) el conjunto de bienes inmuebles situados en diversas partes del territorio

nacional adscritos al desempeo de las funciones de la Corona18;b) los bienes muebles de titularidad estatal contenidos en los reales palacios y

dems edificios que se enumeran en el correspondiente inventario;c) y los derechos de patronato o de gobierno y administracin sobre una serie de

fundaciones, denominadas Reales Patronatos, titulares de un conjunto de

18 Conforme al artculo 4 de la Ley de Patrimonio Nacional :Integran el Patrimonio Nacional los siguientes bienes:1. El Palacio Real de Oriente y el Parque de Campo del Moro.2. El Palacio Real de Aranjuez y la Casita del Labrador, con sus jardines y edificios anexos.3. El Palacio Real de San Lorenzo de El Escorial, el Palacete denominado la Casita del Prncipe, con su

huerta y terrenos de labor, y la llamada Casita de Arriba, con las Casas de Oficios de la Reina y de losInfantes.

4. Los Palacios Reales de la Granja y de Riofro y sus terrenos anexos.5. El monte de El Pardo y el Palacio de El Pardo, con la Casita del Prncipe. El Palacio Real de la

Zarzuela y el predio denominado La Quinta, con su Palacio y edificaciones anexas; la Iglesia deNuestra Seora del Carmen, el Convento de Cristo y edificios contiguos.

6. El Palacio de la Almudaina con sus jardines sito en Palma de Mallorca.7. Los bienes muebles de titularidad estatal, contenidos en los reales palacios o depositados en otros

inmuebles de propiedad pblica, enunciados en el inventario que se custodia por el Consejo deAdministracin del Patrimonio Nacional.

8. Las donaciones hechas al Estado a travs del Rey y los dems bienes y derechos que se afecten al usoy servicio de la Corona.

Para la exacta delimitacin de los bienes enumerados en los seis primeros apartados de este artculo, seatender al permetro fijado por los correspondientes Decretos de declaracin de conjunto histrico-artstico. En su defecto, se seguir el criterio de preservar la unidad del conjunto monumental.A los efectos de est Ley se entiende por Monte de El Pardo la superficie de terreno que, bajo estenombre, aparece descrita en los planos del Instituto Geogrfico Nacional.El Plan de proteccin medioambiental del monte de El Pardo afectar nicamente a los terrenos de dichomonte que tengan la calificacin de rsticos.


instituciones religiosas (iglesias, conventos, monasterios, etc.) que enumera elartculo 5 de la LPN19.Se trata, por tanto, de bienes y derechos de titularidad estatal afectados al uso y

servicio del Rey y de los miembros de la Familia Real, para el ejercicio de sus funcionesrepresentativas, aunque tambin podrn ser dedicados a otros usos con fines culturales,cientficos y docentes (artculo 3.1 LPN).

Se encuentran sometidos a un rgimen jurdico exorbitante idntico al deldominio pblico pues los bienes y derechos integrados en el Patrimonio Nacionalsern inalienables, imprescriptibles e inembargables, gozarn del mismo rgimen deexenciones tributarias que los bienes de dominio pblico del Estado y debern serinscritos en el Registro de la Propiedad como de titularidad estatal (artculo 6.2 LPN).

En realidad esta unidad de rgimen jurdico y su afectacin al servicio pblicohace que su distincin de los bienes demaniales sea puramente formal.

En cuanto a su administracin, lo ms relevante es que se encuentraencomendada a una entidad de derecho pblico denominada Consejo de Administracindel Patrimonio Nacional dependiente de la Presidencia del Gobierno que asumen eldeber de conservacin y mejora de estos bienes, realizan los actos de administracinordinaria, y proponen la afectacin y desafectacin de los bienes al servicio de laCorona20.

