la transformación histórica reciente de las políticas
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LA TRANSFORMACIÓN HISTÓRICA RECIENTE DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
DE CIENCIA Y TECNOLOGÍA EN ARGENTINA (1983-2007)
PONENCIA PREPARADA PARA SU PRESENTACIÓN EN EL 9º CONGRESO
LATINOAMERICANO DE CIENCIA POLÍTICA, ORGANIZADO POR LA
ASOCIACIÓN LATINOAMERICANA DE CIENCIA POLÍTICA (ALACIP). MONTEVIDEO, 26 AL 28 DE JULIO DE 2017
JAZMIN CASTAÑO LICENCIADA EN CIENCIA POLÍTICA-UBA, MAESTRANDA EN SOCIOLOGÍA ECONÓMICA-IDAES/UNSAM,
DOCENTE UNLA
1
La transformación histórica reciente de las políticas públicas de Ciencia y
Tecnología en Argentina (1983-2007)
Jazmín Castaño*
Resumen:
La ciencia y tecnología cuentan con una tradición y un desarrollo relevantes en el
país. El análisis de las políticas públicas para el sector (de ahora en más PCT) tiene una
larga trayectoria y se ha consolidado como una problemática que forma parte del campo
especializado de los Estudios sobre Ciencia, Tecnología y Sociedad.
El interés por analizar la institucionalidad en materia de CyT remite a que en
América Latina y el Caribe, las inversiones en CyT del sector público representan
aproximadamente el 60 % del total, mientras que el de las empresas solamente el 36 %
(RICYT, 2015). Particularmente en Argentina, la brecha es mayor, mientras que la
inversión en I+D por parte del sector público es aproximadamente el 76 %, la del
empresariado ronda el 20%. Por esta razón, el rol del Estado resulta fundamental para
comprender el desarrollo científico-tecnológico. Aunque la débil participación del sector
privado podría ser un factor relevante, habría que indagar las razones de su inacción en
materia de inversiones y demanda de CyT.
Teniendo en cuenta que el posicionamiento estatal no es neutral, y que desde los
años ´80 se ha consolidado mundialmente el modelo de PCT basado en la innovación,
vale la pena analizar el devenir de las principales instituciones encargadas de los
lineamientos en CyT. A partir de una revisión bibliográfica y documental, este trabajo se
propone reconstruir brevemente el tratamiento y aplicación de las PCT en Argentina
desde 1983 hasta la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva en 2007, para comprender en qué medida se transformaron las lógicas detrás
del diseño e implementación de los instrumentos de CyT en el país.
*Licenciada en Ciencia Política-UBA, Maestranda en Sociología Económica-Idaes/UNSAM. Docente
UNLa. Este trabajo es una versión resumida de los “Antecedentes históricos” de su tesis de maestría (en
elaboración), titulada “Entre la promoción y la innovación. Un análisis del modelo de las políticas públicas
en ciencia y tecnología implementadas por el MINCyT durante los gobiernos de Cristina Fernández de
Kirchner (2007-2015)”. Correo electrónico: [email protected].
2
Introducción
A partir de los años ´80, dentro del campo de estudios denominado “Ciencia,
Tecnología y Sociedad” (CTS), numerosos trabajos se han referido a la dimensión
político-institucional de la CyT. Las preguntas que han guiado dichos estudios se
centraron en el desempeño de las instituciones de ciencia y tecnología (CyT) en su
conjunto, el rol otorgado a los científicos y las actividades de la propia comunidad
académica, identificando los problemas y debilidades que presentaba la planificación de
la ciencia y la tecnología en el país1. Estas inquietudes fueron producto de la difusión del
concepto de Sistema Nacional de Innovación, desarrollado en los trabajos de de Lundvall
(1992), Nelson (1993), Freeman (1998) y Edquist (2001), principales autores que
reformularon los postulados de Schumpeter sobre la innovación tecnológica y el
crecimiento económico. Los estudios neoschumpeterianos se refirieron al SNI como un
conjunto de instituciones y actores públicos y privados cuya interacción genera un circulo
virtuoso para promover el aprendizaje, difundir la I+D+i y promover el progreso técnico.
El caso modelo fue el de los países asiáticos a partir de los años ́ 80 (Velho, 2011; Elzinga
y Jamison, 1996; Castaño, 2016).
En este sentido, el propósito del siguiente trabajo es revisar brevemente el
tratamiento y aplicación de las políticas de ciencia y tecnología (PCT) en Argentina desde
1983 hasta la creación del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva en
2007. Se argumenta que, en medio de la consolidación internacional del modelo de PCT
basado en la innovación sentado en los postulados neoschumpeterianos, en Argentina se
observó también una trayectoria singular y sinuosa producto de los cambios de gobierno
y de las problemáticas estructurales del sector, que hasta el día de hoy se encuentran en
debate y forman parte de la agenda pública. Teniendo en cuenta la hegemonía mundial
del modelo neoshumpeteriano para la implementación de las políticas públicas, el repaso
histórico de lo sucedido en el país en la historia reciente se propone señalar que el
paradigma de la innovación recién se instaló definitivamente en los años 2000.
