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Las empresas sociales en Colombia: «Superávit delas necesidades y déficit de gerencia»

Julio Silva Colmenares*

Resumen

Este artículo plantea el gran problema de déficit de gerencia en que se encuentran las empresassociales del Estado colombiano. Además, propone el desarrollo de éstas a través de tecnologíasmodernas, orientadas a atender ciudadanos/clientes y de superar el atraso organizacional. En estesentido, recomienda que la política ,social no debe estar centrada en el monto de los recursos sino ensu destino, oportunidad, pertinencia e impacto y también propone como indispensable el control yevaluación de la gestión social.

Deotro lado, el autor da a conocer el papel y compromiso del gobierno en la transformación socialy argumenta la necesidad de formar gerentes sociales comprometidos con el cambio y modernizaciónde las empresas.

Abstracl

Tbis papee outlines the problem of management deficiency founded in social companies in the stateof Colombia. Therefore, this paper suggest an expansion through modero technologies, oriented tosatisiy citizens, clients and also the overcoming of organizational constraints. Is recornmended thatthe social policy mustnot be centered in the amountof rescurces, butin its destination, oportunity andimpact and also suggest the control and evaluation of social measurements as indispensable.

On the other hand, the authors let know the compromise of the goverment in the socialtransformation and arguments and the need to create social managers with the commitment to acceptchanges and modernization of the companies.

1. El «déficit de gerencia» enel sector social

Sibien se insiste mucho en el déficit pecu-niario, casi nnnca se reconoce que en elsector social, ya sea público o privado, allado de amenazas o prioridades financie-

••.Doctor en Ciencias Económicas y PhD. enEconomía. Contador Público y Administrador deEmpresas.

ras reales se presenta otra situación deigual validez: el «déficit de gerencia», quepor ser oculto no es menos grave. Sucuantificación exacta es difícil, pero sumagnitud aproximada es gigantesca. Paraaproximamos a esta magnitud basta un«botón de muestra», como se dice en elhabla popular. Un costo oculto porineficiencia e ineficacia del 20% -igualproporción que para su caso consideranestadounidenses y europeos- en el gas-

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to médico y hospitalario -que represen-ta la mitad del gasto total en salud-significaría que por el «hueco negro» del«déficit de gerencia» se van entre 250.000y 300.000millones de pesos, una cifra casiigual al situado fiscal para salud. Con estasuma podría darse atención en salud aalrededor de 2 millones adicionales decolombianos.

Pero si se habla del «déficit de geren-cia» ya no en un sector sino sobre la tota-lidad del gasto del gobierno central, quepara el año de 1995 puede llegar a 14billones de pesos sólo en funcionamientoe inversión, este «hueco negro» podríaacercarse a 2,8 billones de pesos. Paratener una idea de lo que representa estacifra basta decir que la inversión en gastosocial se calcula para 1995en 2,4billones;o sea que el «déficit de gerencia» -ha-ciendo caso omiso del costo de la corrup-ción- podría llevarse más recursos en elgobierno nacional que el gasto social.Corno una parte sustancial del gasto defuncionamiento corresponde a transfe-rencias para que los entes territorialesejecuten ese gasto, cada vez es mayor laresponsabilidad de las alcaldías ygobernaciones por este «costo oculto»,

y si se hace el cálculo sobre toda laproducción de bienes y servicios sociales,el resultado también es impresionante.Considerando que este tipo de depen-dencias y entidades maneja no menos del20% al 25% del PIB nacional y que el«costo oculto» de la ineficiencia y la inefi-cacia se mantiene, por lo menos, en elmismo 20% del gasto total, estamos ha-blando de que por este «hueco negro»ampliado se va, como mínimo, del 4% al5%del PIB,esto es, entre más de U5$2.000millones y casi U5$3.OO0millones al año,o sea, entre 2 y 3billones de pesos colom-

bianos. Monto de «no-crecimiento» y/o«no-desarrollo» que se está yendo en uti-lización inadecuada o innecesaria de losrecursos, en «burocratismo», o incluso enapropiación dolosa de los bienes disponi-bles por carecer de apropiados controlesinternos, para mencionar los «caminos»más conocidos.

Por tanto, reducir -por lo menos- oeliminar --como situación ideal- este«déficit de gerencia» debe ser prioridad,si de verdad se desea un compromisoserio con la construcción del nuevo Esta-do social de derecho y con elbienestar y elmejoramiento de la calidad de vida de losciudadanos, corno lo ordena la Constitu-ción del 91. Lo anterior no niega queexisten dependencias y entidades quegozan de gerencias dignas de imitarse,pero que, corno se dice en el habla popu-lar, son las excepciones que confirman laregla.

Por tanto, insistir sólo en el incremen-to del gasto social puede llevar a que porel «hueco negro» de la ineficiencia y laineficacia se vayan en forma subrepticiasumas que ya son billonarias. De estamanera, la discusión no es si existe subor-dinación de la política social a la políticaeconómica, o si el gasto social y el gastoeconómico son exc1uyentes, sino cómodeben complementarse y armonizarse enuna estrategia integral de desarrollo, quetenga en cuenta que la «deuda sociah> nosólo se paga con la solución del «déficitpecuniario» en el gasto social, sino tam-bién con la solución del «déficit de geren-cia» en el sector social. Si se asignan másrecursos pero se gerencian mejor, el efec-to no será una simple suma aritméticasino una multiplicación sinérgica.

Por eso es necesario insistir en que

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para reducir el «déficit de gerencia» no essuficiente modernizar las instituciones-lo que a veces sólo se reduce a comprarequipos nuevos y computadores-, sinoque hay que hacer lo más difícil, moderni-zar los procesos, y lo más importante,modernizar el recurso humill\o. ° sea,actualizarlo, ponerlo a tono con lo másavanzado del pensamiento actual, es de-cir, aplicar lo que es una vieja «cantaleta»y prioridad en otras partes: educar, edu-car y educar.

2. Una nueva concepción: Gerenciade objetivos, estrategias y procesos

En este proceso de «modernizar» a laspersonas que manejan los programas ylas empresas sociales, loprimero que debeseñalarse es que existen similitudes y di-ferencias entre la gerencia privada, la ge-rencia pública, esto es, de las institucionesgubernamentales, y la gerencia social, quedebe desempeñarse ---,situación legitima-da hoy desde la propia Constitución Polí-tica-en un sector mixto, en donde coexis·ten empresas privadas, estatales yrnixtas.Será necesario, por consiguiente, revisarlas principales bases conceptuales de lagerencia pública y de la gerencia social,así como ]a presentación de lo que seríanlos rasgos distintivos de una gestión parala eficiencia económica y la eficacia social,esto es, para la calidad y la equidad, cen-trada en la satisfaccción de los ciudada-nos y con prioridad para los consumido-res de bienes y servicios sociales.

Hoy se insiste mucho en que la geren-cia no es sólo una actividad propia de lasempresas privadas, sino que en generalcualquier institución puede y debe diri-girse con principios y técnicas similares alos utilizados por ésta, cuyos buenos re-sultados comprueba la experiencia, sin

que ello signifique que son la panacea ogaranticen el éxito de cualquier empresa.

Para muchas personas existe una ba-rrera infranqueable entre la empresa pri-vada y la empresa pública y social y, aúnmás, entre la forma de gobernar los asun-tos privados y los asuntos públicos y so-ciales. Parecería que siempre la empresaprivada está regida por el mercado y pro-duce bienes yIo servicios que se realizanen éste a un precio conocido y fijado enrazón de costos competitivos, mientrasque la empresa pública y social no semueve en elmercado, y al estar regida porrazones de Estado yIo de política guber-namental produce bienes yIo serviciosque parecería no tienen precios, y si lostienen no se fijan en razón de los costos.

Pero la historia de los últimos dece-nios en Colombia, y ahora el proceso deapertura, enseñan que la idea anteriorpuede ser muy popular pero no es repre-sentativa de la realidad. Muchas empre-sas privadas no soportan la competenciaen un mercado que ha estado protegido ysus costos se han beneficiado de cuantio-sos-y aveces ocultos-subsidios estata-les o de precios excesivos que pagan losconsumidores colombianos. Protección ysubsidios que en muchos casos crearonmonopolios que nunca pasaron por elacicate de la competencia, y que llevarona Colombia a tener uno de los más altosniveles de concentración del capital. 0, alcontrario, existen empresas públicas muyeficientes que pueden competir en cual-quier mercado y con cualesquiera compe-tidores.

Por tanto, así como los conceptos ytécnicas de la gerencia moderna son in-dispensables en la empresa privada parasobrevivir en la compleja economía de


hoy, también en la dirección de los asun-tos públicos y de las empresas sociales serequieren los mismos conceptos y técni-cas para atender con oportunidad y sufi-ciencia a los ciudadanos y ofrecer a losconsumidores mejores bienes y serviciosa precios más equitativos. Además, losprocesos en marcha de la descentraliza-ción y modernización del Estado lo exi-gen con mayor razón.

En este camp" se ha dado un procesode marcha paralela o simultánea entre lasconcepciones generales de gerencia, deun lado, y las más especificas de gerenciade lo social, del otro lado. Desde finales delos años 70 hasta mediados de los 80 elénfasis se inclinó bastante hacia el usoeficiente de los recursos, lo que significó,en cierta forma, retomar, en las circuns-tancias tecnológicas de hoy, a viejas dis-cusiones sobre tiempos, movimientos yaspectos similares; por eso se ha habladode un «neotaylorismo». Luego, y hastafinales de los 80, el énfasis se centró en laimportancia del mejoramiento del recur-so humano, desarrollándose varias con-cepciones y técnicas sobre lo que en tér-minos generales se ha llamado «Gerenciadel Recurso Humano». Al mismo tiempose introducían en el sector social concep-ciones que adicionaban preocupacionesnuevas, aunque de vieja data en las em-presas tradicionales, en lo fundamentalindustriales: calidad, satisfaccióndel clien-te, excelencia en el servicio y otras queincorporan elementos similares, identifi-cadas con la expresión común de «Geren-cia de la Calidad Total», y en un momentomás reciente, «Gerencia Integral».

Es decir que, aunque con atraso, en elsector social también se ha dado el mismociclo de planteamientos sobre la empresa,su misión y la gerencia, que lo ocurrido en

sentido general en el mundo académico yen la vida práctica. Primero, se está frenteal «planteamiento organizacional» 1con lapreocupación enfocada hacia la estructu-ra y las funciones; luego llegó el "plantea-miento estratégico», que ve a la empresamás como una unidad que cumple objeti-vos; a continuación se desarrolla el «plan-teamiento psico-sociológico», que trasla-da la preocupación a las personas queconforman la empresa, y en la actualidadse adiciona el "planteamiento socio-polí-tico», que enfatiza en las relaciones de laempresa con su (lientela y en la responsa-bilidad social.

Podría decirse que estos planteamien-tos o «visiones» no son excluyentes entresí, sino que más bien han avanzado en unproceso de complementación, sin negarque en el transcurso histórico se han idomodificando. Así, por ejemplo, sin desco-nocer la importancia de la estructuraorganizacional, hoy se plantea que debeser menos vertical, más informal y no tandeterminada por las funciones sino másbien por los productos y los procesos. Osea, estas concepciones o planteamientosson válidos pero ninguno es absoluto oinmodificable;parten del principio de queel conocimiento es contingente y la tareadel gerente moderno es tener una visiónintegral de la vida empresarial y su rela-ción con la «aldea mundial» en que vivi-mos.

