la supervisiÓn financiera: funciones, modelos …

PRESENTACIÓN

El correcto funcionamiento del sistema financieroes imprescindible para el desarrollo y el crecimien-to de una economía. Su importancia radica en sulabor en la intermediación entre el ahorro y el cré-dito, en la asignación eficiente de los recursosfinancieros, la provisión de medios de pago y en sucontribución a la diversificación de riesgos.

La trascendencia de esta labor y la peculiari-dad de una actividad que descansa en la confian-za explican que el sistema financiero sea objetode un régimen de regulación y supervisión espe-cífico, más intenso que el que existe en otros sec-tores. La vigilancia del sistema financiero buscagarantizar el buen funcionamiento y la solvenciade las entidades, incluso en situaciones adversas,para dar confianza al flujo de recursos entre aho-rradores e inversores.

La actual crisis además nos ha enseñado quemás allá del marco regulatorio (a veces demasia-do pesado) la cambiante realidad que pretendeabordar hace que la supervisión sea fundamentalpara asegurar su correcta implementación.

Al debate sobre la calidad de la supervisión, seune la discusión sobre los riesgos asociados a lainterconexión de las economías y entidadesfinancieras, por lo que cada vez más es impres-cindible avanzar en el establecimiento de un

marco institucional que dé un grado de confian-za asimilable en todos los mercados, y mayorconvergencia internacional en su aplicación.

Para que sea factible alcanzar este nivel deconfianza homogéneo debe lograrse no sólo con-vergencia en las normas sino también en las prác-ticas en supervisión. El debate por tanto es inten-so y abarca múltiples facetas.

Europa es uno de los referentes en este deba-te, aunque no aporte un modelo ni una expe-riencia única –o quizá precisamente por ello–.Cada país, de la UE parte de una estructura yunas prácticas muy distintas en el ámbito desupervisión, por influencia de su estructura insti-tucional e historia. Ya antes de la crisis actualexistía un debate sobre cómo acometer unareforma de la arquitectura supervisora comunita-ria para ganar en efectividad y homogeneidad.

La respuesta a la crisis ha de huir de solucio-nes precipitadas, pero al mismo tiempo la situa-ción actual aporta el momentum político necesariopara acometer reformas estructurales en esteámbito, que no deberíamos desaprovechar.Como ya planteara Jean Monnet, uno de lospadres de la Unión Europea, «los hombres sólo

aceptan el cambio resignados por la necesidad y sólo

ven la necesidad durante la crisis».Este artículo presenta, en primer lugar, las

funciones de la supervisión financiera, los mode-

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LA SUPERVISIÓN FINANCIERA: FUNCIONES,MODELOS EXISTENTES Y RETOS PLANTEADOS

POR LA CRISIS. LA REFORMA EUROPEA

Alejandra Kindelán, Lara de Mesa y María Vera MuñozServicio de Estudios y Public Policy, Banco Santander

los existentes y su evolución en el contexto inter-nacional. A continuación plantea cuáles estánsiendo los principales debates pre y post crisis eneste ámbito y algunas de las principales reformasque se están produciendo, centrándose en loscasos de EEUU y la UE. Por último, se presentanunas conclusiones sobre las tendencias de futuroque en este momento se observan y cuáles consi-deramos podrán imponerse.

1. FUNCIONES SUPERVISORAS

La supervisión financiera cubre los sectores debanca, valores y seguros, tradicionalmente consi-derados de manera separada, e incluye tres fun-ciones principales: la supervisión macropruden-cial, la supervisión microprudencial y la supervi-sión del funcionamiento del mercado.

La función macroprudencial tiene comoobjetivo garantizar la protección y estabilidadfrente a posibles perjuicios que la evolución delsistema financiero pueda infligir en la economíareal. Para ello superpone la información macroe-conómica al comportamiento de las entidadesfinancieras. Esta función es habitualmente res-ponsabilidad del banco central que además tiene,en la mayoría de los casos, el control sobre lapolítica monetaria y es custodio de la liquidez delsistema.

