Las políticas educativas como objeto de investigación: aportes de las investigaciones realizadas1

María Catalina Nosiglia (directora)

1. Introducción El conjunto de investigaciones que se vienen realizando abordan el análisis de las políticas educativas recientes y se enmarcan dentro del programa “Política y educación”, que focaliza sus investigaciones en los procesos de reforma del Estado y las políticas de reforma del sistema educativo.

a. Algunas definiciones en torno al campo de estudios En la construcción del campo de estudio de la política educacional converge una multiplicidad de modos de abordajes y enfoques disciplinarios. La pedagogía y la ciencia política en primer término, junto al derecho, la historia, la economía, la filosofía y la sociología de la educación aportan sus teorías y conceptos para el análisis de los fenómenos político-educativos y que fueron enfatizados o incorporados según los diversos momentos del desarrollo de la disciplina.2

El objeto de reflexión propio de la política educacional son las vinculaciones que se establecen entre el sistema educativo y el sistema político en la pugna por otorgar direccionalidad a la educación. Se estudian las estrategias de los distintos actores sociales y políticos para expresar y articular demandas y propuestas en torno a la educación. De este conjunto de actores interesa analizar, principalmente, el accionar del Estado, en sus distintas instancias territoriales –nacional, provincial, municipal– y el accionar de sus diferentes órganos de gobierno (ejecutivo, legislativo y judicial), como lugar en donde se condensa una relación social determinada y un conjunto de instituciones que la materializan, dentro de las cuales se encuentra el sistema educativo. Del conjunto de políticas públicas la política educativa posee características particulares, sin dejar por ello de remitirnos permanentemente al conjunto de las demás políticas sectoriales que en un juego dialéctico las condiciona y a su vez son condicionadas por ella.

Las políticas educativas presuponen concepciones acerca del ser humano, la sociedad, el papel del Estado y de los actores en la orientación y provisión de la educación al conjunto de la población. Estas cuestiones nos remiten al tema del ejercicio del poder de determinados grupos, a su grado de legitimidad y de representación. Todos estos son los temas centrales y recurrentes de cualquier análisis político de los fenómenos sociales.

La educación es una práctica social y, por lo tanto, eminentemente histórica y remite a realidades concretas y cambiantes. De allí la importancia de referirse al contexto socio-histórico, político y económico en los cuales se produce y se desarrolla, tanto a nivel

1 Integrantes del proyecto actual: directora: Maria Catalina Nosiglia (catin@fibertel.com.ar), investigadores senior: Mónica Marquina. (mmarquina@fibertel.com.ar) y Sergio Trippano ( sergiot@fibertel.com.ar), investigadores junior: Mariano Diodati (marianodiadodati@hotmail.com), Gabriel Rebello (gdrebelllo@yahoo.com.ar), investigadores alumnos: Carolina Rivadeneira (carolina-rivadeneira@hotmail.com), Sebastián Januszevski (sdjanus@gmail.com), Veronica Mulle y Daniela Bultynch (daniela.bultynch@gmail.com). Participaron de los otros proyectos de investigación como codirectores Sandra Nicastro y Fernando Isuani e integraron los equipos Mariana Caballero, Gabriela Gelberg, Yamila Goldestein Jalif, Laura Finkelberg y Dana Borzese. 2 El trabajo elaborado por Norma Paviglianiti enumera y describe las diferentes etapas de la construcción de la política educacional, señalando sus temáticas principales, las disciplinas que aportan conceptos y teorías y los instrumentos para el análisis de las políticas. [Paviglianiti, N. (1993): Aproximaciones al desarrollo histórico de la política educacional. Buenos Aires, OPFYL. (Ficha de Cátedra.)]

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mundial, regional como nacional. Se le asigna, por otra parte, una autonomía relativa a la educación expresada por la pugna de los distintos grupos por el acceso y distribución de dichos bienes. La escuela reproduce, divide y polariza, así como es un lugar de resistencia y cambio.

La historia del desarrollo de las políticas educacionales está signada por la disputa por quiénes son los responsables de la selección y distribución de saberes y valores para el desarrollo económico y la integración social. La escuela fue tradicionalmente el ámbito privilegiado mediante el cual el Estado y la sociedad distribuyeron selectiva y desigualmente el saber acumulado.

La política está vinculada con el poder y por lo expresa estrategias de influencias, dominación y luchas por la hegemonía en circunstancias históricas determinadas. La escuela cumplió distintas funciones: fue el espacio privilegiado para la construcción de un determinado orden social y político, para la integración de la sociedad civil mediante la difusión de valores y símbolos hegemónicos, así como también la de cualificar y disciplinar para el trabajo.

b. Aproximación metodológica al estudio de la política y las políticas educativas Una las principales discusiones de los primeros académicos en Argentina que reflexionaron sobre la política educativa –Luzuriaga, Rivarola, Ghioldi, Cassani, etc.– fue si esta disciplina abarcaba sólo la reflexión teórica o si también debía incluir orientaciones para la acción. Esta cuestión fue salvada en su construcción como campo de estudio, en el que ambos aspectos fueron abordados en el estudio y análisis del sistema educativo de manera integrada.

La distinción entre política y políticas intenta aportar nuevos elementos a esta necesidad de doble mirada al estudio de la política educacional. La “política” incluye centralmente en su análisis temas como el poder, los acuerdos y conflictos de intereses, los problemas de representación y legitimidad y con el término “políticas” hacemos referencia a los cursos de acción seguidos en la resolución de problemas o cuestiones para orientar la educación.

