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Gustavo Gonzlez Garca

La supervisin pedaggica pblica en Chile. Un anlisis de la gestin del supervisor como promotor del cambio

educativo y mejoramiento en las escuelas

REICE. Revista Iberoamericana sobre Calidad, Eficacia y Cambio en Educacin, vol. 3, nm. 1, 2005, pp. 629-

636,

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LA SUPERVISIN PEDAGGICA PBLICA EN CHILE. UN ANLISIS DE LAGESTIN DEL SUPERVISOR COMO PROMOTOR DEL CAMBIO EDUCATIVO Y

MEJORAMIENTO EN LAS ESCUELAS

Gustavo Gonzlez Garca

1. INTRODUCCIN

La supervisin educativa externa y pblica a las escuelas chilenas est sufriendo importantestransformaciones en su rol y en la forma que los supervisores deben gestionar su accionar.

Un reciente informe de la O C D E (2004) sobre evaluacin de las polticas educativasimplementadas en Chile desde 1990, seala que despus de ms de diez aos de inversin eneducacin las escuelas no han mejorado lo suficiente sus resultados, al menos, al nivel equivalente alesfuerzo emprendido por la Reforma educativa chilena. Se plantea que los recursos invertidos hansido bien intencionados, el cambio curricular adecuado, las polticas y programas diseados en ladireccin correcta y, sin embargo, las escuelas no han sido capaces de mejorar sus prcticas yresultados.

Un factor estructural estara tras esta incapacidad; un modelo que privilegia estrategias demercado al interior del sistema escolar, lejos de mejorar la calidad general del sistema a travs de lacompetencia, ha acentuado las diferencias de resultados entre las escuelas, perjudicando a las msdesfavorecidas en recursos y que son la mayora de las escuelas pblicas (el 82% de la coberturaescolar nacional es pblica).

Otros factores que tambin estaran explicando esta situacin, segn el Informe OCDE, y que serelaciona con la gestin, sera que la supervisin educativa ha establecido un nexo dbil entre losesfuerzos y objetivos planteados desde la poltica educativa, con las acciones emprendidas y losresultados conseguidos en las escuelas. Ha fallado el control de calidad.

El Informe slo entrega un diagnstico y una orientacin a las autoridades chilenas sobrecursos de accin y las condiciones que habra que generar a futuro. Lo significativo es que se destacaque los sistemas de aseguramiento de la calidad deben funcionar adecuadamente y, en donde, lasupervisin educativa llevada a cabo por el Estado sobre las escuelas es parte importante de estaestructura de resguardo de la calidad.

Gustavo Gonzlez http://www.ice.deusto.es/rinace/reice/vol3n1_e/GonzalezG.pdf

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2. LA SUPERVISIN Y EL CONTEXTO SOCIOPOLTICO

En la actualidad, el tipo de relacin existente entre el supervisor pedaggico1 y la escuela seexpresa en un escenario socio-poltico y educativo cambiante (figura 1).

Fig. 1. El contexto sociopoltico de la supervisin educativa

Las causas de este cambio se pueden situar desde la dcada de 1980, fecha donde se inicia unatransformacin material y cultural de la sociedad occidental asociada al proceso de globalizacin(Castells, 1998). Segn Manuel Castells, este proceso consistira en una reestructuracin de lasociedad capitalista caracterizada por una revolucin tecnolgica centrada en las tecnologas de lainformacin. Estos cambios estaran modificando las relaciones de poder en la sociedad. El poder delEstado nacional estara disminuyendo y cediendo influencia a la red (economa mundial) y al yo:bsqueda de la identidad, colectiva o individual que se convierte en la fuente fundamental designificado social (p. 29).

