NACIONES UNIDASCOMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE

LAS POLTICAS SOCIALES EN AMERICA LATINA

GERMAN W. RAMA

Seminario La teora del desarrollo en los albores del siglo XXI

Santiago de Chile, 28-29 de agosto de 2001

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LAS POLITICAS SOCIALES EN AMERICA LATINA

I. Introduccin

Por polticas sociales normalmente se entiende un conjunto de disposicioneslegales y de acciones de parte de los poderes pblicos, como de los distintos grupossociales que tienden a proteger la existencia y la calidad de la vida humana de latotalidad de los integrantes de la respectiva sociedad.

Es obvio que en ninguna parte del mundo las polticas sociales emergieron concarcter comprensivo de todas las situaciones en que se requiere de proteccin de lavida humana y fundamentalmente de la proteccin social en los momentos ysituaciones cruciales de la existencia, como son: el nacimiento, la infancia, elembarazo y la reproduccin, la alimentacin, la salud, el empleo, la vivienda y lacondicin de vejez.

Pero lo que define a las polticas sociales es el objetivo de la universalidad. Lanocin fundamental es que los seres humanos, por el hecho de ser tales, tienenderechos similares en lo que se refiere a la existencia y la calidad de la misma, conindependencia de sus restantes atributos, como son: el sexo, el color de piel, lalengua, la cultura a la que se pertenece, y el poder econmico y social.

La nocin de derechos humanos comienza a expresarse con la RevolucinFrancesa, que destruye el principio aristocrtico en la sociedad y lo sustituye por lanocin de la igualdad, pero que instaura en nombre del colectivo denominadopueblo el derecho del estado revolucionario a disponer de las vidas de laspersonas1.

Inversamente, en la tradicin norteamericana se establece el valor del individuofrente al poder del Estado, con claras manifestaciones tendientes a controlar al podery a sus imposiciones, que iban desde la imposicin de una religin al derecho aeliminar a las personas.

Las nociones predominantes fueron ms polticas que sociales, y en el largoperiodo de las revoluciones desde fines del siglo XVIII hasta la primera mitad delsiglo XIX, intervinieron en el cuadro de garantas polticas y civiles, pero no en lassociales. En la historia de los pases europeos, primero emergieron los derechosciviles como es el caso de Inglaterra con la Revolucin Gloriosa- luego los derechospolticos, en un largo proceso de marchas y contramarchas a lo largo del siglo XIX, ypor ltimo en el siglo XX se inicia, en forma tmida, el reconocimiento de losderechos sociales en primer trmino en la Alemania de Bismarck, y luego con lasluchas sociales que llevan a la creacin del gobierno del Frente Popular en Francia-para recin afirmarse como derechos colectivos y universales a partir de la terribleexperiencia de la Segunda Guerra Mundial y en Estados Unidos, luego de la nomenos terrible experiencia de la crisis social de los aos 30. El gobierno de Franklin

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D. Roosevelt crea una amplio programa de polticas sociales, desde la generacin deempleo con las vastas obras estatales hasta la generalizacin de la educacinsecundaria pblica, pasando por la creacin del Social Security System2.

La primera mitad del siglo XX fue un periodo en el que los pases occidentales yla recientemente creada Unin Sovitica, manifestaron las mayores violaciones de losderechos humanos, los que aun no haban comenzado a existir en vastas regiones delmundo como Africa, Asia y Amrica Latina. La cmara de gas y el gulag son lasexpresiones de la violencia en la destruccin de los seres humano, que en nombre dela ideologa marcaron la historia europea hasta mediados del siglo XX.

Es en ese marco que las recientemente creadas Naciones Unidas van a estableceruna nueva filosofa sobre los derechos humanos y ciudadanos, a travs de ese magnotexto: la Declaracin Universal de los Derechos Humanos. Lo sorprendente de laDeclaracin es que haya sido adoptada a pocos aos del Holocausto, y lo previsibleen la misma fue que no incluyera las obligaciones de los Estados para hacer efectivoslos derechos sociales como la salud, la alimentacin y la vivienda3. Vastas porcionesde la humanidad vivan en la esclavitud, la poblacin femenina en el relegamiento yla exclusin de derechos, y la mayor parte de la poblacin mundial careca degarantas en cuanto al derecho a la vida y a la libertad.

El desarrollo de las polticas sociales se produce luego del reconocimiento de losderechos humanos, y para ello es indispensable que quien tiene poder poltico, socialy econmico acepte que el otro ser humano, que carece de ellos, tiene derechos aciertas condiciones de la existencia que slo pueden establecerse si los grupos quetienen poder poltico y econmico aceptan el derecho de los subordinados y estndispuestos a tolerar un sacrificio en sus ingresos y en su poder social para hacerefectivo ese derecho.

