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LAS LEYES ELECTORALES Y LA AUTONOMIA DEL
ORGANO ELECTORAL EN QUERETARO
MARTHA GLORIA MORALES GARZA, EFRAIN MENDOZA ZARAGOZA
Y LUIS ALBERTO FERNANDEZ GARCÍA1
Ciudad de Querétaro, julio de 2011
Introducción
El estudio de diversos escenarios históricos en México, desde el siglo XIX hasta
nuestros días, ha llevado a constatar una evidente independencia entre las normas
jurídicas y su aplicación práctica2. Quizá influenciados por esa realidad, los sociólogos
políticos han mostrado cierto desprecio por el estudio de las leyes, dejándoles la tarea
a los juristas. Como si lo que importara fuere sólo “la práctica” y no las normas
escritas.
La influencia del neo institucionalismo, sin embargo, ha hecho pertinentes las
preguntas teóricas del tipo de las que plantea Robert Putnam en su investigación
clásica sobre el desempeño institucional en la Italia de los 80: “¿Cómo influyen las
instituciones formales en la práctica política y gubernamental? ¿Si reformamos las
instituciones, estamos reformando también la práctica? ¿El desempeño de una
institución depende de su entorno social, económico y cultural? (…) ¿O la calidad de
una democracia depende de la calidad de sus ciudadanos?”3
La mera observación de los procesos legislativos, con sus pasiones y enconos por una
frase o una palabra, sus negociaciones, presiones, intercambios de favores –no
siempre confesables–, e, incluso, lo que hoy se gasta en el llamado lobbismo, permite
llegar a concluir que “las instituciones importan”, parafraseando el título de la obra de
Bo Rothstein.4
Con estas ideas, al emprender este trabajo, consideramos útil preguntemos si las
características constitucionales, legales y reglamentarias que regulan el
funcionamiento de la entidad organizadora de las elecciones y autoridad en la materia,
definen de manera trascendental el tipo de política que se practica. Pero además, y
en sentido opuesto, ¿cómo y por qué cambian las normas? Hemos tratado de tomar
1 Profesores investigadores de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Autónoma
de Querétaro. Email: [email protected], [email protected], [email protected]. 2 Como Guerra, F. X. (1980) y Escalante F. (1993)
3 Putnam (1994: 1)
4 Rothstein (1998)
2
nota de lo que las normas señalan y, por tanto, de lo que restringen o impiden, y de
todo ello que, sin estar estipulado por escrito, opera por costumbre o acuerdo social.
En una sociedad cuya autoridad basa su legitimidad en las ideas democráticas, los
ciudadanos nos lamentamos cuando los que manufacturan las leyes y las políticas
públicas persiguen sus intereses propios; aunque, bien miradas las cosas y tal como lo
dejó asentado Downs5 hace más de 50 años, esa conducta es nítidamente racional y,
por tanto, fácilmente comprensible: como todos los demás, los que gobiernan tienen
intereses privados6 y, en la búsqueda de satisfacerlos, el bienestar social es un mero
subproducto. Pero el hecho de que la legitimidad del comportamiento de la autoridad
dependa de que ésta actúe “a favor del pueblo”, fundamenta dichos lamentos y, en la
realidad, pone límites a la actuación interesada de las autoridades políticas.
Si hablamos de procesos electorales, la agenda incluye tópicos como la pretensión de
los gobernantes de controlar a las fuerzas políticas que se les oponen; la de los
partidos a obtener la mayor cantidad de recursos públicos y privados para financiar
sus actividades libremente y que los demás partidos carezcan de esa libertad y de
esos recursos. Pero, igualmente, es lícito esperar que haya fuerzas políticas que
difundan el significado verdadero de estas acciones y que los ciudadanos pretendan
castigar los comportamientos abusivos u oportunistas, políticamente (con el
descrédito), con la negación del voto y, eventualmente, con una pena judicial.
Hemos fijado nuestra atención en la confección de las herramientas que permiten a un
organismo electoral –al que suponemos creado, en principio, para favorecer los
intereses de los ciudadanos y restringir los de los partidos (en el poder o en pos de él)-
vigilar las acciones y aplicar los castigos a las conductas oportunistas de la manera
más económica o, al contrario, los diseños que le impiden o le dificultan esta tarea.
Qué tanto estos límites funcionen depende de varios factores. La teoría propone
básicamente dos: la ideología, es decir, la concepción de lo que es socialmente
correcto y lo que no lo es, y el costo de la información que descifre y difunda el
significado de acciones que se pueden ocultar o que son ambiguas.
El análisis de estos hechos tendrá que dilucidar cuándo, bajo qué circunstancias
prevalecen los intereses de los partidos y cuándo los de los ciudadanos; cuándo les es
costeable a los gobernantes pagar los costos (políticos o judiciales) de sus conductas
oportunistas, en otras palabras cuándo los costos y la probabilidad de evadirlos
superan a los beneficios de dicha conducta y cuándo no. Pero, asimismo, tendremos
que dilucidar los límites de la legitimidad pues, como dice D. North (1981), sin un
mínimo (determinable) de ideología, es decir, de creencia en la legitimidad de las
instituciones, toda conducta decente se vuelve incosteable y la vida social, en último
término, inviable.
En los años recientes, la alternancia electoral ha permitido a los ciudadanos castigar
conductas que le parecen contrarias a sus intereses. Aún no sabemos cómo medir el
grado de indulgencia que tienen los electores frentes a conductas de los políticos que
5 Downs (1957)
6 Renta, porder y prestigio, (Downs: 1957)
3
contradicen los intereses ciudadanos en general. Pero, a pesar de la alternancia,
pareciera que algunos gobernantes, de todos los partidos que nos han gobernando,
aún no tienen suficiente experiencia para recordar, cuando están en el ejercicio del
poder, que el día de mañana serán oposición y pasado mañana, simples ciudadanos
con pocas herramientas de defensa frente a eventuales abusos del poder.
En una gran cantidad de estudios sobre la política7, se ha echado mano de la Teoría
Agente-Principal –originada para estudiar la relación entre el propietario de una
empresa (Principal) y los encargados –por él- de administrarla (Agente). El problema
radica en establecer los mecanismos que limitan la conducta del Agente, pues éste
desarrolla sus propios intereses y tiene acceso a más información sobre la empresa
que el Principal. Para ejercer su control y disciplinar al Agente, el Principal tendría que
resolver esa asimetría de información. Si trasladamos este esquema a la relación entre
los ciudadanos y los funcionarios elegidos para que actúen en su nombre y beneficio,
el organismo electoral tiene el objeto de monitorear y, en su caso, disciplinar
eventuales conductas abusivas de los partidos políticos, dado que al ciudadano le es
muy difícil, cuando no imposible, ejercer su control. Desde este punto de vista, los
procesos aquí descritos, muestran un “estira y afloja” entre los intereses ciudadanos y
los partidarios; como pequeño grupo, estos organizan de mejor manera su acción
colectiva que el abigarrado y heterogéneo Principal, los ciudadanos. (Olson: 1965)
Evolución de la legislación electoral en Querétaro (1994-2011)
El objetivo del presente apartado es mostrar la evolución de la legislación electoral en
Querétaro, desde la creación del Instituto Electoral de Querétaro hasta la actualidad.