Desde este punto de vista, los rasgos ms significativos del nuevo escenario son ladisminucin del poder del Estado en importantes mbitos de la actividad econmica y social. Esto sedebe a una crisis de representatividad y eficacia asociada al Estado como institucin responsable delbien comn. El fenmeno tambin se expresa en la aparicin del mercado como elementoconfigurador de lo social y en la necesidad de entender lo que Touraine (2000) define como un nuevoconcepto de la democracia, que surge de la crisis poltica cuando la sociedad civil y los individuosexigen mayor capacidad de representacin y derechos ante el poder del estado y de los centros depoder econmico (p. 319).

1 Con el proceso de descentralizacin del sistema escolar iniciado en Chile en la dcada de los ochenta se dividi la supervisin ejercidasobre la escuela en una de carcter administrativa-financiera que es ejercida por el inspector de subvenciones y otra de tipoexclusivamente educativa que la ejerce el supervisor pedaggico.


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En el caso del sistema escolar chileno, la crisis de eficacia del Estado se ha expresado en loque Ivn Nez (1986) denomina la debilidad del reformismo educativo histrico, cuando concluyeque las reformas educativas del siglo XX, hasta 1970, han sido relativamente ineficaces al momento desolucionar problemas educativos fundamentales, como el hecho de que el estilo pedaggico tradicionalo frontal de enseanza se ha mantenido persistentemente durante el perodo de tiempo estudiado por elautor.

Uno de los factores que Nez asocia a esta ineficacia es la dependencia de la estructuraadministrativa del aparato educacional, de un Estado fuertemente centralizado.

Como respuesta a esta crisis de eficacia, y en una orientacin neoliberal, durante el rgimenmilitar se llevaron a cabo un conjunto de modernizaciones (Nez, 1995), o reestructuraciones delsistema escolar. La reforma ms importante fue el proceso de descentralizacin educacional odesconcentracin, cuando el estado chileno desconcentr poder de decisin hacia las municipalidades,incorpor y financi a privados como nuevos oferentes del servicio educacional pblico, peromantuvo centralizada la supervisin del sistema.

A partir de la dcada de 1990, los gobiernos de la concertacin democrtica han aplicado unapoltica de continuidad y cambio (Nez, 1995, op. cit.). Conservando las reformas estructurales delos ochenta pero preparando condiciones para obtener cambios mayores en el sistema orientados amejorar la calidad y conseguir mayor equidad.

En la actualidad, la mayora de los responsables de las polticas educativas en Chile y enAmrica Latina plantean que el cambio del rol del Estado en educacin es una tarea vigente. En estesentido y como plantea Juan Carlos Tedesco (2001), todas las reformas institucionales de la educacinen el continente estn basadas en la idea de descentralizacin, an cuando, como sostiene este autor,mucho se ha discutido sobre este tema y ya nadie dice en Amrica Latina que la descentralizacin es,en s misma, beneficiosa y que garantiza ms eficiencia y ms equidad (p. 57).

En las discusiones en torno al rol del estado y su relacin con la escuela, el actual conceptoque se discute y propone en polticas educativas es el de autonoma escolar. Se entiende que ladescentralizacin debe expresarse en nuevas condiciones, donde el poder de decisin est ms cercanoa la escuela. Esto se propone bajo el concepto de que el desafo ms importante para el futuro de lasreformas educativas es la mayor densidad pedaggica que deben tener las reformas (idem, p. 60) yque debe dejarse atrs la etapa de densidad institucional para concentrarse en encontrar los mtodos,los procedimientos y las formas adecuadas para cambiar los procesos de enseanza-aprendizaje.

Tras este ltimo desafo, se estima que el camino para lograrlo es a partir de una escuela conmayor capacidad para responsabilizarse de su gestin.

En este contexto poltico y socioeducativo de relacin Estado-Escuela, el supervisorpedaggico cumple un rol fundamental como representante y mediador de la poltica educativa en lasescuelas. Para el Mineduc el supervisor, entre otras funciones, debe cumplir principalmente esteobjetivo de enlace, siendo el portador de las orientaciones e instrumentos de la poltica educativanacional a las escuelas y al mismo tiempo receptor y portador de inquietudes, problemticas einiciativas de las realidades institucionales hacia el ministerio (MINEDUC: Divisin de EducacinGeneral, 2002).