En el caso europeo sin embargo, el proceso deintegración europea ha requerido por parte delos bancos centrales nacionales la cesión de lacompetencia sobre los tipos de interés de formaautónoma, y la cesión de la política monetaria afavor de una institución europea supranacional,el Banco Central Europeo (BCE, en adelante).

La función microprudencial se centra en lasolvencia de las entidades a nivel individual. Setrata de que las entidades estén adecuadamentecapitalizadas, cumplan con la normativa vigentey sean prudentes en la gestión y control de suactividad y riesgos.

La supervisión de la integridad del mercadoo normas de conducta asume la protección delconsumidor e inversor, así como asegurar la ade-

cuada actuación de los agentes del mercado yfomentar la transparencia. En ocasiones tambiénincluye la defensa de la competencia y el controldel blanqueo de capitales.

2. MODELOS DE SUPERVISIÓN

Con anterioridad a la reciente crisis financiera, seproducía una tendencia hacia la consolidación dela supervisión financiera, desapareciendo la tra-dicional separación entre valores, banca y segu-ros. En algunos casos incluso se avanzaba haciaun único supervisor, primando factores como laeficacia, las sinergias, la visión integrada y lareducción de costes. Entre 1980 y 2007, el núme-ro de jurisdicciones que evolucionaron hacia unmodelo integrado de supervisión se incrementóde uno a 321.

Tras la crisis, la reflexión se centra en reforzarla función macrosupervisora, ampliar el períme-tro de supervisión para dar cobertura al llamadosector financiero en la sombra, aumentar la con-vergencia y coordinación supervisora para evitarque haya carencias o agujeros negros por los quepuedan realizarse malas prácticas en cualquierámbito del sector, con potenciales implicacionesy contagios.

Para dar respuesta a estos retos, existe un grannúmero de posibilidades. Los modelos existentesresponden a diferentes casuísticas, no es fácil cla-sificarlos claramente ni son excluyentes. A conti-nuación se presentan los principales modelosexistentes, con ejemplos de su implementaciónen sistemas financieros reales.

El modelo de supervisión integrada o desupervisor único supone encomendar la super-visión de todo el sistema a una única autoridadque se encarga de las tres funciones supervisorasen los tres sectores.

Este modelo es mayoritario en sistemasfinancieros relativamente pequeños en los quese establece una primera y única autoridad para

OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2009)

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1 Singapur fue el país pionero.

supervisar todo el sistema. Autoridad que ade-más suele recalar en el banco central. Ademástambién es éste el modelo hacia el que estabanevolucionando un gran número de jurisdiccio-nes en los últimos años. El modelo nació enSingapur y se extendió rápidamente por lospaíses escandinavos (Noruega, Dinamarca ySuecia) en los años 80 por dos razones princi-pales: el modesto tamaño del sector financieroy la creciente aparición de conglomeradosfinancieros. Canadienses, austriacos, belgas eirlandeses también importaron el modelo añosmás tarde.

Reino Unido adoptó este modelo con la crea-ción en 1997 de la FSA que terminó asumiendotodas las competencias de supervisión prudencialdel Banco de Inglaterra. Japón, por su parte, tam-bién siguió la tendencia, una supervisión integradaen una entidad distinta del banco central.

La oleada de los años 80 responde a tres razo-nes principales:

1. Motivos de eficiencia, ya que se evitanduplicidades y el solapamiento entre dis-tintas autoridades supervisoras. Esto con-lleva menores costes desde la perspectivadel Estado y supone una simplificaciónadministrativa para las entidades

2. La necesidad de responder a la conver-gencia de las líneas de negocio (banca-seguros, por ejemplo) y de prevenirinconsistencias y lagunas entre sectores.

3. Eliminar el arbitraje regulatorio y esta-blecer un terreno de juego uniforme paratodos los agentes de los mercados finan-cieros.

