las entidades territoriales regionales en el ordenamiento
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Las Entidades Territoriales Regionales en el
Ordenamiento Territorial Colombiano. ¿Un paso a la transición hacia el Estado Regional?
DAVID FELIPE PÉREZ PRIETO.
Universidad NACIONAL de Colombia. Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales.
Maestría en Derecho.
Continuar con mis estudios posgraduales en la Universidad Nacional de Colombia,
luego de mi paso por la facultad de Ciencias Políticas de la Javeriana es un sueño
cumplido. Un reto nada fácil considerando que mi formación originaria no es en la
diciplina del Derecho, además que coincidió en mis primeros años de vida de
ejercicio profesional. No obstante, la constancia y las ganas de aprendizaje
continuo se conjugaron con la excelente oferta de la Facultad de Derecho para salir
adelante en esta etapa de formación.
Muchas son las personas a las que debo agradecer: mi mamá y mi papá, Elsa
Patricia y Giovanny; mi novia, Andrea; mis abuelos, tíos y mi prima. A todos
gracias por que las horas de esfuerzo se tradujeron en menos espacios con ustedes.
En lo académico, debo hacer un reconocimiento especial al Dr. Augusto Trujillo
Muñoz, quien desde mis inicios en la Javeriana con los temas de descentralización
y ordenamiento territorial me impulsó desde sus textos a investigar y cuestionar
mis conceptos. Hoy en la UNAL, tengo el privilegio de ser asesorado por él en la
tesis y además, poder haber compartido horas de discusión sobre el acontecer
legislativo y político de la descentralización en el país. De igual forma, debo un
especial reconocimiento al Dr. Luis Leguizamón, arquitecto de este tema de
investigación, con él coincidimos en el Departamento Nacional de Planeación en
las líneas de investigación sobre desarrollo regional.
Finalmente, a mi colega y amigo, Diego Sandoval, coequipero en este trabajo final.
A mi principal fuente de inspiración: Natalia.
A todo gracias.
Tabla de contenido.
INTRODUCCIÓN. .............................................................................................. 1
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN. ............................................................... 1
METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN ........................................................ 5
1. MODELOS DE ORGANIZACIÓN ESTATAL EN LOS REGÍMENES DEMOCRÁTICOS LIBERALES. ............................................................... 6
1.1. Estados Unitarios. .................................................................................................. 7
1.2. Estados Federales. ................................................................................................ 12
1.3. Estado Regional (o Autonómico). ...................................................................... 17
1.4. El modelo del Reino Unido: devolution .......................................................... 20
1.5. Consideraciones Parciales. ................................................................................ 24
2. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ALGUNOS ESTADOS: ANÁLISIS EN PERSPECTIVA COMPARADA. .................................... 24
2.1. El Estado Regional de la República Italiana. ................................................. 25
2.2. Estado Español de las Comunidades Autonómicas. .................................... 29
Antecedentes históricos ..................................................................................... 30
La constitución de 1978 y la transformación del Estado ............................ 31
Instancias de gobierno en las Comunidades Autónomas. ......................... 35
2.3. Estado Unitario conformado por Regiones en Francia. ............................. 35
3. LA REGIÓN EN COLOMBIA. .................................................................. 42 3.1. El concepto Regional en la literatura. ............................................................. 42
3.2. Una reseña histórica de los procesos de regionalización en el
ordenamiento constitucional colombiano. ............................................................. 46
3.3. Etapa de las Constituciones Federales. ........................................................... 47
3.4. La Regeneración. .................................................................................................. 48
3.5. Los Consejos Regionales de Planificación- CORPES, un antecedente
palpable de organización y reconocimiento jurídico para los asuntos
regionales. ....................................................................................................................... 49
3.6. Las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR). ...................................... 52
3.7. La Región Administrativa y la Región Política en la Constitución de 1991.
55
3.8. La Región Entidad Territorial (RET): Acercamiento descriptivo y
análisis crítico de la Ley 1962 de 2019. .................................................................... 60
Conclusiones. .................................................................................................... 69
BIBLIOGRAFÍA. ............................................................................................... 72 Documentos legales y jurisprudencia ...................................................................... 77
1
INTRODUCCIÓN.
La organización territorial del Estado en Colombia fue uno de los puntos fundamentales de
análisis y deliberación en la Comisión Segunda de la Asamblea Nacional Constituyente,
durante la definición de los componentes de la Carta Política de 1991. Debido a la
importancia que en esta ganaron los niveles sub-nacionales, se acuñó durante este período
la expresión “Colombia es un país de Regiones”, la cual llegó a incrustarse en el argot político
e institucional nacional. Esta, en términos generales, se refiere a la amplia gama de
realidades geográficas, sociológicas, culturales, ecológicas y económicas: “regiones” que
constituyen a Colombia.
No obstante, la categoría regional es una institución inexistente e inédita en el ordenamiento
jurídico como sujeto propio. Aunque disciplinas de las ciencias sociales han realizado
amplios estudios sociológicos e históricos sobre las regiones del país, dichos elementos a la
fecha no han tenido calado en su reconocimiento como una categoría propia de gobierno que
puede ser materializada en una entidad territorial. Más allá de someras menciones en el
texto Constitucional y la jurisprudencia, la definición sobre su funcionalidad, alcance y
relación con los niveles territoriales de gobierno tradicionales (Departamento y Municipio)
ha permanecido sin desarrollarse de manera profunda desde la promulgación de la
Constitución de 19911.
De hecho, la misma Asamblea no definió en la Carta Política la naturaleza, organización y
competencias mínimas en la arquitectura constitucional territorial de las Regiones,
Territorios Indígenas y Provincias. Distinto a esto, delegó en la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (LOOT) dicha labor.
Frente a lo anterior se puede observar que, aun después de más de 26 años de promulgada
la Carta y 7 de aprobada la LOOT, no se ha definido con claridad en el derecho legislado este
tema. Por esa razón vale la pena analizarlo con detenido interés antes de crear nuevos
niveles de gobierno con iguales competencias, fuentes de financiación y jurisdicciones
sobrepuestas, como se quiere realizar en el caso de las Provincias y las Regiones.
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN.
La investigación tiene como centro de análisis la figura Regional contenida en la Carta
Política Colombiana y su estudio a la luz del proceso de descentralización allí planteado.
La pertinencia de la reflexión tiene cabida en razón al deficiente desarrollo legal y
jurisprudencial del artículo 307 Superior. Este establece la posibilidad de que las Regiones
se constituyan en una entidad territorial, luego de cumplir un procedimiento establecido por
la Ley. Hasta hace pocos meses, con las herramientas desarrolladas en el ordenamiento
jurídico colombiano no era posible constituir a una Región en los términos allí planteados,
1 Los constituyentes más liberales concibieron y propusieron la constitución de Regiones Entidades Territoriales como el punto inicial de transición a un modelo más descentralizado que el establecido en la Carta Política de 1991.
2
básicamente porque no existía una disposición orgánica que estableciera un procedimiento
para su creación y la norma llamada a legislar sobre la materia era la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial-(LOOT2), a pesar de que esta última omitió ocuparse de las RET
(Regiones Entidades Territoriales) y las entidades Indígenas.3
En parte, el hecho problemático que motiva esta investigación es el alcance del contenido de
los artículos 306 y 307 Constitucionales a la luz del derecho público colombiano, los cuales
se refieren de forma directa a las Regiones. En el primer caso, se le da una connotación
derivada de la asociación de dos o más departamentos para “constituirse en regiones
administrativas y de planificación” encargadas del desarrollo económico y social del
territorio; lo que implica que la región sea vista como una instancia de coordinación de
naturaleza administrativa con funciones adyacentes a la planeación del desarrollo. Por otro
lado, en lo que refiere al subsiguiente artículo 307, se indica que la legislación especial
“establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad
territorial”, es decir, se reviste al mismo actor regional con una connotación política de
orden territorial igual a la de los municipios y departamentos.
En este orden, “la Región”, concebida inicialmente como una organización administrativa
de coordinación y promoción del desarrollo, tiene la oportunidad de convertirse en una
organización político-administrativa al adquirir la connotación de entidad territorial, pero
verse desligada de las atribuciones propias de un Estado Regional; siendo ésta un elemento
inédito en la tradición del derecho público colombiano. Esto podría llegar a ser problemático
pues el desarrollar mediante la legislación orgánica el concepto autonómico de Región
supondría la desnaturalización de los preceptos doctrinales de este tipo de organización
territorial, además de generar conflictos de competencia con los demás niveles de gobierno.
Este debate, alrededor de la figura de lo regional, tomó mayor importancia debido al juicio
de constitucionalidad de la LOOT realizado por la Corte, mediante la sentencia C-489 de
2012. En dicha providencia se exhortó al Gobierno nacional y al Congreso de la República a
superar el vacío legal regulando “lo concerniente a las regiones como entidades territoriales
y se expida el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las
Entidades Territoriales Indígenas”4. No obstante, luego de casi 7 años de dicho
pronunciamiento, no se habían realizado las diligencias correspondientes.
En este contexto, en diciembre de 2017 un grupo de 27 Congresistas, entre Senadores de la
República y Representantes a la Cámara, radicaron el proyecto de Ley 182 de 2017 Senado
– 258 de 2018 Cámara. Este buscó superar el vacío expuesto por la Corte. Así, el entonces
proyecto de Ley desarrolló el procedimiento al cual hace referencia el artículo 307
constitucional y permitió crear las Regiones Entidades Territoriales (RET), además de fijar
2 Ley 1454 de 2011. “Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones”. 3 En el desarrollo de esta investigación se tramitó exitosamente en el Congreso de la República y se sancionó, por parte del presidente de la República,
la norma que desarrolla la creación de las RET. No obstante, dada la prematura expedición de la norma (1962 del 28 de junio de 2019), parte de este
análisis se centra en reflexionar sobre los efectos en el ordenamiento jurídico de la Ley de Regiones, de cara a la organización territorial. 4 Colombia. Corte Constitucional. (2012). Sentencia C-489 de 2012. Magistrada ponente: Guillén Arango, Adriana. Bogotá D.C: Corte Constitucional.
3
las fuentes de financiación (Sistema General de Regalías, Sistema General de Participaciones
y aportes de cofinaciación)
En lo que aconteció a los debates en la Comisión Primera Constitucional Permanente y el
pleno del Senado, en donde se dieron sus dos primeros debates, fueron pocas las voces que
criticaron la iniciativa. No obstante, Senadores como Paloma Valencia5, quién a pesar de su
votación positiva al informe de ponencia y al articulado, llamó la atención en aspectos como
la necesidad de, posterior a la constitución de una RET, legislar sobre la administración de
tributos, autoridades, y participación en el SGP de las Regiones. Así como las
preocupaciones que le generaba dotar de autonomía exagerada a grandes territorios y que
en un futuro desembocara en el fortalecimiento de movimientos separatistas al interior del
territorio colombiano, como el caso de la autonomía de Cataluña en España.
Igualmente, la Senadora María del Rosario Guerra, también del partido Centro
Democrático, en la constancia realizada en la Plenaria del Senado del 6 de diciembre de
2017, anotó que la finalidad de dicha iniciativa era “redefinir la organización y la estructura
del Estado colombiano” 6. Igualmente, en constancia de la misma sesión plenaria, el Senador
Jorge Eduardo Londoño, del Partido Verde, hizo énfasis en el enfoque autárquico y no
autonómico de la norma en discusión, lo que significaba una reproducción del derecho
centralista bajo un lenguaje descentralizador7. Lo anterior permite inferir que en algunos
sectores políticos se entendía la trascendencia y profundidad de esta norma para reabrir el
debate sobre la configuración de la organización territorial colombiana.
En últimas, y más allá de los argumentos que se traen a colación a favor y en contra de la
iniciativa en el marco del debate en el Congreso de la República, es importante analizar con
detenimiento y rigurosidad académica la institución Regional planteada en la Constitución,
su concordancia con el modelo territorial unitario-descentralizado colombiano y las
implicaciones en las distintas aristas que juegan un rol preponderante en la relación entre el
Gobierno central y los territorios. Lo importante en este punto, es analizar los términos del
texto constitucional, la viabilidad para desarrollar vía ley modelos de este tipo en el
ordenamiento jurídico colombiano; pues, no obstante, legislar sobre la materia con el único
objetivo de crear un nuevo nivel de gobierno, sin analizar la complejidad de reordenar el
sistema centralizado de administración territorial, significa, paradójicamente, afectar dichas
apuestas con la formalización de una figura ideada para fortalecerla.
En contraste con la inexistencia de un estatuto Regional en la legislación colombiana, la
literatura encargada de analizar el tema ha sido amplia en el país, como fuera de él. En
general, sobre ordenamiento territorial se han desarrollado distintas líneas de investigación:
modelos de organización estatal, ordenamiento subnacional comparado y tendencias de
Desarrollo Regional, entre otros. Sin embargo, los análisis no se han ocupado en reflexionar
de forma profunda las implicaciones del desarrollo de entidades territoriales
supradepertamantales en aspectos más allá a los de la transición desde la teoría jurídica. En
5 Véase la intervención de la referida Senadora en las sesiones del 24 de abril y 17 de mayo de 2018. 6 Véase la constancia de la Senadora Guerra, del pasado 6 de diciembre de 2017. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=ojH5VEyVaK8&list=PLlGJ5m-xB5V39Yjj0GSIQVYoEauPiMjV1 7 Véase la intervención del referido Senador en la sesión del 7 de mayo de 2019.
4
parte, esto se debe a que desde la expedición de la Constitución no se había sancionado una
norma que desarrollara estas entidades territoriales Regionales, pues desde 1991 el debate
sobre la conservación o superación del modelo unitario no trascendía los escenarios
académicos e intelectuales.
En consecuencia de lo anterior, resultan algunos cuestionamientos como: ¿Además de la
connotación político- administrativa, las RAP y las RET tienen otra diferencia nuclear en su
organización?, ¿Cuál debe ser la jerarquía y alcance de un Estatuto Regional en un
ordenamiento que ni siquiera le reserva una tipología legal especifica?, ¿Cuál es el sentido
de una circunscripción nacional en un país con Regiones, Departamentos y Municipios, en
el Senado de la República?, ¿es contrario para el proceso de descentralización en términos
fiscales que tenga las mismas fuentes de financiación una RET a la de municipios y
departamentos?, finalmente, ¿Cuáles son las competencias reservadas para un actor supra
departamental como las RET?.
Las disposiciones constitucionales sobre el ordenamiento territorial reflejan una profunda
pugna dogmática entre los sectores políticos que tuvieron asiento en la Asamblea Nacional
Constituyente, que terminó produciendo un texto constitucional ambiguo. Si se toma esto
en cuenta y se compara con lo establecido en la Constitución de 1991, se puede encontrar
que el Título XI de la Carta Política se centra en su mayoría en el desarrollo de una
organización estatal unitaria y descentralizada, pero el contenido del artículo 307 deja la
ventana abierta al desarrollo de elementos propios de un Estado Regional desde la
legislación especial.
Teniendo en cuenta lo anterior, entonces lo establecido por los artículos 306 y 307 y la
manera en que la región como concepto se encuentra allí definida, surge la siguiente
pregunta: ¿cuáles son las problemáticas y los posibles efectos en el proceso de
descentralización que se podrían generar a partir del desarrollo de las Regiones como
entidades territoriales en el marco de un estado unitario como el colombiano?
Para tratar de dar una respuesta a esta pregunta, la presente investigación partirá de la
siguiente hipótesis: la “Región”, concebida inicialmente como una organización
administrativa de coordinación y promoción del desarrollo, tiene la oportunidad de
convertirse en una organización político-administrativa al adquirir la connotación de
entidad territorial, pero desligada las atribuciones propias de un Estado Regional, siendo
ésta un elemento inédito en la tradición del derecho público colombiano. Por lo que
desarrollar mediante la legislación orgánica el concepto autonómico de Región, supondría
la desnaturalización de los preceptos doctrinales de este tipo de organización territorial,
además de conflictos de competencia con los demás niveles de gobierno. Pero, materializa
la finalidad última de los constituyentes más liberales que concibieron la constitución de
Regiones Entidades Territoriales (RET) como el punto inicial de transición a un modelo más
descentralizado que el establecido en la Carta Política de 1991.
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METODOLOGÍA DE INVESTIGACIÓN
La Dra. Liliana Estupiñán Achuri ofrece una aproximación metodológica que resulta útil
para los intereses de esta tesis. Precisamente, esta autora se interesa por investigar la
relación entre el Estado centro y los niveles intermedios de gobierno (departamentos,
provincias) en Colombia, los cuales han estado en constante tensión frente a principios como
la descentralización o la autonomía, pues entiende que es en estos niveles donde realmente
se pueden encontrar las diferencias entre los distintos modelos territoriales. De allí que su
propuesta metodológica en su tesis doctoral8, se encuentre fundamentada en tres enfoques:
una revisión en la literatura académica sobre las teorías clásicas de los distintos tipos ideales
de Estado; el estudio comparativo entre la Constitución modelo de un Estado y su influencia
en las Constituciones territoriales de otros Estados; y un tercero enfocado en los niveles de
centralización y descentralización de una Constitución territorial.
Esta autora, a partir de la exploración de estos tres enfoques, llega a la conclusión de que
todos ofrecen elementos útiles para la investigación del papel del nivel intermedio de
gobierno en Colombia9. Por lo tanto y debido a que esta tesis también se centra en estudiar
el nivel intermedio de gobierno, en este caso el concepto de región o lo regional dentro del
ordenamiento territorial colombiano, será utilizada esta metodología.
De esto, entonces, que como primera parte de esta metodología se inicie por aplicar una
revisión teórica concentrada en revisar los distintos tipos ideales de Estado; pues es a partir
de estos distintos tipos que se desprenden los distintos conceptos que se tendrán en cuenta
en la tesis y que se verán reflejados en las distintas constituciones europeas y la constitución
colombiana: Estado unitario, Estado federal, Estado regional, descentralización, autonomía,
etc. Por esta razón se partirá por realizar una revisión de las distintas formas de Estado
existentes, exponiendo a su vez sus principales principios y conceptos. Es importante
agregar que se parte por reconocer, a su vez, que esta perspectiva ofrece solo una mirada
parcial sobre la organización territorial de un Estado y por eso se hacen necesarios otros
enfoques complementarios. Por lo tanto, esta parte se va a concentrar en realizar una
revisión descriptiva sobre las distintas formas de Estado.
Un segundo componente de esta metodología es el enfoque comparativo entre
Constituciones territoriales “paradigmáticas”: aquellas que han servido de base o han
influenciado en el ordenamiento territorial de otros países, y su influencia en ordenamientos
territoriales derivados de estas. Por esta razón, se utilizará un segundo capítulo dedicado a
revisar el desarrollo del nivel intermedio de gobierno en distintos países europeos, tratando
de realizar una comparación con el caso colombiano. En este segmento se expondrán
algunos casos de países europeos que tienen como común denominador la preponderancia
del factor regional en su organización territorial, más allá que formalmente se reconozca
como esta tipología de Estado; por consiguiente, se utilizarán y analizarán fuentes de
información como textos académicos y documentos legales y constitucionales de cada uno
de los siguientes países:
8 Véase: Desequilibrios territoriales: estudio sobre la descentralización y el Ordenamiento Territorial colombiano Una mirada desde el nivel intermedio de gobierno 9Estupiñán Achuri, Liliana. Desequilibrios territoriales: estudio sobre la descentralización y el ordenamiento territorial colombiano. Una mirada desde el nivel intermedio de gobierno. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda. Bogotá, 2012. Pp. 6-27.
6
Francia, debido a que de este ordenamiento territorial se han revisado elementos que el
legislador a trasladado al caso colombiano, produciendo un isomorfismo institucional
clásico en el derecho legislado Además de esto, es un caso de un Estado unitario que presenta
distintos rasgos que lo ligan con un proceso de regionalización en su organización estatal.
España, pues su Constitución (en lo que refiere a la organización territorial autonómica) ha
aportado elementos significativos de análisis para los doctrinantes colombianos. Por lo que
su Carta Política es punto de referencia sobre las reformas planteadas a la organización
territorial desde la academia. Es un caso claro de Constitución paradigmática, más allá de
que sus características constitucionales no han sido acopiadas en el caso colombiano.
Italia, que se utilizará para ilustrar otro proceso de regionalización distinto al español, pues
este se desarrolló en medio de una profunda crisis territorial ligada a la petición de
autonomía, por parte de las regiones de este país, y se utilizó la figura legal de Misiones de
descentralización que delegaron la función legislativa en estos órganos.
Una vez desarrolladas las primeras dos partes: las distintas formas de Estado y la revisión
comparada entre los países europeos y el caso colombiano, se utilizarán los elementos
encontrados en estos dos primeros capítulos para desarrollar el estudio sobre la región en
Colombia. Es en esta parte donde se aplicará el tercer elemento de la metodología
establecida por la doctora Estupiñán: investigar sobre los niveles de centralización y
descentralización de una Constitución territorial. Es importante aclarar que en esta tercera
parte no se realizará una evaluación sobre qué tan centralizado o descentralizado se
encuentra el Estado colombiano; lo que se buscará será mostrar algunas tendencias hacia
ambos bandos (centralización y descentralización) al momento de tratar a la región como
parte del ordenamiento territorial en Colombia, su naturaleza constitucional y su desarrollo
legal y las problemáticas que su implementación pueda llegar a tener.
En este el último acápite se establecerán los puntos angulares para el análisis de las
entidades territoriales Regionales en Colombia utilizando como base los términos
propuestos por el Proyecto de Ley 182 de 2017 Senado (Ley 1962) – 258 de 2018 Cámara10,
a la luz del concepto de región desde la literatura y la doctrina jurídica del derecho público
colombiano. Por esta razón, en este último segmento se pasará de la descripción del
ordenamiento territorial colombiano, a realizar una evaluación y una reflexión sobre el
contenido de la iniciativa de Ley sobre las regiones y realizará un análisis de su aplicabilidad
en Colombia.
1. MODELOS DE ORGANIZACIÓN ESTATAL EN LOS REGÍMENES
DEMOCRÁTICOS LIBERALES.
Este capítulo pretende exponer los principales lineamientos de las cuatro formas de Estado
existentes; tres de estas reconocidas como las figuras clásicas y una cuarta, la cual es más
reciente, que obedece al caso del Reino Unido. Como se podrá observar esto será una parte
fundamental para poder reconocer los elementos de los cuales se ha alimentado el Estado
colombiano en su conformación y estructura.
10 Para el momento en que se escribió esta tesis, el proyecto de Ley Orgánica estaba en espera a conciliación de los textos aprobados en los plenos de la Cámara de Representantes y del Senado de la República.
7
Como principio se debe tener claro que las siguientes descripciones se hacen a un nivel
teórico. Se presentan algunas generalidades y algunos rasgos de cada una de las formas de
Estado para poder encontrar los elementos base que constituyen a cada una de estas
posiciones. Por esta misma razón, se debe aclarar que su utilidad, más que todo es
conceptual, ya que al momento de revisar las prácticas de distintos Estados en la vida real,
las diferencias y límites entre cada una de las formas de Estado pueden variar y llegar a ser
algo difusos; esto se dice ya que es difícil que los Estados se fundamenten y apliquen estos
rasgos de manera “pura” y estricta en medio de una realidad compleja y cambiante; esto
podrá ser visto más claramente en el caso del Reino Unido y su modelo.
Continuando con la tarea de este capítulo, como primera medida es importante precisar
sobre a qué se está haciendo referencia cuando se habla de una forma de Estado. Para
Ferrando Badía11, parafraseando a Bourdieu, las formas de Estados pueden ser clasificadas
por dos criterios: uno jurídico y otro político. Si habla desde el punto de vista político, se
hace referencia a las tipologías del Estado como la socialista, liberal, autoritario, etc., es
decir, se encuentra más relacionado a los sistemas políticos que a una estructura
organizacional. Por otro lado, si se toma en cuenta al criterio jurídico, se está haciendo
referencia directa a la estructura interna institucionalizada jurídicamente del Estado: si
concentra su toma de decisiones y sus órganos constituyente y legislativo en un solo centro
(Estado unitario); si por el contrario establece distintos centros de decisión, legislativos y
constituyentes (Estado federal); o si se encuentra conformado por distintos centros de
decisión política y legislativa, pero que obedecen a unas competencias establecidas por una
única Constitución nacional (regional). Por lo tanto, en este trabajo se entenderá a las
distintas formas de Estado a partir del criterio jurídico, pues estará concentrado en analizar
las distintas estructuras de Estado y la manera en que estas se encuentran organizadas. Es
importante agregar también que, aunque se tome en cuenta este criterio jurídico, este no
excluye de manera tajante a otros elementos de un Estado (desde el punto de vista clásico)
como lo son pueblo y territorio, ya que estos dos también afectan en la manera en que se da
la conformación jurídica del Estado.
Si bien la base teórica planteada por Badía resulta útil; por la misma manera en que se
encuentra construida no permite la agregación de otras formas de Estado. Es por esto que,
aunque se mantendrá como base el criterio jurídico que él utiliza para construir su
clasificación, se agregará una cuarta forma. En cuanto a lo anterior, la doctora Liliana
Estupiñán afirma la existencia de una cuarta forma que no puede ser encasillada dentro de
las tres categorías clásicas: el Reino Unido y su modelo de devolución. Esta será explicada al
final de este capítulo.
1.1. Estados Unitarios.
Se puede partir por entender al Estado unitario como una construcción nacional que se
fundamenta en una soberanía, que cuenta con una sola Constitución, la cual está establecida
por un único poder constituyente, un único ordenamiento jurídico y un solo poder judicial.12
11 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. P. 35 12Martínez, Fernando y Pereira, Antonio. Acerca del fracaso del modelo territorial español. En Una mirada a las regiones desde la justicia transicional. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2013. P. 49.
8
El origen de este concepto obedece a los propios comienzos del Estado moderno, pues es
precisamente con este que nace el Estado unitario. El Estado13 moderno nació entonces
gracias al impulso de medidas, por parte de los grandes principados, para la unificación
política de los distintos centros de poder existentes en el medioevo (feudos, corporaciones,
municipios). Con esto se buscó reunir bajo un solo mandato a pueblos que tuvieran
elementos comunes que los unieran, manteniéndolos bajo el control de un soberano. Con
esto, se dio entonces el nacimiento del Estado absoluto. Es bajo este contexto estatal
medieval europeo en el que nace el Estado unitario, el cual partió de reconocer la soberanía
del poder central como un atributo natural del orden divino otorgado a la corona y ejercido
por el monarca. De hecho, el concepto de soberanía concebido desde la teoría política clásica
tiene como efecto inmediato referirse a la producción del derecho por parte de un soberano
que a su vez lo aplica y no está atado a dichas normas14.
Dentro de este proceso de construcción de Estado jugó un papel primordial la burguesía
(clase emergente en ese entonces), pues esta, aliada con los monarcas, decidió lanzarse en
una lucha contra la nobleza. Posteriormente esta misma clase se encargó de transformar el
Estado absoluto, a través de revoluciones15, a un Estado liberal en el que se establecieron
doctrinas como el constitucionalismo y el contractualismo, disputándole los espacios de
poder a la monarquía. Con revoluciones como la francesa llegó la idea de la unidad de una
nación soberana que posee una centralización político-administrativa basada en la
democracia16 y sustentada en los principios de igualdad y libertad17. Gracias a esto, el Estado
absolutista se revaluó en el estado francés postrevolucionario: jacobinismo centralizado
francés, en la medida que introdujo al proceso de producción del derecho los elementos
nucleares de la democracia liberal como el principio de mayorías, garantías a la participación
y la deliberación. Se produjo entonces una transformación del gobierno de un hombre
(monarca) al gobierno de las leyes. Pero, aun con estas transformaciones al interior de la
figura del Estado, se mantuvo en su estructura el Estado-nación como base y la unificación
de la población bajo una misma soberanía.18
De este primer momento del Estado unitario se puede encontrar una marcada influencia de
la centralización, pues fue este elemento el que permitió que los individuos fueran
aglomerados bajo una misma figura estatal. Este concepto puede ser entendido como la
tendencia hacia la designación de cada una de las actividades al interior de un estado a un
órgano único; esta variará dependiendo de las funciones estatales y su intensidad puede ser
una centralización administrativa, legislativa y/o constitucional. De esta misma se
encontrarán posteriormente en el tiempo distintas formas: centralización relativa
(imperfecta), la cual supone la existencia de órganos no centrales que participan en las
actividades del Estado, pero que obedecen y dependen directamente de la autoridad
jerárquica que sobre estos ejercen los órganos centrales. Centralización personal, la cual
hace referencia a la existencia de una unidad colectiva estatal en la que no se reconocen
13 Entendiéndolo como una unidad político-territorial que se encuentra bajo la titularidad de un solo centro de poder político, que está organizado bajo un único cuerpo de leyes y que cuenta con unas autoridades encargadas de organizar la burocracia e imponer tributos. 14 Revenga, Luis Miguel. Las formas de Estado. En García Ruiz, José (Dir). ¿Hacia dónde debe orientarse el modelo territorial en Colombia?. Bogotá: Universidad Libre, 2007. Pp. 31-43. 15 La revolución francesa no solo impuso una ruptura del Estado con la monarquía, también produjo una transformación en la manera en que se concebía la soberanía. Se cambió la soberanía sustentada por la figura de un monarca, a una soberanía fundamentada en la nación. La nación es la soberana, no un monarca. 16 Una democracia individualista en la que solamente los hombres que mantuvieran al Estado a través de impuestos podían participar y con la que se buscó eliminar los intermediarios entre los ciudadanos y el Estado. 17 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid.: Editorial Tecnos, 1978. P.47. 18 Trujillo Muñoz, Augusto. Democracia y territorio: el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Bogotá D.C: Siglo del Hombre Editores - Academia Colombiana de Jurisprudencia, 2007. Pp.29-30.