Esta distinción implica diferentes metodologías y herramientas teóricas y conceptuales en el estudio de la política educacional. Por una parte, se estudian las relaciones de poder, las disputas entre actores y poderes institucionales por el control de las instituciones educativas, la regulación legal, etc. y, por otra, el análisis del ciclo de las políticas públicas.

Esta metodología permite analizar los tres grandes momentos de este ciclo: la generación, la ejecución y el análisis de los efectos de las políticas que supone una visión dinámica del comportamiento de los actores –conflictos, coaliciones, movilización de recursos, grados de autonomía y su poder relativo y el contraste con el estudio de la base material en que se inscriben los discursos y las acciones–.

Bajo esta perspectiva se analizan problemas centrales en la configuración del sistema educativo desde la perspectiva de la política: la organización institucional del sistema, el rol del Estado y otros agentes educativos para garantizar el derecho a la educación y las cuestiones referidas al financiamiento de los servicios educativos. 2. Antecedentes en la investigación en el área El campo de estudios de la política educacional estuvo condicionado muy fuertemente, en la últimas décadas del siglo anterior, por la marcha institucional de nuestro país. A mediados de la década del 70 se produce un cierre y clausura de los desarrollos previos del campo de estudios en la medida que la educación y sus políticas se orientaron a la denominada “restauración del orden social”, se acentuaron los contenidos normativos y se vaciaron los estudios de política educacional más amplios y críticos.

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Con la restauración democrática se abre un nuevo ciclo de la investigación en política educacional en donde se acentúa la presencia de estudios sobre las concepciones políticas y pedagógicas reinantes en cada época y su incidencia en la formulación de políticas. Se considera a la dimensión política como articuladora de las condiciones culturales e ideológicas y se estudian las políticas educativas como parte de formaciones económicas y sociales en su especificidad histórica y los actores sociales y políticos.

En las conclusiones de las Primeras Jornadas Metropolitanas: “Los aportes de la investigación para la transformación educativa”, organizadas por el IICE en 1986, se destacaba en la Comisión II sobre “Investigación y política educativa” la necesidad de rescatar la perspectiva histórica en las investigaciones de esta área y, especialmente, profundizar el conocimiento de nuestro pasado reciente, para poder detectar los mecanismos autoritarios vigentes y proponer vías de recomposición de la educación argentina.

Así, en la década del 80, se inician estudios de la las políticas de la transición democrática, incluyendo un doble abordaje: por una parte, el análisis político, es decir el estudio de las determinaciones del sistema político, procesos, estructuras, actores y valores y, por otra parte, el análisis de las políticas concretas vistas como un complejo de sucesivas tomas de posición del Estado frente a cuestiones socialmente problematizadas.

En este período se realizan estudios analíticos de la legislación educativa, la organización institucional y académica y la evolución cuantitativa del sistema educativo. A de esta década y en forma articulada con distintas cátedras de política educacional bajo la coordinación de la Universidad de Luján se desarrolla el programa: “Formación y actualización de investigadores en el área de políticas educacionales a través del análisis de la educación primaria en la Argentina. El área de la Capital Federal” (UBACYT FI 117) queda bajo la responsabilidad de un equipo dirigido por Norma Paviglianiti. Este estudio abordó el análisis de la situación educativa en el área de la Ciudad de Buenos Aires a partir de la transferencia de escuelas desde una triple dimensión: normativa, la expansión cuantitativa y el financiamiento. Se observó que a pesar de la situación privilegiada de esta localidad en términos de indicadores de acceso y rendimiento persistían marcadas diferencias internas entre el norte y el sur de la ciudad.

En los 90, el estudio de las modalidades de formulación e implementación de las políticas públicas constituye una forma de contribuir al conocimiento de la manera en que, en un momento histórico determinado, se establece una nueva relación entre el Estado y la sociedad. El país ha sido escenario de un importante cambio en dicha relación bajo la denominada perspectiva neoliberal. Dichas políticas han modificado profundamente las normas, la relación entre los actores-individuos y las organizaciones involucrados, y los conflictos sociales y políticos. Por otra parte, dichas políticas han producido efectos en donde el análisis de las políticas merece poner atención tanto en las modificaciones cuanto en la persistencia de viejos problemas en el campo social y educativo.

a. Breve síntesis de las investigaciones realizadas El grupo se constituyó en 1998 y desde entonces ha completado dos proyectos de investigación anuales (hasta diciembre de 2000) y dos proyectos de investigación trienales.

La primera investigación desarrollada se denominó: “El papel del Ministerio de Educación de la Nación en el establecimiento de las políticas educativas a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación” (AF-18). Se contemplaron tres dimensiones diferentes: el funcionamiento del Consejo Federal de Cultura y Educación (CFCE); las transformaciones en la estructura organizativa del Ministerio y la asignación de recursos financieros hacia las provincias. Se pudo observar la existencia de un cambio en el rol del Ministerio de Cultura y Educación, que ha adquirido un papel central en la formulación e

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implementación de las políticas educativas frente a las distintas jurisdicciones. Dicha centralidad generó un fortalecimiento de la influencia en el establecimiento de las políticas nacionales en el marco de una “aparente” concertación expresada a través del funcionamiento del CFCE. En el mismo, la participación de sus miembros estuvo limitada a lo formal ya que las decisiones fundamentales eran elaboradas en otros ámbitos del Ministerio nacional.