De otro lado, en el caso de los recursosgubernamentales dedicados a la produc-ción de bienes o prestación de serviciosque hacen relación al gasto social se hacomprobado un uso improvidente. Servi-cios esenciales como los de salud yeduca-ción se han convertido de manera progre-siva en «huecos negros» que absorben sinmayores resultados positivos cualquier

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incremento real en los recursos. En estasactividades -y otras típicas de la acciónestatal- se ha confundido estabilidadlaboral con inamovilidad de los trabaja-dores, eficiencia con despilfarro en«clientelismo» y «favoritismo» y gestiónpública con la construcción de obras, sinimportar su necesidad o conveniencia. Elcumplimiento de la altísima tarea queimpone la nueva Constitución obliga aliberar a la administración estatal de talesdefectos y desarrollar -en la teoría y en lapráctica- una concepción de gerenciapública eficaz para la prestación eficientede un servicio de excelencia.

En correspondencia con lo anterior, yen cuanto al control sobre la gerenciapública en que ha de devenir la adminis-tración estatal, el artículo 267 de la nuevaConstitución Politica determina que lavigilancia de la gestión fiscal del Estadoincluye el ejercicio de un control financie-ro, de gestión y resultados, fundado en laeficiencia, en la economía, en laequidad yla valoración de los costos ambientales, loque completan los artículos 270 y 343 aldecir, en su orden respectivo, que la leyorganizará las formas y los sistemas departicipación ciudadana que permitanvigilar la gestión pública que se cumplaen los diversos niveles administrativos ysus resultados, y señalará la entidad deplaneación que tendrá a su cargo el dise-ño y la organización de los sistemas deevaluación de gestión y resultados.

Otro aspecto esencial-y también muyvinculado con la discusión actual sobrereforma modernizadora del Estado- hacerelación a cómo debe concebirse una ges-tión o gerencia pública y social para lacalidad y la equidad, o diciéndolo conotras palabras, para la eficiencia econó-mica y la eficacia social. En primer lugar,

debe ser una gestión para el desarrollohumano, esto es, que logra un sólido fun-damento humanista en todo el equipo detrabajo. Y debe ser desarrollo humanotanto para los «clientes externos» [usua-rios / consumidores] corno para los «clien-tes internos» [trabajadores]. Debe ser unagestión participativa, es decir, democráti-ca. La jefatura ha de ser de carácter, com-prometida, con autoridad, comunicativa,honesta, creíble, disciplinada, estimulan-te, explicativa, realimentadora, humilde,íntegra, pedagógica, compasiva, respe-tuosa, de excelencia y con las puertasabiertas. Una gestión que inspira y con-duce con respeto la ea-gestión o co-admi-nistración de la comunidad y que conocemuy bien a la población a la que sirve, altiempo que estimula la participación de-mocrática y el desarrollo humano de sustrabajadores.

Así mismo, debe ser una gestión com-petitiva, o sea, innovadora, que utiliza lainformación no sólo para rendir informes-que es lo obvio- sino para gerenciar-que es lo creativo-. Una gestión queinnova en métodos de dirección; puedepasar del ejercicio de la planeación estra-tégica a la práctica de la dirección estraté-gica, con técnicas como administraciónpor objetivos, justo a tiempo, cero defec-tos, gerencia del servicio y otras similares;que introduce nueva tecnología adminis-trativa, corno la computación. Y cornoaspecto final, pero no último, una gestiónde Iiderazgo, es decir, paradigrnática, querecupera la condición de líder de la socie-dad para quienes ocupan cargos de direc-ción, con decidida participación en lascampañas de utilidad común y cumpli-miento de las responsabilidades con ejem-plar dedicación y amor.

y al pensar en la solución del «déficit


de gerencia» hay que considerar que qui-zá uno de los factores que más afecta laeficiencia y la equidad en el sector sociales la carencia de un enfoque multidimen-sional, sistémico e integral, y la persisten-cia, por tanto, de un enfoque formal yatrasado que se centra en formulacionespreconcebidas, cuando estamos en unaépoca en la que los acontecimientos polí-ticos y los cambios económicos nos handemostrado que las ideas fijas, inamovi-bles, pertenecen al «museo de la historia»y los conocimientos y las ideas están enevolución permanente.

Otro componente de ese enfoque for-mal es pensar que todavía tiene vigenciauna planeación minuciosa, que puedeprever hasta elmás minimo detalle,cuan-do lo que se requiere hoyes una planeacióncapaz de acomodarse a los cambios, y poreso se aconseja trabajar con la técnica delos escenarios posibles. En concordanciacon lo anterior, es imposible concebir uncontrol administrativo de los detalles, queconsume tiempo y recursos fisicos y hu-manos que podrían dedicarse a otrosmenesteres, olvidándose muchas vecesdel control de gestión, esto es, de los pro-cesos, las estrategias y los objetivos. Asímismo, como aspectos críticos vincula-dos con el enfoque formal también pode-mos mencionar la delegación sin la auto-ridad correspondiente y la entrega de fun-ciones sin la asignación de los recursosnecesarios.

No hay duda de que hablar de unagerencia de objetivos, estrategias y proce-sos supone, en primer lugar, que hay quecomenzar por transformar el tradicionalparadigma que nutre a la formación ter-ciaria en programas de administración ygestión. Se piensa que para lograr la efi-ciencia es suficiente un instrumental

organizativo, tales como manuales denormas y procedimientos, descripción decargos y organigramas, entre los másmencionados. Pero la experiencia com-prueba que esto no es suficiente para lide-rar con posibilidades de éxito una empre-sa en las condiciones de incertidumbre ycomplejidad del mundo contemporáneo.

Si bien tal instrumental organizativo,incluido por algunos en el llamado «for-malismo organizacional», es necesario enla administración, entendida como logís-tica de los recursos, la gerencia moderna,comprometida más bien con procesos queforman parte de estrategias que se orien-tan a cumplir objetivos, requiere contarcon profesionales que den el paso del«enfoque prescriptivo y reactivo», es de-cir, sujeto a libros y respuestas aprendi-das, al «enfoque heurística y proactivo»¡o sea que se basa más en la indagación y laanticipación.

El gerente moderno ha de saber que laformación universitaria tradicional loubica en una organización bastante in-flexible, temerosa de la innovación y laparticipación, poco articulada a la socie-dad y con baja capacidad de concertación,desconectada de la historia, en un mo-mento en que no estamos en una «épocade cambios» sino en un «cambio de épo-ca», en que las respuestas construidassobre el pasado poco sirven, ya que comonos advierte una máxima actual, «cuandotenía todas las respuestas, me cambiaronlas preguntas».

Para tal tipo de formación superior lasorganizaciones se mueven más alrededorde las habilidades y destrezas de loshom-bres que las componen y menos de unaconcepción de desarrollo de su potencialhumano, el más valioso recurso de cual-

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quier empresa. Sin negar la importanciade las destrezas y habilidades, es necesa-rio superar tal enfoque «tecnocrático» yentender que sólo el desarrollo humanopermite asumir de manera consciente laresponsabilidad social de la gerencia, obli-gada a una escala de valores cada vez másexigente.

Lo anterior no significa que se desco-nozca a la organización como uno de losmedios más idóneos para canalizar losesfuerzos humanos y el uso de diversosrecursos para producir resultados y cum-plir objetivos. Yacá, así como en párrafosanteriores, se utiliza la expresión «organi-zación» en su sentido más genérico, por loque puede cubrir de hecho desde unaasociación de vecinos hasta una gran em-presa transnacional capitalista, pasandopor entidades de gobierno y empresassociales, pudiendo ser todas de muy di-versa naturaleza jurídica.

Por tanto, desde la perspectiva de unagerencia moderna, toda organización debeverse interrelacionada en forma crecientecon la economía mundial, con el vertigi-noso cambio tecnológico que ocurre hoy,con la búsqueda de nuevas estructurasorganizacionales y la incertidumbre queobliga siempre a pensar en distintos esce-narios posibles para mañana o escenariosalternativos. Organizaciones que debengerenciarse como «sistemas abiertos» endonde no se puede esperar respuestasexactas sino resultados que se mueven endeterminados rangos de probabilidad, endonde no hay trayectorias únicas sinocaminos zigzagueantes.

Es decir, estamos ante la necesidad deun gigantesco esfuerzo que debe tenercaracterísticas sinérgicas para que pro-duzca un resultado de bienestar y mejora-

miento de la calidad de vida superior a lasimple suma aritmética de los programasy proyectos. Pero lograr este resultadorequiere, además de la concertación entremuy diferentes órganos e instituciones,tanto estatales como privados, una consi-derable dosis de gerencia, esto es, de ges-tión que va más allá de la tradicionaladministración -la que no pasa de seruna logis tica de los recursos- y se com-promete con objetivos, estrategias y pro-cesos dirigidos no sólo con eficiencia sino,en especial, con eficacia.

Gerencia que debe estar en capacidadde utilizar algunas de las más conocidas yaplicadas teorías de la gestión, tales comocalidad total, administración por objeti-vos, gerencia integral, excelencia en elservicio y otras, y que pueden resumirseen una concepción moderna de planeacióny dirección estratégicas para el mejora-miento continuo en beneficio de los ciu-dadanos-clientes. Sobre esta base se dis-cute la idea fundamental de cómo aplicaren la administración pública y en las em-presas estatales y sociales el cambio quese da en la actualidad de una gerencia defunciones y problemas a una gerencia deestrategias para el manejo global de insti-tuciones y empresas comprometidas conprocesos que producen bienes y serviciospara satisfacer necesidades del hombre.Como nota al margen y vista en este con-texto, la novísima concepción de «repen-sar» o «reinventar» el gobierno coincidecon lo que se está discutiendo en la admi-nistración privada bajo la denominaciónde reingeniería de empresas y procesos.

En resumen, en un mundo sujeto acambios macrosociales y macroeconó-micos, las empresas no pueden escapar acambios microsociales y microeconó-micos, definidos en primer lugar por un


cambio en la concepción sobre la geren-cia, en donde se sustituye la gerencia defunciones y problemas por la gerencia deprocesos, estrategias y objetivos. Asícomose dice hoy que la «organización es unapráctica socia\>', la gerencia puede versecomo una «técnica social», un «saberpráctico social» que tiene que moverse enla «frontera del conocimiento».

3. El desarrono de empresas socialescon tecnología moderna y orientadasa atender ciudadanos/clientes

3.1. El atraso organizacional

Como es sabido, en la actualidad se estáen un proceso de rápida transformaciónde los paradigmas gerenciales y de es-tructura organizaciona\. Desaparecen losmodelos burocrático-formales tradiciona-les, tanto en el sector público como en elprivado, y se avanza en alternativas noconvencionales, que buscan la mayor fle-xibilidad con estructuras abiertas y rela-ciones horizontales. Incluso en el sectorprivado se pasa a empresas descentrali-zadas que llegan a e1iminar el organigra-ma para adaptarse con mayor facilidad acambios acelerados del entorno. Hoy, sesustituye la administración, como logísti-ca de los recursos, por la gerencia, másorientada hacia objetivos, estrategias yprocesos.

Pero el «sector social», tanto públicocomo privado, incluidos los ministeriosde lo social--<:on excepciones que confir-man la regla-, está muy atrasado en estecampo, manteniendo modelos empresa-riales y gerencia les apegados a lajerarquización, la verticalidad y la rigi-dez. Es indispensable que las empresassociales aprovechen el «know-how»organizacional y gerencial moderno, lo

que en princIpIO no implica una graninversión sino un cambio cultural sustan-cia\.