9
divisiones por criterios colectivos o personales (raza, religión, clase social, nacionalidad).
Centralización territorial, que consiste en la propensión hacia el rechazo de cualquier tipo
de división territorial (ejemplo región, provincia o municipio)19.
De lo hasta ahora visto se reconocen entonces ya los primeros elementos que le dieron sus
características propias al Estado unitario: una institución regida por el centralismo político
en la que el poder se encuentra concentrado en una sola jerarquía constitucional que se
encarga de dirigir al Estado y la cual contiene una soberanía plena20. Este centralismo es la
manera en la que el Estado busca mantener unida la colectividad a nivel nacional y cobija a
todos sus individuos bajo una sola soberanía que cuenta con el reconocimiento único a nivel
internacional. Dentro de este, los niveles inferiores a la Nación se crean desde el nivel
central, produciendo como consecuencia sociológica directa el no reconocimiento alguno de
estructuras políticas o administrativas distintas al estado central (un concepto heredado del
medioevo y del periodo absolutista). Además de esto, se encuentran centralizados los
organismos encargados de revisar y corregir las decisiones tomadas por los cuerpos
legislativos, es decir, las Cortes o Tribunales de Justicia21.
Esta figura estatal, así como todas las instituciones humanas, sufrió evoluciones producidas
por el contexto y el trascurrir de la historia: la mayoría de los países eran demasiado grandes
y complejos como para depender de un único centro político o incluso unas pocas unidades
de gobierno; las decisiones que debían ser implementadas en distintas localidades
dependían de la burocracia del nivel central. Precisamente por esto es que el gobierno del
Estado central debió ser descentralizado en otras unidades más pequeñas que permitieran
una mayor eficiencia y una mayor participación democrática, al colaborar a que las
decisiones locales fueran tomadas desde las propias localidades22.
A medida que diferentes grupos sociales y políticos, distintos a la burguesía, se fueron
fortaleciendo, el Estado tuvo que abrirse a darles el reconocimiento que estos grupos iban
demandando. En un primer momento se optó por la desconcentración de poder en la
jerarquía estatal, esta consistió en la transferencia de poder de decisión de las autoridades
centrales a representantes locales, las cuales sostenían una relación de dependencia frente a
estas; bajo esta lógica, las autoridades locales eran nombradas desde el centro y no por
elecciones23. Pero, debido a la existencia de una variedad de grupos políticos y sociales con
intereses distintos y la posibilidad que estos ofrecían de ser intermediarios entre el Estado y
los ciudadanos, se pasó de una democracia individualista a una pluralista. Una reacción
frente a esto consistió en la búsqueda de una descentralización administrativa que benefició
a estos grupos y que colaboró a la apertura política que reconoció funciones políticas a los
partidos. Gracias esto, la descentralización del Estado unitario se dio entre los siglos XIX y
XX con la descentralización por servicios y la descentralización territorial; aunque esto no
produjo que esta forma de Estado desapareciera, pues este mantuvo su orden jerárquico en
el que el centro político y administrativo interactuaba con la periferia24. Junto con la
19 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. P.44. 20 Caivano, Roque. La cláusula arbitral: evolución histórica y comparada. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2001. Pp-25-26. 21 Ahmad, Ehisham y García, Mercedes. Economía política de la descentralización y la gobernabilidad. En La Alternativa Local, Descentralización y Desarrollo Económico. De la Cruz, Rafael; Pineda, Carlos y Poschl, Caroline (Ed.). Inter American Development Bank, 2010. Pp. 203- 234. 22 Newton, Kenneth. Van Deth, Jan. Foundations of comparative politics. Cambridge, Cambridge University Press, 2009. Pp. 109-118. 23 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. P.46. 24 Trujillo Muñoz, Augusto. Democracia y territorio: el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Bogotá D.C.: Siglo del Hombre Editores - Academia Colombiana de Jurisprudencia, 2007. P. 90.
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descentralización, el Estado unitario comienza un proceso que lo hace más complejo en su
estructura.
El proceso de descentralización se da con la creación de niveles subnacionales y regiones
administrativas. En este se trasladan competencias de la administración central a personas
jurídicas o morales (estas pueden ser creadas para ejercer las competencias que les sean
encomendadas), que cuentan con autonomía financiera y sobre las que el Estado central
solamente ejerce controles de tutela 25sobre sus acciones26 y se fundamenta en el principio
de autarquía: una cualidad jurídica en la que a un ente, a través del reconocimiento de una
competencia propia, el Estado central le otorga ciertos poderes. Dentro de estos poderes,
entre los que se encuentra una potestad administrativa para implementar y ejecutar las leyes
estatales, teniendo siempre en cuenta que las decisiones que se tomen en los entes
descentralizados pueden ser sustituidas por el Estado central independientemente de que
sobre estas se tenga o no sospecha de ilegalidad27.
Dentro de esta relación la distribución de competencias entre los entes territoriales y el
Estado se encuentran fundamentada en el principio de exclusividad; es decir, que una
función asignada a uno de estos entes no puede ser cumplida ni asignada a la vez a otro28.
Sumado a lo anterior, la descentralización puede ser, por una parte, una descentralización
política, que está relacionada al grado de unidad política al interior de un Estado y que
consiste en el traslado de autoridad de los sectores más altos en la jerarquía estatal hacia las
unidades inferiores de este, tratando de dotar a estas últimas con el mayor grado de
autonomía posible. Por otra parte, puede ser una descentralización administrativa, la cual
es el traslado de competencias de administración pública a los entes locales inferiores en la
estructura jerárquica estatal29.
De estas también se desprenden otras formas de descentralización como la territorial y la
funcional. En la descentralización funcional (también descentralización técnica o por
servicios) se busca conformar sectores estatales con personalidad moral o jurídica con
capacidad gestora independiente. Con este se pueden abarcar funciones o servicios
determinados, según los objetivos que se busquen, a los que se dota de personalidad jurídica
y se los asigna a un fondo patrimonial u órgano gestor. En cuanto a la descentralización
territorial, tipo de descentralización administrativa, esta permite desarrollar de cierta forma
un contrapeso al poder estatal central al permitir el desarrollo de entes con grados de
autarquía; a su vez, en esta se da una repartición de competencias y el nombramiento de
autoridades30. Así, se puede afirmar que un Estado es descentralizado o tiende hacia la
descentralización cuando al interior de este existen pluralidad de órganos de decisión que
25 Este control de tutela puede ser de dos tipos: administrativo o jurídico. El primero se produce como una forma de control sobre la oportunidad de actuación del sujeto descentralizado. La segunda busca ejercer control sobre la legalidad de las acciones realizadas por el ente descentralizado. El control de tutela puede ser ejercido a través del nombramiento o remoción, el establecimiento de inspectores de la administración central sobre la descentralizada, o la comunicación del acuerdo acogido por parte del órgano descentralizado con el órgano de control. Como parte del sistema de contrapesos frente a los controles de tutela, los entes regionales pueden solicitar la anulación, a nivel contencioso, de la fundamentación de las medidas de tutela que afectan sus acciones. Esto siempre y cuando no se pongan en causa las leyes del Estado como tal o se vaya en contra de las decisiones políticas del centro político y administrativo, pues precisamente los entes a nivel regional se manejan bajo unas relaciones de subordinación frente a este. 26 Nogueira, Humberto. El Estado unitario, los procesos de descentralización regional y el Estado federal. Revista EURE - Revista De Estudios Urbano Regionales, 12(34-35), 1985. P. 136. 27 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. P.49. 28 Trujillo Muñoz, Augusto. Democracia y territorio: el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Bogotá D.C.: Siglo del Hombre Editores - Academia Colombiana de Jurisprudencia, 2007. P.39 29 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. P. 74. 30 Nogueira, Humberto. El Estado unitario, los procesos de descentralización regional y el Estado federal. Revista EURE - Revista De Estudios Urbano Regionales, 12(34-35), 1985. P. 136
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son dirigidos por autoridades propias, sostienen un carácter independiente o
semiindependiente frente al Estado central y obedecen a unos centros de intereses
específicos. Y, por supuesto, como parte de una organización estatal unitaria, estas
autoridades o entes se encuentran bajo un control de tutela por parte de órganos superiores
al interior del Estado central31.
Con la descentralización se da una tendencia a traspasar competencias y poder de decisión
de la autoridad central a entes descentralizados para que estos puedan desarrollarlas, sin
que esto signifique una ruptura con la lógica del Estado unitario. Con la descentralización,
el Estado unitario empieza la constitución de distintos centros de toma de decisiones a nivel
legislativo y político, pero estos tienen un carácter limitado y no cuentan con poder
originario, lo que los sigue manteniendo bajo la tutela del poder central32; esto, pues las
distintas divisiones territoriales diferentes al Estado central solamente pueden ejercer
funciones administrativas. Los entes regionales no pueden participar en el proceso de
construcción de reformas constitucionales ya que, a diferencia de los Estados federales, estas
instituciones no surgen de un pacto político, sino que son una división más al interior del
Estado unitario33.
Junto a esta figura de la descentralización también se transformó la manera en que el Estado
se relacionaba con sus ciudadanos; con esta llegó también el concepto de gobierno local y la
delegación34 de capacidades. Este se usó para superar las limitaciones que pudiera tener el
gobierno nacional para planear y dar solución a los problemas y necesidades que afectaran
los entornos locales. Además, se utilizó para mejorar la penetración del Estado a las áreas
rurales, llevando soporte a la población y evitando la obstrucción de élites locales en las
acciones del Estado. Al ofrecer un Estado más cercano a las poblaciones, estimuló la
participación de diferentes grupos poblacionales (distintos grupos religiosos, étnicos, etc.).
Al reducir el control del nivel central del Estado, aumentó la velocidad de la toma de
decisiones y la flexibilidad de estas y liberó de tareas al gobierno central, permitiendo que
este actuara de manera más eficiente al quitarle responsabilidades; con esto se mejoró la
capacidad administrativa de las distintas regiones y localidades al permitirles la
coordinación en la prestación de servicios a la población35.
Por lo general en los Estados unitarios se encuentra una división de las tareas que se deben
realizar en los altos niveles de gobierno central (diplomacia, defensa, desarrollo económico,
etc.) y aquellas que deben desempeñarse a nivel local (ejemplo, planeación local). Dentro de
los Estados unitarios se puede encontrar tres distintos sistemas de distribución de servicios
a nivel local: fused system, sistema dual y el local self-government. En cuanto al fused
system, un ejemplo claro de este Sistema fue el sostenido por Napoleón en Francia; el cual
consistió en establecer agentes del gobierno central (préfets) en cada una de las unidades
locales de gobierno para supervisar el trabajo que estas unidades realizaban para asegurar
que las políticas gubernamentales fueran implementadas; en este el gobierno central
supervisó directamente las acciones hechas por el gobierno local. Por otro lado, en los
31Claramente, junto con la descentralización también se desarrolla cierto grado de autonomía en los entes regionales, pero el grado de este varía dependiendo de los lineamientos que el centro político establezca. 32 Martínez, Fernando y Pereira, Antonio. Acerca del fracaso del modelo territorial español. En Una mirada a las regiones desde la justicia transicional. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2013. P. 49. 33 Caivano, Roque. La cláusula arbitral: evolución histórica y comparada. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2001. Pp. 25-28. 34 Hace referencia al encargo a organizaciones, que no se encuentran bajo el control directo de los ministerios del gobierno central, de la toma de decisiones y la administración de funciones específicas. A.W. Rhodes. Intergovernmental relations: unitary systems. En: Hawkesworth, Mary y Kogan, Maurice. Encyclopedia of Government and Politics V.1. Londres: Routledge, 2002. Pp. 316-335. 35A.W. Rhodes. Intergovernmental relations: unitary systems. En: Hawkesworth, Mary y Kogan, Maurice. Encyclopedia of Government and Politics V.1. Londres: Routledge, 2002. Pp. 316-335.
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sistemas duales el gobierno central retiene parte del poder sobre el gobierno local, pero no
ejerce un control directo sobre este a través del uso de supervisores, como si ocurre en el
fused system. Los servicios públicos como la educación y vivienda son manejados por los
gobiernos locales, pero son controlados y financiados por el gobierno central; tienen más
independencia que en el fused system, pero se sigue estando bajo la autoridad central. Por
último, el self-government establece mayor libertad para los gobiernos locales; este tiene
como deber cumplir algunas tareas establecidas por el gobierno central, pero también tiene
la libertad de imponer las suyas propias, se tiene la capacidad de administrar sus propios
asuntos siempre y cuando se respeten las leyes de su país36.
Con esto presente, se puede ver que inicia una etapa diferente en el Estado unitario, se pasa
de un Estado fundamentado en la centralización a un Estado que tiende a la
descentralización, manteniendo elementos del Estado unitario.
Habiendo revisado los principales elementos del Estado unitario, se puede encontrar que
este presenta algunas ventajas: el gobierno central se hace responsable de sus acciones; se
da un solo centro de poder que permite coordinar las acciones a realizar por parte del Estado;
permite la nivelación en la distribución de recursos en las regiones (por ejemplo a través de
un sistema de impuestos a nivel nacional); ayuda a la creación de un sistema en que se dan
por igual derechos y deberes a todos los ciudadanos.
Pero, a pesar de lo anterior también presenta algunos puntos negativos: funciona mejor en
Estados geográficamente pequeños y homogéneos culturalmente y en él se puede dar una
concentración excesiva en el gobierno central, convirtiéndolo en una forma rígida y
jerárquica de gobernar37.
1.2. Estados Federales.
Raíces del Estado federal
El Sistema político federal puede ser visto como algo relativamente reciente, aunque en
realidad parte de sus ideas pueden ser rastreadas en la antigüedad. Uno de los primeros
casos en los que se pueden encontrar elementos federalistas es la Liga Aquea (entre el 251 y
el 146 antes de Cristo), la cual funcionó como una alianza entre polis para proveerse
protección militar y establecer relaciones económicas. Posteriormente se pueden encontrar
ya en el medioevo elementos en el feudalismo que iban de la mano con el federalismo; en
este caso también se establecieron ligas para la protección de los centros de comercio en
Europa central. Ya entre los siglos XVI y XVII, distintos intelectuales que impulsaron La
Reforma empezaron a integrar también dentro de sus planteamientos principios federales
para la construcción de Estado; estas ideas dieron las bases para la creación de Provincias
Unidas en los Países Bajos y la creación de una confederación en Suiza a finales del siglo
XVI. Pero, a pesar de tener elementos del federalismo, estas formas de organización política
no eran reconocidas aun como parte de un sistema federal. Es en el siglo XVII que Johannes
Althusius, a través de un análisis de las constituciones suiza y alemana, propone entender al
36 Newton, Kenneth. Van Deth, Jan. Foundations of comparative politics. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. Pp. 109-118. 37 Ibid.
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federalismo como un vehículo para lograr y mantener la unidad nacional. Aun así, la
popularización del federalismo se produjo realmente con la creación de la Constitución de
1787 en los Estados Unidos; esta sirvió de guía para que otros Estados se constituyeran a su
vez como federales (caso de Canadá, Suiza o Australia). Fue en esta constitución en la que se
planteó el primer sistema federal38 compuesto por tres niveles de gobierno: gobierno central,
un gobierno intermedio (Estados) y un gobierno local, que está bajo el control de los Estados
y no del gobierno federal.
A pesar de sus avances, la verdadera popularización de esta forma de Estado ocurrió después
de la Segunda Guerra Mundial, tiempo en el que distintas naciones fueron influenciadas por
las ideas federales. Países como Argentina, Brasil y México implementaron estructuras
federales; algunos otros como Colombia y Venezuela no implementaron el sistema federal,
pero si incluyeron algunos principios en sus constituciones. El Estado federal tuvo en la
posguerra su momento de auge, el cual no solamente influenció a naciones soberanas,
también fue utilizado por el Reino Unido para organizar políticamente sus colonias; algunas
de estas como Malasia, Nigeria, India y Pakistán mantuvieron el sistema federal aun después
de librarse de la colonización británica39.
Elementos del federalismo
A pesar de ser un sistema, el federalismo también presenta diferentes formas de constituirse
y en él se dan distintas interacciones entre los Estados miembros con el centro estatal.
Precisamente estas características producen que no se pueda hablar de un modelo único de
federalismo, pues justamente este varía según el país y los Estados que a cada uno de estos
componen; así, se pueden encontrar casos distintos como el del federalismo cooperativo
alemán o el federalismo dual, como es el caso estadounidense. Del primero se puede decir
que está compuesto por el poder central (Bund) y el poder de los Estados miembros
(Länder); estos dos se relacionan de una manera cooperativa en la que en el Bund se
concentran gran parte de las decisiones políticas y legislativas, mientras que los Estados
miembros se concentran la aplicación administrativa y jurídica. Esto se hace como una
manera de evitar duplicación de instituciones, funcionarios públicos y las tareas que estos
desempeñan. Por su parte, el federalismo norteamericano, o dual, desarrolla un sistema
constituido por dos corrientes paralelas: la federal y la del Estado miembro. En este sistema
la legislación y la ejecución de acciones administrativas y políticas son desarrolladas bajo la
titularidad de las dos partes, manteniendo ambas el mismo esquema institucional a pesar
de que el poder federal tenga mayores poderes al controlar la Reserva federal, el servicio
diplomático y el Ejército40. Sin embargo, en la práctica la barrera que diferencia estos dos
tipos de federalismo puede ser difusa, pues precisamente se da un proceso constante de
negociación y cooperación entre los Estados miembro y el gobierno central.
Teniendo lo anterior en cuenta, se puede deducir que el federalismo se encuentra fundamentado en tres figuras: la figura del Estado miembro, la participación y la coordinación con el Estado federal.
Frente a la primera figura, la cual tiene origen jurídico, se puede decir que esta consiste en una organización pública estatal que goza de facultad constituyente, como autonomía
38 Ibid. 39 Harman, Grant. Intergovernmental relations: federal systems. En: Hawkesworth, Mary y Kogan, Maurice. Encyclopedia of Government and Politics V.1. Londres: Routledge, 2002. Pp. 336-354. 40 Martínez, Fernando y Pereira, Antonio. Acerca del fracaso del modelo territorial español. En Una mirada a las regiones desde la justicia transicional. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2013. P. 50.
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legislativa para la regulación de sus asuntos propios y potestad administrativa en la gestión de sus intereses. A pesar de la existencia de esta facultad constituyente, esta no puede ser entendida en términos absolutos, pues precisamente este Estado miembro hace parte de una figura institucional mayor: el Estado federal. Por esta razón, el Estado miembro tiene limitada su facultad constituyente por la Carta Política federal, pues es en esta última donde se establecen las competencias que deben ser cumplidas por los poderes locales y el Estado federal.
En cuanto al atributo de la participación, es pertinente decir que la doctrina ha entendido que en la formación de la voluntad federal y su representación en los órganos federales tienen cabida la vocería de los Estados miembro, en virtud de la conservación de sus facultades constituyentes, de tipo originario, al igual que la autonomía constitucional y de
determinación de sus propias leyes. Así, en lo que se refiere a la participación, Rodney Hero denota dos aspectos puntuales: (i) la composición del órgano Legislativo bicameral, asegurando la representatividad de todos los Estados miembro y de sus estructuras administrativas internas, para de esta forma asegurar la colaboración y participación en la formación de Leyes que los regirán como parte de un Estado Federal, y las facultades de reformar la constitución que dichos estados tienen en el marco de su representación en las cámaras legislativas y la ratificación en cada uno de sus estados miembros. Rodney Hero41 ha analizado el principio de participación a la luz de la protección constitucional que una organización federal debe dar a sus gobiernos sub nacionales, tomando como caso de estudio los Estados Unidos de América; dicho análisis concluye, contrario al común denominador
de los doctrinantes clásicos del federalismo, que la protección constitucional a dichas entidades locales de gobierno (estados y condados), además de la representación en el órgano legislativo de sus estados asociados, debe reforzarse en instancias distintas al Congreso y otras autoridades distintas al gobierno de los Estados Unidos, dado que se confirma que empíricamente en ocasiones las cámaras legislativas pueden con sus decisiones afectar la autonomía de estos niveles.
En cuanto a la coordinación, esta consiste en la distribución territorial de competencias entre los Estados miembro y la federación. Estas competencias pueden estar guiadas por el esquema de competencias compartidas, como en la República Federal Alemana, o por el principio de las competencias (o poderes) residuales: todo aquello que no está atribuido a la federación concierne entonces a los Estados federados. Puede ocurrir la misma lógica en sentido contrario, pero se sigue rigiendo por los poderes residuales, como ocurre en Canadá. En este se encuentran establecidas las competencias con las que deben cumplir los Estados
miembros y todas aquellas que quedan fuera de esta reglamentación obedecen a la federación42.
De los Estados federales se pueden encontrar dos caminos distintos para constituirse como
tales, pues el proceso de federalización no consiste únicamente en la creación de una
estructura organizacional de un Estado, también consiste en un proceso comunitario y, por
tanto, también es un proceso histórico. Uno de estos caminos consiste en el impulso de un
federalismo interno, el cual parte de la transformación de un Estado unitario a uno federal
a partir de conceder cada vez más autonomía a los entes locales. En este caso se inicia por
plantear la existencia de Estados miembro dentro una formación unitaria para luego
41 Hero, Rodney E. “The U.S. Congress and American Federalism: Are ‘Subnational’ Governments Protected?” Western Political Quarterly 42, no. 1 (March 1989): 93–106. 42 Trujillo Muñoz, Augusto. Democracia y territorio: el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Bogotá D.C.: Siglo del Hombre Editores - Academia Colombiana de Jurisprudencia, 2007.
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reconocerse como un Estado federal: México, Brasil y Austria aplicaron este camino. Por
otro lado, el segundo camino consiste en el federalismo internacional, en el cual varios
Estados independientes deciden unirse bajo la figura de un Estado federal. En este tipo no
se afecta la constitución interna de los Estados, simplemente se transforma la manera en
que estos se relacionan. Se implementa, en un principio, con un tratado internacional y
posteriormente creando un Constitución federal o realizando una acción extrajurídica.
Ejemplos de este camino son Estados Unidos, Suiza o Argentina43.
En cuanto a su rama legislativa de los Estados federales, esta se encuentra constituida por
una Cámara de Representantes en la que tiene su representación la ciudadanía y un Senado
en el que se encuentran los representantes de cada uno de los Estados miembro, todos estos
con un número igual de representantes sin importar la cantidad de su población. Del Senado
se puede agregar que es la manera en la que los Estados miembro hacen parte del
direccionamiento de la rama legislativa federal44.
Precisamente por la posibilidad que tiene el sistema federal de estar constituido de distintas maneras, dentro de este también se dan diferentes formas de colaboración entre sus entes
gubernamentales: 1) la colaboración orgánica, a través de entidades públicas que asocian a los Estados miembro a la gestión de intereses que no necesariamente son de competencia propia; los Estados miembro participan en la dirección de los negocios federales y las autoridades públicas federales, además de participar en la reforma de la Constitución al estar representados en una Asamblea Legislativa federal. 2) la colaboración funcional, obedece al diálogo y cooperación entre las distintas entidades estatales para la realización de acciones coordinadas; con esto se busca mantener un equilibrio entre las atribuciones y medios establecidos en la Constitución, por medio del establecimiento de negociaciones de manera permanente entre las entidades de la federación45.
En el caso de la soberanía federal, esta proviene de cada uno de los Estados miembro, que
trasladan la soberanía que estos mantienen sobre cada una de sus poblaciones y la proyectan
sobre la federación. Por esta razón se puede hablar directamente de la soberanía de cada uno
de los Estados federados y no sólo de autonomía de cada uno de los miembros. Cada Estado
miembro cuenta además con su propio Congreso encargado de legislar sobre los asuntos de
su Estado y se rigen bajo una Constitución propia a partir de la cual se fundamentan las
bases de todo el sistema estatal. Además, cuentan con órganos estatales propios que son
soberanos dentro de su jurisdicción y que no pueden ser modificados por el Estado federal
sin su propio consentimiento.46
A diferencia del Estado unitario y la descentralización, en el Estado federal los controles de
tutela son incompatibles con el carácter de su modelo de organización. Esto es debido a que
al interior de este se da un reparto de responsabilidades entre el centro y las colectividades
particulares en el que cada parte mantiene el dominio sobre sus facultades propias y no se
encuentra subordinada a otra colectividad política. Aunque no existe la figura de control de
tutela en el Estado federal, dentro de este se ejercen otras formas de control sobre los entes
particulares. Estos deben respetar las reglas establecidas por la Constitución federal para
que se mantenga el equilibrio entre los actos emanados por las colectividades particulares y
43 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. P. 71. 44 Caivano, Roque. La cláusula arbitral: evolución histórica y comparada. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2001. Pp. 22-24 45 Nogueira, Humberto. El Estado unitario, los procesos de descentralización regional y el Estado federal. Revista EURE - Revista De Estudios Urbano Regionales, 12(34-35), 1985. Pp. 141-142 46 Trujillo Muñoz, Augusto. Democracia y territorio: el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Bogotá D.C.: Siglo del Hombre Editores - Academia Colombiana de Jurisprudencia, 2007.
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por la colectividad en general; para cumplir esta tarea se utilizan Tribunales Especiales
(como el Tribunal Constitucional de Alemania Federal o Austria) o jueces ordinarios
(ejemplo Estados Unidos) que se encargan de dirimir las diferencias entre el centro y los
Estados miembro, a la vez que se encargan de que ambas partes cumplan con lo establecido
dentro de la Constitución47. En ordenamientos constitucionales como el Estadounidense, el
Alemán o el Australiano, los Estados tienen ordenamientos jurídicos totalmente diferentes
entre sí para la administración de sus políticas locales, por lo que conviven simultáneamente
figuras como Alcaldes por elección popular, concejos locales encargados de designar una
administración municipal, o el llamado “Gerente de la ciudad” o City manager, los cuales
son perfectamente compatibles con la Constitución Federal que les otorga la facultad de
dictarse sus propias normas de administración.48 Junto con esto también se pueden llegar a
repartir competencias bajo la lógica residual (competencias residuales).49
A pesar de ser una forma de Estado distinta a la unitaria, sigue siendo una forma jurídica
que se alimenta como tal del propio Estado unitario, por lo que conserva algunos elementos
de este sistema dentro de su estructura. A pesar de que se compone de distintos Estados
miembro, son los órganos federales los que establecen la legislación a nivel nacional, por lo
que es el Estado federal aquel que es reconocido a nivel internacional como una unidad
jurídica (no se reconoce a ninguno de sus Estados miembro, se reconoce únicamente al
Estado federal) en la que sus miembros gozan de una nacionalidad (a pesar de que tienen la
ciudadanía de alguno de los Estados miembro). En este caso, se dan dos tipos de relaciones:
de subordinación y de inordinación. La primera corresponde a acciones a partir de las cuales
el poder federal reafirma su autoridad; dentro de estas se puede encontrar la primacía que
el derecho federal tiene sobre el de los Estados miembro y el derecho que este tiene para
vigilarlos. En cuanto a las relaciones de inordinación, a partir de estas se establece la
participación de los Estados miembro como figuras autónomas en el ordenamiento
constitucional federal y en la participación indirecta en el proceso legislativo50.
Debido a lo anterior, se puede ver que las relaciones entre el gobierno federal y los Estados-
miembro pueden ser complejas y costosas. Por consiguiente, la relación entre los Estados
miembro y la federación se maneja bajo una lógica dialéctica en la que distintas posiciones
se encuentran constantemente en tensión y contraposición entre el centro y la periferia. Por
esto se pueden encontrar distintos tipos de relaciones al interior de un Estado federal, entre
este y sus Estados miembro. Así, Badía51 encuentra los siguientes tipos de relaciones:
Tipos de relaciones52
Contraposición entre centralismo y particularismo
Contraposición entre unitarismo y federalismo
Estados particulares equiparados
La constante tensión entre las tendencias hacia el centralismo y aquellas que abogan por una
En esta se encuentran aquellos Estados en los que sus miembros participan de manera activa en la formación, establecimiento y ejecución de las leyes y aquellos en
Esta hace referencia a la posibilidad de que alguno de los Estados miembro tenga primacía sobre los demás.
47 Nogueira, Humberto. El Estado unitario, los procesos de descentralización regional y el Estado federal. Revista EURE - Revista De Estudios Urbano Regionales, 12(34-35), 1985. Pp.141-142. 48 Henao Hidrón, Javier. El Poder Municipal. Bogotá D.C.: Escuela Superior de Administración Pública (ESAP), 2015. Pp. 45-52. 49 Caivano, Roque. La cláusula arbitral: evolución histórica y comparada. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2001. Pp. 22-24. 50 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. P. 103-104. 51 Ibid. 52 Elaboración propia.