Con tal fin, el trabajo se estructurará de la siguiente manera: en la primera sección,
se desarrollará brevemente los años previos al período mencionado para dar cuenta del
punto de partida. En segundo lugar, se expondrán las principales políticas del gobierno
de Alfonsín. En tercer lugar, se explicará la reforma realizada en el sistema científico
1 Entre los académicos que han presentado trabajos de acuerdo a estos interrogantes se encuentran Oszlak
(1976), Mora y Araujo (1973), Sagasti y Guerrero (1974), Oteiza (1992), entre otros.
3
durante el menemismo y por último, se sintetizará la situación producida por el impacto
de la crisis de 2001 y las medidas tomadas para la reconstrucción del sistema científico
durante el gobierno de Néstor Kirchner.
Como aclaración metodológica, cabe señalar que este trabajo no propone ser
exhaustivo sino remarcar los principales sucesos de cada período histórico a fin de dar
cuenta de la trayectoria de la PCT en el país durante la historia reciente.
1. Antecedentes históricos: los años previos (1945-1983).
El inicio de la PCT en Argentina data de fines de los ’40 e inicios de la década del
´50 cuando fueron creadas las primeras instituciones científico-tecnológicas nacionales,
tales como la Universidad Obrera Nacional (1948), la Comisión Nacional de Energía
Atómica (1950), la Dirección Nacional de Investigaciones Científicas (1950), el Consejo
Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas en 1951 (CNICyT, antecedente del
actual CONICET).
Estas decisiones fueron tomadas durante el primer peronismo (1946-1955), en
conformidad con el clima de época de expansión de las ideas económicas centrales del
keynesianismo, con el objetivo de desafiar los dilemas emergentes en 1948 con
agotamiento de la primera fase de la Industrialización por Sustitución de Importaciones
(ISI). El rol de la CyT fue central en la conformación del Segundo Plan Quinquenal, en
el cual se planteó la necesidad de profundizar la industrialización e impulsar los sectores
considerados económicamente estratégicos. Así, se desarrollaron actividades en el área
nuclear, química, aeronáutica y agraria, cuando surgió la necesidad de mejorar los saldos
exportables mediante el aumento de la productividad agrícola para enfrentar la crisis
económica emergente2. De esta manera, las actividades de CyT “fueron concebidas como
un componente de la planificación económica” (Hurtado, 2010: 73)3, en consonancia con
2 La política científica-tecnológica del peronismo presentó una matriz de investigación aplicada y
transferencia tecnológica y no solamente de fomento de la investigación básica, impulsada por un sector de
la comunidad científica que abogaba por una dinámica institucional más centrada en la academia. La
comunidad científica que demandaba una ciencia libre y autónoma, representada por la Asociación
Argentina para el Progreso de las Ciencias (AAPC) presidida por el fisiólogo Bernardo Houssay, la Unión
Matemática Argentina (UMA) y la Asociación Física Argentina (AFA) (Hurtado, 2010).
3 Sin embargo, la creación de las instituciones de ciencia y tecnología en Argentina suele ser identificada
con la demanda de la comunidad científica y con la creación de varios institutos durante el gobierno de la
Revolución Libertadora (1956-1958), junto con el programa desarrollista del gobierno posterior de Arturo
Frondizi (1958-1962) (Albornoz, 2007).
4
el contexto internacional de la posguerra. Tal como plantea Bisang (1995) “el modelo
sustitutivo planteaba un nuevo rol para la tecnología (y necesariamente para el modelo
científico que lo sustentaba) en el plano productivo, distinto al modelo agroexportador”
(Bisang, 1995: 17).
Luego del Golpe de Estado de 1955, se crearon dos organismos como el Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria en 1956 (INTA) y el Instituto Nacional de
Tecnología Industrial en 1957 (INTI). Dichos institutos tenían por función específica
asistir al sector productivo. En 1969, se creó el Consejo Nacional de Ciencia y Técnica
(CONACyT) y la Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT). Otro instrumento
novedoso fue la sanción de la Ley Nº 19.231 de Transferencia Tecnológica (1971), cuya
orientación tuvo en cuenta objetivos económicos considerados estratégicos (Chudnovsky
y López, 1995).
Posteriormente, los sucesivos golpes de Estado perpetrados por las Fuerzas
Armadas tuvieron impacto en las políticas macroeconómicas como las sociales, culturales
y educativas, y también en CyT. Es decir que las PCT variaron obedeciendo a los
lineamientos de cada dirigencia política en el gobierno. Esto se plasmó en la gestión y en
los múltiples cambios institucionales producidos en el sector - como puede observarse en
el Gráfico Nº1-, o por lo menos en la Secretaría de Ciencia y Tecnología, que concentraría
los principales lineamientos en la materia.
Gráfico 1: Línea de tiempo (1956-1989)
La dictadura militar (1976-1983) dejó de lado los impulsos de la década del ´60,
adoptando un discurso de corte neoliberal que aumentó de forma exponencial los
obstáculos para implementar de forma articulada las políticas de CyT (Nochteff, 1994).
Entre las medidas implementadas, se crearon centros e institutos mediante los cuales el
gobierno militar generó el aislamiento de las universidades y administró los fondos de
1956
Se crea el INTA
1957
Se crea el INTI
1958
Se crea el CONICET
1968
Se crea la SECONACyT en el ambito del
CONACYT
1971
Se disuelve el CONACYT. La SECYT pasa a
ser subsecretaria
1983
El CONICETpasa a la SECyTy esta alMinisterio deEducación.
