CAPITULU II

LAPQLITICATNDUSTMAL YTECNOLOGI~ENTRANSICION

LOSCASQSDELOSESTADOSUNIDOS YELJAPON

DANIELCHWDNOVSKY

’ INTRODUCCION

m b Si bien la experiencia argentina en materia de polÍticas plibkas

referidas al 3xtof manufacturero ha estado fundamentalmente asocia- %a a los instrumentos de promoci6n industrial y a la administración de àla protección frente a las importaciones, y no se ha destacado ni por

su coherencia ni por sus resultados, esto no significa gue, en las nue- @vas condiciones de apertura y desregulacibn en las que el sector ~manufacturero ha comenzado a desenvolverse en los años 1990, no

la haya necesidad de formular e tiplementar nuevas politicas ptibkas.

Dos líneas argumentales se utilizan habitualmente en favor de ~plíticas especificas para reestructurar el sector manufacturero y orien-

h tar b continuacibn del proceso de industrialización.

En función de la teoría económica, pOTpue, como lo reconcxe la hpropia literatura ortodoxa, existen Jerias fallas en el funcionamiento de

los mercados de bienes y factores, que reducen los incentivos a inver- %ir por parte del sector privado no 9610 en activos fisicos sino funda- mentalmente en los activos intangibles que permiten ia asimki6n y

creación de conocimientos técnicos y organizativos. h

Desde el punto de vista práctico se debe tener en cuenta que los -íses industrializados y los de industrializaci6n reciente en Asia apli- can a diversas politicas ptiblicas referidas al sector manufacturero. En estas circunstancias, en ta medida en que dichos paises, además de

Mener un peso decisivo en la conformaci6n de la economía mundial, ason proveedores y, en algunos rubros, competidores y clientes de la Argentina resultariá imprescindible, como mlnimo, conocer y, como

háximu, tener en cuenta y mtar de extraer enseñanzas de las pokas

hq ue se han seguido en otras latitudes respecto al sector manufacturero 13ar;l su eventual aplicación en el país.

b

h 71

72

ti discutir el tema de las políticas públicas que afectan el desem-- peño del sector manufacturero nos estamos refiriendo principalmente a la pokica industrial y tecnológica (que necesariamente incluye aspec-a tos claves de la poka comercial), es decir, el conjunto de transferen-, chs de recursos que facilitan el proceso de acumulación de capital y de capacidades tecnológicas en ciertas ramas o en determinados tipos- de fumas dentro del sector manufacturero. m

El objetivo de este trabajo es examinar las políticas industriales y tecnol6gicas que se han aplicado en los Estados Unidos y JaNn, dos* países claves dentro del escenario internacional. En particular, nosAl, interesa reflejar que el alcance y contenido de hs mismas se ha ido modificando en funcion de los cambios estructurales y del entorno- macroecon6mico por los que atraviesan los p&es y la propia econo-- mM mundial. En ese sentido, se va a discutir la pofitica industrial y tec- no¡Qica, prestando atención, aunque en forma breve, al cambiante contexto estructural en que se han apkdo m

Al examinar las políticás industriales y tecnológicas a nivel de estos paks claves, no pueden ignorarse ciertas transformaciones? estructurales en la economia mundial, como la emergencia de un nue-m Vo modelo ck or@nizactin productiva que está lentamente reempla- zando al “fordismo” y que ha sido puesto en ptictica sobre todo ep Japón y la cnzciente gkobakacion & las actividades económicas. Ante- de entrar a examinar las experiencias de los pa&s indicados, en la pr6xirna seccibn se prec&n algunos aspectos claves de dichas tran? formaciones. Por otra parte, en la secci6n Final se hacen algunas refle* xiones más generales sobre politica industrial y tecnolóiica en los m industrializados y sus implicaciones pam la Argentina.

AL

(LL

IAS TRANSFORMACIONES EN IA ORGANIZACION PRODUCTIVA a Y EL PENOMENO DE LA GLOBALIZACION m

El “fordismo” es un modelo de organ&aci& productiva que estak basado en la producci6n en gran e-la de bienes estandardizadoM explotando al &imo las economías de escalas y las ventajas de 1% automatizacion @ida de la prwlucción. Dentro de ias empresas, la organización del trabajo respon& a una muy desarrollada división d& tareas, empleando a trabajadores relativamente poco calificados qu%la,

desempeñaban funciones muy especializadas. Al mismo tiempo, en b m

ka plkica industrial y tecnolbgica en tramici6n 73

a organizaci6n del trabajo interno, existía una división acentuada y jedr-

%uica de tareas en los departamentos de 1 6t 13, produc&n, comercia- &ación y finanzas.

La formaci6n de oligoplios estables, en donde las grandes firmas %conocian su interdependencia en tanto elevaban las barreras a la bentrada de potenciales com@dores, conjuntamente con una tenden-

cia hacia b integración vertical y horizontal de la producción -para h. mternali2ar los beneficios de los activos monopólicos que las empress hposeian- era la forma habitual de organización del mercado en el

Ir modelo “fordista”.

Este m&lo de organizacion productiva encuentra su apogeo en las Iscondiciones macroeconómicas del capitalismo de b “edad de oro” prin- Ilcipalmente en los Estados Unidos y en Europa Occidental, en el cual la

sostenida expansión de b demanda se aseguraba no sólo a través de la h@tica fiscal y la negociación colectiva que daba lugar a salarios reales Ir crecientes sino tarnbien por medio de crecientes exportaciones.

Hacia fines de los años 1960 se empieza a poner en evidencia una hmenor tasa de crecimiento de la product&idad del trabajo y una decli- mnación en las tasas de retorno, situación que * explica no 40 por-

que los competidores de los Estados Unidos empezaron a alcanzar al $aís Wer. Un creciente agotamiento del conjunto de innovaciones tec- ’ Lno16gicas que dieron lugar al auge de las industrias que iiderabn el

modelo “fordista”, y una serie de confiictos laborales que ponen en ajaque al sistema de organización del trabajo y las pautas de negocia- hci6n colectiva del salario, empiezan tambien a arrojar sombras sobre h

viabilidad del modelo respectivo (Glynn et al., 1988>. h El aumento en los precios del petileo a partir de 1973 cuestiona 1,e1 caticter energo-intensivo de los procesos y del modelo de produc-

ci6n “fordista”. Las condiciones de recesión y de inestabilidad macroe- hcon6mica que sobrevienen con los shocks petroleros de los anos 1970 a ponen en evidencia otra vulnerabilidad del modelo: su gran rigidez

para hacer frente a condiciones de incertidumbre y de cambios en la ‘demanda y los precios relativos.

b Mucho antes de que las nuevas tecnologías de información y de automatización alcanzaran la madurez y el grado de difusión que han

h tenido en los años 1980, algunas firmas japonesas empezaron a desa- ra rrollar a fines de los años 1960 un modelo diferente de organizacibn b productiva.

En ei nuevo modelo (que algunos denominan “toyotismo”) se h

74 Daniel Chudnovsfl

m reemplaza la tendencia hacia la integración vertical (y en menor medi- da horizontal) que han seguido las firmas norteamericanas por una* sofisticada y eficiente red de subcontratistas que incluye a numerosas- pequeñas y medianas firmas con alta especialización productiva, sobree la base de la puesta a punto de un sistema de inventarios cero y la entn3ga inmediata de partes y componentes (el llamado sistema itcsr inm rime). Al mismo tiempo, se desarrollan los sistemas de caiidad total- dentro de las unidades terminales y con los subcontratistas y en estre- cha relaci6n con los usuarios, Las fábricas se organizan, evitando la- organizacibn jerárquica y departamentalizada entre la 1 & D, la produc-, ción y la comercializactin y favoreciendo la movilidad horizontal y vertical del personal sobre la base de mtiltiples calificaciones y el- empko a largo plazo. Estos cambios organizacionales le han dado a,, las empresas japonesas una flexibilidad pan adecuar sus inmensos recuras tecnol6gicos y humanos a las necesidades del mercado, aun-e que sigan perteneciendo a grandes conglomerados en una industria- tanto 0 m6s concentrada que la de los pafses occidentales.

Ias innovaciones tecnológicas originadas en la microelecttdnica m obviamente han favorecido y potenciado los cambios or@zacionales m a que hemos hecho referencia, particularmente las técnicas de gesti6n de calidad y sistema de inventarios cero. Por otra parte, fa irrupción encb el mercado de sistemas de la automatizaci6n flexible (como las maqui- 6 nas herramientas de control num&ico computarizado, los robots o los sistemas de diseño y fabricaci6n asistidos por computadoras) les ha* permitido contar con instrumentos que brindan las ventajas de la pro-m ducci6n en gran escala en cuanto a costos reducidos, sin la rigidez que ~ la automatización tradicional involucraba.

A pesar de que muchas de estas técnicas i cambios organizaciona- m les empezaron a ser adoptados por firmas occidentales desde fines de los años 1970 para hacer frente al desafío que plante6 el m&elo japo- a n& cuando sus pductos empezaron a ganar psiciones tideres en el m mercado mundial, la difusi6n del modelo postfordista en Europa y - Estados Unidos es bastante lento y desigual (OECD, 1992).

Además de la propia inercia y las dificultades que surgen en apli- *I* car estas ticnicas en medios con tradiciones culturales e industriales * muy diferentes, no puede dejar de reconocerse que una parte irnpor- tante del éxito competitivo japon&s se basa en una peculiar forma de m organizacion del capitalismo, que va mucho más all5 de las técnicas Ilr gerenciales u organizacionales.

ab

ab, La polÍtica industrial y tecnobgica en transici6n 75

De todas formas, con la dispnibilklad de Ias nuevas tecnologías y @Ia creciente adopción de algunos elementos organizacionaks pstfor- hdistas, en los años 1980 se ha asktido al desarrollo de un modelo

industrial que dista de aquel basado en la especialización flexible y @donde las pequeñas y medianas firmas encuentran un terreno apropia- h do para desarrollarse, como lo sugirieron Piore y Sabe1 (1984). El

modelo predominante es & flexibilidad en la productión en masa, en ‘el que Ias grandes firmas siguen dominando la estructura industrial. h Con las nuevas técnicas or@2acionales y productivas, las grandes

à empresas parecen hatïer obtenido las ventajas de flexibilidad y econo- mbs de prna que necesitaban para competir en mercados más inesta-

h bies, sin perder las econom’tas de da que se requieren para amorti-

Iba zar los pstos de 1 & D y de comercialización, asi como para obtener componentes estandardizados a trav& de sus subcontratistas (Ches-

hnais, 1m>.

b Por otra parte, Ia competencia ha asumido cada vez nlás un catic- ter global, en el sentido de que ha dejado de estar limitada por los

L ámbitos marcados por sectores industriales o economías nacionales Ilr es@ficas y se manifiesta en los crecientes flujos mutuos de comercio,

inversiones, finanzas y tecnología que w han dado, s;obre todo, entre a los paks industrializados.

h Para poder hacer frente a los crecientes costos que implica disp ner de activos especificos que permitan sustentar su competitividad

a global, se hace cada vez nGs necesario para las empresas líderes, entre a otras cosas:

h - disponer de mercados más ampks para amortizar dichos cos- Ir tos y para vender los pr&uctos resultantes;

b - recurrir a acuerdos estratégicos de colaboracibn con otras fir- mas para encarar desarrollos tecnol6gicos conjuntos en la fase

4 precompetitiva y segmentar mercados en la fase competitiva;

h - descentrahr los esfuerzos de 1 & D, haciendo participar en los

h mismos a filihs y/o a institutos de investigación 0 universida- des situadas en el mismo u otros países;

b - subcontratar la pnxiucci6n de partes y componentes o montar

I filiales en otros países para @er reducir los costos de produc-

a ción de bienes estandardizados.

b

76 Daniel Chudnovsky rrl

AI mismo tiempo, la tenden& a la baja en los precios de los pro-

ductos hace necesario no do destinar mayores esfuerzos a mejorar las m tecnolog’ías de pducción y organi;t;ición sino también reducir los cos- Al tos de fabri&h y de comerciakci6n recurriendo en forma crecien- te a la pmducdon de partes y componentes en países de costos rnasm reducidos y a !a col~~46n de bienes Finales en los principales merca- m dos de cmsumo, lo que facilita h interacción con los usuarios y se transforma en una fuente de innovnción tecno&ica. En ew condicio- rlb nes, las tendencias a la intemacionalizaci6n productivti (es decir, la m expansión internacional de & firmas a tratis de la inversión directa en el exterior y/o licencias, joint ventures, contratos de management, II*

subcontratactin, etc.) se acentian y Constituyen la columna vertebral a donde se marSita el esfuerzo innowivo.