Como debilidades destacan: el importantepoder y responsabilidad que se concentra en unúnico organismo; la posibilidad de que unapolítica inadecuada en algún aspecto lleve auna pérdida de reputación general de la autori-dad; y la posibilidad de que surjan conflictos deinterés entre las prioridades de las distintasfunciones de supervisión pudiendo darse elcaso de que la organización se concentre excesi-vamente en una de ellas dejando de lado a lasotras.

Así, por ejemplo, el informe elaborado por elTesoro Británico para depurar responsabilidadesen el caso de Northern Rock2 concluye que elfoco de la FSA en la transparencia y en la crea-ción de un marco adecuado para inversores yconsumidores pudo restar atención a otras cues-tiones, como las prudenciales.

El modelo institucional o vertical suponeque hay un supervisor por cada sector: banca,valores y seguros. Este supervisor se encarga de lasupervisión de las entidades según su naturalezacorresponda al sector banca, valores o seguros ycon independencia de qué actividad en concretodesarrollen. Por ejemplo, una entidad bancariaque además realice actividad de valores, seríasupervisada únicamente por el supervisor banca-rio para todas sus actividades. Su principal limi-tación es la capacidad de responder a la transfor-mación de los mercados financieros y a la evolu-ción de las entidades hacia conglomerados finan-cieros que difuminan la distinción ente sectores.

El ejemplo más puro de este modelo dentrode Europa lo encontramos en Grecia, donde lasentidades de crédito son supervisadas por elbanco central, las entidades aseguradores por laDirección General de Empresas Aseguradoras yActuarios y los mercados de capital por la Comi-sión Helénica del Mercado de Capital. Estemodelo también es el que funciona en Portugal,donde existen las tres autoridades y además se hacreado un Consejo Nacional de Supervisorespara fomentar la cooperación entre ellas.

El modelo funcional, también llamado hori-zontal, se encarga de la supervisión de la actividadfinanciera por negocios o actividades, en lugar depor la naturaleza de la entidad supervisada. Unaentidad puede ser objeto de monitorización porvarios supervisores, según se extienda su actividada uno o más sectores. Es el modelo español, y enItalia funciona para los mercados de valores.

Francia ha evolucionado desde el modelo ver-tical hasta el horizontal. Y ahora, tras las conclu-

LA SUPERVISIÓN FINANCIERA: FUNCIONES, MODELOS EXISTENTES Y RETOS PLANTEADOS ...

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2 «The Run on the Rock» Departamento del Tesoro deReino Unido, 2008.

siones arrojadas por su análisis comparado desistemas3, podría decidir separar las funciones desupervisión de entidades de las de supervisión deintegridad de mercado, en línea con el modelotwin peaks, que merece ser comentado con unpoco más de detalle.

El modelo twin peaks fue introducido en 1995por el británico Michael Taylor y se trata de unaorganización basada en dos pilares: la estabilidadfinanciera y la protección al consumidor, con unórgano supervisor diferente para cada pilar. Sumodelo teórico otorga al supervisor financieropoderes y capacidades de actuación para garanti-zar la solidez del sistema, controlar los riesgos yasegurar la adecuada capitalización de las enti-dades; cubriendo no sólo las entidades bancariassino todo tipo de entidades financieras. El otrosupervisor se encargaría de la protección del con-sumidor en todos los ámbitos. La propuesta sejustifica por la reducción de duplicidades y ladesaparición de potenciales conflictos de interés,ya que cada agencia supervisora se centra en unsolo objetivo. Los Países Bajos son el clásicoejemplo de este modelo.

España también parece encaminarse haciaeste modelo. Si bien actualmente tiene un mode-lo funcional, el Gobierno anunció su transforma-ción en mayo de 2008 eliminando la separaciónsectorial y sustituyendo la CNMV por la Comi-sión Nacional de Servicios Financieros parasupervisar normas de conducta y encargarse dela protección de los depositantes, la transparen-cia y el buen funcionamiento de los mercados.Además la Dirección General de Seguros y Fon-dos de Pensiones perdería sus competenciassupervisoras para centrarse en la regulación, y elBanco de España supervisaría la solvencia detodos los operadores del mercado. Se trataría deun modelo4 que cumple exactamente con elesquema planteado por Taylor.

