la_institucionalidad de desarrollo rural

7/25/2019 La_institucionalidad de DESARROLLO RURAL

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17Hechos de Paz

El desarrollo rural y la

institucionalidad

Uno de los desafos ms

complejo para el desarro-

llo rural es la institucio-

nalidad, entendida como

las reglas de juego, los

acuerdos, las organizaciones, el uso de las

costumbres y prcticas que las comunida-

des han ido sistematizando y el desarrollode la confianza entre los actores y la gober-

nabilidad.

Es necesario distinguir el fortalecimiento

institucional del desarrollo de instituciones.

El primero busca la eficiencia y eficacia de lo

existente en lo pblico y lo privado, podra

decirse, su modernizacin, la adecuacin de

instrumentos a los contextos y la aplicacin

de la lgica del costo-beneficio. El segundo

es ms complejo, requiere la innovacin,

allegar nuevas maneras de hacer las cosas,nuevos acuerdos, relaciones y reglas de

juego entre los actores y capacidades para

enfrentar choques externos y riesgos,

como el cambio climtico. Implica el

cambio de costumbres, dar va libre a

nuevas iniciativas de las comunidades para

resolver sus problemas, nuevos canales

de comunicacin de los actores sociales

con el Estado y el resto del mundo, lastransformacin de las organizaciones y

cambios en la cultura institucional.

El fortalecimiento institucional requiere

del conocimiento de nuevas tcnicas en

la administracin pblica y privada, y

el desarrollo institucional exige un gran

conocimiento cientfico de la naturaleza de

los procesos, las actitudes de las personas,

sus proyectos de vida, la dinmica de los

procesos y sus incidencias en la vida de

las personas y las comunidades. As, estees un desafo de la modernizacin y la

modernidad que exige actores pblicos

y privados ms calificados y con mejor

conocimiento de la realidad, cuyos mbitos

se sitan ms all del funcionamiento

del mercado, pues implican la creacin

de nuevas redes de colaboracin, la

explotacin de complementariedades y el

estmulo a la participacin y la iniciativasocial, como lo han indicado Piero (2009)1

y Martnez Nogueira (2009)2.

1Pieiro Martn (2009). Evolucin de la institucionali-

dad agropecuaria y rural en Amrica Latina y el nuevo

contexto internacional: temas de reflexin. En FAO,

La institucionalidad agropecuaria en Amrica Latina:

estado actual y nuevos desafos, Martn Pieiro (coor-

dinador). Santiago de Chile.

2Martnez Nogueira, Roberto (2009). La institucionali-

dad en la agricultura y el desarrollo rural: considera-

ciones para su anlisis. En FAO, ibdem.

CORTESA NADYA GONZLEZ / Fao

DESARROLLO

INSTITUCIONAL

3

Por Absaln Machado

Director Acadmico del Informe Nacional de Desarrollo Humano PNUD2011, Colombia rural, razones para la esperanza


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18 Hechos de Paz

NGEREl cdigo rural

Desafortunadamente, como lo indica el

Informe Nacional de Desarrollo Humano

2011 Colombia rural, razones para la

esperanza, el Estado colombiano no ha

discutido seriamente ni ha hecho una

reflexin consistente sobre el tipo de

institucionalidad requerido para atender

la problemtica del campo y crear las

condiciones institucionales que garanticen

una estabilidad en el crecimiento y el

desarrollo rural. Y las polticas agrarias

han dejado deteriorar la institucionalidad

para el desarrollo rural, mucha de ella

cooptada o capturada en los niveles local

y regional por actores que operan fuera de

la legalidad.

El pas se prepara para recuperar el

desarrollo rural como poltica de Estado; as

se percibe en el proyecto de ley sobre tierras

y desarrollo rural en proceso de diseo. Y la

pregunta es si existen las condiciones paraasumir los cambios que significa trabajar

con un concepto renovado de la ruralidad,

como el mismo proyecto propone al

establecer el desarrollo rural con enfoque

territorial y el territorio rural como un

espacio histrico y social, delimitado

geogrficamente.

No se trata de un concepto simple de lo

rural, pues al ligarlo al territorio se convierte

en algo complejo que impone un desafo

enorme para la sociedad. Transformar la

ruralidad en el territorio es una tarea de

toda la sociedad liderada por el Estado,

que implica nuevos instrumentos, otras

visiones y concepciones sobre el desarrollo,

nuevos arreglos y relaciones institucionales.