En esta evolución se resaltan básicamente dos elementos. En primer lugar, el nivel de
autonomía del órgano electoral, el cual será evaluado en función de tres indicadores:
primero, la composición del órgano electoral; segundo quién y cómo se elije este
órgano; y tercero, los requisitos para ser Consejero Electoral.
El segundo elemento que será analizado es el modelo organizativo del Instituto y sus
cambios. Esto se observará a través de las modificaciones a la Ley Electoral en lo
relativo a las facultades del Consejo General y las de la estructura administrativa del
Instituto. Creemos que el análisis propuesto permitirá al lector dimensionar el impacto
que las modificaciones a la Ley Electoral están teniendo sobre el órgano electoral y,
por lo tanto, sobre la calidad de la democracia en la entidad.
Las leyes electorales en Querétaro muestran un proceso de cambio institucional muy
revelador. Entre 1994 y 1997, con el predominio del PRI en el Estado, las leyes
electorales evolucionan, en el mismo sentido que a nivel nacional, hacia la formación
de un órgano electoral ciudadano y autónomo. En esta primera época, aun contando
con la mayoría de votos en la Legislatura, el PRI decide formar un órgano autónomo y
elegir de manera consensada a los que serían los primeros consejeros electorales del
Estado.
7 Véase, por ejemplo Millán, H y Natal, A. (2008: 73ss.)
4
En 1997 llega al gobierno del estado por primera vez un partido de oposición,
encabezado por Ignacio Loyola Vera, de filiación panista, y cambia radicalmente la
composición de la Legislatura. El Instituto Electoral de Querétaro propone dos
reformas electorales (1999 y 2002), las cuales son aprobadas por los diputados y, con
ellas, se avanza en el mismo sentido de la legislación anterior y se profundiza el
carácter autónomo del Instituto Electoral al perfeccionarse el proceso de elección de
consejeros y mediante la adición de requisitos para ser consejeros electorales.
Sin embargo, en 2008, con una Legislatura predominantemente panista, el Instituto
propone una reforma electoral que es sólo aceptada parcialmente por los legisladores
y, finalmente, se aprueba un dictamen que inicia un proceso de pérdida de autonomía
del órgano electoral, así como el carácter autónomo de los propios consejeros. Este
proceso se profundiza con la propuesta entregada en 2011 por el actual Consejo
General del Instituto y que representa, en muchos sentidos, el mismo espíritu de la
propuesta realizada por el actual gobernante priista, José Calzada Rovirosa, lo cual
profundiza de manera contundente la pérdida de autonomía del órgano electoral y el
debilitamiento de un modelo organizativo innovador y más democrático frente a uno
jerarquizado y mucho más dependiente de los partidos y, particularmente, del bloque
mayoritario en la Legislatura.
Hasta antes de 1994, la Constitución Política de Querétaro establecía, en su artículo
15, que correspondía al “Gobierno del Estado” la organización de los procesos
electorales estatales, “con la participación de los partidos políticos nacionales y
estatales y los ciudadanos”. Esta tarea se encomendaba a un “organismo público” no
calificado como autónomo.
La reforma de la normatividad electoral federal de 1993 tuvo reflejo en Querétaro en
1994, bajo la iniciativa del gobernador Enrique Burgos García. Mediante ella, se crea
el Instituto Electoral de Querétaro, en sustitución de la Comisión Electoral del Estado.
Pero, tal como sucedía a nivel nacional, el Instituto se mantenía con muy baja
autonomía frente al Gobierno pues, como se puede ver en el anexo No. 1, el Consejo
del Instituto seguía presidido por el Secretario de Gobierno, los 4 consejeros
ciudadanos eran electos por la Legislatura “a propuesta del Gobernador” y por mayoría
simple de los diputados.
Adicionalmente, el número de consejeros ciudadanos dependía del número de
representantes de partido que en 1994 eran 4 (PRI, PAN, PRD Y PT), los cuales
tenían voz y también voto. Además, integraban el consejo los representantes de dos
ayuntamientos sorteados de entre los 18 que componen el estado; por simple
probabilidad serían priistas, pues en aquel momento sólo un municipio era gobernado
por un partido de oposición; y dos representantes de la Legislatura, uno del partido
mayoritario y otro de la primera minoría.
En suma, en 1994, el Consejo General tenía una integración claramente dependiente
del Gobierno y, dado que el PRI gobernaba la entidad, este partido tendría la mayoría
de votos. La oposición, toda unida, tendría cuatro votos (los tres de los partidos
diferentes al PRI y el del diputado de la primera minoría), mientras que el PRI tendría
cinco votos: el del Secretario de Gobierno, el del diputado del partido mayoritario, el
5
del propio representante del PRI y, muy probablemente, los de los dos representantes
de los municipios.
Como también se puede ver en el anexo No. 1, los requisitos para ser “Consejero
Ciudadano” no excluían el ser militante de partido político -ni siquiera el haber tenido
cargos a nivel nacional en los partidos- ni tampoco ser funcionario público, si un año
antes de las elecciones se desprendieren del cargo.
En septiembre de 1996, también bajo el impulso de las reformas federales, el Ejecutivo
del Estado, aún encabezado por Enrique Burgos, presenta una nueva iniciativa de
reforma constitucional, en la que el artículo 15 se modifica para reconocer que la
organización de las elecciones es una “función estatal”, que corresponderá al Instituto
Electoral, quien será autoridad en la materia, y al que ahora se dota de autonomía
constitucional. Desaparece del órgano superior de dirección (Consejo General) la
representación del Gobierno. Los consejeros electorales serán electos por consenso o
por el 66% de los miembros presentes de la Legislatura, “a propuesta de los grupos
parlamentarios” y los representantes de los partidos serán despojados del derecho a
voto en el Consejo.
El mismo método se señala para la elección de 7 consejeros suplentes y de su orden
de prelación. El período de los consejeros se fija en 7 años, con oportunidad de ser
reelectos una sola vez. El mismo artículo señala que la designación del presidente del
consejo se hará por mayoría de los consejeros. Estas modificaciones sustantivas de la
Constitución se ven reflejadas en la Ley Electoral de Querétaro de 1996. Es muy
revelador que se plasme en la Constitución el número de consejeros, así como el
hecho de que el presidente del Consejo será electo por sus pares. En otras entidades
federativas, los aspectos particulares sobre la integración del Consejo aparecen sólo
en la Ley Electoral y no en la Constitución. La intención del legislador parece que fuera
blindar estos temas, para que sólo con las dos terceras partes de la Legislatura se
pudieran reformar elementos centrales e innovadores.
Si bien es cierto que las reformas locales responden a una corriente nacional, la
normatividad queretana fue más allá, al menos en dos cuestiones: la elección del
Consejero Presidente, que se hace recaer en el resto de los consejeros, lo que
fundamenta su carácter de ser pares; pero además, se faculta al Consejo General del
Instituto para iniciar leyes en materia electoral (Artículo 33, Fracción V).
Los primeros consejeros electorales de esta nueva etapa del Instituto deberán ser
electos por consenso o por las dos terceras partes de los legisladores presentes, es
decir una mayoría calificada que, como se observa en el cuadro No. 1, el PRI no tiene.