Hay distintas modalidades dentro delesquema twin peaks. Herring y Carmasi (2007)distinguen (1) el modelo Twin Peaks «puro»con un banco central como supervisor encarga-do de entidades y sistemas (de pagos y liquida-ción) y un supervisor de conducta de mercadocon competencias en los tres sectores (no estáclaro en qué agencia recaería la supervisiónmicroprudencial de las entidades); de (2) elmodelo híbrido con una supervisión pruden-cial que se sitúa fuera del banco central. Esteúltimo es el esquema que adoptó Australia en1997.

Por último, hay esquemas como el de Esta-dos Unidos que no encajan en ninguno de estosmodelos teóricos. En EEUU, cada Estado cuen-ta con reguladores bancarios y de seguros, y anivel federal varias agencias supervisan a losbancos comerciales, entre ellas, la ReservaFederal, la Office of the Thrift Supervision, la Offi-ce of the Comptroller of the Currency, la NationalCredit Union Administration y la Federal DepositInsurance Corporation. Además, la SEC tienecompetencias en la vigilancia de los mercadosde valores.

Ante la crisis financiera y la desestructura-ción del sistema, la Administración Bush des-arrolló en marzo 2008 un análisis de la situa-ción supervisora en EEUU. El resultado fue elInforme Paulson5, que concluyó que una delas principales deficiencias del sistema esta-dounidense era la falta de un supervisor coninformación agregada que tuviera una visióngeneral del sistema financiero. Tambiéndetectó lagunas en algunos ámbitos, así comosolapamientos en otros. Como solución, elinforme propone la creación de tres organis-mos principales para la supervisión, encarga-dos respectivamente de macrosupervisión,microsupervisión y normas de conducta; yotros dos secundarios: el Fondo Federal deGarantía de Depósitos (FDIC) y el reguladorde emisiones de mercado (Corporate Finance


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3 «Rapport de la mission de reflexion el de propositions sur l’or-ganisation et le fonctionnement de la supervision de la supervisiondes activites financieres en France» Inspeccion Générale desFinances, 2009.

4 «Organización de la supervisión financiera: ¿hacia un mode-lo twin peaks?» Montserrat Martínez Parera, CNMV.

5 «Blueprint for a Modernizad Financial Regulatory Structure»Tesoro de Estados Unidos, marzo 2008.

Regulator) para temas de información finan-ciera, gobierno corporativo, auditoría y conta-bilidad.

En la Tabla 1 se presenta una clasificación depaíses atendiendo a su modelo de supervisiónactual.


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TABLA 1. CLASIFICACIÓN DE PAÍSES SEGÚN SU MODELO DE SUPERVISIÓN

* Modelos entre funcional e institucionalFuente: Elaboración propia.

En todos los modelos se encuentran prácticasmás o menos exitosas. Como en todo, no es elmodelo organizativo el que garantiza los resulta-dos, si no los fundamentos y el cómo se desarrolle.

Un elemento fundamental es la indepen-dencia de los órganos supervisores y que estosse rijan únicamente con criterios técnicos. Estaindependencia no puede significar sin embar-go ausencia de responsabilidad, que podríaconllevar incentivos perversos, abusos y arbi-traje.

La supervisión financiera en España se ha sig-nificado como un referente ante la crisis finan-ciera reciente. Su carácter conservador e instru-mentos como las «provisiones genéricas»6 han

6 En España funciona un sistema de provisiones dual.Además de las provisiones específicas que se dotan de acuer-do al deterioro conocido del activo, existen las provisionesdinámicas que se realizan ante el riesgo cierto de unas pér-didas todavía no identificadas pero probables, con el consi-guiente efecto anticíclico y de reforzamiento de la solvenciade las entidades de crédito españolas.

sido destacados como elementos diferenciadorespara explicar la calidad de la supervisión finan-ciera, pero no son los únicos. El éxito también sedebe a: la cercanía, el enfoque de riesgo, la siste-mática y metodología, la exhaustividad de lasfunciones que aborda, la capacidad técnica de suscuadros directivos y profesionales y sus compe-tencias en regulación contable (como excepciónen Europa)7.