La modalidad de establecimiento de las políticas de arriba hacia abajo (top down) se hizo efectiva a través del crecimiento, tanto de la estructura como del manejo de los recursos que se observó en la Secretaría de Programación y Evaluación Educativa. La misma se convirtió en el núcleo central del MCyE y de ella emanaron los principales programas y documentos que viabilizaron la aplicación de la reforma educativa en las diferentes jurisdicciones. El creciente aumento presupuestario de esta área provocó un incremento sustancial de su capacidad de influencia en los rumbos de las medidas educativas adoptadas por las jurisdicciones, las cuales tenían un acceso diferencial a los recursos según el grado de cumplimiento en la implementación de los programas desarrollados por esta Secretaría.

El propósito del segundo proyecto, “La reforma educativa en las jurisdicciones: contextos, estrategias y actores” (AF-43), fue analizar las modalidades políticas utilizadas por los ministerios de educación jurisdiccionales y los niveles intermedios (supervisores y directores) en la formulación e implementación de las políticas educativas a partir de la sanción de la LFE. Se estudiaron los casos de las provincias de Santa Fe y Buenos Aires.

A modo de conclusiones, con respecto a los aspectos normativos y organizacionales se observó que el conjunto de normas fueron relativamente escasas en relación a la magnitud del cambio. Varias de las transformaciones no se plasmaron en regulaciones escritas.

Las normas se concentraron en cuestiones referidas a la transformación de los contenidos curriculares, la distribución cargos y los regímenes de asistencia y promoción de los alumnos. Las transformaciones del régimen laboral no afectaron a los estatutos del docente y se consideró especialmente evitar la pérdida de horas de trabajo utilizando los espacios de opción institucional, de este modo se buscó desactivar la legitimidad de la oposición gremial a la transformación.

En el caso de los supervisores y directivos de nivel primario la aceptación del cambio tuvo que ver con incentivos más simbólicos que materiales.

Estos roles ganaron en jerarquía en los casos en los que sus escuelas ampliaron matrícula, anexaron aulas, agregaron profesores a sus plantas funcionales. En este sentido la obligatoriedad y la creación de grados en las escuelas junto con la imposición de mecanismos de promoción cuasi automáticos produjeron un aumento en el acceso y retención de alumnos de los sectores más desfavorecidos, mostrando como efecto –sin juzgar la calidad de los aprendizajes– la democratización del sistema.

En esta línea de interpretación, supervisores y directores ocuparon el lugar de quienes a medida que cumplían con los requerimientos de la reforma garantizaban la democratización del sistema y si no lo hacían se transformaban en una amenaza, en quienes de una u otra manera se oponían al declamado principio de igualdad de oportunidades.

Entre los objetivos de la investigación se incluyeron el análisis de los cambios operados en las estructuras y funciones de los organismos de conducción y administración de los servicios educativos provinciales desde la sanción de la Ley Federal de Educación. Como parte de las reformas de los 90, el Ministerio de Educación de la Nación adopto nuevas funciones: a) generación de sistemas nacionales de mejoramiento de la calidad de la educación, b) formulación de estrategias compensatorias para atender situaciones de inequidad; c) actualización y adecuación de los contenidos del currículum, d) generación

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de mecanismos de reciclaje y actualización disciplinar de docentes en ejercicio, con el propósito de capacitarlos en contenidos y competencias relativas a la reforma, e) reestructuración global del sistema de formación docente y f) Equipamiento de las escuelas con recursos didácticos y tecnológicos.

Los cambios en la estructura orgánica funcional (EOF) del Ministerio de Educación de la Nación, se verificó principalmente en la jerarquización de dos áreas: Universitaria (Secretaría de Políticas Universitarias) y Evaluación del sistema y elaboración de programas específicos (Secretaría de Programación y Evaluación y sus respectivas subsecretarías y direcciones). Para el caso de las estructuras de los organismos educativos provinciales, los cambios se observaron en lo que se dio en llamar las “Reformas de primera generación”: supresión de dependencias y direcciones, mayor descentralización, la no existencia de cambios en las direcciones de nivel, cambios de organismos técnico-pedagógicos (evaluación, sistemas de estadísticas) y se crearon las Unidades Ejecutoras de Programas. Éstas adquirieron un lugar destacado para aplicar las reformas, ya que tenían características distintivas: sistemas normativos extraordinarios, ámbitos alternativos, diferenciados y no complementarios de los aparatos administrativos regulares. Expresaron el ethos de la nueva gestión pública, manejaron volúmenes de recursos muy superiores e independientes de los presupuestarios, dispusieron de más y mejores técnicos y ofrecieron condiciones de trabajo y de proyección profesional, tuvieron además una relativa autonomía con respecto a otros ámbitos de gestión y un acceso directo a los niveles de decisión política, infraestructura y equipamiento generalmente muy superiores a los disponibles por las agencias de línea de los gobiernos. La gestión por proyectos intentó producir cambios institucionales, generando nuevas formas de relaciones entre los actores y nuevas modalidades de acción. Como reforma de segunda generación, se analizó el Programa PREGASE y su impacto en la gestión interna de los ministerios provinciales.

Asimismo, partiendo de la concepción de que en la definición e implementación de las políticas públicas participan además del Estado un conjunto de actores con diferentes poderes relativos para incorporar sus propuestas a las políticas concretas, se estudió el papel de la Iglesia Católica y de los sindicatos docentes a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación, mediante el apoyo de dos becarias de investigación.