17
mayor autonomía de los miembros.
los que la participación de los Estados miembro se realiza de la menor manera posible.
También se le conoce como un Estado federal hegemónico.
Así, y como se pudo observar, se puede ver que el federalismo puede facilitar mantener
unidas distintas áreas geográficas, dándole a cada región un grado de control sobre sus
propios asuntos. Un ejemplo de esto es la población franco parlante de Canadá, la cual se
encuentra concentrada en Quebec. A diferencia del Estado unitario, funciona en Estados con
grandes áreas y diferentes regiones separadas geográfica y culturalmente; además, colabora
a proteger los derechos territoriales de las minorías en lo local, conservando la unidad de un
país al mantener las diferencias a nivel regional, lo cual evita conflictos a nivel nacional.53
De hecho, la Constitución canadiense considera, en el marco de la autonomía otorgada a las
provincias, el derecho excepcional de secesión del Estado federal para la provincia de
Quebec.
Pero, como también ocurre con el Estado unitario, el Estado federal puede presentar algunas
limitantes: se pueden duplicar responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno;
existe la posibilidad de que se produzcan conflictos entre los distintos niveles de gobierno
que pueden llevar a la ineficiencia; y, debido a su tendencia hacia lo local, puede colaborar a
que se pierda atención en los asuntos políticos de carácter nacional por centrarse en aquellos
que son de interés local.
1.3. Estado Regional (o Autonómico).
Generalmente se afirma que el Estado regional surgió como una manera de superar la
dicotomía existente tradicionalmente en las formas de Estado: la separación estricta entre
Estados unitarios o Estados federales. Por esta razón, y como punto de partida, se debe
iniciar por establecer a que forma de Estado obedece el Estado regional.
Como primer punto se debe aclarar que, como ocurre tanto en el sistema unitario como en
el federal, no se puede decir que el Estado autonómico se fundamente en unos
planteamientos pétreos. Por ejemplo, no necesariamente debe existir un régimen
homogéneo para todas las entidades regionales. Pueden darse casos en los que algunas
regiones provean sus propios estatutos mientras otras se limiten a aceptar los lineamientos
que el Estado central plantee; puede a su vez que unas regiones lleguen a tener un mayor o
un menor grado de autonomía que otras, dependiendo de las necesidades que cada una de
estas tenga.
Como segunda medida, y como cualquier concepción teórica, se pueden encontrar diferentes
debates entre distintas corrientes teóricas que han buscado cada una clasificar al Estado
regional de alguna manera. Una de estas establece que, tanto el Estado federal como el
regional pueden ser interpretados como formas avanzadas de descentralización de un
Estado unitario. En una segunda, se aboga por entender al Estado regional simplemente
como un Estado unitario, ya que para esta solamente existen los Estados unitarios o los
53 Newton, Kenneth. Van Deth, Jan. Foundations of comparative politics. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. Pp. 109-118.
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Estados federales, sin un punto intermedio. Existe una tercera posición que entiende al
regional como un Estado federal, pues se afirma que tanto el federal como el regional
obedecen a una misma naturaleza jurídica. Una cuarta postura promulga, distinto a las
anteriores, que el Estado regional puede ser entendido como una forma de Estado
intermedia y que, por tanto, es distinta a la unitaria y a la federal; de esta, se puede encontrar
en la literatura que gran parte de los académicos que han tratado el tema concuerdan en que
el Estado regional puede entenderse de esta manera54; por ejemplo el Dr. Augusto Trujillo55
considera que los estados regionales no pueden ser clasificados en razón a la doctrina
tradicionalmente dicotómica federal-unitario, de hecho, es justamente ello lo que constituye
este tipo de Estados estructuras únicas de organización político administrativa que concilia
las necesidades de autonomía de los territorios con la noción de unidad jurídico-política de
los modelos centrales. Mientras en países como Estados Unidos o Alemania el fundamento
de su autonomía reside en su soberanía no cedida a la unión, expresada en sus respectivas
constituciones, en los estados Regionales como Italia la fuente principal de su autonomía se
sustenta en una norma derivada de la constitución (El Estatuto Regional), que está sujeta a
un sistema de controles establecidos en el ordenamiento jurídico central.56 Por estas dos
últimas razones en este texto se entenderá al Estado regional como una forma de Estado
independiente de las otras dos formas de Estado. Así, una de las diferencias angulares de los
Estados Regionales con los Federales es el concepto de unidad constitucional en las fuentes
del derecho.
Su origen histórico puede encontrarse en las doctrinas de la Constitución Española de 1931
y la Constitución italiana de 1947. Estas establecieron una relación jurídico-política con sus
entidades sub-nacionales sui generis (para su momento), en la medida que reconocieron las
regiones57 como un sujeto político al que se le permitía ejercer generosos niveles de
autonomía en el marco de un ordenamiento constitucional único de soberanía concentrada
en el Estado central, que ni siquiera en el Estado unitario descentralizado más liberal se
tenía.58 Se puede encontrar que en el artículo quinto de la Constitución italiana (1948) se
reconoce el concepto de autonomía local como principio de organización territorial, a su vez
que en el artículo décimo se aclara que la soberanía del Estado radica en el pueblo, lo que
concentra la legitimidad de este en su origen político más no en su ejercicio territorial. En el
caso de la otra Constitución regional por excelencia, la española, se puede observar que en
su artículo segundo también se habla del derecho a la autonomía de cada una de las regiones
y nacionalidades que se integran bajo esta Constitución; ya en el artículo 143 se reconoce el
derecho de cada una de las comunidades autónomas para organizarse y ejercer el
autogobierno. De esta manera se puede observar que a nivel constitucional la autonomía es
otorgada no a la división de territorios desde el Estado central, sino a las personas que los
habitan, lo que demuestra que el fundamento de este concepto se encuentra en las
características sociológicas, históricas y culturales que comparten en distintas poblaciones:
54 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid.: Editorial Tecnos, 1978. P. 105. 55 Trujillo Muñoz, Augusto. Democracia y territorio: el ordenamiento territorial entre el derecho y la política. Bogotá D.C.: Siglo del Hombre Editores - Academia Colombiana de Jurisprudencia, 2007. 56 Revenga, Luis Miguel. Las Formas de Estado. En: García Ruiz, José. (Dir.). ¿Hacia dónde debe orientarse el modelo territorial en Colombia?. Bogotá D.C: Universidad Libre, 2007. Pp. 31-43. 57 La región no es únicamente una división territorial, también es un lugar en el que confluyen distintas relaciones económicas, históricas, culturales y etnográficas comunes. 58 Trujillo Muñoz, Augusto. Descentralización, regionalización y autonomía local. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Política y Sociales, 2001. P. 103.
19
la identidad que estas personas comparten se vuelve la base y la legitimación política de la
autonomía para gobernarse.59
Con el regionalismo se buscó perfeccionar la atención estatal frente a las necesidades de cada
contexto local; acercar el Estado al ciudadano a través de la participación de estos últimos
en la administración de sus comunidades; y realizar una distribución justa de recursos que
colabore en la transformación de las condiciones de vida de las regiones.
En esta forma de Estado se pueden encontrar que se reparten las competencias legislativas
a través de tres tipos de competencias: i) la competencia exclusiva, cuando una entidad
regional tiene una competencia legislativa plena, permitiéndole modificar o anular leyes
promulgadas por el Estado central y reglamentar unas nuevas; ii) la competencia
complementaria, en la cual la región cuenta con una potestad legislativa que se encuentra
regida por los principios establecidos por el centro político; y iii) la competencia integrativa,
en la cual la región debe regirse por los principios establecidos por el centro, sin tener la
capacidad de modificarlas, reduciendo su acción a la promulgación de normas integrativas
y de actuación.60
Por esta razón las regiones no deciden frente al bien común de la colectividad en general que
hace parte de la nación, pues estas no participan ni en la toma de decisiones del gobierno
central ni tienen poder constituyente. Sus tareas se restringen a ejecutar las acciones
necesarias para que los ideales definidos por el gobierno central como el bien común sean
implementados. Es decir, existe una aceptación tácita de la existencia previa a la
configuración del Estado Regional de las autonomías (o Regiones), un punto que puede
asemejarse al de los Estados miembro, pero que al analizar la legitimidad jurídico-política
del actor regional previo a la promulgación de la constitución que lo reconoce como tal, es
un organismo político- representativo inane. Es por ello que, como lo argumenta Trujillo61,
la iniciativa de crear una Región (o Autonomía) es exclusiva de las provincias o municipios
(entidades pre-autonómicas en los términos de Ferrando Badía) pero el procedimiento para
su reconocimiento y posterior constitución está dictada por las normas superiores del Estado
Regional. Mientras los Estados miembro tienen autonomía constitucional, las regiones
autónomas no cuentan con esa capacidad, con estas el ordenamiento constitucional es
sostenido por una sola figura y un solo poder constituyente.
Cabe resaltar también que el Estado regional no corresponde a una única figura, pues de este
se pueden encontrar distintas clases:
A) Estados en los que el ordenamiento regional es regla común para todo el territorio,
subdividiéndolo, por tanto, regiones autónomas, B) Estados en los que el ordenamiento
regional es una excepción, que se aplica limitadamente a algunas regiones que reúnan
determinadas condiciones, mientras que, para el resto del territorio estatal, se conserva la
estructura del Estado unitario, C) Estados en los que coexisten dos ordenamientos regionales,
uno común para la mayoría de las regiones, y otro especial, para concretas regiones, en
atención a sus peculiaridades.62
Así como el Estado unitario y el federal se fundamentan en principios base como la autarquía
y el Estado miembro respectivamente, el Estado regional también se fundamenta en un
59 Caivano, Roque. La cláusula arbitral: evolución histórica y comparada. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2001. Pp. 31-37. 60 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. P. 189. 61 Trujillo Muñoz, Augusto. Descentralización, regionalización y autonomía local. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho, Ciencias Política y Sociales, 2001.P. 103. 62 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. P.187.
20
principio propio: la autonomía. Esta se constituyó en un elemento fundamental del Estado
regional al establecerse como la capacidad que poseen asociaciones organizadas
jurídicamente, que las dota de potestad legislativa y les permite la expedición de normas
bajo los principios que rigen la integración del Estado. Se debe entender que la autonomía
obedece a un carácter político, no administrativo. Por ese lado, dentro de la autonomía de
sus decisiones, estas pueden ser anuladas por el Estado central pero no sustituidas, como
ocurre en la autarquía, pues su funcionamiento se deriva del ordenamiento constitucional
del Estado como tal. Un ente autónomo es pues una corporación territorial pública que goza
de una personalidad jurídica no originaria63 ni soberana64 y que cuenta con autonomía
legislativa.65
Como un último elemento, se puede observar que la implementación de autonomías
regionales presenta distintas ventajas frente a la figura del Estado unitario, así como sus
semejanzas con este y el federal. Gracias al modelo regional se puede dar una deflación
legislativa que beneficie al parlamento central, ya que los entes locales tienen la capacidad
legislativa y administrativa para realizar acciones que se adapten a las necesidades de cada
una de las localidades. También se puede ver que con un sistema regional pueden manejarse
y/o solucionarse problemas de separatismo, pues con él se pueden eliminar las diferencias
entre las regiones que han sido promovidas por un Estado unitario centralizado. Esto se debe
a que el regionalismo les da la posibilidad a los individuos de mantener una relación más
cercana con el Estado y les dota de facultades para construir iniciativas que beneficien su
entorno local.66
1.4. El modelo del Reino Unido: devolution
A pesar de que estas tres formas de Estado han sido reconocidas como las clásicas dentro de
la organización estatal, la Dra. Liliana Estupiñán Achury reconoce la existencia de una
cuarta: el Reino Unido. Esta se caracteriza por fundamentarse en el concepto de
“devolution”, en razón a la manera en que ha sido distribuido el poder en este territorio.
Junto con este concepto se da un sistema en el cual se pretende establecer un equilibrio entre
el poder del parlamento y la autonomía de las distintas naciones que hacen parte del Reino
Unido; manteniendo siempre preponderancia por el poder del centro político.67
Precisamente por la complejidad de la manera en que se constituye el Reino Unido y sus
componentes, este sistema debe ser interpretado a través de un contexto histórico en el que
se dieron procesos de colonización, negociación y unión dinástica. Todo esto terminó por
conformar una organización política sujeta a instituciones como el Parlamento, la
Monarquía y un gobierno, todos elementos de un Estado unitario.68
Se pueden encontrar las raíces de la búsqueda de autonomía de estas naciones a partir del
mismo siglo XVII, con la unificación de Inglaterra y Escocia. En este período se dio una
63 Es no originaria, pues su reconocimiento debe ser realizado por un Estado central. 64 Pues no goza de una potestad de gobierno propia, como ocurre en el caso de un Estado. Posee unas capacidades administrativas y legislativas que se encuentran limitadas por un Estado central. 65 Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el federal y el Estado regional. Madrid: Editorial Tecnos, 1978. P. 60. 66 Ibid. P. 147. 67 Estupiñán Achuri, Liliana. Desequilibrios territoriales: estudio sobre la descentralización y el ordenamiento territorial colombiano. Una mirada desde el nivel intermedio de gobierno. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2012. P.19. 68 Ibid. P.20.
21
transformación política que le permitió a la corona inglesa establecer distintas reglas a estos
países. Fueron tres los factores que colaboraron a esto: el primero fue la toma de posesión
de James VI en los tronos de Escocia e Inglaterra en 1603; este rey trajo con él la idea de
crear una unión entre reinos a nivel político. El segundo fueron las guerras civiles en las que
Inglaterra implantó su poder militar en Irlanda y Escocia, dándole dominio sobre estos
territorios a partir de la violencia. El tercero fueron los problemas que tuvo Escocia para
poder ejercer algún grado de autonomía; ejemplo de esto fue la obstrucción, por parte de
comerciantes ingleses, del comercio de este país en el extranjero.69
Con el poder implementado por Inglaterra en el siglo XVII, Escocia tuvo que enfrentarse a
la elección entre aceptar integrarse al Reino Unido, beneficiándose del poder de este
imperio, o evitar hacerlo, manteniendo igual una relación de dependencia y poca libertad.
Por su parte Irlanda, desde el mismo siglo, también ha tenido que moverse en medio de una
constante negociación por una autonomía legislativa.70
A partir de este momento se pueden encontrar distintos esfuerzos de los diferentes
territorios, sobre todo por parte de Escocia y de Irlanda del norte, por obtener mayores
grados de autonomía; dando como resultado en algunos casos avances positivos. Por
ejemplo, un predecesor de la “devolution” fue la “Home rule”, la cual fue implementada entre
finales del siglo XIX y principios del XX. Esta se implantó inicialmente en Irlanda, buscando
dotar de cierta autonomía a este país.71
Ya en la década del sesenta se pueden observar los primeros esfuerzos políticos de Irlanda
del Norte y Escocia por abogar por un mayor desarrollo de la devolución. En ambos países
se impulsó la devolución durante 1970, la cual tuvo sus primeros resultados en el acto 1978
en Escocia y el acto 1978 en Gales.
Se dice que la devolución fue el resultado de la confluencia de distintos factores a finales de
la década del 90. Se afirma que la devolución funcionó como respuesta a los gobiernos
conservadores que por años habían dirigido Escocia y Gales y los cuales se oponían a apoyar
iniciativas de devolución de poderes. Fue además una reacción a las continuas campañas de
los partidos nacionalistas, al interior del Reino Unido, para lograr transformaciones
políticas en favor de la autonomía de estos países. Por lo que estos factores colaboraron a
que Escocia e Irlanda del Norte pudieran elegir sus propias instituciones políticas,
permitiéndoles asumir poderes legislativos y contar con instituciones que colaboraran en su
autonomía.72
Este sistema inició su proceso de implementación en 1997 gracias al impulso del partido
laborista. Por presiones separatistas al interior de Irlanda del Norte, Escocia y Gales, fueron
las fuerzas políticas de estos países las principales impulsoras para que se implementara, al
buscar entablar un sistema en el que se les diera más autonomía política a las naciones
integrantes del Reino.73
69 Trench, Alan. Introducción a Devolution and power in the United Kingdom. Manchester: Manchester University Press, 2007. Pp.2-3. 70 Ibid. P.3. 71 Deacon, Russell y Sandry Alan. Devolution in the United Kingdom. Edimburgo: Edinburgh University Press, 2007. P.5. 72 Trench, Alan. Introducción a Devolution and power in the United Kingdom. Manchester: Manchester University Press. 2007. P. 8. 73 Estupiñán Achuri, Liliana. Desequilibrios territoriales: estudio sobre la descentralización y el ordenamiento territorial colombiano. Una mirada desde el nivel intermedio de gobierno. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2012. P.19.
22
La devolución consiste en una delegación74, por parte del Parlamento del Reino, en la
titularidad para legislar; es decir, puede ser entendido como una transferencia de poder, por
parte del gobierno central, a niveles inferiores de gobierno75. En este caso, en la devolución
el Parlamento de Westminster conserva la soberanía y presta u otorga poderes a los niveles
locales, manteniendo siempre su capacidad para revocar e invalidar competencias.76 Por lo
que la descentralización y la autonomía política de la que gozan cada uno de los países se
encuentra sin un respaldo constitucional, al poder ser revocados en cualquier momento por
parte del centro político.77
Con esta se permitió la implementación de un sistema electoral a partir del cual los propios
ciudadanos de estos países pudieron elegir su cuerpo de gobierno. Esta permitió también
quitarle parte de la carga al centro político en Londres, pues colaboró a que cada uno de
estos países tuviera la posibilidad de votar y darle forma a la legislación según la realidad
propia de cada país.78 Los países del Reino poseen “reserved powers” para desarrollar leyes
y competencias propias; siempre y cuando estas no afecten aquellas que se encuentran
reservadas para el centro político en Londres.79
Aunque, a pesar de los intereses por dotar de mayores competencias a cada uno de los países
del Reino, la devolución no ha sido un elemento que haya servido para realizar una
distribución simétrica de competencias. Ejemplo de esto son las capacidades que se dan a
nivel tributario y legislativo al interior de cada uno de estos países.
En cuanto al carácter legislativo, se puede encontrar lo siguiente. En el caso de Escocia, es el
país que cuenta con un mayor número de competencias, al poseer un poder legislativo y
potestades ejecutivas, lo que le permite contar con una Asamblea y poder ejecutivo propio80.
En cuanto a Irlanda del Norte, cuenta con las mismas potestades legislativas y ejecutivas que
Escocia. Por último, Gales, el cual tiene menor autonomía que los dos anteriores, cuenta con
una Asamblea, pero esta no puede aprobar legislación primaria, solo la de carácter
secundario y únicamente cuenta con la descentralización administrativa (Executive
devolution) para poder implementar lo establecido en el Parlamento del Reino81.
Por otro lado, a nivel tributario se pueden encontrar los siguientes elementos. Escocia y
Gales cuentan con la capacidad para cobrar impuestos a las ganancias y un impuesto al valor
agregado; Irlanda del Norte cuenta con control sobre el impuesto sobre sociedades.82 En este
caso el dinero recibido de los impuestos se ve complementado por la transferencia de
recursos desde el centro del Reino. Para la transferencia se utiliza la “pre-devolution Barnett
Formula”. Esta consiste en tomar como base los gastos históricos de cada país, a su vez de
los cambios en población y el uso de servicios. Precisamente por este criterio es que se han
74 En este caso se puede ver que se maneja este elemento, que fue clasificado como parte del Estado unitario, como parte de la implementación de la devolución. 75 Deacon, Russell y Sandry Alan. Devolution in the United Kingdom. Edimburgo: Edinburgh University Press, 2007. P.2. 76 Keating, Michael y Laforest Guy. Federalism and Devolution: The UK and Canada. En: Constitutional Politics and the Territorial Question in Canada and the United Kingdom Federalism and Devolution Compared. Edimburgo: Palgrave Macmillan, 2018. Pp.8. 77 Esteban Campos, Carlos Gustavo. Devolution y forma de gobierno en Escocia. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2005. P. 307. 78 Deacon, Russell y Sandry Alan. Devolution in the United Kingdom. Edimburgo: Edinburgh University Press, 2007. P.2. 79 Keating, Michael y Laforest Guy. Federalism and Devolution: The UK and Canada. En: Constitutional Politics and the Territorial Question in Canada and the United Kingdom Federalism and Devolution Compared. Edimburgo: Palgrave Macmillan, 2018. P.7. 80 Estupiñán Achuri, Liliana. Desequilibrios territoriales: estudio sobre la descentralización y el ordenamiento territorial colombiano. Una mirada desde el nivel intermedio de gobierno. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2012. P.21. 81 Ibid. P.21. 82 Keating, Michael y Laforest Guy. Federalism and Devolution: The UK and Canada. En: Constitutional Politics and the Territorial Question in Canada and the United Kingdom Federalism and Devolution Compared. Edimburgo: Palgrave Macmillan, 2018. P.12.
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producido debates en cuanto a que esta fórmula no colabora a una igualación entre países,
dándole ventajas a Escocia frente a los demás, al demandar esta nación más recursos.83
De esto, entonces, se puede observar que tanto a nivel legislativo como tributario se da una
distribución asimétrica de poder, en lo que en palabras de Gustavo Esteban Campos se ve
como “(…) una concesión realizada por Inglaterra a sus consocios en la Unión, y no como
un proyecto de descentralización homogénea de todo el Estado”.84
Sobre la devolución se puede agregar también que ha sido un elemento al que se han
opuesto, por lo general, las fuerzas políticas conservadoras en el Reino Unido; las cuales ven
en esta una amenaza a la unidad del Reino. Precisamente por esto, han buscado reducir la
capacidad de los países en temáticas sociales y de vivienda (Estado de bienestar), tratando
siempre que estas capacidades se mantengan bajo el control del gobierno central en Londres.
Ejemplo de esto fueron las políticas del gobierno de Margaret Tatcher en la década del 8085,
las cuales produjeron un aumento en la desigualdad, y por las que fueron impulsadas
acciones de devolución en Escocia y Gales que se tradujeron es una disminución de esta.86
Algunas problemáticas de la devolución87
Un elemento importante para resaltar es el caso de la provisión de servicios de salud y
bienestar al interior del Reino Unido. Ya que se vuelve importante, en aras de proveer los
mismos servicios en todo el Reino, que esto sea manejado desde el gobierno en Inglaterra.
Por otro lado, el costo presupuestal que tiene la aplicación de la devolución. Esto se dice pues
deben ser invertidos dineros en el salario de los funcionarios, políticos electos y la
construcción de edificaciones para poder desarrollar el “devolved government”. A su vez, y
luego de la implementación y las posibilidades de gobierno que ha creado al interior de los
miembros del Reino, muchos movimientos independentistas han ganado fuerza.
De esta manera, y con lo visto sobre la devolución, se puede concluir entonces que este no
es un sistema federal; ya que la figura de devolución no parte del reconocimiento de la
independencia política de cada uno de los Estados que hacen parte del Reino Unido. A su
vez, tampoco puede ser entendido de manera tajante como un Estado unitario, pues a pesar
de que se alimente de elementos como la delegación, está constituido por diferentes
nacionalidades, además de manejar distintos niveles de autonomía en cada uno de estas
naciones. Precisamente por los elementos que se encuentran en el caso del Reino Unido,
este no puede ser encasillado dentro de uno los tipos ideales de Estado tradicionales. Lo que
nos muestra que precisamente la realidad de cualquier país puede ser muy distinta a lo que
se plantea en la doctrina, pues precisamente el contexto es aquel que se encarga de crear o
modificar la forma de organización en la que puede estar fundamentada cualquier Estado.88
83 Ibid. P.13. 84 Esteban Campos, Carlos Gustavo. Devolution y forma de gobierno en Escocia. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2005. P. 305. 85 Deacon, Russell y Sandry Alan. Devolution in the United Kingdom. Edimburgo: Edinburgh University Press, 2007. P. 5. 86 Keating, Michael y Laforest Guy. Federalism and Devolution: The UK and Canada. En: Constitutional Politics and the Territorial Question in Canada and the United Kingdom Federalism and Devolution Compared. Edimburgo: Palgrave Macmillan, 2018. P. 14. 87 Deacon, Russell y Sandry Alan. Devolution in the United Kingdom. Edimburgo: Edinburgh University Press, 2007. Pp.4–5. 88 Estupiñán Achuri, Liliana. Desequilibrios territoriales: estudio sobre la descentralización y el ordenamiento territorial colombiano. Una mirada desde el nivel intermedio de gobierno. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda., 2012. P.22.
24
1.5. Consideraciones Parciales.
En términos globales el acápite anterior se ocupó de caracterizar a grandes rasgos las
principales formas de Estado en las democracias liberales de occidente desde una
perspectiva doctrinal. Como se pudo observar en este segmento, nos encontramos con
cuatro distintas categorías de formas de Estado: unitaria, federal, regional y de devolución;
cada una de estas con unos rasgos característicos que permiten diferenciar una de otra, o
que, por el contrario, hacen difícil diferenciarlas, como es el caso del Reino Unido. A su vez,
también se constató que dentro de cada una de estas vertientes se pueden encontrar también
distintas maneras de aplicar estas formas de Estado; es decir, las organizaciones de Estados
federales, unitarias y regionales pueden variar según el contexto de cada país y no obedecen
a un modelo único de Estado. Precisamente por esto no se puede hablar de que la
implementación de un modelo federal o unitario, por ejemplo, se realice de una manera
“pura”.
Por otro lado, esta primera parte ofreció distintos conceptos que juegan un papel clave en la
constitución de las distintas formas de Estado existentes. Al tener ya en mente estos
elementos, nos permitirá realizar el estudio de distintos casos de organización territorial
estatal y colaborará a entender mejor la manera en que cada uno de los países que se usan
de ejemplo, se ha constituido según la forma de Estado que estos hayan elegido.
2. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE ALGUNOS ESTADOS:
ANÁLISIS EN PERSPECTIVA COMPARADA.
Al estudiar los casos comparados de organización territorial en el marco de las distintas
formas de Estado, es pertinente reconocer que la literatura está ampliamente concentrada
en el estudio del proceso de descentralización y evolución de los países europeos después de
la caída del muro de Berlín, en donde la democracia liberal se terminó de imponer como
modelo político y social en las principales potencias del viejo continente. Esta expansión de
los modelos liberales en Europa se hizo teniendo en cuenta las condiciones políticas y
sociales particulares de cada país, por lo que no se puede concluir que el fin de la guerra fría
haya producido el desarrollo de un modelo único estatal para todos los países de este
continente. Debido a esto se desarrollaron tantos modelos de organización estatal como
países, por lo que al analizar los casos europeos se refuerza una de las ideas clave de este
ensayo: no existen modelos “puros” en la organización territorial de los países, por lo que,
por ejemplo, el Federalismo Alemán, dista de la confederación Suiza o del Estado Federal
Austriaco; en el mismo sentido el Estado Regional Italiano conserva particularidades
distintas al del modelo Francés de regiones y provincias o de la Comunidad Autonómica
Española.
Este capítulo servirá para realizar una comparación entre Italia, Francia y España con el caso
colombiano y establecer algunas similitudes y diferencias entre este y estos tres países
europeos.
25
2.1. El Estado Regional de la República Italiana.
Las raíces de la organización territorial italiana pueden ser rastreadas desde el
establecimiento de este país como República en 1861. Con este suceso se estableció una Carta
Política que vino acompañada a su vez con un profundo debate sobre la organización
territorial.
Sabrina Ragone indica que desde su constitución como Estado, este país optó por establecer
una férrea organización centralista. Esto, pues se creía que el dar espacio a una autonomía
fuerte a nivel regional y provincial podría llegar a ser un riesgo para la unidad de la recién
creada República. No obstante, los ministros del interior de la época, Luigi Carlo Farini y
Marco Minhetti, presentaron a la Asamblea proyectos de Ley en los que se reconocía la
unidad política, a la vez que desarrollaba una diversidad de regulación administrativa,
haciendo especial énfasis en la diversidad geográfica para el manejo de los asuntos en el
marco de un Estado Unitario.89
A pesar de no pasar de ser puras propuestas normativas que no llegaron a constituirse en
Leyes, los ecos de estos proyectos se conservaron, incluso, hasta las dos primeras décadas
del Siglo XX, cuando fueron retomadas por el sacerdote y líder político Luigi Sturzo. Este
abogó por la configuración de un ordenamiento jurídico que propendía por el
reconocimiento de la diversidad regional de Italia. De hecho, en 1921 se expidió el decreto
1319, con el que se creó una comisión consultiva para la reorganización administrativa del
Estado. Sin embargo, con el inicio del periodo fascista de Musolini, (1922 a 1945) estas
reformas de avanzada fueron derogadas y se introdujo al país en un régimen centralizado
propio de los regímenes totalitarios.
Luego de la caída del Eje y del régimen fascista liderado por Musolini, en junio de 1947 se
convocó a un referendo para derogar el Régimen Monárquico y conformar una Asamblea
Constituyente que redactara una nuevo Estatuto Fundamental.
Ya el 1 enero de 1948 entró en vigencia una nueva Constitución en la que se estableció una
organización Regional como vía para superar la carencia de autonomía de las regiones.