1989
La SECyT pasa a orbita de la
Presidencia de la Nación
5
forma discrecional e irregular a través de su tercerización en fundaciones privadas.
También se procedió a la persecución ideológica de los investigadores, impidiendo el
ingreso a la carrera de investigador a quienes no contaran con el visto bueno de las
autoridades (Hurtado, 2010).
2. El retorno de la democracia: el gobierno alfonsinista (1983-1989)
Con el retorno de la democracia, el gobierno de Raúl Alfonsín creó en 1983 la
Secretaría de Ciencia y Tecnología (SECyT) en el ámbito del Ministerio de Educación y
Justicia. El CONICET, con el objetivo de reconstruir el vínculo con las universidades,
quedó bajo la órbita de la SECyT. Se implementó el sistema de apoyo a investigadores
universitarios (SAPIU) lo que luego sería conocido como el programa de incentivos.
La gestión de Manuel Sadosky y Carlos Abeledo en la SECyT emprendió la
reinstalación de procedimientos de evaluación por calidad académica. A partir de 1984,
se derogaron las normas que comprendían cierto control ideológico sobre los
investigadores y se incorporó a quienes habían sido cesanteados por dicho motivo, caso
de investigadores provenientes de las ciencias sociales y humanas. También se instauró
un sistema de convocatorias anuales abiertas para el financiamiento de proyectos,
trasparentando la administración de los recursos; se sancionó a quienes habían cometido
irregularidades con los fondos y se solicitó un informe sobre la modalidad de
financiamiento y el desvío de fondos durante la dictadura (Abeledo, 2007).
En dicho contexto, se produjo un debate sobre cómo fomentar la investigación
aplicada y el desarrollo tecnológico y sobre cómo mejorar el vínculo con el sector
productivo (Hurtado, 2010). Uno de los objetivos planteados por la gestión Abeledo fue
“articular e integrar las políticas científicas y tecnológicas con el resto de las políticas de
desarrollo económico y social” (Yoguel et al. 2007: p. 19). Para ello se dio impulso a los
Programas Nacionales, en áreas como biotecnología e informática, se creó la oficina de
transferencia tecnológica en 1987 (GADETEC) y se permitió que los investigadores
realizaran consultorías utilizando hasta el 20 % de su tiempo de trabajo. Según
Chudnovsky y López (1995) la repercusión de esta iniciativa no fue de gran magnitud.
A pesar de estas medidas implementadas, tendientes a reconstruir el
funcionamiento básico de las instituciones del sistema científico y tecnológico, el
6
contexto económico dejó truncos varios de los objetivos centrales, quedando la
democratización y la eliminación de la persecución ideológica como uno de los cambios
más relevantes. A finales de la década del ̀ 80, la tendencia hacia una mayor liberalización
económica impidió modificar el régimen de importación de tecnología4 y el mejoramiento
del financiamiento del sistema se vio imposibilitada por la crisis fiscal. Por lo tanto, más
allá de las medidas implementadas en materia informática5 y algunos lineamientos
generales en la evaluación de los investigadores, los objetivos de la gestión no pudieron
llevarse a cabo ni cumplirse efectivamente (Oteiza, 1992; Chudnovsky y López, 1995;
Yoguel et al. 2007).
3. La PCT durante el menemismo (1989-1999)
Los años ´80 y ´90 se caracterizaron por la expansión del neoliberalismo en el
plano político-ideológico mediante la adopción de las medidas económicas impulsadas
por el Consenso de Washington. El documento, elaborado por John Williamson, presentó
diez puntos conocidos como “recetas neoliberales” que debían ser aplicados por los países
que contrajeran deuda: disciplina presupuestaria para evitar el déficit fiscal,
reordenamiento de las prioridades del gasto en función de las áreas estratégicas del
desarrollo, reforma impositiva, liberalización financiera, tipo de cambio competitivo,
disminución de las barreras aduaneras, ingreso irrestricto de inversión extranjera directa,
privatizaciones y desregulación. Dichas políticas fueron consideradas deseables por los
organismos multilaterales de crédito tales como el Fondo Monetario Internacional (FMI),
el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
El neoliberalismo, como corriente hegemónica en el marco económico,
consideraba a la tecnología como una variable exógena, por lo que no se encontraba entre
las prioridades de los objetivos económicos. En términos teóricos, el avance tecnológico
no se produciría la creación de capacidades científico-tecnológicas nacionales sino por la
4 El régimen de importación de tecnología instaurado en 1981 no fue modificado, sea por convencimiento,
desidia o compromisos con organismos internacionales-Oteiza, 1992. 5 Un mecanismo novedoso en el campo de la política tecnológica fue la creación de una Comisión Nacional
de Informática, que implementaría medidas de política industrial tendientes a consolidar un polo electrónico
apoyado en el desarrollo de empresas de capital mayoritario nacional, y el subsecuente dictado de un
régimen informático (Resolución 44/85), que preveía incentivos para un grupo de firmas nacionales a
cambio del cumplimiento de obligaciones referidas principalmente a metas de integración nacional de la
producción y de generación de conocimientos tecnológicos (Azpiazu et al., 1988). Estas políticas, que
contaron con una fuerte oposición de parte de las grandes firmas del sector, no alcanzaron los objetivos
propuestos.