En el caso de la Iglesia Católica, a partir de una beca de estímulo de Stella Maris Zabas, se estudió su influencia en la orientación de las políticas educativas a nivel nacional desde la sanción de la Ley Federal de Educación. A tal fin se abordó el estudio de la toma de posición y las estrategias políticas del sector por medio de las orientaciones políticas e ideológicas contenidas en la legislación del período, sus declaraciones públicas y a través de la realización de entrevistas a informantes clave. La hipótesis de la que se partió es que la Iglesia Católica argentina tuvo un papel preponderante en la formulación de las políticas educativas de los años 90.

En el proceso de formulación de la Ley Federal de Educación, la Iglesia a través de varios medios participó y presionó con el fin de introducir sus concepciones político-educativas en dicha Ley.

Durante el proceso de transformación, hubo un claro apoyo de la Iglesia a la aplicación de la LFE, y se puede constatar su participación en la implementación de las políticas educativas a través de:

1. Reuniones formales e informales entre autoridades nacionales y autoridades eclesiásticas u organismos católicos educativos. Estas reuniones permitieron introducir modificaciones a ciertas normativas y políticas educativas implementadas por el Ministerio de Educación de la Nación.

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2. La influencia de la Iglesia en la elaboración de los Contenidos Básicos Comunes (CBC). Introducción de sus concepciones ideológico-políticas en dichos contenidos.

3. La inclusión de los representantes eclesiásticos en espacios gubernamentales. La Iglesia Católica fue un sector con poder dentro de la burocracia educativa. En el período estudiado, la ampliación de la participación dentro del aparato administrativo del Ministerio de Educación se ha dado por la incorporación de intelectuales y especialistas de ciertos sectores privados privilegiados y por la creación de unidades dentro del propio Ministerio nacional.

4. Las transformaciones organizacionales dentro de la Iglesia. La creación de nuevos organismos en las provincias donde no existían y el afianzamiento de los ya existentes fue una estrategia de la Iglesia Católica para adaptarse a las nuevas condiciones impuestas por el proceso de transferencia de servicios educativos a las jurisdicciones, producido por la Ley de Transferencia Nº 24.049.

El segundo subproyecto de becario de estímulo, de Dana Borgeze, analiza el papel que asumió el sindicalismo docente argentino a nivel nacional en el período 1995-1999. Para ello, se centra en el estudio de la posición sindical docente –su discurso, sus prácticas y estrategias– en el proceso de implementación de las políticas educativas a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación.

Se partió del supuesto de que la modalidad política de imposición adoptada por el Estado en el proceso de implementación de la Ley Federal de Educación (LFE) dada, en parte, por la ausencia de canales institucionalizados de negociación con el sindicalismo en el proceso de reforma, colocó al gremialismo docente en una encrucijada: por un lado, una fuerte oposición frente a la Ley, fundamentalmente, a nivel declarativo, y por el otro, la necesidad del mismo de recurrir a estrategias focalizadas de negociación tendientes a preservar la estabilidad en el cargo docente.

A partir de las prácticas discursivas y extradiscursivas de las organizaciones sindicalizadas de docentes se puso de manifiesto la medida en que vieron amenazados los fundamentos ideológicos que los sustentaban como movimiento. Así, los fundamentos ideológicos que los docentes organizados suscribieron en contra de la reforma estaban relacionados con:

• La identidad del docente asalariado versus el profesional.

• La tensión descentralización-recentralización del sistema educativo.

• La amenaza contra el carácter público de la educación.

• El modo de hacer política educativa del Estado en sus distintas instancias.

• Las nuevas técnicas de racionalización del trabajo que promovió la reforma educativa.

El análisis de las estrategias adoptadas nos condujo a ver que la férrea oposición a nivel declarativo no pudo evadir la encrucijada reformista: los docentes tienen que participar de ciertos espacios de negociación para no quedar –como uno de los entrevistados sindicalistas lo llama– “afuera de todo”. Esta “participación” implicó negociar condiciones de trabajo, firmas de pactos federales educativos y otras concesiones que –si bien debilitan la acción sindical como colectivo– fueron necesarias para preservar determinadas condiciones: la estabilidad en el cargo docente y el mantenimiento del Estatuto del Docente.

A lo largo del trabajo de investigación se pudo constatar que –a nivel teórico– existió consenso de parte de los distintos actores sociales acerca de la necesidad de la concertación de las políticas educativas. Tanto el Estado como los sindicatos de docentes coincidieron en la estrategia de la concertación como un nuevo modo de hacer política. Sin

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embargo, el análisis de las modalidades políticas de establecimiento de las mismas nos permitió observar que las partes difieren en el sentido que en la práctica le otorgó a dicha concertación. Por un lado, el Estado –a través del Consejo Federal de Cultura y Educación– sostuvo la lógica de la concertación en un nivel meramente formal y, por el otro, los sindicatos de docentes exigieron una concertación que partiera del reconocimiento de las diferencias entre las partes y rechazaban el uso de la concertación como mecanismo de legitimación de decisiones ya tomadas.

Estos puntos de divergencia entre ambas concepciones sobre los mecanismos de concertación y las tomas de posición de los gremios de docentes sindicalizados nos permiten vislumbrar las conclusiones preliminares acerca del papel que jugó el sindicalismo docente a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación: la posición de confrontación adoptada pareciera oscilar entre dos tipos ideales de comportamiento: el reivindicativo y el de resistencia-contestación y, a su vez, pareciera estar relacionado no con la reforma en sí, “sino con el modelo organizacional subyacente, que propone un sistema de cooperación en el que el sindicalismo no encuentra su lugar”.