La FSA8 ha llevado a cabo un análisis de cómodebe ser la respuesta regulatoria en respuesta a lacrisis en el que se destaca como benchmarks ensupervisión a España y Canadá. Como se hacomentado anteriormente, dos países con mode-los bastante distintos. El primero con un modelofuncional y el segundo con un modelo con unúnico supervisor pero separado del banco cen-tral. Probablemente el éxito de ambos superviso-res no se deba tanto al modelo sino a la prácticasupervisora: intrusiva, constante, detallada y cer-cana a la realidad. Destaca que los supervisoresde ambos países, además de llevar a cabo la tra-dicional labor de supervisión de entidades, lohayan complementado con un enfoque de riesgocelebrando para ello reuniones periódicas y fre-cuentes con responsables de las áreas de controly riesgos de las entidades supervisadas. Estoscasos demuestran que las magnitudes financierasy los ratios de capital no deben considerarse ensolitario sino que deben completarse con el aná-lisis del gobierno de las entidades y sus sistemasde control y gestión de los riesgos.

3. LA SUPERVISIÓN Y LA CRISIS

La crisis ha subrayado la necesidad de fortalecerde manera inmediata la supervisión en todos losmercados, así como de impulsar la coordinación yconvergencia de la regulación y supervisión finan-ciera a nivel internacional como la única manera

de poder atender a unos mercados progresivamen-te más complejos e interconectados. Esta exigenciano es nueva, pero sí que ha ganado un impulsoimportante con los acontecimientos recientes.

Con anterioridad al comienzo de las turbu-lencias financieras, el Comité de SupervisiónBancaria de Basilea para el sector bancario, laOrganización Internacional de Bolsas de Valores(IOSCO) en el ámbito de valores, la AsociaciónInternacional de Supervisores de Seguros para elsector seguros, y el Joint Forum para homoge-neizar los tres sectores, venían desarrollandoesfuerzos en coordinación y armonización queahora deben redoblarse.

En las reuniones internacionales para respon-der a la crisis, la mejora de la supervisión se ha eri-gido como uno de los objetivos prioritarios de lareforma de la arquitectura financiera internacio-nal. El nuevo Consejo de Estabilidad Financiera(FSB, por sus siglas en inglés) heredero del Foro deEstabilidad Financiera funcionará como vigilante ysupervisor financiero. Por una parte, se encargarájunto con el FMI de diseñar y poner en práctica unmecanismo de alerta temprana de los riesgos anivel macro del sistema financiero. También fun-cionará como foro de intercambio de informacióny prácticas supervisoras a nivel internacional. Susfunciones en el ámbito de la supervisión incluyenel diseño de directrices para el desarrollo de cole-gios internacionales de supervisores9. Estos cole-gios se establecieron para cada una de las princi-pales entidades transfronterizas, constituyéndosereuniones de sus supervisores para mejorar lacoordinación e intercambio de información.

La crisis no sólo ha suscitado iniciativas mul-tinacionales, también ha dado el empujón defini-tivo a algunas regionales, como la reforma delmarco supervisor europeo, tema que se desarro-lla más adelante.

A nivel nacional destaca la propuesta integralde reforma del sistema financiero estadouniden-


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7 «Modelo de supervisión del Banco de España» Banco deEspaña, junio 2009.

8 «The Turner Review: A regulatory response to the global ban-king crisis» FSA, marzo 2009.

9 Más allá de los colegios de supervisión europeos, el G20acordó el establecimiento de colegios internacionales desupervisión para las 30 mayores entidades transfronterizasen junio de 2009.

se, que contaba hasta ahora con un esquema desupervisión fragmentado, como se ha comenta-do. Inicialmente la Administración Obama sugi-rió simplificar la organización de la supervisiónconsolidando instituciones, pero ante las dificul-tades encontradas por las propias instituciones ypor el Congreso, se ha propuesto una simplifica-ción menor y aumentar la coordinación a nivelfederal creando un órgano, el Financial Services

Oversight Council, en el que participen, intercam-bien información, identifiquen riesgos emergen-tes y den apoyo a la Fed los distintos superviso-res. En la Tabla 2 se presenta la composición deeste órgano.