De esta manera, la elección del Consejo se logró por consenso de los legisladores8,
como se preveía en la ley, y el 15 de diciembre de 1996 se eligió a los siete consejeros
ciudadanos titulares y a los siete suplentes9.
8 A partir de las entrevistas a algunos de los consejeros electorales de aquellos años, se puede reconstruir
la elección como un proceso de consenso, pues se eligió a aquellos que, aunque propuestos por un
partido, no fueron objetados por los demás.
6
Cuadro No. 1
Integración de la Cámara de Diputados
Querétaro 1994-1997
Diputados de
Mayoría
Diputados de
Representación
proporcional
Diputados Totales
PRI 15 0 15
PAN 0 7 7
PRD 0 2 2
PT 0 1 1
TOTAL 25
Fuente: Archivo de la Legislatura del Estado de Querétaro.
El procedimiento de la elección de los consejeros ocurrió con apego a derecho y en un
marco de bastante pluralidad y armonía. Pero los resultados electorales de julio de
1997, adversos al PRI en la elección para Gobernador10, provocaron entre los priistas
una reacción de encono, que se vio reforzada por una postura crítica de los diputados
panistas que tampoco estaban conformes con la actuación de los Consejeros.
Aprovechando una acción poco adecuada11 pero no ilegal de los consejeros, y una
serie de irregularidades en la contratación de la empresa responsable del PREP12, los
consejeros titulares fueron destituidos en diciembre de 1997.
El conflicto entre los diputados y los consejeros electorales duró dos años, pues no fue
sino hasta el 16 diciembre de 1999 cuando la Legislatura designó a los consejeros
electorales suplentes como titulares, hasta que se resolvieron todos los
procedimientos judiciales derivados del juicio político iniciado por los legisladores13.
Como se puede observar en el Cuadro No. 2, este juicio político y destitución
procedieron por la concurrencia tanto de los diputados priistas como de casi todos los
9 Periódico Oficial del Gobierno del Estado La Sombra de Arteaga, 26 de diciembre de 1996. Los
consejeros titulares fueron: Lic. Ma. Elena Ortega Alcocer, Lic. Armando Cuenca Salgado, Ing. Pablo
Hernández Vázquez, Ing. Agustín Breña Prado, Lic. José Luis Sierra Salcedo, Lic. Juan Ricardo Jiménez
Luna, y Prof. Adán Bernal Arenas. 10
El PRI, teniendo como candidato a Fernando Ortiz Arana, perdió la gubernatura frente al Partido
Acción Nacional, que tuvo como candidato a Ignacio Loyola Vera con un margen de victoria de apenas
5%. 11
Los consejeros electorales se auto prestaron dinero para la compra de autos particulares. 12
Para la elaboración del PREP, los consejeros autorizaron la contratación de una empresa que después
recocieron como “fantasma”. Posteriormente contrataron a otra empresa que no fue capaz de entregar los
resultados a tiempo, se podría decir que “se les cayó el sistema”, para recordar la elección presidencial de
1988. Ellos afirman que estas acciones fueron propiciadas por la ingenuidad de los consejeros y porque el
aparato administrativo del Instituto todavía estaba en manos de algunos funcionarios de la antigua
institución, cuando el PRI controlaba al Instituto. Ello no los disculparía. 13
El 22 de diciembre de 1999, la Legislatura realiza y documenta este proceso, el cual fue publicado en
La Sombra de Arteaga del 31 de diciembre del mismo año.
7
panistas, pues la composición de la cámara requería de un acuerdo entre las
fracciones, y la ley electoral vigente en ese momento requería de dos terceras partes
de los diputados para la destitución de los consejeros (artículo 66 de la Ley Electoral
de 1996). Aunque posteriormente hubo algunos conflictos, pues no había consenso en
nombrar a todos los suplentes titulares, finalmente todos ellos fueron favorecidos con
tal designación, a finales de 1999.
Cuadro No. 2
Integrantes de la LII legislatura
Querétaro 1997-2000
Diputados de
Mayoría
Diputados de
Representación
proporcional
Diputados Totales
PRI 7 3 10
PAN 8 3 11
PRD 0 2 2
PC 0 1 1
PVEM 0 1 1
TOTAL 25
Fuente. Archivo de la Legislatura del Estado de Querétaro.
A partir de 1997, el Gobierno del Estado y los municipios más importantes son
encabezados por el Partido Acción Nacional y, como se observa en el cuadro No. 2, la
composición de la cámara tiene un viraje importante: hasta antes de 1997, el PRI tenía
60% de los escaños y después de ese año, su porcentaje de votos se redujo a 40%.
Durante el gobierno de Ignacio Loyola se realizaron dos reformas a la Ley Electoral: la
primera en 1999 y la segunda en el 2002; y también en 2002, un intento de Reforma
Constitucional que no prosperó. Para las tres reformas, hubo otras tantas iniciativas
realizadas por el Consejo General del Instituto Electoral que fueron evaluadas por una
Legislatura muy plural --como se puede observar en el cuadro No. 3--. El PAN no
contaba ni con la mayoría simple en esta Legislatura; sin embargo, las propuestas
aprobadas redundan en un avance de la Ley Electoral que se aprobó durante el
predominio priista.
La pretendida reforma a la Constitución, que recogía las principales propuestas del
Instituto relativas a las figuras de democracia directa, reafirmaba el carácter autónomo
del Instituto, reservaba la elección del Consejero Presidente al pleno del Consejo,
abría la propuesta de candidatos a consejeros a la ciudadanía en general y preveía las
candidaturas de ciudadanos sin partido; fue finalmente frenada por la mayoría de los
ayuntamientos del Estado y, al parecer, por la gestión del Gobernador Loyola. Ellos
argumentaron que no se les había escuchado, pero subrayaban su molestia porque la
Legislatura quedaría facultada para fijar un tabulador de salarios de todos los
funcionarios públicos. El dictamen había sido aprobado por unanimidad de votos de
los diputados.
8
Cuadro No. 3
Composición de la LV legislatura
Querétaro 2000-2003
Diputados de
Mayoría
Diputados de
Representación
proporcional
Diputados Totales
PRI 6 2 8
PAN 9 3 12
PRD 0 2 2
PT 0 1 1
PARM 0 1 1
PVEM 0 1 1
TOTAL 25
Fuente. Archivo de la Legislatura del Estado de Querétaro
Las reformas aprobadas a la Ley Electoral en estos años tienen dos innovaciones en
relación con la autonomía del órgano electoral: un esfuerzo por delimitar los perfiles de
los consejeros electorales para acercarlos a un perfil de ciudadanos sin partido y sin
preferencias políticas públicas. En este sentido, se modifica el artículo 65 de la Ley
Electoral que corresponde a los requisitos para ser consejero, excluyendo no sólo a
los que han ocupado el máximo cargo directivo en un partido estatal, sino a los
ocupantes de cualquier cargo directivo en partidos u organizaciones adherentes a
estos, ya sea a nivel municipal, estatales o nacionales.
El cambio es muy significativo, pues en la Ley Electoral previa, elaborada bajo el
predominio priista, se excluía sólo al dirigente del partido a nivel estatal, pero se abría
la puerta para el resto de miembros de los comités partidarios estatales, municipales e
incluso nacional, lo cual constituía un contrasentido. Los funcionarios de los partidos
en ningún caso podrían ser consejeros electorales si no abandonaban estas
posiciones al menos cinco años antes de la designación.