Y el desafo se ubica en agendas

pendientes en reas de la poltica pblica,

como bien lo han sealado los dos autores

sealados y que se recogen en el Informe

Nacional 2011, como son la provisin de

bienes pblicos, facilitar la produccin

y asegurar la transparencia de los

mercados, proteger y apoyar los sectores

econmicos ms dbiles (por ejemplo, la

agricultura familiar) y fortalecer la propia

institucionalidad. Adems, estn el apoyo

a los pobres y la seguridad alimentariay nutricional, el medio ambiente y las

prevenciones de los riesgos, sin dejar de

mencionar la superacin de los conflictos

que afectan el desarrollo rural.

Cuando el desarrollo rural se concibe en

el mbito territorial, aparece la disyuntiva

entre centralizacin y descentralizacin.

CORTESALUISSANMIGUEL

La puesta en marcha en Nger del Cdigo Rural es una experiencia notable a tener en

cuenta, porque pone el acento en la construccin progresiva de estructuras de consensoy gobierno locales que implican a las autoridades tradicionales y facilitan su evolucin.

As lo advierte la publicacin Estado y sociedades civiles, acceso a la tierra y desarrollo

rural: reforzar las capacidades para nuevas formas de gobernanza, que destaca esta expe-

riencia en busca del desarrollo rural y su construccin como labor con poblacin espec-

fica. Sobre la base de las prcticas de los ganaderos nmadas se han desarrollado nuevos

conceptos en materia de concepcin de derechos, como aquel del territoire dattache,

territorio base sobre el cual los nmadas tienen un derecho de uso prioritario, sin quepuedan prohibir el acceso al agua a los usuarios de paso.

El Cdigo Rural fue desarrollado a travs de un proceso participativo e iterativo y es una herramienta que es a la vez un marco jurdico e

institucional para garantizar los derechos sobre la tierra, para promover una regulacin concertada de los conflictos en las zonas rurales

y una gestin sostenible de los recursos naturales, seala en su pgina web la Asociacin para contribuir a mejorar la Gobernanza de

la Tierra, el Agua y los Recursos Naturales (Agter), organismo internacional sin fines de lucro de derecho francs y autora de la publica-cin a peticin de la Organizacin de Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (Fao). Esta experiencia, esta organizacin

internacional ha construido un mdulo de capacitacin sobre el Cdigo Rural en Nger, que se brinda internacionalmente e incluye una

pelcula documental y artculos sobre los principales desafos del desarrollo rural y agrcola en este y otros pases de frica occidental.

La experiencia del Cdigo Rural la resume as la publicacin: La aplicacin del Cdigo Rural fue un proceso lento (ms de 10 aos), que

necesit numerosas consultas con los diferentes grupos sociales. Las Comisiones Territoriales registraron los diferentes derechos de los

usuarios a nivel local, asegurando la promocin y la actualizacin. Lo que resulta original y poco comn es el proceso de construccin

de las nuevas modalidades de gobernanza, de construccin de consenso y de organizacin social. Las Comisiones Territoriales incorpo-

ran las autoridades consuetudinarias que tenan un papel importante en materia de gestin de tierras, pero tambin otros miembros de

diferentes servicios de la administracin, representantes de diferentes usuarios y adems ya no trabajan al nivel de la unidad de jefatura

tradicional, sino de varias jefaturas vecinas. El proceso se generaliz poco a poco. Se proyectan nuevos consensos y nuevas concep-

ciones. El reconocimiento de los derechos de los pastores nmadas, a pesar de que los nuevos conceptos ya estn incorporados en los

textos jurdicos del Cdigo Rural, no est todava definitivamente conseguido.

Foto IRIN


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20 Hechos de Paz

que deje de ser un ente esencialmente

ejecutor de multitud de acciones y ca-

mine hacia una especializacin com-

partida con otras organizaciones pbli-

cas y privadas.

12. Avanzar en la reflexin sobre cmo

transformar las actuales culturas insti-

tucionales para cambiar visiones, pro-puestas y maneras de hacer las cosas.

tica, ms all del proyecto de ley de tierras y

desarrollo rural.

Algunas recomendaciones

Una interpretacin de los alcances de la

propuesta de reforma rural transformadora

del Informe Nacional 2011 indicara los si-

guientes elementos para una propuesta de

una nueva institucionalidad para el desa-

rrollo rural.