Garca-Huidobro (2001), localiza el rol del supervisor con el segundo nivel de accin de lareforma educacional chilena; el nivel de gestin. El supervisor sera el principal funcionario encargadode mediar los objetivos de la reforma -definidos por el nivel de direccin- con los docentes. En esta


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tarea, segn Garca-Huidobro, la reforma habra generado espacios donde los supervisores ysupervisoras empezaron a hacer cosas que les permitieron recuperar una imagen de si ms profesionaly ms tcnica, al contrario de la funcin que tenan antes de 1990, ms centrada en tareas rutinarias (p.211).

Este rol de enlace se da en un escenario donde el estado comienza a concebir una escuela conespacios de autonoma educativa que antes no tena. Expresin de esto es el margen de libertadcurricular permitido y fomentado por el Mineduc y la entrega de recursos adicionales para financiarproyectos de mejoramiento originados en la escuela.

Adems, parte de esta concepcin de autonoma se observa en la poltica de supervisinactual. En un documento ministerial (Mineduc, op. cit.), entre la mayora de capacidades solicitadas alos supervisores como representantes de la poltica educativa, aparecen algunas que se relacionan conun reconocimiento de mayor autonoma para la escuela en su funcionamiento: se solicita a lossupervisores capacidades para diagnosticar, evaluar y promover la autoevaluacin de losestablecimientos, y a partir de estos resultados, discernir los apoyos apropiados al establecimientoeducacional (I); elaborar planes de accin coherentes con los planes definidos por los establecimientosque atiende (III); promover la responsabilidad y autonoma de los establecimientos educacionales (V)(p.5).

3. LA SUPERVISIN Y LA CALIDAD DEL SISTEMA ESCOLAR

En relacin al rol de la supervisin educativa, las funciones tradicionales de esta actividad; elcontrol, la evaluacin y el asesoramiento, hoy se discuten condicionadas por los cambiossociopolticos.

La necesidad de control se sustenta en el principio de asegurar que el proceso educativocumpla objetivos mnimos para todos los estudiantes y en proteger la educacin como un bienpblico. En el pas, esto significa entender al supervisor como un profesional al servicio de losprogramas escolares definidos por la poltica educativa y la Reforma. En especial, los programasestn dirigidos a las escuelas que presentan mayores problemas con el objetivo de resguardar el buencumplimiento del proceso escolar y exigir resultados educativos, especialmente los referidos almejoramiento del rendimiento de los alumnos.

La evaluacin est orientada segn este objetivo de control y el supervisor desempea el papelde tcnico encargado de supervisar a las escuelas en torno al cumplimiento de metas institucionales yevaluar el desempeo docente en la implementacin del curriculum.

El asesoramiento consiste en disponer a las escuelas de colaboracin tcnica destinada aresolver problemas de la prctica escolar o facilitar procesos de mejoramiento.

La gestin de las funciones de supervisin se plantean en un contexto sociopoltico demodernizacin del sistema educativo, de grandes exigencias a la educacin como impulsora deldesarrollo social y ante el objetivo de la autoridad educativa por mejorar una escuela que por s mismapareciera no conseguirlo. Esto implica que para la autoridad educativa existe el difcil desafo deconciliar la necesidad de traspasar mayor poder de decisin y responsabilidad a las escuelas con lanecesidad de adoptar estndares exigentes de calidad que la escuela deba cumplir, para resguardar laeficacia del sistema escolar y una educacin equitativa para todos. Ante esto, como observan Brunnery Elaqcua en su Informe sobre Capital Humano en Chile (2003), es necesario modernizar el sistema deinspeccin y apoyo a las escuelas para transformarlo de un aparato burocrtico de control en una


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instancia de evaluacin y respaldo a los docentes, alivianando el peso de reglamentaciones que inhibenla innovacin y ampliando la informacin sobre resultados a los alumnos, las familias y la comunidad(p. 9).