7
incorporación de la CyT mediante la importación de bienes de capital, la inversión
extranjera directa y la transferencia tecnológica, desde los países centrales hacia los países
que contaran con ventajas comparativas en recursos naturales. En ese marco, el enfoque
de las “fallas del mercado”, dio lugar a la implementación de políticas que tuvieran por
objetivo la importación de tecnología (políticas horizontales enfocadas en la demanda),
que eran compatibles con la liberalización del mercado (Dagnino y Thomas, 1999;
Chudnovsky y Lopez, 1995, Lugones y Suarez, 2006).
A nivel internacional, la revolución tecnológica tuvo gran impacto y transformó
paulatinamente el modo de producción en los países centrales a partir de la emergencia
de nuevas tecnologías informáticas que agilizaron la transmisión de la información,
nuevos productos de consumo masivo y nuevas técnicas organizacionales basados en la
lógica toyotista de producción flexible (Bisang, 1995; Chudnovsky y Lopez, 1995;
Hurtado, 2010).
Paralelamente, en el plano interno, la crisis fiscal constituyó un factor
fundamental. Por lo tanto, la reforma del Estado también se produjo en el área de CyT
con el achicamiento de sus instituciones y su ajuste presupuestario.
En términos institucionales, se puede hablar de dos subperíodos durante el
menemismo, 1989-1995 y 1996-1999. El primer subperíodo es denominado en la
literatura como la “reacción tradicionalista”, que transcurrió entre 1989 y 1995. Esta etapa
estuvo marcada por la designación al frente de las principales instituciones del sector, de
investigadores que habían desempeñado funciones durante las intervenciones militares
previas a 1983. Entre las políticas adoptadas se procedió a desmantelar algunas de las
iniciativas más relevantes del gobierno radical, como el mencionado SAPIU y la Escuela
Latinoamericana de Informática, ESLAI (Albornoz y Gordon, 2011).
En el plano legislativo, se sancionó la Ley de Promoción y Fomento de la
Innovación Tecnológica, Ley N° 23.877, en 19906. Mediante la sanción de esta norma,
cuyo objetivo fue mejorar la actividad productiva y comercial a partir de la ciencia,
tecnología e innovación, se creó el Fondo para la Promoción y Fomento de la Innovación,
a partir del aporte del Gobierno Nacional, un porcentaje de las ganancias de los proyectos
6 Para ver documento completo, ingresar al siguiente link:
http://www.agencia.mincyt.gob.ar/upload/ley23877_Promoci%C3%B3n%20y%20Fomento%20de%20la
%20Innovaci%C3%B3n%20Tecnol%C3%B3gica.pdf
8
y de los convenios con organismos internacionales. El régimen de promoción previó la
implementación de financiamiento, crédito fiscal, subsidios a PYMES que propusieran
proyectos en vinculación con instituciones del sistema científico y tecnológico –de esta
forma inició el Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR).
En simultáneo, como parte de la reducción presupuestaria, comenzó el
desmantelamiento de algunas áreas centrales como el Instituto Nacional de Tecnología
Industrial (INTI) y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) para la
racionalización del plantel de recursos humanos. Este último fue puesto bajo la órbita de
la Secretaría de Agricultura, dejando de contar con autarquía financiera.
En síntesis, el set de instituciones había sido creado previamente en respuesta a
las necesidades del modelo de la Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI),
quedando desfasado en los `90 respecto a los objetivos de la gestión –el ajuste
macroeconómico nacional- en el marco del nuevo contexto tecnoproductivo mundial
(Bisang, 1995: p29).
Como parteaguas en el tema de política universitaria, hay que mencionar la
sanción de la Ley de Educación Superior (LES) en 1995, que habilitó el arancelamiento
de los cursos de posgrado y creó el ente de acreditación y evaluación universitaria
(CONEAU). Con el impulso de la LES, Juan Carlos del Bello, Secretario de Políticas
Universitarias, pasó a ser luego en 1996 el nuevo Secretario de Ciencia y Tecnología.
También asumió como interventor del CONICET durante un año.
Juan Carlos del Bello asumió con el objetivo de realizar un reordenamiento del
organismo y desmantelar lo que denominó la “contrarreforma”7. Se frenó la creación de
centros e institutos y la modificación de su financiamiento, se derogaron los ingresos a la
carrera de investigador con vicios de procedimiento, se incorporaron nuevos
investigadores con prioridad en áreas estratégicas, se suspendieron pagos de contratos de
obras no vinculados a la ejecución de las mismas y se transfirieron dichas obras al
Ministerio de Economía para su finalización. También se suspendieron pagos de
alquileres por instalaciones que ya habían sido compradas, se internalizó el pago de
7 Según Del Bello, la contrarreforma consistió en la gestión del Dr. Matera (1989-1996) en la cual se
reivindicaron algunas acciones adoptadas durante la dictadura y se revirtieron algunos de los cambios
introducidos por Carlos Abeledo (1983-1989) como la apertura de juicios para quienes hubieran incurrido
en malversación de los subsidios, creación del SAPIU, entre otros. Del Bello, “Contrareforma (1990/96) y
Cambios en el Conicet a partir de 1996” en Ruptura y reconstrucción de la ciencia en Argentina.