II. Los orgenes sociales de Amrica Latina

La regin emerge como una identidad con el primer proceso de globalizacin, quese inicia con el descubrimiento de Amrica por Cristbal Coln como Almirante de laCorona de Aragn y Castilla. La regin estaba poblada por millones de sereshumanos que formaban parte de sociedades culturalmente muy avanzadas, comofueron los casos de los pueblos Mayas, de los pueblos Mexicanos y de los pueblosAndinos, o de sociedades de menor grado de desarrollo cultural y social, que enescalones sucesivos llegaban hasta los pueblos que se encontraban en el estadio derecolectores de alimentos.

La conquista de Amrica plantea el problema de los llamados justos ttulos paraejercer el poder sobre esas poblaciones en el que se va a destacar el Padre Vitoria- yuna discusin teolgica sobre si los indgenas tienen o carecen de alma, cuyoprincipal protagonista fue el Padre Bartolom de Las Casas. El primer tema va a serresuelto considerndolos sbditos de la Corona, pero en carcter de menores de edad,por lo que los pueblos indgenas sern encomendados a los espaoles para que

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trabajen para ellos y reciban la fe cristiana. El segundo tema va a promover el trasladoforzado de poblacin africana que no es sbdita de Espaa- en carcter de esclava yque va a ser especialmente apta en los siglos siguientes para someterla al rgimen deplantacin, que va a predominar fundamentalmente en el Caribe, al igual que enBrasil, y en los estados algodoneros de Amrica del Norte, hasta la Guerra deSecesin (1861-1865).

La poblacin indgena en Amrica Latina experiment cinco siglos bajocondicin esclava o bajo condicin subhumana y de destruccin cultural. El rgimencolonial espaol se fund en la encomienda como sistema de relacin entredominadores y dominados, y en la hacienda como forma de explotacin econmicade la tierra. La esclavitud de la encomienda como forma de regulacin de lasrelaciones laborales, y el capitalismo como forma de comercializacin externa,coincidieron durante varios siglos.

El carcter estamental de las relaciones sociales fue consagrado con el principiode la pureza de sangre, es decir de la descendencia exclusiva de conquistadores ydominadores peninsulares, sin ninguna mcula de sangre indgena o negra. A lo largode tres siglos los expedientes dirigidos a la Corona espaola contienen infinitasdemandas de declaracin de pureza de sangre, y el bien nacer se va a asociar con elconcepto de la limpieza de oficios -que implica el menosprecio del trabajo manual-para marcar la no vinculacin con las razas indgena y negra, o con la desdeadacondicin juda o marrana. Ambas dimensiones van a crear un orden social jerrquicoen el que no pueden participar ni la poblacin indgena ni la poblacin africanatrasplantada, e incluso a veces no logran ser aceptados los miembros de la poblacincriolla4.

La independencia de los pases latinoamericanos del dominio espaol que seinicia en 1810, no logra modificar el carcter estamental de las relaciones sociales. Lapoblacin indgena contina excluida, mientras que muchos de sus gruposcomunitarios resisten la aniquilacin de su identidad conservando la lengua, optandopor el relegamiento como condicin para preservar la identidad. Contra todaprevisin, las lenguas y las identidades indgenas sobreviven a pesar de lasdegradantes condiciones sociales5 a las que son sometidas las poblacionestestimoniales. Sobre la discriminacin y las mnimas oportunidades sociales, algunostempranos trabajos, como el de Pablo Gonzlez Casanova6, que analiz con sagacidadunos de los censos mexicanos de la segunda mitad del siglo XX, muestran que lalnea de discriminacin corra sobre la condicin indgena-no indgena.

A fines del siglo XX y comienzos del presente siglo, el fenmeno social msdestacado y sorprendente, para muchos observadores, es el del renacer de lasidentidades indgenas, o ms bien la expresin pblica de una identidad que nuncadesapareci. No slo es la guerrilla de Chiapas, ni la demanda de independencia delos Misquitos, sino que en este proceso emerge tambin una identidad indgenachilena que emerge a la luz pblica cuando el ultimo censo de poblacin incorpora

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una pregunta sobre autoidentificacin, que incluye la de indgena, la que es asumidapor un dcimo de la poblacin.

La institucin de la esclavitud es muy antigua y se practic desde tiemposprehistricos, como forma de apropiarse de la fuerza de trabajo del pueblo sometidopor parte del pueblo dominante. El trabajo esclavo fue la base de la acumulacineconmica en las ciudades griegas y en la antigua Roma. En esta ltima se acu eltrmino esclavo que proviene de la palabra eslavo. Durante la Edad Media diversasformas de esclavitud caracterizaron las relaciones de pueblos cristianos con pueblosinvasores brbaros, y tambin constituy una de las formas sociales de la dependenciahumana que marc al sistema de poder en la Alta Edad Media. La esclavitud sedebilit como institucin dentro de la cristiandad medieval, que adquiri concienciade comn perte