En cuanto al propósito de este docu-mento y la existencia del «sector social»,se pueden distinguir dos tipos principa-les de entidades que, aunque cumplenfunciones distintas, son confundidas confrecuencia: aquellas dedicadas a atenderlas funciones propias de gobierno, comoson la dirección de los sistemas de salud yeducación, el recaudo de impuestos, elmantenimiento del orden público, laplaneación, la promulgación y control delas políticas gubernamentales y otras si-milares, que corresponden a tareas esta-tales ineludibles, y otras, dedicadas a laproducción y distribución de bienes yservicios sociales, como agua, alcantari-llado, telefonía, plazas de mercado, saludy hospitalización, educación y cultura,atención de niños y ancianos, recreación,obras públicas, vivienda popular y simi-lares, que pueden ser de propiedad esta-tal, privada o mixta, pues en este caso laresponsabilidad del Estado no es tanto deproducir y distribuir cuanto de garanti-zar a los ciudadanos el acceso equitativoy oportuno a tales bienes y servicios yvigilar su calidad.

Unas y otras entidades deben dirigirsemás con los criterios modernos de geren-cia que con los tradicionales de adminis-tración; estos últimos se contentan conresponder por el uso adecuado de losrecursos, mientras que los primeros seorientan al logro de resultados y objeti-vos; la administración tradicional se con-funde con el manejo de un presupuestohistórico, en que la máxima responsabili-dad llega a una sana ejecución de losrubros, en concordancia con los concep-tos y montos asignados; la gerencia mo-

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derna, si bien debe cumplir también conla ejecución legal del presupuesto, da elpaso hacia el presupuesto por programade producción, para el cual lo fundamen-tal ya no son los conceptos del gasto sinola cantidad, calidad y costo de los bienesy/o servicios producidos, lo que permite,por consiguiente, fijarse metas y medir eldesempeño por resultados obtenidoscuantificables.

En las entidades que ejercen más lasfunciones propias del gobierno [elprimergrupo mencionado en párrafo anterior],deben primar concepciones como la satis-facción total del usuario y medirse losresultados con coeficientes de rendimien-to por dependencias o actividades. Enestas entidades los mayores problemasen relación con la comunidad ocurrenalrededor de la atención al público congrosería, el cobro indebido de «tarifas»,«peajes» o «mordidas» y la apropiaciónilegal e inmoral de recursos.

En las entidades que producen bienesy servicios sociales, una de las priorida-des de la gerencia debe dirigirse hacia lacalidad del bien o servicio con la determi-nación de costos estándares o preestable-cidos como parámetro de comparaciónpara los costos efectivos o reales, pues loque se encuentra con mayor frecuencia esla mala calidad en el bien o servicio pro-ducido y los costos excesivos, ya sea porineficiencia en el uso de los recursos o porrecargos que «disfrazan» desviacioneshacia «bolsillos particulares».

Es decir, la concepción moderna tras-lada la preocupación del dirigente delmundo del gasto al mundo de los resulta-dos logrados con los recursos a su dispo-sición. El objetivo prioritario, en las pri-meras entidades, es un gobierno pulcro,

con transparencia en el manejo de loscrecientes recursos públicos; en las se-gundas, el incremento en la satisfacciónde las necesidades sociales, con bienes yservicios de calidad.

En las entidades que se mueven másen el campo del llamado «gasto social»-y que corresponderia al ámbito de lapreocupación central de este documen-to- se debe trabajar con el criterio defnncionamiento sistémico, lo que suponeque en cada área o actividad se integranen sistema todas las entidades relaciona-das, ya sean del sector público -gobier-nos nacional, departamental o munici-pal- o del sector privado. Como es com-prensible, esta integración no es jerárqui-ca sino funcional, esto es, de coordinacióny complementación.

En la biísqueda de causas que expli-quen el atraso organizacional en las em-presas sociales, podemos mencionar al-gunos otros factores, tales como la debili-dad política del sector y sus institucionesy empresas, que siempre han estado muydesvinculadas de los centros de decisión,y más bien han sido víctimas delclientelismo y la lucha politiquera por elpoder, lo que se agrava con la falta deconcertación y compromiso real con lasociedad civil, en general, y su comuni-dad, en particular, como ya se anotara enpárrafo anterior. Así mismo, conspirancontra la eficiencia y la eficacia la existen-cia predominante de organizaciones cen-tralizadas, autocráticas y sin participa-ción, con estructuras piramidales y exce-sivos niveles jerárquicos.

El atraso en tecnología administrativatambién se aprecia en la ausencia y / odesconocimiento de normas específicas,la presencia de métodos y procedimien-


tos imprecisos y de funciones superpues-tas, tanto al interior de cada institucióncomo en el conjunto sectorial. A su vez, enlas instituciones y entidades del sectorsocial se observa todavía mucha incapaci-dad para abordar operaciones multi-institucionales -en sus relaciones intra yextrasectoriales-, dificultad para utili-zar la evaluación como instrumentogerencial -en su propio trabajo inter-no-, gran resistencia al cambio -en lopolítico y cultural-, y, en resumen, ca-rencia de una gerencia especifica o espe-cializada en el sector social.

En el difícil camino hacia una gerenciasocial para la eficiencia y la equidad hayque destacar que todavía es mucho eltrecho que queda entre el deber ser y elser. Lo necesario para lograr una gerenciasocial de alta calidad técnica y humanaestá muy distante de lo existente en laactualidad, tanto en Colombia como enAmérica Latina y el Caribe, sin hablar deotras regiones del mundo. Se necesita unesfuerzo gerencial de largo plazo, y lo queexiste es una gran inestabilidad de la altay media dirección de las instituciones ylas empresas, lo que impide otra condi-ción necesaria para el éxito: el compromi-so indelegable de la alta gerencia con losfines sociales de la entidad y los mediosparalograrlos al menor costo posible, pueslo habitual es el poco compromiso de losdirectivos. Incluso se encuentran perso-nas que consideran su presencia un «acci-dente» que más bien deben utilizar enbeneficio personal; como se dice en Co-lombia, hay que aprovechar «su cuarto dehora».

Todo lo anterior lleva a que algo que seconsidera indispensable hoy en cualquierempresa, la capacitación y el entrenamien-to permanente de todas las personas para

cumplir mejor la misión, los objetivos ylas tareas, se manifiesta como una capaci-tación para mejorar la hoja de vida delfuncionario o empleado, muchas veces en«contravía» de las necesidades de la orga-nización.

Se necesita -como es el «norte» de lagerencia en cualquier parte del mundo-una definida orientación hacia los clien-tes, cuando lo que existe es un notoriodesconocimiento de los consumidores /usuarios, pues siempre se ha supuestoque deben ser ellos quienes busquen losbienes y servicios sociales que requieren.Puede decirse que en la inmensa mayoríade las empresas del sector social todavíaexiste una planeación y evaluación subje-tivas y casuisticas, esto es, sujetas a lavoluntad de la alta dirección y para aque-llos aspectos o casos que esa voluntaddetermine, desconociéndose que hoyexis-ten métodos técnicos de planeación y eva-luación que son económicos y fáciles deimplementar y cuyos resultados ofrecenmás seguridad y efectividad.

Igual ocurre con la necesidad de poneren práctica una tramitación ágil, con res-puestas cálidas y pertinentes, en sustitu-ción de dos enfermedades que agobian amuchísimas entidades que se mueven enel «negocio» de los bienes y servicios so-ciales: la «arterioesclerosis» ejecutiva y la«paquiderrnitis» operativa. La primera,tipificada por la «telaraña» normativa conque se rodea la alta y media dirección y la«obstrucción» de las vías para llegar aella, y la segunda, por la escasa y lentacapacidad de respuesta ante las necesida-des y requerimientos de sus consumido-res / usuarios.

Salir del atraso organizacional signifi-ca pasar a empresas eficientes y eficaces.

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Para facilitar la comprensión de este cam-bio es necesario ponerse de acuerdo sobreel contenido de los términos. Por consi-guiente, podría decirse que la eficiencia esla medida que relaciona los resultadosobtenidos con el esfuerzo social o recur-sos utilizados. O sea que la eficiencia pue-de entenderse como la utilización de loque se dispone para obtener los mayoresy mejores resultados con el menor des-perdicio y/o costo de recursos; por tanto,en este caso se orienta más a la búsquedade una mayor rentabilidad social. A suvez, la eficacia es lamedida relativa de losresultados obtenidos respecto a los objeti-vos o fines esperados, o sea que tiene unarelación más estrecha con el propósito demejorar la calidad de la vida. Es decir,mide el avance hacia lo que se quiere onecesita, haciendo bien lo que se debehacer. La conjunción de eficiencia yefica-cia debe servir para afianzar un modelode sociedad que procura el progreso hu-mano con desarrollo sostenible.

Todo lo anterior confirma que si bienlos conceptos y técnicas de la gerenciamoderna son indispensables en la empre-sa privada para sobrevivir en la complejavida de hoy, también en la dirección delos asuntos públicos y de las empresassociales se requieren los mismos concep-tos y técnicas, con las adaptaciones, espe-cificaciones o limitaciones del caso, paraatender con oportunidad y suficiencia alos ciudadanos y ofrecer a los consumido-res y usuarios mejores bienes y servicios amenores costos y precios más equitativos,ya sea que se paguen del bolsillo indivi-dual o con fondos públicos.

Por tanto, la dirección o gerencia deunas y otras debe utilizar las técnicas másavanzadas de gestión, como son planea-ción y dirección estratégicas, gerencia del

servicio, calidad total, gerencia porobjeti-vos, cero defectos, gerencia por políticas yotras similares, unificadas todas por unpropósito común: lograr la mayoreficien-da y eficacia en la relación entre esfuerzosocial, esto es, recursos de la sociedad, yresultados y objetivos, que en la empresapública y social debe cumplir un papelparecido a los criterios de costo-beneficio,rentabilidad y sobrevivencia de la empre-sa privada.

3.2. La incorporación de tecnologíaadministrativa moderna

Si bien la gerencia social debe aprenderde los modelos gerenciales desarrolladospara la actividad empresarial tradicional-llamados por algunos «modelosgerenciales privados»-, no puede caerseen la ingenuidad de considerarlos como«milagrosas panaceas» que ofrecen solu-ción para cualquier problema. Sin desco-nocer lo universal y general, hay que bus-car lo particular y específico de lo social.Partiendo de la experiencia acumulada-positiva y negativa- hay que pensaren respuestas propias innovadoras, pla-near con audacia una nueva conceptuali-zación de la gerencia social y la renova-ción creativa de las concepciones que handado fruto.

Si bien en las empresas estatales ysociales se encuentran muchos casos deineficiencia, no toda empresa privada, porel solo hecho de serio, es eficiente y pro-duce excelentes bienes o servicios. La evi-dencia histórica muestra que en AméricaLatina y el Caribe, en general, así como enColombia, en particular, cada vez haymayor capacidad de dirección y liderazgopara comprometerse con unos objetivos ylograrlos. Incluso bajo la dirección yliderazgo de la propia comunidad se han


llevado a cabo proyectos exitosos de granmagnitud o impacto social.

No obstante lo anterior, la situaciónexistente hasta ahora comprueba que enlos programas, proyectos y empresas so-ciales predomina una concepciónasistencialista y una accióndesvertebrada,desintegrada, con escaso recurso profe-sional calificado, en especial en el áreagerencial, lo que ha dado como resultadouna notoria debilidad institucional y sig-nificativa ineficiencia organizacional quedificulta la respuesta ante los cambios, locual no niega la existencia de entidadesmodernas, que han superado esta etapa yson capaces de asumir las transformacio-nes en marcha. En este sentido, el reto espasar de una gerencia «correctiva» de losefectos encontrados a una gerencia«anticipativa» de los efectos previsibles.