9
salarios de 6000 empleados que se encontraban tercerizados, se cesanteó a un centenar de
miembros de la carrera de personal de apoyo que no prestaban realmente servicios a la
institución. El objetivo era una mejora de eficiencia en la gestión y administración de los
recursos públicos, cuyo objetivo último era la disminución del gasto fiscal por parte del
Estado (Hurtado, 2010). También se lanzó el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y
Tecnología (1998-2000).
En el marco de la Segunda Reforma del Estado8, entre 1996 y 1999 se realizaron
transformaciones en el modelo institucional de política científico-tecnológica que
tuvieron una gran profundidad (Mallo, 2011). Se creó la Agencia Nacional de Promoción
Científica y Tecnológica (ANPCYT) para la implementación de los fondos sectoriales
con financiamiento internacional y el Gabinete Científico y Tecnológico (GACTEC)
(Albornoz, 2007).
La creación de la ANPCyT dio inicio a una serie de conflictos de poder entre la
SECyT y el CONICET por distintos motivos: los criterios utilizados en la evaluación de
la Carrera de Investigador; la superposición de funciones de la Agencia y el CONICET
para la financiación de proyectos; el origen de los fondos para la CyT, producto de los
préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo. Uno de los problemas era el tema
financiero, que resultó en una priorización de la ANPCyT, a la cual se le otorgaron aún
mayores recursos presupuestarios que al CONICET para la ejecución de proyectos. La
discusión se daba en dos planos, uno era sobre el origen de los fondos y otro, la lógica
pro-mercado que planteaba la ANPCyT, por el interés en darle mayor impacto económico
a la producción científica y el vínculo generado con las empresas.
Con el devenir de los años, la Agencia se constituyó como complementaria del
CONICET a pesar de los primeros desacuerdos: “La creación de la Agencia, así como la
reorganización de los objetivos institucionales del Conicet modifican drásticamente las
funciones de las instituciones clave del complejo local, consolidando una nueva división
del trabajo en términos de responsabilidades y ámbitos de intervención.” (Mallo, 2011:
157).
En definitiva, si bien durante los primeros años se inició la gestión de instrumentos
basados en la incorporación de tecnología vía importación de bienes de capital, con una
8 La Segunda Reforma del Estado forma parte de las reformas de ajuste estructural implementadas
durante el gobierno de Carlos Menem en Argentina (1989-1999).
10
lógica apoyada en las fallas del mercado. El cierre de la década, combinó la gestión con
los instrumentos de PCT pensados a partir del enfoque de los Sistemas Nacionales de
Innovación (Yarza, 2004; Mallo, 2011; Lugones y Suarez, 2006).
“La consolidación por vía del discurso técnico y académico,
del concepto de sistemas nacionales de innovación como recurso y
estrategia para reconfigurar el conjunto de acciones públicas, así como
criterios e instrumental para la definición de los problemas de política
dio el impulso para reactivar la discusión, reconstruyendo la agenda y
viabilizando la iniciativa pública en este ámbito” (Mallo, 2011:156).
Por otro lado, Bisang argumentó que:
“Durante los `90, más que el desinterés de las autoridades, lo que se
pudo observar fueron nuevas condiciones para el complejo de CyT que
implicó su reconfiguración. Estas condiciones fueron construidas
internacionalmente y tampoco se ajustaron completamente a los
requerimientos de dicho modelo neoliberal.” (Bisang, 1995: 15)
4. De la crisis de la convertibilidad a la recomposición del sistema científico
y tecnológico: las políticas implementadas por De la Rúa, Duhalde y
Kirchner.