1. La institucionalidad como resultado de

una construccin social y un proceso

poltico de acuerdos para el desarrollo,

respetuoso de las identidades, las cos-

tumbres y la diversidad y que reconozca

aspectos relevantes de las instituciones

informales legales construidas por las

comunidades en su prctica social. Ello

incluye, por ejemplo, la incorporacin

de las propuestas de desarrollo rural lo-

cal validadas por las comunidades.

2. Diferenciar las instituciones y organi-

zaciones para el desarrollo rural segn

los territorios, sean de colonizacin, dedesarrollos empresariales nuevos (la

altillanura), zonas incorporadas plena-

mente a los mercados y la moderniza-

cin, como buena parte del rea andina,

o reas que estn en proceso de trnsito

de la colonizacin a la plena incorpora-

cin a la frontera agropecuaria.

3. Fortalecer y desarrollar las capacidades

de las secretaras de Agricultura para

que trabajen ms por territorios en sus

respectivos mbitos administrativos-

geogrficos que con base en criterios

homogneos de la territorialidad. Los

emprendimientos para las economas

empresariales y agriculturas de subsis-

tencia deben ir de la mano, pero las Se-

cretaras requieren dar atencin priori-

taria a los territorios de las economas

campesinas y de grupos tnicos y, muy

especialmente, al desarrollo institucio-

nal orientado a las mujeres rurales.

4. Fortalecer el diseo de polticas pblicasarticuladas con la academia y los actores

sociales, fundamentadas en un mejor co-

nocimiento de la realidad y sus procesos.

5. Es conveniente que el Ministerio de

Agricultura y Desarrollo Rural recupe-

re la planeacin como un instrumento

esencial de sus tareas de definicin de

polticas y que mantenga mecanismos

de evaluacin y seguimiento de los pro-

gramas y las estrategias definidos.

6. Un elemento fundamental de la ins-

titucionalidad es la informacin decalidad. No solo en produccin y mer-

cados, sino en los procesos sociales

rurales, en el conocimiento de la natu-

raleza, las limitaciones y las potencia-

lidades de las organizaciones sociales,

en las estructuras locales y regionales

del poder, en la naturaleza de las clases

CORTESA GERARD FAYOUX /Acnur

sociales rurales, en las articulaciones y

contradicciones entre lo rural y lo ur-

bano y en las convergencias y diver-

gencias territoriales y sus causas y con-

secuencias. La naturaleza y dinmica

de los conflictos rurales de todo tipo es

una informacin esencial para la toma

de decisiones pblicas, as como lo escontar con datos que permitan avanzar

en el conocimiento de las estructuras

agrarias existentes, sus conflictos y arti-

culaciones con todo tipo de actores, con

el Estado y la poltica. La informacin es

un instrumento esencial para la trans-

formacin de la institucionalidad rural.

7. El sector rural es un mar de conflictos.

Los mecanismos de resolucin de con-

flictos en el sector rural son un asunto

pendiente en la agenda pblica.

8. La articulacin competente del Minis-

terio de Agricultura con otras instan-

cias del Estado, como el medio ambien-

te, la minera, la salud o la educacin,

hace necesario reinventar mecanismos

que logren propsitos claros y eficaces

para los pobladores rurales.

9. Nuevas instituciones y mecanismos para

enfrentar adecuadamente el cambio cli-

mtico y los riesgos que existen sobre las

actividades rurales y su sociedad es partede las nuevas agendas en construccin

que requieren de una buena reflexin

por su complejidad y articulacin con las

dems instancias estatales.

10. Todos los instrumentos para la moder-

nizacin productiva (asistencia tcnica,

crdito, desarrollo de mercados, apoyos

y subsidios, riego, infraestructura social

y productiva, etc.) requieren una revisin

y actualizacin para mejorar su eficacia.

11. El rediseo del Incoder est pendiente

para ubicarlo en el desarrollo rural conenfoque territorial, la generacin de

conocimientos sobre la realidad rural y

las relaciones rurales-urbanas, la plani-

ficacin en el territorio, la construccin

de institucionalidad local para el desa-

rrollo rural, la definicin de estrategias

y la articulacin con los territorios, para

El desafo es triple: recuperar y reestructurar lo bueno

que se destruy durante el conflicto, replantear el campo

institucional para el desarrollo rural al postconflicto

y repensar la institucionalidad.