El fenómeno de la globalizaci6n que ha alcanzado su maxima Idr expresión en el 3mbito financiero se está generalizando a otras activi- fi dades econ6micas Ade& de la internacionalización productiva, la Ib, globaticitjn incluye los acuerdos estrat@icos entre firmas, el comer- cio interrìacional de servicios, lw flujos de dato5 tmnsfronterizos y la m producción y disrribución de bienes y servicios por medio de sistemas ~ de redes privadas inbernacionaks (OEca, 1992).

Xns flujos de inversión extranjera directa, que se consideran como fi uno de los indicadores de la creciente glob&zaMn, no sólo ponen de IB relieve que dicha inversi6n ha crecido mucho más Apido que las exportaciones y la producción mundial en la segunda mitad de los ñ*. aiios 1980. Los Estados Unidos han pasado a ser el destino principal de rl* las inversiones extranjeras, y Japón, juntamente con algunos paises europeos, le disputan claramente el otrora liderazgo norteamericano F en esta forma de expansión internacional (UNcTc, 1991). u

La creciente impormciá de afiliadas extranjeras en los Estítdos Uni- dos y en muchos paises europeos (aunque aGn no en Japi3n) y la mayor cI* diversifi~cibn que se registm tanto en Ios @ses de origen de la inver- rl* sion (en b que han adquirido relevancia varios países del SE Asiático) com0 en el t3maño de 1% inversores plantea interrogantes acerca de ia m apropiabihdad y las extemalidades que se derivan de los esfkrzc~, tec- u n&gicos en dichas firmas, Canto en los pa*wes receptores como en los invdsores que, ~610 en algunos casos, han sido tenidos en considera- ción en las respectivas polítims industriaks y tecd@kas. De todas for- rlb mas, el tema de la globalización constituye una realidad a la que las políticas nacionales recién están comenzando a tratar de dar respuesta. *

u

& La plíth imhstrial y tecnolágica en trmsicibn 77

- LA EXPERIENCLA DE LOS ESTADOS UNIDOS a a El li&~zgo tecnol6gico que los Estados Unidos habían exhibido

en el cuarto de siglo posterior a la Segunda Guerra Mundial se ha ido -erosionando lentamente y adquiere dimensiones inéditas en los años - 1980. Antes de entrar a cmsidem la situactin mAs reciente y los deba-

tes de politica hduti y tecnok5gica a que ha dado lugar, es conve- a niente tener presente algunos elementos claves sobre los que se sus- * tentó la fortaleza competitiva de los Estados Unidos en el período

posterior a la Segunda Guerra Mundial. ah

ah El liderazgo tecnol6gico de los Estados Lhidos en los 25 años pos- teriores a la Segunda Guerra Mundial se awntó no Jblo sobre el papel

m fundamental que jugaron fas firmas estadounidenses como generadoras * de productos y prwesos donde se corpotin los gastos de 1 & D reali-

mb zados en ese período. El predominio de los Estados Unidos en las industrias de pducción en gran escala -y el modelo fordista que las

b caracteriza- desde comienzos del siglo han sido tambitin un factor rr clave de la superioridad manufacturera de dicho país (Nelson, 1990).

El tamaño gigantesco del mercado norteamericano, la escasez de ~lr personal calificado y los costos crecientes de la mano de obra y la

h abundancia de capital y ene@ crearon las condiciones ideales para el desarrollo de la prwIucci6n en gran escala de bienes relativamente

h homogéneos y estandardizados (desde el acero al Ford T). Sobre esta a base técnica x sustenta la transformaci6n del capitalismo de Libre com-

petencia en el capiuthsmo oligop6lico, con los profundos cambios en 4 h or@za&n interna de las firmas y de los sectores industriales que a 10 camcterizan.

El desarrollo de una forma & organización jedrquica que, entre Q otros cosas, internaka la actividad innovativa a través de departamen- a tos propios de E & D, introduce el taylorismo como forma de organiza-

ci6n del trabajo para la producción en gran escala y va adecuando sus b estructufas internas paí3 administrar las nuevas formas de innovación, , producción y comerciaIizaci6n, hace de la gran corporaci6n el epicen-

tro del m&lo industria1 norteamericano. A su vez, estas corporxio- nes actúan en ramas con altas barreras a h entrada de nuevos compe-

78 Daniel Chudnovsky rl

tidores y donde la competencia oligc@lica, a travh de la diferencia- a cidn de productos 0 formas de colusión, reemplaza a la competencia a a través de los precios.

lá gran corporaci6n en industrias oligop&cas, intensivas en capi- lè tal y de producci6n en gran escala, también se expande internacional- a mente, primero, a trav&s de las expoccaciones y, luego, por medio de bll la inverstin directa cn el extranjero dando lugar al desarrollo de la empresa transnacional CHC), que es la forma preferida de expansión de m la corporacion americana, sobre todo desde la Segunda Guerra Mun- dial,

En una visión simplista del dinamismo de la industria norteameri- a cana parece& que este fue ewnchlmente el resultado de la operatona - del mercado a través del manejo de la palt’tica macrPecon&nica y la utikacic5n de dos instrumentos legales específicos, esto es, la propie- a dad ht&ctual y el anti mst. En ew sentido, asl como una fuerte pro- m tección a la propiedad intelectual facilit6 el esfuerzo innovador en algunas industrias muy intensivas en I & D, ka legislaci6n anti trust ha br sido el instrumento esencial en el desarrollo industrial americano pam a evitar los excesos mAs notorios del poder de mercado de que gozó la gran corporacibn. a

Sin embargo, las @ticas p6blh.s han sido unportantes no ~510 m en materia de proteccion respecto a las importaciones que se utilizó sobre todo en el periodo de entreguerras. El compre americano así - como los subsidios estatales a los ferrocarriles, canales, caminos y a aeropuertos facilitaron tambien et desarrollo de las industrias respectì- vas. Por ota pwteV el apoyo estatal a la investigación en las universida- a des es una vieja tractkion americana. Ir

A partid de la Segunda Guerra Mundial, la importancia que tienen los ~cursos federales y, sobre todo los relacionados con la defensa y a la conquista del espacio, en el financiamiento y la orientación de la 1 & a D que realizan las corporaciones norteamericanas se acrecienta nota- ~ blemente. ka magnitud del presupuesto del Departamento de Uefensa y de la NASA hacen que estas agencias hayan actuado como instrumen- dll* tos de política industrial y tecnológica en sectores como la electrtkka, - nuevos materiales, computación y ía aerotiuticla. En menor magnitud, el financiamiento de la Comisión de Energía Atómica y su sucesor el * Departamento de Ene@ es un factor clave en el apoyo a las investi- - gaciones en física y en el demIlo de la industria de equipos nuciea- res. ?Zn general, el apoyo estatal a las investigaciones básicas y aplica- m

IIILa @ítica industrial y tecnológica en transicic5n

R

79

das que realizan las universidades complementa los esfuerzos realiza- %los por el sector privado en materia de investigaci6n aplicada y desa- WllO.

9% Aunque los laboratorios de 1 & D de las grandes corporaciones

eron el componente b&ico del flujo de innovaciones que llevaron a @os Estados Unidos a una posición de liderazgo en materia & innova-

ciones tecnokjgicas a partir de la Segunda Guerra Mundial, no hay hduda de que el apoyo estatal fue un factor nada desdeñable en dicho m&lerzo.

nrb b manifestación más visible de la conjuncibn de esfuerzos entre

el sector público y el privado es en .eI área de defensa, donde la qdemanda y el financiamiento estatal fac& enormemente los esfuerzos

I cecnol6gicos de las corporaciones respectivas. Si bien se han planteado dudas acerca de los beneficios que los gastos militares han tenido

tibre el desarrollo tecnolbgico y la competitividad de algunas ramas Rindustriales en años posteriores, en general se le atribuye un papel r positivo a dichos gastos en los años 1950, aunque se reconoce la difi- Ocultad de medir adecuadamente las externalidades respectivas nc(Mowery y Rosenberg, 1989).

* Desde fines de los afios 1960 y particularmente en los años 1980, mun conjunto de indicadores ponen de relieve la declinaci6n del lideraz-

go tecnol6gico y la erosión de la competitividad de la industria nortea- & mericana (para un examen detallado v&se Chudnovsky, 1989).

ti En primer lugar, la mayor productividad por hombre ocupado que tenis la monomia norteamericana respecto a Europa y Japón no tilo

mx fue &uciendo po r el mejor desempeño de sus competidores sino 6 también Pr el ritmo cada vez m&s reducido con que crece este indica-

m dor en los Estados Unidos (el denominado producriui~ sJowdotm), aunque se registra una ckerta reculxración en el crecimiento de la pro-

~ductivídad del trabajo a partir de 1983 (Baily y Chakrabarti, 1988). Si en la actualidad los Estados Utidos han sido o no alcanzados

h por el Japón y algunos países europs, particularmente Alemania y w Francia, en cuanto al vabr de la productividad del trabajo, es un terna

I que est& en discusibn, dependiendo del tipo de cambio y los indicado- ng res que se utiizan. LO que esti fuera de discusi6n es que la ventaja de m

80 Daniel Chudnovslcy *1L

Am productividad que, por mucho tiempo, gozaron los Estados Unidos ha desáparecido (Nelson, 1990). #

En segundo término, aun cuando ios Estados Unidos gastan más- en 1 & 0 que lo que destinan a ese fin Alemania Federal, Japón, Frxn- cia y el Reino Unido juntos, la brecha que separah a los Estados Uni-“II”” dos de otros paíws industrializados en el gasto tota1 en I & II como~ proporcion del PBI se ha ido reduciendo. En 1987, mientras que los Estados Unidos destinaron el 2,6% del PBI a I & D, Jafxjn asign6 el 2,9 cs y Alemania Federal el 2,8 a ese propósito. 1

En lo que respecta el gasto civil en E & D, los Estados Unidos hbían sido superados pr sus competidores ya en los años 1970. A @ pesar de que, en los años 1980, se nota una cierta recuperacihn de los m gastos respectivos en los Estados Unidos, como el esfuerzo en I & D ~ ha crecido más en otros países, la brecha ha aumentado. En 1987, Estados Unidos destinõ el 1,8% del PB1 a 1 & D civil, una proporción e menor a la que asignanJapón y Alemania Federal (23 y 2,6 respectiva- ~ mente).

Estas cifras ponen en evidencia que los principales competidores fi han superado al psis líder en terminos de flujo de I & D total y la des- - tinada al sector civil, aun cuando en lo referente a ia masa absoluta de recursos, al stock acumulado de 1 & D y al esfuerzo en ciencia básica y * aplicada, ios Estados Unidos ciertamente conservan el liderazgo. rb

No puede omitirse en la discusibn el papel de los gastos de 1 & D con fines militares y el hecho de que hayan crecido en los años 1980 e con eí impulso dado a la defensa por parte de la administración Rea- a gan. Aunque en general se reconoce que parte del liderazgo tecnolbgi- co de los Estados Unidos en elect&nica y en la industria aeronáutica * fue un subproducto de los gastos realzados por el Departamento de e Defensa, se argumenta que esta situación se da con menos intensidad en la actualidad que en eI pasado y que, por otra parte, las innovacio- rbl* nes originadas en los gastos militares no condujeron a fortalecer la a capacidad competitiva en la industria civil.