El mayor desafo que tiene la supervisin pblica es comprender que las funciones desupervisin (control, evaluacin y asesoramiento), que tradicionalmente han estado bajo el dominiodel Estado, son ahora ejercidas con mayor responsabilidad por la escuela (autonoma) y por otrosactores y organizaciones de la sociedad (mercado, sociedad de padres, mundo local, instituciones decertificacin, etc). Por lo tanto, la supervisin es parte de todo un sistema de aseguramiento de lacalidad, donde las formas y responsabilidades por el control, la evaluacin y el asesoramiento debenrepartirse dentro de una estructura coherente y funcional a la calidad.

4. EL ROL DE LA SUPERVISIN EDUCATIVA EN UN CONTEXTO SOCIAL DE ASEGURAMIENTO DE LACALIDAD ESCOLAR

En la actualidad, se busca una supervisin educativa que sea parte de un sistema deaseguramiento general de la calidad educativa en Chile (figura 2).

Figura 2. Modelo de supervisin para el sistema escolar chileno

Considerando las funciones tradicionales que realizan los supervisores educativos, (controlar-asesorar-evaluar), en el caso de la supervisin educativa en Chile stas funciones se expresan en losiguiente:

Control

Fiscalizar el cumplimiento de la normativa vigente

Fiscalizar el cumplimiento del programa de mejoramiento ministerial.


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Asegurar y monitorear el cumplimiento de indicadores mnimos de calidad, en baseprincipalmente al mejoramiento de resultados en SIMCE y el cumplimiento de metasinstitucionales.

Asesora

apoyar tcnica y especializadamente en temas didcticos y organizacionales

fomentar la autonoma institucional, desarrollo organizacional e innovacin pedaggica atravs del fortalecimiento de las capacidades de los actores de la escuela(empoderamiento).

Poner a disposicin de las escuelas los recursos y servicios pblicos requeridos por susnecesidades.

Establecer redes de cooperacin educativa de las escuelas entre si y con otrasinstituciones.

Evaluacin

Recoger informacin, valorar y prescribir decisiones sobre el cumplimiento de indicadoresmnimos de calidad en las escuelas.

Valorar el grado de responsabilizacin de las escuelas por sus resultados a travs de suspropios mecanismos de monitoreo y autoevaluacin.

5. LAS DEMANDAS DEL SISTEMA ESCOLAR SOBRE LA SUPERVISIN EDUCATIVA

En el sistema escolar chileno, los diferentes contextos socio-educativos presionan porque lagestin del supervisor se incline ms por las funciones de control y, sobretodo, evaluacin.

Contexto de Supervisin:

Contexto Socio-poltico desencadenado por el proceso de globalizacin: las funciones desupervisin sobre el sistema escolar se distribuyen entre Estado, Sociedad Civil (Escuela)y Mercado, en cuotas de poder que se reconfiguran. La demanda social por la educacin setraduce en la exigencia por resultados y el cumplimiento de estndares.

Contexto cultural: la era del conocimiento demanda de la gestin de supervisincompetencias simblicas: liderazgo trasformativo, capacidad de empoderamiento, accinen redes de apoyo.

Las sugerencias del Informe OCDE 2004 sobre evaluacin de polticas educativas en Chileson reforzar la supervisin del sistema, como aseguramiento de calidad y para fortalecer elnexo entre las Reformas del MINEDUC y la prctica escolar en las instituciones educativas.

Contexto Escolar: la supervisin se focaliza en escuelas que a pesar de una intervencinsostenida de la poltica educacional y entrega de recursos adicionales, mantienen bajosresultados escolares y lento desarrollo de autonoma institucional. Escuelas con poblacinescolar deprivada, condiciones sociales difciles para la educabilidad, y que tambinmanifiestan un bajo control interno de calidad escolar (docentes, equipo directivo ycomunidad de padres) para mejorar sus resultados.


