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LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS Patricia McLauchlan de Arregui
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS
Antonio Mabres
ALGUNOS APORTES AL DEBATE SOBRE LA REFORMA UNIVERSITARIA EN EL PERÚ
León Trahtemberg
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO EN EL PERÚ
Patricia McLauchlan de Arregui
Notas para el D e b a t e / 1 2
1 a Edic ión: L ima, junio 1 9 9 4
Impreso en el Perú
O Grupo de Análisis para el Desarrol lo , G R A D E
Av. del Ejérc i to 1 8 7 0 , San Isidro, Perú
Edic ión: José Peláez Cáceres
C E N D O C - B I B L I O T E C A - G R A D E : Cata logación en la fuente
McLauch lan de Arregui, Patricia; Valdivia, Nés tor ; Mabres , Anton io ; Trah temberg ,
León .
La situación de las universidades peruanas. Problemas y perspectivas de las universidades
peruanas. Algunos aportes al debate sobre la reforma universitaria en el Perú. Dinámica
de la transformación del sistema educativo en el Perú. - -Lima: G R A D E , 1 9 9 4 - - (Notas
para el debate, 1 2 ) .
< S I S T E M A S E D U C A T I V O S > < C A L I D A D D E L A E D U C A C I O N > < E F I C I E N C I A
D E L A E D U C A C I O N > < E N S E Ñ A N Z A S U P E R I O R > < E N S E Ñ A N Z A T E C N I C A >
< F O R M A C I O N E M P R E S A R I A L > < R E L A C I O N E D U C A C I O N - T R A B A J O >
< E G R E S A D O S > < U N I V E R S I D A D E S > < I N D I C A D O R E S E D U C A T I V O S > < P E R U >
I S B N 8 4 - 8 9 3 0 5 - 4 0 - 4
Notas para el debate es una publicación del Grupo de Análisis para el Desarrollo
- G R A D E - , a través de la cual se difunden artículos académicos en temas vincu
lados a las áreas de investigación de la institución, productos preliminares de
algunos estudios, o los resultados de ciertas actividades, c o m o seminarios o
conferencias. Su propósito es contribuir a la discusión pública sobre alternativas
de política económica y social, desde la perspectiva de quienes vienen investigan
do y reflexionando sobre estos temas.
Las opiniones y recomendaciones vertidas en este documento son responsabi
lidad de sus autores y no representan necesariamente el punto de vista de
G R A D E , ni el de las instituciones a las que pertenecen.
Contenido
Presentación 7
L A S I T U A C I Ó N D E L A S U N I V E R S I D A D E S P E R U A N A S 9
Patricia McLauchlan de Arregui
1. Introducción 9
2. Expansión y actual cobertura 10
3. El financiamiento del sistema universitario público 15
4. Eficiencia externa e interna de las universidades 21
P R O B L E M A S Y P E R S P E C T I V A S D E L A S
U N I V E R S I D A D E S P E R U A N A S 3 9
Antonio Mabres
1. Introducción 39
2 . Los problemas 40
3. Los vínculos entre universidad y sociedad 41
4. Condiciones para la recuperación 43
5. Propuestas para el desarrollo universitario 44
A L G U N O S A P O R T E S A L D E B A T E S O B R E L A
R E F O R M A U N I V E R S I T A R I A E N E L P E R Ú 4 7
León Trahtemberg
1. Puntos de consenso 47
2. Algunos aportes sobre temas en los cuales aún no hay consensos 49
D I N Á M I C A D E L A T R A N S F O R M A C I Ó N D E L S I S T E M A
E D U C A T I V O E N E L P E R Ú 5 3
Patricia McLauchlan de Arregui
1. Introducción: Crecimiento de los niveles educativos de la
población en el Perú 53
2. Expansión, cobertura, recursos y eficiencia del sistema educativo 55
2 . 1 . Educación inicial 57
ó CONTENIDO
2 . 2 . Educación primaria 58
2 . 3 . Educación secundaria 61
2 . 4 . Educación superior no universitaria 62
2 . 5 . Las universidades 64
2 . 6 . Educación ocupacional 67
3. Principales problemas de calidad, eficiencia y equidad del sistema 68
3 . 1 . Educación básica 69
3 .2 . Educación post secundaria y ocupacional 77
4. Dinámicas de transformación del sistema educativo peruano 82
4 . 1 . E l Decre to 6 9 9 83
4 . 2 . Los Decretos Leyes de 1 9 9 2 84
4 . 3 . El debate constitucional 87
5. La agenda educativa en el Perú y las propuestas de la
C E P A L y U N E S C O : coincidencias, divergencias y vacíos 91
Bibliografía 95
Presentación
Las transformaciones en el manejo de los asuntos públicos iniciadas en 1 9 9 0 ,
estuvieron inicialmente concentradas en los problemas de la política económica.
Sin embargo, a medida que se han ido asentando esas reformas, se ha ido también
haciendo palpable la necesidad de prestar atención a otros sectores, entre los que
destaca con nitidez el sector educativo. Crecientemente, el tema de la educación
ha ido ganando protagonismo en el debate público, y c o m o consecuencia, ha
pasado a formar parte de la agenda de reformas del actual gobierno.