Aunque existe un amplísimo catálogode témicas modernas de gestión que pue-den utilizarse por parte de la gerencia delas empresas sociales .-casi las mismasque tiene a su disposición cualquier ge-rente privado--, en este corto numeral sequiere mencionar sólo algunas que seadaptarían mejor a la gestión que lastipifica y permiten abordar la direcciónde tales entidades con mayor facilidad.

Como es bien sabido, la planeaciónestratégica, a diferencia de la planeaciónnormativa habitual, no diagnostica sinoque explica situaciones que deben trans-formarse, en un proceso de cambio ymejoramiento continuo, es decir, suponela acción para obtener resultados. Dicién-dolo de otra manera, es un proceso queimplica planeación y dirección estratégi-cas, en forma entrelazada y permanente.En este sentido, significa una ruptura to-tal con la tradición habitual, en que la

planeación se hace para cumplir normaslegales o ganar prestigio público y la di-rección para satisfacer intereses indivi-duales o de hegemonía grupista.

Laexplicación involucra tanto el «am-biente interno» como el «entorno exter-no». En el análisis del ambiente interno sedeben precisar las debilidades y fortale-zas con que se cuenta, ya sea en el campode los recursos humanos, materiales opecuniarios, o en la producción de bienesy servicios; de otro lado, en el entornoexterno hay que apreciar las amenazas yoportunidades, que pueden provenir demuy distintas fuentes y con muy diferen-tes orientaciones, dada la especificidad ycomplejidad de cada «empresa». Comoes imposible atender en forma simultá-nea todos los problemas y retos que sur-gen de tal especificidad y complejidad, sehace indispensable establecer y fijar prio-ridades. Con base en las prioridades y pormedio de los propósitos y orientacionesfundamentales se deben fijar los objetivosestratégicos y las tareas concretas que sepropongan fortalecer las debilidades yutilizar las fortalezas para aprovecharmejor las oportunidades y redudr o eli-minar las amenazas.

Simultánea con esta fase de la planea-ción estratégica, y en apoyo de la nuevacultura organizacional que se desea gene-rar, es indispensable determinar la mi-sión, que no es más que el reconocimientoexplícito de la función social de la enti-dad. Esto es, qué hace, por qué lo hace,para quién lo hace, cómo lo hace y conquién lo hace, que son las principalespreguntas que pueden responderse cuan-do ha sido bien definida la misión. Defini-da ésta -que no es eterna, pues está endependencia de los factores cambiantesque determinan la función social-, es

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conveniente identificar una visión futurade la organización, o sea, cómo se quiereser o dónde se quiere estar en un horizon-te de tiempo y de espacio.

Al combinar los procesos de, por unlado, maximización de las oportunidadesy las fortalezas y minimización de lasamenazas y debilidades, y, por otro lado,de cumplimiento de lamisión y búsquedade la visión, se está en presencia de unadirección estratégica para el mejoramien-to continuo. Es decir, la entidad está pro-yectada en lo fundamental hacia afuera,hacia los clientes y/o usuarios externos, yno tanto hacia adentro, aunque no puededescuidarse la atención a los clientes in-ternos, es decir, a sus propios trabajado-res, ya que sin ellos es imposible cumplirla misión, y menos aun, avanzar hacia lavisión futura. Además, no hay tarea demejoramiento continuo -asÍ esté orien-tada a satisfacer a los clientes y/o usua-rios extemos- que no se realice a travésde clientes internos.

Además, cuando se quiere transfor-mar cualquier realidad -y gerenciar, asícomo gobernar, son procesos continuosde transformaciones-, el primer requisi-to, y requisito «sine qua non», es conocer-la bien. Sibien hay que suponer que tododirectivo y su equipo más cercano detrabajo conocen muy bienios problemas aque han de enfrentarse, es convenienteorganizar y sistematizar esta información,apoyándose en entidades y personas vin-culadas con aspectos específicos de la rea-lidad.

En este proceso combinado de direc-ción-acción estratégicas se pueden utili-zar herramientas de control como la co-nocida rueda de Deming o diagrama deShewhart, que también lo llamamos

diagrama PEVA:planear, ejecutar, verifi-car y actuar, para reiniciar el ciclo. Estosignifica que primero hay que planearbien lo que se va a hacer; segundo, hayque ejecutar bien lo planeado ---i!I\ mu-chas entidades ni siquiera se pasa a estasegunda etapa, pues lo característico es laimprovisación permanente-; tercero, severifican los resultados de lo ejecutado; ycuarto, se actúa para revisar el circuitoanterior y poder garantizar los resultadosmás positivos posibles. Una entidad quebusca la calidad o la excelencia mantieneen movimiento permanente hacia ade-lante a esta «rueda», orientada desde lamás alta dirección. La operación total deeste movimiento -que supone utilizartoda la energía física y espiritual de laorganización-la denominamos planea-ción y dirección estratégícas para el mejo-ramiento continuo, utilizando elementosde dos de las más conocidas concepcionesgerenciales.

Aliado de la incorporación de tecno-logía administrativa moderna, como laanalizada en los párrafos anteriores, sonnecesarios otros cambios que se articulanycomplementan. Entreéstos puedenmen-cionarse los siguientes: a) la aplicación deconceptos de mercado - no del «capita-lismo salvaje» sino de la sana competen-cia- a los bienes y servicios sociales, loque implica desarrollar criterios nuevosde mercadotecnia que tengan en cuenta elcarácter «sui géneris)) de estos bienes yservicios; b) la sustitución del control fis-cal «policivo» -que tanta corrupción ge-nera- por un estricto control interno bajoresponsabilidad de la gerencia y un con-trol posterior de gestión porunaauditoríaexterna especializada, y c) el uso de latecnología de computación para crear sis-temas de información oportunos y perti-nentes, que sirvan a la gerencia para to-


mar «decisiones inteligentes».

Como estas «empresas» deben estarorientadas almercado-aunque no siem-pre sus consumidores/usuarios debensometerse a las duras leyes de la compe-tencia- es indispensable que desarrollenhabilidades de mercadotecnia social, nosólo para ubicar a losconsumidores / usua-rios potenciales y facilitarles su conver-sión en consumidores/ usuarios efectivos,sino también para identificar recursossubulilizados o productos y/o serviciosnuevos que permitan «vender» más y/ oaumentar cobertura, incrementar los in-gresos y repartir mejor los cargos fijos.

Por tanto, cada vez se requieren máslos análisis de la competencia intra yextrasectorial, aunque en el sector sociallos estudios de mercado brillan por suausencia. Y no sólo debe estudiarse lacompetencia intrasectorial -la posibili-dad de que los consumidores/usuariosopten por otras instituciones que ofreceniguales o similares productos y servicios,en donde es probable encuentren mejoresprecios y/o calidad-, sino también debeanalizarse la competencia extrasectorial,en donde instituciones que ofrecen bienesy servicios muy distintos pueden estarlogrando que se les transfieran mayoresrecursos, con detrimento de otras activi-dades, o desarrollando productos o servi-cios distintos pero más atractivos, lo quepuede hacer que consumidores / usuariostransfieran la demanda a esos ofrecimien-tos, excepto que por motivos de urgenciao necesidad se pueda mantener un «mer-cado cautivo»,

Como un apoyo indispensable paranna gerencia moderna, es necesario intro-ducir los principios y técnicas de la conta-bilidad empresarial privada, en sustitu-

ción de la vieja contabilidad presupuestalgubernamental, que si bien fue un avanceen los siglos 18 Y 19, ya es una técnicaapenas útil para la «tienda de la esquina»e insuficiente para medir el cumplimien-to de los fines sociales del Estado. Comoes natural, este cambio exige «flexibilizar»las normas presupuestales y hacer que losgerentes no respondan por gastos sinopor costos y resultados, de un lado, yobjetivos y satisfacción de ciudadanos/clientes, por el otro.

Ahora, cuando en diversos programasy proyectos sociales se impone laintermediación de los «fondos sociales»para asignar recursos y el criterio de la«focalización» para distribuirlos, puededecirse que si bien. no es condición «sinequa non» para «focalizar» tener institu-ciones modernas, no hay duda que mane-jar con transparencia y oportunidad sub-sidios específicose individualizados, iden-tificando bien a los beneficiarios, requiereun desarrollo organizacional con una de-terminada capacidad administrativa y laexistencia de sistemas de información decierta sofisticación.

3.3. La atención de ciudadanos/clientes

Por la propia naturaleza y objetivos de lasinstituciones que producen bienes y ser-vicios sociales, la participacióncomnnita-ria debe ser criterio generalizado y aplica-do con total transparencia. La propia ge-rencia debe ser la más interesada en estaparticipación comunitaria, pues ella pue-de convertirse en un canal apropiadoparaconocer de la manera más exacta posiblela situación de la demanda y la percep-ción que se tiene por parte de los «clien-tes» sobre la oportunidad y calidad de losproductos y servicios ofrecidos y consu-midos. En correspondencia con lo ante-


rior, debe ser también criterio gerenciallaconcertación permanente con la sociedadcivil, incluida la flexibilización normativay organizacionalnecesaria y factible, estoes, que se elimine en la mayor proporciónposible la «telaraña jurídica» yel «mundokafkiano de procedimientos» que dificul-ta la participación de los ciudadanos y susorganizaciones sociales.

Como uno de los principales mediospara tal comunicación, es fundamentalque se establezca un mecanismo oportu-no, unificado y sistematizado de atencióna quejas y reclamos de clientes y usuarios.En este aspecto, las instituciones debencentrarse en la calidad del producto y lasatisfacción del cliente o usuario y moti-var a su personal sobre la base de compro-misos y estímulos que impliquen atenderde inmediato cualquier queja o reclamo.En relación con este punto, también hayque recordar que toda empresa de exce-lencia tiene como principio rector cualita-tivo una mezcla de calidad/servicio /orientación hacia las personas/innova-ción. Para el desarrollo de este principioorientador es decisivo conocer con opor-tunidad lo que piensan los clientes o usua-rios, ya que es importante conocer la per-cepción que tienen sobre la calidad oexcelencia del bien o servicio producido.

La mala calidad del producto o la des-atención o grosería son aspectos queerosionan con mucha facilidad la buenaimagen que puede tener en la comunidadcualquier administración pública o em-presa estatal o privada. Este criterio esesenciat por el carácter de «servicio» que«envuelve» a estos «momentos de ver-dad», entendidos como la relación entrelos ciudadanos y la entidad, «personifica-da» por quien atiende. «Momentos deverdad» que no pueden evaluarse con la

misma óptica del sector privado, sinodesde la perspectiva dé una moderna ge-rencia social.

Además, es conveniente que exista almás alto nivel alguna dependencia u ofi-cina que esté al tanto de las relacionesglobales con laciudadania, consolide todala información y produzca una «repre-sentación panorámica» de esta situación.Dependencia u oficina que no puede te-ner funciones de «control de calidad»,pues la calidad es responsabilidad de lagerencia y tarea cotidiana de todos lostrabajadores. En cambio, esta «represen-tación panorámica» sí es una ayuda paraque la máxima autoridad y/o la gerenciaconozcan cúales son las áreas más críticasen cuanto a reclamaciones, las principalescausas explicativas, las dependencias ofuncionarios responsables, la incidenciade la deficiencia o falta en la calidad devida de la población y los efectos de lasmeclidas correctivas.