El proyecto trienal, y su prórroga posterior, denominado: “Los cambios en las instituciones universitarias argentinas a partir de la implementación de la Ley de Educación Superior 24.521: estudio de casos” tuvo como objetivo central de la investigación analizar los cambios producidos en las instituciones universitarias como respuesta a la aplicación de las políticas de educación superior propuestas por el gobierno nacional, particularmente desde la sanción de la Ley de Educación Superior (Ley 24.521).

A través del estudio de dichos cambios en algunas instituciones se buscó describir y caracterizar la forma en que las principales políticas para la educación superior en la década de los 90 fueron mediadas por las características de la organización, los recursos de poder de cada uno de los actores internos.

Se procedió al análisis de algunas instituciones universitarias tomadas como casos que se seleccionaron intencionalmente considerando su antigüedad y su régimen (públicas-privadas).

La década del 90 en nuestro país, se ha caracterizado por las transformaciones en la relación Estado-sociedad por la implementación de políticas neoliberales. En el ámbito de la educación superior, las reformas implementadas supusieron un cambio de relación entre el Estado y las universidades: del Estado benevolente o laissez faire al Estado evaluador, auditor o gerente. Se les exige a las universidades la garantía pública (accountability) por los resultados, introduciendo, entre las principales políticas, la evaluación de la institución y la acreditación de sus carreras de grado y posgrado, así como se promueve la introducción de las pautas de mercado vía la introducción de mecanismos de distribución del presupuesto en función de asignaciones competitivas ligadas al desempeño y la introducción de las orientaciones del nuevo gerenciamiento público.

La sanción en 1995 de la LES implicó la consolidación de un conjunto de políticas, que se implementaron en forma progresiva por el Poder Ejecutivo Nacional, principalmente a partir de los 90 en base a diagnósticos y propuestas promovidos por organismos internacionales. En este sentido, la sanción de la LES expresó un proyecto político educativo tendiente a la instalación de un modelo universitario competitivo y diferenciado del sistema de educación superior en su conjunto y cercenando, en cuestiones académicas y de gobierno, la autonomía universitaria al otorgar control político al Poder Ejecutivo Nacional. Es una ley que regula el funcionamiento del sistema en su conjunto, configurando así un sistema de educación superior centralizado que contiene prescripciones en distintos aspectos, tales como la determinación de contenidos curriculares mínimos para la formación, la especificación de las funciones de los órganos

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de gobierno, los mecanismos de evaluación y acreditación a través de organismos especialmente creados para ello, como la CONEAU.

En este contexto, la nueva agenda para la educación superior en la Argentina significó:

a. Promover una mayor diferenciación de las instituciones públicas, incluyendo el desarrollo de instituciones privadas.

b. Proveer incentivos a las instituciones públicas para diversificar las fuentes de financiamiento a partir de la generación de recursos propios, incluyendo los aranceles y nuevas formas de asignación del presupuesto público, introduciendo la vinculación del financiamiento con el desempeño.

c. Redefinir el rol del gobierno y de la educación superior por medio de la evaluación, acreditación y certificación de programas, establecimientos y sujetos. Asimismo, se crean, instancias de coordinación a nivel nacional, regional e interuniversitaria.

d. Diferenciar el cuerpo académico a partir del establecimiento de indicadores de productividad (políticas de incentivos) y la flexibilización en los regímenes salariales docentes de las universidades nacionales.

e. Promover reformas académicas: multiplicación de las ofertas de grado y postgrado, acortamiento de carreras, títulos intermedios. [Coraggio y Vispo (2001), Krotsch (2001), Mollis (2003), Nosiglia y Marquina (1995)]

La sanción de la Ley de Educación Superior en 1995 significó la instalación de nuevas regulaciones del sistema universitario. La incorporación de cambios en organizaciones tan complejas como las instituciones universitarias es conflictiva porque requiere de la existencia de un liderazgo capaz de articular consensos en torno a definiciones generales sobre la institución, ya que participan múltiples actores con intereses divergentes.

En la década de los 90 se permitió la creación de gran cantidad de nuevas instituciones universitarias públicas y privadas, con el propósito de crear un mercado competitivo de instituciones. Las políticas de diferenciación del sistema estuvieron acompañadas al mismo tiempo por políticas de privatización y mercantilización de la educación superior. La mercantilización es más amplia que la simple promoción de nuevas instituciones privadas, supone también otros mecanismos, como ser la introducción de la lógica del mercado en la gestión y gobierno de las instituciones públicas, la orientación de los “productos” hacia el mercado, el gerencialismo y la venta de servicios para la obtención de recursos financieros.

En efecto, los fenómenos de mercantilización abarcan desde la creación de mercados para la educación superior hasta la transformación del balance público/privado en aspectos específicos, como pueden ser el cobro de aranceles, el financiamiento de las universidades, su gestión y la aparición de instituciones privadas, con o sin fines de lucro. Estamos aquí pues, nuevamente, frente a un proceso multidimensional –que combina diversas dimensiones de los sistemas y de las instituciones– y que ocurre a lo largo de un continuo que corre entre el extremo de lo totalmente público hasta el extremo opuesto de lo absolutamente privado.

La creación de nuevas instituciones públicas y privadas de educación superior dio surgimiento a un sistema más competitivo, no sólo por recursos humanos, financieros y de prestigio dentro de cada sector. Dentro de las políticas públicas de fomento a la creación de nuevas instituciones estaba la posibilidad de crear precisamente esta situación más competitiva, con el objeto de que las instituciones sean más eficientes y elevaran la calidad de sus productos.