Debido a esto, el Estado Regional de la República Italiana puede ser entendido como una
respuesta con la que se buscó dotar el ordenamiento jurídico de herramientas idóneas para
zanjar las tensiones generadas por los sectores Federales después del fracaso del unitarismo
de la primera mitad del siglo XX.
A partir de la expedición de esta Constitución se han identificado tres etapas del proceso
regional en Italia, en términos generales.
89 Ragone Sabrina. El regionalismo italiano en tres etapas. En: Una mirada a las regiones desde la justicia constitucional. Editores, Mendoza Martelo, Gabriel; Cepeda Amaris, José y Estupiñán Achury, Liliana. (Pp 95- 116) Disponible en: https://editorial.urosario.edu.co/libro-impreso/facultades/una-mirada-a-las-regiones-desde-la-justicia-constitucional.html
26
El primer período comprende entre 1948 y 1963. Este se encuentra caracterizado por ser
aquel en el que se introdujeron facultades como las de derogación de normas de tipo
constitucional en las regiones; la posibilidad de establecer un recaudo tributario autónomo
al del Estado central; el relacionamiento directo con este para definir la administración de
los asuntos de su competencia; y el establecimiento del el artículo 161, con el cual inició la
organización regional de Italia a partir del establecimiento de dos tipos de estas entidades
territoriales: las Regiones especiales y las Regiones ordinarias. 90
Para Ragone los constituyentes entendieron que las Regiones especiales (Sicilia, Cardeña,
Valle de Acosta, Trentino-Alto Adigio y Friuli-Venezia Giulia), a diferencia del resto tenían
condiciones particulares relacionadas con su lengua, geografía, etnia y cultura, lo que debía
reflejarse jurídico-constitucionalmente en una autonomía más amplia que la del resto del
país. Para esto se expidieron los llamados Estatutos especiales, en los cuales se establecieron
los listados de asuntos reservados, las competencias legislativas exclusivas, la financiación y
representación política de las regiones.91
Sin embargo, y a pesar de los intereses regionalistas, durante este período se mantuvieron
también características centralistas. Por ejemplo, la figura del Comissario de Gobierno se
estableció como la principal institución jerárquica en las Regiones; la cual en la práctica
anulaba el ejercicio de su autonomía en el marco de la nueva constitución. Al igual que el
caso francés con el Prefecto, el sistema de derecho público italiano desarrolló el control
tutelar de la expedición normativa territorial mediante la aprobación del citado funcionario
al contenido de las normas, lo que significó una paradójica situación. 92
La segunda fase (inicios de la década de 1980 hasta las reformas constitucionales de 2001)
tuvo como principal característica al desarrollo jurisprudencial y normativo de las Leyes de
autonomía para las regiones ordinarias, a tal punto que algunos autores se refieren a este
período como el fin de la diferenciación entre regiones. En este se constituyeron algunos
intentos de reforma profunda al sistema regional mediante la conformación de comisiones
de expertos designados directamente por el Parlamento, los cuales contaron con facultades
legislativas y constituyentes temporales y especiales.
La primera comisión de estudios de reformas a la constitución territorial del 48, La Comisión
Bozzi, sesionó entre el 30 de noviembre de 1983 y el 29 de enero de 1985. Viéndose resumido
el contenido del informe final de esta comisión en los siguientes términos:
La Comisión examinó una gran cantidad de temáticas de las que dio respuestas en el
informe final, intentando revisionar — a diferencia de otras bicamerales — también la
parte I de la Constitución, dedicada a los Derechos y libertades fundamentales.
También se escribieron importantes propuestas bajo el título de forma de Estado, en
90 Girón, Reguera, Emilia. La descentralización territorial en Europa. En: García Ruiz, José. (Dir.). ¿Hacia dónde debe orientarse el modelo territorial en Colombia?. Bogotá D.C: Universidad Libre, 2007. Pp. 82-98. 91 Girón Reguera, Emilia. Ibid. Pp 88-90. 92 Ragone, Sabrina. El regionalismo italiano en tres etapas. En: Una mirada a las regiones desde la justicia constitucional. Editores, Mendoza Martelo, Gabriel; Cepeda Amarís, José y Estupiñán Achury, Liliana. (P. 202) Disponible en: https://editorial.urosario.edu.co/libro-impreso/facultades/una-mirada-a-las-regiones-desde-la-justicia-constitucional.html
27
particular la reducción del número de parlamentarios tanto en la Cámara como en el
Senado, así como los límites a los gastos electorales. La Comisión también proponía el
ejercicio de la función legislativa por parte de una sola Cámara, la de los diputados,
salvo la posibilidad de que el Gobierno o un tercio de los senadores pidieran, en el plazo
de 15 días desde la aprobación, que también el Senado examinara el proyecto de ley y
que, dentro de los 30 días siguientes, lo enviara nuevamente a la Cámara con las
modificaciones propuestas. En todo caso, era tarea de la Cámara decidir
definitivamente. 93
Posteriormente, a inicios de la década 90 se finiquitaron dos nuevos intentos puntuales de
comisiones de alto nivel para reformar aspectos constitucionales y legales enfocados en
asuntos territoriales para fortalecer las Regiones y acabar la disparidad jurídica entre
ordinarias y especiales. Es por esto que entre 1992 y 1994 se instaló la comisión De Mita-
Iotti. Esta recomendó la revisión de las potestades legislativas residuales de las Regiones,
además de los niveles mínimos de prestación de servicios públicos a cargo de los Gobiernos
Regionales; sumado a esto, propuso el cambio del control tutelar de la legislación territorial
en cabeza del Comissario por un modelo jurisdiccional en donde la Corte Constitucional
tomara decisiones de fondo, a solicitud del primero.
La segunda comisión (y tercera de esta etapa) se da en un período de profunda división
política en el seno del parlamento italiano. Tras varios fracasos en proyectos de reforma
constitucional se crea una comisión encargada de estudiar las distintas propuestas y sugerir
enmiendas del texto fundamental. Así, en julio de 1996 se presenta el proyecto 1076 para
crear una Comisión Bicameral que preparara la reforma constitucional.94 En 1997 este
proyecto es acogido por mayoría absoluta, dando fundamento legal a la citada comisión
compuesta por 70 parlamentarios (35 de cada cámara), con una representación proporcional
a cada uno de los partidos políticos.95
Dentro de las conclusiones de la comisión se encuentra que se optó por la sanción de las
Leyes Bussanini; las cuales permitieron extender la descentralización sin recurrir a
reformas constitucionales, lo que en la práctica resultó en una salida útil.
Dentro de los críticos de estas normas se reseñan argumentos relacionados con sustentar
que estas leyes representaron el inicio de la oleada de privatizaciones del empleo público,
principalmente territorial, en Italia. 96
Finalmente, se ubica la última etapa de historia constitucional de final del siglo XX e inicio
del XXI. Ragone analiza en los siguientes términos el sentido general de las reformas de este
período.
93 D’alessandro, Chiara Antonia. La Constitución Irreformable. Una historia italiana. Universidad de Alicante, Pag. 32. Disponible en: https://web.ua.es/es/ice/documentos/ediciones-ice/la-constitucion-irreformable.pdf 94 Esta comisión de conoció popularmente como D´Alema dado que fue presidida por el Senador Massimo D´Alema. 95 Virgala Foruria, Eduardo. La forma de gobierno en la comisión bicameral italiana para las reformas constitucionales. Revista de Estudios Políticos, 0(101), (2007). Recuperado de https://recyt.fecyt.es/index.php/RevEsPol/article/view/46759/28243 96 Martínez Bargueño, Manuel. Las Leyes Bassanini. Segunda «vuelta de tuerca» del proceso de privatización del empleo público en Italia. Gestión y Análisis de Políticas Públicas; Madrid Nº 15, (1999).Disponible en: https://doaj.org/article/1f0f86dccab64f56b5cccee591d36055?
28
Muy en general, puede decirse que esta ola reformadora tuvo dos objetivos principales desde el punto de vista conceptual: la revalorización de la participación ciudadana, especialmente mediante las elecciones de los órganos ejecutivos (lo cual se había verificado con anterioridad, en 1993, para alcaldes y presidentes provinciales) y la revalorización de los diferentes niveles territoriales, según el modelo que se había ya emprendido con las leyes “Bassanini”.
Así las cosas, este período inició con la Ley constitucional 1 de 1999, que modificó la
naturaleza y contenido de los Estatutos de autonomía y la elección directa de los Consejos
Regionales y su presidente. Como en toda reforma constitucional profunda, las
controversias sobre las disposiciones terminaron siendo resueltas por la Corte
Constitucional.
La Región de Calabria demandó la inconstitucionalidad de la reforma por considerar que
con el nuevo modelo propuesto se anulaba su autonomía sobre su gobierno regional, pues el
sistema normativo electoral de esta región establecía la elección, por parte de la Asamblea,
de las autoridades ejecutivas sobre la base del resultado electoral de la citada corporación.
A lo anterior, la Corte lo interpretó como una autoanulación de las facultades del legislativo
regional como poder derivado, no tener la libertad de configurar un gobierno de alianza
propio de los modelos parlamentarios (así fuere de tipo Regional). Dado que, en las normas
electorales de esta región, anteriores a la reforma constitucional, la Asamblea solo podía
protocolizar la elección como Presidente y Vicepresidente a los dos diputados de mayor
votación, sin considerar la capacidad política de este nuevo gobierno de configurar mayorías
en el seno del legislativo regional. 97
Este período continuó con las reformas constitucionales 1 y 2 de 2001, que se centraron en
la modificación de los artículos 114 y 116. El primero cambió la definición de república
incorporando las ciudades metropolitanas y la segunda consistió en enunciar las Regiones
especiales describiendo sus condiciones particulares de autonomía, específicamente en la
Región de Trentino-Alto Adigio, desarrollando formas diferenciadas de autonomía en
asuntos como la educación, justicia, vivienda y medio ambiente. Esto significó la ampliación
de la autonomía estatutaria de las Regiones fijando los nuevos principios del gobierno
regional y reformulando el título X de la Constitución para atender las prerrogativas de la
reforma de 1999 a las regiones Ordinarias.98
Finalmente, con la promulgación de la Ley constitucional de 3 de 2001 se revisó
integralmente la forma regional de la República Italiana para acotar la brecha material de
autonomía entre las Regiones Especiales y la Ordinarias.
Debido a las tendencias actuales hacia reformas en ámbitos fiscales, en 2009, mediante la
Ley 42, se introdujeron disposiciones en materia de creación de municipios, financiación de
las competencias y reparto óptimo de los recursos. La doctrina ha leído estas reformas como
97 Zorzi, Giustiniani, A. Potestà statutaria e forma di governo regionale dopo la riforma del titolo V della Costituzione, en Studi parlamentari e di politica costituzionale, n. 2-3/2003. 98 Pavani, Giorgia y Delgado, Johana. Una aproximación comparada de la descentralización territorial en Italia y Colombia. En GARCÍA RUIZ, Luis y Girón Reguera, Emilia (Coord.). Cádiz: Estudios sobre descentralización territorial: Caso particular de Colombia, 2006. Pp. 161- 189.
29
un viraje hacia el Federalismo Fiscal, entendido este como “la capacidad de los gobiernos y
sus distintos niveles para utilizar eficientemente sus recursos públicos, puestos a su
disposición”99.
El caso italiano aporta dos elementos fundamentales a Colombia. En primera instancia, la
figura de las comisiones de expertos que estudiaran y sugirieran reformas normativas y
constitucionales para el fortalecimiento de la descentralización, con la diferencia que para
Colombia estas misiones no tienen facultades legislativas delegadas, tan solo fungen de
escenarios de asesoría al gobierno nacional y al Congreso de la República, como es el caso
de la Misión de Descentralización organizada en virtud al parágrafo 4° del artículo 10° de la
Ley 1962 y del pacto XVI Pacto para la descentralización: conectar gobiernos y
poblaciones, incorporado al Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, mediante el artículo 2°
de la Ley 1955.
Y, en segunda instancia, la tendencia general a establecer, tanto en Italia como en Colombia,
talanqueras a las normas de descentralización y fortalecimiento de la autonomía, mediante
Leyes inherentes a la hacienda pública, finanzas territoriales y endeudamiento público;
como es el caso de la Ley 617 de 2000.100
2.2. Estado Español de las Comunidades Autonómicas.
La organización territorial de España es quizá uno de los casos mejor estudiados y al cual se
le reconoce como el modelo de organización Autonómica por excelencia, en la medida que
ha desarrollado un nivel considerable de autonomía para la gestión de sus asuntos en los
gobiernos sub-nacionales. Esto le ha significado al caso español ser una guía en los análisis
de derecho comparado para establecer el grado de autonomía que puede ostentar un Estado
a partir de la comparación de este con la Constitución de 1978.
La Dra. Liliana Estupiñán Achury ha definido al caso Ibérico como el principal ejemplo de
Federalismo devolucionario, entendido este como la constitución de un ordenamiento
jurídico federal iniciado o precedido de una organización Estatal unitaria.101 El concepto
empleado por Estupiñán tiene especial relevancia en la medida que entiende que la
organización territorial Española es federal, algo que si bien no es correcto en sentido
estricto, se ve apoyado por doctrinantes como Revenga y Trujillo, los cuales llegan más allá
al considerar que el nivel de autonomía alcanzado por las CCAA es incluso mayor al de
Estados federales como el Austriaco o el Suizo.
99 Wiesner Durán, Eduardo. Colombia: Descentralización y federalismo fiscal. Informe final de la misión para la descentralización. Bogotá: Presidencia de la Republica. Departamento Nacional de Planeación, 1992. 100 Ley 617 de 2000. 6 de octubre de 2000. Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona
la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para
la racionalización del gasto público nacional. Diario Oficial No. 44.188 101 Estupiñán Achury, Liliana. El Estado autonómico: del Estado unitario al federal. Un ejemplo de la mutación de las formas de Estado. Bogotá: Universidad del Rosario, 2011. Pp. 109 – 111.
30
• Antecedentes históricos
Si bien se puede reconocer que España tuvo a finales del siglo XIX un interesante
antecedente de organización unitaria con reconocimiento de autonomías, conocido como la
I República, fue posteriormente que estas ideas se consolidaron. El 9 de diciembre de 1931
fue establecida una nueva carta política, la cual estructuró la plataforma política de la II
República y definió a España como una República democrática, laica, descentralizada y
unicameral, además de dar reconocimiento al sufragio universal. Se puede encontrar en este
texto constitucional que rezaba de la siguiente manera con respecto a su organización
territorial:
Artículo primero.
España es una República democrática de trabajadores de toda clase, que se organiza en
régimen de Libertad y de Justicia. Los poderes de todos sus órganos emanan del pueblo.
La República constituye un Estado integral, compatible con la autonomía de los
Municipios y las Regiones.
La bandera de la República española es roja, amarilla y morada. (…)
Artículo 8º.
El estado español, dentro de los límites irreductibles de su territorio actual, estará
integrado por Municipios mancomunados en provincias y por las regiones que se
constituyan en régimen de autonomía.
Los territorios de soberanía del norte de África se organizarán en régimen autónomo en
relación directa con el Poder central. (…)
Artículo 10.
Las provincias se constituirán por los Municipios mancomunados conforme a una ley
que determinará su régimen, sus funciones y la manera de elegir el órgano gestor de sus
fines político-administrativos.
En su término jurisdiccional entrarán los propios Municipios que actualmente las
forman, salvo las modificaciones que autorice la ley, con los requisitos
correspondientes.
En las islas Canarias, además, cada isla formará una categoría orgánica provista de un
Cabildo insular como Cuerpo gestor de sus intereses peculiares, con funciones y
facultades administrativas iguales a las que la ley asigne al de las provincias.
Las islas Baleares podrán optar por un régimen idéntico.
Artículo 11.
Si una o varias provincias limítrofes, con características históricas, culturales y
económicas, comunes, acordaran organizarse en región autónoma para formar un
núcleo político administrativo, dentro del Estado español, presentarán su Estatuto con
arreglo a lo establecido en el art. 12.
En ese Estatuto podrán recabar para sí, en su totalidad o parcialmente, las atribuciones
que se determinen en los artículos 15, 16 y 18 de esta Constitución, sin perjuicio, en el
segundo caso, de que puedan recabar todas o parte de las restantes por el mismo
procedimiento establecido en este Código fundamental.
La condición de limítrofe no es exigible a los territorios insulares entre sí.
31
Una vez aprobado el Estatuto, será la ley básica de la organización Político-
administrativa de la región autónoma, y el Estado español la reconocerá y amparará
como parte integrante de su ordenamiento jurídico. 102
Como se puede evidenciar, en esta Constitución se hablaba taxativamente de autonomía
regional y municipal. Como consecuencia directa del ejercicio de esta autonomía se
establecieron las bases para la edificación de estatutos autonómicos inspirados incluso en
ideas federalistas en los niveles subnacionales de la II República, pero en el contexto ibérico
acotaron su alcance al de un Estado unitario. Es así como regiones como Cataluña (1932) y
el País Vasco (1936) promulgaron sus estatutos autonómicos que les dieron control sobre el
sistema educativo, el régimen tributario y el orden público. Otras regiones como León,
Castilla, Andalucía, Aragón y el país Valenciano estuvieron en proceso de conformación de
sus estatutos hasta que el golpe militar de julio de 1936 determinó el final de la segunda
república, dando paso al gobierno dictatorial Franquista.103
En el mismo sentido el artículo 11° de la citada constitución de 1931 reviste una similitud al
artículo 306 de la Constitución Colombiana de 1991, dado que liga la creación de una región
(para el caso europeo entendida como región autónoma) con la limitación geográfica de
provincias, y da la posibilidad que las mismas se organicen política y administrativamente
para erguirse como actor político. Es decir, no enuncia de forma taxativa las regiones
autónomas que existirán en el territorio, sino que entiende que, al ser producto de una
dinámica asociativa e histórica, son ellas mismas quienes se organizan, por lo que la
Constitución solo se limita a enunciar un procedimiento de creación. Esta idea se retomó en
1978 con la Constitución post franquista.
Ahora bien, los avances referidos en las constituciones de la I y II República se retrotrajeron
en los años de dictadura, por lo que el modelo de organización Estatal desde 1939 volvió a
los orígenes Unitarios: la autonomía político-administrativa lograda en las comunidades se
diluyó y las nociones de la Francia Napoleónica de homogeneidad y uniformidad en la
administración pública territorial fueron una constante en la nueva política de
ordenamiento territorial. No obstante, más allá de las reformas institucionales que
diferenciaron el periodo Franquista de la II República, la política de mano dura contra las
nacionalidades vascas y catalanas fueron los detonantes para que en el diseño constitucional
de 1978 se dotara de autonomía a estas comunidades, incluso por muy por encima de la
lograda en la carta de 1931.
• La constitución de 1978 y la transformación del Estado
En ese contexto, la nueva constitución de la era democrática (1978) inició reconociendo que
las marcadas y profundas diferencias culturales de esa nación debían verse reflejadas en la
organización de su territorio y, de esta manera, lograr que los gobiernos locales fueran
102 Constitución de la República Española de 1931. 9 de diciembre de 1931. Disponible en: http://www.congreso.es/docu/constituciones/1931/1931_cd.pdf 103 García Hernández, Luis y Hernández Sayáns, José Francisco. España: El Estado Autonómico (Administración autonómica). Madrid: Ed. Ministerio de Administraciones Públicas, Secretaría General Técnica, 2005. Pp. 51- 55.
32
organizaciones públicas cercanas a sus propias comunidades, ampliando la autonomía para
la organización de sus intereses propios.
El primer elemento interesante al comparar España con otros Estados Autonómicos de la
región (como el italiano) es que su constitución no reconoció taxativamente las
Comunidades Autónomas (CCAA) de ese país, ni tampoco estableció de forma pétrea su
estructura estatal; tan solo se limitó a posibilitar al máximo el mandato del constituyente,
en el sentido de descentralizarse políticamente y establecer el procedimiento orgánico para
la conformación de las citadas comunidades. El segundo punto que se puede observar es que
el texto constitucional enuncia de forma explícita el listado de competencias a cargo del
Estado español y de las comunidades autónomas que se pasan gradualmente a estas últimas
(artículos del 143 al 151)104. No obstante, la propia constitución deja abierta la puerta para
que el alcance de dichas competencias sea reconfigurado por las Leyes orgánicas que
desarrollen los citados artículos en el sentido que las competencias a cargo del Gobierno
central pueden ser transferidas o delegadas a las CCAA.
Según algunos doctrinantes, como las citadas doctoras Liliana Estupiñán Achuri y Emilia
Girón Reguera y el doctor Eliseo Aja, el proceso de maduración del Estado autonómico de
España ha tenido tres grandes etapas que nacieron con la Constitución de 1978 y que han
significado la consolidación de lo que consideran como un modelo tan férreamente
organizado alrededor de sus gobiernos subnacionales que es comparable al de estados
federales.
Dicho lo anterior, la primera etapa comprende los periodos de 1979 a 1983. Esta se
caracterizó por el auge legislativo en lo que respecta a las CCAA en el sentido que se
promulgaron lo primeros 17 Estatutos Autonómicos por parte de las Cortes Generales
mediante el procedimiento de aprobación las Leyes Orgánicas en ese país. El Tribunal
Constitucional realizó las primeras sentencias fundacionales que desarrollaron
jurisprudencialmente y sentaron los precedentes futuros de las competencias, además de la
realización de las primeras elecciones parlamentarias de tipo regional que culminaron en el
nombramiento de los gobiernos autonómicos en las regiones españolas. Se organizaron de
forma homogénea los primeros gobiernos de las Comunidades Autónomas según lo
dispuesto en el artículo 152 constitucional, en el sentido que se dotó de una estructura
administrativa conformada por una Asamblea, un Consejo de Gobierno, el presidente y el
respectivo tribunal Administrativo de Justicia. De igual forma se realizaron las primeras
elecciones locales para la constitución de estos nuevos gobiernos. Así reza el artículo 152:
Artículo 152.
1. En los Estatutos aprobados por el procedimiento a que se refiere el artículo anterior, la
organización institucional autonómica se basará en una Asamblea
Legislativa, elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de
representación proporcional que asegure, además, la representación de las diversas zonas
104 Girón Reguera, Emilia. Ibid. Pag 104.
33
del territorio; un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y
administrativas y un Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus
miembros, y nombrado por el Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de
Gobierno, la suprema representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado
en aquélla. El presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente
responsables ante la Asamblea.
Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdicción que
corresponde al Tribunal Supremo, culminará la organización judicial en el ámbito
territorial de la Comunidad Autónoma. En los Estatutos de las Comunidades
Autónomas podrán establecerse los supuestos y las formas de participación
de aquéllas en la organización de las demarcaciones judiciales del territorio.
Todo ello de conformidad con lo previsto en la ley orgánica del poder judicial y dentro de
la unidad e independencia de éste.
Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 123, las sucesivas instancias procesales, en su
caso, se agotarán ante órganos judiciales radicados en el mismo territorio de la
Comunidad Autónoma en que esté el órgano competente en primera instancia.
2. Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos, solamente podrán ser
modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los
electores inscritos en los censos correspondientes.
3. Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer
circunscripciones territoriales propias que gozarán de plena personalidad jurídica.
(Negrilla fuera de texto)
La segunda etapa comprendió desde el año 1983 al año 1992. En esta etapa el énfasis de la
producción del derecho legislado de las Cortes Generales se centró en la expedición de
normatividad tendiente al traspaso de competencias, inicialmente ejercidas por el Gobierno
central, a las Comunidades Autónomas. Una característica de este período es la amplia
producción jurisprudencial del Tribunal Constitucional en conflictos de competencias entre
las CCAA y el Gobierno central e incluso entre Comunidades Autonómicas. Dentro de estas
se pueden encontrar tales como: i) la ley Orgánica de la Educación Universitaria de 1983,
que, dentro de sus consideraciones generales, estableció: “la Constitución española ha
venido a revisar el tradicional régimen jurídico administrativo centralista de la
Universidad española, al reconocer en el número 10 de su artículo 27 la autonomía de las
Universidades. Por otra parte, el título VIII de la Constitución y los correspondientes
Estatutos de Autonomía han efectuado una distribución de competencias universitarias
entre los distintos poderes públicos (...)”105 ii) la Ley reguladora de la iniciativa legislativa
popular de 1984, que desarrolló un procedimiento que materializa el derecho que le asiste a
los ciudadanos españoles mayores de edad para presentar proyectos de Ley según lo
dispuesto en el artículo 87.3 de la constitución106; iii) la Ley del Régimen Electoral General
de 1985, que desarrolla los preceptos legales aplicables para la elección de diputados y
Senadores a Cortes Generales sin perjuicio de lo dispuesto en los Estatutos de Autonomía de
las corporaciones Locales 107; iv) la Ley orgánica del poder Judicial de 1985 que luego de 10
105 Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria. Publicado en: «BOE» núm. 209. Disponible en: https://www.boe.es/eli/es/lo/1983/08/25/11 106 Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular. Publicada en: «BOE» núm. 74. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1984-7249 107Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Publicada en: «BOE» núm. 147. Disponible en:
https://www.boe.es/buscar/pdf/1985/BOE-A-1985-11672-consolidado.pdf
34
títulos de preámbulo justificativo desarrolla de forma precisa la facultad jurisdiccional de
los juzgados y tribunales de nivel territorial. Así el texto de la normatividad, al referirse a su
pertinencia en el nuevo ordenamiento constitucional autonómico, expresa:
La Ley Orgánica cumple en este punto las exigencias constitucionales y estatutarias. Por
ello, y como decisiones más relevantes, se crean los Tribunales Superiores de Justicia, que
culminarán la organización judicial en la Comunidad Autónoma, lo que implica la
desaparición de las Audiencias Territoriales hasta ahora existentes como órganos
jurisdiccionales supraprovinciales de ámbito no nacional.
A ello hay que añadir la regulación de la participación reconocida a las Comunidades
Autónomas en la delimitación de las demarcaciones territoriales, así como las
competencias que se les asignan en referencia a la gestión de los medios materiales.108
v) en 1985 se sancionó la Ley 7 que reguló las bases del Régimen Local109, dicha norma
establece disposiciones enfocadas a fortalecer competencialmente las entidades territoriales
mediante la estructuración de un diseño y distribución de responsabilidades armónicas
entre los organismos locales de la administración pública (el municipio, la provincia y la isla
en los archipiélagos balear y canario), las Comunidades Autónomas y el Gobierno central de
España.
Finalmente, el último período se da entre 1992 y 2001. El doctor Gerardo Ruiz Rico lo
sintetiza como un período de radicalización de las posiciones del modelo autonómico en el
cual la profundización de los conflictos político-culturales del País vasco y Cataluña tomó
preponderancia en la agenda política de España. Incluso pensadores de la academia ibérica
como Jose Manuel Castells reseñan la profunda inversión de valores en el análisis
perspectivo de la relación centro periferia del caso español. 110 Precisamente, esta etapa sirvió
para la exacerbación de los movimientos independentistas que buscaban una mayor
Autonomía en los asuntos locales con el argumento de que su relación con Madrid, en el
marco de un proyecto de Nación, estaba lejos de fortalecer sus intereses y potencialidades
como Comunidad Autonómica, lo cual limitaba su horizonte de crecimiento:
Parece difícil de negar que el poder político español está retornando, de forma ostensible,
a unos orígenes de centro-periferia, tal como se perfilaron en los dos pasados siglos,
especialmente en las sucesivas época autoritarias. La afirmación de cierto “intelectual”,
“cuando el centro va bien, España va bien...cuando la periferia va bien, España va mal”, es
reveladora de esta concepción consistente en que la acumulación de poder político,
económico, financiero y mediático en manos exclusivas y excluyentes de las instancias
centrales, presupone un correlato apropiado a una acertada dirección política de gobierno
y administración. Posición ciertamente discutible. 111
108 Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Publicada en: «BOE» núm. 157. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-12666 109 Ley Orgánica 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local. Publicada en: «BOE» núm. 80. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-5392 110 Ruiz Rico, Gerardo. Los límites constitucionales del Estado autonómico. Madrid: Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2001. 111 Castells, Manuel. El difícil federalismo. En Calvo, Manuel y Felstiner, William (coords.). Federalismo. Madrid. Ed. Dykinson. 2004. Pp.171-187
35
• Instancias de gobierno en las Comunidades Autónomas.
Las citadas comunidades contienen un singular sistema local de gobierno, ya que se asemeja
a un parlamentarismo a nivel meso. Como máxima expresión de la autonomía y principal
órgano de representación popular, las CCAA eligen una Asamblea Legislativa que está
conformada por la cantidad de escaños establecida en la ley especial que la conformó. Dicho
órgano, de tipo unicameral, cuenta con facultades legislativas en su jurisdicción territorial
además de una función de control político al Consejo de Gobierno Regional.
El Senado de cada Asamblea elije un presidente quien ostenta jurídicamente una triple
condición: i) representante supremo de la Comunidad Autónoma, ii) Representante de
Estado de la Comunidad y iii) Jefe del Consejo de Gobierno; dicho Consejo es el encargado
de nombrar los distintos jefes de las carteras que se encargan de la administración pública y
de rendir informes sobre su gestión ante la Asamblea, quien tiene facultad de removerlos o
disolver en pleno el Consejo de Gobierno luego de una moción de desconfianza.