Para lograr esta «representación pa-norámica» es básico que los sistemas dequejas y reclamos de todas las dependen-cias estén nnificados en cuanto a criteriosde calificación y manejo de información,incluida la codificación respectiva, demanera que pueda ser un producto inte-grado con los resultados de los sistemasparticulares. Esta dependencia u oficinadebe tener la responsabilidad de produ-cir un análisis periódico, ojalá mensual,con destino a todos los involucrados en elproceso de quejas y reclamos. Como apo-yo a esta actividad, también es conve-niente que haya una especie de «eslogan-compromiso» muy pub licitado en que segarantice atención oportuna y eficaz areclamantes y quejosos, con plazos fijospara acusar recibo de la queja o reclamo,iniciar su trámite y dar una respuesta con


los resultados obtenidos y/ o la soluciónalcanzada.

Tanto los resultados positivos comolos incumplimientos deben ser hechospúblicos. Los primeros, para que se co-nozcan por la mayor cantidad posible deciudadanos/clientes externos y sirvan almismo tiempo como estimulo para quie-nes lo lograron y reto para quienes estánatrasados o no se desempeñan en formaadecuada; los segundos, para conocer lasrazones -ya sean justificativas o sóloexplicativas- de su ocurrencia, y buscarlas medidas de corrección. Hay que recor-dar que un buen sistema de mejoramien-to continuo no se orienta tanto a buscarculpables cuanto causas. En este sentido,es muy importante elliderazgo social quesiempre debe ejercer la dirigencia de lasentidades estatales y las empresas socia-les y su permanente diálogo con la comu-nidad a través de los medios de comuni-cación y el contacto directo, en especialpor medio de la televisión y la radio, detanta influencia en la sociedad contempo-ránea.

4. El objetivo: Bienes y serviciossociales de calidad y costo/preciorazonable

Así como la discusión de si debe habermás o menos Estado encubre el verdade-ro problema, tener un mejor Estado, tam-bién cuando se habla de bienes y serviciossociales no siempre la discusión debe gi-rar alrededor de si es necesario más omenos gasto, ya que en muchos casosprimero debe discutirse la necesidad degastar mejor, esto es, con eficiencia, lo quesignifica utilizar en forma racional losrecursos, y con eficacia, o sea, cumplien-do bien la finalidad social del gasto. Porconsiguiente, la cuestión central de la

política social en este aspecto no es tantoel monto de los recursos cuanto su desti-no, oportunidad, pertinencia, costo e im-pacto.

y esta situación puede corroborarsecon el ejemplo más conocido de la salud ylaeducación. Sinnecesidad de gastar gran-des sumas en encuestas que lo comprue-ben, existe el consenso de que los sistemasnacionales de salud y educación sonineficientes en el manejo de los recursos eineficaces en el cumplimiento de los altosobjetivos sociales a que están obligados,sin que ello niegue que puede haber enti-dades de gobierno o institucionesprestadoras de servicios que son excelen-tes, pues están al día en su soporte cientí-fico-técnico y en su dirección se utilizanlos más modernos criterios de gerencia,esto es, con preocupación permanente porla satisfacción de los ciudadanos/clien-tes. Pero debe decirse que la mayor partede las entidades e instituciones de salud yeducación, incluidas las privadas, no pro-ducen el servicio con la calidad que po-drían hacerlo, ni con los costos que corres-ponden al mejor uso de los recursos dis-ponibles.

No puede exigírsele a unhospitallocallo mismo que a uno universitario, ni a uncolegio de bachillerato lo mismo que auna universidad, pero todos, en su nivelde responsabilidad, deben producir elmejor servicio para el enriquecimiento yla felicidad del recurso más valioso delpaís: la gente, su capital humano. Por eso,desde los propios gobiernos, con el acica-te de las asociaciones científIcas, gremia-les y profesionales más avanzadas, se es-timula la puesta en marcha de «sistemasde acreditación», que no pueden confun-dirse ni con la autoevaluación o controlinterno de gestión, que muchas entidades


practican o han de hacerlo por obligaciónlegal, ni con la vigilancia y control quedeben ejercer autoridades gubernamen-tales, ya sean administrativas, disciplina-rias, de tutela, técnicas, fiscales o científi-cas.

y si vemos los procesos de acredita-ción en salud y educación como parte deun movimiento más amplio por mejorarel servicio y elevar la calidad, hemos dedecir que siempre deben entenderse comoun procedimiento voluntario, periódico yreservado hasta la conclusión, de evalua-ción de los recursos institucionales, quetiende a garantizar la calidad del servicioa través de estándares definidos y acepta-dos con anterioridad e iguales para todaslas instituciones similares o del mismonivel en la prestación del servicio. Losestándares pueden ser minimos (definien-do el piso o base) o más elaborados yexigentes, definiendo distintos niveles desatisfacción.

En otras palabras, una institución se«acredita» o está «acreditada» cuando elordenamiento y organización de sus re-cursos y actividades conforman un pro-ceso cuyo resultado final tiende a dar un«producto de adecuada calidad», segúnlos criterios, parámetros y estándarespredefinidos. Por lo anterior, es aconseja-ble que el proceso de acreditación lo ma-neje una entidad autónoma y con la ma-yor independencia posible, sin que elloniegue que en su seno pueda oírse la vozde instituciones gubernamentales, gre-miales, profesionales, científicas u otrassimilares. Hace varios decenios el filósofoKarl ]aspers sentenció en forma muy sa-bia: «A nadie se le puede obligar a serfeliz». Parafraseándolo, hoy podría de-cirse: «A nadie se le puede obligar a sermejor». La búsqueda de la excelencia, de

la calidad, debe ser decisión voluntaria.

Para definir estos criterios, parámetroso estándares se deben tener en cuentamuy díversos aspectos, entre los que pue-den mencionarse -por la importancia delo económico o financiero- tales como larelación costo /beneficio o esfuerzo fis-cal/ rentabilidad social, pues el uso derecursos, tareas oprocedimientos que porsu complejidad o detalle son muy costo-sos pueden no justifícarse a la luz delbeneficio o aporte que hacen al asegura-miento de la calidad o al mejoramientocontinuo; no se debe pretender cubrir demanera exhaustiva toda la institución,sino aquellos «pnntos críticos» o esencia-les en la «elaboración del producto»; de-ben buscarse procedimíentos simples, defácil verificación y cuya evaluación noimplique revisiones muy minuciosas dedocumentación o de hechos que puedenconsumir horas/hombre de alta remune-ración; debe haber una adecuada correla-ción e interrelación entre factores de es-tructura, de proceso y de resultados, bus-cando «indicadores dinámicos» que pue-dan reflejar con facilidad el cambio de laspropias instituciones y la medición dedistintos niveles de satisfacción; como esnatural, el minimo debe corresponder al«umbral inferior» de la calidad deseada oestablecida.

La acreditación no sólo permite com-parar a las instituciones en cuanto a losaspectos de estructura, proceso y resulta-dos -u otros escogidos-, sino tambiéndesarrolla entre ellas un espíritu de emu-lación, cuyo aporte al mejoramiento con-tinuo es principio de aceptación univer-sal. Como lo ha comprobado la experien-cia de países que tienen una larga prácticaen control de la calidad, alrededor del80% de las causas de la mala calidad son

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de carácter institucional, es decir, sonimputables más a fallas de la institución-<arencia de normas objetivas y conoci-das, falta de capacitación, inobservanciade controles internos previos, ausencia degerencia y similares- que de las propiaspersonas, sin que ello niegue que existanineficientes o tramposas, que deben sersancionadas de alguna manera, 10 quesupone mantener mecanismos de vigi-lancia y disciplina, distintos de la acredi-tación.

Pero mejorar la calidad de los bienes yservicios sociales en el complejo mundode hoy implica pasar, a su vez, de losmétodos tradicionales de control de lacalidad a métodos modernos, que no seasientan en la identificación posterior delerror, la equivocación o la desviación delestándar para castigar al culpable -elconocido método de las «manzanas po-dridas» y que tanto utilizan las entidadesgubernamentales de vigilancia y control-sino en la anticipación preventiva paraevitado. Los métodos modernos no bus-can tanto culpables cuanto causas, sobretodo en procesos que son, por su comple-jidad, multicausales y, con frecuencia, deefecto múltiple.

Por eso, y para no caer en la concep-ción atrasada de las «manzanas podri-das», para la cual 10fundamental es bus-car culpables, la moderna evaluación decalidad se propone conocer lo que pasó, osea, efectos, impactos, resultados, desem-peño, para mejorar o mantener lo quesalió bien y corregir, en un trabajomultidisciplinario de equipo, 10que saliómal o equivocado. En general, se orientamás que a medir o apreciar casos aislados,a «corregir deficiencias globables». Sinque pueda decirse que se hace una apolo-gía de la ineficiencia, las modernas teorías

de la calidad han elaborado un epigramaque a primera vista parece paradójico yhasta absurdo, «Todo defecto es un teso-ro», pero que se entiende cuando se ve a laluz de la posibilidad de mejoramientoque ofrece su corrección.

Como resultado de todo el proceso demodernización, es factibleestab1ecermuyclaros objetivos de reducción de costospor unidad de producción o de servicio,ya que, al contrario de 10 que piensa lamayoría de las personas, la mejoría de lacalidad y la búsqueda de la excelencia pormedio de la eficiencia y la eficacia noeleva sino, al contrario, reduce los costos.Cuando una organización trabaja connormas de calidad y excelencia se ve obli-gada a usar en forma más racional losrecursos disponibles. Si en la empresaprivada esto se traduce en una mejoría delcoeficiente costo/beneficio, en la empre-sa pública y social ello se manifiesta enuna elevación de la relación «esfuerzo /resultado», esto es, producción de más ymejores bienes y servicios con igual omenor gasto público.

Lo anterior no significa que los bienesy servicios sociales se sometan a las «leyessalvajes» del libre juego del mercado.Como bienes y servicios que correspon-den a la realización de un gasto social, suproducción y prestación es prioritaria,como lo define muy bien la nueva Cons-titución Política. Con el sistema propues-to se fortalece más bien la funciónreguladora y redistributiva del Estado, yaque pueden mantenerse los «precios polí-tiCOS», pero en «cabeza» del usuario odemandante.

Visto lo anterior, es claro que a la pre-ocupación por la «cantidad» en el gastosocial deba adicionarse la preocupación

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por su «calidad». O sea, se impone lanecesidad de producir y distribuir bienesy servicios sociales a costos razonables ycon calidad superior. Esto significa, enotras palabras, lograr que con una mayoreficiencia económica se pueda disponerde· más recursos y se mejore, por consi-guiente, la eficacia social, es decir, sebeneficie a los más pobres y en lo que másnecesitan, tanto en el nivel nacional comode los entes territoriales. No hay dudaque éste es uno de los retos fundamenta-les para los años futuros y en perspectivaal siglo 21.

Junto con el cambio en el modo depresupuestar se puede mencionar la difi-cultad de pasar de los costos históricos alos costos estándares o preestablecidos,que son los que hacen más fácil y justo elcálculo de los anticipos que pueden darsesobre un presupuesto por programas y lacomparación sobre el nivel de eficienciade distintas instituciones, aunque hay quereconocer que en la producción y distri-bución de servicios personales, como laeducación y la atención a la salud, no esfácil establecer costos estándares. Paraesto es necesario que las instituciones pro-ductoras de bienes y servicios socialespasen de la «vieja» contabilidadpresupuestal -que no es más que unaatrasada teneduria de libros de siglos an-teriores- a una nueva contabilidad decostos y patrimonial para decisionesgerenciales, que maneja informes finan-cieros modernos, para conocer día a día larentabilidad económica y social en la uti-lización de los recursos, la situación de loscostos, los ingresos y los egresos y elorigen y la aplicación de los fondos, cuan-do menos.