En ese sentido, se ha señalado que los sofisticados sistemas2 de. * armamentos de la actualidad tiene’n menores efectos beneficioscls para w la economía civil que en el pasado y que tanto en la industia electró- nica como la de aviación el sector civil supera al mtiitar en capacidad A. innovativa (Brooks, 1986). a

Independientemente del posible efecto positivo que pudieron tener los gastos militares en la capacidad innovativa de la industria Ir

rAb

IJa política industrial y tecnol6gica en transición

5

01

civil, algunos esrudios sostienen que los contratos con el Departamen- Mo de Defensa financiaron grandes desarrollos tecnoiógicos que no edieron zr traducidos en producción comercial a costos competitivos

porque en la concepcibn del 1 & D destinado a defensa el concepto de kompetitividad está ausente. Es tis, los gastos de defensa desviaron bsfecursos humanos significativos de las tareas de poner en prktica

industrial et flujo de innovaciones (Reich, 1987). 1 En tercer lugar, la participacibn de los Estados Unidos en las Ihexportaciones mundiales de manufacturas y dentro de ellas de las

exportaciones de pductos intensivos en I & D se ha ido contrayendo, & un 15,4 % en 1980, la participación norteamericana se reduj6 al &12,8 % en 1987 para el total de manufactums. Para los productos de

alta tecnología la reducci6n ha sido del 24,X% al 21,Bá en el mismo

%’ ( n& OECD, 1991). Sin embargo, ¡a caída en el comercio mundial es wenor si se toman en cuenta las actividades de exportaci6n por parte *p” las filiales de las ET de los Estados Unidos (Chudnovsky, 1989).

Finalmente, el creciente déficit en el comercio internacional de Mnanufacturas y la abrupta reducci6n del supetivit comercial que los

Estados Unidos tenían en los productm de alta tecnología es uno de 9 os indicadores clave que revehn h #rdida de la competitividad de la Ibindustria norteamericana.

h El déficit en el comercio internacional de manufacturas despu& de /alcanzar un máximo de 137 mil millones de d6lares en 1986 se va keduciendo lentamente, alcanzando los 90 mil millones de dólares en p(o~cD, 1991).

En lo que respecta al tradicional superávit de que gozaban los $Estados Unidos en productos de alta tecnologia, se redujo abruptamen- te en los anos 19&I y llego a =r deficitario en 1986 para recuperarse

II evemente en los años posteriores, b Además de los indicadores citados, los otros factores que más fre- guentemente se señahn pam explicar ía declinación de la capacidad qompetitiva de la industria como tendencia & largo plazo son, en for-

b muy sintética, los siguientes:

h 9

h4 si bien la tasa de inversi6n registró un aumento, después de haber alcanzado un piso de 1496 en 1982, la F magnitud

114 de las inversiones productivas en comparación con otras ece nomias industrializadas es otra de ias razones del pobre

h desempeño de los Estados Unidos (Thurow, 1985). Ia tasa de h

b

82 Daniel Chudnovskyb

inversibn bruta en h industria nortamericana en 1984-87 ha sido la más baja de los paises grandes de la OECD @,6, en con- 1

traste con el 183 en Jap6n) (OECD, 1991). N

ii) Ia baja tasa de ahorro es otro elemento clave del desempeñar ecunomico de los Esmdos Unidos. La tasa neta de ahorro de las

familias (como % del ingreso disponible) ha venido cayendo de*

un 7,7 en 1981 para ser de tilo 3,9 en 1987. Esta tasa no sóIofi es mucho más baja que fa tasa de inversi6n sino muy inferior a ~ la de otros paises industrializados. En 1987 Italia tuvo una tasa del 23,5, Japón del 16,6 y Francia del 13 (OECD, 1988). a Con esta reducida y declinante tasa de ahorro, los Estados- Unidos han tenido que pedir fondos prestados del exterior para sostener su tam de inversián, importando rnGs bienes ym

servicios de lo que exportan. De no haber optado por dicha- solucibn, los Estados Unidos deberían haber reducido aun más su baja tasa de inversih m

iii> el manugement de las corporaciones está crecientemente cb orientado hacia las inversiones de corto plazo, predominante-m mente financieras, y los mejores puestos estin en comerciali- 2aci6n y fulanzas y no en ptiuccion y en I & D. m

AI mismo tiempo, las corporaciones están estructuradas en- forma muy jetirquica con enormes diferencias salariales entre los directivo y los operarios y existe poca difusión del trabajo m

en equipo. a

iv) existe un problema generaiizado con la educación nortearneri- m cana tanto en lo que se refiere a la mano de obra como a los tknicos, ingenieros, científicos y administradores. la cantidad m

y la calidad de Ia educación media norteamericana parece rl haber decrecido y Las compamciones internacionales, sobre todo con el JapSn, en lo que respecta a la calificaci6n de la m

mano de obra no la favorecen. En ese sentido, los obreros- japneses tienen mejor desempeño que los norteamericanos ~ en fa interpretación de complejos esquemas de ingeniería y en h comprension de maternaticas avanzadas (Thurow, 1985; * lkftouzos et al, 1989). a

v) Mientras que los Estados Unidos han demostrado una gran a capacidad innovativa pata genem nuevos prtiuctos y proce-

ab

4a polÍtica idusMal y tecd&gka en transición 83

à sos, ha ido quedando -da vez más retrasado respecto a sus

b competidores en la capacidad de desarrollar y producir los

ã bienes respectivos en escala comercial y con normas consis- tentes de calidad.

b

k Esta debilidad en ei proceso manufacturwo, que Thurow (1937) denomina de tecnología de procesos, no se refiere a los procesos de

~pftiucción en un sentido puramente tecnol6gico sino a t&.o lo con- hcerniente a la organizactin del pfoctso de produccih, la puesta en

prktica de sistemas de cahdad, las relaciones con los clientes y prove- bdores asl: como las calificaciones y h.forma en que se transmite Ia &ormaci6n técnica enm la fuerza de trabajo y los gerentes,

En las firmas norteamericanas la actividad manufacturera y la de 1 % D estin compartamental~das, las ta- de ada obrero, técnico e bingeniero estin bien espectiicadas, hay un control jeãrquico totaImen-

6 te establecido y frecuentemente muy @ido y los subcontratistas gene- ralmente son establecimientos cautivos. En contraste, las empresas

~manufactwxas japox~~ aparentemente tienen una forma muy dife- rente de organización tiustri4. En un estudio muy citado sobre el

%ma (Aoki, 1986) se affrma que las tareas de los obreros no estin titotalmente especificadas y exSe una rotaci6n significativa en los pues-

h tos de trabajo, lo cual permite familiar- con todo el pnxeso pK>- ductivo y, pr ende, hacehs capw~ de enfrentar problemas inespe-

@rados. En Agar del control je&quico de las firmas americanas, en los establ&mientos japoneses se da una cooticibn y flujo horizontal

as de la informacibn t&nica entre las diversas unidades, que facilita una ~solución m5s eficiente de los proMemas de producci6n y permite apro %vechar la capacidad innovativa de todo el personal de la empresa

(coriat, lg91). a A su vez, la extensa red de su?xontratación que utilizan las firmas mprinciPges se basa en una relaci6n de íargo plazo entre ía casa matriz

y el subcontratista, que tiene m&s ventajas que la elevada integrxibn y *la escm autonomía tecnol6gia (subcontratacibn cautiva) que prevale- Illce en Ia organizaci6n industnai norteamericana.

Resumiendo, la erosibn de la capacidad competitiva en las indus- mtrias tradicionales y, en alguna medida, también en las de punta, es gatribuida a las debilidades que atraviesa el sector manufacturero en

algo aparentemente tan obvio como es ía tecnolo@ de produccion, mdonde justamente los japnexs han adquirido ventajas apreciables. m

04 Daniel Chudnovskyfl

c) El deba& sobre pdíttim industnbhs y tecnológicas d

1

ti falta de @ticas industriales adecuadas y coherentes como las, que aplican los principales pa’kes con los que los Estados Unidos com- piten sería, se@ algunos autores como Thurow y Reich, un factop explicativo del @re desem@o de dicha economk Si bien se hann aplicado poMkas de compre establ y de apyo a la 1 & II, la falta de coherencia en las mismas ha impedido alcanzar los resuhados que se” lograron en otros países. La legíslacifin antitrust, que es Uno de los ele-e mentas claves de la pokia norteamericana, está siendo cuestionada en la medida en que el objetivo de promover la concurrencia entra a* veces en contradicci6n con acuerdos que las empresas celebrán para- avanzar en el terreno tecnol6gico.

El tema de las pokicas industriales estuvo muy en el tapete a prin-“l*. cipios de ios años 3W, y con ia reeleccibn de Reagan en 1984 perdió- pe~3 en el debate aca&mico y político (Norton, 1%). Sin embargo, la administrxi6n Reaen, a pesar de la retórica en favor dei mercado y& del libre comercio, ha sido la mãs proteccionista desde la administra-a ci6n del presidente Herbert Hoover. Por ejemplo, partic@ en el plan para salvar de la quiebra a b fii Chrysler, utilizd cuotas en lugar de” aranceles para enfrentar ía competencia de productos importados en la- siderur@a, reintrodujo las cuo@s en el caso del anícar, concluyó un acuerdo de cartelizáción para los semiconductores y obtuvo acuerdos

bn*

voluntarios de restricci6n a las expotionm de automóviles japone-m ses. Esta profusibn de medidas indica claramente que, en realidad, lasln, políticas industriales en el caso norteamericano han adquirido la forma de p~liticas comerciales de aplicaci6n sectofial (Lawrence, í98$). m

Por otra parte, el debate entre k soluciones macroecon6micas y- de confianza en las fuerzas del mercado y los que proponen pokicas públicas n& coherentes que favorezcan la competitividad de la indus-* tris norteamericana sigue en pie y ha recobrado fuerza en los años& 19go.

Como b refleja un articulo en la influyente revista Business Wee* (u-92), en la medida en que el concepto de poiítica industrial esti* muy asociado en los Estados Unidos a instrumentos de política que privilegian la elección de ganadores por parte del estado, sería conve-- tiente reemplazetr el término por @tica tecnokgica, por programase de competitividad o simplemente por una agenda de crecimiento que coordine e impulse esfuerzos ptiblicos y privados en materia de educa--

m

h,Lz política industrial y tecnológica en transki6n 85

a ch, ciencia y tecnologia que permitan mejorar la competitividad de la

beconomh norteamericana.

h En realidad, la administración republimna no 610 sigui6 utilizan- do la politica comercial de forma de proteger tanto a industrias en

Wechaci6n como textiles, acero y autom6viks y a ramas de alta tecno- ;losía, como semiconductores y máquinas herramientas y a través de’la

devaluaci6ndel d&r a partir de 1985 facilitó hs exportaciones. Tam- hbih tom6 algunas iniciativas en materia de @tica tecnológica que aponen en evidencia un punto de intkxibn en la tradici6n americana.

Antes de considerarías conviene tener presente que la política tec- “nolbgica en los Estados Unidos ha sido tradicionalmente de apoyo a la qgran ciencia y en funci6n de &jetivos ambiciosos de avance en la

h fscmtera tecno@ica, de+ndo la difusión y comercializaci6n de la tec- nología a los mecanismos de merado. Como se ha enfatido en un

atrabajo sobre el tema, la política tecnohgica americana ha sido rraisn’ota

h obented en lugar de &s.sim orknted (Ergas, 1987). Sm embargo, los problemas que enfrenta la industria norteamericana en numerosos sec-

ltores han llevado a los hacedores dk política a modificar gradualmente (besta concepciBn tmdkional, aunque loe esfuerzos en la nueva direc-

ci6i-i son aún muy escasos, en comparac& con lo que se hace en 4Jap6n y en Europa.

h Ia iniciativa de mayor envergdura es el subsidio de 100 millones

& dólares por aho que el Co-so aprobó pam Sematech, un co-r- Icio de firmas privadas especializklas en semiconductores que fue Rconstituido en 1987 con el objetivo de desarrollar tecnologías de fabri-

cación para una nueva genetacibn de circuitos integrados. El conjunto rCde las firmas participantes contribuyen con presupuesto de 1 & D del hconsorcio con fon& de una magnitud simihr a lo recibido del Con-

greso. la En contmste con otro esfuerzo de colaboraci6n interempresarial, la IlrMicroelectronic and Computer Technology Corp (WC), establecida en

1982 pDr firmas privadas de computación para desarrollar proyectos de NI 6k D de largo plazo con sus propios recursos, en el caso de Sematech ano Ao el estado participa en el financiamiento sino que el objetivo

dei proyecto es bien específico: desarrollar la tecnología de fabricac& h de un chip de Oa micrones, por medio de mejores en la tecnologia h de fabricach tanto de los proveedores como de los usuarios de los

semiconductores (Hota, 1990). ñ. Es interesante destacar que el Pentigono también participa en la m

86 Daniel Chudncwsky-

a

financiación de Semate& con el -Mo de que, en contraste con el pasado, ias aplicacbxs para cMmm fluyen en la actualidad de las” industrias civiles a lay m&wes. AI m tkmpo, en Sematech las fir-clc mascxtsanjeras~n~~~a9~- de seguridad comom de intentar pese- h ccaq&Wkhd & tus fii norteamericanas.