Finalmente, un último elemento preponderante para analizar la estructura del Estado
Español con respecto a su organización territorial es la configuración bicameral de su órgano
legislativo. Este está compuesto por una Cámara alta de Representación Territorial (Senado)
y una Cámara baja o Congreso de los Diputados. Si bien las dos organizaciones son electas
por sufragio universal, solamente el Senado reserva un quinto de sus escaños para la
representación de las CCAA bajo una fórmula de elección indirecta y una curul adicional por
cada millón de habitantes de las citadas jurisdicciones, así se asegura la representación
proporcional de los territorios.
Además de los aportes doctrinales del modelo español, el elemento más preponderante que
se puede extraerse en la constitución de niveles intermedios de tipo autonómico (o regional)
para Colombia es que, al igual que los artículos 306 y 307 de la Carta Política de 1991, deja
abierta la posibilidad de crear por iniciativa propia de los territorios gobiernos regionales;
lo que a diferencia de Francia e Italia significa que el texto superior reconoce que las
Regiones (o Comunidades Autonómicas) son fruto de contextos culturales, históricos y
políticos que deben emanar de los territorios, antes que dictaminarse en las normas
superiores centrales.
2.3. Estado Unitario conformado por Regiones en Francia.
En el caso de este Estado, se puede encontrar que la génesis del modelo unitario tiene raíz
en el período absolutista francés; que más allá de una anécdota histórica, configuró una
constante en la organización territorial del país. Sobre esto, el profesor Pierre Bon ha
analizado la historia constitucional de Francia a través de la caracterización de cinco etapas
en donde la consolidación del Estado se da como una empresa de unificación de la nación.
Claro está, hay profundas diferencias históricas entre unas y otras etapas, pero el unitarismo
puede percibirse en las relaciones de poder a lo largo de la historia de este país.112
112 Bon, Pierre. Las recientes reformas territoriales francesas. En: Revista Aragonesa de Administración Pública (2003). N° 22. Pag. 607-621.
36
La primera etapa justamente está ligada al antiguo régimen monárquico heredero del
modelo social y político medieval de Europa. Los aspectos nucleares para entender este
período son los conceptos de uniformidad y unificación, en la medida que los esfuerzos del
régimen monárquico se dirigieron al reforzamiento de la figura de autoridad del Monarca a
través de la eliminación de las provincias, cantones, poderes feudales territoriales o
pequeñas naciones autónomas que pudieran representar una contraposición a la autoridad
política y militar del Rey. Así, se desarrollaron los primeros antecedentes de la institución
Departamental, la cual aplicó la lógica de homogeneidad en la organización del territorio.113
Por su parte, la segunda etapa identificada está justamente relacionada a la ruptura
estructural de la institución monárquica en la sociedad europea del Siglo XVIII representada
en el período revolucionario, en el cual, en materia territorial, paradójicamente se
profundizó la idea unitaria de autoridad política traída del modelo monárquico, pero esta
vez encarnado en la Soberanía popular representada en la Asamblea Nacional instaurada
desde 1789. El doctor Augusto Hernández Becerra explica que una de las primeras
decisiones tomadas por la Asamblea, en cabeza de un proyecto presentado por Sieyès, fue
designar una comisión encargada de diseñar una estructura general territorial del territorio
francés bajo el principio de igualdad:
[El comité] tenía por objeto crear un “Plan de municipios y provincias”, de manera que
“Francia pueda formar un todo, sujeto de manera uniforme, en todas sus partes, a la
legislación y gestión común”. El 29 de septiembre de 1789 el diputado Thouret, en nombre
del comité constituido para el efecto, propuso una división en circunscripciones de igual
extensión. Los intensos debates que siguieron a esta propuesta, y que llevarán a la creación
de los departamentos, se apoyaron en el mapa de Cassini recientemente concluido.
Después de varios proyectos, como el geométrico de Sieyés, las Asamblea Nacional
Constituyente aprobó, el 11 de noviembre de 1789, la división de Francia en departamentos
y procedió a crearlos por decreto del 22 de diciembre de ese año. El tamaño de cada
departamento fue establecido para que fuera posible ir a la capital en menos de un día a
caballo dese cualquier punto del territorio. 114
Como se puede ver, el enfoque de consolidación territorial tenía como principal prioridad la
estandarización de la administración pública, la formación de una burocracia territorial
direccionada desde París y fundamentada en el supuesto de los departamentos como
extensiones del Estado central sin capacidad autónoma de gobierno o gestión propia de
asunto locales. Es por ello que la premisa revolucionaria de igualdad tenía efectos jurídicos
y administrativos en la sujeción a la legislación general emanada desde la Asamblea Nacional
parisina para todo el territorio, indistintamente de la posición geográfica en que se aplicara
y para ello una administración simétrica aseguraba este propósito.
El tercer período identificado por Pierre Bon es denominado como el de “reformas
napoleónicas”, que profundizó la idea desarrollada con anterioridad del Estado unitario. En
113 Estupiñán Achuri, Liliana. Desequilibrios territoriales. Estudio sobre la Descentralización y el Ordenamiento Territorial colombiano. Una mirada desde el nivel intermedio de Gobierno. Bogotá D.C.: Editorial Universidad del Rosario, 2012. Pp. 28-38. 114 Hernández Becerrar, Augusto. Los departamentos de Colombia. Características y problemas de su institucionalidad. En: Derecho de las Entidades Territoriales Bogotá: Editorial Universidad Externado de Colombia, 2018. Pp. 133- 167.
37
este período se resaltó el desarrollo de la uniformidad jurídica para las entidades
municipales que, al igual que los departamentos, obedecían a la lógica del gobierno único
del Estado. También se profundizó en los mecanismos de control de tutela de la Nación sobre
los departamentos y se desarrolló lo que hoy se conoce como descentralización
administrativa, además de presentarse una pugna entre dos figuras jurídicas que en las
reformas de los siglos XX y XXI tomaron trascendencia: el Consejo Regional y el Prefecto
Regional. De hecho, fue en este período en el que mediante la Ley 28 de 1800 se instauró la
figura prefectual diseñada como una autoridad superior en los departamentos, la cual era
nominada desde Paris y jerárquicamente solo tenía como superior al Ministro del Interior.
Dicha institución retomaría relevancia en las reformas de regionalización posteriores al
período absolutista.115
La penúltima etapa inicia a finales del Siglo XIX y llega hasta la primera mitad del XX. Esta
se caracteriza por la consolidación de la descentralización administrativa jurídicamente
reconocida. En términos generales se consolida la figura departamental y municipal y se
abre la posibilidad a que estas entidades territoriales emprendan asociaciones con fines
administrativos.
Finalmente, se ubica el último período de reformas constitucionales y legales en el derecho
público francés luego de la segunda guerra mundial, que como se enunció anteriormente,
está estrechamente ligado a la consolidación de la democracia liberal en Europa, por lo que
es justamente en esta cuarta etapa (después de mita del siglo XX hasta la actualidad), en la
cual se introduce en este ordenamiento jurídico la figura de región como sujeto propio de
derecho. En este período se realizan reformas a la tradición unitaria centralizada para mutar
el modelo de Francia a un Estado Unitario con reconocimiento de gobiernos regionales con
amplias facultades autonómicas.116
Así, es un caso algo similar a lo observado en Colombia, en donde la conformación de las
Regiones como sujeto propio de derecho público tiene un tímido inicio como estrategia de
reorganización de los departamentos y municipios, en función de su orientación de
desarrollo económico; pero que, a través del tiempo y luego de un proceso de maduración,
se abre paso a un reconocimiento político de estos actores a través de la realización de
reformas constitucionales y legales para reforzar su autonomía sin desconocer el unitarismo
originario de Francia117.
De esta última etapa en el desarrollo estatal francés se puede encontrar que su doctrina
puede ser entendida a partir de tres etapas:
El regionalismo funcional de la década del 60 (1959-1964)
115 Estupiñán Achuri, Liliana. Desequilibrios territoriales. Estudio sobre la Descentralización y el Ordenamiento Territorial colombiano. Una mirada desde el nivel intermedio de Gobierno. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2012. Pp. 28-38. 116 Ibid. 117 Girón Reguera, Emilia. Los modelos europeos de descentralización territorial. En García Ruiz, Luis y Girón Reguera, Emilia (Coord.). Estudios sobre descentralización territorial: Caso particular de Colombia. Cádiz: 2006. Pp. 41- 108.
38
El primer embrión de organización regional tuvo como principal característica la ausencia
de personería jurídica en dichas regiones. Puede afirmarse que se trataron de meras
aglomeraciones territoriales alrededor de la organización para la prestación de servicios
educativos, de telecomunicaciones, ferrocarriles o militares. Dicha organización, antes que
el resultado de un proceso de descentralización, puede definirse como un perfecto caso de
desconcentración administrativa de distintas entidades públicas. En este período se crearon
alrededor de 21 circunscripciones a lo largo del país para la coordinación en la prestación de
los servicios antes enunciados. 118
El surgimiento de las Regiones (1970- 1983)
Hacia la década de 1970 las 21 circunscripciones regionales de tipo administrativo creadas
en las décadas anteriores sirvieron de base para el reconocimiento de una personería
administrativa autónoma mediante la expedición de la Ley 5 de 1972. Esta reforma legal
introdujo el concepto de región, el cual determinó en enfoque legislativo de las siguientes
décadas.119
A pesar del gran avance que significó el reconocimiento de la personería de las citadas
regiones a inicio de los 70, el principal punto de relevancia de la reforma fue el otorgamiento
de competencias adyacentes a la planeación del desarrollo económico y regional para
generación de insumos estratégicos en la estructuración de apuestas regionales. No
obstante, en este punto aún era prematuro afirmar que dichas instancias regionales
constituían estructuras sólidas de administración, ya que seguían careciendo de aparatos
administrativos para su propio funcionamiento integral.120
Solo fue hasta inicios de 1983, con la constitución de sus 26 Regiones, cuando Francia las
instauró como Entidades territoriales, profundizando así la senda de la descentralización
administrativa y ampliando desde el plano competencial sus funciones como líder de la
estructuración del desarrollo económico subnacional. 121 Esto se dio por medio de la
ejecución de uno de los instrumentos para la gobernanza multinivel que el ordenamiento
Jurídico colombiano ha replicado: el Contrato Plan122.
El doctor Pierre Bon identificó cuatro elementos característicos de este período: la
desaparición paulatina del Prefecto frente al aumento significativo de la figura del Consejo
Regional, entendida esta como una junta de autoridades designadas por los gobiernos
locales que participan en un órgano de coadministración bajo tutela del gobierno central. Se
produjo también una disminución sustancial del peso de la tutela de París sobre las regiones
francesas. Además, se realizaron reformas políticas institucionales que propendieron por la
elección de autoridades públicas locales tanto en departamentos como en Regiones, por
parte de Asambleas y Consejos Regionales; y, se produjo un aumento sustancial de los
118 Pavani Giorgia. Dinámicas de unificación y cooperación entre entidades territoriales en Europa, aspectos de Derecho comparado. En: Asociatividad Territorial, enfoque comparado y análisis en el nuevo contexto de la organización territorial colombiana. Estupiñán Achuri, Liliana y Restrepo Medina, Manuel Alberto (Editores). Bogotá: Universidad del Rosario, 2013. Pp. 3-32. 119 Zoco Zabala, Cristina. Revisión constitucional en Francia la redefinición del modelo de descentralización administrativa. En Revista española de derecho constitucional, Año nº 24, Nº 72 (2004) págs. 163-188. Disponible en: https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=1088910 120 Ibid. 121 Vanneph, Alain y Revel-Mouro, Jean. La descentralización en Francia, en: Poder local, Poder Regional. Méxcio: Colegio de México, 1968. Pp. 57-74. 122 Este punto será explicado con mayor profundidad en el siguiente capítulo.
39
asuntos de resorte único de los gobiernos Regionales, este último aspecto resulta clave en la
reforma constitucional de 2003 en la medida que la facultad para el acceso a rentas se
desemboca en parte por las competencias asignadas en este período.123
Las Regiones como autoridad central de planificación del desarrollo local en Francia
(2003)
Esta es quizá una de las etapas más ricas en la transición de un estado unitario tradicional y
centralizado francés al de una organización con actores diversos y con mayor autonomía en
los niveles subnacionales. Los procesos de regionalización ya reseñados, que iniciaron en la
década del 60, maduraron y tuvieron consecuencia en el seno de la Asamblea Nacional que
mediante esta reforma introdujo no solo el concepto regional a la Carta Política, sino que
dotó de instrumentos jurídicos para que esta nueva figura transitase al reconocimiento
político.
Así, el primer elemento clave es la inserción del derecho de experimentación, definido este
como la capacidad de las entidades territoriales (como las Regiones) para suspender los
efectos jurídicos de una disposición con fuerza de Ley que les asigne algún tipo de
competencia en su jurisdicción territorial. Naturalmente las normas sobre las cuales se
habilitan a los gobiernos locales suspender sus efectos son generalmente de tipo
administrativo, por lo que las restricciones al uso de esta figura especifican los casos y el
período máximo en el cual las Regiones pueden hacer uso de este. Dicha figura jugó un papel
nuclear en la relación de las últimas décadas entre el Estado central y las Regiones dado que
paulatinamente con su implementación fue desdibujando la uniformidad generalizada del
derecho territorial francés, lo que repercutió en el diseño de un ordenamiento jurídico
diferenciado por región según sus características de población, competencias y recursos para
su financiación. Esta institución en los últimos años ha querido ser igualmente introducida
en el ordenamiento jurídico colombiano sin mayor éxito.124
La creación de los Estatutos Regionales de gobierno significó un nuevo capítulo para la
profundización de la democracia local, dado que introdujo más escenarios de participación
política. En el mismo sentido, y ligado al tema de los estatutos regionales, se dejó la puerta
abierta a la autorización constitucional para expedir normas específicas para los territorios
de ultramar. Esto rompió el sentido de homogeneidad en la concepción del derecho, dado
que se reconoció tácitamente que hay territorios como la isla de Córcega que necesitan leyes
diferenciadas, y el desarrollo posterior que se le da, una mayor autonomía de esta región que
incluso sus pares continentales. El desarrollo de estos estatutos regionales estructuró las
características de la administración pública regional. 125
Ligado al derecho de experimentación, se permite la escogencia de competencias que las
Regiones asumen de acuerdo con su experticia y capacidades institucionales, al tiempo que
se erigen los principios de subsidiariedad y solidaridad en el ejercicio de las competencias
123 Bon, Pierre. Las recientes reformas territoriales francesas. En: Revista Aragonesa de Administración Pública (2003). N° 22. Pp. 607-621. 124 En los últimos años se han presentado principalmente en la Cámara de Representantes iniciativas para introducir la figura de la experimentación en el ordenamiento colombiano mediante los proyectos de Ley: 138 y 203 de 2015 Cámara, 110 de 2016 Cámara y 95 de 2018 Senado. 125 Girón Reguera, Emilia. Los modelos europeos de descentralización territorial. En Estudios sobre Descentralización Territorial. Cádiz: Editorial Universidad de Cádiz, 2006. Pp. 41-108.
40
en los distintos niveles de gobierno territorial. Este precedente será retomado por el derecho
local europeo.126
Así, las instituciones del Consejo Regional como cuerpo colegiado de elección directa, por
períodos de seis años con representación proporcional en cada cuerpo según los
departamentos que la componen, se constituyen en la autoridad suprema en cada Gobierno
subnacional de este tipo, por lo que su presidente es el máximo responsable político-
administrativo de la gestión realizada por la corporación y es un cabildante de esta.
En este sentido, la tercera institución fundamental en la planeación del desarrollo francés la
constituye el Comité Económico Social, el cual obedece a una asamblea consultiva de
carácter permanente y obligatorio. En este comité tienen representación ciudadanos
notables en las distintas profesiones de carácter técnico y liberal y tiene por objeto
conceptuar sobre las propuestas del Plan de Desarrollo Regional, las partidas presupuestales
de cada vigencia, así como cada proyecto regional de tipo social, de infraestructura o
económico que tenga impacto sobre el desarrollo de la Región. En la legislación colombiana
se puede observar que esta figura guarda un símil con el Consejo Territorial de Planeación,
desarrollado en los artículos 8° y 12° de la 152 de 1994127 y en el Consejo Nacional de Política
Económica y Social (CONPES), el cual a pesar de ser una instancia de gobierno tiene
funciones asesoras en cabeza del Departamento Nacional de Planeación (DNP), como
máxima autoridad articuladora de carácter técnico del desarrollo.
La reforma de 2003 introdujo un elemento sustancial en la actividad legislativa relacionada
con temas territoriales. En este caso le dio al Senado, como máximo órgano de
representación Regional en la Asamblea Nacional, la exclusividad en el análisis y decisión
de las iniciativas Legislativas que afecten las regiones.
Finalmente, es preciso reseñar que la última característica que la doctrina resalta en la
reforma Regional de la Constitución Francesa de 2003 es la de tipo fiscal; en la medida que
se desarrolló el principio de autonomía financiera en el sentido de disponer de erario local
de acuerdo a las necesidades propias de la comunidad. No obstante, en materia de recaudo
se mantiene la perspectiva centralista tradicional en el derecho francés, ya que las medidas
tributarias de las cuales se pueden nutrir los fondos locales siguen teniendo reserva de Ley,
lo que implica que sin una autorización de la Asamblea Nacional los tributos territoriales
son irreformables.
A modo de conclusión y tomando lo dicho por la doctora Cristina Zoco Zabala en su artículo
Revisión Constitucional en Francia: La redefinición del modelo de descentralización
administrativa128:
126 Carta Europea de Autonomía Local de 1985. Estrasburgo el 15 de octubre de 1985. Publicada en: «BOE» núm. 47. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/pdf/1989/BOE-A-1989-4370-consolidado.pdf 127 Ley 152 de 1994. 19 de julio de 1994. Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Diario Oficial No. 41.450 128 Zoco Zabala, Christina. Revisión Constitucional en Francia: La redefinición del modelo de descentralización administrativa. En: Revista Española de Derecho Constitucional No. 72. Madrid: 2004. Pp. 185- 186.
41
Las reformas que se acaban de analizar, apuntan a un modelo de descentralización francés
más acorde con la variada idiosincrasia de las colectividades territoriales; una forma de
organización territorial que, sin menoscabo del principio de unidad, pretende garantizar
una mayor eficacia en la gestión de los asuntos públicos, en cuanto legitima la posibilidad
de sustituir unas colectividades territoriales con diferentes competencias, siempre por
mediación legislativa; un sistema de descentralización, que sin menoscabo de la soberanía
nacional (artículo 3 CF), pretende garantizar en mayor medida la identidad material que se
predica de la república social francesa (artículo 1 CF), pues permite la participación de las
colectividades de ultramar francés en las funciones legislativa y reglamentaria estatal en
materias de su competencia, y la posibilidad de las colectividades territoriales de derogar
temporalmente las disposiciones normativas que regulan sus competencias, previa
autorización del órgano legislativo central; finalmente, un modelo de descentralización que
aspira a garantizar una República más democrática (artículo 1 CF) en la medida en que
permite la consulta popular, en todo caso vinculante, para resolver asuntos relativos a las
competencias de las colectividades territoriales.
De lo anterior se puede observar como las reformas políticas y territoriales del último
tiempo, tales como la inserción de la institución regional como actor político de gobierno
mediante una “lista abierta” de entidades, el derecho de experimentación, el fortalecimiento
de los órganos de gobierno regionales, la transferencia de competencias que antes recaían
en la Nación, la reforma fiscal y el diseño de estatutos y leyes para zonas geográficas
especiales, se han hecho en el marco del Estado unitario y no han representado el menoscabo
del concepto de indivisibilidad de la soberanía, lo que lleva a un debate sobre la evolución
misma del tipo ideal unitario en el contexto europeo luego de amplios y enriquecedores
procesos de regionalización.
A modo de conclusión, es pertinente indicar que los casos de Francia, España e Italia
refuerzan la idea sostenida en el capítulo anterior, mediante la cual se desvirtúa la idea de
que los Estados se reproducen en su ordenamiento constitucional a través de un único tipo
ideal de Estado. En este capítulo se profundizó sobre los casos reconocidos como Estados
regionales, no obstante, desde su propia definición es problemática tal categorización.
Para el caso de Francia, por ejemplo, la literatura lo acuña en ocasiones como un Estado
unitario; sin embargo, la constitución de regiones en su Carta Política, las reformas
tendientes hacia la descentralización y que fortalecieron la autonomía, la eliminación de
figuras propias del Estado unitario (ejemplo el Prefecto regional) y la inserción a nivel
constitucional de instituciones, tales como la experimentación, hacen pensar que la noción
unitaria de Francia ha sido resquebrajada y la orientación de su política territorial la
constituye como una maduración de la descentralización administrativa que termina en el
cultivo de regionalización política.
En el caso español, el nivel de descentralización y la profundidad de la autonomía de las
CCAA ha suscitado debates en el seno de la propia academia, que llevan a afirmar que es
propio de las organizaciones federales sin que su Constitución lo reconozca como tal.
Por su parte, en Italia, el desarrollo paulatino de normas constitucionales y legales, que
propenden por la particularidad de normas territoriales según las regiones establecidas en
42
su estatuto fundamental, llevan a concluir que la homogeneización propia de los Estados
unitarios no se cumple, pero lógicas de este tipo de Estado (como la facultad jurisdiccional
del Tribunal Constitucional de Justicia) se mantienen en todo el territorio nacional.
Finalmente, el elemento de mayor relevancia es que la regionalización de un Estado, más
que una inserción jurídico-constitucional, obedece a un proceso de maduración cultural,
económica y política que tiene eco en las normas expedidas como tal. En otras palabras, los
Estados regionales no se decretan por Ley o son diseñados por Asambleas Constituyentes,
son una conclusión, igualmente dinámica, de los procesos sociales de cada país.
3. LA REGIÓN EN COLOMBIA.
El presente capítulo está centrado en el estudio del concepto de región en el caso
colombiano. Para esto se partirá por realizar una revisión del concepto de entidades
territoriales regionales en el marco del artículo 307 de la Constitución. Sumado a esto, se
abordará la figura regional prevista en la Carta Política, analizando a su vez elementos de
esta figura, tales como: el concepto a nivel teórico, los antecedentes legales y
constitucionales que han apuntado a la integración regional y los debates en la literatura
sobre el particular; esto, precisamente porque más allá de las implicaciones jurídico-
Constitucionales del concepto de Región, la literatura de otras disciplinas como la Historia,
la Economía o Administración Pública han trabajado sobre este concepto desde sus enfoques
y preceptos. En este sentido, este acápite iniciará abordando diferentes posiciones teóricas
desarrolladas desde distintas áreas del conocimiento sobre las regiones.
En la segunda parte se enunciarán y profundizarán los antecedentes más preponderantes en
materia de Regionalización en el país, para ser más exactos, se realizará una breve
recapitulación histórica sobre las entidades intermedias en las Constituciones del siglo XIX
y XX en Colombia, pasando a la identificación de los elementos desarrollados tanto por
reformas constitucionales, leyes u otros instrumentos oficiales para materializar de una u
otra forma la creación, el desarrollo e integración de las regiones. Por esta razón, se
ahondará en el estudio de instituciones extintas como los Consejos Regionales de
Planificación (CORPES), o instituciones que perduran en el ordenamiento jurídico actual
como las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR), para explicar su relación con la
consolidación de las Regiones Administrativas y de Planificación (RAP).
Finalmente, en el tercer y último acápite se abordará la Región entidad territorial desde los
fundamentos constitucionales y legales de la Ley 1454 (2011), que serán la antesala de la
presentación general de la Ley 1962 (2019), a la cual se le realizará un análisis crítico, tanto
de su contenido material como la coyuntura político-legislativa en la cual se desarrolla para
el fortalecimiento de la Región como sujeto propio de derecho.
3.1. El concepto Regional en la literatura.
Como se pudo observar en el primer capítulo, en ese segmento se expusieron de manera
teórica las diferentes formas de Estado existentes, entre estas el Estado regional. Debido a
43
que el objetivo de esa primera parte radicó en explicar a grandes rasgos estas formas de
organización estatal, no se profundizó en la explicación de algunos conceptos clave, como
por ejemplo el de región. Debido a que la presente tesis pretende realizar un examen crítico
sobre el proceso de regionalización en Colombia, durante esta primera parte de este tercer
capítulo se realizará una exposición más profunda sobre el concepto mismo de región, ya
que este será la base del análisis.
Al respecto, es pertinente enunciar que mientras las ciencias económicas han guiado sus
reflexiones por tópicos tales como: el desarrollo económico de las regiones, los factores
determinantes de la prosperidad o el desarrollo de mercados o economías de escala en unas
regiones, en estas no se ha realizado un profundo estudio sobre el concepto como tal. En
contraste, la historia, la sociología y la geografía sí se han ocupado del abordaje conceptual
tomando variables como la relación de una sociedad con su espacio físico, la cosmovisión y
apropiación de un territorio y los valores y creencias implícitos en el desarrollo cultural de
un grupo humano en un espacio y tiempo determinado. Finalmente, las ciencias
administrativas se han ocupado de la gestión o funcionamiento de las organizaciones que
constituyen ese territorio. Es por esta razón que se realizará una revisión del concepto a
partir las visiones histórica, sociológica y geográfica, pues son las disciplinas que mejor han
tratado este tema desde una concepción teórica.
Como inicio, se puede partir del trabajo realizado por el historiador Renzo Ramírez Bacca,
pues este realiza una interesante aproximación al concepto de Región desde la historiografía
colombiana. Este autor parte de reconocer a este concepto como una relación entre el
espacio y la sociedad, en la medida que implica identidad común o ideas compartidas sobre
un espacio en donde cohabita una sociedad que se reconfiguran a diario. La consecuencia
directa de este punto de inicio es caracterizar la Región como un concepto que desborda la
delimitación físico-espacial.129
Por otro lado, el profesor Luis González también ofrece otro análisis sobre el mismo
concepto de región. Parte por entenderla como un conjunto de elementos que constituyen
un territorio: su población, su producción cultural, sus actividades económicas,
dedicaciones y costumbres de su vida cotidiana. Desde dicho acercamiento, la Región se
constituye como un punto intermedio o “lugar equidistante entre el territorio y el
Estado”130, es decir, de cierta forma se deduce que el concepto regional pasa por entender
las características implícitas de la construcción estatal en un territorio, pero en ningún caso
se desliga de la interpretación y lectura sociológica de las comunidades que desarrollan su
vida cotidiana en relación a la organización estatal; por lo que el historiador regional, se debe
ocupar de describir esa relación bidireccional entre el estado y la sociedad.
Ahora bien, en línea con el enfoque expuesto por estos dos autores, el cual se caracteriza por
volcar la atención del análisis en los elementos culturales en función a una ubicación
geográfica, Bohem de Lameiras introduce una tercera variable en la reflexión conceptual: el
tiempo. Según este autor, este es el que define las características de un territorio como
Región. Esto resulta relevante para el concepto general en la medida que sugiere que las
regiones antes que ser elementos estáticos, son constructos socio- geográficos que varían en
el tiempo y que dependen de los contextos en los cuales sean analizados. En este orden, no
es lo mismo definir la región del sur de los Estados Unidos por sus características culturales
129 Ramírez Bacca, Renzo. Tendencias de la Historia Regional en Colombia. Revista de Historia Regional y Local, HisSTOReLo. Enero- junio de 2011. Pp. 149- 157. 130 Gonzáles Y González, Luis. Invitación a la Microhistoria. México: Ed. Clio, 1997. P. 90.
44
antes de la abolición de la esclavitud de mediados del siglo XIX, que hacerlo varios años
después. Profundizando en los términos expuestos por Bohem de Lameiras, se sustenta que
la Región es la localización de un objeto, en un espacio y un tiempo determinado,
adquiriendo sus características propias y distinción de otros objetos con esa misma
condición.131 Nótese que dicha definición implícitamente indica que una región se constituye
como tal en la medida que se diferencie de sus pares, es decir, que esta existe en la medida
que existan otras.
Continuando con la revisión de literatura se puede encontrar otra posición, la cual es
desarrollada por el historiador estadounidense Eric Van Young. Este se refiere finalmente a
las regiones bajo una narrativa de supuesto, en la medida que la define como “una hipótesis
por demostrar”.132 No obstante, analizando sistemáticamente el contexto de su afirmación,
se puede decir que una región es un concepto volátil y cambiante, dependiendo de las
variables que se utilicen para su estudio. Dicho debate se hace más claro en las discusiones
económicas sobre el desarrollo regional, en el sentido que allí las regiones se identifican unas
de otras en razón a sus mercados y sus condiciones de capacidad productiva; por lo que las
conclusiones causadas alrededor de las regiones como hecho exclusivamente sociológico se
diferenciarán de las derivadas de un análisis puramente geográfico o jurídico. En este
sentido, hacer integral el análisis y diversificar los enfoques nutre la multidimensionalidad
que se debe tener en cuenta a la hora de caracterizar una “región”.