La propuesta, que en el momento de redac-ción de este artículo se encuentra en tramitación,también plantea la creación de una nueva agen-cia federal, el National Bank Supervisor, para lle-var la supervisión de bancos comerciales y detodas las sucursales de bancos extranjeros. Por suparte, la Reserva Federal será la encargada demonitorizar a las entidades consideradas sistémi-cas. En concreto la Fed:

! Determinará qué entidades serán consi-deradas sistémicas (i.e. Tier 1 FHC,entidades que por la combinación de sutamaño, apalancamiento e intercone-xión, podrían poner en peligro la esta-bilidad financiera en caso de que «caye-ran»).

! Tendrá encomendada la regulación ysupervisión consolidada de estas entida-des (incluyendo la matriz y las filiales enEEUU o fuera).

! Establecerá un trato diferenciado y másrestrictivo (en capital, liquidez y gestióndel riesgo) para entidades sistémicas.Además se les exigirán planes de contin-gencia y disolución.

En lo relativo a mercados financieros la pro-puesta estadounidense busca dotar de mayortransparencia y disciplina al mercado, ampliandola regulación al sector bancario hasta ahora en lasombra. Y se acerca a un modelo twin peaks alplantear el establecimiento del Consumer Finan-

cial Protection Agency para la supervisión de la pro-tección al consumidor, hasta ahora en manos dela Fed.

De nuevo, es difícil valorar la calidad de lareforma propuesta. Sus resultados dependeránde su correcta implementación y de que consigasalvar las carencias evidenciadas en los últimosmeses. El modelo supervisor vigente en EEUU esel resultado de las medidas adoptadas tras laGran Depresión de 1929, pero el mundo finan-ciero es muy diferente 80 años después. Lasdemarcaciones estatales, las lagunas y solapa-mientos evidenciados, permitían que gigantescomo AIG quedasen al margen de supervisión.

Una conclusión clara de la crisis es que no sepueden permitir esas carencias tan obvias. Noparece que volver a segmentar la supervisión delas entidades a través de sistemas que contem-plen dos niveles, como se plantea para el caso delas entidades sistémicas, sea la solución a los pro-blemas identificados.

En cuanto al riesgo sistémico es preciso desta-car que se está simplificando el debate aludiendoal tamaño de las entidades como el origen deeste riesgo. Pero el tamaño no ha sido el factordesencadenante, ni siquiera agravante de estacrisis. Los hechos acontecidos y los análisis empí-ricos realizados, entre otros por el FMI o el BCE,apuntan claramente a factores como la interco-nexión de las entidades, el apalancamiento exce-sivo, la estructura de vencimientos o las deficien-


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TABLA 2. FINANCIAL SERVICESOVERSIGHT COUNCIL

cias en governance como decisivos en la probabili-dad de generar una crisis sistémica. Es en lamejora de estos aspectos, en los que debería inci-dir la reforma del modelo de supervisión.

4. LA UE

Los países comunitarios han adoptado distintasestructuras para cumplir con las funciones desupervisión del sistema financiero. De los 27Estados Miembros, quince países han optado porun supervisor único, aunque no todos siguen elmismo esquema.

En algunos países el supervisor es el bancocentral y en otros un organismo ad hoc. En Ale-mania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Hungría,Letonia, Malta, Polonia, Suecia y Reino Unido elsupervisor único está separado del banco central,mientras que en la República Checa y en Eslova-quia es el propio banco central el que acumulatodas las competencias supervisoras. En Irlandael supervisor único es una agencia del banco cen-tral y en Estonia el supervisor único es una agen-cia independiente pero afiliada al banco central.