19 Conforme al artculo 5 de la Ley de Patrimonio Nacional:Forman parte del Patrimonio Nacional los derechos de patronato o de Gobierno y administracin sobrelas siguientes Fundaciones, denominadas Reales Patronatos:1. La Iglesia y Convento de la Encarnacin.2. La Iglesia y Hospital del Buen Suceso.3. El Convento de las Descalzas Reales.4. La Real Baslica de Atocha.5. La Iglesia y Colegio de Santa Isabel.6. La Iglesia y Colegio de Loreto, en Madrid, donde tambin radican los citados en los apartadosprecedentes.7. El Monasterio de San Lorenzo de El Escorial, sito en dicha localidad.8. El Monasterio de Las Huelgas, en Burgos.9. El Hospital del Rey, sito en dicha capital.10. El Convento de Santa Clara, en Tordesillas.11. El Convento de San Pascual, en Aranjuez.12. El Copatronato del Colegio de Doncellas Nobles, en Toledo.

20 Conforme al artculo 8 de la Ley de Patrimonio Nacional: El Consejo de Administracin delPatrimonio Nacional estar constituido por su Presidente, el Gerente y por un nmero de vocales nosuperior a diez, todos ellos profesionales de reconocido prestigio. En dos de los diez vocales habr deconcurrir la condicin de miembro del Ayuntamiento en cuyo trmino municipal radiquen bienesinmuebles integrados en el Patrimonio Nacional o en alguna de las Fundaciones gobernadas por suConsejo de Administracin. El Presidente, el Gerente y los dems miembros del Consejo deAdministracin sern nombrados mediante Real Decreto, previa deliberacin del Consejo de Ministros, apropuesta y con el refrendo del Presidente del Gobierno. Corresponde al Consejo de Administracin:


189. Tambin a los bienes comunales se refiere el artculo 132.1 de laConstitucin que los sujeta al mismo rgimen de proteccin de los bienes demaniales:son inalienables, imprescriptibles e inembargables y les son de aplicacin las tcnicasde proteccin predicables de los bienes de dominio pblico.

Su origen se encuentra en formas de propiedad colectiva (comunidades de bienesde base germnica) desarrolladas en el mbito local, en zonas de aprovechamientoforestal y de pasto, cuya titularidad se atribua comunidades vecinales especficas noconstituidas en municipios21.

a. La conservacin, defensa y mejora de los bienes y derechos del Patrimonio Nacional.b. El ejercicio de los actos de administracin ordinaria que sean necesarios para la adecuadautilizacin de los bienes.c. La Jefatura del personal tanto funcionarios como contratados en rgimen laboral.d. Dictar las normas necesarias para la organizacin y funcionamiento de las distintas dependencias,as como dirigir e inspeccionar stas.e. Contratar en rgimen de Derecho privado, las obras y suministros que sean de inters para elPatrimonio Nacional, previas las formalidades que se determinen en el Reglamento de est Ley, ascomo cualesquiera otros contratos que se refieran al aprovechamiento de los bienes del mismo.f. La constitucin con fines exclusivamente culturales o para el decoro de edificios pblicos y por unperodo mximo de dos aos de depsitos de bienes muebles de valor o carcter histrico o artstico,adoptando las medidas necesarias para la adecuada seguridad y conservacin de los mismos.En todo caso, se velar por el integro mantenimiento de las colecciones.g. La promocin y el cumplimiento de los fines de carcter cientfico, cultural y docente a que serefiere el artculo tercero.h. Ejercer la administracin de los Reales Patronatos a que se refiere el artculo quinto.i. La formacin del inventario de bienes y derechos del Patrimonio Nacional, con intervencin de losrganos de la Administracin del Estado que reglamentariamente se determine, su elevacin alGobierno y la correspondiente propuesta al mismo para su rectificacin anual.j. La propuesta al Gobierno de afectacin de bienes muebles e inmuebles al uso y servicio de laCorona.k. La propuesta al Gobierno de desafectacin de bienes muebles e inmuebles del Patrimonio Nacional,cuando stos hubiesen dejado de cumplir sus finalidades primordiales. En ningn caso podrndesafectarse los bienes muebles o inmuebles de valor histrico-artstico.l. Aceptar donaciones, herencias o legados y, en general acordar las adquisiciones a ttulo lucrativode cualquier clase de bienes. La aceptacin de herencias se entender hecha a beneficio de inventario.m. Elaborar y aprobar con carcter anual el Anteproyecto de Presupuesto del Patrimonio Nacional yremitirlo al Gobierno para su posterior inclusin en los Presupuestos Generales del Estado.n. La adopcin de las medidas necesarias para el uso y gestin de los espacios naturales, en ejecucinde los Planes de proteccin medioambiental a que se refiere el artculo 3.