En el mismo sentido, es decir ajustar el perfil de los consejeros a ciudadanos, se
adicionan cuatro requisitos más: no haber sido condenado por delito doloso (reforma
de 1999), no ser militar en activo (reforma de 1999), no haber sido representante de
partido político en órganos electorales y, finalmente, tener título universitario.
La otra gran innovación en la reforma electoral de 2002 se refiere al procedimiento
para la elección de consejeros, pues en la ley (artículo 66) se detalla la obligación de
hacer una convocatoria pública, de evaluar los conocimientos político-electorales de
los candidatos y de elegir entre los mejores a los 14 consejeros titulares y suplentes.
Hasta antes de esta reforma, la lista de los posibles aspirantes era producto de las
propuestas de los partidos políticos. Esta innovación es relevante pues resta
discrecionalidad a los legisladores en el proceso y obliga a hacer pública una
9
convocatoria para la elección de los consejeros y también obliga a la Legislatura a
hacer públicos los resultados y los razonamientos de los resultados.
En esta reforma se mantiene un elemento muy innovador de la Ley Electoral en
Querétaro, que se remonta a 1996, es decir, la ley aprobada durante el gobierno priista
de Enrique Burgos García (1991-1997), que en 2011 pretende ser eliminado, y que
limita, sin duda, el poder de los legisladores sobre el órgano electoral. La elección del
presidente del Consejo y del Secretario Ejecutivo es una decisión interna de los 7
consejeros y es un puesto rotativo que tiene una duración de un año pues, aunque se
puede reelegir, en la práctica, lo que dominó hasta el 2010 fue la rotación de ambos
puestos entre los 7 consejeros.
Con este marco jurídico aprobado en el 2002, se procedió a la elección de los
consejeros electorales en 2003. La elección resultó mucho más transparente que la
anterior, pues se emitió una convocatoria pública a través de la cual los ciudadanos
interesados se registraron como candidatos. Lo hicieron 110 aspirantes, de los cuales,
según los diputados, 55 cumplían con los requisitos de ley. Estos 55 fueron
examinados a través de un examen escrito y una evaluación oral, y la Comisión de
Gobernación presentó a la Junta de Concertación Política el informe del proceso.
La Junta de Concertación Política presentó al pleno de la Legislatura la lista
concertada de candidatos, tanto titulares como suplentes y estos fueron aprobados por
22 votos a favor, dos en contra, y la ausencia de un diputado del PRI. Los votos en
contra fueron de los representantes del PRD.
Por la composición de la cámara de diputados en ese momento, se entiende que la
elección fue por acuerdo entre el PRI, el PAN, Convergencia y el PVEM, pues el PAN,
a pesar de haber ganado nuevamente la elección de Gobernador en julio de 2003, no
obtuvo la mayoría en la Legislatura estatal, como se puede de observar en el siguiente
cuadro.
Cuadro No. 4
Integrantes de la LIV Legislatura
Querétaro 2003-2006
Diputados de
Mayoría
Diputados de
Representación
proporcional
Diputados Totales
PRI 7 2 9
PAN 8 4 12
PRD 0 2 2
Convergencia 0 1 1
PVEM 0 1 1
TOTAL 25
Fuente. Archivo de la Legislatura del Estado de Querétaro.
10
En la elección se reconoció el mérito a tres consejeros titulares y uno suplente que
fueron reelectos y se adicionaron tres consejeros nuevos14.
Durante el gobierno de Francisco Garrido (2003-2009), Gobernador emanado de
Acción Nacional, como se había vuelto costumbre el Instituto Electoral de Querétaro
propuso los cambios y fueron aprobados en la Legislatura.
Cuadro No. 5
Integrantes de la LIV Legislatura
Querétaro 2006-2009
Diputados de
Mayoría
Diputados de
Representación
proporcional
Diputados Totales
PRI 3 1 4
PAN 12 4 16
PRD 0 2 2
Convergencia 0 1 1
PVEM 0 1 1
PANAL 0 1 1
TOTAL 25
Fuente: Archivo de la Legislatura del Estado de Querétaro.
Como se muestra en el cuadro No. 5, los resultados de la elección intermedia local
fueron muy desfavorables para el PRI, reflejo, en parte, de la caída del PRI en la
elección presidencial de 2006. En esta elección, el PRI sólo obtuvo 3 diputados de
mayoría cuando en la elección anterior había ganado 7. Esta derrota del PRI, que no
se vio compensada como a nivel nacional por un incremento de la votación hacia la
izquierda, permitió al PAN tener prácticamente la mayoría calificada en la Legislatura
para realizar cualquier reforma constitucional y la mayoría simple asegurada para
hacer cambios en la Ley Electoral local.
Con este abrumador predominio del PAN, la Legislatura aprobó una reforma a la Ley
Electoral en 2008 que, en relación con el órgano electoral, significó un claro retroceso
en referencia a la Ley Electoral anterior. Por un lado, se modifican los requisitos para
ser consejero y se regresa a una postura más blanda para los partidos, pues se
reduce de cinco años a uno el tiempo requerido para que funcionarios puedan ser
consejeros electorales; también se reduce a tres años para el caso de los
representantes de partidos en los consejos electorales. En este retorno a una postura
más favorecedora para el predominio de los partidos al interior del órgano electoral, se
14
Cfr. La Sombra de Arteaga del 12 de diciembre del 2003. Se revisó el acuerdo y también el acta de la
sesión de la Legislatura correspondiente al día 29 de noviembre del 2003, durante la cual se realizó la
elección. Los votos en contra fueron del PRD. Los argumentos del diputado del PRD no son claros en el
acta, pero se sabe que se votó en contra porque no se incluyó a un candidato que este partido apoyaba.
11
muestra tanto el débil perfil democrático de los partidos, incluido el PAN, pues rehúyen
a un árbitro neutro en las elecciones, así como también la necesidad de posicionar a
sus propios correligionarios en este tipo de puestos, que aunque no tienen un salario
muy alto, sí tienen una buena dosis de poder y una gestión prolongada en el tiempo15.
Por otro lado, con esta nueva Ley Electoral se elimina también del artículo 66 la
obligación de la Legislatura a realizar una convocatoria pública para la elección de
consejeros, así como evaluar sus conocimientos y presentar públicamente los
resultados y sus razonamientos respectivos, lo cual regresa la discrecionalidad a los
diputados en el proceso de elección de consejeros.
El poder siempre prefiere un gobierno sin organismos autónomos y críticos, pues la
acción pública se torna más fácil y no son necesarios los consensos, sin embargo, la
composición de la Legislatura, con casi mayoría calificada para Acción Nacional, en el
segundo período de gobierno panista facilitó este comportamiento por parte del
gobierno del estado.
La elección para gobernador en el 2009 fue una importante sorpresa para el PAN,
pues después de un triunfo arrollador en las elecciones del 2006, pierde, a manos del
PRI, la elección de Gobernador con un margen de victoria de 5 por ciento.
Adicionalmente, pierde los municipios conurbados a la capital y solo logra mantener su
predominio, por escaso margen, en este municipio y en los municipios rurales y de la
zona serrana16.