Y de los trece países restantes, seis (Chipre,Eslovenia, España, Grecia, Lituania y Rumanía)siguen un modelo funcional, Finlandia y Luxem-burgo un modelo institucional, y Francia, Portu-gal e Italia una mezcla de modelo sectorial y fun-cional. Y Países Bajos un modelo twin peaks en elque el banco central asume la supervisión macroy microprudencial.

El reto que venía planteándose la UE era res-ponder a la integración del mercado con avancesen paralelo en la coordinación y convergencia delmarco regulador y supervisor financiero.

El proceso Lamfalussy ha reflejado estos últi-mos años el esfuerzo realizado en este sentido.Debe su nombre al presidente del comité asesorque lo creó, en marzo del 2001, Alexandre Lam-falussy, y está constituido por cuatro niveles, cadauno de ellos centrado en un estadio específico dela implementación de la legislación financiera:

En el primer nivel, se encuentra la legislaciónmarco (es decir, la que establece principios fun-

damentales y los poderes de ejecución) que seadopta por procedimiento de codecisión en elque participan la Comisión Europea, el Consejoy el Parlamento Europeos. El nivel 2 sirve paradeterminar los detalles técnicos y las medidas deejecución. En el tercer nivel, los comités específi-cos (CEBS, CESR y CEIOPS) formados porsupervisores nacionales, asesoran a la Comisión ycooperan en la determinación de los detalles téc-nicos para asegurar una implementación homo-génea (acordando guías interpretativas, estánda-res y recomendaciones no obligatorias) por vota-ción de los representantes de los Estados Miem-bros. En el cuarto nivel, la propia ComisiónEuropea realiza el seguimiento y vigilancia de latransposición de la normativa comunitaria porlos Estados Miembros.

Este sistema pretende lograr interpretacionesmás consistentes de la legislación comunitaria,mayor convergencia en las prácticas superviso-ras nacionales y calidad técnica en la legislaciónde servicios financieros.

A pesar de su corto recorrido, el proceso ya harecibido críticas por el tiempo que consume suaplicación desde el desarrollo del nivel uno alcuatro. El proceso de codecisión, el elevadonúmero de discrecionalidades nacionales, la apli-cación divergente de la norma y la poca conver-gencia en las prácticas de supervisión había lleva-do ya antes de la crisis a un proceso de reflexiónsobre la necesidad de revisión10. Tras la crisis, seha ganado impulso político respecto a la necesi-dad de reforma hacia un modelo más efectivo.

De hecho la Comisión Europea presentó aconsulta en mayo 200911 su propuesta sobrereforma de la arquitectura supervisora europea,basada en el informe del Grupo de Alto Nivelpresidido por Jacques de Larosière publicado enfebrero de ese mismo año. Los principales ejes deesta propuesta son: (1) aumentar el perímetro de


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10 http://ec.europa.eu/internal_market/finances/commit-tees/index_en.htm#review.

11 En el momento de elaboración de este artículo se espe-raba la publicación de una propuesta legislativa por parte dela Comisión Europea.

la supervisión a la supervisión macro-prudencial;y (2) aumentar la convergencia y cooperación dela supervisión en Europa.

La propuesta propone la eliminación de lasdiferencias en la transposición de normativacomunitaria y la armonización de estándares desupervisión en Europa a través de un «single rule-

book». Además, establece dos nuevos organismos(ver Gráfico 1): el European Systemic Risk Council

(ESRC) y el European System of Financial Supervi-

sors (ESFS) que serán responsables de la supervi-sión macro-prudencial y micro-prudencial res-pectivamente. Ambas instituciones deberán coor-dinarse e intercambiar información, respetandola confidencialidad en los casos necesarios.


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GRÁFICO 1. PROPUESTA DE ARQUITECTURA SUPERVISORA EUROPEA

El ESRC (ver Gráfico 2) se encargará de:! Seguir y valorar la estabilidad del sistema

financiero europeo y alertar preventiva-mente de los riesgos.

! Emitir recomendaciones y monitorizarsu cumplimiento. No tendrá poderesvinculantes, pero los países debenseguir el principio de «cumplir o expli-car».