M%s&dClUSW*y que pude implicar para la- competitividad dc h isxb@u & msdamductores tanto el acuerdo

SAl comercial tzdebcb con el Ja@a camo d apyo estatal a *mate&, se ha s5labdo que c&a mWvu @Waa &b&tu la tradicional oposici6nm delos~U~~~~~qucse~nulEuFopay- Jap6nq, al m&mo ti-, e- b W h~&2 un mercantilismo tecnol6gico. Por otra pMe, e Sc hn Mala& que la rwricción am firmas extra- resukã UI en WI mu& tan interdependiente y,& debilita el stcam de bs -ET m a esfuerzos similares reati- zdosenmospais3Mmmyybem3krg,1939~. m

El Advanccd Techno@y Pm en el Natbd Institute of Stan-- dards and Technology tie- ei pru@~it~ de ayudar a las firmas a comercidimr loi rerstx~dos & #lucvus inmbnes y mejorar la tec- m nologia de fstkwie. H M el wesMn puede proveer fondos Ir* aj~t~~~&I~D~~~c~~ãs.Apesardel escaso fina nckmknto que redi4 del congres en 1990 (10 millones * de dóhrcs), cl Sena& aworiz& Q amp4m el financllamiento a 100 a mibncs ck dób. Sc hu plunWu& cp es& progrrtma puede ser el embMn de una Agenda de Tern&gh Cid, idea cuya creación tam- a

bien ha sido pmpuesta en otros gxqwt~~ de ley en el Congreso (OTA, m 19%).

El premio Baldrige a la calidad que ha si& instituidu por el Con- m gres0 en 1987 e implemenGd0 por cl Ikpartamento de Comercio se m concede a empresas manufactureras y de servicios y para pequeñas fir- mas que se hayan &SSG& en MM -0s para mejorar la calidad. dna Para pres4zntxx al cm las #imas deben compktat un detallado fi cuestionario (que es cn si una apdu i3mmfia de los aspectos que las - firmas clebe&n tener en cuetxtol * m Su desempeño en materia de calidad) y Ios resuk&c~ ohcn&bs en Ios concursos reakdos han m sido satisfactorio (OTA, 1991). a

En los años 1980 = ha hecho un e2ih5x1 para estimular la comer- cializacibn de tecnologfit de-lia& en los labmatorbs federales * hacia el sector privado. A pesar & que la mayor parte de la 1 & D que dlr. se realiza en dichos laboatorios & orientada a necesidades de

*

w @Íticn industrial y tecnológica en transicidn 87

b’“defensa y no parece ser semilia su reconversi6n hacia ia demanda del Ilsector civil, los resultados obtenidos, si bien modestos, parecen ser promisorios. Sin embargo, existen una serie de dificultades legales y

admhistrativas, ade& del tipo de 1 & D que se realiza en los labora- Illtofios, que todatia subsisten.

b La National Science Foundation estableció en X984 un programa de apoyo a 18 centros mukdiscipknarios en investigaciones sobre

aingeniería para que traten de superar hs debilidades que presentan puchos sectores clave de la industria norteamericana, Cada centro ele-

gido esti basado en una universidad, se especialti en una temática y “arecik fondos de la industria privada y de los estados respectivos. Los @ncipales usuarios de estos centtus son gmndes firmas que recurren a

los mismos para resoker desde acotados problemas de producci6n %asta participaci6n en investigaciones de largo plazo (OTA, 190). a En contraste con la larga tradicidn y los fondos destinados a pro-

gramas de extensi6n tecnol6gka al sector agropecuario, los esfuerzos ‘federales en esta Wa para ei *ctor manufacturero son aún poco signi- Igficativos, aunque a nivel estadual existe una experiencia algo más .desarrohada.

El programa de asistencia a las firmas (especialmente medianas y bpequeñas) que han sidocrafectadas por las importaciones tiene casi htreinta aks pero sus fondos nunca fueron muy significativos (15-16 millones de d6lares anuales) y se han ido reduciendo, El programa

ksta canalizado a trav& & 12 ce- regionales sin fines de lucro. En ,1988 por la ley de comercio se cmn los Centros de Tecnologia Manu-

facturera v transferir awnzadas tecnologías de producción y admi- Inismci&k a las peque& firmas.

4 Sin embargo, la mayor experiencia en extensionismo industrial se ha dado a nivel estadual, donde exkten numerosos proyectos en ese

kntido, incluyendo algunos programas prestigiosos y muy demanda- ,dos generalmente li@os a las universidades (por ejemplo el Pennsyi- vania Technti Assistance Program, el Michigan Mdemhtion Centre,

5 etcétera) (OTA, 1990).

h Si bien los resuhados obtenidos en algunos de estos programas parecen ser significativos, los fondos federares y estaduales que se des-

4 tinan a estas actividades son pequeîios tanto en valores absolutos 1 como en r&ci6n a lo que hacen otros países como Alemania y Japh (OTA, lm>.

k Además de las hickttivas concretas tomadas en la segunda mitad 1

88 Danict Chudnovsbm

Ir de los años í980 por el Ejecutivo y el Congreso de hs Estados Unidos, se han dado a conocer varios informes y estudios de institucione P púbkas y privadas acerca & los problemas competitivos de los Esta+ dos Unidos y las posibles soluciones al respecto. Desde la Comisiónln Presidencial sobre Competitividad cuyas conciusiones se difundieron en 1%5 at influyente estudio prepamdo por el arr (Dertouzos ec al.+ 1989), pasando por los estudios de la Offiie of Technology Assessment- del Congreso (oTA, 1990 y 1991) se percibe una gran preoxpación sobre el tema y, aí mismo tiempo, falta de claridad acerca de cómorsl dise& instrumentos de poka que se ackcuen a la cultura y tradición, norteamericana y a la realidad de ia competencia internacional.

Muchos de los indicadores que muestran la erosibn de la capaci-r” dad competitiva de la industria norteamericana y de su liderazgo tec-,, nol6gico lo que en realidad están poniendo de relieve es una conver- gencia entre los países m5s avanzados en materia de innovación y* productividad y una profunda interpenetración de las economías,, nacionales a partir de la creciente glõbalizaci6n de la actividad produc- tiva e innovadora. &

tis desequilibrios macroecon6micos y el papel que juegan los, Estados Unidos como potencia militar y financiera son obviamente aspectos claves que condicionan el entorno macnxconotico, en don- m de te deberían tomar ías decisiones claves de política sectorial y micro- ea, económica incluyendo la infraestructura y la educación. Si bien no hay duda de que la política cambia& en la segunda mitad de los años m WO alivi6 en alguna medida eI déficit comercial y de que el escaso m ahorro y la inversión son en gran medida resuhado del manejo macro- econ&nico, la mayor parte de los estudios realizados ponen de relieve a un enorme terreno micro y mesoecon&nko donde se debería actuar al ti tiempo que se corrigen los desequilibros macrveconómicos. En ese terreno micro y meso economice, a pesar de la retorica liberal, las m políticzw más estructuradas han sido, en el terreno comercial, claramen- Ir te sectoriales y con una vision esencialmente estitica y defensiva.

la necesidad de incorporar a la política comercial los problemas m esencialmente dinAmicos que implica la política tecnológica en un ea mundo interdependiente y de creciente paridad tecnol6gica complica lldb el diseño de politlcas coherentes en esta materia y ayuda a explicar la brecha entre los abundantes diagnbsticos y las politicas especificas Il*r. (Mowery y Rosenberg, 19$9).

Sin embargo, aun reconociendo que la politica comercial no es el rlll

m

b política industria¡ y tecnolbgica en transiciõn

b

89

instrumento adecuado para superar los problemas que presentan las hnas productores de bienes de alta tecnologia en los Estados Unidos, aen un estudio reciente se pkntean una serie de argumentos a favor del

comercio negociado en este tipo de industrias. En particular, los logros ‘del acuerdo de comercio administrado sd>~ semiconductores de 1986 dse evalúan mucho más favorablemente que en b literatura ortodoxa

a sobre comercio internacional, aunque se reconozca que el unilateraLs- xno agresivo que practican los Estados Unid0s no es el camino óptimo

bpara resolver las fricciones comerciales en este tipo de industrias b (Tyson, 19921.

En tanto los argumentos de esta autora -ue es la Jefa de Aeso- 4 res Econhnicos del presidente Clintoon- dan una idea del tipo de polí-

h tica comercial que la nueva administraci6n va a aplicar en prductos de alta tecnología, los anuncios del presidente Clinton en febrero de

nt 1993 sobre @ica tecnol6gica ponen de relieve un apoyo decidido de b, la nueva administraci6n a las industrias de alta tecnología y a la difu-

sión de tecnología manufacturera en el espectro industrial. Es obvia- 4 mente prematuro especular sobre la forma específica en que los anun- , cios se van a hacer realidad, pero parece claro que Vepresenta el

mayor cambio en la política tecnolbgica a nivel fedeml desde la Segun- 4 da Guerra Mundial” (Bun’ness Wek, B-3-93).

a

h LA TIWNSPORMACION iNDU!3TRIAL Y TECNOLOGICA DEL JAPON

a Aunque ei proceso de industrialización y adquisicidn de tec&io-

rr @ que ha experimentado el Japón es de larga data, 1a transformaci6n 1 estructural que ha sufrido di&o pals desde la Segunda Guerra Mundial

b es uno de los fen6menos más interesantes y akccionadores & la his- toda contempofinea.

h Ia forma en que la economia japonesa pas6 de Er un productor de bienes basados en bajos salarios a un fabrkante de una inmensa

’ Fa de productos de alto valor agregado y de gran competitividad en h el comercio internacional es objeto de gran debate en Ia literatura

Ir sobre el tema.

Mientras que para algunos estudiosos, el mercado y ei esptiitu b, empresarial han sido los principales factores explicativos de semejante L transformación, la mayoria de los anaktas ponen &fasis en el papel

jugado Pr la poka industrial y tecnotigica dentro de un peculiar b

b

A

30 Daniel Chudnovs 9 dl

modelo de capblismo organizado (como lo denomina Maria da Con-, ceicao Tavares, 1990) en el que el estadu, en una compleja red de rela- ciones con el sector privado, ha Fijado las grandes orientaciones dele desarrollo económico japon&s, a trav& de un consez1so nacional @ras-, ner, 1957). En la medida en que el jap6n no dispone casi de materias primas y combustibles y tiene un c&ficit significativo en alimentos, lasfl exportaciones de manufactu~ han &do tmdicionalmente el principaln instrumento para financiar sus ~e&Mes de importación de dichos bienes y de diversos sen&&. a

Las exportaciones japonesas de prpductos manufacturados en losn* años 19% y principk3s de Ios 1sBQ mban U en mano de obra barata, siendo ka tees I,a W- na$s significativa de la pauta” exportadora. a

Sin emkifgo, en es438 mas aãs#i k poiEtica MwtriaI se orient6 expkitstmente al desamI& & MuWas ieaensivas en capital como Iafi siderurgia, Ia construcción naval, Ia quimica y la automotriz. En lose años 1950 algunas de estas ramas (por ejemplo barcos y aceros) pasa- ron a tener gran peso relathtcr en la estructura expormdofa así como la rd* fabricacióri de maquMria ligen, en donde los menoRs costos latwa- m les favorecian ías exportacioms iaponesãrs.

