Temas del Consumidor 91

Las Potestades Sancionatorias

del Estado en el Ejercicio del

Poder de Polica de Consumo

I. Introduccin

La ley de Defensa del Consumidor N 24.240, prev, en

el cap. XII, las sanciones y el procedimiento

administrativo para el caso de infracciones a la misma,

las que van desde un apercibimiento, hasta la prdida de

concesiones, privilegios, regmenes impositivos o

crediticios especiales de que gozare el infractor,

pasando por las de multa, decomiso, clausura y

suspensin de hasta 5 aos de los registros de

proveedores que posibiliten contratar con el Estado.

En efecto, el inters estatal en la relacin de consumo,

mediante el control de las prescripciones de la ley

encuentra su correlato en su poder para aplicar

sanciones. Sin embargo, este poder que se denomina

poder de polica de consumo, es independiente de los

derechos que puedan surgir para el consumidor o

usuario por los daos y perjuicios que les haya

ocasionado la transgresin a la ley, o por cualquier otro

reclamo que habilite la accin judicial, como por ejemplo

exigir el cumplimiento de las diferentes obligaciones que

ella impone. En este sentido, el art. 52, en su prr. 1,

precepta que "sin perjuicio de lo expuesto, el

consumidor o usuario podr iniciar las acciones

judiciales cuando sus intereses resulten afectados o

amenazados".

Hecha esta aclaracin, nos abocaremos a realizar un

somero anlisis de la potestad sancionatoria del Estado

a los fines de ilustrar a los consumidores y usuarios

acerca de cul es el mbito de actuacin que

corresponde a las autoridades de aplicacin.

Expresamos autoridades de aplicacin, toda vez que

conforme lo estipulado por el art. 41 y sus normas

reglamentarias, esta Subsecretara es la Autoridad

Nacional de aplicacin de la presente ley y los Gobiernos

Provinciales y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos

Aires actuarn como autoridades locales de aplicacin

ejerciendo el control y vigilancia sobre el cumplimiento

de la presente ley y sus normas reglamentarias respecto

a los hechos sometidos a su jurisdiccin.

Cabe resaltar que las provincias, en ejercicio de sus

atribuciones, podrn delegar sus funciones en

organismos de su dependencia o en los gobiernos

municipales.

II. Rgimen Sancionatorio

La Ley de Defensa del Consumidor N 24.240 contempla

en su art. 45 la regulacin legal sobre las infracciones y

el procedimiento para su verificacin y juzgamiento. As,

ante un supuesto de hecho que implique la configuracin

de una infraccin a la Ley, corresponde a las autoridades

aplicar algunos de los supuestos sancionatorios

contemplados en el art. 47, como son los ya

mencionados (apercibimiento, multa, decomiso, clausura

y suspensin hasta 5 aos del registro de proveedores

del Estado).

Cabe resaltar, que la citada norma habilitante permite la

aplicacin de las sealadas sanciones en forma

independiente o conjuntamente. Es decir bien puede la

administracin (Nacional o Local) segn surge del texto

de la norma imponer, por ejemplo, una sancin de multa;

o bien de multa y apercibimiento (ver para este punto

92 Temas del Consumidor

discusin posterior contenida en el punto II.1.), segn

cada caso en particular.

Se desprende entonces que la discrecionalidad

administrativa en cuanto a la sancin aplicable y su

graduacin depender de las circunstancias del caso -

objetivas y subjetivas- que se establecen en el art. 49

que se analizarn ms adelante.

II.1. Identificacin de las Sanciones

Con los alcances ya mencionados, el art. 47 de la Ley

N24.240, enumera en 6 incisos las sanciones de que

son pasibles los sujetos pasivos de las infracciones a la

ley. Por una cuestin metodolgica sern tratadas en

ese orden.

a) Apercibimiento

Consiste esencialmente en una advertencia por parte de

la autoridad para que una persona haga o se abstenga

de hacer alguna cosa. La Autoridad Nacional de

Aplicacin ha utilizado este tipo de sancin para aquellos

supuestos de infracciones de poca entidad.