Finalmente, el análisis propuesto por Ramírez Bacca acerca de las implicaciones del
concepto de región en Colombia se encuentra fundamentado en la revisión de distintos
elementos aportados por los estudios regionales de las facultades de Historia de las
Universidades del país, definiendo la región de la siguiente manera:
[La región es] una realidad observable a varias escalas, un sistema complejo y abierto, una
unidad que existen en el espacio y en el tiempo que tiene fundamentos funcionales y de
comunidad respecto de la cultura, de tal manera que la región es un espacio de inserción
de una comunidad cultural.133
Esta definición denota que la categoría regional es un constructo social antes que una
realidad jurídica aparente, por lo que el desconocimiento de esto en cualquier ordenamiento
jurídico sea este constitucional o legal, lleva a choques entre las instituciones formales e
informales expresadas principalmente en falta de legitimidad.
Por su parte, Jean François Jolly134 presenta otra propuesta de acercamiento conceptual
fundamentada en tres enfoques:
La región vista como un cuasi-estado o cuasi-empresa, en la medida que debe adquirir
características similares de Estado, que a su vez debe tener autonomía en la organización de
su estructura organizativa de gobierno; esto porque dependiendo de su territorio y de sus
dinámicas debe amoldar su oferta institucional de una forma que difícilmente es replicable
en otros casos. A su vez, adquiere dinámica de empresa en la medida que actúa bajo una
dinámica de actor racional puro, porque se mueve en pro de beneficios, resultados y
utilidades; esto en el marco de las dinámicas de mercado, por lo que el presente enfoque se
131 Boehm Lameiras, Brigitte. El enfoque regional y los estudios regionales en México: Geografía, Historia y Antropología. Revista Relaciones 72 XVIIII. Pp. 17- 19. 132 Van Young, Eric. Haciendo historia regional: Consideraciones metodológicas y teóricas. Región e Historia en México (1700-1850). México, 1991. P. 101. 133 Ramírez Bacca, Renzo. Op Cit. P. 157. 134 Jolly, Jean François. Región y descentralización: Enfoque económico versus enfoque político. Barcelona: Papers, 2002.
45
asemeja en parte a la escuela funcional, y es desarrollada con profundidad por el economista
chileno Sergio Boisier en un texto de la CEPAL.135
El segundo enfoque se fundamenta en el modelo económico de la descentralización,
principalmente desarrollado en la teoría del federalismo fiscal, la cual concibe las unidades
regionales como oferentes de bienes públicos en busca de la organización optima del sector
público, en pro de la manera más eficiente y maximizando el bienestar económico.
El tercer enfoque hace referencia a la Región dentro del modelo político de la
descentralización, es el concepto clásico mediante el cual las comunidades son capaces de
estructurar de forma organizada la gestión del interés colectivo, lo que tiene varios
supuestos. El más importante es la autonomía en términos político- administrativos, para la
coadministración de su territorio y las distintas unidades dentro de sí.
Por su parte, Ángel Massiris Cabeza136 indica que en términos generales, el concepto de
región puede ser definido a partir de los preceptos de tres escuelas: la geográfica-regional,
la funcional y la político-administrativa. Cada una de estas se decanta por un concepto
particular dependiendo de su interés en lo que refiere a las variables de estudio.
Por otro lado, en lo que refiere a la escuela geográfica-regional, se establecen dos enfoques:
El enfoque corológico. Como su nombre lo indica, está ligado a la corología, área de la
biogeografía dedicada a analizar la distribución de organismos en un territorio, por lo que el
concepto regional está ligado a la existencia de un espacio real, delimitado y con
continuidad, con características relacionadas con los espacios físicos y humanos, moldeados
históricamente; que a su vez han sido dotados de varios atributos homogéneos que le dan
personalidad diferenciada de otros espacios similares. En este sentido, elementos como las
regiones políticas, los paisajes y las comunidades históricamente ligadas a sus territorios
resultan claves en este enfoque de análisis.
El enfoque sistémico, entiende la región principalmente como un constructo mental y
cartográfico funcional para interpretar una realidad palpable, por lo que es un espacio
continuo, individual y claramente diferenciado, en donde ciertos elementos son propios de
las características naturales del entorno, pero las características humanas y sociales de
aprehensión de las comunidades a ese territorio tiene un peso sustancial en el momento de
identificar una región.
La segunda escuela, la funcional, centra su análisis en la identificación de polos o centros
productivos, en resumen, son áreas geográficas con una vocación productiva homogénea,
que por su organización crean mercados alrededor de su vocación y refuerzan dicha
funcionalidad económica con el desarrollo de industrias auxiliares que profundizan su
diferenciación con otras regiones.
La tercera y última escuela identificada por Massiris Cabeza es la político-administrativa, la
cual entiende la región como un espacio con reconocimiento político, jurídico e institucional,
que es el epicentro del desarrollo y funge como planificador. Al analizarse en términos
comparativos, es la idea general que la Asamblea Nacional Constituyente quiso plasmar en
el sentido integral de los artículos 306 y 307 constitucionales y en últimas es el meollo
135 Boisier, Sergio. Ensayos sobre descentralización y desarrollo regional. Santiago de Chile: CEPAL, 1987. Disponible en: https://repositorio.cepal.org/handle/11362/8987 136 Massiris Cabeza, Ángel. Fundamentos conceptuales y metodológicos del ordenamiento territorial. Tunja-Colombia: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia- UPTC, 2005. Pp. 46- 50.
46
central de la discusión sobre la pertinencia y sentido de desarrollar una entidad territorial
Regional en el marco de un Estado unitario y descentralizado como el colombiano.
Habiendo revisado lo anterior, es correcto concluir que la región es un espacio geográfico,
con unas características culturales y sociológicas que la diferencian de otros en igual
situación; este está contenido por un sistema económico que permite su integración. Lo
anterior es base fundamental para edificar un gobierno propio que aun cuando no es
soberano si funge como articulador de las dinámicas propias de su espacio territorial.
3.2. Una reseña histórica de los procesos de regionalización en el
ordenamiento constitucional colombiano.
Como se pudo observar, los procesos regionales van más allá de su enunciación formal, pues
estos reflejan las relaciones, tensiones, intereses y pensamientos de los actores
subnacionales con los gobiernos centrales en los distintos periodos históricos.
Desde esta perspectiva, la constitución de las identidades territoriales y su organización
administrativa inicia en los primeros años de la colonia, en los cuales el imperio español
asentado en las Indias importó un sistema jerárquico propio de su derecho consuetudinario
y sistema político. En ese sentido, proliferó el asentamiento de provincias, entendiendo a
estas como lugares donde se fundaban poblaciones y caseríos con organización civil propia
de la corona española. Con el tiempo, la consolidación de estas provincias se reflejó en la
organización virreinal que terminó con el diseño de una estructura burocrática mucho más
poderosa representada en las Reales Audiencias. Para el caso Colombiano la Real Audiencia
de la Nueva Granada tenía como sede la ciudad de Santafé, en la cual se reconocían las
provincias de Colimas, Popayán, Muzos, Santa Marta, Bogotá, Cartagena, Quito, Panamá y
Tunja.137
Siguiendo el planteamiento del Dr. Hernando Valencia Villa, la vida constitucional de
Colombia se puede sintetizar en la enunciación constitucional de las doctrinas hegemónicas
de los actores políticos que detentaron la dirección general del Estado; las cuales se pueden
caracterizar como constantes en su estructura, incluyendo elementos tales como el modelo
territorial centralista exacerbado, la confesionalidad en la relación sociedad-estado, y la
instauración de arreglos institucionales que generaran estabilidad en la detención del
ejecutivo entre los grupos políticos tradicionales.
En ese sentido, una vez organizada la Gran Colombia y separada del imperio español, se
mantuvo en las primeras dos constituciones centralistas de la época el esquema territorial
en el que convivían conjuntamente provincias, departamentos y parroquias. En la primera
constitución (la de 1821) la división general del territorio constaba de provincias y
departamentos que obedecían a límites meramente administrativos carentes de autonomía
frente a las facultades del gobierno central. También se introdujo la figura de gobernadores
137 Larach del Castillo, Ana Catalina. Regiones y Provincias en Colombia: ¿Entes territoriales o administrativos?. En: Derecho de las entidades territoriales. Bogota: Universidad Externado de Colombia, 2018. Pp. 176- 180.
47
provinciales designados por el presidente de la República como funcionarios de libre
nombramiento y remoción, lo que se mantuvo discontinuamente en el ordenamiento
jurídico hasta 1986.138
Siete años después de promulgada esta constitución (en 1828), se produjo uno de los
primeros antecedentes de disenso liberal. Durante la asamblea de Ocaña, que discutió un
proyecto de una nueva norma superior en materia territorial, se establecieron cambios
residuales como la eliminación de los departamentos y su remplazo por prefecturas. No
obstante, la figura de principal-agente en la relación territorios-gobierno central permaneció
intacta. La asamblea se levantó siendo incapaz de promulgar una nueva constitución que
derogara la extremo centralista norma fundamental de 1821 y, en consecuencia, dio lugar a
que en 1830 el presidente Simón Bolívar convocara a una asamblea que terminó aprobando
el llamado cisne del sueño bolivariano: la segunda constitución de la Gran Colombia.139
Posteriormente, durante la Nueva Granada, se expidieron cinco Constituciones. Iniciando
con la instauración de la Carta política de 1831, la cual replicó en gran medida la Constitución
promulgada apenas un año antes, salvo el reemplazo de los departamentos por provincias,
otorgándole a estas amplias facultades relacionadas con el nombramiento de gobernadores
y jueces; además de la introducción de mayor autonomía y la sujeción de esta a la figura de
las Cámaras Provinciales. La segunda constitución (la de 1823), centró sus reformas en
materia territorial en la ampliación de facultades militares de las autoridades provinciales,
por lo que se le culpó casi de forma directa por las constantes confrontaciones entre los
territorios y la incapacidad del gobierno central de manejar dichas situaciones. Es por esta
razón que, en la tercera constitución, promulgada en 1853, se acotaron los poderes de las
Cámaras Provinciales y se revirtió la autonomía otorgada a los gobernadores, devolviéndolos
a la figura Bolivariana de agentes presidenciales. Finalmente, la última constitución del
periodo neo-granadino se caracterizó por ser la cúspide de la autonomía provincial; a tal
punto que en 1853, año de la instauración de dicha carta política, se expidieron más de 40
constituciones provinciales por las cámaras. Esta Constitución significó el fin de una larga
hegemonía Conservadora en el gobierno, por lo que consistió en el preludio de lo que los
historiadores han denominado el Olimpo Radical. 140
3.3. Etapa de las Constituciones Federales.
A pesar de que el período comprendido entre 1853 y 1886 es reconocido como la fase federal
en la República, este fue solo un aspecto importante de las profundas reformas que se
plantearon en materia social y política que se vieron reflejadas en las Constituciones
Políticas del momento. Aspectos tales como las libertades civiles y religiosas, la laicización
del Estado, la abolición de la esclavitud y la introducción del librecambismo económico del
siglo XIX fueron los ejes centrales de las reformas liberales de estos años, razón por la que
más que Federal se puede nombrar a este período como la fase Constitucional Liberal.
138Academia Colombiana de Historia. Actas reservadas del Soberano Congreso año 1819. En: Congreso de Angostura: Actas 1819-1820. Bogotá: Academia Colombiana de Historia, 2019. Pp.309-312. 139Valencia Villa, Hernando. Cartas de batalla. Una crítica del Constitucionalismo Colombiano. Bogotá: Editorial Panamericana, 2010. Pp. 137- 140. 140 Ibid. Pp 144- 146.
48
A lo largo de esta etapa se promulgaron en total tres constituciones (1858, 1861 y 1863), las
cuales dieron continuidad a ideas Santanderistas como la potestad constituyente de los
Estados miembro e incluso de las provincias, dotadas de autonomía en el manejo de su
administración pública y asuntos locales de considerable relevancia; también la función de
los Estados –miembro como garantes del orden público; y la consolidación de la política de
separación profunda entre el Estado y la Iglesia, la cual se reflejó en la expulsión de la
comunidad Jesuita, la instauración de la libertad religiosa absoluta y la política de abolición
del latifundio eclesiástico.141 No obstante, la agitación social y los conflictos bélicos entre
Estados se dieron como respuestas a las reformas implantadas, lo que trajo inestabilidad y
la imposibilidad del Estado central de consolidar su autoridad y la cohesión de la República,
lo que desembocó en una guerra civil.
3.4. La Regeneración.
El proyecto liderado por el exembajador Rafael Núñez, miembro del ala más conservadora
del Partido Liberal, tuvo apoyo unánime en el Partido Conservador, e inició con la
aprobación de la Ley 19 de 1880, que en términos generales fue la antesala de la eliminación
del concepto de soberanía compartida. La norma contenía un artículo único que trasladaba
la responsabilidad de la guarda del orden público al Gobierno central y autorizaba la facultad
de intervención en pro de evitar cualquier tentativa de invasión en los siguientes términos:
El Gobierno nacional asegura a cada uno de los Estados de la Unión la forma de
Gobierno, republicano, en los términos establecidos en la Constitución federal, e
impedirá toda tentativa de invasión contra cualquiera de ellos, así como también toda
violencia domestica contra el Gobierno de cualquier Estado, siempre que en este último
caso la intervención del Gobierno nacional sea solicitada por la Lejislatura del Estado o
por el Poder Ejecutivo, en receso de ésta.142
Después de la citada norma de orden público, en 1885 se inició el proceso de expedición de
una nueva Carta Política fundamentada, a grosso modo, en los siguientes preceptos:
soberanía exclusivamente nacional, división general del territorio con efectos meramente
administrativos, un cuerpo legislativo único y superior a cualquier Asamblea provincial,
Autoridades departamentales y provinciales como agentes del Presidente de la República,
un Legislativo bicameral y una Corte Suprema de Justicia de periodos vitalicios. Así, el
proyecto constitucional terminó por promulgarse en agosto de 1886.
En 1886 acabó el sueño liberal y fueron derogadas las reformas iniciadas en 1853 y
profundizadas en las constituciones posteriores ya descritas. Básicamente, La Regeneración
significó en términos territoriales el fin de los avances en materia de autonomía de las
provincias y la desaparición de la figura de Estados miembro de la República, los cuales
fueron remplazados por Departamentos. Las facultades de orden público otorgadas por la
141 Las reformas anti-latifundio y de expropiación de la tierra la Iglesia representaron un punto angular en la lucha de partidos, dado que cohesionó políticamente los sectores Conservadores alrededor de la protección de la institución clerical como un todo, punto que en la nueva constitución de la Regeneración de 1886 se retoma como punto fundante del Estado colombiano de finales del Siglo XIX y caso todo el siglo XX. 142 Ley 19 de 1880, 12 de mayo de 1880. Sobre orden público. Diario oficial. Año XVI. N.4711.
49
constitución de Rionegro de 1863, la laicización del Estado, el librecambismo económico y
las libertades civiles se retrotrajeron a la extrema versión Bolivariana de 1821.
Con esta Constitución se da la introducción de un concepto de soberanía indivisible, cuya
titularidad era ejercida por el Estado central (y único) a través de la centralización de la
facultad Legislativa y la eliminación del manejo de policía y ejército por parte de autoridades
distintas a las nacionales; lo cual terminó por consolidar la institución departamental sobre
la del Estado miembro, e incluso la regional.
Por su parte, la figura departamental en la Constitución de 1886 estableció un régimen
jurídico, una estructura administrativa, autoridades y órganos iguales que cumplían
funciones netamente administrativas a órdenes del presidente de la República y ligados de
forma igualitaria por la Ley emanada por el Congreso único en todo el Estado.
Ya a inicios del siglo XX, y de la mano del presidente Rafael Reyes, se promovió la Ley 1 de
1908143 en la cual se reorganizó el territorio en 34 departamentos y se dictaron normas para
la organización administrativa, las rentas departamentales y el funcionamiento y creación
de los municipios en las jurisdicciones. No obstante, la secesión de Panamá y la suscripción
del tratado Cortés -Root, por parte de ese gobierno, terminó significando la dimisión de
Reyes a la jefatura del Estado, por lo que el Gobierno de transición que asumió el poder
anuló los efectos de la citada Ley de 1908 mediante la sanción de la Ley 65 de 1909144; la cual
en su artículo 1° restableció los límites departamentales de la República habidos en 1905,
conservando los departamentos de Atlántico, Caldas, Valle del Cauca, Nariño, Norte de
Santander y Huila.
3.5. Los Consejos Regionales de Planificación- CORPES, un antecedente
palpable de organización y reconocimiento jurídico para los asuntos
regionales.
En la segunda mitad del siglo XX se impulsaron varias iniciativas para expedir una nueva
Constitución. En concreto, en 1975 se discutió una de estas propuestas que, a pesar de
hundirse en el trámite en el Congreso, fundamentó la motivación de una serie de
reivindicaciones de carácter territorial en las que se solicitaba una mayor autonomía de los
municipios y las regiones, lo que hizo que el debate sobre la cuestión territorial permaneciera
abierto.
Fue hasta 1980, mediante el Decreto 2340, que se constituyeron los Consejos Regionales de
Descentralización, los cuales fueron el antecedente directo para que cinco años después (en
1985) se creara, por intermedio de la Ley 76, el Consejo Regional y de Planificación
(CORPES) de la Costa Atlántica145, conformado por los departamentos de Atlántico, Bolívar,
Córdoba, Magdalena, Sucre, La Guajira, Cesar y la Intendencia Especial de San Andrés y
Providencia. La citada norma, además de crear el CORPES de la Costa Atlántica, estructuró
143 Ley 1 de 1908, 5 de agosto 1908. Sobre división territorial. Diario Oficial. Año XLIV. N.13359. 144 Ley 65 de 1909, 14 de diciembre 1909. Sobre división territorial. Diario Oficial. Año XLV. N.13863.
50
la organización de dicho consejo y de los cuatro creados en el marco de esa normatividad
con el amparo del artículo 16 que revistió de facultades extraordinarias al presidente de la
República para la creación vía decreto Ley de los CORPES de Amazonía (3083 de 1986)146,
Orinoquía (3084 de 1986)147, Occidente (3085 de 1986)148 y Centro Oriente (3086 de
1986)149.
En general, la norma definió una estructura homogénea para todas las corporaciones. Se
dispuso la creación de un Consejo Regional presidido por el jefe de estado, acompañado por
el director y subdirector del Departamento Nacional de Planeación (DNP), además de los
gobernadores, intendentes o comisarios de las entidades territoriales que forman parte de
la región de planificación. El artículo 4° definió las competencias de los CORPES, a los cuales
se les dio el rol central como articulador del desarrollo regional, en el sentido que tenían la
facultad de definir la asignación presupuestal para proyectos de inversión, coordinar la
actividad del organismo de planeación de las entidades territoriales de su jurisdicción, fijar
las bases de inversión con cargo al erario y evaluar la inversión de dichos proyectos. De igual
forma se consideró la organización de un organismo técnico asesor de los Consejos
encargados de elaborar los estudios técnicos necesarios y garantizar el apoyo requerido al
coordinador del Consejo (artículos 5° y 6°).
El artículo 11° creó el Fondo de Inversiones para el Desarrollo Regional de la Costa Atlántica,
el cual tenía como fuentes de financiación la cesión de unos porcentajes del Fondo Nacional
del Carbón, el impuesto de timbre nacional estipulado en la Ley 14 de 1983150, los
gravámenes de valorización de las obras ejecutadas en la jurisdicción, las regalías nacionales
por explotación de recursos naturales no renovables distintos al carbón y las regalías cedidas
por la Nación a los departamentos e intendencias. Con posterioridad y luego de algunas
dudas jurídicas sobre la naturaleza de los Fondos, se expidió el Decreto 2411 de 1987151 y la
Ley 57 de 1989152 que crearon la Financiera de Desarrollo Territorial S.A- FINDETER, en
donde se estableció la pertenencia de estos recursos al Presupuesto General de la República
y la sujeción de esta a las leyes de crédito público; por lo que en 1997, mediante el Decreto
162, se le dio la facultad a los Coordinadores Regionales de “realizar licitaciones y
concursos, adjudicar contratos y convenios, y demás actos inherentes a la actividad
contractual (…)”153, siendo la anterior normatividad el instrumento legal con los que
contaron los Fondos Regionales de los CORPES.
146 Decreto 3083 de 1986, 3 de octubre de 1986. Por el cual se crea la Región de Planificación de la Amazonia y se dictan otras disposiciones. Diario oficial. Año CXXIII. N. 37661. 147 Decreto 3084 de 1986, octubre 3 de 1986. Por el cual se crea la Región de Planificación de la Orinoquia y se dictan otras disposiciones. Diario oficial. Año CXXIII. N. 37661. 148 Decreto 3085 de 1986, 3 de octubre de 1986. Por el cual se crea la Región de Planificación del Occidente Colombiano y se dictan otras disposiciones. Diario oficial. Año CXXIII. N.37661. 149 Decreto 3086 de 1986, 3 de octubre de 1986. Por el cual se crea la Región de Planificación del Centro-Oriente Colombiano y se dictan otras disposiciones. Diario oficial. Año CXXIII. N. 37661. 150 Ley 14 de 1983. 6 de julio 1983. Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 36.288 151 Decreto 2411 de 1987. 10 de diciembre de 1987. Por el cual se reglamentan los Decretos números 3083, 3084, 3085 y 3086 y la Ley 76 de 1985, en lo relativo a la organización de las Regiones de Planificación. Diario Oficial. AÑO CXXIV. N. 38163 152 Ley 57 de 1989. 14 de noviembre de 1989. Por la cual se autoriza la creación de la Financiera de Desarrollo Territorial S. A., Findeter, y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial. AÑO CXXVI. N. 39070. 153 Decreto 162 de 1997. 22 de enero de 1997. Por el cual se otorgan unas delegaciones. DIARIO OFICIAL. AÑO CXXXII.
51
El Departamento Nacional de Planeación (DNP), en un informe sobre el proceso de
conformación de regiones, ha identificado tres momentos sustanciales según sus
características y roles en el proceso de planeación territorial en la vida jurídica de los
CORPES154.
La primera fase comprendió desde su creación en 1985 hasta la entrada en vigor de la
Constitución de 1991. En esta etapa las Corporaciones centraron sus esfuerzos en organizar
su aparato administrativo e institucional para liderar los procesos de fortalecimiento a las
secretarias de planeación departamental. Es en este período que los Consejos empezaron a
ser legitimados por el ordenamiento jurídico como órgano presupuestal. En este sentido el
artículo 27 de la Ley 38 de 1989155 ubicó los CORPES como coordinador en la fase de
elaboración del presupuesto general de la Nación a la altura del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación. El artículo 30 le dio
competencias para participar en la elaboración del Plan Operativo Anual de Inversiones
(POAI), lo que en sentido estricto invistió a estos órganos regionales de la facultad legal de
ser el único actor con capacidad de representar los territorios en la elaboración del
Presupuesto anual, labor nada secundaria en la determinación de las partidas de inversión.
El segundo momento inició con la expedición de la Carta política de 1991 hasta la sanción de
la Ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo 152 de 1994. En este período se ajustaron
legalmente las disposiciones que traía la nueva Constitución en materia de planificación del
desarrollo y en concreto sobre los enunciados Consejos; dispuso su liquidación en un
régimen de transición de dos años según el artículo 51. Este período, según lo expresado por
el DNP, se caracterizó por la necesidad de los CORPES de tener que reflexionar sobre su
naturaleza, funciones y retos como entidad coordinadora de la visión regional del desarrollo,
en el marco de la nueva constitución, y en especial de las funciones de ordenamiento
territorial asignadas a Regiones de Administración y de Planificación (RAP), en desarrollo
de los artículos 306 y 307 Superiores. Es decir, la nueva realidad constitucional había
elevado a rango superior la organización regional de los departamentos para la coordinación
de dinámicas de desarrollo económico y social, pero ya no en cabeza de los CORPES, por lo
que su desaparición como organismo autónomo era inminente, pero la vitalidad de su
accionar y sentido como líder por excelencia de la representatividad territorial de cara al
Gobierno central debía continuar en cabeza de las nuevas RAP. Así que los términos de esa
transición ocupaban la reflexión sobre la preponderancia de la región como gran eje del
desarrollo y contrapeso de una visión centralista.
Como última medida, la tercera y última fase se identifica desde la expedición de la Ley 290
de 1996156, mediante la cual se amplió la vida jurídica de los Consejos Regionales de
Planificación, y llega hasta el 1° de enero de 2000, fecha en la cual se liquidaron tales
organismos. Este período de poco más de 5 años en los cuales se adecuó el sistema jurídico
para el fenecimiento de los consejos y se expidieron normas como el enunciado Decreto 162
154 Chamorro Arboleda, Luz Helena. Balance del proceso de conformación de regiones en Colombia. Revista de Planeación y Desarrollo No. 28. octubre-diciembre. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación, 1997. Disponible en: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/RevistaPD/1997/pd_vXXVIII_n4_1997_art.5.pdf 155 Ley 38 de 1989. 21 de abril de 1989. Normativo del Presupuesto General de la Nación. Diario Oficial 38789. 156 Ley 290 de 1996. 12 de julio de 1996. Por la cual se modifica el parágrafo 1 del artículo 51 de la Ley 152 de 1994. Diario Oficial No. 42.830
52
de 1997 que facultaron a los coordinadores regionales a realizar actividades inherentes a la
dinámica contractual con el afán de cerrar los compromisos adquiridos.
3.6. Las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR).
Con la promulgación de los artículos 306 y 307 de la Constitución de 1991, junto a la
posterior Ley orgánica del Plan Nacional de Desarrollo en 1994, se determinó el declive
paulatino de los Consejos Regionales como elementos articuladores de la cuestión regional
en el país. A pesar de que se esperaba que las Regiones Administrativas de Planificación
tomaran ese rol preponderante, la misma Carta política, luego de los debates de la Asamblea
Nacional Constituyente, contempló la creación de una entidad destinada a la conservación
ambiental a través de la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena
(CORMAGDALENA).
Si bien la figura de las Corporaciones Autónomas Regionales ya estaba contemplada en la
constitución anterior dentro de los asuntos que debía regular el Congreso, dándole
características a las mismas de establecimientos públicos, la normatividad que las desarrolló
no se dio y nunca se irguieron como el eje central de la autoridad ambiental por excelencia
que si se dio en el nuevo período constitucional. 157
Así las cosas, el Congreso de la República, haciendo uso del mandato consignado en el
numeral 7 del artículo 150 constitucional: “reglamentar la creación y funcionamiento de
las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía”, expidió la
Ley 99 de 1993 que creó el Ministerio de Ambiente y organizó el Sistema Nacional
Ambiental.158 Este desarrolló la existencia jurídica de las Corporaciones Autónomas
Regionales (CAR), y un año después (en 1994) se desarrolló la organización administrativa
de CORMAGDALENNA con la Ley 161.159 Precisamente sobre estos dos organismos es
pertinente hacer algunas anotaciones relevantes:
En primer término, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena
tiene su origen constitucional en el artículo 331. El cual está sustentado en la recuperación
de la navegabilidad y protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables.
Como se dijo, fue desarrollado por la Ley enfocando su accionar a la “coordinación y
supervisión del ordenamiento hidrológico y manejo integral del Río Magdalena”, además
de establecer su jurisdicción en los territorios de los municipios ribereños del Río Magdalena
determinados en el artículo 3°. Sus funciones de están dirigidas a consolidarse como el
principal engranaje del desarrollo medioambiental. La jurisprudencia constitucional ha
157 Pinilla Pinilla, Nelson. Autonomía territorial y ambiente. Naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales. En: Una mirada a las regiones desde la justicia constitucional. 2013 Pp. 297- 315. Disponible en: https://latinamerica.hss.de/fileadmin/user_upload/Projects_HSS/Latin_America/Migration-230607/Una_mirada_a_las_regiones_web.pdf 158 Ley 99 de 1993. 22 de diciembre de 1993. Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 41.146 159 Ley 161 de 1994. 3 de agosto de 1994. Por la cual se organiza la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 41.475
53
reconocido, además de lo anterior, que la Corporación funciona como una empresa
industrial y comercial del Estado en los siguientes términos:
La Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena es una entidad administrativa de creación constitucional y de regulación legal del orden nacional, que funciona como empresa industrial y comercial del Estado, y bien puede adquirir compromisos financieros para asegurar una mejor ejecución de su objeto. Su autonomía no la hace independiente del Estado ni de la Nación y bien puede gestionar los créditos y los convenios de compensación que necesite con el aval del Gobierno Nacional, de conformidad con las normas vigentes aplicables a las restantes entidades y organismos nacionales de la Administración central o descentralizada.160
Por otro lado, las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) son de origen legal ordinario,
y su naturaleza es definida en el artículo 23 de la Ley 99 en los siguientes términos:
ARTÍCULO 23. NATURALEZA JURÍDICA. Las Corporaciones Autónomas Regionales son entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente. Exceptuase del régimen jurídico aplicable por esta Ley a las Corporaciones Autónomas Regionales, la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena, creada por el artículo 331 de la Constitución Nacional, cuyo régimen especial lo establecerá la ley.