A pesar de que la actuación del órgano electoral fue satisfactoria y sin ningún
problema técnico ni político, y que la elección significó el triunfo del candidato del PRI,
José Calzada, el propio candidato a gobernador cuestionó, durante la campaña, la
actuación del órgano electoral y lo calificó de parcial. De igual manera, los diputados
electos, tanto priistas como algunos de oposición, particularmente el diputado de
Convergencia, promovieron una campaña de desprestigio contra los consejeros
electorales, pronunciándose por una renovación completa del Consejo y negándose,
categóricamente, a la posibilidad de la reelección a la que algunos tenían derecho.
Con un marco jurídico mucho más laxo que el anterior, el proceso de elección de
consejeros estuvo lleno de irregularidades, muchas presiones políticas y un resultado
desastroso para la legitimidad del propio árbitro electoral.
En septiembre de 2010, es decir, dos meses antes de la elección de consejeros que
por ley debe ser en noviembre, el Gobernador del Estado, a través del Secretario de
15
Un Consejero electoral gana en Querétaro cerca de 60 mil pesos que si lo comparamos con las dietas de
los diputados o de los regidores, en realidad no es un salario muy alto, pero tiene la ventaja adicional de
durar en su encargo por lo menos 7 años, pudiendo hacerlo por otro período más. Adicionalmente, por lo
menos en el marco jurídico actualmente vigente, porque se está modificando en este momento la ley
electoral, el Consejo tiene facultades fiscalizadoras muy importes para con los partidos políticos, lo que
les da un poder de negociación muy fuerte. 16
El PRI obtiene en la elección de gobernador el 47.44% de los votos y el PAN 42.20%, en
ayuntamientos el PAN se lleva la mayoría pues gana la contienda en nueve municipios, el PRI en siete y
un ayuntamiento es ganado por el PVEM y otro por Convergencia. En la Legislatura el PAN obtiene el
39.51% de los votos y el PRI y Panal en coalición el 40%.
12
Gobierno, envió a la Legislatura una propuesta de reforma a la Constitución y otra de
modificación a la ley electoral locales17. La entrega se realizó el 9 de septiembre, unos
días antes del “puente” del 15 y 16 de septiembre y se pretendía su aprobación para
finales de ese mismo mes.
Como se puede observar en el cuadro No. 6, la composición de la Legislatura local, no
permite al PRI, de manera aislada, modificar la Constitución, pues sólo cuenta con
36% de los votos, aun sumando los votos del Panal, con el cual sostuvo la alianza
electoral en la elección de Gobernador, y los votos del PRD y de Convergencia, no
logra el 66% requerido. Aún así, el Ejecutivo envía la propuesta, seguramente bajo el
cálculo de que los diputados panistas no se opondrían o que podría lograr que al
menos dos de ellos votaran a favor de la reforma.
La propuesta se refería exclusivamente al órgano electoral, proponía bajar el número
de consejeros de siete a cinco, con el argumento de hacer ahorros; proponía que el
presidente del Consejo fuera electo por la Legislatura, como sucede a nivel federal, y
no por los propios Consejeros, y que el Secretario Ejecutivo del consejo no fuera
consejero, sino un funcionario electo en el seno del Consejo.
La propuesta de reforma electoral es muy extensa, pero tres son sus ejes
fundamentales; primero, disminuir el nivel de autonomía que el órgano electoral tiene
respecto a la legislatura, básicamente a través de la elección del Presidente del
Consejo por la misma legislatura; segundo, la disminución de las atribuciones del
órgano electoral en relación con la fiscalización de los partidos; y tercero, cambios en
la organización interna del Instituto Electoral, para disminuir las facultades del Consejo
Electoral y aumentar las atribuciones del aparato administrativo del propio Instituto18.
Algunos académicos, unos cuantos medios de comunicación, sobre todo impresos, y
particularmente cuatro de los siete consejeros electorales19 alzaron la voz en contra
tanto de la propuesta como del procedimiento. Tres eran los reclamos fundamentales:
por un lado, que a diferencia de lo ocurrido anteriormente, el órgano electoral no fue
consultado para la propuesta de reforma, cuando no sólo tiene facultades de iniciativa,
sino que en la práctica de los años anteriores, se había sentado el precedente de
hacer una consulta pública y que fuera el órgano electoral el que presentara la
propuesta a la Legislatura.
17
Es importante resaltar que desde la llegada del PAN al gobierno estatal nunca los gobernadores
presentaron propuestas legislativas en materia electoral, sino que dejaron esta función al Instituto que
desde 1996 está facultado para ello, ciertamente, los gobernantes intervenían a través de la postura de sus
diputados, y en algunos casos cambiaban partes centrales de la propuesta original, como sucedió tanto en
2002 como sobre todo en 2008, pues el instituto propuso las candidaturas independientes y las formas de
participación ciudadanas, pero estas no fueron incluidas en el dictamen final de las legislaturas. 18
Este tercer elemento se analizará de manera puntual en el siguiente apartado. 19
Los consejeros electorales opositores al proyecto, lograron que se reuniera el consejo y que votara por
mayoría un comunicado a la legislatura donde se rechaza el procedimiento y el contenido de la reforma.
Esta postura crítica le valió la no reelección al entonces presidente del Consejo, Eduardo Miranda, y a la
consejera Cecilia Pérez Zepeda; los otros dos consejeros que se opusieron a la reforma ya no podían
presentarse para la reelección pues habían ya fungido como consejeros los dos períodos permitidos.
13
El segundo motivo de molestia era contra el procedimiento, pues la legislatura
proponía una aprobación fast trak, sin consulta pública y sin tiempo siquiera para
hacer una revisión cuidadosa de la propuesta.
La tercera objeción se refería al contenido, pues claramente se trataba de una
propuesta regresiva, sobre todo en cuanto a la autonomía del órgano electoral y a sus
facultades fiscalizadoras y sancionadoras de los partidos políticos.
Quizá el logro más importante de estas voces fue que el PAN20 y sus diez diputados
mantuvieran una postura en contra la aprobación de la reforma de la Constitución, y
como de la aprobación de ésta dependía la reforma a la Ley Electoral, después de casi
dos meses de intensas presiones la Legislatura desiste de su intento y congela las
iniciativas momentáneamente.
En este ambiente político de crispación, se inicia el proceso de elección de consejeros.
La legislatura emite la convocatoria pública en medio de declaraciones muy
descalificadores de los diputados sobre la actuación el órgano electoral y el perfil de
los posibles nuevos consejeros.
Cuadro No. 6
Integrantes de la LIV Legislatura
Querétaro 2009-2012
Diputados de
Mayoría
Diputados de
Representación
proporcional
Diputados Totales
PRI 6 3 9
PAN 7 3 10
PRD 0 1 1
Convergencia 0 1 1
PVEM 0 1 1
PANAL 2 1 3
TOTAL 25
Fuente. Archivo de la Legislatura del Estado de Querétaro
Esto seguramente influyó para que más de algún académico, experto en temas
electorales, no se postulara como candidato, y los aspirantes (64) tuvieron como
común denominador un bajo perfil académico y político ciudadano, con algunas
excepciones. Por ejemplo, se presentaron como aspirantes 20 personas vinculadas a
20
La actuación de los diez diputados del PAN y de la dirigencia del partido en este contexto fue, por decir
lo menos, tibia. Los diputados del PAN no se pronunciaron en contra de las propuestas sino hasta que la
ciudadanía había hecho lo propio. Los foros públicos fueron organizados por la Universidad y Acción
Nacional sólo facilitó instalaciones y apoyo logístico. Para el 20 de septiembre del 2010, los diputados no
tenían una postura clara sobre las propuestas. Algunos académicos concertaron una reunión con ellos para
explicarles las implicaciones de la reforma y lograr su apoyo para que las reformas no pasaran.