! Servir de contacto con el FMI y el FSB.El ESFS (ver Gráfico 3) estará integrado por

los supervisores nacionales, que seguirán encar-gados de la supervisión de las entidades; y por lasautoridades supervisoras europeas, que:

! Desarrollarán estándares técnicos de obli-gado cumplimiento para los supervisoresnacionales.

! Asegurarán la aplicación consistente de lanormativa europea, pudiendo adoptarrecomendaciones dirigidas a supervisores

nacionales y decisiones que afecten a enti-dades.

! Participarán en los colegios de superviso-res, monitorizando la convergencia de lasprácticas supervisoras y mediarán (y, enúltimo caso, decidirán) en los conflictosentre supervisores.

! Podrían asumir responsabilidades sobreinstituciones pan-europeas como lasagencias de rating o la Cámara Centralde Compensación Europea.

! Estarán involucradas en la valoraciónprudencial de fusiones y adquisicioneseuropeas.

! Podrán tomar decisiones en situacionesde crisis.

! Agregarán la información micro-pruden-cial, que pondrán a disposición de loscolegios de supervisores y, de forma agre-gada y anónima, al ESRC.

Aún quedan por concretarse aspectos impor-tantes:

1. Un calendario para la eliminación de lasdiscrecionalidades nacionales y la armo-nización de estándares en supervisión.

2. La formación de los colegios de supervi-sores y la posibilidad de contar con cole-gios que agrupen a los supervisores másimportantes para la entidad.

3. El rol de las autoridades en los procesosde M&A y su actuación en situaciones deemergencia.

De la propuesta destaca en positivo que lasupervisión microprudencial se mantendría anivel local aprovechando el know how y la expe-riencia de instituciones que, como en el caso deBanco de España, han demostrado la importanciade una supervisión de las entidades cercana, cons-tante y proactiva. Además, aunque la nueva auto-ridad encargada de la supervisión macropruden-cial no tendrá poderes vinculantes, podrá emitirrecomendaciones a las que los Estados miembrosresponderán cumpliendo o explicando.

5. CONCLUSIONES

La supervisión financiera es un elemento básicopara garantizar el correcto funcionamiento del

sistema financiero y con ello de la economía. Laexperiencia en algunos países ha demostradocómo una supervisión deficiente impide que seandetectadas malas prácticas o riesgos que puedenderivar en problemas de solvencia para entida-des concretas o para el sistema en general.

Todo ello resultaba ya obvio antes de la crisisque el sistema financiero está experimentandodesde 2007, pero ésta nos ha obligado a asumirla importancia y urgencia con la que las reformasnecesarias deben acometerse.

No hay un modelo ganador de la crisis, perosí elementos que en algunos casos parecen habercontribuido de forma importante a la mejorsituación del sistema financiero que supervisan:

! combinar el cumplimiento de todas lasfunciones supervisoras, sin desatenderninguna de ellas y manteniendo en todocaso el enfoque prudencial;

! dotarse de un marco supervisor comple-to, que incluya la dimensión macro y lavisión del sistema en su conjunto;

! disponer de una supervisión efectiva,intrusiva, que realmente conozca y entreal detalle sobre la situación real de lasentidades supervisadas;

! dotarse de unos estándares de supervi-sión homogéneos y de calidad; y


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GRÁFICO 2. ESRC GRÁFICO 3. ESFS

! un adecuado análisis del riesgo por partede la entidad y su supervisión por lasautoridades, incluyendo la independen-cia la gestión del riesgo frente al negocio,y la implicación (cualitativa y cuantitativa)de la alta dirección y del consejo en lagestión y control de los riesgos.

El sistema financiero es un compendio de ele-mentos y agentes que funciona como un mecano.Si una de estas piezas falla, todos los demás seven afectados. El reto de los próximos años, si nomeses, es avanzar hacia un esquema de supervi-sión que garantice la correcta vigilancia del siste-ma, para evitar que se puedan generar situacio-nes como las vividas en los últimos meses.

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la supervisiÓn financiera: funciones, modelos …

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