Corresponde hacer un alto y analizar la aplicacin

conjunta del apercibimiento con otras sanciones, ya que

cierta parte de la doctrina se ha inclinado en contra de tal

postura ms all de la letra del artculo 47. Dicha parte

de la doctrina considera refirindose al apercibimiento:

Como advertencia que es, resulta contradictorio y se

desnaturalizara como tal, si se la aplicara

conjuntamente con otras. De all que esta constituye la

nica excepcin a la regla general estipulada por el

articulado en comentario que autoriza la aplicacin

conjunta de las distintas sanciones que contempla (3).

Mas all de esta posicin doctrinaria, desde una

interpretacin literal, la norma habilita a las autoridades

de aplicacin para ejercer tal potestad en forma

conjunta. Sern entonces las cuestiones de hecho del

caso las que determinarn si ser pasible la aplicacin

de ambos tipo de sanciones en forma conjunta, sin que

se produzca la desnaturalizacin temida.

Debe destacarse adicionalmente que, atento lo

preceptuado en el ltimo prrafo del artculo 45 en

cuanto dispone que las sanciones aplicadas sern

publicadas en el diario de mayor circulacin de la

jurisdiccin donde se cometi la infraccin, la imposicin

del apercibimiento har que se publique la advertencia

que conlleva resultando por tanto una interesante

herramienta de comunicacin a todos los interesados en

la relacin de consumo (productores y consumidores)

para que se anoticien de las conductas reprochadas por

la autoridad de Aplicacin.

b) Multa

Es una sancin administrativa que consiste en la

imposicin del pago de una suma de dinero que la Ley

de Defensa del Consumidor establece entre de $ 500 a $

500.000, con el lmite de que no puede exceder el triple

de la ganancia o beneficio ilegal obtenido por la

infraccin.

c) Decomiso de mercaderas o productos objeto dela infraccin

Esta tipo de sancin consiste en el apoderamiento por

parte de la autoridad de los productos objetos de la

infraccin. Desde la ptica del consumidor, este tipo de

sanciones tienen por finalidad prevenir o finalizar la

consecucin de un dao al consumidor, ya que se

relaciona, principalmente con quitar la causa que origina

el mismo. Por ejemplo, han sido decomisadas

mercaderas que no cumplan con las condiciones de

aptitud para consumo; o en otros supuestos cuando no

cumplen con los requisitos para su comercializacin.

d) Clausura del establecimiento o suspensin delservicio afectado por un plazo de hasta 30 das

La clausura del establecimiento, aparece como la

sancin ms grave dentro de la escala legal, ya que

importa la privacin de uso del lugar o establecimiento.

Sin embargo, hasta el momento, esta potestad no ha

sido ejercida por parte de la autoridad de aplicacin.

Temas del Consumidor 93

Ahora bien, corresponde detenernos en este inciso, ya

que, desde una interpretacin literal de la norma

aplicable, es dable observar que se contemplan all dos

situaciones (i) clausurar un establecimiento y (ii) otra

suspender un servicio. Si bien, en los supuestos de

clausura del establecimiento, la misma podra recaer

sobre cualquiera de aquellos que intervienen en la

cadena de produccin y comercializacin descripta en el

art. 2 de la Ley de Defensa del Consumidor, debera

adecuarse su ejecucin coordinando competencias con

las otras autoridades del mercado en cuestin.

e) Suspensin

Otra de las alternativas que se prevn es el supuesto de

suspensin de hasta por cinco aos del Registro de

Proveedores que posibilitan contratar con el Estado.

Corresponde hacer un alto aqu y plantear que este tipo

de suspensin puede ser tanto en el orden nacional

cuanto local, de acuerdo a las reglamentaciones. En el

caso especfico que la autoridad nacional sea la que

establezca la sancin, en principio, slo se referir a los

regmenes nacionales de contratacin.

f) Prdida de Concesiones, privilegios, etc

Finalmente, la norma prev la prdida de concesiones,

privilegios, regmenes impositivos o crediticios

especiales de que gozare.