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21Hechos de Paz

Brasil: del apoyo agropecuario a ladinamizacin de los territorios ruralesPor Luiz Carlos Beduschi Filho,

Profesor de la Universidad de So Paulo (USP)*

La creacin del Programa Na-cional de Fortalecimiento de la

Agricultura Familiar (Pronaf )

en 1996 es un hito importan-

te en esta historia de Brasil en

busca de su desarrollo rural para superar la

pobreza de sus habitantes y aumentar sus

libertades y oportunidades.

En primer lugar, en el proceso de Brasil

hay que subrayar la importancia del vnculo

entre los avances conceptuales y las din-

micas sociales que han impulsado los cam-

bios institucionales.

En el debate acadmico se empez a ha-

blar de la categora de agricultura familiar,

entendida como aquella en que la propie-

dad, la gestin y el trabajo provienen, en su

mayora, de la familia. Con esta definicin

se evitan prejuicios como aquellos que aso-

cian el carcter familiar de la finca a una

pequea produccin, a una produccin de

subsistencia o de baja tecnologa. La intro-

duccin de esta nueva categora, asociada a

su uso operativo en iniciativas, proyectos yprogramas, permiti evidenciar a travs de

los datos del Censo Agropecuario de 1996

la potencialidad de esta agricultura familiar,

que aun sin el apoyo de las polticas pbli-

cas ya era responsable de entre el 35% y el

40% del valor total de la produccin del sec-

tor agropecuario.

Pero ms que una categora analtica, la

agricultura familiar fue incorporada como

un rasgo de identidad por una parte signi-

ficativa de los movimientos sociales rurales,

en especial de la Confederacin Nacional delos Trabajadores en la Agricultura (Contag -

www.contag.org.br), que lograron ampliar

su capacidad de influenciar las polticas p-

blicas, reivindicando el apoyo ms decisivo

del Estado brasileo.

El principal obstculo para que esta

agricultura familiar fuera ms productiva

era el de las problemticas alrededor del

acceso al crdito. El Programa Nacional de

Fortalecimiento de la Agricultura Familiar

se constituye, entonces, como un programapblico que facilita el acceso al crdito (con

tasas de inters subsidiadas), asociado a ca-

pacitacin y a inversiones en infraestructu-

ra en los municipios rurales. Se conforman,

adems, los Consejos Municipales de Desa-

rrollo Rural Sostenible (Cmdrs), que produ-

cen cambios significativos en las dinmicas

sociales, polticas y econmicas de muchos

municipios rurales del pas.

Desde entonces, el Programa Nacional

fue diversificando su actuacin y amplian-

do la escala del apoyo al fortalecimiento de

la agricultura familiar en Brasil. En 2006, se

titucin, en 2000, del Ministerio de Desa-rrollo Agrario (www.mda.gov.br), en coexis-

tencia con el Ministerio de Agricultura,

Pecuaria y Abastecimiento, fue la solucin

implementada para la conduccin de una

poltica pblica unida a lo rural.

Del sector agropecuario aldesarrollo territorial rural

Si los aos de la dcada de los 90 estu-

vieron marcados por el reconocimiento y la

creacin de polticas de apoyo a la agricul-

tura familiar, a partir de 2000 otros temas

emergen e influyen en nuevos cambios ins-

*Coautor de la publicacin Desarrollo territorial rural: anlisis de experiencias en Brasil, Chile y M-xico. http://www.each.usp.br/beduschi


consolida en ley la Poltica Na-

cional de Agricultura Familiar, y

los datos del Censo Agropecuario

de 2006 muestran claramente lo

acertado que fue esta opcin de

poltica. Representando el 84,4%

de los establecimientos del pas y

ocupando apenas 24,3% del rea,

la agricultura familiar es respon-

sable del 87% de la produccin

de yuca, 70% de la produccin de

frijol, 46% de maz, 38% del caf,

34% del arroz, 58% de la leche,

59% de cerdos, 50% de aves, 30%

de ganado y 21% del trigo.

La cooperacin tcnica de

organismos internacionales,

como la Organizacin de Nacio-

nes Unidas para la Alimentacin

y Agricultura (Fao), el Instituto

Interamericano de Cooperacin

Agrcola (IIca) y el Programa deNaciones Unidas para el Desa-

rrollo (Pnud), tambin fue im-

portante para estimular el debate

sobre el desarrollo rural en Brasil.