21 Para A. NIETO, Los bienes comunales, Madrid 1964 los bienes comunales son en Espaaun resultado de la desamortizacin. Hasta entonces, el patrimonio municipal es un conjuntoindiferenciado de bienes (derechos y acciones) demaniales, comunales y de propios. Ms an, no setrata todava de un patrimonio municipal, sino de bienes propios y comunes de los pueblos, segn laterminologa consagradapero con posterioridad a 1855 desaparece este estado de indiferenciacin.Los Ayuntamientos, que hasta entonces haban dispuesto libremente del destino de los bienes, puestoque tal cambio no implicaba transformacin de su naturaleza, pierden esta facultad y la destinacin delos bienes se convierte en la clave de su naturaleza jurdica. El patrimonio municipal se descompone:por un lado, bienes de los pueblos no aprovechados en comn cuya desamortizacin se ordena y, porotro, bienes aprovechados en comn, que se conservan. Estos bienes de los pueblos no apropiados (node propios, es decir, que no producen renta) son los que hoy llamamos bienes comunales. Pero sehubieran evitados muchos equvocos si desde el primer momento se hubiera empleado otra

Bienes comunales


Hoy, el artculo 79 de la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local,clasifica los bienes de las entidades locales en dos categoras (dominio pblico ypatrimoniales) y concibe los bienes comunales como una especie de los primeros que seintegra por aquellos bienes cuyo aprovechamiento corresponda al comn de losvecinos.

Aunque su titularidad se atribuya por la legislacin vigente a los municipios yentidades locales menores (artculo 2.1 RBEL), la doctrina y la jurisprudencia convieneen otorgar respecto a los mismos una titularidad compartida entre el municipio y losvecinos.

Lo ms relevante de los bienes comunales es su particular rgimen deaprovechamiento. Son titulares del mismo los vecinos y extranjeros domiciliados(artculo 103 RBEL); el aprovechamiento se rige por Ordenanzas locales y normasconsuetudinarias y puede tener lugar en tres modalidades de aplicacin subsidiaria:

- en rgimen de explotacin comn o cultivo colectivo, que consiste en eldisfrute general y simultneo de los bienes por quienes ostentes en cadamomento la condicin de vecinos (artculo 96 RBEL);

- cuando la modalidad anterior no fuera practicable se acudir a cualquierforma de aprovechamiento segn costumbre o bien mediante adjudicacin delotes o suertes (artculo 97 RBEL);

- finalmente, cuanto tampoco resultara posible la modalidad anterior, seacudir a la adjudicacin mediante precio, que habr de acordar el Pleno dela Corporacin con el voto favorable de la mayora absoluta de los miembrosde la Corporacin, ser autorizada por la Comunidad Autnoma y se efectuarmediante subasta pblica en la que tendrn preferencia, en igualdad de