4.1 La crisis de la Alianza (1999-2001) y el gobierno de Eduardo Duhalde.
El gobierno de la Alianza dispuso el traspaso de la re-nombrada Secretaría de Ciencia,
Tecnología e Innovación Productiva a la Secretaría General de la Presidencia, en la cual
Dante Caputo asumió su conducción. Si bien Caputo fue propuesto para consolidar
vinculo del CONICET con universidades y jerarquizar el área (intentando frustradamente
concentrar bajo su ala todas las instituciones centrales del sistema como INTA, INTI,
CONEA, CONAE), su gestión presentó importantes inconvenientes por lo que terminó
renunciando en febrero de 2001. Entre los episodios que desencadenaron su denuncia, se
encontraba el lanzamiento de un Plan en el año 2000, que proponía la modificación del
mecanismo de nombramiento de los investigadores, quienes debían hallar un puesto de
trabajo en las Universidades, quedando el CONICET como subsidiario, al pagar un
incentivo como salario (Hurtado, 2010). Este plan fue fuertemente rechazado por la
11
comunidad científica y generó un gran debate. A modo de ejemplo, Juan Carlos Del Bello,
en una entrevista con el Diario Página /12 en septiembre del 20009 planteó:
“La propuesta es una bomba al Conicet. Dice que no habrá más ingresos a la carrera
de investigador, que habrá una sola categoría con una remuneración equivalente a la
de investigador asistente que cobra más o menos 800 pesos, y a eso se sumarán otros
ingresos como el salario que cobren en la universidad por cargos de dedicación
completa y los subsidios que hayan obtenido a través de proyectos aprobados por el
Fondo Nacional de Ciencia y Tecnología (Foncyt). Me parece muy bien ese
incentivo pero eso lo tiene que pagar el Foncyt como ocurre en la National Science
Foundation, que además de pagar proyectos abona un grant a los investigadores. Por
otro lado, hay que lograr que los investigadores del Conicet que tienen dedicación
simple en la universidad asciendan a exclusiva. Por ese camino se apunta a aumentar
un 10 por ciento (unos 1100 puestos) las dedicaciones full time, pero la plata tiene
que salir del presupuesto universitario. No es función del Conicet aumentar las
dedicaciones exclusivas de la universidad, por ese camino se mira al Conicet como
subsidiario del sistema universitario y no es así, lo complementa. Para no cristalizar
la situación actual en que las universidades más grandes como Buenos Aires,
Córdoba, Litoral concentran la mayor cantidad de investigadores, habría que
incrementar ese 10 por ciento en forma proporcional a las plantas de exclusivas de
cada universidad. Por otra parte, la propuesta es el acta de defunción para los
investigadores que están en los institutos sin vinculación con la universidad”.
Luego de la renuncia de Caputo, Adriana Puigross asumió como secretaria, quien
impulsó la sanción de la Ley Nº 25.467 por la cual se “estructuró el Sistema Nacional de
Ciencia, Tecnología e Innovación, constituido por los órganos políticos de asesoramiento,
planificación, articulación, ejecución y evaluación”. Según la normativa, el Estado
Nacional era y es responsable de generar las condiciones para la producción de los
conocimientos científicos y tecnológicos, financiar sustancialmente y orientar la actividad
científica, establecer áreas prioritarias y estratégicas para el desarrollo integral del país,
promover la formación y empleo de los científicos y tecnólogos, establecer el Plan
Nacional de CTI, fomentar la radicación de personal de excelencia en el país.
En diciembre de 2001, se desencadenó la crisis que repercutió en múltiples planos,
político, económico y social. Como se observa en el Gráfico Nº 2, el impacto de la crisis
de 2001 fue importante en el sector de CyT, principalmente en cuanto al presupuesto
destinado luego de la devaluación en 2002, que implicó una caída muy pronunciada en el
financiamiento.
9 Ver nota completa en el siguiente link: https://www.pagina12.com.ar/2000/00-07/00-07-21/pag12.htm.
Accesada el día 8-7-2017.
12
Fuente: Elaboración propia en base a datos estadísticos publicados por la Red de Indicadores en
Ciencia y Tecnología: www.ricyt.org.
Durante la breve gestión de Eduardo Duhalde, fue designado en la SECyT Julio
Luna y en abril de 2002 fue nombrado al frente del CONICET el Dr. Eduardo Charreau,
quien se mantendría en dicha función hasta el año 2008. Entre las medidas
implementadas, se dio marcha atrás con algunos instrumentos impulsados por Caputo y
Puigross, como las Becas Ramón Carrillo para Investigadores Menores de 40 años
(IM40), se impulsó el financiamiento de proyectos PICT y PICTO y se recompuso el
presupuesto del INTA.
4.2 La reconstrucción del sistema científico y tecnológico (2003-2007)
A partir de 2003, el gobierno de Néstor Kirchner se propuso entre sus objetivos la
reconstrucción del Sistema Científico y Tecnológico. Las políticas implementadas se
basaron por un lado, en el financiamiento de las actividades de CyT y por otro lado, en la
planificación de mediano y largo plazo de dicha función. En cuanto al financiamiento, las
universidades, el CONICET, la SECYT, el INTA, INTI y CONEA obtuvieron una
recomposición presupuestaria que les dio un impulso muy importante. Tal como se
observa en el Gráfico N° 2, recién entre 2006 y 2007 se recuperaron los niveles de
financiamiento de 1995. Particularmente el CONICET tuvo un impulso muy importante
principalmente mediante la incorporación de investigadores y becarios.
0,00
200,00
400,00
600,00
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corr
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Año
Gráfico Nº 2: Gasto en I+D en Argentina (1996-2007)
13
Fuente: Elaboración propia a partir de Base de datos del CONICET.
Como se puede observar en el Gráfico Nº 3, el número de becarios creció
considerablemente durante el período. Comparativamente, en el año 2007, el total de
becas financiadas por el CONICET duplicó a la cantidad del inicio del kirchnerismo,
puede observarse el gran impulso que tuvo la política de formación de recursos humanos
en el número de becarios que ingresaron, casi triplicando la masa de 2003.
El diagnóstico que se realizó fue que la comunidad científica se “encontraba
envejecida”10. Para rejuvenecer la Carrera de Investigador Científico (CIC) se abrió la
convocatoria y se normalizó la situación del ingreso que tenía pendiente el nombramiento
de gran cantidad de investigadores. También, se recompusieron y jerarquizaron los
salarios de los investigadores, que más allá de la devaluación realizada durante el
gobierno de Eduardo Duhalde, se encontraban desactualizados comparativamente a otras
actividades.