Algunos de los cambios que se identificaron en las instituciones privadas y públicas, pero cuyas causas pueden ser atribuidas a las fuerzas del mercado fueron: a) el

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acortamiento de las carreras de grado a cuatro años de duración para poder competir con las universidades privadas, b) la incorporación de títulos intermedios, aumentando la oferta de títulos, c) la gran expansión de los posgrados y d) la creación de unidades de vinculación tecnológica y de venta de servicios. Las primeras modificaciones produjeron una gran diferenciación interna de niveles de los establecimientos. Además, con estos cambios se contribuyó al aumento del mercado de consumidores e institucional, ya que se produjo una mayor interacción competitiva en torno al personal, las clientelas, los recursos financieras y el prestigio. Esto es más claro en las instituciones privadas.

Relacionado con el tema de la conformación de mercados en la educación superior, y tomando la clasificación Clark, podemos señalar algunos resultados. En Argentina, el mercado de consumidores se ha desarrollado básicamente con los posgrados para todo el sistema y en las carreras de grado sólo para el caso de las universidades privadas. El mercado ocupacional está dado por las posiciones académicas y administrativas de docentes e investigadores y está determinado por el grado de movilidad de los académicos. En los últimos años se ha desarrollado una muy fuerte movilidad de académicos, entre instituciones públicas más tradicionales a las nuevas del conurbano y entre las públicas tradicionales a las privadas de elite.

Finalmente, el mercado interinstitucional está regido por los intercambios no regulados que se dan entre los establecimientos, los cuales están centralmente determinados por la naturaleza de sus mercados de consumidores y de sus mercados ocupacionales. En este mercado, la reputación es la principal mercancía de intercambio, por ello la moneda de cambio son los prestigios asociados al personal académico, los estudiantes y a las propias universidades. Entre algunas de las cuestiones que se observaron en la investigación podemos señalar que las políticas de evaluación institucional y acreditación de carreras llevaron a las universidades privadas, principalmente a las más antiguas y regionales, a establecer cambios en las normas institucionales, en su estructura organizacional y en sus funciones, como incorporar mayor cantidad de Institutos de Investigación para ampliar la cantidad de investigación realizada. Entre los cambios organizacionales que más se pudieron observar se encuentran la creación de unidades dentro de la institución que tienen la función de llevar adelante los procesos de evaluación institucional. Para la competencia interinstitucional, las universidades recurren a ciertas estrategias que les permiten construir una percepción pública de su institución, entre ellas, algunos funcionarios apelan a la antigüedad de la institución, su tamaño, la variedad de carreras que ofrece, la magnitud e importancia que se le atribuye a la investigación, su conexión mayor o menor con segmentos destacados y privilegiados del mercado de ocupaciones, el ofrecimiento de carreras con doble titulación por la gran cantidad de convenios con instituciones extranjeras de prestigio, por la incorporación de políticas de movilidad estudiantil y la creación de sedes y subsedes.

Asimismo, se abordó el estudio de la universidad en su dimensión organizacional. Para tal fin, se realizará una revisión de los estudios teóricos sobre la universidad como organización con especial referencia a los problemas del poder y el cambio organizacional, se caracterizaron las nuevas regulaciones en materia de gobierno y gestión de las instituciones y se contrastó con lo normado en el Estatuto de las Universidades.

La implementación de procesos de evaluación institucional es un caso testigo a analizar en profundidad. La evaluación institucional requirió de su instalación en los órganos de gobierno, en este sentido se basó en procesos de debates en el marco del Consejo Superior de cada institución universitaria. Cabe destacar que la incorporación de los procesos de evaluación institucional tuvieron menor resistencia en las llamadas “nuevas universidades” que en las tradicionales. Una explicación plausible puede ser que las universidades más tradicionales tienen un sistema organizativo de “base pesada” en el

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cual se concentra la autoridad y el poder en los niveles intermedios representados por las facultades.

La otra cuestión que hemos abordado, han sido las funciones que cumplen los órganos de gobierno. En general observamos que las atribuciones de los distintas estructuras de gobierno se han mantenido, aún en las denominadas “nuevas universidades”. Con respecto a los órganos de gobierno, la LES en su artículo 52 atribuye a los órganos colegiados funciones normativas generales, de definición de políticas y de control en sus respectivos ámbitos y a los unipersonales funciones ejecutivas. En este sentido, se plantea un reforzamiento de los órganos unipersonales representados en las figuras del rector y el decano, a quienes se les atribuyen funciones más ejecutivas por la influencia de los nuevos modelos de gestión gerenciales. Sin embargo, esta división de funciones parece no observarse en las funciones atribuidas a los órganos de gobierno en los estatutos, ya que son los órganos colegiados quienes limitan, en alguna medida, las atribuciones de los órganos unipersonales. Esta cuestión se explica en la idea del presidencialismo vs. parlamentarismo; en este sentido la tradición de nuestras universidades en materia de gobierno ha seguido el modelo parlamentarista, es decir de la colegiación, en el cual las instituciones están conducidas por órganos colegiados que representan a la comunidad académica.

Las cuestiones de gobierno que se han incorporado a los estatutos son la conformación del claustro único docente en los órganos colegiados y el porcentaje de representación de los mismos, como así también la inclusión de los requisitos de los consejeros de los distintos claustros para ser representantes que determina la LES.