14
las actividades del IEQ entre ex consejeros, ex funcionarios tanto del órgano estatal
como de los municipales y algunos ex consejeros del IFE de Querétaro y ex
funcionarios del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Entre estos ex
funcionarios algunos tienen una larga trayectoria en materia electoral y una buena
experiencia de trabajo. Sin embargo, es notorio el alto nivel de participación de
funcionarios de órganos electorales en contraposición de ciudadanos o académicos
reconocidos.
De los 64 aspirantes, los legisladores consideraron, sin explicar razones, que diez de
ellos no cumplían con los requisitos y por lo tanto sólo 54 pasaron a la segunda ronda,
es decir, la comparecencia frente a la Legislatura. Este acto resultó más protocolario
que de evaluación, pues en la mayor parte de las sesiones no estaban presentes los
diputados miembros de la Junta de Concertación Política (un representante de cada
grupo parlamentario), lo cual permite deducir que el procedimiento no era selectivo
sino sólo para cubrir el expediente.21
Muestra de ello también, es el dictamen presentado por esta Junta, en donde califica
el perfil del aspirante y su desempeño en la presentación que realizó frente a los
diputados, en este documento se muestran pocos elementos para fundamentar una
elección. En varios casos se descalifica a los candidatos por tener sólo experiencia
académica sobre el ámbito electoral, en otros por edad, en otros casos sólo se
menciona que su presentación no fue convincente y en uno de los aspirantes, por
cierto después electa como consejera titular, solo se dice que “muestra mucho
interés”.
De entre estos 54, la Junta de Concertación Política presentó al pleno la lista de los 14
consejeros, siete titulares y siete suplentes. Ninguno de los ex consejeros que tenían
derecho a reelegirse y se postularon aparecía en esta lista, ni tampoco aparecieron
los aspirantes apoyados por Acción Nacional, lo cual generó que los diputados de esta
fracción no se presentaran a la sesión y los diputados priístas y los de los partidos
minoritarios, incluidos el PRD, Convergencia, PANAL y el PVEM votaron a favor de la
lista presentada, aunque sin lograr la mayoría calificada a la que obliga la ley.
Aun así, los consejeros fueron convocados por los diputados y les tomaron protesta a
los consejeros titulares en las primeras horas del 1 de diciembre de 2010. La elección
suscitó escándalo, pues sólo 60% de los diputados habían validado la elección. Los 15
días siguientes fueron de incertidumbre pues el Ejecutivo no publicó la resolución en el
periódico oficial y por lo tanto restaba sustento jurídico al acuerdo. Finalmente, el 15
de diciembre de 2010 se publicó el decreto en La Sombra de Arteaga y el mismo día
los consejeros electos tomaron su lugar en el órgano electoral.
El procedimiento fue impugnado por Acción Nacional y por algunos de los aspirantes
ante el Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación (TEPJF) por considerarlo
violatorio de la Constitución. El TEPJF resolvió por mayoría, con casi un mes de
retraso pues en dos ocasiones el tema fue sacado del orden del día, en una sesión
21
El periodista Julio Figueroa, que estuvo presente en todas las sesiones de los aspirantes, elaboró un
detallado informe sobre esa fase del proceso.
15
que duró más de cuatro horas, a favor del acuerdo, pues argumentó que la Ley dice
que la elección se realizará con las dos terceras partes de los integrantes de la
Legislatura, y en una interpretación gramatical, los magistrados asumieron que eso
quería decir de los presentes. Dos magistrados votaron en contra, manifestando que
el espíritu del legislador se refería a las dos terceras partes del total de integrantes de
la legislatura, por dos razones fundamentales: primera los integrantes de la Legislatura
se describen en artículos previos como la totalidad de los 25 diputados, y la segunda
razón, aún más poderosa, la Constitución fue modificada en 2002 en donde se decía
dos terceras partes de los presentes y se cambió por integrantes, lo cual manifestaba,
según la interpretación de estos magistrados que el espíritu de la ley era del total de
los integrantes. El resto de los magistrados, aunque impuso su mayoría, no asentó
razones de peso para su voto.
El caso no terminó ahí, pues el propio Tribunal, en esa misma sesión, anuló la elección
de uno de los consejeros por desempeñarse como dirigente de un partido político
(PRI), y ordenó a la legislatura la reposición del proceso para ese caso. La Legislatura
no repone el proceso sino que elige como titular al primer suplente, nuevamente sin la
votación de mayoría calificada que la ley exige y nuevamente la acción de la
Legislatura es impugnada. Ahora, el Tribunal ordena a la legislatura que acate el
acuerdo previo, por lo que, finalmente, la Legislatura repone el proceso y elige, a
finales de mayo de 2011 por mayoría calificada, ahora con la aprobación del PAN, al
mismo consejero.
Los términos del evidente acuerdo no se conocen, pero en la misma sesión se aprobó
que el municipio de Tequisquiapan, gobernado por Acción Nacional obtuviera un
empréstito de 60 millones de pesos, equivalentes al 28% de su presupuesto anual, por
lo que es plausible pensar que fue un intercambio de favores entre ambos partidos. En
el ínterin, el PAN renovó a su dirigencia estatal y su presidencia recayó en una
corriente interna de otro signo.
El proceso de elección de consejeros duró siete meses, es decir de principios de
noviembre de 2010, cuando se lanzó la convocatoria pública, al 31 de mayo del 2011
en que se repuso el proceso de elección del séptimo consejero electoral.
Sin embargo, lo más relevante no es el tiempo. Este sólo muestra las debilidades del
procedimiento para elegir consejeros. Lo más grave es que se eligió al Consejo
General por mayoría simple, sin el consenso de Acción Nacional, partido que
representa la primera minoría y que además de contar con el 40% de los diputados en
la Legislatura, cuenta con más del 40% de los votos de los ciudadanos de la elección
de 2009.
El perfil subordinado al PRI de los consejeros electorales se mostró recientemente,
cuando después de una convocatoria pública para recoger las opiniones de la
ciudadanía sobre la reforma electoral, envían una propuesta (5 de julio de 2011) que
no sólo no recoge las consideraciones más importantes de los ciudadanos, sino que
en sus aspectos fundamentales prácticamente es una copia de la propuesta enviada
un año antes por el gobernador José Calzada a la Legislatura, y que de manera
16
paradójica propone la mutilación de sus funciones del Consejo General y de su propia
autonomía.
En esta propuesta no se modifica el número de consejeros electorales, pues esto
supondría la reforma constitucional, pero sí se debilita la autonomía del Instituto y
particularmente se debilita al Consejo General frente a la estructura administrativa y
frente a los partidos políticos.