terminologa, porque lo que se quera con aprovechamiento comn, era aprovechamiento comn de losvecinos, aprovechamiento vecinal y, por tanto, bienes vecinales, como ocasionalmente se les hallamado, lo que es mucho ms correcto.E. GARCA DE ENTERRA, Las formas comunitarias de la propiedad forestal y su posible proyeccinfutura, A. D. C. 1976, explica los factores que determinaron la conversin en bienes de propios de lamayora de los montes que en 1859 eran comunales. De diez millones de hectreas que eran montespblicos en 1859 de ellos nueve y medio de los pueblos y quinientas mil hectneas del Estado- sedeclararon enajenables tres millones cuatrocientas mil hectreas. Sin embargo, la sujecin a tributacin(fincas arbitradas) de la Hacienda de tales bienes, el inters de los ayuntamientos en vender bienespara superar su penosa situacin, el inters de los vecinos en adquirir grandes extensiones de bienes encondiciones muy favorables, la legislacin de montes de 1863 que traspas la titularidad de los vecinosa los pueblos y el paso de una agricultura de subsistencia a un rgimen de economa de mercadofavorecieron una importante transformacin. Cuando en 1883 el ministro Camacho presenta su memoriasobre la Hacienda Pblica en Espaa, la gran mayora de las fincas declaradas exceptuadas en 1859 porconsiderarse comunales, haban pasado a la condicin de bienes propios y, por tanto, enajenables.


condiciones, los postores vecinos sobre los no residentes (artculo 98.1RBEL).

190. Se habla, por ltimo, de propiedades especiales o de inters pblicopara hacer referencia a un conjunto de bienes y derechos que, aunque puedan ser detitularidad privada y se rijan en lo sustancial por la legislacin civil y mercantil (vgr.propiedad industrial o intelectual), se hallan sujetos a una intensa intervencin y controladministrativos.

Destaca de entre ellos, por confluir en muchos casos la legislacin de patrimoniocon la especfica de tales bienes, el conjunto de propiedades que integran el patrimoniohistrico espaol. Conforme al artculo 1.2 de la Ley 13/1985, de 25 de junio, dePatrimonio Histrico Espaol forman parte del mismo los inmuebles y objetos mueblesde inters artstico, histrico, paleontolgico, arqueolgico, etnogrfico, cientfico otcnico. Tambin forman parte del mismo el patrimonio documental y bibliogrfico, losyacimientos y zonas arqueolgicas, as como los sitios naturales, jardines y parques, quetengan valor artstico, histrico o antropolgico. Y, de acuerdo con el apartado 3 dedicho precepto Los bienes ms relevantes del Patrimonio Histrico Espaol debernser inventariados o declarados de inters cultural en los trminos previstos en esta Ley22.

La integracin de tales bienes en el PHE es independiente de su titularidadpblica y privada y determina la sujecin de los mismos a un especial rgimen de tutelay proteccin que comprende su inclusin en un registro especial, la expedicin de unttulo oficial acreditativo, y el deber de conservacin, mantenimiento y custodia, cuyoincumplimiento puede ser causa de expropiacin forzosa 23 . Adems, en casos de

22 Conforme al artculo 9 y siguientes de la LPHE la integracin de los bienes en el PatrimonioHistrico Espaol se hace por la propia Ley o por Real Decreto que declare su inters cultural, previatramitacin del correspondiente procedimiento administrativo que los incluye en alguna de las diferentescategoras comprendidas en la Ley.

23 Conforme al artculo 36 de la LPHE:1. Los bienes integrantes del Patrimonio Histrico Espaol debern ser conservados, mantenidos ycustodiados por sus propietarios o, en su caso, por los titulares de derechos reales o por los poseedores detales bienes.2. La utilizacin de los bienes declarados de inters cultural, as como de los bienes muebles incluidos enel inventario general, quedar subordinada a que no se pongan en peligro los valores que aconsejan suconservacin. Cualquier cambio de uso deber ser autorizado por los organismos competentes para laejecucin de esta Ley.3. Cuando los propietarios o los titulares de derechos reales sobre bienes declarados de inters cultural obienes incluidos en el inventario general no ejecuten las actuaciones exigidas en el cumplimiento de laobligacin prevista en el apartado 1 de este artculo, la Administracin competente, previo requerimientoa los interesados, podr ordenar su ejecucin subsidiaria.Asimismo, podr conceder una ayuda con carcter de anticipo reintegrable que, en caso de bienesinmuebles, ser inscrita en el Registro de la Propiedad. La Administracin competente tambin podrrealizar de modo directo las obras necesarias, si as lo requiere la ms eficaz conservacin de los bienes.