Esta nueva contabilidad debe trabajarno sólo con el costo efectivo o histórico y

el costo preestablecido o «meta» de cadabien o servicio, sino también con las tari-fas o precios a que debe facturarse, inclui-do el subsidio a reconocer según la clasi-ficación socio-económica de clientes y/ousuarios. Como es comprensible, este sis-tema es más complejo que el actual, perono imposible de implementar, al tiempoque permite controlar mejor la eficienciaen el uso de los recursos pecuniarios pú-blicos y la eficacia en la gestión de lasentidades.

De otro lado, se impone la necesidadde no sólo asignar más recursos para losocial sino de hacer el mejor uso posiblede ellos, para lo cual, además de la perti-nencia y focalización como beneficio so-cial (las llamadas externalidades positi-vas), habrá que lograr más eficacia social,lo que supone, en la mayoría de las veces,mayor eficiencia económica. O sea, cómoatender mejor a más ciudadanos con bie-nes y servicios sociales de calidad a meno-res costos, lo que implica desarrollar losindicadores que permitan medir el verda-dero impacto de los programas sociales.

5. La evaluación de la gestión social

Como en cualquier actividad orientada aproducir resultados y cumplir objetivos,en los programas, proyectos y empresassociales también es indispensable hacercontrol y evaluación, lo que significa, entérminos generales, establecer sistemasde monitoreo y seguimiento, con el res-pectivomanejo de información y la elabo-ración y cálculo de indicadores y medi-ciones. Pero, como lo han comprobadodiversas investigaciones, con mucha fre-cuencia se ignora el desempeño real y,sobre todo, el impacto que producen so-bre la población objetivo. Con la grave-dad de que si no hay evaluación se sigue


haciendo lo mismo que antes, bajo el pe-ligroso principio de que «toda la vida lohemos hecho así», sin poder saber si ha-bría una mejor manera de hacerlo y si losrecursos gastados están produciendo deverdad un impacto positivo sobre la po-blación cuyas necesidades se desea aten-der.

Desde el punto de vista cronológico,pueden distinguirse dos grandes tipos deevaluaciones, con resultados y fines dis-tintos: la evaluación «ex-ante» y la eva-luación «ex-post». La primera está orien-tada a conocer, antes de la iniciación deun programa, proyecto o empresa social,las diferentes alternativas que podríanllevarse a la práctica, buscando alcanzarlos resultados y cumplir los objetivos almenor costo posible, bajo alguna modali-dad de análisis «recursos/resultados», osea, de eficiencia económica del gasto. Esuna evaluación similar, por la forma, a losconocidos estudios de pre y factibilidad.

La evaluación «ex-post» se orienta a«aprender de la experiencia» I sea positivao negativa, para facilitar la mejor decisiónposible hacia el futuro, que puede ir des-de la suspensión o cierre del programa,proyecto u empresa, hasta la continua-ción en los mismos términos, pasandopor diversas alternativas de reorientacióno modificación. Este segundo tipo de eva-luación -más dificil de realizar- tiendea medir el impacto, es decir, los cambiosen la población beneficiaria, comparandoel cumplimiento de los objetivos y susefectos secundarios, sean previstos o im-previstos, bajo alguna modalidad de aná-lisis «resultados/ objetivos», o sea, de efi-cacia social del gasto. Por el propósito, esparecida a lo que puede ser el informe delgerente y de los auditores externos de unaempresa privada tradicional a la Junta

Directiva, tomando como base los infor-mes financieros y de ventas, entre losprincipales.

Oiciéndolo de otra manera, interesamedir tanto la rentabilidad social en con-junto, lo que podría identificarse con las«externalidades positivas», como el me-joramiento efectivo del bienestar de lapoblación objetivo, y tener en cuenta, almismo tiempo, que pueden encontrarseen forma simultánea programas, proyec-tos o empresas con alta eficiencia econó-mica pero baja eficacia social. Por ejem-plo, colegios u hospitales con bajos costosper cápita por alumno o persona atendi-dos, pero con baja calidad en el servicioofrecido y sin aporte alguno a la necesariaampliación de la cobertura.

Utilizando dos conocidas expresionesdel idioma inglés y de uso frecuente en laliteratura económica y administrativa,interesa controlar y evaluar tanto el«output» [lo producido] como el«outcome» [el resultado]. En el caso de laformulación y ejecución de la politica so-cial, la evaluación de lo producido intere-sará más al ejecutor, y la evaluación delresultado al formulador y / o financiador,sin que ello niegue que a todos debe inte-resar las dos modalidades, pues se esta-blece entre ellas una mutua condicio-nalidad.

Como nota al margen, puede decirseque según experiencias recientes, cuandoel programa, proyecto o empresa socialcorresponde a una política social «iocali-zada», existen más posibilidades de queel impacto sea mayor y el costo menor, ala inversa de lo previsible cuando obede-ce a una política «generalizada» o «nofocalizada», pero en ciertos casos la «foca-lización» puede ser complicada y costosa.


También hay que tener en cuenta quecuando la evaluación pasa al terreno de lacalidad -sobre todo en servicios perso-nales como laeducación y la salud-no esfácil conseguir definiciones unívocas, y seencuentran notorias diferencias en cuan-to a enfoque y contenido. Como es com-prensible, en los servicios personales lacalidad tiene una estrecha relación con eluso del conocimiento, el entrenamiento yla experiencia, por lo que con frecuencialos «modelos de evaluación» tomados dela actividad empresarial tradicional noencajan y es necesario recurrir a la llama-da «evaluación de pares», es decir, deotros profesionales del mismo campo delsaber y con similares condiciones. Y elpanorama se complica cuando en tal eva-luación se tienen en cuenta criterios oparámetros más implícitos que explícitos,más cualitativos que cuantitativos.

No hay duda que en los programas,proyectos y empresas sociales se ha utili-zado más la evaluación «ex-ante» que laevaluación «ex-post», siendo esta segun-da casi más importante que la primera. Alreferimos a esta última, pueden distin-guirse tres formas principales, según elaspecto a evaluar: 1)procesos, 2) metas e3) impacto.

La evaluación de impacto no buscatanto determinar si las actividades se rea-lizaron y en qué magnitud y costo, sinoestablecer más bien si pueden compro-barse relaciones de causalidad entre lasactividades y el resultado encontrado yentre éste y elprevisto al inicio. Como estarelación no puede medirse en todos loscasos en forma directa -ya sea por difi-cultades técnicas o económica5-, confrecuencia se recurre a mediciones indi-rectas por medio del análisis de diversos«indicadores», que aunque más económi-

cos y fáciles de aplicar no dejan de tenerproblemas en su «construcción», dado elcarácter arbitrario que implican muchosde ellos y el uso de supuestos que son dedifícil confirmación.

En la evaluación de metas -<¡ue aveces se confunde con la de impacto-uno de los principales problemas es lacorrecta identificación o definición de lameta, ya que en razón de laprecaria infor-mación estadística que existe sobre losproblemas sociales -a lo que se agrega laausencia de una evaluación sistemáticade los programas, proyectos y empresassociale5-, la determinación de las metasno es fácil. Esta dificultad se complicacuando se tiene en cuenta lahabitual ines-tabilidad sociopolítica de nuestra socie-dad y la amplia heterogeneidad de lanumerosa población en pobreza.

Además, como muchos programas,proyectos y empresas sociales atiendenaspectos multicausales y/o de propósitomúltiple, es necesario fijar metas diver-sas, que se cumplen con muy variadavelocidad y proporción. A veces es difícilprecisar los criterios o parámetros quepermiten definir cúal O cuáles de talesmetas son las importantes y cómo se defi-ne esa importancia. De otro lado, y porefecto de todo lo anterior, es frecuente lanecesidad de modificar las metas, ya seaporque cambien las circunstancias, losplanes, los programas y/o proyectos, lafinanciación o por cambios en los propiosgobiernos que llevan a «giros de 180gra-dos».

Laprimera forma mencionada, la eva-luación de procesos -<¡ue con muchafrecuencia se efectúa de manera casi si-multánea o inmediata al desarrollo delproceso-, se orienta a medir y/o identi-


ficar aspectos como amplitud y profundi-dad de la cobertura; pertinencia de losmecanismos para llegar a la poblaciónobjetivo o beneficiarios «focalizados»; fac-tores, endógenos o exógenos, de éxito ofracaso; estrategias y tácticas alternativas,y similares. Como puede verse, una eva-luación de calidad del proceso es dificil yrequiere sistemas de información y deindicadores precisos y válidos, lo que to-davía no es muy frecuente en el sectorsocial.

Visto lo anterior, es comprensible quela evaluación de la gestión social sea toda-vía objeto de fuertes críticas, en especialen cuanto a que sus conclusiones sonambiguas, poco convincentes, no se pro-ducen con la oportunidad requerida,muchas veces son irrelevantes y con mé-todos que dan poca seguridad a los resul-tados. Pero aliado de estas acusaciones-la mayor parte de las veces comproba-das con experiencias concretas- hay quetener en cuenta que el mundo de lo social-como se ha repetido en este escrit~escon bastante frecuencia más complejo yturbulento que aquel en que se muevenlas empresas de actividades económicasmás tradicionales, y envuelve en la mayo-ría de los casos más grupos con interesesdiferentes.

N o puede mantenerse la perversa con-cepción de que todo resultado social ne-gativo es producto de fuerzas ocultas eingobernables del mercado, por lo que esimpredecible e imprevisible; por el con-trario, a los pronósticos y objetivosecon6-micos -ya de uso muy frecuente- de-ben adicionarse «objetivos y pronósticossociales», para poder medir con mayorperiodicidad y objetividad la eficacia delos resultados.

Además, se tiene mucho menos expe-riencia en planificación y gestión, aunquese está en presencia de organizacionesque tienen como «misión» la solución deun problema tan global como la pobrezao que supone tanto esfuerzo sinérgicocomo mejorar la «calidad de la vida». Portanto, es natural esperar que los planifica-dores y los formuladores de política nopuedan imaginarse toda la intrincada redde la realidad y que la evaluación parezcacasi imposible de realizar, creándose laapariencia de que estas restricciones lle-van de manera inexorable al fracaso.

Ante esta situación, José Sulbrandt,conocido experto al servicio del Progra-ma de las Naciones Unidas para el Desa-rrollo -PNUD- y del Centro Latino-americano de Administración para elDesarrollo -CLAD-, propone imple-mentar una evaluación «global» o «inte-gral», que complemente los enfoques tra-dicionales con algunos renovados (en Ber-nardo Kilksberg, Pobreza. Un tema impos-tergable. Nuevas respuestas a nivel mundial.México, FCE, 1994). Ante la complejidadque envuelve a los programas, proyectosy empresas sociales y la turbulencia delmundo social, agravada por la incerti-dumbre y la globalización que ocurre enla actualidad, lo que se busca es una fór-mula integral de evaluación que «combi-ne» las distintas modalidades y tipos yadescritos, en forma muy somera.

Uno de los aspectos distintivos de estafórmula integral es lograr que se adicionea la evaluación de la eficiencia y la eficaciadesde la perspectiva de la organización,la elaboración de criterios múltiples deevaluación con participación social, enespecial de la propia población objetivo ode los beneficiarios «focalizados». Asímismo, deben contemplarse otros crite-


rios que de alguna manera incorporenelementos como el «clima socio-político»,las «condiciones económicas generales» I

el «marco legal» en que se desenvuelve laactividad -dada la elevada «burocra-tización» de las normas, es previsible es-perar que obstaculicen antes que favorez-can el cumplimiento de metas y fines- ylos «agentes sociales y políticos» invo-lucrados, incluidas las entidades guber-namentales, dado el peso preponderanteque tienen en casi todos los programas yproyectos sociales.