En cuanto a la incorporación de los sectores de la sociedad en el gobierno universitario, son las instituciones nuevas las que han introducido en el gobierno la representación de la comunidad ya que, en general, no afecta a ningún grupo constituido, como los graduados. Por último existe una tensión entre la lógica parlamentarista y la presidencialista del gobierno universitario, así como también entre lo unitario (la universidad) y lo federal (las facultades), aspectos que deberían abordarse con mayor profundidad en otras investigaciones y con otros instrumentos de indagación.

En el marco de este proyecto se agrega el estudio de la becaria de maestría UBA, Stella Maris Zaba, acerca de “La diferenciación institucional en el sistema de educación superior en Argentina: el caso de las universidades privadas”, cuyo objetivo central es describir el proceso de diferenciación de instituciones en el sistema de educación superior en Argentina, tomando como objeto particular de análisis a las instituciones universitarias privadas. La hipótesis de trabajo que se sostiene es que el proceso de diferenciación entre las universidades privadas intenta responder a los cambios del mercado educativo y a la competencia interinstitucional. Esto se manifiesta, en parte, en la creación de nuevas carreras y titulaciones, como en la transformación de sus estructuras organizativas, dada la incorporación de nuevas tareas. El propósito principal es ver cómo impactó la creación de las nuevas universidades privadas en el sistema de educación superior, y si estas creaciones produjeron mayor diferenciación institucional o no. Se analizaron algunos cambios que se produjeron en las instituciones universitarias privadas a partir de dos factores principales: la introducción de la lógica del mercado en el sistema fomentando la competencia interinstitucional y las nuevas regulaciones del Estado.

Específicamente y como contribución al Proyecto UBACYT, se analizó el impacto de los procesos de evaluación institucional en las universidades privadas, tanto las de reciente creación como las más antiguas.

El análisis de las instituciones privadas es en sí complejo: por los momentos históricos en que surgen, por la tradición educativa que sustentan, por su filiación ideológica, por los grupos de poder económicos que la sostienen y por la oferta académica que promueven.

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La expansión que experimentaron en Argentina en la última década las instituciones de educación superior privada fue analizada de forma genérica, por lo que al iniciar esta investigación se carecía de información acerca de este fenómeno, las características del mismo, los atributos organizacionales de las instituciones que han estado involucradas en el proceso y, sobre todo, los efectos que esa expansión ha tenido en el subsistema integrado por las instituciones involucradas en el mismo. Se intentó analizar específicamente si contribuyeron a una mayor diferenciación del sistema, o si por el contrario hay fuerzas que estarían empujando a las instituciones a la homogeneidad. Entre las fuerzas que impulsan a la homogenización se encuentran las políticas de evaluación y acreditación, que no sólo han provocado cambios en las estructuras organizacionales de las instituciones, sino también en las carreras de grado y posgrado y en las funciones de las universidades, ya que muchas de ellas han tenido que incorporar o aumentar sus actividades de investigación, transferencia y venta de servicios.

En síntesis, muchos de los cambios identificados en las instituciones en la década de los 90 fueron producto principalmente de las exigencias del mercado ocupacional y de consumidores. Tanto porque su principal fuente de financiamiento es el arancel, por lo cual deben adecuar sus estudios a las exigencias del cambiante mercado laboral y con la creación de más instituciones privadas se aumentó la competencia interinstitucional. Las universidades privadas se vieron más exigidas a actualizar sus ofertas de grado y a establecer alianzas estratégicas con instituciones universitarias extranjeras que le otorgaron un prestigio adicional a sus ofertas.

Con respecto a la homogeneización de aspectos institucionales y académicos, y tomando conceptos de Di Maggio y Powell, podemos señalar que la existencia de una ley general para todas las instituciones, que obliga a cumplir determinados misiones y funciones, podría estar presionando a favor de que las instituciones universitarias tengan características similares (isomorfismo coercitivo). Otra presión importante podrían ser las expectativas simbólicas de la sociedad respecto a la educación universitaria. Las características actuales de las sociedades, con un alto grado de incertidumbre sería otro de los aspectos que presionaría a las instituciones universitarias a imitar a aquellas con mayor prestigio social (isomorfismo mimético). Otro aspecto a ser contemplado, que podría asociarse a mecanismos de cambio isomorfos son las “profesiones”, que traspasan las fronteras institucionales y la captación y/o contratación de docentes de instituciones tradicionales y con prestigio (isomorfismo normativo). [Di Maggio y Powell (1999)] Las universidades privadas se ven forzadas a imitar y replicar el modelo de la universidad pública y tradicional, tanto por las fuerzas de los mecanismos de autorización, supervisión y evaluación como por la propia competencia (por estudiante y reputación) con las instituciones del sector público. Además, en el caso de las nuevas universidades privadas, hay razones económicas y político-culturales que inducen adicionalmente a esa forma de imitación sin diferenciación. Económicas, por cuanto las fuerzas del mercado impulsan a estas instituciones a concentrarse en el nicho de carreras de mayor prestigio y rentabilidad, y de menores costos de producción. Político-culturales, porque las nuevas universidades privadas deben buscar, ante todo, legitimarse en un medio relativamente hostil y dominado por el paradigma de la universidad pública, lo que las lleva, por necesidad, a adoptar comportamientos imitativos.

b. Investigación en curso A partir de este año se inicia una nueva investigación, cuyo objetivo principal es analizar los cambios en la distribución del poder y la autoridad entre el Estado y las universidades a partir de la incorporación, en la Ley de Educación Superior N° 24.521, de un conjunto de organismos de coordinación sistémica: el Consejo de Universidades, el Consejo

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Interuniversitario Nacional, el Consejo de Rectores de Universidades Privadas y los Consejos Regionales de Planificación de la Educación Superior y la Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación Universitaria.