De lo anterior se puede inferir que la creación de las CAR tiene reserva legal, es decir,
depende de una norma con fuerza de Ley que determina una nueva Corporación y tienen por
encargo la administración del medio ambiente y de los recursos naturales en su jurisdicción,
en el marco de las disposiciones del Ministerio de Ambiente. Estas corporaciones están
integradas por entidades territoriales, eso quiere decir que los municipios, departamentos,
distritos, entidades territoriales indígenas o las recién creadas por la Ley 1962, Regiones
Entidades Territoriales (RET).
En esta línea, las funciones son desarrolladas en el artículo 31 de la Ley 99. Al igual que el
caso de CORMAGDALENA están dirigidas a constituirse como eje central de la conservación
ambiental, por lo que se contempla el asesoramiento a los departamentos, distritos y
municipios de su comprensión territorial en la definición de los planes de desarrollo
ambiental, además de su constitución como máxima autoridad ambiental en su jurisdicción.
Las dos Corporaciones son organismos de carácter público con autonomía administrativa y
financiera, por lo que se rigen por la normatividad del derecho público, y el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades aplicable para sus funcionarios es el previsto para los
demás establecimiento oficiales; no obstante solo la financiación de CORPOMAGDALENA
160 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C 593 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.
54
tiene fuentes fijadas constitucionalmente como lo son: las regalías directas asignadas a
municipios ribereños y los ingresos corrientes de la nación, mientras que para el caso de las
CAR su fuente principal recae en los aportes de las entidades que la conforman.
La organización administrativa que se diseñó para las CAR fue replicada en gran medida por
la Ley que desarrolló la de CORPOMAGDALENA, en el sentido que para el primer caso se
dotó de tres órganos: (i) una Asamblea Corporativa, (ii) un Consejo Directivo, (iii) y un
Director General; mientras que para el segundo caso se determinó una (i) Asamblea
Corporativa, (ii) una Junta directiva y un (iii) Director Ejecutivo.
El doctor Nelson Pinilla en su análisis sobre la autonomía y naturaleza jurídica de las CAR,
profundiza algunos aspectos que problematizan la clasificación normativa y doctrinal de las
Corporaciones en el ordenamiento legal colombiano, en concreto fija dos puntos de análisis,
a saber:
Aunque el numeral 7 del artículo 150 Superior establece que es de correspondencia del
Congreso de la República reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones
Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía, dicha disposición de ninguna
manera puede interpretarse en los términos de la autonomía que pueden tener organismos
independientes de las ramas del poder público, tales como el Banco de la República, la
Comisión Nacional del Servicio Civil, las Universidades Públicas o la Comisión Nacional de
Televisión, hoy liquidada.161 Es decir, el vocablo autonomía del citado artículo constitucional
no contiene las subreglas de interpretación establecidas en la providencia C-401 de 2001.
A pesar de que la concepción general de las CAR es fungir como máxima autoridad ambiental
de carácter técnico en su jurisdicción territorial, el mismo artículo 31 establece que dicha
autoridad se ejercerá de acuerdo a las directrices del Ministerio de Ambiente y la Ley, por lo
que aun cuando prima facie las Corporaciones no figuren como pertenecientes a la rama
ejecutiva y funjan como autoridad máxima, las facultades dadas por la Ley son acotadas a
una jerarquía propia de la rama ejecutiva del poder público. Incluso, la misma
jurisprudencia de la Corte Constitucional ha reconocido la naturaleza de nivel intermedio
entre la nación y los gobiernos locales de estas corporaciones independientemente aun
cuando no son una entidad territorial en los siguientes términos:
Las corporaciones autónomas regionales son entidades administrativas del orden nacional que pueden representar a la Nación dentro del régimen de autonomía que les garantiza el numeral 7o. de la Constitución, y están concebidas por el Constituyente para la atención y el cumplimiento autónomo de muy precisos fines asignados por la Constitución misma o por la ley, sin que estén adscritas ni vinculadas a ningún ministerio o departamento administrativo; además, y en la medida definida por el legislador, respetando su autonomía financiera, patrimonial, administrativa y política, pueden ser agentes del Gobierno Nacional, para cumplir determinadas funciones autónomas en los casos señalados por la ley. Aquellas entidades son organismos administrativos intermedios entre la Nación y las entidades territoriales, y entre la administración central nacional y la descentralizada por servicios
161 Pinilla Pinilla, Nelson. Autonomía territorial y ambiente. Naturaleza jurídica de las Corporaciones Autónomas Regionales. En: Una mirada a las regiones desde la justicia constitucional. Bogotá: 2013. P 297- 318
55
y territorialmente, que están encargados, principalmente, aun cuando no exclusivamente, de funciones policivas, de control, de fomento, reglamentarias y ejecutivas relacionadas con la preservación del ambiente y con el aprovechamiento de los recursos naturales renovables.162 (Negrilla fuera de texto).
Finalmente, anota Pinilla que, de la composición de su estructura de gobierno, en especial
su Asamblea y Junta Directiva, se desdibuja el carácter técnico e independiente de las
decisiones que pueda tomar, en la medida que el origen de los integrantes que se establecen
como máximas autoridades son de naturaleza política.
3.7. La Región Administrativa y la Región Política en la Constitución de
1991.
El primer punto para iniciar el análisis de la figura regional es aclarar que su definición, a la
luz de los nuevos preceptos constitucionales establecidos por la comisión segunda de la
Asamblea Nacional Constituyente en 1991, quedó delegada a la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial. No obstante, la carta si establece unos preceptos mínimos que
permiten inferir su finalidad. Así, la Corte constitucional en el análisis de constitucionalidad
de la Ley 141 de 1994163, que reguló la destinación de las regalías indirectas a través del Fondo
Nacional de Regalías a proyectos regionales, consideró que haciendo una lectura sistemática
del estatuto fundamental se puede definir la región como una alternativa de organización
territorial para la generación de desarrollo económico y social en un territorio amplio:
[La región] es un criterio de organización funcional que, a partir de un espacio territorial determinado, busca facilitar las tareas de administración a través de la prestación descentralizada de servicios, del fomento de proyectos de desarrollo, o de la ordenación de recursos -materiales o monetarios- para su eficaz inversión. La definición concreta de una región, es decir, las zonas del país que afecta, las finalidades que cumple y los auxilios financieros con los que cuenta para su gestión, son asuntos que corresponde fijar a la ley.
Los enunciados constitucionales concretos que hablan sobre la región como actor territorial
pueden clasificarse en dos grupos, por un lado, el artículo 306 que desarrolla la clasificación
de Región Administrativa y de Planificación; y en un segundo grupo los artículos 286, 307 y
325, que se refieren a este actor puntualmente como una entidad territorial, cuyo desarrollo
se encomendó de forma expresa a la referida Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial.
Frente a lo anterior, Liliana Estupiñán encuentra que la incorporación de estas
disposiciones, por parte de los constituyentes, nacen de una concepción francesa de
organización territorial, la cual inicia en una etapa embrionaria en donde los territorios se
asocian con finalidades de coordinación en su desarrollo, y la naturaleza de esta unión es
162 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C 593 de 1995. Magistrado ponente: Dr. Fabio Morón Díaz. 163 Ley 141 de 1994. 28 de junio 1994. Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 41.414
56
netamente administrativa. Por esta razón están regidos por leyes universales y autoridades
nacionales que determinan las políticas regionales, pero que, a lo largo de esta experiencia
asociativa, se cristalizan paulatinamente en atributos como la autonomía que terminan
dando paso a una segunda etapa de maduración de la fase administrativa. En esta nueva
etapa se reconoce la existencia de un actor político- institucional en el cual el Estado central,
titular de la soberanía, cede parte de sus atribuciones ejecutivas y legislativas para reconocer
la legitimidad de la antigua organización administrativa (y ahora política) en el ejercicio del
gobierno por autoridades propias enmarcadas en normatividad generada por los cuerpos
regionales y reconocidos por la constitución central; una transición lenta de una RAP a una
RET que en nada afecta el concepto unitario del Estado Colombiano.164 Un espacio gris entre
el unitarismo francés posrevolucionario y el federalismo clásico Norteamericano Americano.
Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, luego de que los
departamentos de Córdoba, Bolívar, Atlántico, Magdalena, Sucre y La Guajira celebraran el
14 de marzo de 2010 una consulta popular que terminó aprobando la constitución de la
Región Caribe, decantó con total detalle la naturaleza de las dos instituciones regionales
contenidas en el texto fundamental de 1991. En primera instancia, alude la sala, está la
institución regional derivada de la lectura del artículo 306 de la carta, la cual es de naturaleza
meramente administrativa y cuya conformación no está supeditada a la expedición de una
norma con fuerza de Ley que la desarrolle. Sin embargo, la existencia de una norma de tales
características influye en el proceso de conformación de tal Región Administrativa en el
sentido que puede establecer procedimientos que organicen progresivamente su
constitución. La segunda institución regional es la derivada del artículo 307, que, contrario
a su par administrativo, si requiere una expedición de una ley de carácter especial para
finiquitar su conversión en entidad territorial.
Un aspecto fundamental sobre las características de la región administrativa es que su
desarrollo jurídico si tuvo lugar en la Ley 1454. El Consejo de Estado anota nueve
componentes que, a pesar de que la Carta Política no aborda, el legislador si lo hizo de la
siguiente manera:
i) Las RAP están conformadas por dos o más departamentos. No obstante, la que conformen las entidades territoriales departamentales y el Distrito Capital, se denominará Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE).
ii) Las RAP son esquemas asociativos territoriales. En efecto, uno de los principios
rectores del ordenamiento territorial quedó definido así en el artículo 3° num. 13: “Asociatividad. El ordenamiento territorial propiciará la formación de asociaciones entre las entidades territoriales e instancias de integración territorial para producir economías de escala, generar sinergias y alianzas competitivas, para la consecución de
objetivos de desarrollo económico y territorial comunes” iii) El proceso asociativo de las RAP requiere de la autorización previa de las
correspondientes Asambleas Departamentales interesadas en su conformación, además del previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial del
164 Estupiñán Achuri, Liliana. Desequilibrios territoriales: estudio sobre la descentralización y el ordenamiento territorial colombiano. Una mirada desde el
nivel intermedio de gobierno. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda. 2012. P. 281.
57
Senado y la celebración de un convenio entre los gobernadores de los departamentos respectivos.
iv) La finalidad de la RAP es el desarrollo económico, la inversión y competitividad
de los territorios que la conforman, así como el mejoramiento social de sus habitantes.
v) Para la conformación de la RAP deben tenerse en cuenta los principios previstos
en la ley 1454, con especial énfasis en los de gradualidad y flexibilidad, así como el de responsabilidad fiscal.
vi) Respecto de este último, los departamentos que conformen la RAP deberán
tener en cuenta para su financiación y funcionamiento los parámetros establecidos en las leyes 617 de 2000 y 819 de 2003.
vii) En ningún caso las RAP podrán constituir circunscripción electoral especial
dentro de la división político administrativa territorial del país. viii) Debe existir continuidad geográfica entre los departamentos que conformen la
RAP. ix) Por todo lo anterior, las RAP no pertenecen al orden nacional sino al territorial.
De lo anterior se puede inferir que las RAP son actores del orden territorial de vocación
supra departamental y origen constitucional. Su conformación debe protocolizarse
mediante la aprobación de una ordenanza por parte de las Asambleas Departamentales
involucradas y debe ser avalada por la Comisión Especial de Ordenamiento Territorial del
Senado de la República. Pero, no están habilitadas para la organización de circunscripciones
electorales, no participan de la firma de las rentas nacionales, Sistema General de Regalías
y carecen de autoridades propias, pues son escenarios de coordinación de proyectos y
programas sin derechos propios.
Ahora bien, surge una situación algo paradójica. La Carta política delegó el desarrollo e
incluso la definición de los actores regionales administrativos (RAP) y políticos (RET) en la
Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. No obstante, hasta 2011 no existió una Ley de
tales características sino un número amplio de disposiciones orgánicas dispersas en el
ordenamiento jurídico de leyes ordinarias que desarrollaban algunas de estas materias. Una
vez expedida la Ley llamada a unificar todos estos asuntos y desarrollar los pendientes de
regulación, se omitió tal tarea en su contenido; lo que generó un llamado de la misma Corte
Constitucional165 para legislar sobre dos aspectos fundamentales: entidades territoriales
indígenas y regionales (RET).
La sentencia C- 600A de 1995, que analiza legislación orgánica, modula las interpretaciones
según las cuales un solo estatuto debe desarrollar todas las materias delegadas a la
legislación especial, dado que estas son de diversa naturaleza y “una interpretación literal y
restrictiva del texto constitucional, según la cual sólo correspondería a este tipo de
165 Al respecto, la parte resolutiva de la sentencia C 489 de 2012 que analizó la constitucionalidad de la Ley 1454 de 2011 exhortó al “Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que regule lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas”, luego de inhibirse de declarar una inconstitucionalidad por omisión legislativa absoluta de la citada norma.
58
legislación aquello expresamente señalado por estos artículos de la Carta, conduce a
ciertas ambigüedades e inconsistencias”.166 Respecto a esto se hace un recuento sobre los
aspectos que la constitución se encomendó desarrollar:
- La asignación de competencias normativas a las entidades territoriales (CP art. 151). - La distribución general de competencias entre la Nación y las entidades territoriales (CP art. 288). - Los requisitos para la formación de nuevos departamentos (CP art. 297). - La condiciones para solicitar la conversión de una Región en entidad territorial (CP art. 307). - Los principios para la adopción del estatuto especial de cada región, así como las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías (CP art. 307). - El régimen administrativo y fiscal especial de las áreas metropolitanas, así como los mecanismos que garanticen la adecuada participación de las autoridades municipales en los órganos de administración de estas áreas (CP art. 319). - Igualmente la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los municipios a las áreas metropolitanas (CP art. 319). - Las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas (CP art. 329).
Las críticas a la LOOT pueden sintetizarse en tres grandes puntos, en los cuales autores como
Liliana Estupiñán Achury, Augusto Trujillo Muñoz, Naidú Duque Cante, Augusto Becerra,
entre otros, han coincidido. Todas las críticas se dirigen a concluir que la Ley poco responde
a las responsabilidades asignadas por el texto constitucional y tiene un claro enfoque a la
asociatividad territorial antes que a la reorganización de competencias, fortalecimiento de
las entidades territoriales y creación de regiones y entidades indígenas.
El enfoque de la Ley 1454 es claro: la asociatividad administrativa sobre la autonomía
territorial, cuyo efecto directo es el desarrollo en menor medida de las tareas encomendadas
por la Constitución Política. Este es el análisis luego de concluir que el grueso de la norma
profundiza sobre las alternativas de asociación para adelantar programas y proyectos que
beneficien distintos territorios circunvecinos, antes que en el fortalecimiento o creación de
los niveles subnacionales de gobierno. Lo que es equivalente a desarrollar preferentemente
las disposiciones de los artículos 286 y 306 constitucional.167
Dichos espacios de articulación (esquemas asociativos) sugieren que estos no se incorporan
dentro de ellos, lo que lleva a pensar que no era una materia propia de este tipo de normas.
Algo que, si bien no vicia en sentido alguno la legislación expedida, si denota el sentido de la
política de ordenamiento que llevó a la agenda pública la iniciativa de Ley, máxime cuando
el capítulo dedicado a la política legislativa sobre el ordenamiento establece que los esfuerzos
en esta materia deben ir dirigidos al fortalecimiento de las Regiones de Planificación y
Gestión (RPG) y Administrativas y de Planificación (RAP). Elemento que indudablemente
vuelca los esfuerzos del Estado en mantener las entidades territoriales existentes sin
166 Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-600ª de 1995. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero. 167 Estupiñán Achuri, Liliana. Desequilibrios territoriales: estudio sobre la descentralización y el ordenamiento territorial colombiano. Una mirada desde el
nivel intermedio de gobierno. Bogotá: Ediciones Doctrina y Ley Ltda. 2012. Pp. 290- 293.
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profundizar en gran medida su fortalecimiento, es decir, continuar con un enfoque
departamental- unitario que ya ha sido tradicional en el derecho público colombiano. 168
En segundo término, se arguye que se mantiene una política departamentalista que en nada
fortalece el nivel intermedio por excelencia del sistema unitario, en la medida que la LOOT
realizó un tímido y lánguido acercamiento a los elementos fácticos que determinan el nivel
de descentralización de un régimen territorial y definen la capacidad real de autonomía de
los gobiernos subnacionales: las competencias y los recursos de las entidades.
Así, la 1454 establece en su capítulo III una redacción ecléctica sobre las competencias de
tipo territorial de cada nivel del gobierno; tampoco reforma el esquema legal sobre la
transferencia de recursos exógenos con cargo al Sistema General de Participaciones (SGP),
o de los recursos propios como los impuestos departamentales, en virtud del artículo 287
superior. Es decir, reproduce un esquema de responsabilidades y fuentes de financiación
agotada y centralista.
Finalmente, fiel a la lógica de la Asamblea Nacional Constituyente que diseñó una
arquitectura territorial con preferencia al esquema unitario francés, la norma expedida en
2011 nada dice de las provincias como entidad territorial y aplaza el debate sobre la
administración local de los pueblos indígenas con parágrafo 2° del artículo 38 que indica
que el “Gobierno Nacional presentará al Congreso de la República, dentro de los diez (10)
meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente
lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas”.169 De esto se puede
observar que este parágrafo no hace más que reproducir el artículo transitorio 56 de la
Constitución170 que en 1991 permitió el desarrollo, mediante Decretos Ley171, de los asuntos
relacionados con la creación y administración de las entidades indígenas. Por otro lado, en
lo relacionado con Regiones, incorpora el artículo 36 que continúa aplazando el debate en la
medida que dispone:
ARTÍCULO 36. DE LA REGIÓN TERRITORIAL. De conformidad con el artículo 307 de la Constitución Política la Región Administrativa y de Planificación podrá transformarse en Región Entidad Territorial, de acuerdo con las condiciones que fije la ley que para el efecto expida el Congreso de la República.
A pesar de las críticas enunciadas a la LOOT, es pertinente indicar que dicha norma enfocó parte de sus esfuerzos en desarrollar un instrumento propio del derecho público francés, ideado para la convergencia de esfuerzos en la oferta pública a nivel territorial en el contexto de regionalización, como lo son los Contratos Plan.
168 Duque Cante, Naidu. Particularidades de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. (2012) Revista Análisis Político Volumen 25, Numero 76. Disponible en: https://revistas.unal.edu.co/index.php/anpol/article/view/43501/44781 169 Ley 1454 de 2011. 28 de junio de 2011. Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. Diario Oficial No. 48.115. 170 Artículo Transitorio 56. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales. 171 En virtud a esta disposición se habilitó al Gobierno nacional expedir los siguientes Decretos Ley: 1088 de 1993, 1953 de 2014 y 632 de 2018.
60
La Dra. Diana González Franco172 explicó sobre la naturaleza de los Contratos Plan, que es
una categoría específica contractual cuyo objetivo es servir de articulador para la
concertación de esfuerzos estatales en la planeación integral del desarrollo territorial en
períodos largos; es decir, es un instrumento de focalización de la oferta pública de bienes y
servicios, por parte del Estado (Sin distingo del nivel territorial), para la solución de
problemas públicos de alto calado social. Se puede decir que dichos instrumentos conjugan
los principios de concurrencia, complementariedad y subsidariedad como máxima
expresión de las normas sobre descentralización establecidas en el ordenamiento jurídico
colombiano.
La citada figura de los Contratos Plan es insertada en la normatividad colombiana por el
Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 (Ley 1450).173 Su artículo 8° lo define como un
acuerdo marco de voluntades entre los distintos niveles territoriales de carácter estratégico
y concurrente. En igual sentido, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (1454), en su
artículo 18°, facultó a la nación a celebrar dichos contratos con las entidades territoriales,
los esquemas asociativos territoriales previstos en esa norma y las áreas metropolitanas,
previa autorización de su órgano máximo de administración. De igual manera, se estableció
la priorización para la financiación de inversiones, con cargo al Fondo Nacional de Regalías,
de proyectos de vocación regional incluidos dentro de los acuerdos de los Contratos.
En 2015, mediante la sanción del Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (Ley 1753), se
reformaron las disposiciones de 2011, reorganizando las normas de manejo financiero y
centralizando en el Fondo Regional de Contratos Plan los recursos y su administración para
el cumplimiento de los contratos ya suscritos. En el mismo sentido, se habilitó la creación
de una subcuenta de depósito para manejar los recursos con origen distinto al del
Presupuesto General de la Nación; es decir, las rentas percibidas por regalías, los aportes de
las entidades territoriales, los recursos por cooperación internacional, entre otros.
Finalmente, en virtud de la Ley 1955 de 2019, se reconfigura la orientación de los Contratos
Plan, en el sentido de disponer de una transición paulatina de estos mecanismos hacia los
Pactos Territoriales. Así, según lo dispuesto en el artículo 205, se establece una
reorganización de estos contratos en virtud de pactos macro de acuerdo con las regiones
establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 (Seaflower, Caribe, Eje cafetero,
Santanderes, Región Central, Pacífico, Orinoquía, Amazonía). Por lo que se puede concluir,
que a nivel legal hay una tendencia generalizada a la regionalización de la inversión
mediante la figura de los Contratos Plan y así evitar la atomización de estas figuras.
3.8. La Región Entidad Territorial (RET): Acercamiento descriptivo y
análisis crítico de la Ley 1962 de 2019.
En el anterior contexto, y luego de 6 años de sancionada la Ley 1454 con las ambigüedades
y vacíos ya reseñados, se radicó en el Congreso de la República la iniciativa de Ley 182 de
172 González Franco, Diana. Consideraciones jurídicas sobre la figura de los Contratos Plan en Colombia. En: Asociatividad territorial: Enfoque comparado y análisis en el nuevo contexto de la organización territorial colombiana. Bogotá: Editorial Universidad del Rosario, 2013. Pp. 307-334. 173 Ley 1450 de 2011. 16 de junio de 2011. Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014. Diario Oficial No. 48.102.
61
2017 Senado – 258 de 2018 Cámara.174 Esta tiene como eje estructurador superar la omisión
Legislativa relacionada con Región Entidad Territorial de la que la Corte se pronunció en la
sentencia C-489 de 2012. La motivación del proyecto de Ley reseña de la siguiente manera
sus objetivos misionales:
i) Dejar sin efectos las limitantes que en materia presupuestal establece la ley con
relación a la prohibición del acceso a los recursos del presupuesto general de la nación,
el sistema general de participaciones y el sistema nacional de regalías por parte de las
regiones administrativas y de planificación que se creen. ii) Establecer las condiciones
para que las regiones administrativas y de planificación que se conviertan las regiones
entidades territoriales al tenor de lo dispuesto en la Constitución Política de 1991,
reglamentando sus atribuciones, los órganos de administración y los recursos de las
mismas. 175
En cuanto al primer aspecto (los limitantes presupuestales de las RAP) es pertinente indicar
que el texto definitivo, aprobado en la Plenaria de la Cámara de Representantes en su último
debate el 12 de diciembre de 2018, eliminó las disposiciones que hacían imperativa la
financiación con rentas nacionales de estos esquemas, remplazándola por una disposición
facultativa en su artículo 5°. En lo que respecta a recursos del Sistema General de Regalías,
la norma no hizo más que dar la oportunidad a que los esquemas asociativos pudiesen
presentar proyectos a los OCAD de los Fondos de Desarrollo Regional; además de fungir
como secretaría técnica a pesar de que la norma en ningún momento asegura una
financiación por esta fuente. Y en último punto, nada se refiere a la destinación de
transferencias para su presupuesto, más allá de dar libertad a los municipios y
departamentos para que destinen sus recursos a nutrir los ingresos regionales.
En cuanto al segundo aspecto (las condiciones para que las regiones administrativas y de
planificación – RAP- se conviertan en regiones entidades territoriales –RET-) se debe decir
que la norma, fiel a su objetivo inicial, traza una ruta y establece unos órganos, pero en
cuanto a los recursos no hace más que reproducir las disposiciones de financiación de las
RAP e introduce algunos apartados sobre el Sistema General de Participaciones. Por su
connotación fiscal fue el punto neurálgico para que el Gobierno nacional se pronunciara
negativamente sobre la conveniencia del proyecto176 e incluso representó el aspecto más
álgido para que la bancada Antioqueña de la Cámara de Representantes dilatara su
discusión.177 En términos generales, la Ley 1962 de 2019 contiene tres elementos
sustanciales, los cuales pueden reseñarse en los siguientes puntos:
174 Proyecto de Ley 182 de 2017 Senado – 258 de 2018 Cámara (Ley 1962 de 2019). Por la cual se dictan normas orgánicas para el fortalecimiento de la Región Administrativa de Planificación, se establecen las condiciones para su conversión en región entidad territorial y se dictan otras disposiciones, en desarrollo de los artículos 306 y 307 de la Constitución Política. Disponible en: https://congresovisible.uniandes.edu.co/proyectos-de-ley/por-la-cual-se-dictan/9252/#tab=2 175 Gaceta del Congreso No. 1173 de 2017, lunes, 11 de diciembre de 2017. AÑO XXVI - Nº 1173. P.14. 176 Sobre el particular, véase los conceptos institucionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Gaceta 305/2018) y del Departamento Nacional de Planeación (518/2018) 177 Véase los artículos de prensa sobre la materia: Ardila, Laura. Ley de Regiones pasa, pero aún hay suspenso. La silla vacía, 13 de diciembre de 2018. Disponible en: https://lasillavacia.com/ley-de-regiones-pasa-pero-aun-hay-suspenso-69283 Ardila, Laura. La puja paisa costeña por la Ley de Regiones. La silla vacía, 6 de diciembre de 2018. Disponible en: https://lasillavacia.com/la-puja-paisa-costena-por-la-ley-de-regiones-69184
62
I. Reforma la definición del principio de regionalización (artículo 1 y 2) establecido
en el numeral 5 del artículo 3° de la LOOT, pasando de ser el eje central la conformación y
promoción de las Regiones de Planeación y Gestión (RPG), a las Regiones de Administración
y Planificación (RAP) y Regiones Entidades Territoriales (RET) en el marco del proceso de
descentralización regional. Para esto, el subsiguiente artículo 3 define el sentido y las
competencias de los actores RAP y RET en el abordaje integral de fenómenos que por su
naturaleza poblacional desbordan las escalas municipales y departamentales, lo que
constituye un hecho regional.
Así, el primer segmento de la norma tiene un contenido mayoritariamente teleológico, en
el sentido que se refiere a los principios generales del ordenamiento territorial y desarrolla
un concepto que no ahonda sobre sus características nucleares y delega en el criterio de las
juntas directivas de las RAP y RET la existencia del hecho regional, por lo que enuncia unos
postulados amplios que orientarán la evaluación caso a caso de la existencia de un hecho
regional.
II. La segunda sección de la norma se centra en ajustar el marco normativo actual (Leyes
1454 de 2011 y 1530 de 2012) para establecer de forma clara las competencias de las RAP en
materia de inversión, financiación con cargo a las regalías, además de crear un comité asesor
para el ejercicio de dichas funciones.
En este sentido, los artículos 4° y 5° se centran en la reforma de los artículos 30 y 32 de la
LOOT, determinando 16 funciones específicas para las Regiones Administrativas y de
Planificación orientadas a consolidar dicho esquema asociativo como el principal gestor,
coordinador y ejecutor de la inversión regional. Define el origen de las fuentes de
financiación para desarrollar estas funciones, para lo cual deja abierta la posibilidad de
cofinanciación con recursos con cargo al Presupuesto General de la Nación, haciendo
explícito que la ejecución de los mismos puede darse en la jurisdicción departamental de
cualquier entidad territorial que conforme la RAP y el régimen de operaciones de crédito
será igual al de las entidades descentralizadas de orden territorial.
Ahora bien, en lo que respecta al Sistema General de Regalías (SGR), los artículos 6° y 7° de
la precitada norma reforman las disposiciones 25 y 36 de la Ley 1530 de 2012, incorporando,
en primera instancia, a las RAP como actores legitimiados para presentar proyectos de
inversión ante los Órganos Colegiados de Administración y Decisión (OCAD) del SGR y, en
segundo término, faculta al referido esquema asociativo regional para ejercer la secretaría
técnica.
III. Como parte final, en el tercer segmento se centra enteramente en las Regiones Entidad
Territorial (RET).
Al respecto, el artículo 9 de la Ley establece un extenso y pormenorizado procedimiento
orgánico para la constitución de la entidad territorial, el cual incluye: i) una solicitud de los
departamentos (o del distrito capital) expedida mediante una ordenanza aprobada por cada
una de las asambleas, ii) un documento técnico que soporte la necesidad y las implicaciones
de erigir una nueva entidad, iii) una certificación de haber funcionado como Región
Administrativa y de Planificación (RAP) durante al menos 5 años, iv) un concepto previo de
63
la Comisión de Ordenamiento Territorial del Congreso de la República, v) un proyecto de
Ley que concluya dicho proceso y vi) la aprobación en cada uno de los departamentos de un
referendo que legitime el procedimiento anteriormente descrito.
De esta manera, los artículos del 10 al 14 se dedican a desarrollar lo referente a las funciones
de las nuevas entidades territoriales, así como a definir sus órganos de administración; entre
los cuales se resalta la figura de la junta regional (artículo 11), la cual se afianza como el
máximo órgano de gobierno de la nueva entidad y la institución del gerente regional aparece
en remplazo de la figura del prefecto. Por otro lado, el régimen de Control Fiscal es
desarrollado en el artículo 12, en el cual se deja de forma explícita la jurisdicción de la
Contraloría General de la República, indistintamente que la fuente de financiación de
recursos sea territorial, acudiendo a la misma lógica jurídica de control realizado a las
Corporaciones Autónomas Regionales.