Como es obvio, también deben utili-zarse los criterios más tradiciones, entrelos cuales Sulbrandt señala los siguientes:a) La eficiencia, b) La eficacia, c) La efecti-vidad, d) La equidad, e) El impacto social,f) El costo-efectividad, g) El costo-benefi-cio, h) La satisfacción de los beneficiarios,i) El acatamiento de las normas y reglaslegales en su implementación, entre otros.A su vez, este eXP'irto insiste -<:omo seha repetido en este documento- en quela evaluación no puede tener como fin el«control policivo» o el «castigo», pues supropósito debe ser facilitar el aprendizajesobre lo ocurrido para mejorar en el futu-ro, por lo que se impone institucionalizaruna evaluación de estas características,casi inexistente en nuestra sociedad.

6. El papel y compromiso del gobiernoen la transformación del sectorsocial

Antes de hablar del compromiso del go-bierno, es necesario recordar que una delas más elevadas responsabilidades delEstado -asegurar el mayor bienestarposible a sus ciudadanos- se ejecuta através del llamado «sector social», en don-de concurren programas y proyectos tan-to públicos como privados y mixtos, así

como empresas de muy diversa naturale-za jurídica y desarrollo organizacional.Para el caso colombiano, basta insistir enel ya mencionado artículo 366 de la Cons-titución Política, que define que el«bienes-tar general y el mejoramiento de la calidad devida de la población son finalidades socialesdel Estado» y ordena que para tal efecto, enlos «planes y presupuestos de la Nación y delas entidades territoriales, el gasto públicosocial tendrá prioridad sobre cualquier otraasignación»,

Un reciente estudio de Carlos CuartasNieto y Cecilia López Montaño, auspicia-do por la Fundación Friedrich Ebert deColombia -FESCOL- señalaba que esprevisible esperar que el gasto públicosocial-no debe olvidarse que existe unimportante gasto social privado- se ele-ve del 9,6% del Producto Interno Bruto-PIB-- en 1993 al 12,6% en el año 2000,habiendo sido el 6,6% en 1970 y eI7,S% en1980.Para los dos principales componen-tes del gasto social se prevee un ascensodel 2,7% al 5,5% en salud, y del 2,6% al4,5% en educación. Según estos destaca-dos investigadores, con tales expectativaspuede asegurarse una cobertura del 70%de la población en el régimen subsidiadode la seguridad social en salud, de unlado, y del otro, garantizar la universali-zación de la educación primaria, aumen-tar en un 50% la cobertura de los dosúltimos años de bachillerato y llegar alindice internacional para el nivel univer-sitario, o sea, 2.000 estudiantes por cada100.000 habitantes.

Consideran Cuartas y López que alre-dedor del 41% del gasto en salud y el 74%en educación va a ser ejecutado por losentes territoriales. Recomiendan al go-bierno nacional que debe tener cuidadocon la ejecución descentralizada de estos

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rubros para evitar una «mala asignación»de los recursos. Para ello, entre otras co-sas, debe proveer asesoría y capacitar alos ejecutores regionales del gasto públi-co social. En este campo se presenta «elgran reto para una efectiva contribucióndel estado al desarrollo socia!>', conclu-yen en el resumen ejecutivo de su estudio.(<<Análisisde las finanzas públicas y pers-pectivas del gasto social 1994-2000».FESCOL,I994).

Como es comprensible, una de las prin-cipales contribuciones es elevar el montoasignado para gasto social, de manera talque en forma progresiva se vaya cum-pliendo la finalidad social del «bienestargeneral y el mejoramiento de la calidad devida de la población». En este sentido,hay que destacar que el presidenteSamperPizano y algunos altos dignatarios de suadministración han ofrecido elevar el gas-to público social a cifras no inferiores al15% del PIB. Si bien este incremento rela-tivo significa un sustancial esfuerzo res-pecto a mediados de los 80, la cifra prome-tida está por debajo de otros países lati-noamericanos y de la mayoría de losintegrantes de la Unión Europea, a pesarde que su población por debajo de la líneade pobreza es, en términos relativos, muyinferior a la nuestra.

Otra contribución decisiva consiste enapoyar por diversos medios el mejora-miento de la gerencia pública, en especialen las entidades territoriales, así como delas empresas sociales, prestando mayoratención a aquellas de caráctermunicipal,distrital y departamental, en donde esmás frecuente y cercana la relación de losciudadanos con el Estado. No hay dudaque se avanza a pasos agigantados en lasustitución del Estado-nacional por elEstado-local, redimensionando, por con-

siguiente, los diversos niveles del Estado-lo que no significa, por necesidad, sureducción en términos agregados-- y asu-miendo -o reasumiendo, en algunos ca-sos-- tareas sociales con muy variadasformas de organizaciones sociales, den-tro de las cuales se encuentran las llama-das «organizaciones no-gubernamenta-les».

El mejoramiento de la gerencia de lasentidades estatales y de las empresas so-ciales debe convertirse en objetivo pri-mordial del alto gobierno, en un movi-miento encabezado por el propio Presi-dente de la República. Para nuestra pre-ocupación central, la gerencia social, esnecesario desarrollar modelos gerencialesflexibles, democráticos, anticipativos; re-formar la política de personal; transfor-mar la vieja logística de las personas porla nueva concepción de desarrollo delrecurso humano, en que se le entiendecomo el principal activo de cualquier or-ganización, con una remuneración en fun-ción de los conocimientos, las habilidadesy la productividad; y utilizar los sistemasde información y evaluación como herra-mientas gerenciales valiosas, entre losdistintos aspectos en que podría ayudarel gobierno nacional.

Para apoyar la gerencia moderna quesea capaz de dirigir con eficiencia yefica-cia los programas y proyectos socialesque se requieren para cumplir la finali-dad social del Estado y las empresas queproducen los bienes y servicios socialesen que se materializan, es indispensableun Estado fuerte, pero no a la vieja usanzadel Estado intervencionista y benefactor,sino en la actualizada concepción del Es-tado líder y estratega. Pero al lado de esteEstado se requieren también organizacio-nes sociales y/o ciudadanas fuertes, que


no sólo tengan la capacidad de interlo-cución con el gobierno, en todos sus nive-les, sino también de tomar la iniciativa ydesarrollar sus propios programas y pro-yectos.

En elnecesario apoyo del gobierno a lagerencia social es indispensable tener encuenta que por la propia característica delos programas y proyectos sociales, allado de la preocupación por producir bie-nes y servicios de calidad y bajo costo--como es la preocupación de cualquiergerente-casi siempre existe también unaperspectiva de alcancemás profundo, cuales la de solucionar problemas sociales.Pero como esta solución implica esfuer-zos sinérgicos, el gerente social sabe quesu trabajo no es de simple relación condiversos niveles del gobierno sino de«gerenciar» relaciones que «atraviesan)estos niveles, en una compleja red derelaciones intergubemamentales e inter-organizacionales, con organizaciones queson interdependientes. El gerente socialdebe saber que para lograr resultados enmuchos casos necesita combinar técnicasde relación con el poder politico, y lo queello supone como «escenario» y «reglasde juego» distintos al mundo de la geren-cia tradicional, con las técnicas de com-portamiento y análisis gerencial ha-bituales.

Diciéndolo con otras palabras, para elgerente social no es suficiente gerenciarsu organización; para dar resultados esnecesario trabajar dentro de una redinterorganizacional, que puede incluirentidades privadas o estatales, pero en lacual no todos los gerentes tienen igualespreocupaciones, intereses, motivacionesy ritmos de trabajo. El éxito de un progra-ma o proyecto, asi como de la empresasocial encargada de su realización, de-

pende en mucho de lacapacidad gerencialpara identificar la red total en que sedesenvuelve o con la que debe contarsepara poder llegar al resultado previsto.Para todo lo anterior, el gerente socialdebe tener una gran capacidad de nego-ciación y concertación.

7. Una necesidad: La formación degerentes sociales comprometidoscon el cambio

Como hemos insistido, no sólo es necesa-rio modernizar a las empresas, sino mo-dernizar I en forma prioritaria, a su propiadirigen cia. Sin una gerencia capaz einnovadora es imposible transformar alas instituciones y manejar con eficienciay eficacia los medios disponibles. Sien lasempresas industriales, financieras y co-merciales de las actividades tradicionalesse exige hoy que los gerentes hagan buenagerencia -lo que no siempre ocurre así-con mucha mayor razón debe plantearseesta exigencia en las empresas sociales, endonde casi siempre se manejan recursospara el bienestar general, así sean de pro-cedencia privada. Aunque esto no es lohabitual, allí donde se dispone de bienesque son propiedad de toda la sociedad esaún más ineludible la obligación de hacerbuena gerencia, con transparencia y par-ticipación social.

Es indispensable tener en cuenta queen este proceso de modernización hayque considerar por lo menos dos niveleso grupos de personas muy diferenciadospero de igual importancia para el resulta-do final. Uno, fundamental, el nivel dedirección, cuya voluntad politica de com-promiso con la misión y la visión debe serevidente y que se responsabiliza por elcumplimiento de los objetivos; toda laexperiencia empresarial demuestra que


sin el compromiso desde la más alta di-rección no es posible cumplir los objeti-vos propuestos.

Otro nivel, determinante, el de ejecu-ción, compuesto por todas las personasen cuyas manos está la calidad y la exce-lencia; son quienes producen el bien oservicio final y/o están en contacto direc-to con los clientes y usuarios en lo que seha llamado «!os momentos de verdad»,ya que en cada momento -irrepetible ensí y, por tanto, sin posibílídad de controlindividual- son los verdaderos repre-sentantes de cada entidad y su acción oactitud es lo que determina la opinión delcliente o usuario sobre la empresa o enti-dad.

Dentro de este mismo propósito deformación y actualización debe hacerse lapublicación periódica de una serie de lec-turas que sobre eficiencia, calidad, equi-dad, gerencia moderna y temas similares,se haga llegar a un grupo escogido depersonas de la institución, encargadas asu vez de organizar la discusión sobre eltema y su vinculación con el trabajo coti-diano con el grupo más cercano de suscolaboradores, siguiendo métodos pare-cidos a los «círculos de calidad}) o «comi-tés de excelencia» que funcionan en mu-chas otras empresas.

Como nota al margen, hay que obser-var que estos grupos no pueden tenerninguna estructura jerárquica, ya que sebasan en la participación voluntaria ydemocrática, con la más alta libertad deexpresión. Para el buen desarrollo de estemecanismo también se puede conocer laexperiencia de otras empresas, ya seanprivadas, públicas o mixtas, de maneratal que muchas personas se «empapen»del «espíritu» que sobre el particular exis-

te en otras instituciones, utílízando la fi-gura de «empresas/ entídadeshermanas».

En cuanto al estilo y el perfil que serequiere para «gerenciar» programas yproyectos sociales, en general, y empre-sas sociales, en particular, hay que empe-zar por reconocer que no es suficiente serun buen profesional -incluso, excelen-te- para poder desempeñarse con éxitoen la gerencia de un programa, proyectoo empresa social, ya que esta responsabi-lidad desborda cualquier formación es-pecializada. Cuando, por ejemplo, senom-bra como director de un hospital a unmagnífico médico, o de un centro educa-tivo a un reconocido catedrático, se oyecon frecuencia el comentario de que «seperdió un destacado profesional y seganóun pésimo gerente». Yello es de esperar-se, pues los problemas y objetivos que hade enfrentar como gerente son muy dife-rentes de aquellos del ejercicio profesio-nal y para los que fue preparado, comen-zando con que son empresas que produ-cen bienes y servicios en donde el elemen-to fundamental del proceso de produc-ción son hombres, casi siempre atendien-do a otros hombres.