II.2. Aplicacin y Graduacin de las Penas

Identificadas entonces las sanciones contempladas en la

Ley de Defensa del Consumidor corresponde,

explayarnos sobre la forma en que se aplican y los

parmetros de graduacin establecidos por Ley.

As, el art. 49 Ley de Defensa del Consumidor prev un

sistema de aplicacin y graduacin de las sanciones

enumeradas en el acpite precedente. El texto de la

norma deja a criterio de la autoridad de aplicacin la

tarea de fijar la pena en funcin del caso concreto, con

sus circunstancias agravantes y atenuantes, las que

deben graduarse de conformidad con las diversas

pautas que se enumeran.

Entre los parmetros de graduacin de la sancin, cabe

distinguir aquellos que podramos considerar objetivos,

esto es, que apuntan a la exteriorizacin de la infraccin

y sus consecuencias daosas; de los subjetivos, que

atienden, fundamentalmente, a las cualidades

personales del sujeto infractor.

Siguiendo esta clasificacin, las autoridades de

aplicacin tendrn en cuenta, las siguientes pautas

objetivas de razonabilidad en la cuantificacin de la

sancin:

a) El perjuicio resultante de la infraccin para elconsumidor o usuario: La autoridad de aplicacin debe

tratar de determinar la existencia, magnitud y gravedad

del perjuicio para el consumidor -sobre todo teniendo en

cuenta que en numerosos casos el procedimiento de

instruccin se inicia a instancia de una denuncia de

algn usuario o consumidor afectado- pero sin necesidad

de establecerlo con total exactitud ya que el objetivo es

aplicar una sancin y no determinar el monto del

resarcimiento para el consumidor. Sin embargo, debe

recordarse que tal como lo manifiesta reiteradamente la

jurisprudencia, las infracciones a la Ley de Defensa del

Consumidor tienen carcter formal, de manera que no

se requiere dao concreto sino simplemente el

incumplimiento de lo prescripto por la Ley.

b) La cuanta del beneficio obtenido: Tericamente talbeneficio consiste en la diferencia entre el efectivamente

obtenido como consecuencia de la conducta sancionada

y el que hubiese resultado en caso de no haber tenido

lugar los hechos; en la prctica, la cuantificacin de los

referidos beneficios puede acarrear importantes

complicaciones.

c) La posicin en el mercado del infractor: Ser otrode los elementos tenidos en cuenta por la autoridad de

aplicacin al momento de graduar la sancin y tendiente

a determinar el impacto general de la infraccin entre los

consumidores y sus posibles consecuencias teniendo en

94 Temas del Consumidor

cuenta la mayor o menor penetracin en el mercado del

producto que origin la infraccin.

d) La gravedad de los riesgos o de los perjuiciossociales derivados de la infraccin y sugeneralizacin: Mediante el anlisis de tal extremo la

autoridad de aplicacin verifica los riesgos y perjuicios

que se han producido o pudieron producirse a los

consumidores en general. Por ejemplo, cuanto ms

generalizada est la comercializacin del producto o

servicio en infraccin, mayores sern las consecuencias

y ms gravedad sancionatoria revestir la infraccin.

Sentado lo expuesto, corresponde abocarnos a las

pautas subjetivas de razonabilidad que establece la

norma para el ejercicio de la graduacin de la infraccin:

a) La intencionalidad de la infraccin: El elemento

subjetivo del accionar que no ha sido determinante para

la configuracin de la falta, pero recobra su importancia

al momento de la graduacin de la sancin.

Recordemos que la jurisprudencia reiteradamente se ha

expedido sobre el carcter formal de las infracciones de

la Ley de Defensa del Consumidor, expresando que No

se requiere dao concreto sino simplemente el

incumplimiento de lo prescripto por la Ley (doct

CAPESA SAICFIN s/ Sec de Comercio e Inversiones-

Disp. DNCI 137/97 CNCAF, Sala II del 18/12/97).