En una estructura productiva

dual como la brasilea en que

grandes propiedades con mono-

cultivos y mano de obra asala-

riada conviven a lado y lado con

propiedades familiares la cons-


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de organizaciones de la sociedad civil y

de los poderes pblicos local, regional

y nacional. Los colegiados territoriales

elaboraron sus Planes Territoriales de

Desarrollo Rural Sostenible (Ptdrs), que

deben expresar la visin estratgica que

tienen los participantes de este espacio

pblico de planificacin sobre el futuro

del territorio. De hecho, la experiencia

del Programa Nacional en los territorios

est apoyada en la idea segn la cual la

participacin social es un motor principal

para impulsar los cambios necesarios en

el mundo rural. En el nivel nacional, el

Programa se apoy en el fortalecimiento

del Consejo Nacional de Desarrollo Rural

Sostenible (Condraf) como instancia de

articulacin interministerial.

A partir de 2008, el Pronat da un paso

ms para brindar un apoyo articulado a los

territorios rurales con la creacin, a comien-zos de ese ao, del Programa Territorios de

Ciudadana (www.territoriosdacidadania.

gov.br), el cual ha priorizado su atencin en

120 territorios, conformados por los muni-

cipios con el menor ndice de desarrollo hu-

mano del pas y con gran concentracin de

beneficiarios del Programa Bolsa Familia. En

estos territorios se ejecutan, de forma articu-

lada y alineada, acciones de 22 ministerios

con el objetivo de superar la pobreza rural y

dinamizar las economas territoriales.

Estas transformaciones institucionalesen Brasil reflejan el dinamismo actual del

mundo rural, que demanda nuevos modelos

interpretativos y, sobretodo, creatividad para

hacer frente al reto de superar la pobreza y

ampliar las libertades de los habitantes de

los territorios rurales de nuestros pases.

titucionales en Brasil. Por un lado, la pues-

ta en marcha, en el ao 2003, del Programa

Hambre Cero, que pone en la agenda pbli-

ca la cuestin de la seguridad alimentaria y

nutricional. La idea principal es que el com-

bate al hambre y a la desnutricin, adems

de un imperativo tico, es una oportunidad

para dinamizar las economas locales, for-

talecer la agricultura familiar y estimular

cambios en las estructuras de poder en los

municipios ms aislados del pas. Una de

las innovaciones institucionales fueron los

Consorcios Municipales de Seguridad Ali-

mentaria y Desarrollo (Consad), que esti-

mularon la participacin de la sociedad civil

y ampliaron el control social de la poltica

pblica. En el nivel nacional, se fortaleci el

Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria

(Consea), con amplia participacin de las

organizaciones de la sociedad civil.

Tambin es importante subrayar la de-

cisin del Estado de volver a cumplir su

papel en el desarrollo rural. El Programade Adquisicin de Alimentos (Paa) es un

ejemplo de esta determinacin, al garanti-

zar un horizonte ms estable para que los

agricultores familiares puedan acceder a

nuevos mercados. Programas como huertos

escolares, alimentacin escolar, comedores

ral. Ms que un espacio geogrfico en que

se desarrollan determinadas actividades, los

territorios son construcciones sociales que

reflejan los lazos entre los actores que los

constituyen y que forjan una determinada

identidad. En 2004, estos avances conceptua-

les conllevan a otra innovacin institucional,

con la creacin de la Secretara de Desarrollo

Territorial (Sdt) en el mbito del Ministerio

de Desarrollo Agrario (http://www.mda.gov.

br/portal/sdt/) y la implementacin del Pro-

grama Nacional de Desarrollo Sostenible deTerritorios Rurales (Pronat).

Este Programa inici su trabajo, en

2004, identificando 65 territorios rurales

y pasando de 118 en 2006 a 164, a fines de

2010. En cada territorio fue constituido

un Colegiado Territorial con participacin


populares, entre otros, crean mercados que

son ms permeables a la participacin de

los agricultores familiares. Otro ejemplo es

la Poltica Nacional de Asistencia Tcnica y

Extensin Rural para la Agricultura Familiar

(Pnater),que recupera la capacidad del Es-

tado de proveer apoyo tcnico a los agricul-

tores familiares del pas.

Por otro lado, en Brasil se reconoce deforma cada vez ms intensa la importancia

de la dimensin territorial del desarrollo ru-

Ms que un espacio geogrfico en el que se desarrollan

determinadas actividades, en Brasil los territorios

son construcciones sociales que reflejan los lazos

entre los actores que los constituyen y que forjan una

determinada identidad.

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