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Contexto Cientfico: Influencia de los modelos de gestin escolar de calidad en eldesarrollo del proceso escolar concebidos segn los conocimientos de la eficacia escolar yla calidad total. Preponderancia de la estndarizacin.

Los desafos de la supervisin:

los contextos presionan por una supervisin externa con nfasis en el control de calidad(monitoreo) y la evaluacin.

Las escuelas receptoras de la supervisin son los centros que manifiestan ms bajacapacidad de supervisin, entendida como capacidad de los Directores para llevar a caboun apoyo experto, monitoreo y evaluacin del desarrollo profesional de los docentes.

El sistema demanda competencias como el liderazgo instruccional para quienes ejercen lasupervisin externa e interna en las escuelas y la necesidad de fijar estndares de gestininstitucional y de desarrollo profesional docente para guiar el sistema de aseguramiento decalidad.

6. TENSIONES Y CONCLUSIONES

Ante esto la pregunta que se debe hacer es:

Es compatible conseguir el cambio educativo y la mejora en escuelas de bajo desarrolloorganizacional con la implementacin de estndares y sistemas de aseguramiento de calidad y con laexistencia de una supervisin funcional a esto en las escuelas?

Cmo lograr el mejoramiento en escuelas que muestran la menor capacidad para abrirse al cambio yque mantienen una tendencia y conducta al desarrollo organizacional tradicional burocrtico y formal?

Puede una supervisin que enfatiza las funciones ms directamente ligadas a obtener resultados yresponsabilizacin, lograr cambios efectivos en las escuelas y no slo una respuesta formal de loscentros que no afecte la cultura y nivel organizacional de stos?

Conclusiones:

La discusin en torno a la autonoma no est suficientemente discutida en el pas y estoinfluye directamente en las estrategias de gestin de los supervisores. Para el Estado laautonoma es principalmente hacer que los centros se responsabilicen por sus resultadospero con el marco curricular oficial como continente del proyecto de escuela a conseguir ycon los modelos de calidad y evaluacin establecidos ministerialmente. Adems, en eldiscurso se propicia la autonoma de las escuelas y es una de las orientaciones bsicas queorientan la gestin de supervisin, pero es ms una estrategia que una conviccin Debeperseguirse la autonoma de la escuela expresada en la existencia eficaz de susplaneamientos institucionales, pero manteniendo los valores educativos del currculumoficial, con la poltica educacional como gua de la accin y slo si se consiguenresultados.

La discusin por la autonoma no es slo una cuestin de principios, tambin es unadiscusin tcnica: el correcto equilibrio y distribucin entre las funciones de supervisinen la sociedad; la externa estatal, la externa social y la interna de la escuela. Lasupervisin externa no puede sustituir a la interna.


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Chile, siguiendo la tendencia internacional, apuesta por la estandarizacin, los modelos degestin de calidad y el uso de sistemas de medicin de calidad asociados a rendimientosescolares. Con todo, el uso rgido de esta tendencia puede slo conseguir respuestasformales de la escuela. El establecimiento de estndares e indicadores de calidad debenusarse como gua para el mejoramiento y no un fin rgido a conseguir.

El cambio educativo es algo complejo. Como menciona Andy Hargreaves (2003), el cambioeducativo no depende de que sea interno o externo, depende de cmo hacerlo, usando competenciassimblicas adecuadas. Los supervisores y supervisoras requieren cumplir funciones de aseguramientode la calidad pero utilizando competencias de liderazgo que a la vez permitan empoderar a los actoresde la escuela. La mejor manera de conseguir calidad es teniendo instituciones educativas autnomas,con alto desarrollo organizacional y abiertas al aprendizaje, ms responsables por si mismas de susresultados.

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