De igual forma, el artículo 13 de la Ley desarrolla las fuentes de financiación de las RET, las
cuales replican la fórmula aplicada a las Regiones Administrativas y de Planificación. Un
elemento preponderante es que el segundo inciso establece de forma expresa que la
participación de las nuevas entidades territoriales en las rentas nacionales no afectará las
demás entidades departamentales y municipales que la precedan, en especial en lo que
refiere a las transferencias provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP).
Finalmente, el artículo 14 enuncia los principios orientadores sobre los cuales se expedirán
los Estatutos Regionales, además de los ya contenidos en la LOOT. El artículo 15 aclara que
las Regiones, al ser autoridades del nivel ejecutivo tendrán control jurisdiccional en la
justicia contenciosa administrativa como lo ejercen sus pares municipales y
departamentales. Además de esto, en los artículos 16 y 17 se dejan consignados unos
compromisos legales en materia de armonización normativa y seguimiento por parte del
Departamento Nacional de Planeación (DNP) a los objetivos misionales de la normatividad
recién creada.
• Algunas consideraciones sobre la Ley de Regiones 1962 de 2019.
Un primer elemento para resaltar de la Ley de Regiones es que materializa el aplazado
mandato de la definición de una ruta normativa para la transición de las RAP a las RET; algo
que puede parecer lo mínimo y apenas natural en una norma cuya finalidad era esa. Pero, y
a pesar de lo anterior, esto no se había logrado en 18 años de vida constitucional; lo que
muestra un avance en la implementación de estos lineamientos que no se puede desconocer.
No obstante, hay algunos aspectos importantes sobre el funcionamiento mismo de las RET
que podrían ser problemáticos y por esta razón ameritan reflexión:
Elementos nucleares de una entidad territorial en relación con el artículo 287.
De acuerdo con el artículo 287 de la Constitución, se puede encontrar que respecto a las
entidades territoriales en el país que a estas les asisten unos derechos irrenunciables, a
saber:
64
ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:
1. Gobernarse por autoridades propias. 2. Ejercer las competencias que les correspondan. 3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. 4. Participar en las rentas nacionales.
Se puede apreciar que el numeral 1 establece el derecho a gobernarse por autoridades propias. Lo que representó en su momento un punto de debate y disenso en el Congreso de la República al presentarse como el remplazo de la figura francesa del prefecto regional en la sesión Plenaria del Senado de la República del 17 de mayo de 2018. Así, el Gerente Regional no es más que un gobernador de los departamentos que constituyen la RET, escogido por la Junta Regional para ejercer dicho cargo. Esto genera un primer cuestionamiento: ¿es una autoridad propia un funcionario público que obtuvo su cargo en función de un proceso electoral de un nivel territorial inferior al de la Región? O en su defecto ¿Es una autoridad propia un funcionario que por Ley desempeña funciones jurisdiccionales en dos entidades territoriales de forma simultánea? En relación con esto, y como se pudo observar en el segundo capítulo de este trabajo de
grado, se puede ver que las Asambleas legislativas de las regiones tienen, por lo demás, una
facultad compartida con los Congresos nacionales en la expedición de los Estatutos de
autonomía, que fungen como carta fundamental a nivel regional. No obstante, la Ley
colombiana 1962 no profundiza en mayor medida sobre las facultades de estas
corporaciones, específicamente en relación con esta norma que, de acuerdo con la literatura
revisada, reviste como el eje angular que desarrolla la autonomía jurídico-constitucional de
las entidades regionales.
Además de lo anterior, las autoridades propias a las que se refiere la Constitución han sido
desarrolladas por el ordenamiento jurídico, no solo en las cabezas de las administraciones
territoriales (Alcaldes y Gobernadores), sino también en los cuerpos deliberativos
encargados del control político y de la expedición de normas en su jurisdicción (las
Asambleas y los Concejos). La Ley de Regiones propone una figura exótica que funja como
cuerpo deliberativo pero que sea de naturaleza delegada y no directa como las Asambleas: la
Junta Regional. El problema de esta propuesta radica en que no se especifican en mayor
medida sus competencias relacionadas con la expedición de normas o la facultad de control
político. ¿Son las juntas regionales organismos de origen delegado con competencias
conexas a la de las Asambleas o Concejos, o son meros espacios de evaluación del Gerente
regional?
En cuanto al numeral 2°, que habla de ejercer las funciones que le corresponden a la Ley, es
pertinente reconocer que la Ley 1962, en su artículo 10°, estableció de forma taxativa las
atribuciones que le son propias a este nivel de gobierno, no obstante, también se debe
destacar que la redacción de las mismas es igualmente ecléctica en comparación a las
atribuciones establecidas a los departamentos en el capítulo III de la LOOT. En tal sentido,
se pueden encontrar elementos tales como:
ARTÍCULO 10. Atribuciones. La Región Entidad Territorial (RET) tendrá las
siguientes atribuciones orientadas al desarrollo económico y social del respectivo
65
territorio, bajo los principios de convivencia pacífica, sostenibilidad, inclusión, equidad
y cierre de brechas intra e interregionales y urbano-rurales:
a) Adelantar las gestiones necesarias para cumplir con las competencias que le señale la
Constitución y la Ley. Para tal fin, deberá contar con la suficiencia financiera, técnica e
institucional;
b) Administrar los recursos que se le asignen y establecer los recursos necesarios para
el cumplimiento de sus funciones constitucionales, legales y ordenanzales. Sobre sus
recursos propios tendrá autonomía para definir su destinación en inversión social y
sobre los recursos de cofinanciación de la Nación. su destinación se definirá de manera
concertada eón el Gobierno nacional;
c) Formular, adoptar e implementar políticas, planes, programas y proyectos regionales
que propendan por el desarrollo integral sostenible, ti ordenamiento territorial y la
protección y promoción de ecosistemas estratégicos, conforme a las funciones y
competencias asignadas;
d) Ejercer desde su autonomía territorial y en lo pertinente. las funciones asignadas a
las Regiones de Administración y Planificación (RAP) en el artículo cuarto de la presente
ley;
e) Participar en los órganos colegiados de dirección y decisión, de las entidades
nacionales que intervengan en la región;
f) Las demás que le sean asignadas por la Constitución y las leyes. (…)
Ahora bien, en lo que respecta a la participación a los numerales 3 y 4 del enunciado artículo
287, relacionados con los recursos que financian las entidades territoriales, se deben hacer
algunas anotaciones de contexto:
En términos generales la doctrina constitucional178 clasifica los ingresos corrientes de las
entidades territoriales como endógenos y exógenos, siendo los primeros aquellos recursos
logrados principalmente por esfuerzo de las autoridades locales en el recaudo tributario o
actividades comerciales con participación pública y sobre los cuales el legislador tiene altas
restricciones sobre su intervención, además de aceptarla en casos excepcionales de
habilitación constitucional. Los segundos (exógenos) hacen referencia a las rentas causadas
por actividades externas a la jurisdicción territorial, pero se perciben por expresa disposición
constitucional. Los ejemplos más relevantes son: el Sistema General de Participaciones
(SGP) y el Sistema General de Regalías (SGR), recursos que, a pesar de ser de los territorios,
están sujetos en su totalidad a destinaciones y reglamentaciones legales, en los cuales no se
tiene autonomía alguna en dicha orientación de inversión.
Frente al tercer derecho de la 287 superior (el establecimiento de su propio sistema de
recaudo tributario), se debe aclarar que la autonomía de una unidad territorial está
determinada por la diferencia entre sus ingresos totales y los recursos exógenos y gastos de
funcionamiento, lo que implica que la autonomía de una RET, así como de cualquier otra
entidad, está edificada por sus ingresos tributarios que son de naturaleza endógena y tienen
libre destinación a los nodos de desarrollo que defina la entidad.179 Por lo que si bien el
178 Véase las sentencias C-423 de 1995, C- 262 d3 2015 179Lippez de Castro, Sebastián. ¿En qué proporción de las decisiones de política e inversión local en Colombia podrían participar los ciudadanos? Hacia la operacionalización de la autonomía territorial. (2010). Papel Político, Volumen 15, No. 1. Pp. 87- 110. Enero – junio 2010.
66
mandato constitucional sobre las Regiones Entidad Territorial llega tan solo a su proceso de
creación y no habla nada del desarrollo de sus derechos vía Ley orgánica, si es necesario
desarrollar un análisis profundo sobre estas materias. Especialmente se debe tener en
cuenta la materia tributaria, sobre todo antes de la constitución de una entidad de este tipo,
pues de esto depende el desarrollo material de su autonomía.
Precisamente lo anterior gana importancia, pues para desarrollar la autonomía de que habla
el numeral 3 es imperativa una reforma constitucional que establezca de forma clara los
tributos o rentas cedidas a las RET, al igual que se hizo en su momento con las rentas cedidas
de licores a los Departamentos. Esto debido a que la constitución económica que
fundamenta el esquema tributario territorial está pensada para la organización unitaria
clásica municipio-departamento y en, consecuencia, la legislación reproduce este modelo.
En cuanto al numeral 4°, se deben tener muy en cuenta los recursos exógenos pues su
obtención muchas veces resulta incluso más problemática que la obtención de rentas
propias, dado que convergen todos los niveles territoriales en bolsas administradas por el
gobierno central. En este orden, no sólo las normas constitucionales que desarrollan los
sistemas de financiación de SGP y SGR están ligados al esquema departamentalizado
tradicional, pues en la actualidad cursan reformas constitucionales que profundizan este
modelo.
Precisamente este punto fue el principal blanco de los comentarios emitidos por el
Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación a lo
largo del trámite de la iniciativa. Las posiciones de las dos entidades se centraron en que la
norma, tal y como quedó planteada, generaría un impacto en detrimento de los municipios
y departamentos que actualmente participan del presupuesto público a través del SGP. Esta
posición obedece a que el crear más entidades que participen de los mismos recursos
existentes en la actualidad solo generaría menor disponibilidad de presupuesto para todos,
afectando las bolsas destinadas a ampliar las coberturas de agua potable, saneamiento
básico, salud, educación, alimentación escolar y propósito general.
Esta situación tuvo eco en el seno de la Plenaria de la Cámara de Representantes, en la
medida que conllevó a la creación de una subcomisión para analizar las alternativas sobre
SGP. Esta terminó rindiendo un informe en el cual sugería que se hiciera imperativa la
protección de los rubros a las entidades territoriales existentes antes de la entrada en
vigencia de la norma; es decir, que la asignación presupuestal con cargo al SGP que se realice
a las RET debe obedecer a recursos adicionales a los previstos en la actualidad. De esto se
desprende una nueva pregunta: ¿el alcance normativo de una Ley que hace imperativa la
ampliación de la asignación de recursos tiene sentido cuando las normas que regulan el
Sistema y su crecimiento porcentual anual en su conjunto son de naturaleza constitucional?
En esta línea, al realizar el mismo análisis para el Sistema General de Regalías creado
mediante el Acto Legislativo 05 de 2011180, se puede observar que la organización
constitucional del Fondo de Desarrollo Regional y del Fondo de Compensación Regional
obedecen a la lógica de consolidación de inversiones dirigidas a la promoción de proyectos
estratégicos para el territorio, una visión supra departamental. Así lo desarrolló el legislador
al definir el objeto del citado fondo en los siguientes términos:
180 Acto Legislativo 5 de 2011. 18 de julio de 2011. Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones. Disponible en: https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/norma.php?i=43391
67
ARTÍCULO 33. FONDO DE DESARROLLO REGIONAL. El Fondo de Desarrollo Regional (FDR) tendrá como objeto mejorar la competitividad de la economía, así como promover el desarrollo social, económico, institucional y ambiental de las entidades territoriales, mediante la financiación de proyectos de inversión de impacto regional, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales en el marco de los esquemas de asociación que se creen. (…)
ARTÍCULO 34. FONDO DE COMPENSACIÓN REGIONAL. El Fondo de Compensación Regional (FCR) tendrá como objeto financiar los proyectos de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, acordados entre el Gobierno Nacional y las entidades territoriales, de acuerdo con los criterios señalados en el inciso noveno del artículo 361 de la Constitución.181
De hecho, las reformas puntuales de la Ley de Regiones al SGR apuntan justamente a
facultar a las RET en la presentación de proyectos de inversión ante el OCAD Regional y
trasladar la Secretaría Técnica del Fondo de Compensación Regional a estas nuevas
entidades territoriales, con el ánimo de darle participación en estas rentas con mayor
facilidad.
No obstante, al revisar el texto propuesto para el sexto debate del Proyecto de Acto
Legislativo 343 de 2019 Cámara- 040 de 2019 Senado, “Por el cual se modifica el artículo
361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el régimen de regalías
y compensaciones”182, se pueden apreciar elementos que sin lugar a duda afectan
negativamente la participación de las Regiones en estas rentas. Así, el primer elemento a
destacar es que la creación constitucional de los fondos que sustentaban la habilitación a
presentar proyectos de inversión por parte de las RET desaparece y son remplazados por
distribuciones porcentuales con 7 destinaciones específicas, a saber:
Distribuciones del SGR según el texto propuesto para sexto debate.
*Elaboración propia (Fuente: Texto propuesto para sexto debate del PAL 343 de 2019 Cámara- 040 de 2019
Senado).
181 Ley 1530 de 2012. 17 de mayo de 2012. 17. Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Diario Oficial No. 48.433. 182 Gaceta del Congreso 976 de 2019.3 de octubre de 2019. AÑO XXVIII - Nº 976.
PARTICIPACIÓN CONCEPTO
25% Entidades productoras
15% Priorización de municipio del AFTC
34% Inversión regional a entidades de alto NBI
1% Conservación de áreas ambientales
10% Ciencia y tecnología
2% Funcionamiento y operatividad
1% Seguimiento, Evaluación y Control
88% Total
68
Pero, más preocupante para los intereses de las Regiones Entidades Territoriales que la
eliminación de los fondos de vocación regional derivados de la reforma de 2011, es que se
restringe la posibilidad de que participen de las rentas de regalías. Excluyendo el 3% de los
recursos dirigidos a gastos de operatividad del sistema se encuentra que las únicas entidades
territoriales habilitadas para participar son los Municipios, Distritos y Departamentos.
Artículo 1°. El artículo 361 de la Constitución Política quedará así:
Artículo 361. Los ingresos corrientes del Sistema General de Regalías se destinarán a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico, educativo y ambiental de las entidades territoriales.
Los ingresos a los que se refieren el inciso anterior se distribuirán de la siguiente manera:
20 % para los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelante la explotación de recursos naturales no renovables, así como para los municipios con puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos. Los municipios donde se exploten recursos naturales no renovables tendrán además una participación adicional del 5% que podrán ser anticipados en los términos que defina la ley que desarrolle el Sistema.
15% para los municipios priorizados de acuerdo con los criterios que establezca la Ley que desarrolle el Sistema.
34% para los proyectos de inversión regional de los Departamentos, Municipios y Distritos, con criterios de necesidades básicas insatisfechas, población y desempleo. Priorizando proyectos de alto impacto regional.
1% para la conservación de las áreas ambientales estratégicas y la lucha nacional contra la deforestación. (…) Negrilla fuera de texto.
Si bien se puede argumentar que los anteriores valores porcentuales no constituyen la
totalidad de recursos de inversión, dado que la misma constitución establece destinaciones
dispersas tales como el 7% de los recursos del SGR destinados a proyectos de inversión
ligados al Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto (AFTC), establecidos por el Acto
Legislativo 04 de 2017183, y el 0.5% de la asignación a CORPOMAGDALENA, establecido en
el artículo 154 de la Ley 1530, en desarrollo del 331 Superior. Lo cierto es que la literalidad
del texto propuesto para el sexto debate en el Pleno de la Cámara de Representantes no se
refiere en ningún momento a la Región como Entidad territorial en iguales condiciones que
sus pares departamentales, distritales o municipales, lo que reduce a las RET a una entidad
de segundo orden en la participación de las dos principales fuentes de financiación de
recursos exógenos del sistema presupuestal colombiano.
El efecto directo de lo anterior es que en la Ley que desarrolle una futura reforma
constitucional aprobada en los términos transcritos derogará materialmente el sentido de
los artículos sobre regalías de la 1962, desvirtuando la participación a la que tiene derecho
las RET según los preceptos del artículo 307 superior184. E incluso, en establecer algún
183 Acto Legislativo 04 de 2017. 8 de septiembre de 2017. Por el cual se adiciona el artículo 361 de la Constitución Política. Diario Oficial Año CLIII. N. 50.350. 184 ARTICULO 307. La respectiva ley orgánica, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la Región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados. La misma ley establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Igualmente definirá los principios para la adopción del estatuto especial de cada región.
69
porcentaje para dichas entidades territoriales, el mismo será marginal y residual en
comparación con los demás niveles de gobierno.
Conclusiones.
De las críticas más importantes a la LOOT, en su momento, tuvieron que ver con la tímida
reforma de esta norma a las competencias departamentales y su difícil diferenciación con la
de los municipios. En algunos puntos como la organización del ordenamiento del territorio
se podían percibir duplicidad de funciones entre los citados niveles de gobierno. En este
sentido, la 1962 incluye unas atribuciones a las RET que caen en la misma lógica que dificulta
la diferenciación entre las competencias determinadas para cada uno de los niveles de
gobierno. En el estudio que se realizó sobre los procesos de regionalización, se pudo
establecer que las organizaciones Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) tienen un
factor de cohesión alrededor de hechos regionales; el ejemplo más claro de ello es
CORMAGDALENA, la cual fue creada por la propia Constitución. Así, es pertinente analizar
la viabilidad de conjugar las funciones relacionadas con la conservación del medio ambiente,
que por su propia concepción comprenden bastas áreas del territorio sin reconocer
jurisdicciones político-administrativas, en este caso departamentales, para así dotar a las
RET de estos asuntos y en el mismo sentido propiciar a que el instrumento de las CAR
materialice su finalidad regional y no recaiga en la lógica departamentalizada por
jurisdicciones administrativas. Según el registro del Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible (MADRS), además de CORPOMAGDALENA se reconocen 26 CAR para 32
departamentos; luego se demuestra una atomización de estas organizaciones,
desnaturalizando su vocación regional.
Para retomar la pregunta inicial que motivó la presente investigación, es pertinente indicar
que el desarrollo de regiones está ligado, como se enunció, a unos procesos sociales y
políticos. Naturalmente, su reconocimiento en el ordenamiento jurídico-constitucional
fortalece el alcance que estas instituciones puedan tener. Así, como se estudió
sistemáticamente la Ley 1962, al igual a los artículos constitucionales que se refieren a la
región como entidad territorial, son producto de aconteceres político-legislativos que
reconocen que el Estado unitario tradicional, en el contexto político colombiano, tiene que
sujeto de una profunda reflexión. En la actualidad conviven simultáneamente en la
legislación y en la misma Carta Política disposiciones a favor de las regiones, a la vez que los
departamentos; algo que, antes que resultar inédito o exótico en el derecho público
territorial, es apenas natural en los debates constitucionales sobre la organización del Estado
y su relación con los territorios y es propio de las democracias liberales que se repiensan
según sus coyunturas y necesidades.
Como se pudo observar, los tres casos comparados aquí desarrollados no establecieron unos
protocolos fijos de transición hacia la regionalización; de hecho, las tendencias
constitucionales y legislativas en Francia, España e Italia siguen siendo objeto de debate. De
cada uno de los casos se puede construir un marco teórico sobre el Estado regional y, por su
parte, cada uno de estos coincide y se aparta simultáneamente de elementos que la teoría
70
del Estado ha desarrollado como característicos de los Estados regionales. Luego,
paradójicamente los efectos que la Ley de Regiones (1962) tiene en el proceso de
descentralización nada tienen que ver con sus disposiciones normativas; el valor agregado
lo configura la reapertura del debate aplazado por 20 años hasta la expedición de la LOOT y
reducido con la 1454 a mecanismos de asociación sin tocar nuclearmente los elementos
determinantes de la desconcentración del poder político, como lo son la participación en las
rentas nacionales, el reparto de competencias con recursos suficientes, la edificación de
estructuras propias de gobierno, la autonomía para determinar las líneas locales de
desarrollo y la representación territorial en el Congreso de la República como talanquera a
la tradición centralista de Colombia.
En parte, normativamente, la Ley 1962 tiene puntos frágiles, algunos reseñados en este texto
y otros que se evidenciarán luego del juicio constitucional que haga la Corte y el engranaje
de las referidas disposiciones con las normas sobre la planeación del desarrollo.
A pesar de las disposiciones para fortalecer la región, aún quedan cuestionamientos
profundos sobre el engranaje de las RET con el sistema territorial colombiano. Quedan
entonces por resolver las siguientes preguntas: ¿cómo se conjugan las leyes de regiones 152
y 388 (1997), relacionadas con la disposición del suelo, en los territorios?, ¿es pertinente
repensar la circunscripción nacional del Senado de la República?, ¿cuál es la jerarquía y la
correlación de los estatutos regionales en comparación a los planes departamentales de
desarrollo?
Dentro del recuento del trámite de la Ley en el Congreso de la República se reseñaron los
conceptos institucionales enviado por el Departamento Nacional de Planeación y el
Ministerio de Hacienda, los cuales promovieron condiciones para la financiación de las RET
con el SGP. Esto, resulta de vital importancia porque conduce el debate a uno de los
elementos determinantes de la autonomía que históricamente ha sido monopolizada por el
gobierno central: la participación en las rentas nacionales. Más allá de que si las regiones, al
participar del SGP, afectan a los departamentos y municipios, si urge en aras de fortalecer la
política de descentralización una reforma de tipo constitucional que le permita acompasar
las competencias de las entidades territoriales (indistintamente de cuales sean) a los
recursos a los que tienen derecho, en especial en que estos crezcan en función a la inflación
y al PIB; por ello, el valor de la 1962 en lo términos del debate antes reseñado.185
Si algo nos demostraron los casos comparados y la tipología sobre el Estado regional es que
el recetario homogéneo de una legislación nacional, sin tomar en cuenta sus contextos
culturales, sociológicos y económicos, no tienen cabida en estos Estados. Por tanto, es
pertinente orientar los debates de las Comisiones de descentralización creadas por la Ley de
Regiones y el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, en el sentido de apartar las
recomendaciones que históricamente se han realizado sobre la homogeneización del
derecho y considerar la aplicabilidad de normas diferenciadas dependiendo de los territorios
en los que se aplican.
185 Publicada en la gaceta 1173 de 2017.
71
Finalmente, dentro de las consideraciones introductorias de este trabajo se referenció la
tensión doctrinal entre la región y el departamento, que produjo un texto constitucional
ambiguo. Para esto, se debe aclarar que la constitución territorial desarrollada en el título
XI de la Carta Política entiende por Región dos organizaciones simultáneas: una de tipo
administrativo, con funciones asociativas para la promoción del desarrollo y
preferentemente desarrollada por la LOOT, enunciada como la Región Administrativa de
Planificación (RAP); y la otra, un nivel de gobierno fundado en la maduración de la RAP,
cuya creación tiene reserva de Ley y es preferentemente desarrollado por la Ley 1962 (RET).
Adicional a tal ambigüedad, con el estudio a los artículos constitucionales que desarrollan
los sistemas de participación de las entidades territoriales en las rentas nacionales (SGR y
SGP), se puede encontrar que el concepto Región es entendido por la constitución
económica del título XII de la Carta Política de forma distinta al que lo hace la constitución
territorial. Dado que al realizar la lectura del artículo 356 de la Constitución, modificada por
el acto legislativo 01 de 2001, se puede inferir que la RET no es sujeto de financiación de las
rentas nacionales por concepto de SGP, luego cabe la duda sobre la legalidad de las
disposiciones orgánicas que el legislador expidió en 2019 para la financiación de las RET con
cargo a estos recursos. Por otro lado, el artículo 361 de la Constitución, reformado por el acto
legislativo 5 de 2011, sí establece dos fondos de financiación de proyectos de naturaleza
regional; no obstante, no define región y delega en la Ley 1530 las condiciones para financiar
tales proyectos.
72
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• Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-600ª de 1995. Magistrado ponente: Dr. Alejandro Martínez Caballero.
• Decreto 3083 de 1986, 3 de octubre de 1986. Por el cual se crea la Región de
Planificación de la Amazonia y se dictan otras disposiciones. Diario oficial. Año CXXIII.
N. 37661.
• Decreto 3084 de 1986, octubre 3 de 1986. Por el cual se crea la Región de Planificación de la Orinoquia y se dictan otras disposiciones. Diario oficial. Año CXXIII. N. 37661.
• Decreto 3085 de 1986, 3 de octubre de 1986. Por el cual se crea la Región de Planificación del Occidente Colombiano y se dictan otras disposiciones. Diario oficial. Año CXXIII. N.37661.
• Decreto 3086 de 1986, 3 de octubre de 1986. Por el cual se crea la Región de Planificación del Centro-Oriente Colombiano y se dictan otras disposiciones. Diario oficial. Año CXXIII. N. 37661.
• Decreto 2411 de 1987. 10 de diciembre de 1987. Por el cual se reglamentan los Decretos números 3083, 3084, 3085 y 3086 y la Ley 76 de 1985, en lo relativo a la organización de las Regiones de Planificación. Diario oficial. AÑO CXXIV. N. 38163
• Decreto 162 de 1997. 22 de enero de 1997. Por el cual se otorgan unas delegaciones. Diario oficial. AÑO CXXXII.
• Gaceta del Congreso No. 1173 de 2017, lunes, 11 de diciembre de 2017. AÑO XXVI - Nº 1173.
• Gaceta del Congreso 976 de 2019.3 de octubre de 2019. AÑO XXVIII - Nº 976.
• Ley 19 de 1880, 12 de mayo de 1880. Sobre orden público. Diario oficial. Año XVI. N.4711.
• Ley 1 de 1908, 5 de agosto 1908. Sobre división territorial. Diario Oficial. Año XLIV. N.13359.
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• Ley 65 de 1909, 14 de diciembre 1909. Sobre división territorial. Diario Oficial. Año
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• Ley 14 de 1983. 6 de julio 1983. Por la cual se fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 36.288
• Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria. Publicado en: «BOE» núm. 209. Disponible en: https://www.boe.es/eli/es/lo/1983/08/25/11
• Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular.
Publicada en: «BOE» núm. 74. Disponible en:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1984-7249
• Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General. Publicada en: «BOE» núm. 147. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/pdf/1985/BOE-A-1985-
11672-consolidado.pdf
• Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial. Publicada en: «BOE» núm. 157. Disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-12666
• Ley Orgánica 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local.
Publicada en: «BOE» núm. 80. Disponible en:
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-1985-5392
• Ley 38 de 1989. 21 de abril de 1989. Normativo del Presupuesto General de la Nación. Diario Oficial 38789.
• Ley 57 de 1989. 14 de noviembre de 1989. Por la cual se autoriza la creación de la
Financiera de Desarrollo Territorial S. A., Findeter, y se dictan otras disposiciones.
DIARIO OFICIAL. AÑO CXXVI. N. 39070.
• Ley 141 de 1994. 28 de junio 1994. Por la cual se crean el Fondo Nacional de Regalías, la Comisión Nacional de Regalías, se regula el derecho del Estado a percibir regalías
por la explotación de recursos naturales no renovables, se establecen las reglas para
su liquidación y distribución y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 41.414
• Ley 152 de 1994. 19 de julio de 1994. Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Diario Oficial No. 41.450
• Ley 161 de 1994. 3 de agosto de 1994. Por la cual se organiza la Corporación Autónoma
Regional del Río Grande de la Magdalena, se determinan sus fuentes de financiación
y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial No. 41.475
• Ley 290 de 1996. 12 de julio de 1996. Por la cual se modifica el parágrafo 1 del artículo 51 de la Ley 152 de 1994. Diario Oficial No. 42.830
80
• Ley 617 de 2000. 6 de octubre de 2000. Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica
de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer
la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público
nacional. Diario Oficial No. 44.188
• Ley 1450 de 2011. 16 de junio de 2011. Por la cual se expide el Plan Nacional de
Desarrollo, 2010-2014. Diario Oficial No. 48.102.
• Ley 1454 de 2011. 28 de junio de 2011. Por la cual se dictan normas orgánicas sobre
ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. Diario Oficial No. 48.115.
• Ley 1530 de 2012. 17 de mayo de 2012. 17. Por la cual se regula la organización y el
funcionamiento del Sistema General de Regalías. Diario Oficial No. 48.433.
• Proyecto de Ley 182 de 2017 Senado – 258 de 2018 Cámara (Ley 1962 de 2019). Por la
cual se dictan normas orgánicas para el fortalecimiento de la Región Administrativa de
Planificación, se establecen las condiciones para su conversión en región entidad
territorial y se dictan otras disposiciones, en desarrollo de los artículos 306 y 307 de la
Constitución Política. Disponible en:
https://congresovisible.uniandes.edu.co/proyectos-de-ley/por-la-cual-se-
dictan/9252/#tab=2