A comienzos de Ios a&s 1970 h @tica industrial pasa a privile- * giar ramas que son tanto intensivas en 1 & D como en capita¡ (por m ejemplo la maquinaria el&* y no ektrica, instrumentos cientiicos y ekctinick) y a ocuparse de k fecstructuracibn de ramas intensivas k en mano de obra 0 en materias prknas como Ia pezroquímica, alumtio m y pulpa y papel (Magaziner y Hout, 1980). Los autom&iles, la maqui- ~ naria y los productos electddcos pasan a ser los productos que lide- ran las expo~ones japmis en 10s aiios 198u. rla

Como rlesuftado de Ios esfu- que rcclliza el Ja@n en las mmas = intensivas en I 8t D, Mas aumentaron su paticipW6n en las exporta- ciones markufactureras & 28% err 19?0 a 38% en 1986 (Tamura y Ura- a ta,1988).Dentrode~kErrras~~~seobservaunproce-~ so de especw pcWd d km equip de tckomunkaciones, las máquti de ofkina, ku4 vw los componentes electrón& m cos y los equipes fotog&fkw a-tan sus ventajas comparativas. En a contraste, Jap& tkne &vww+s wrnpwtivas en aeronaatica y pro- ductos farmace&ica dentro de k i&wtrks de alta intensidad en 1 & 6 D (Baba y Nohnd, 1988). m

Es evidente que la constante restructuraci6n de la econotia japo- m

$esa hacia ramw prbcfo intcm en alpi&ll y luego en 1 & D por

medio de una pc&tica industrial muy artk~kda ha sido en sí misma un kiemento chve en ia expka&a de la creciente competitividad del pís en las exporCi&nes mundìales de manufwturas, Esta competitivi-

dad se maniiiesta en e4 hecho de que jap6n ha duplicado su partkipa- kibn en las ex~rtaciones mundiaks de ae;rnuFacturas entre 1967 y ,1986 y generado un g@gantesce, aperMit cumecbl en este rubro.

Para jxxkr amdbf las m W-qw a@an a explicar las &azones del clcernp& in- del m 45s muy mnte tener hpmente que kx aspectos eco&&cos tio dan cuenta de una parte de

la cuesti6n. No hay duda de que ~~facwes pc&cos, sociales, cul- htudes e hch.uo fee tienen tambi& un peso significativo en la aexplicación del éxito econcknico dei país (veAse p ejemplo Morishi-

M, 15w. b En lo que he a tos fac#ww *kaxnente ecoMmicos, en lo aque sigue haremos binapi& en lob que rm3 pimcen m&s rekvantes,

h sin que el o&n de expos¡&& iis@w w prquizacibn de ka mis- mos. Es importante fefnaTCaf quk !os facm a exwkinar están estre-

b chamente interrelactios. Por ende, rwuh anuy dificil establecer un

a orden de jerarquti explicativa y mucho rwnus atribuir a uno de ellos en forma aislada la principal reswbikdad, como pretenden hacerlo

ã aquellos que sostienen que es d mercado o las poWcas ptiblicas el ~ elemento de mayor pober expLk3tivo.

Im

m a) hpoHpica t +tEchcIFMcJJW-

ñ Laplíticadc~ Wjph!bps#J;apórtbsidoC~-

h men@ ork.nWa a b c& ¿C V&Ha@ 4Dm~rativas di&nicas. El gobkmo y cn espcchl el lMlM&fh ck Ehbtria y Comercio Interna-

h cional (hm) jug6 un pa@ fbmhmd en ta ~fx5Wlaci6m e impiemen- h tación de dicha @tica en eRecha coldmach y contacto con el sec-

tor privado, fundamentaLmente con ías grandes corporaciones b (Freeman, 1587). ã La estrategia seguida fue impukw, en forma sekctiva, las ramas

a con mayores posibilidades de crecimiento, con elevada elasticidad ingreso de la demanda en el mercado mundial, de forma de ir alcan-

b zando y supar luego a los paks líderes. El objetivo de entrar a un

a sector no signifia simpkmente producir un nuevo bien sino desarro-

92

llar una supioridad organimtivcl y estrat+a entre un grupo de fir- mas en el sector en cuestión de forma de estar un pQs0 adelante de lacL competencia (Bes& 1W). m

En las palabras del viceminism del m en un discurso en la OECD,-.

en 1970: m

El MTTI decidió promover las industrias pesadas que requierenm intensivo empkeo de capital y tecnologka como el acero, la refina- ci6n de petroleo, pettoqu’lmica, automóviles, aviones, maquinaria bllb industrial y ekctr6nica, incluido computadotw. En términos de los- costos compamtivm de prcxhccid~ estas industrias deberian ser las mGs inapropiadas para Japón. Desde un punto de visto estático m de corto plazo, promover su de~rrollo pareceda en conflicto con m la racionalidad econbmica pero desde una perspectiva de largo plazo es en estas industrias precisamente donde la clasticidadb ingreso de h demanda es elevada, el progreso tecnológico es dpi- m do y la productividad del trabajo aumenta velozmente (Abegglen & Sta&, ‘í967). cra

a Esta estrategia era claramente distinta de la que surgía del enfoque

de la teoriá neoclásica del comercio internacional, según la cual Japón m debería especializarse en las mmas donde tenía ventajas comparativas m estáticas, fundamentalmente las basadas en bajos costos de la mano de oha no calificada, cla

A los efectos de elegir las industrias a ser promovidas, el ~rn recu- rr rrió al conejo de expertos provenientes del sector privado, los bancos y las universidades, tratando de obtener corwnw entre los diversos * actores pQra fijar los principales lineamientos de la poka a xr se@- a da, con una clara tisidn de largo plazo. En la implementación de la plitica se ha seguido un procedimiento de adninistratk guidcance a por el cual se hacen “sugerencias” a las empresas privadas y a los rll~ organismo públicos, o bien se los presiona en base a la posibilidad de ~ otorgarles o negarles creditos, licencias, desgravaciones impositivas, etcétera. a

Los instrumentos de política utilizados por el Mm para impulsar Ia * estrategia industrial han sido bkkamente los siguientes:

h

h a @tica industrial y tecmlbgica en transición 93

restricciones a las importaciones de los bienes a XT pr&uci- dos en las industrias promovidas a traves de licencias de importación y de divo, tarifas a los productos importados e impuestos preferenciales para los productos manufacturados en el país; restricciones a la presencia de empresas extranjeras a través del control a la inversión extranjera directa; amplia importación & tecnología intangible, aunque los ter- minos de la contratación eran supervisados por el Mm;

financiamiento preferencial a las firmas elegidas puesto a dis- posición de1 sistema bancario por el Ministerio de Finanzas e incentivos fiscales para la inverstin en activo fijo; coordinación de la inversi6n para evitar excesos de capaci- dad instalada, promoviendo fusiones y otros acuerdos entre empresas, en otras palabras, promoviendo la fonnacion de oli- gopotim; promocibn de la competencia en el mercado interno entre las firmas eIegidas a los efectos de evitar situaciones mono&as y énfasis desde el inicio en ias exportaciones para Lograr com- petitividad internacional en e1 mediano plazo; impulsar los esfuenos de 1 Ik D en el sector manufacturero, a los efectos de adaptar b tecnología importada e ir desarrollan- do una capacidad tecno&ica autonóma; promoción de la difusión de los avances tecnol@icos espe- ciahnente entre las pequenas y medianas firmas, a través de incentivos fiscales y crediticios.

Estos instrumentos fueron aplicados especificamente para desarro- h llar las ramas chves en la estrategia industrial, como la siderurgia en la

segunda mitad & los años 1950 y la automotrk, las maquinarias y la a electrhica de consumo en la segunda mitad de los años 1960. Si bien 1), la estrategia aplicada fue exitosa en muchos casos, es importante seña-

lar que hub importantes errores y, en algunas industrias, ei sector pri- h vado no tuvo en cuenta 10s criterh sugeridos por el MITI. Por ejemplo,

h impulsar ia producci6n doméstica de computadoras ai comienzo de 10s Aos 1970 cuando la industria de semiconductores no había aún avan-

h zado lo suficiente fue un claro error del Mm, asi como favorecer fas inversiones en petroquímica y aluminio justo cuando los precios de tas

’ materias primas comenzaron a elevarse (Carliner, 1988). n

b

94 1 Daniel Chudrmvsb

Ia estrategia seguida fue claramente de sustitución de imprtaci~m

nes de bienes, facilitando la incorpomctin de tecnología intangible e impidiendo la participacibn de empresas extranjeras por medio deslì inversiones dinmas.

AI impedirse h importación de bienes competitivos con la produc- ción k3cal y facilitarse ía formacion de estructuras oligopbficas surge eP interrogante acerca de cómo pudieron tener industrias competitivas al, poco tiempo de su instalación, a diferencia & lo que ocurrio en los pises en desarrollo, donde w sigua una estrategia similar y los resul-a tados fueron diferentes (Bahssa y Noland, 198s). d

El tamaño del mercado domhtico, la política del mm de estimular h cumpetencia entre las firmas kxaks, como ya se indicó, y la impar-* tan& de las exportaciones de& el inicio de la producción imal son- los principales factores que explicarkan ia competitividad de los oligo- polios establecidos. De esa forma se: combino la disciplina de fa com-m ptencia con las ventajas de b pmecctin por un tiemp limitado. ir

Un elemento crucial per;t comprender esta combinach de com- petencia y colusión que caracteriza al escenario industrial japones es el m hecho de que en el @odo de alto crecimiento, las firmas enfrentaban rlb una curva de costos medios de largo plazo declinante, de forma que hab’ia un permanente incentivo a aumentar k prcxlucci6n, utilizando la a mejor tecnología importada, f%lmente disponible (Yamamura,l 988), e

Si bien las expormciones fueron siempre consideradas como un Ilc objetivo estratégico, las mismas empiezan a ganar peso en la factura- ción & las firmas, en la medida en que el mercado domestico se iba m autoabasteciendo (Magaziner y Hout, 1980).

El papel del mm en la estrategia de desarrollo de las industrias de Illa

alta tecnolog’m ha sido fundamental. Desde 1973, en que el MITI empie- dr za a orientar el desarrollo industrial hacia Ias ramas intensivas en 1 & br D, siguiendo por ei proyecto de integracich de circuitos en gran exa- la (vur) en 1976 que tuvo como resultado el desarrollo de h tecnolo- e gía de produccion de las memorias de 64~ DRAMS (d’amk uccess fi mwory chips) con las que el Japón aument6 sustancialmente su parti- cipacih en la industria de semiconductores, hasta el ambicioso pro- ñ* yecto de tecnologias bUcas para la industrias de la próxima genera- m cidn, el m ha tenido un rol relevante (Freeman, 1987).

Ahora bien, en la tiedida en que la industria japonesa en los años clA 1970 y 1980 ya había alcanzado un grado de madurez y competitividad m en una serie de ramas, algunos de 10s instrumentos mencionados más

b3.51 polítka industrial y tecnolbgica en transicibn 95

à arriba, como las licencias de irnportacih y de crtmbio y los subsidios a

b inversión en activo fijo, perdieron sig&ici6n. A su vez Japh fue ~ehinado las restricciones a la entrada de firmas extranjeras y redu- ciendo las tarifas y muchas restricciones no tarifarias, poniéndose en

hma situación similar a h de otros países industrializados.

a Sin embargo, algunos exjwtos argumentan que, en las ramas de alta tecnologk, el mercado japorks sigue estando cerrado a las impor-

&aciones y al capital extranjero a pesar de que en las ramas ya maduras hy competitivas h economía se ha liberalizado al comercio y las inver-

siones extranjerw, aunque, como veremos mAs abajo, existen ciertas %estricciones en las ramas que han perdido competitividad (Tyson y hZys=n, 1989).

Por otra parte, el MITI no tilo se ha dedicado a ¡a promoción de %uevas actividades industriales sino también a la restructuraci6n de Mdustrias existentes. Aunque algunas plítkas hacia industrias dech-

LS nantes como el en y los textiles se pusieron en ptictka antes de 1978 impulshdose, por ejemplo, ias inversiones direc&s en el exterior,

hes en es& año que se promulga ia ley de “medidas temporarias pam la

h estabiiizactin de industrias deprimidas”.

De Ias catorce industrias sobre las que el mm actuó s610 UES (texti- ãles de lana y de algod6n y Ia industria naval) tenían problemas no

h relacionados con la elevac& de los costos de h materia prima (en especial petróleo) o porque eran intensivas en energía. A pesar de que

bse trataba de medidas temporarias destinadas fundamentalmente a

a reducir la capacidad instalada en forma cwrdinada, en 1983 la ley se extendió Pr cinco años más con el nombre de “Medidas tempmrias

hpcara restructurar industrias”. Once nuevas ramas fueron agregadas a las Illrcatorce que ya exMan,

El método utilizado pDr el Mm ha sido el de formac& de cartels y bparece ser que se ha tenido mayor éxito en reducir la capacidad insta- n,lada en las ramas m&s concentradas que en las men& concentradas.

No obstante, en varios casos como los hornos ekctricos se aumentó la ~producción. Al mismo tiempo, en las ramas en cuestión la inversi6n Rdirecta en el exterior ha tenido un papel relevante.