De acuerdo a las cifras mencionadas por el Presidente Néstor Kirchner en el
último discurso inaugural de sesiones ordinarias del Congreso Nacional en 2007, los
salarios fueron aumentados considerablemente. En aquel discurso, Kirchner dijo:
“En el marco de la política de jerarquización de la actividad
científica y tecnológica los estipendios promedios de las becas
doctorales y posdoctorales que otorga el CONICET, fueron
incrementados en 121 por ciento y 117 por ciento. En el mismo período
el incremento salarial promedio de los investigadores del CONICET
fue del 190 por ciento para un investigador asistente, del 100 por ciento
10 Entrevista realizada con informante clave L.S. realizada el día viernes 7 de abril de 2017.
Doctorales Posdoctorales Total
2003 1840 511 2351
2007 4994 605 5599
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Gráfico Nº 3: Becas doctorales y postdoctorales financiadas por el CONICET (2003 y 2007)
2003 2007
14
para un independiente del 87 por ciento para un superior”11. (Discurso
Kichner, 1-3-2007)
Por otro lado, desde la SECyT, que pasó a depender del Ministerio de Educación
de la Nación, se lanzó el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
Bicentenario 2006-2010. El Plan fue elaborado en cumplimiento con la Ley Nº 25.467 de
2001, de Ciencia, Tecnología e Innovación, que entre sus misiones, le encomendó a la
SECyT estructurar el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación, constituido
por los órganos políticos de asesoramiento, planificación, articulación, ejecución y
evaluación. Por lo tanto, al igual que la Ley 25.467, el Plan fue pensado desde una
perspectiva basada en los Sistemas Nacionales de Innovación (SNI).
La elaboración del Plan Bicentenario definió las misiones de los organismos que
lo componen y las necesidades de los diferentes sectores productivos. Entre los objetivos
planteados a cumplir entre 2005 y 2010, se encontraban los de orientar la I+D hacia un
mayor conocimiento de los problemas de la sociedad, la mejora de la calidad de vida y el
desarrollo social; crear y aplicar conocimiento para la explotación responsable de los
recursos naturales protegiendo el ambiente; fortalecer la innovación, la modernización y
vinculación tecnológica en la producción industrial y agropecuaria; aumentar la base
científica y la capacidad tecnológica.
La SECyT quedó encargada de promover las actividades en CTI a través de la
ANPCyT; ejecutar actividades CyT a través del CONICET; articular el SNCTI a Través
del COFECyT y el CICyT; gestionar las relaciones internacionales en CTI. En el caso de
la ANPCyT, se le encomendó gestionar y adjudicar fondos mediante mecanismos que
garanticen transparencia; promover y financiar la actividad de innovación, desarrollo y
vinculación tecnológica, en proyectos cofinanciados con el sector productor de bienes y
servicios o demandante de necesidades sociales a través del FONTAR; promover y
financiar las diferentes áreas del conocimiento científico y tecnológico, tanto en
investigación básica, como aplicada y desarrollo tecnológico mediante el FONCyT.
Por último, las políticas específicas destinadas al fortalecimiento del sistema
científico y tecnológico se vincularon a otras iniciativas legislativas correspondientes, por
ejemplo, al plano educativo. A grandes rasgos, cabe mencionar la sanción de las leyes:
11 Para ver discurso completo: http://www.elterritorio.com.ar/nota4.aspx?c=1698789546889513.
Accesado el día 4-7-2017
15
Ley de Garantía del Salario Docente y 180 días de clase (Ley 25864/ 2003).
Ley de Educación Técnico Profesional (Ley 26058/2005).
Ley de Financiamiento Educativo (Ley 26075/2005).
Ley Nacional de Educación Sexual Integral (Ley 26150/2006).
Ley Nacional de Educación (Ley 26085) –derogó la Ley Federal de Educación (1993).
Ley de Implementación Efectiva de la Responsabilidad del Estado en el Nivel de
educación Superior: implica, entre otros aspectos, la supresión del segundo párrafo del
artículo N° 50 de la LES.
Ley del Régimen de Permanencia y Bienestar Estudiantil: deroga los artículos Nº 13 y 14
de la LES.
Ley Ejercicio de la Docencia de la Educación Superior: modifica los artículos Nº 11 y 12
de la LES.
En síntesis, como toda política pública, la PCT no se escindió de la orientación
general del gobierno, por lo tanto, el sesgo de las políticas de CyT tuvo un mayor
protagonismo del Estado (Albornoz y Gordon, 2011). La consolidación de la PCT llevó
a legitimar la necesidad de una estructura ministerial para atender los requerimientos del
sector. Desde fines del año 2007, el Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación
Productiva (MINCyT) nucleó las funciones de CyT a nivel nacional. Dicha facultad fue
delegada el 10 de diciembre mediante la modificación de Ley de Ministerios Nº 26.338,
con la asunción de Cristina Fernández de Kirchner a la Presidencia de la Nación.
De esta manera, la CyT pasaron a su mayoría de edad, quedando el MINCyT como
encargado de cumplir con dos objetivos principales: por un lado, fortalecer el sistema
científico y tecnológico y por otro, poner la ciencia y la tecnología al servicio del
desarrollo económico y social.