Se caracterizará, comparará y evaluará, en cada uno de los organismos la formas de gobierno y gestión –estructuras, dispositivos y procedimientos–, la dinámica de los vínculos de cooperación y conflicto entre actores diversos en los procesos de toma de decisiones y la representatividad de los miembros en los organismos de coordinación como aspectos centrales para explicar los ejercicios de poder y distribución de la autoridad.

La hipótesis de la que se parte sostiene que las atribuciones conferidas a estos organismos con funciones normativas, de evaluación, acopio de información y control favorecieron una creciente concentración de poder en el ministerio central sobre el gobierno del sistema. Asimismo, nuevos organismos de coordinación se convierten en instancias que “amortiguan” los conflictos entre gobierno y las universidades, introduciendo niveles intermedios de decisión y nuevos interlocutores. A partir de estas hipótesis se desagregan los siguientes interrogantes que orientarán la investigación.

a. ¿En qué medida los organismos de coordinación restan competencias y restringen las autonomías de las universidades?

b. ¿En qué medida los nuevos organismos, al incrementar sus capacidades normativas, de evaluación y de acopio de información para todo el sistema promueven mecanismos de homogenización del sistema y la estandarización de programas?

c. ¿Es posible interpretar como parte del éxito estos nuevos organismos –en términos de eficacia y eficiencia en el ejercicio de sus atribuciones– a la propia incapacidad de la base (las instituciones) y a la debilidad de sus organismos de coordinación voluntaria (como el CIN), para promover desarrollar políticas autorreguladas que respeten los intereses de la base?

d- ¿En qué medida la nueva configuración ha afectado el diálogo privilegiado entre gobierno y las universidades públicas, si se considera el lugar que hoy ha adquirido el sector de universidades privadas como nuevo interlocutor?

3. Aspectos metodológicos Los diferentes proyectos se encuadran dentro de las investigaciones de tipo interpretativo en las cuales a partir de identificar, describir e interpretar los fenómenos, se exploran las relaciones y se desarrollan proposiciones e hipótesis sobre el problema en estudio.

La estrategia teórica-metodológica es principalmente cualitativa. La utilización y análisis de datos cualitativos supone una tarea continua e iterativa.

Las metodologías cualitativas son apropiadas para investigar la construcción social de significados, las perspectivas de los actores sociales, los condicionantes de la vida cotidiana o brindar una descripción detallada de la realidad. [Denzin y Lincoln (1994)]

Se analizaron fuentes secundarias (normativas, documentos, planes de acción) que suponen la voluntad explícita de los gobernantes en la orientación general de las propuestas políticas. Esta perspectiva privilegia a la legislación como mecanismo de regulación, la cual organiza y distribuye el poder relacionado con la producción, distribución y el usufructo de los bienes educacionales. Dado que la política educacional de un Estado revela y oculta al mismo tiempo lo que ella quiere realizar, analizar las políticas educacionales implicará distinguir tanto aquello que es proclamado como lo deseado y planeado de aquello que es propuesto en realidad, sin ser proclamado. [Severino (1986)] Estas contradicciones no siempre son la expresión de una fuerza o actor

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determinante, sino que en general son producto del interjuego de diferentes actores que pugnan por dar direccionalidad al sistema educativo. [Paviglianiti (1993)]

En el análisis de los organismos de gobierno y las estrategias de los principales actores institucionales se analizaron los debates, las actas y las resoluciones en los órganos de gobierno y se realizaron entrevistas a los diferentes actores intervinientes en dichos procesos.

En el análisis de los procesos de cambio en el gobierno y la administración del sistema universitario, a partir de la sanción de la Ley Federal de Educación y la Ley de Educación Superior hasta la actualidad, se analizó la normativa respectiva. Teniendo en cuenta el tipo de norma utilizada, se describen los órganos de gobierno, su composición, la designación de sus miembros, sus funciones y mecanismos de control y regulación. En el caso en que se dispuso de información, se estudió la estructura, la planta de personal del organismo y el perfil de los cargos. Asimismo, a través del análisis de los procesos de implementación de las políticas, se analizaron las interacciones entre los diferentes niveles de gobierno.

Para la producción de información no documentada acerca de los discursos o prácticas específicas se recurrió a la metodología de entrevistas semi-estructuradas con informantes calificados. Se utilizaron aproximaciones de tipo cualitativo o “interpretativo” con el fin de captar “la invisibilidad de la vida cotidiana” [Erikson (1986), p. 121], esto es, los detalles concretos de la práctica de “lo que sucede” en un determinado espacio, así como los “significados locales” que aparecen en las personas involucradas en ese espacio. La selección de los diferentes tipos de informantes se encuadró en un modelo de selección por cuotas a partir de determinar una serie de atributos (período de mandato, institución que representa, etc.).

El análisis conjunto proveniente de cada una de las fuentes implicó la búsqueda de relaciones de significación que permitiesen elaborar hipótesis de trabajo sobre las regularidades y dimensiones de análisis y de las diferencias que se presentaron como relevantes para la comparación.

Para el análisis normativo se recurrió a técnicas provenientes del campo jurídico y para la producción de información no documentada acerca de los discursos o prácticas específicas se recurrió al análisis de contenido con el propósito de identificar los núcleos de significado centrales, estableciendo categorías de análisis en base a criterios temáticos y teóricos.