A pesar de que algunos autores argumentan que el ajuste estructw I ral se hizo sin restringir las importaciones, se ha seíialado que, de N todas maneras, se utilizan distintas formas de proteccih a las importa-

ciones (Iawrence, 1988). Ilr Si bien los resultados de la po&a seguida por eI Japõn en las Sb

4

% Daniel Chudnovskw

industrias declinantes no parecen ser demasiado distintos a los que se han puesto en p&tica en Europa y los Estados Unidos, es importante notar algunas diferencias esenciales en las p&icas seguidas. El énfasih en la fcxmación de cartels es obviamente un rasgo distintivo así como el hecho de que los planes de reajuste son explícitos y conticnet? metas a ser cumplidas, aunque éstas son bastante conservadoras. Por- otra parte, el continuo proceso de ~p&aliza&n industrial hacia las ramas con mayor valor agregado y más competitivas ha hecho que ep prmeso de remuctufaci6n de hs ramas menos competitivas sea apa-m rentemente menos traumAtic que en otros p&es industriales.

La competitividad de b industria japonesa se ha basado en un- elevada inversi6n en activos fijos y un mejor dexmpeño en cuanto a pr&uctividad del tmbajo que sus principales competidores.

La tasa de inversi6n bruta en relación al PBI Ilegó a un máximo da 375% en 1970-74 para ir descendiendo lentamente en los años poste- riores y ser del 28,3% en 1985-86. Entre 1973 y ‘1985 la tasa de creci- miento de la formacibn de capital fue casi del doble respecto de losnb otros pa’ks industrializados (Balassa y Noland, 19sS).

La elevada inversi6n de capital no sólo le permitió instalar las m

industïias pesadas en los años 1960 y 1970 sino también ir renovandom el stock de capital de las ramas m5s com@tivas del sector manufactu-, rem, incorpando las últimas innovaciones tecnológicas.

La elevada proporcibn del ingreso nacional que se destina ai aho-- rro (superior a un tercio) es la mSs alta entre los países industrializadosc y permiti6 financiar el esfuerzo de inversión productiva sin mayores problemas. A su vez, hay que tener en cuenta que el Ja@n destina- una proprci6n muy pequeña de su PB1 a los gastos de defensa (l%), en comparación con lo que destinan los Estados Unidos (6,8%) o Ale- mania Federal (3,1%) (cifras de 1986, de acuerdo a Balassa y Noland,-

De la vasta literatura sobre el tema, queda claro que los ahorros- personales son el factor clave dentro del elevado coeficiente de ahorro* que exhibe Japón, puesto que el ahorro del sector empresario y del- estado son parecidos a los que registran otros paises. El sesgo hacia el ahorro responde a una serie de factores tales como el ‘sistema deca

hb polfica industrinl y tecnolbgka en uansicibn 97

h -pagos de salarios en forma de bonos, la necesidad de tener ingresos

“bhego del retiro y pa ra afrontar trkansferencias intergeneracionales, el ~costo extraordinariamente alto de las viviendas y de los terrenos, la

frugalidad y austeridad de los japoneses, etc. Aun cuando estos facte ?res son plausibles, los estudios reakados no permiten sacar conclusic+ rgnes definitivas sobre cutis tienen mayor @er ~pricativo (ver al res-

h pecto Bah y Noland, 1988).

bs déficits del gobierno que se&an para compensar los ahorros vtos del sector privado han de=pareckio virtualmente en los años h19S0 y esto hace que, aunque la tasá de ahorro ha decrecido ligera-

mente en los úftimos aíjos, no lo ha hecho ai mismo ritmo en que ha ~disminuido la inversi6n.

Esta situacih ha dado lugar a partir de 1983 a un excedente de ‘ahorro (equivalente al 54% del m en 1%5) que ha sido canabcb -cka el exterior, a tmvés del superhit comercial. Este exceso & aho-

b rro sobre la inversión es para muchos analistas ei principal factor macmconómico que explia eI su-tivit comercial.

h El acelerado crecimiento económico delJap6n tuvo su exprestin en el aumento del ingreso per tipi@ En dnninos de pder adquisitivo de

4paridad, en 1984 el ingreso per dipita alcanzb al 81% del de los Estados Wti y 54% del de Alemania, superando a Francia, Italia y el Reino aUnido (Baiassa y Noland, 1988). A pesar de que este indicador es mejor que el ingreso per cápita a la tasa de cambio corriente (donde Japón tie-

k el nivel más alto entre los grandes pa’ks hdustrializádos), no logra &aptar una serie de aspectos del nivel de vida del Jap6n, como la vivien- da, que son muy inferiores a los de otros pa’Ls= industrializados. 4 EI rápido crecimiento econ&Gco deI Japón hasta 1973 se reflej6 ben la tasa de aumento & la productividad del trabajo (PIFI por hora hombre). Dicha tassl en el periodo 195#-73 fue del 7.7% anual, la más llevada de los paises industriaka~ en la llamada edad de oro del ppitalismo avanzado. A partir & 1973, h tasa de crecimiento de h productividad del trabajo disminuye como en el resto de los @ses $ndustriakzados. Sin embargo, la tasa de crecimiento de la productivi- &d del trabajo en el sector manufacturero en Ja@n es la mayor entre los p&!s ifKlustriaIizados. b Es justamente en la industria manuEacturem donde los esfuerzos 1parì3 aumentar la pr&ucüvidad del trabajo a trwés de una serie de innovaciones tecnológicas y organizativas han sido psrticularrnente kosos. L

98 Daniel Chudnovskyd

1 c) La mi~u?zomia de la cu~~@&tiví&d

1

La creciente competitividad del Japón no s61o se explica por unas especiakcion industrial exitosa sino tambikn por una serie de facto- res destinados a aumentar la productividad y la eficiencia de las L

empresas japonesas. n La obtenci6n de econom’m de escala ha sido un principio rectora

de ias inversiones productivas, tanto en las industrias de procesos de producción continuos (como la siderurgia) como en las de procesos@ discretos (la metalmtinica). Grandes volúmenes de prwhJcción per-, miten amortizar los activos fijos que incorporan las últimas innovacio- nes tecnoI¿Qiw, los gastos en 1 4% D, ios costos fijos que implica el* personal empleado de por vida en las grandes corporaciones y, obvia-, mente, aumentan la productividad del trabajo empleado.

A su vez las gmndes inversiones en activo fijo se ven favorecida@ pr la visi& a largo plazo de sus inversiones que tienen las copra-m ciones japonesas y por la facilidad de financiamiento existente (meno íes tasas de inter& y ventajas impositivas). m

Aunque la obtención de economSas de escala ha sido una gran- fuente de competitividad de la industria japonesa, ha dado lugar en algunos cásos a un exceso de capacidad instalada (como ha ocurrid@ en refinaci6n de petróleo, aluminio y petrquímica) a pesar de lo- esfuerzos del M~M por coordinar el prweso de inversión y el tamafio considerable del mercado interno japones. e

A los efectos de ganar competitividad, las compañias japonesa- siguieron inicialmente una estratega de concentrarse en determinadas lineas de productos que sirven a ciertos nichos de mercado, como ocu-* ti6 con los relojes, las &nams fotogr5ficas y Ia eiecttinica de consu- mo. ESU es~ategia, que E ha denominado deJ~~z.ed manufucturing, les permitió reducir costos de produccion y comercialización y, de e3 forma, empezar a ganar participaciones crecientes en los mercados res- pectivos en los años í970 (Abeggien y Stalk, 1987).

La estrategia de combinar las economías de escala con las de m

especializaci6n se empieza a comphlar una vez que las compañia- empiezan a diversificar sus lineas de produccion para poder competir,, mejor en los mercados que van penetrando.

La diversificacifin en la línea de productos implica una mayop complejidad del proceso de producci6n y una administración más,, engorrosa de ks numerosas partes y componentes que van incorpora-

a

w política industrial y tecnol6gica en transicih 99

dos en los productos finales. De lo que se trataba era de combinar las Wonomías de escala con las economías de gama sin perder eficiencia.

* Pam hacer frente a estos desafíos, en las empresas japonesas se mtroducen una serie de innovaciones fundamentales en la forma de

~&ucir y una pofitim consistente de mejorn en la calidad de los pro- mdmos.

Las innovaciones en el proceso productivo se conocen corno el esterna Jmf s’rn tim. Este sistema de reduccibn al núnirm de1 nivel de *ventirios en h adida en que las partes se producen y entregan

cuando se necesitan efectivamente X denomina ~unban en japonés ‘“aporque cada mterial, parte 0 compo*nte lleva una pequeña tarjeta do ka&& describiendo el origen, destino, identidad y cantidad

requerida. * Aunque el efecto más visible del Just ipz tinte es la reducción en el *veI de inventarios, lo que esti en juego es todo un sistema de pro-

ducción distinto y mucho más eficiente y flexible que el tradicional 4 coriat, 1991). a El sistema que fue originado en la empresa Toyota en ios años

1950 ten!a como objetivo principal reducir el tiempo equerido para % ambiar la producción de una parte o modelo a otro. El objetivo en -mizar los tiempos muertos en el proceJo de producci&, disminuir baI m6ximo el proceso de manipuleo del material que circula en las dis- tintas fases del proceso ptiuctivo, intr&.@r maquinarias que permi-

4an ser atendidas por menos operarios, modificar el @ ouc de ia f5bri- &ca para eliminar espacios inbties y facilitar Ia fluidez del proceso de producción y reducir al minimo el nivel de inventarios. h El logro de estos objetivos implica un nivei enorme de coordina- ,ctin de las distintas fases del proceso productivo y un control estricto de dicho proceso en todas sus fases que se ve facilitado por el %anhw3.

Un sistema como el descripto se aplica fundamentalmente a la producci6n en wries cortas o donde los procesos de producción tie- nen numerosos pasos que deben ser cuidadosamente coordinados, romo ocurre en industias como la automotriz, h de maquinarias, elec- tinica de consumo, etcétera.

tis aumentos en la prc&ctividad del trabajo que se han logrado ti ponerse en ptictica el sistema descripto han sido espectaculares y mn conferido una enorme ventaja competitiva a Ias firmas japonesas lue lo han implementado (Abegglen y Sta& 1987).

100 Daniel Chudnovskyfl

am Para poder introducir este tipo de innovaciones productiws y

organimcio~s las firmás no s61o debían contar con un manameneaì adecuado y fuerza de trabajo muy motivada sino con una chuma empresarial preparada para el cambio continuo y una visi6n estratégica de la firma. A este tipo de organhcih empresaria flexible e hostia va por excelencia se la ha denomhado entreprenarrial finn (Best,, 1990).

El proceso descripto de cambios organhcionales que tuvo lugar- en los años 1960 y 1970 se ha visto facilitado y acentuado en la segun-,, da mitad de los años 1970 y en k años 1980 por la difusiõn de una serie de bienes de capital controladas por microprocesadores que, er? su conjunto, se denominan tecnologías de automatizacidn flexible. m

?Cn contraste con la automatizach rígida que se aplicaba para producir en grandes vohnenes pr&uctos relativamente homogéneoslc en el modelo hdista, Ia autcxnarizaci6n kxible permite obtener ta-

mismas reducciones de costos utilizando maquinaria versM que pue- de ser adaptada a las distintas neceskhdes de pfoduccìón, modifican-@ do los programas res~tivos (por eso se la denomina también autw maíizaci6n programabk).

Estos elementos ches de Ia automatiación flexibie de la cua l- ja@n es el líder mundhl en cuanto a pnxtucción y utilizaci6n (Edquistrn y Jacobswn, 1988) han potenciado los cambios organizativos clescrip-,, tos y consolidado Ias ganancias de productividad.