En definitiva, el modelo de PCT basado en la innovación fue introducido
paulatinamente. Recién con la creación del MINCyT, se puede decir que se planteó
deliberadamente la necesidad de potenciar la innovación, por lo que los objetivos se
guiaron por los lineamientos provistos por ejemplo por la Ley Nº 25.467.
Conclusiones
A lo largo de este trabajo se pudo observar el tratamiento general de las PCT en
Argentina desde la década del ´80 hasta la creación del MINCyT en 2007. Como rasgo
16
central del período debe destacarse la continuidad democrática durante treinta años, sin
embargo, el sector de CyT sufrió los efectos de las sucesivas crisis económicas y el rumbo
general de la economía, que generaron continuas dificultades para su desempeño
(Albornoz y Gordón, 2011). Durante el período, las instituciones argentinas atravesaron
múltiples cambios producto de distintos factores: la necesidad de reconstruir el sistema
científico-tecnológico con la recuperación de la democracia; las disputas internas de los
referentes de la comunidad académica; el impacto de la crisis fiscal del Estado; y la
ideología preponderante de cada gestión.
En definitiva, luego de la Dictadura Militar, la gestión de la CyT tuvo un lugar
distinto en cada gobierno obedeciendo a problemáticas locales y coyunturales durante la
mayor parte del período. Mientras que durante el gobierno de Alfonsín se procedió a
desmantelar las medidas tomadas por la Dictadura Militar, el gobierno de Carlos Menem
tuvo dos momentos diferentes, durante en el segundo subperíodo se reformuló la PCT en
función del nuevo paradigma internacional (vinculado con los Sistemas Nacionales de
Innovación) y luego de la crisis del 2001, el gobierno de Néstor Kirchner propuso una
política más estatista, con el propósito de recuperar las capacidades científicas y
tecnológicas del complejo que habían sufrido su desfinanciamiento por la crisis.
Sin embargo, el modelo basado en los sistemas de innovación tuvo su correlato
nacional, las transformaciones realizadas durante el interregno 1996-1999 tuvieron su
impronta. Como se mencionó anteriormente, la creación de la ANPCyT tuvo un impacto
estructural en términos institucionales. Si bien para algunos autores, se intentó de alinear
las políticas con el objetivo de la innovación (Albornoz y Gordón, 2011), para otros, la
adopción de los postulados neoschumpeterianos solo sirvió para discutir la carencia de
articulación entre oferta de conocimiento científico-tecnológico y la demanda del sector
productivo, instalando la importancia del mercado a la hora de definir la agenda de CyT
(Yarza, 2004).
Aun reconociendo los debates sobre el carácter mimético de la adopción de las
políticas implementadas por los países desarrollados en materia de CyT (planteado en la
década de 1960 por Varsavsky, Herrera y Sábato, entre otros), y la presencia de grandes
debates sobre qué políticas deben desarrollarse para los países en desarrollo12, la
12 En el marco de la Economía de la Innovación, surgió un debate central que remite al tipo de políticas
públicas que deben implementarse en América Latina. Hay quienes defienden la posibilidad de mejorar los
términos del intercambio incorporando tecnología en los sectores tradicionalmente competitivos (Edquist,
17
introducción del concepto de SNI fue llevada a cabo paulatinamente, como puede verse
en la normativa de los años ´90, luego en las reformas realizadas entre 1996 y 1999 y en
la Ley de 2001.
Por último, a pesar de los cambios introducidos la lógica de gestión de la CyT
durante los años `90, las problemáticas estructurales persistieron: la debilidad
institucional y la desarticulación de sus instituciones principales, que no permiten pensar
en la existencia de un SNI; primacía del CONICET como institución central del sistema
científico; la concentración de los recursos humanos en Buenos Aires, la dificultad para
planificar la política tecnológica (sesgo de la política científica); la debilidad
presupuestaria en materia de CyT y su dependencia de los créditos internacionales; las
dificultades de articulación con las Universidades Nacionales; la fuerte dependencia de
los vaivenes de la economía en general y del régimen de importación de tecnología en
particular; la insuficiente inversión del sector privado en I+D+i.
Como conclusión, el rol de la SECyT presenta una gran indefinición que pone en
evidencia la ausencia de un direccionamiento claro de la PCT en Argentina. Cabe
mencionar, que en la actualidad continúan siendo discutidas las políticas destinadas a la
CyT en el país. Sumado a ello, las características estructurales del sistema continúan hasta
el día de hoy sin haber sido orientadas completamente, a pesar de la instalación del
paradigma basado en el Sistema Nacional de Innovación.
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2001). O bien, otros autores que consideran que esa vía profundiza la especialización productiva y perpetúa
el subdesarrollo, por lo tanto proponen la incorporación de tecnología de forma que se complejice la matriz
productiva. Cuando esto sucede, se requiere mejor calificación de la mano de obra y la productividad crece
de la mano de mayores salarios (efecto colusivo según Reinert (1996)), impactando no solamente en la
reducción de la heterogeneidad de la estructura productiva sino generando cambio socioeconómico
estructural y modificando la calidad de vida de la población (Suarez y Erbes, 2013).
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