Incluso esta dificultad no se resuelvenombrando profesionales de las cienciasadministrativas y económico-contables,pues también su preparación básica-muchas veces bastante 3"(rasada- seorienta a resolver problemas específicosde su profesión -y ello debe ser así-, yno los propios de la gerencia, que se mue-ven a otro nivel de complejidad, a otroritmo, y requieren otros conceptos, témi-cas y habílídades.

y cuando se habla de gerentes socialescomprometidos, hay que «salir al paso»de la nefasta teoría de que en un ambiente

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de democracia los programas, proyectosy empresas sociales tienden a la ineficaciay, por consiguiente, al fracaso y a un altocosto social. De lo que se deduce que sólocon férrea dictadura es posible lograr unfuncionamiento eficiente y eficaz. Teoríaque está en contravía de las modernasconcepciones gerenciales, que más bienponen énfasis en la necesidad de unagerencia comprometida con la participa-ción, el trabajo en equipo, la «horizon-talidad» en lugar de la «verticalidad». Esdecir, se considera a la democracia -notanto como forma de gobierno cuantocomo estilo de vida- el campo más pro-picio para la eficiencia y la eficacia, ya queen las condiciones actuales es el que ga-rantiza el más alto nivel de participacióny compromiso.

Por tanto, el gerente de lo social nosólo debe estar formado para ser gerente,como en cualquier otra actividad, sinoque su formación debe tener algunos ele-mentos adicionales, que dan la peculiari-dad del perfil y el estilo deseados. Quizálo primero que debe decirse es que en elmundo de lo social se está en presencia desituaciones con más incertidumbre y com-plejidad que en otras actividades indus-triales, comerciales y financieras tradicio-nales. Por tanto, también se requiere unamás compleja y permanente negociacióny concertación con distintos órganos delEstado, diferentes niveles e institucionesdel gobierno, con entidades de otros sec-tores y, sobre todo, con la comunidad, conlos propios ciudadanos/clientes a quie-nes se destinan los bienes y servicios so-ciales, y para quienes la condición deciudadano prima sobre la de cliente, puesse está en presencia de derechos sociales,muchos de ellos irrenunciables.

Dada la proximidad de muchos pro-

gramas, proyectos y empresas socíales alEstado -pues de allí proviene, con fre-cuencia, la respectiva definición, formu-lación, orientación y evaluación- y a losfondos públicos, están más sujetos a cam-bíos imprevistos en la propia política gu-bernamental y en los funcionarios que ladirigen y/o ejecutan. Aunque el presu-puesto público es bastante inflexible-por lo que podría pensarse que lo defi-nido hoy siempre va a cumplirse maña-na-, la verdad es que su realización estámuy influida por la voluntad de quienesostentan el poder político y la correlaciónde fuerzas en la lucha por tal poder.

Por tanto, debe partirse del supuestode que la planeaciónno asegura el futuro,por lo que siempre debe contarse con loimprevisible y la posibilidad, por consi-guiente, de escenarios múltiples paramañana. Esto no niega la necesidad dehacer proyecciones económicas, socialesy políticas -es decir, imaginarse el ma-ñana-, sino que toda proyección es sus-ceptible de corregirse siempre, lo queimplica una gerencia «adaptativa», «deldía a día» -que no es lo mismo que unagerencia de la improvisión-, realizadapor personas con mentalidad abierta. Sí-tuación que se complica cuando se adicio-na el hecho de que el gerente de lo socialdebe mantenerse «sintonizado» con lacomunidad, lo que significa no sólo en-tender que en muchos casos lo que deseanlas personas, lo que «les duele» comoprioridad social, no coincide con lo quepreveen y planean los técnicos, sino, asímismo, darles participación. En conse-cuencia, esta gerencia también debe ser«participativa» y capaz de cambiar omodificar lo planeado de acuerdo con losintereses colectivos, lo que obliga a refor-zar su capacidad «adaptativa».


Como se desprende de la problemáti-ca reciente de algunos países de AméricaLatina y el Caribe, entre las líneas centra-les de trabajo que coparán el tiempo de lagerencia de programas, proyectos y em-presas sociales en el futuro inmediatopueden mencionarse las siguientes: en unnivel macro, mejorar, en un esfuerzo con-junto con todo el sector social, la articula-ción y complementación entre políticaeconómica ypolíticasocial;almismotiem-po, debe acomodarse a los grandes cam-bios que ocurren en la formulación yeje-cución de la estrategia de lucha contra lapobreza y en la asignación del gasto so-cial, todo lo cual está sujeto en la actualí-dad a grandes procesos de descentraliza-ción; en lo micro, incorporarse a redesorganizacionales de propósito sinérgico;acompasar la estructura interna a la flexi-bilidad y elenfoque gerencial «heuristico»o «inventivo» que se impone hoy;desconcentrar y / <J descentralizar, asicomo democratizar, el proceso de «tomade decisiones», e introducir tecnologíaadministrativa avanzada, en especial enla alta y media dirección.

También es indispensable que la ge-rencia social pueda identificar en el mun-do de complejidad e incertidumbre enque debe desempeñarse las señales delentorno o, diciéndolo en términos másprecisos, percibir las señales del mercadode bienes y servicios sociales, sobre todoel específico en que se mueve. Pero estaorientación hacia el mercado no puedeexcluir la necesaria formación para laconcertación y el compromiso, esto es,para el cambio social, el desarrollo huma-no y la democratización, entre los princi-pales valores que pueden mencionarse.

Pero ante los exigentes requerimien-tos que demanda la gerencia social, sor-

prende el poco desarrollo institucionalque existe para capacitar en las técnicas yhabilidades más específicas de este cam-po y, menos aún, para formar profesiona-les integrales que respondan a las necesi-dades de dirección de los programas, pro-yectos y empresas sociales. Además deque en la preparación pregradual de lasprofesiones más cercanas al área social,como medicina, educación, enfermería,economía, administración, contaduríapública y otras, no se incluyen conoci-mientos sobre gerencia moderna, sonpocos los programas postgraduales quese ofrecen con tal contenido, tanto a nivelde América Latina y el Caribe, en general,corno de Colombia, en particular. Si biense encuentra un número apreciable deprogramas sobre formulación y evalua-ción de proyectos, planeación del desa-rrollo y otros similares, así corno en lasáreas de econolIÚa, administración y con-taduría, se cuentan «con los dedos de lamano» los que se orientan a formar «ge-rentes sociales».

y cuando las personas que trabajan encargos de dirección en el sector socialasisten a programas de capacitación téc-nica o formación profesional en gestión,casi siempre está ausente la especificidaddel «mundo» en que se mueve este sector.y de complemento, son pocos los progra-mas, proyectos y empresas sociales quecumplen planes de desarrollo del recursohumano y que tienen sistemas técnicos dereclutamiento, selección y entrenamientoprevio para los cargos gerenciales, siendonombradas con frecuencia personas quellegan a estos cargos por los viejos cami-nos del «clientelismo» y el «amiguismo»,sin consideración alguna sobre su forma-ción y experiencia anterior.

Para atender el «déficit de gerencia» se

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impone desarrollar un conjunto ordena-do de estrategias, que incluiría, entre otrastareas, hacer indagaciones específicas porsectores sociales para conocer sus reque-rimientos, inventariar experienciasexitosas para utilizadas como «modelospedagógicos», aprovechar el potencialcientífico-técnico del sistema nniversita-rio, las vinculación de las asociacionesgremiales y profesionales con las activi-dades concretas, el trabajo aplicado de loscentros de investigación y estudio, asícomo las posibilidades de cooperaciónregional y de coordinación intersectoriale interinstitucional. En lo regional podriadecirse que están dadas todas las posibi-lidades para avanzar hacia intercambiosde profesores, cursantes, «bancos de ca-sos», bibliografía, métodos exitosos deenseñanza-aprendizaje, etc.

Se debe combinar la formaciónpostgradual formal, ya sea con progra-mas «genéricos» en gerencia social o «es-pecíficos» de gerencia de especialidadessociales---<::omosalud, educación, vivien-da, saneamiento ambiental, nutrición,etc-, así como programas informales, decorta duración o educación continuada,más orientados hacia el desarrollo de téc-nicas y habilidades gerenciales o al cono-cimiento de problemas o aspectos pun-tuales, abiertos en la práctica a cualquiertipo de profesional-quizá con el requisi-to de que trabaje enel sector social-, parapasar del trabajo inter y multidisciplinarioal esquema más moderno de la transdis-ciplinariedad.

Hay que orientarse de manera perma-nente hacia nna gerencia «centrada}) enlos problemas de la comunidad, atenta alas quejas y reclamos de clientes y usua-rios, «muy abierta» a los medios de comu-nicación y transparente en la «publici-

dad» de las decisiones tomadas y las obrasejecutadas. A una administración de estascaracterísticas le queda más fácil lograrlos resultados esperados en cuanto a re-ducción de costos, satisfacción de las ne-cesidades de los ciudadanos/consumi-dores y mayor transparencia en los subsi-dios otorgados con los recursos públicos.

Sibien en estas notas no se han tocadotodos los aspectos o temas que caracteri-zarían una gerencia moderna en funciónde una gestión orientada hacia la eficien-cia económica y la eficacia social, sobretodo cuando es gerencia social, así comolos mecanismos prácticos que la apoya-rían, puede decirse que los puntos con-templados son fundamentales, sin queello niegue que pueden añadirse otrosque reforzarían las posibilidades de éxito.

Sin pretender agotar los aspectos quedeben caracterizar al gerente social, enforma muy sucinta podemos listar algu-nos en que coinciden la mayoría de losanalistas e investigadores sobre el tema.Lo primero es que debe ser una personaformada y entrenada para moverse en unmundo de alta complejidad, pues a lacomplejidad propia del sector social seañade toda la circundante, en especial lorelacionado con el Estado y sus formas degobierno, lo que supone una preparaciónmás amplia que la tradicional: no es sufi-ciente ser el mejor profesional en un cam-po específico del conocimiento, sino quedebe haber desarrollado las mejores des-trezas y habilidades para gerenciar en esecomplejo mundo.

Sin caer en la discusión bizantina de siun gerente debe ser más técnico que hu-manista, o más práctico que teórico -queen la vida real es un falso dilema-, esnecesario repetir que el sector social re-


quiere gerentes con alta calidad técnica yhumana en su desempeño habitual, quesoporten las decisiones prácticas con unbuen conocimiento teórico, complemen-tando así su formación específica pregra-dual con lo caracteristico de esta modali-dad de la gerencia moderna.

Debe ser hábil, sobre todo, para inno-var, experimentar e improvisar, así cornopara analizar las perspectivas en diversosescenarios, sin salirse de la misión, lavisión, los objetivos y las estrategias pre-determinados, ymás bien para podercum-plirlos en forma acertada; debe partir dela certeza de que en la «aldea mundial>, dehoy no existen caminos únicos o lineales;recordando el conocido verso de Macha-do: «Caminante, no hay camino, caminose hace al andar».

Todo lo anterior supone una personade mente abierta, con un panorama inte-gral de la situación y que acepta diversasapreciaciones sobre un problema, aun-que en muchos casos tiene que asumir laresponsabilidad personal de una deci-sión. Para ello requiere añadir al ya tradi-cional enfoque multidisciplinario el másdialéctico de la transdisciplinariedad, asícomo manejar una buena capacidad denegociación interorganizacional.

y por encima de todo -diferencián-dose de los gerentes de otros sectores-debe ser una persona que trabaja con ypara la comunidad, como un agente diná-mico y multiplicador del cambio social.En conclusión, dadas las condiciones depobreza de millones de personas -afec-tándose sobremanera la niñez que habrá

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las empresas sociales en colombia: «superávit de las...

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