Sin embargo, la intencionalidad del infractor es objeto de

mrito por la autoridad de aplicacin al momento de

graduar la sancin. Por ejemplo ser diferente el

tratamiento sancionatorio de la autoridad al momento de

imponer una sancin si se verifica dolo o culpa del sujeto

imputado

b) Reincidencia: Su influencia a la hora de adoptar la

sancin a aplicar es siempre agravante. El mismo texto

en su prrafo final conceptualiza al reincidente como

aqul que, habiendo sido condenado por una infraccin

a la ley, incurra en otra de similar naturaleza dentro del

trmino de 3 aos.

El vocablo utilizado por la norma: "similar naturaleza",

resulta equvoco, ya que la ley, no distingue, en principio,

entre diferentes clases o "naturalezas" de infracciones.

Sin embargo tanto la practica de la Autoridad Nacional

de Aplicacin, cuanto la jurisprudencia de los tribunales

revisores se ha inclinado por la interpretacin de

considerar reincidente a aquel que haya cometido una

infraccin a la misma ley dentro del perodo estipulado.

Sin perjuicio de lo expuesto, la ley establece un criterio

que ampla la discrecionalidad de la administracin al

momento de graduar la sancin, ya que bajo la frmula

"dems circunstancias relevantes del hecho", las

diferentes autoridades de aplicacin podrn contemplar

otros supuestos no enumerados en el artculo aplicable.

III. Publicidad de la Sancin

Sumado a todo lo expuesto, tal como ha sido

adelantado, el artculo 47 Ley de Defensa del

Consumidor establece que en todos los casos, se

dispondr la publicacin de la sancin a costa del

infractor, en el diario de mayor circulacin de la

jurisdiccin donde se cometi la infraccin.

De esta forma se suma a la sancin particular del

infractor, la publicidad de la misma, toda vez que el

Legislador ha considerado que ms all del dao

individual que pueda causar a un consumidor o usuario,

cualquier infraccin al sistema de Defensa del

Consumidor afecta el inters colectivo o difuso.

Recordemos las palabras de Kennedy, reiterada por la

doctrina ms destacada en el tema que consumidores

somos todos.

Razn por la cual, interesando a toda la comunidad

como tal, las decisiones en materia de consumidores

merecen ser conocidas por todos, recobrando la

publicidad de las sanciones vital importancia.

IV.- Consideracin Final

De lo expuesto se desprende que, la Ley N 24.240 no

slo estableci una serie de regulaciones (deberes -

Temas del Consumidor 95

obligaciones para los comerciantes y derechos para los

consumidores) sino que organiz un rgimen

administrativo de salvaguarda de la relacin de

consumo, creando una Autoridad de Aplicacin Nacional

y Autoridades Provinciales, con potestades, entre otras,

de control y sancin ante el incumplimiento de las

prescripciones de la ley y sus reglamentaciones.

Esta ltima actividad estatal, que encuadra dentro del fin

constitucional establecido por el artculo 42 de la carta

magna, se encuentra limitada a los parmetros de

razonabilidad (objetivos y subjetivos) contemplados

expresamente en la Ley de Defensa del Consumidor, tal

como ha sido detallado en este trabajo.

Material Consultado:

(1) Romera, Oscar Eduardo, "Infracciones y sumario

administrativo en la nueva Ley de Defensa del

Consumidor (art. 45 ley 24240)". en "Revista de Doctrina y

Jurisprudencia de la Prov. de Santa Fe", n. 5.

(2) Romera, Oscar Eduardo La Proteccin Penal del

Consumidor JA 1997-III-686.

(3) Romera, Oscar Eduardo Las sanciones por infraccin a la

ley de Defensa del Consumidor JA 1994-I-841.

(4) Farina, Juan M.,Defensa del Consumidor y del Usuario

Comentario Exegtico de la ley 24.240 y del decreto

reglamentario 1798/94.