Con la utilización de estos instrumentos computarizados de proa duccih, hs economías de flexibilidad que se obtienen son realmente- notables y empieza a tener mAs entidad ese concepto. Sin embargo, es importante tener p-te que no es h mera introducci6n de tecnolti ghs de automatizwi6n fkxW la que ha permitido las ganancias de, productividad sino la adopción de estas tecnologÍas como parte de un proceso de cambio organizacional en el sistema de produccicin que se inicia atin antes de que dichas tecnologías existan pero que, por- supuesto, se acrecienta con la disponibilidad de estas innovaciones tecnol6gi~. m

En lo que respecta al aspecto m& visible del kunban, esto es, lar reducción ai mhimo de los inventarios, se hace necesario disponer de un sistema de subcontratación muy eficiente como el que existe en el- Japón* m

Alrededor de las grandes corporaciones, que tienen un papel dominante en la economh japonesa y que san Ias columnas vertebm6

m

h2 política industrial y tecnolbgica en transicibn

h

101

les de Ias ganancias de competitividad, existe una verdadera red de %ubc ontratistas que se especializan en h producción de partes y com- Icponentes con un elevado nivel de tecnología de proceso y de produc- to, basado tanto en la asistencia t&nica de las casas matrices como en

a. jastemátkos esfuerzos de adaptacibn y desarrollo tecnol6gic0, facika- dos en parte por las pokicas ptiblkas.

h Si bien las pequeñas y medianas firmas pagan en general menores

salarios (y mayores ws de titetis en pr&amos no subsidiados) que Mas grandes compañias y su ~rsonal no goza del sistema de empleo

P r vida, la competitividad de los mismos no reside 610 en menores costos Ialmales. Los subcontratistas han invertido en maquinaria y en

+~sonai califiado para poder mejomr h eficiencia del proceso pro- hductivo y garantizar ia calidad de la prducci6n.

Esta forma de desintegraci6n vertical de la producción obviamente bumenta ta eficiencia del conjunto del sistema y permite a las empresas ,terminales no s610 reducir al mínimo los inventarios sino también con- tar con una red de empresas especializadas.

h Un elemento cruciai en este esquema de desintegración vertical es + existencia de relaciones contractuales (datimal ctmtrmting, como Ios denomina Dore, 1988) en- los subcontratistas y las casas matrices,

$e van más all de las que normalmente se establecen en los merca- &s, a travks del sistema de precios. Implican un grado de obligac& moral y una confianza que exceden las que usuahente se establecen

$1 r os contratos.

h Ias relaciones contractuales que se establecen entre sukontratistas y casas matrices más aM del mercado han facilitado la reorganización

$~&~tiva en el seno de las firmas, andole una flexibilidad y un estí- pulo al avance tecnológico que los sistemas de alta integración vertical en la pducción manufacturera que predominan en otms economias

%n general no poxen (Tyson y Zysman, 1989). c h El constante aumento en la calidad de la producción es otro ele- mento clave en la estrategia competitiw de las firmas japonesas. En la

b medida en que los productos japoneses empiezan a competir tis por @ferenciación de ptiuctos y desempeño, b calidad se transforma en 4una variable fundamental.

Además de la prmanente verificación de la calidad de las partes y komponentes que implica el sistema kunban, se han puesto en prácti- p otros procedimientos, Desde los llamados ckulos de calidad en Ios oue interviene activamente el persona¡ de las firmas hasta mfisticados

L

4

102 Daniel Chudnovsv

m sistemas de gestión de calidad, las técnicas que los productores japo- neses han puesto en prktica han sido muy eficientes. A su vez, es& sistemas de gestión y control de calidad se han visto favorecidos por m introducci6n de equipamientos controlados electrónicamente, que per-m miten una consistencia notable en los niveles de calidad de las partes y productos finales. Ib,

Las ventajas de competitividad que la industria japonesa tuvo en 10s años 1950 y l%O por los bajos costos de la mano de obra fueron” muy signiftcaCivas, a tal punto que, en 1970, los salarios eran un 60%* inferiores a los de sus competidores.

A pesar de los fuertes aumentos en la productividad, el crecimien-* to que se experimenta en los salarios h&e que la diferencia salariall, respecto a otros p&es industriales se reduzca a un 3U% en 1978 (Mat- his et al., 1988). m

Con una menor ventaja relativa en materia de salarios, el grado b colaboración y motivacidn de la fuerza de trabajo para aumentar la competitividad de la industria se transforma en un factor crucial en 8 desempeño competitivo de la mdustria japonesa. m

El elevado grado de colakracion de la fuerza de trabajo que =* manifiesta, entre otras cosas, en los bajos niveles de au=ntismo y en su participacihn en Los ckulos de calidad, que tienen por objetivo nw sólo mejorar la cahdad sino aumentar, en genemI, la productividad se trata de explicar en la literatutã sobre el tema por tres factores m ptici- pales: el sistema de empleo permanente; el esquema por el cual IoS, salarios aumentan en proporción directa a la la antigüedad (~enio&#~ y La existencia de sindicatos por firma. Estos factores a su vez respon- der& a circunstancias culturales peculiares del Japón. db

Con respecto al sistema de empleo permanente es importante- tener en cuenta que existe básicamente en las grandes empresas, sien- do mucho menos generalizado en las pequeñas y medianas firmas. Po- otra parte, mientras que en las fumas de más de 5.000 empleados,n, existen circuius de calidad en el 80% de las empresas, en ias firmas de 100 a 2% empleados estos círculos existen en un tercio de las mismae (Koike, 1988). idab

De ahí que Ia motivación del personal es un factor que se da fun- db.

b política industrial y tecnolbgíca en transicibn X03

h damentalmente en las grandes empresas y, dentro de ellas, los resulta-

90 s en términos de ptiuctividad del trabajo parecen haber sido nota- *les, Uno de los ejemplos más significativos ha sido el de las propues-

?ia tas de mejoras en la ahdad y en el proceso productivo que se ha

do en la industria automotriz. h Con respecto al sistema de rápido aumento de salarios por anti-

P “edad, Koike (1M) ha demostrado que este sistema se aplica a los

*rabajadores intelectuales (de cuello blanco) y a los trabajadores atnanuales (de cuello azul) empleados en las grandes companms, que r;fn conjunto no exceden un tercio de la fuerza laboral (más o menos la misma proporción de los que tienen empleo prmanente).

h SegCn Koike, el rasgo peculiar del sistema japonés respecto al #gente en otros países industriahxios es la aplicacibn del sistema de rápido aumento de salarios por antigüedad no tilo a los trabajadores

%e cuello blanco sino también a los trabajadores manuales. La exten- @6n a los trabajadores manuales del sistema de remuneraciones que rige para los trabajadores inteIectuales no 610 ayuda a explicar la ele-

%ada motivación de estos trabajadores sino que también subraya la tre- penda imponancia que las empresas japonesas asignan a la creciente calificac& de su fuena de trabajo.

h Esta creciente calificación de la fuerza de trabajo que se ve incenti- @a por el sistema de remuneraciones por antigüedad y también por la exlása dispersión existente en los salarios de trabajadores manuales

k intelectuales tiene ademAs otra caracteristica clave: la rotación de los larabajadores en los distintos puestos de tmbajo a fin de adquirir cada vez más calificaciones como para poder adaptarse a los cambios

kqueridos en el prweso productivo. 5 De esa forma, la clalificacihn y motivaci6n de la fuerza de trabajo constituye un elemento clave en la puesta en ptictica de las innovacio-

1 nes organizativas y tecnol@icas mencionadas más arriba. b Sin embare, es importante tener en cuenta que el fenómeno bajo 4anAlisis se da fundamentalmente en el corazón productivo de la indus- tria japonesa, esto es, las grandes corporaciones. Es menos clara la

Wuación en ias pequeñas y medianas firmas, donde si bien el grado &de colaboraci6n de los trabajadores existe (como se manifiesta en el hecho de que existen circulos de calidad en casi la mitad de las peque-

%s y medianas firmas), los salarios son tis bajos, el empleo menos 4seguro y aparentemente no existe un sistema de incentivos al aumento de las calificaciones como el que se da en las grandes firmas.

b

El desarrollo tecnol6gico ha sido un factor clave en la estrate- competitiva de la industria japonesa y el cutching up con los paísese industrializados un objetivo centrai.

la incorporaci6n & la tecnologia rnS5 moderna que se encuentre disponible, la adquisición de los bienes de capital correspondientes y* los esfuems destinados a adaptar, mejorar y desarrollar la tecnología recibida han sido elementos b&icos en las industrias en que et Japó+ decidió espializafse. LI

Además de la incoíporaci6n de tecnologías de producto y de pro- cesos otiginadas en el exterior, la industria japonesa ha sido una gran” innovadoi en tecnoiogías de procesos, como lo ejemplica claramentel, lo expuesto anteriormente respecto del Jurt in tiw y otras innovacio- nes en materia de fabricaci6n. F

En todo su aceierãdo desarrollo industria¡, Japón ha sido un si@-- fmtivo importador de tecnologia intangibk a través de contratos de licencias, uso de patentes, Asistencia t&ctica, etc., evitando la incorpo-fi rrsción de tecnologia a traes de la inversibn extranjera directa. w

A pe5ar del avance espectacular de la industria japonesa en el mercado mundial, la imagen del Japón como seguidor tecnológico esta .a

toda* bastante difundIda y tiene sus fundamento5 en la forma en que- japón se dedic6 en forma sistem&.ica a la absorción de tecnología extranjera y a poner en aplicacibn comercial innovaciones que fueron m

generadas en ios Estados Unidos. La deficitaria balanza de pagos tec-- nolgica y los surveys hecho5 pr el WTI en los años 1970, donde se ponía de relieve que lo5 desarrollos dom&icos Ao representabn el” 5% de los avances en tecnología de p&cto y el 0% en tecnología de* prwew, son evidencias claras de esa situaci6n (Okimoto, í986).

JaNn, por otra parte, tiene muy pocos premios Nobel en ciencias- Msicas y, en el pasado, gastaba mucho menos en I ¿k D que los Esta-a dos Unidos y los paks europeos. Sin embargo, los esfuerzos que ha, realizado el Jap6n para avanzar en el desarrollo tecnol6gico han sido significativos y se reflejan claramente en el aumento considerable y en- la composición de los gasto5 en I & D, en la manen en que las firmas Ind japonesas realizan la actividad de 1 & D y en la forma en que las p&i- ca5 públicas han sido articuladas para impulsár el desamilo tecnológkm co en ia industria5 de punta. a

En 1982 Japón tenía una pruporcibn similar (63 cientSicos e m

b @tica industrial y tecnolbgica en transici6n 105

1. ingenieros por cada 1.000 habitantes) a la de los Estados Unidos

?6,7), mientras que en 1970 ia tasa japonesa era la mitad de la nortea- pricana.

Como ya se indico, en cuanto al gasto civil en I & D, jap6n ya %uperaba a los Estados Unidos en los años 1970 y sobrepasa a tierna- hnia Federal en 1985, En io que respecta a la 1 & D financiada por el

sector privado, el liderazgo dei Japón es manifiesto desde los años 5 970. Las cifras disponibles ponen en evidencia que el Japón ha Ibsuperado al otrora psis líder en términos de flujo de t & D, tanto en el

h total como en el destinado al sector civil y obviamente en ei financiado pr el sector privado.

h En un estudio comparativo de ia composici6n de los gastos en 1 & IrrD por firmas japonesas y norteamericanas (Mansfield, 1988) se pone

de relieve que en la actualidad las corporaciones japonesas destinan I”suna misma proporción que sus contmpartes americanas a proyectos &esgosos y de largo plazo. Esta es una diferencia crucial con 10 que

ocurrÍa en los años 1970, donde la 1 & D estaba destinada a proyectos +co riesgosos y de corto plazo,

14 Sin embargo, en tanto las firmas estadouniden=s destinan la mitad de su presupuesto de 1 & D a productos y procesos enteramente nue-

%os, las emprew japonesas 3510 asignan un tercio de su presupuesto Icon ese pro@sito. AI mismo tiempo, mientras que las empresas jap

nesas dedican dos tercios de sus gastos en 1 & D a tecnologías de pro- @ cesos, las firmas norteamericanas s610 asignan un tercio de su presu- hpuesto a este tipo de tecnoiogias (Mansfield, 1988).