Los institutos electorales de todo el país, e incluso el federal, están integrado por dos
estructuras; una de carácter político (el Consejo General) y otra de carácter
administrativo (dirección del Instituto). En el caso del Instituto Electoral de Querétaro,
con el marco jurídico vigente, la estructura administrativa está subordinada a la
estructura política, no sólo por el hecho de que es el Consejo el que elige al director,
sino fundamentalmente por dos razones:
Primero, el consejo es un órgano colegiado, integrado por pares, con la virtud adicional
de que cualquier consejero puede ser presidente y secretario. Esto propicia que las
lealtades individuales se diluyan.
Segundo, los consejeros presiden todas las comisiones que decidan crear, y a través
de ellas controlan y vigilan el trabajo de las áreas administrativas y operativas del
Instituto. Aunque los directores son responsables de los informes que se presentan
ante el Consejo, el mecanismo anterior obliga a los mismos a transparentar la
información en el trabajo de comisiones.
Esta facultad del Consejo y la participación y dirección de los consejeros en todas las
comisiones ha permitido que los consejeros cuenten con la información suficiente para
poder votar de manera razonada los informes de las propias comisiones y los
acuerdos que de ellas se deriven, de otra manera la información es controlada por la
estructura administrativa.
Pensando en el dilema establecido en la teoría del agente y del principal, este
mecanismo de comunicación entre el Consejo y las direcciones administrativas y
operativas, permite disolver el dilema de que el agente tiene más información que el
principal y por lo tanto lo termina controlando, aunque en la forma dependa de él. Este
dilema cuando se aplica a la democracia resulta muy contundente, supuestamente los
diputados y los presidentes son los agentes y el principal que son los electores, pero la
desinformación de estos últimos termina subordinándolos.
Sobre el modelo organizacional del Instituto Electoral y sobre sus funciones
Analizando tanto la propuesta de Ley enviada por el Instituto y en estos momentos en
estudio en la Legislatura, así como el conjunto de reglamentos internos aprobados de
enero a la fecha por el Consejo General podemos visualizar un nuevo modelo
organizacional y una disminución de las funciones del propio Instituto.
El modelo organizativo del Instituto antes de las modificaciones en comento, está
sustentado en tres pilares fundamentales: primero que el Consejo General es un
17
órgano de pares, no jerarquizado; segundo, que el Conejo General tiene control sobre
el aparato administrativo y tercero, que el Consejo General es autónomo para emitir la
reglamentación interna que regula el funcionamiento de todo el Instituto.
Con la propuesta de Ley Electoral que el propio Instituto aprobó y envió a la legislatura
este año, así como con las modificaciones a la reglamentación interna que ha
aprobado el propio Consejo en los meses que van de su instalación a la fecha, estos
tres pilares están siendo modificados de manera sustantiva.
Podemos adelantar que este patrón de modificación está asociado a dos hechos que
han coincidido en el tiempo: la pretensión del gobernador de limitar la autonomía y la
capacidad crítica del organismo electoral, y que tres de los siete consejeros electos
provienen del aparato administrativo del propio instituto y, por lo tanto, se pretende
despojar al Consejo del control que ejercía sobre la estructura administrativa del
Instituto.
En relación con el primer pilar del modelo, como ya se había comentado, la propuesta
de Ley contempla que el Consejero Presidente sea electo por la Legislatura para los
siete años que dura en su encargo. Esto tiene un doble repercusión, pues, por un lado,
el Consejo ya no es estrictamente un órgano colegiado de pares, toda vez que se
establece jerarquía entre los miembros; además, el presidente ya no deposita su
lealtad en el Consejo sino en la Legislatura o en el gobernador en turno22; y por otro
lado, se elimina el carácter rotatorio de la presidencia, con lo cual, el Presidente se
convierte en la práctica en el concentrador de la información privilegiada, ya sea del
propio gobierno, las fuerzas políticas o las instancias administrativas del Instituto23.
El segundo pilar del modelo organizativo también se altera con la propuesta de Ley
presentada, pues aunque se mantiene el mecanismo de las comisiones, una de ellas,
la de Control Interno (digamos un equivalente a la contraloría interna) y algunas
funciones de otra, la de Organización Electoral, se constituyen en instancias
administrativas controladas directamente por el Presidente del Consejo y por el
Secretario Ejecutivo, a través de una nueva instancia de coordinación denominada
Junta General Ejecutiva.
Esta Junta General Ejecutiva (artículo 73) , integrada por el Presidente del Consejo, el
Secretario Ejecutivo y los tres directores de las áreas administrativas, sesionará por lo
menos una vez al mes y resolverá los informes y los acuerdos a presentar al Consejo
General. De esta manera, los consejeros, con excepción del Presidente (que será
electo, repitamos, por la Legislatura) ya no tendrán relación con las áreas
administrativas y se convertirán en la práctica en votantes des-informados y
manipulables por el Presidente del Consejo. Al menos se instituye legalmente una
22
El neo institucionalismo plantea que las reglas importan, pues generan incentivos negativos o positivos
para la acción, en este sentido Miguel Ángel Panebianco (1990) ha documentado en el caso de los
partidos políticos, que la lealtad de los funcionarios se deposita en el órgano unipersonal o pluripersonal
que lo elige. La lealtad se entiende como el sentido de compromiso del funcionario electo. 23
El carácter rotativo del Consejo General genera incentivos positivos para que los miembros de dicho
organismo mantengan el mismo nivel de información, pues en cualquier momento otro consejero puede
ser electo presidente del organismo.
18
asimetría en la información que finca desventajas para los consejeros-no-presidentes y
que como plantea la teoría del agente y el principal opera siempre en contra del
principal, en este caso el Consejo.
Como la cereza del pastel, el tercer pilar se debilita sensiblemente con la nueva
propuesta de ley, pues buena parte de la reglamentación interna del Instituto, que
había sido desarrollada y aprobada por el Consejo General en sus 14 años de
funcionamiento se traslada ahora a la Ley Electoral y por lo tanto, su vigencia y
actualización dependerá en lo sucesivo de la legislatura y no del propio organismo
electoral, como hasta ahora sucede.
En un análisis comparativo entre la reglamentación interna del organismo y la Ley
Electoral propuesta primero por el Gobernador Calzada y después retomada por el
actual Consejo General del Instituto, detectamos que por lo menos la parte medular de
nueve de los reglamentos generados en el organismo electoral se presentan ahora
como parte de la legislación electoral. Dos de estos reglamentos son particularmente
importantes: el de Fiscalización de los partidos y el Reglamento de Supervisores y
Capacitadores Electorales. La importancia de estos reglamentos deriva de que son
justamente los que definen los mecanismos específicos y las reglas, tanto de la
fiscalización de los partidos, como de la contratación y funciones de los supervisores y
capacitadores electorales. Estas figuras son centrales en la preparación y realización
de la Jornada Electoral, pues se convierten, en la práctica, en la representación del
órgano electoral en cada uno de los distritos electorales y en las secciones y casillas.
Resulta paradójico que el propio organismo electoral, en la propuesta recién enviada a
la Legislatura pretenda auto-mutilar sus facultades, sobre todo la referida a crear sus
propia normatividad, y muy en especial las que tienen que ver con la fiscalización a los
partidos.