enajenacin, el artculo 38 de la LPHE reconoce los derechos de tanteo y retracto tanto ala Administracin del Estado como a de las Comunidades Autnomas24.

Una buena parte de los bienes integrantes del patrimonio histrico espaol sonde titularidad pblica, superponindose en tal caso este rgimen especial al generalestablecido por la legislacin de patrimonio.

NORMATIVA DE REFERENCIA:- Constitucin Espaola.- Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones

Pblicas.- Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de

Bienes de las Entidades Locales- Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional.- Ley 16/1985, de 25 junio, de Patrimonio Histrico Espaol.

LECTURAS COMPLEMENTARIA:- PAREJOALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativo, 3 ed., Tirant lo

Blanch, Madrid, 2012. (leccin 28 y 29).- SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Principios de Derecho Administrativo, Tomo

I, 2 ed. Iustel, Madrid, 2009 (captulo XXIII).Excepcionalmente la Administracin competente podr ordenar el depsito de los bienes muebles encentros de carcter pblico en tanto no desaparezcan las causas que originaron dicha necesidad.4. El incumplimiento de las obligaciones establecidas en el presente artculo ser causa de inters socialpara la expropiacin forzosa de los bienes declarados de inters cultural por la Administracincompetente.

24 stas han completado la regulacin con la aprobacin de legislacin especfica sobre elpatrimonio histrico-artstico de cada Comunidad que han completado el rgiemn de proteccin de talesbienes al modo en que establece la legislacin del patrimonio histrico espaol. As Ley 14/2007, de 26noviembre. Ley de Patrimonio Histrico de Andaluca y Ley 8/2007 de 5 de octubre de museos ycolecciones museogrficas de Andalucia; Ley 3/1999, de 10 marzo, del Patrimonio Cultural de Aragn;Ley 1/2001, de 6 marzo, del Patrimonio Cultural de Asturias; Ley 4/1999, de 15 marzo 1999, delPatrimonio Histrico de Canarias; Ley 4/1990, de 30 mayo, del Patrimonio Histrico de Castilla-LaMancha; Ley 12/2002, de 11 julio 2002, del Patrimonio Cultural de Castilla y Len; Ley 9/1993, de 30septiembre, del patrimonio cultural de Ctalua; Ley 2/1999, de 29 marzo, del Patrimonio Histrico yCultural de Extremadura; Ley 8/1995, de 30 octubre, del patrimonio cultural de Galicia; Ley 12/1998, de21 diciembre; del Patrimonio Histrico de Illes Balears; Ley 7/2004, de 18 octubre 2004, del PatrimonioCultural, Histrico y Artstico de La Rioja; Ley 10/1998, de 9 julio. Ley del Patrimonio Histrico de laComunidad de Madrid; Ley 4/2007, de 16 marzo 2007, del Patrimonio Cultural de la ComunidadAutnoma de la Regin de Murcia; Ley Foral 14/2007, de 4 abril. Ley Foral de Patrimonio de Navarra;Ley 7/1990, de 3 julio 1990, del Patrimonio Cultural Vasco; Ley 4/1998, de 11 junio; del patrimoniocultural valenciano.


BIBLIOGRAFA ESPECIALIZADA:- PAREJO ALFONSO, Luciano; PALOMAR OLMEDA, Alberto (dirs.) : Derecho de los

bienes pblicos, 2 ed., Aranzadi, Cizur Menor, 2013.

las propiedades públicas

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