En io que respecta a tas fuentes y organización de los proyectos %e 1 & D, las firmas japonesas utilizan en mayor medida que sus con- htrapartes norteamericanas las sugenzncias y la experiencia de sus usua-

rr nos y de su personal de producci6n. Mientras que las quejas y la expe- riencia de los usuarios permiten mejorar la ingeniería de producto, el

Qpapel fundamental que juega el departamento de ingenie& y la comu- .nicación horizontal que se establece entre el personal de produccidn y

de I: 8 D favorecen h coordinación eficiente entre el diseño de1 pro- hducto y su producción (Rosenberg y SteinmueUer, 1988).

h ti mismo tiempo, estudios realizados sobre la organización de las

empresas japonesas ponen de relieve la forma descentralizada en que fi se da la resolucibn de los problemas técnicos dentro de las fábricas, la

4 importancia que reviste la comunicaci6n horizontal entre las diversas unidades funcionales asi como la transferencia de ingenieros e investi-

h

106 Daniel Chudnovskp

m gadores de actividades de produccibn a 1 & D y viceversa (Aoki y Rosen berg, 1987). rn

En lo que hace a las políticas públicas, se afirma que el MITI est* “hoy en día explorando las fronteras tecnológicas con el mismo vigor que demosti en el pasado en h btisqueda de formas de alcanzar a loS palses avanzados”. AdemaS del proyecto de quinta generacibn de coma putadoras, el Mil impulsa consorcios de investigación en cer5mica fina- biotecnolog& satelites espaciales y tecnologías de ultraprecision (John- son, 1984, p. 11). 6,

Aun cuando la orientación gubernamental en tecnologías de punta- y en lo que respecta a difúsion de innovaciones pa=ce seguir siendo tan importante como cuando se tratab de alcanzar a otros países, nfl resulta tan clara la forma en que se van a superar algunas de las difi, cultades del sistema cientifico y tecnológico del Japón.

En ese sentido, si x examinan las industrias donde Japón he tenido avances tecnológicos más significativos (por ejemplo en robó-, tica, en electrónica de consumo y en semiconductores) se observa que se trata en general de innovaciones generadas en los Estado-@ Unidos (por ejemplo los robots y los videograbadores) pero donde- las firmas japonesas hicieron m&ficaciones y desarrollos importantes sobre los productos originales, para lo cual &stinaron recursos cre-- cientes a la 1 6i D y eatizaron inversiones sustanciales para prtiucirrs, en gran escala y a precios cada vez más reducidos productos con gran potencial exportador. En otras palabras, las firmas japonesas han@ descollado en lo que hace a la adaptación y mejoramiento de los pro+ duetos (por ejemplo la miniaturizaci6n) y en tecnología de procesos. Este esfuerzo tecnol6gico fue casi siempre realizado por las grandes- corporaciones con apoyo guhrnamental, y con gmn énfasis en la- aplicación comercial del desarrollo tecnol6gico.

En contmste, Jap6n ha tenido un progreso tecnol6gico mucho más m

lento y con dificultades en tecnologÍas donde los Estados Unidos retiee nen su liderazgo, por ejemplo CAD CAM, software, lasers, aviacióna comercial, etc. Estas tecnologias son muy complejas, impredecibles y muy dependientes de la investigacibn básica, área donde Ja@n apa- renta tener serias dificultades, &bidas, entre otras co-, a que el siste-, ma educacional no impulsa la crcatividad de los estudiantes, a la poca atenci6n que sc le ha prestado a la investigación b5sic2 en las universifi dades y a la relativamente escasa conexión entre la investigaci6n cien-m tifica y la innovac& que caracteriza al sistema de 1 Ek D en ese psis

m

ha polka industrial y tecnolbgka en transición

h

107

(Okhoto, 1986; Aoki y Rosenberg, 1987). Por otra parte, los recursos Qestinados a ciencia básica son muy inferiores a tos que asignan los @tados Unidos. -

b Además de los problemas ligados a la investigacih básica, existen

tros aspectos del esfuerzo de 1 & D que no facilitaron las actividades &z investigación en &eas de frontera, como por ejemplo la faka de venture capital y la escasa participación de las pequeñas firmas en la

h actividad innovatíva. h Por otra parte, si bien el bajo presupuesto militar no produjo los

b Jesgos en la 1 & D del sector privado hacia productos no competitivos, como ha ocurrido en 10s Estados UMos, la falta de pder de compm

Sestatal en algunas tecnologías parece haber retrasado el desarrollo japo- ,nés. La excepcibn a la regia es la inteiigente pulitica de compras de la

empresa de servicios de telecomunicaciones, que favoreció el desarro- Wo espectacular de la industria de equipos de telecomunicaciones.

Ib Para conchir, no queda duda de que la competitividad japonesa se asienta sobre un sólido y sistemático esfuerzo tecnológico que se

laexpresa en la gran capacidad manufacturera y comercial lograda en las h distintas ramas donde el país se ha especializado. Sin embargo, es

importante tener en cuenta la enorme ventaja que siempre tuvo el “Japón de poder utilizar las tecnologías generadas en los Estados Uni- h dos, beneficiarse del esfuerzo militar de dicho país y de la capacidad

norteamericana en ciencia básica y aplicada. En la medida en que el IJap6n se encuentra cada vez más en igualdad con los Estados Unidos, h esa ventaja se diluye y el país enfrenta el desafío de incursionar en la

frontera de la ciencia y la tecnología, para lo cual va a tener que ir h modificando sus po&icas públicas con el problema adicional que impla- à ca la creciente glohlización de las actividades de las a japonesas.

6 REFLEXIONES FINALES

ñ Las dificultades que se experimentan en la mayor parte de los

la paises en adoptar un modelo pnxluctivo que supere ias limitaciones b del fordismo, la globalizaci6n de las actividades económicas y ia nece-

sidad de adaptar el sistema de incentivos e instituciones para un mun- 1111 do en donde la tecnología se difunde cada vez más rápidamente y es, b al mismo tiempo, el activo m5s preciado en la competencia internacio-

nal, por una parte, y, por la otra, las restricciones fiscales y, en general, a

108 Daniel ChudnovskyF

Ia macroeconómicas plan-n condiciones contextuales que hacen inevi- table h Msqueda de nuevas formas de encarar las pol3icas ptibiicas” hacia el sector manufacturero. Añ

A pesar de la importancia adquirida por ía política industrial y tec-) nol6gic3 sectorial en algunos países de la 0EcD como el Jap6n y cier- tos @es eurof~3s, en los Bltimos aiius se observa una cierta insatis-m facción con algunos resultados e instrumentos de este tipo de poätica,, sobre t& aquella que ha sido dirigida a apoyar las industrias en dechnación. Ir

bs objetivcq a veces contradictorios, de las politicas selectivas, las, dikuhades experinrentadas en implementarlas y en fijar un Emite de tiempo para evaluar sus resultados, eí cárkter burocrático y centraliza-* do de los orenismos encarmdos de ejecutar las @ticas, las presiones ti sindicaks y de los lobbks empresariales y el hecho de que el cambio tecnol6gico y la globalizaci6n de la competencia han bormdo muchos” de los limites interseccoriales y nacionales en que R mueven las gran- 4h des corporaciones, son íos factores que explicarían el replanteo de los lineamientos tradicionales de la politica industrial y tecnol6gica en esos a país5 (OECD, 198?)* m

Aun cuando dicho replanteo parece estar kjos de haberse definido como parece& sugerirse a nivel del discurso prevaleciente, el recono Ilr cimiento de la importancia que tienen los activos intangibles y la inter- L nacionalizacibn de actividades para mejorar h competitividad de las firmas ha llevado a muchos países a dirigir esfuerzos en esa direccion, rlb privilegiando los esfuerzos de tipo horizontal y en determinados espa- m cias geogr5fkos más que el tradicional enfque sectorial.

Si bien es cierto que las fallas de los gobiernos, Ia reducción del rlA rol del estado en la economía y la creciente globalización de los mer- llb cados dificultan enormemente el diseño y la implementaciõn de for- ~ mas de intervencibn públicas que traten de superar las fallas de los mercados, existe un espacio entre el mercado y ia “jerarquía” de Ia fir- fi ma como formas de organizacitjn de la producción que podría llegar a * facilitar dicha tarea. En ese sentido, cada vez más se reconoce en la literatura especializada la importancia que revisten ciertas formas de e cooperación entre firmas y entre Mas e instituciones sin fines de lucro, Ilr que van desde Ias denominadas alianzas estratégicas a relaciones entre usuarios y proveedores 0 con respecto a subcontratistas que dan lugar * a eslaknamientos y externalidades que las politicas publicas deberían 4 tratar de incentivar (omm, 3891).

rlb

a M política industti y recnolbgica en transicidn 109 m

m Sin embargo, a pesar de Ias tendencias seihaladas, una buena parte de la politica industrial y tecnol6gica en los países analizados y la

-brumadora mayoría de los subsidios al sector manufacturero sigue -estando orientada en forma sectorial, y ia pohtica comercial, sobre

tudo en el manejo de las restricciones no arancelarias y del acceso a 4os memcbs, es esencialmente sectorial.

m Más all& de1 pesõ reiativo de lo sectorial versus lo horizontal en el enfoque de la pofitica industrial y tecnol@ica, no cábe duda de que

%s tendencias hacia una liberakci6n de las regulaciones que Ilestrin- &an el movimiento de bienes y factores van a coexistir con distintas y

más sutiles formas de proteccidn de los espacios nacionales para -defender industrias en declinación y promover nichos en ramas en aaxenso; de h dkusih efectuada en este trabajo surgen varios ele-

mentos que pueden ser valiusos para ser tenidos en cuenta en la dis- m cusibn arge&na. Illa Existiria un espacio definido para la @tica industrial y tecnol6gk

ca en la medida en que se reconozca la necesidad de contar con una m visión de Lugo plazo que apunte a orientar al sector manufacturero y mde servicios hacia la prwlucción de bienes y sewicios con mayor valor

a agregado tanto en viejas como en nuevas actividades y privilegie la acumubci6n y difusi6n de conocimientos tknicos y organizacionaks

Imr como ventaja com@tiva fundamental.

m En esa visión de largo plazo, la potítica industrial no deberia tratar de sustituir sino de utilizar al máximo la discipIina que, en muchas cir-

@cunstancias, puede itnponer el me-do. Sin embargo, la experiencia ILinternacionai pone en evidencia que, aunque hayan disminuido sensi-

blemente los aranceles, las barreras no arancelarias subsisten y gene- a ralmente se manejan con criterios puramente defensivos.

Ib: Para transformar las restricciones no tactfarias en instrumentos de política industrial y tecnológica es imprescindible utilizar incentivos

apara inducir inversiones fÍsicas y tecnokjgico-organizarivas que vayan am& allá de los esfuerzos de racionalización que las firmas generalmen-

te realizan ante la modificación de las condiciones de competencia. h Si bien existe una amplia disponibilidad de tecnologns y bienes L de capital para reaiizar ta mayor parte de las inversiones que necesita

la industria argentina para reducir la brecha respecto a las mejores ’ prácticas internacionales, es difkii imaginar que los agentes económi- L cos vayan a destinar los recursos humanos necesarios para encaxãr esta

tarea si no cuentan con financiamiento adecuado y/u con mecanismos b

110 Daniel Chudnovsky c

a

regulatorios (generalmente de carkter sectorial) que permitan reducir, la incertidumbre.

Ia experiencia internacional pone de relieve que, aun cuando se@ puede contar con la importaci6n de tecnologti en muchos sectores, industriales parar modernizar los procesos productivos, es enorme la actividad que hay que realizar en términos de esfuerzos locales para- poder kneficti de esos insumos. Esto implica una tarea en capaci-, taci6n de recursos humanos por parte de las firmas y del estado, el desarrollo de una r& de instituciones ptiblicas y privadas para el desa-’ rrollo y la transferencia de tecnoIogía y el aprovechamiento de las- extemalidades que pueden surgir de h inversión extmnjera directa.

Mientras que en el caS de las grandes firmas de capital nacional oir extranjero parece inevitable fijar criterios sectoriales por parte del esta-m do y asegurar su cumplimiento utilizando al mtimo la disciplina de lall* comptencia cuando ello sea posible, parecería que existe un espacio para las pokicas horizontales con relación a las firmas de pequeño ye mediano tamaño y a la vincuki6n entre ellas y las grandes empresas. En ex sentido, Ia experiencia internacional sugiere la existencia de

F

una gama de mecanismos para asistir a las pequeñas y medianas fir-fi mas en su actualizaci6n tecnol6gica y gerencial, generalmente en m ámbitos regionales que obviamente habría que estudiar en detalle para su eventual aplicación en el país. m

No hay duda de que existe una bate& de instrumentos de política dl* industrial y tecnol6gica distintos de los aplicados en el pasado en nuestro pak que podrían ser puestos en ptictica exprimentando nue- m vas formas institucionales que permitan, en alguna medida, superar las m failas demostradas tanto por el mercado como por el estado en la Argentina. En esa tarea, el an6lisis atento de la experiencia interticio- m nal ciertamente ayuda y deberia nutrir los esfuerzos que habría que m hacer en el pab al respecto.

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