Un ejemplo muy puntual del debilitamiento de las funciones del Consejo General se
refleja en la propuesta de eliminar lo relativo a la vigilancia a los partidos en el uso de
los recursos. Esta función se trasladaría a una Unidad de Fiscalización. De tal manera
que ya no es atribución del Consejo “vigilar las actividades de los partidos” (fracción
VIII del Artículo 65) ni resolver ni vigilar las prerrogativas (fracción IX del mismo
artículo), pues, ahora, su función se limitaría a aprobar el informe técnico de la Unidad
de Fiscalización.
Esta Unidad de Fiscalización, aunque orgánicamente dependería del Consejo General,
es convocada por la Junta General cuando el Presidente así lo requiera para
mantenerlo informado y en esta medida, en la práctica, dependerá más del Presidente
que del pleno del Consejo General. Se margina así a los consejeros de la fiscalización
y sólo les deja la aprobación del ahora denominada “Informe Técnico”; cuando antes
era bajo la figura de “Dictamen”.
También se plantea la modificación del artículo 226 de la ley, que señala que el
conocimiento de infracciones y la aplicación de sanciones administrativas a los
partidos se podrán iniciar por oficio o a instancia de parte. Sin embargo, en la
propuesta de nueva ley se propone que sólo se pueda iniciar a instancia de parte. Se
19
eliminaría con ello la facultad de abrir investigaciones a iniciativa de los consejeros de
manera individual cuando tengan conocimiento de hechos presuntamente constitutivos
de infracción a la ley.
Además de lo anterior, encontramos en el nuevo Reglamento de Fiscalización, recién
aprobado por el nuevo Consejo General, una dirección clara que suaviza la
fiscalización mediante la eliminación de controles operativos:
a. Se elimina la obligación que tienen actualmente los partidos, coaliciones y
asociaciones políticas de respaldar “todos sus ingresos en efectivo… por
cualquier modalidad de financiamiento” con la “expedición del comprobante
que reúna los requisitos fiscales” (artículo 9).
b. Se elimina la obligación que tienen actualmente de acreditar ante la
autoridad electoral la recepción del recurso público que les corresponde por
concepto de prerrogativas mediante la expedición de un recibo que “deberá
contener los requisitos que establece el Código Fiscal de la Federación”.
(12)
c. Contra lo dispuesto por el artículo 47, II, de la Ley Electoral, que define que
sólo en el año en que se celebren elecciones los partidos pueden recibir
recursos públicos para sus campañas, el artículo 16 del Reglamento de
Fiscalización fue adicionado para contemplar que los partidos puedan
“constituir cada año una reserva para gastos de campaña que se aplicará en
el proceso electoral inmediato siguiente, por un monto máximo equivalente
al 20% de su financiamiento público aprobado en el ejercicio fiscal
respectivo”. (artículo 16)
d. Se eliminan los candados para que los partidos puedan vender sus bienes
muebles e inmuebles por valores inferiores a su valor catastral.
e. Dentro del capítulo del autofinanciamiento de partidos, se eliminan una serie
de controles de los ingresos por eventos (espectáculos musicales,
principalmente).
En síntesis, de aprobarse la reforma electoral que actualmente está en revisión en la
Legislatura, lo cual es muy posible, primero porque sólo se requieren los votos del PRI
y sus aliados, y segundo porque la propuesta de reforma es concordante con la
propuesta del gobernador Calzada, asistiremos a un franco retroceso, hacia un modelo
de Instituto menos autónomo y más subordinado a los intereses del gobierno en turno
y de los partidos políticos.
Conclusiones
En el presente artículo pretendimos mostrar que la alternancia no cambia por sí sola la
pretensión interesada del gobernante de no tener cortapisas a su poder. Cuando
puede, como fue el caso del gobernador Francisco Garrido, de Acción Nacional,
debilita la autonomía del órgano electoral. En su retorno a la gubernatura, desde el
2009, el PRI muestra el mismo comportamiento.
20
Las condiciones que limitan al gobernante, han sido analizadas por los estudiosos de
la de la calidad de la democracia, como sería el caso de O´Donnell24, quien asume que
el comportamiento oportunista de los gobernantes se vería limitado por el
Accountabilkity horizontal (el contrapeso de los otros poderes) o el vertical, el de la
ciudadanía.
Como se mostró en nuestro análisis, en Querétaro no existen ninguno de los dos
mecanismos aludidos, pues los electores otorgan a los gobernantes mayoría también
en la Legislatura y en ocasiones también mayoría calificada, lo que permite al
gobernante y a su partido cambiar las reglas a su antojo, las constitucionales y sobre
todo las legales.
Por otro lado, el recuento de la bochornosa elección de consejeros en 2009, permitió
al lector observar la pobreza de la organización ciudadana en la entidad y la raquítica
oposición que se logró articular para frenar el retroceso autoritario: la prensa
dominante en la entidad se vende al mejor postor, que siempre es el gobernante en
turno, y la ciudadanía no está dispuesta a pagar los costos de la información y de la
movilización en defensa de una democracia que no le ha dado satisfacción suficiente.
También es conclusión de este trabajo que las reglas importan, pues generan
incentivos para la acción de los ciudadanos, y que las modificaciones que se hicieron
en la última gestión panista y los que se pretenden hacer durante este nuevo gobierno
del PRI, significan un retroceso en la autonomía del órgano electoral.
El neo institucionalismo proporciona una potente herramienta para analizar el impacto
de las leyes y de los reglamentos en los modelos organizativos de las instituciones, y
en este caso nos permitió analizar cómo las nuevas reglas transformaran a un
organismo autónomo y critico en un ente subordinado nuevamente al gobierno en
turno, como sucedía a nivel nacional antes de 1996. Y lo más notorio es que esto se
realiza sin cambiar la composición de este órgano, sino modificando las reglas de
elección de los consejeros y el funcionamiento organizacional del mismo.
El comportamiento descrito da cuenta de la fragilidad de la democracia electoral en
México, y por lo tanto la debilidad de la alternancia en el poder cuando no existen
contrapesos institucionales ni horizontales ni verticales. Una democracia sin
ciudadanos, ya lo decía A. Przeworsky25, es un monstruo.
El retorno del PRI al gobierno del estado, en el caso de Querétaro, y posiblemente al
gobierno de la República, hasta ahora ha significado un retroceso en la democracia
electoral, poniendo en entredicho la autonomía del órgano electoral y en esa medida la
integridad de los procesos electorales que organiza y vigila. Pero lo mismo pudimos
observar cuando el PAN gobernaba la entidad con escasos contrapesos.
Querétaro es una entidad que parecía entrar en el camino de la rutinización de la
alternancia en el poder, pues la vía pacífica electoral ha permitido, primero la llegada
24
O´Donnell, 1994, “Delegative Democracy”, en Journal of Democracy, Vol. 5, No. 1, 1994. 25
Przeworski, Adam et all, (1998), Democracia Sustentable, Editorial Paidos, México.
21
de Acción Nacional al gobierno del estado en 1997 y repetir en 2003, y nuevamente el
arribo del PRI al gobierno del estado en 2009. Sin embargo, las recientes reformas
electorales en la entidad muestran que las tentaciones autoritarias no sólo están
presentes, sino que existe un verdadero peligro para un retroceso autoritario completo,
sin órganos electorales autónomos y críticos de los partidos y de los gobiernos, incluso
la democracia electoral se vuelve una entelequia.
Bibliografía
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