Innegablemente, cualquier transformación que se decida emprender en el
sistema educativo peruano debe estar respaldada por un cuidadoso análisis de su
viabilidad y conveniencia. En tal sentido, el Grupo de Análisis para el Desarrollo
( G R A D E ) considera tarea fundamental participar en el debate nacional sobre
este tema, aportando algunas reflexiones y hallazgos surgidos en el curso de sus
investigaciones, así como recogiendo la opinión de reconocidos expertos en el
tema educativo.
La presente edición de Notas para el Debate está pues dedicada a discutir las
reformas que se vienen planteando en relación al sistema educativo, así como a
brindar información estadística necesaria para enriquecer la discusión. Son dos
los temas que se encaran en los cuatro artículos que componen esta entrega: la
reforma del sistema universitario, que es materia de los tres primeros artículos,
y la situación del sistema educativo en general, de la cual se ocupa el último de
ello.
En el primer artículo, "La situación de las universidades peruanas", Patricia
Arregui plantea algunos temas de obligada revisión para evaluar la conveniencia
de las reformas que hoy se están proponiendo para el sistema universitario
peruano. Luego de discutir la expansión y cobertura del sistema, revisa el
problema del financiamiento de la universidades públicas, analiza la respuesta de
las universidades a las necesidades del país en cuanto a número y calidad de los
profesionales, y examina las posibilidades que ofrece el mercado de trabajo a
éstos.
Con otro enfoque sobre el mismo tema, Antonio Mabres analiza en su
artículo "Problemas y perspectivas de las universidades peruanas", lo que él
considera son los cinco problemas más importantes de la universidad peruana:
bajo nivel académico, incertidumbre económica, escasa investigación de calidad,
tenues relaciones de colaboración académica entre universidades, y falta de
8 PRESENTACIÓN
relación con el sector empresarial. Acto seguido, establece las condiciones para
que las universidades inicien un proceso de recuperación -disponibilidad de
recursos económicos, creciente eficiencia y competitividad, y existencia de una
buena legislación universitaria-, y esboza algunas propuestas para encarar esos
problemas. Las soluciones que plantea incluyen la implementación de un sistema
de acreditación, el fomento del acercamiento entre la empresa y la universidad,
la supresión de la gratuidad indiscriminada y la aplicación de una política que
fomente el financiamiento y las donaciones para las universidades.
Por su parte, León Trahtemberg revisa en su artículo "Algunos aportes al
debate sobre la reforma universitaria en el Perú", temas vinculados a la reforma
universitaria en el Perú, tanto aquéllos sobre los cuales hay consenso entre
autoridades y catedráticos, c o m o los que todavía suscitan polémicas. Asimismo,
llama la atención sobre aspectos que no están siendo suficientemente discutidos
o están erróneamente planteados, y sugiere alternativas para enfrentar los
problemas que él considera existen en la actualidad.
El cuarto artículo contenido en esta entrega, "Dinámica de la transformación
del sistema educativo en el Perú", de Patricia Arregui, tiene un obje to de análisis
más amplio. Luego de revisar la evolución de los niveles educativos alcanzados
por la población peruana, la autora describe algunas características institucionales
del sistema, tales como la expansión reciente, la cobertura actual, recursos
disponibles y eficiencia interna de cada uno de sus niveles. De estas características
se desprenden algunos de los problemas básicos de calidad, eficiencia y equidad
del sistema, que son tratados con mayor amplitud. Posteriormente, describe las
reformas propugnadas por el actual gobierno, así como el debate que ellas han
suscitado, para finalmente revisar las principales carencias y vacíos de tal
propuesta.
Lima, octubre de 1 9 9 4
La situación de las universidades peruanas
Patricia McLauchlan de Arregui1
Resumen
En este artículo se esboza un panorama de la situación de las universidades
peruanas, tratando de deslindar sus reales problemas de los que son más bien
infundados mitos y prejuicios sobre el sistema universitario peruano.
Conc re t amen te , se revisa el proceso de expansión del sistema y su actual
cober tura , luego se discute el problema del financiamiento de la universidades
publicas, para finalmente analizar la respuesta de las universidades a las
necesidades del país en cuanto a número y calidad de los profesionales, y las
posibilidades que éstos tienen en el mercado de trabajo.
1. Introducción
Por diversas vías, muchos agentes sociales están hoy promoviendo la trans
formación de la universidad peruana. Las propias universidades están embarca
das en un proceso de reflexión y debate sobre la mejor forma de encarar los
problemas y asumir los retos que les plantea el actual contexto nacional.
Cuan exitosa pueda ser una propuesta de cambio, sin embargo, depende en
gran medida de la correspondencia que guarde con aquello que se pretende
transformar. Esta advertencia no es por obvia menos necesaria: en ocasiones,
encomiables voluntades de cambio se sustentan en percepciones distorsionadas,
prejuicios e incluso el desconocimiento del obje to de preocupación.
Conviene pues detenerse a evaluar cuál es la real situación de la universidad
peruana. Tal evaluación puede servir de punto de referencia para constrastar la
bondad de las reformas que hoy se están proponiendo. En esa dirección, este
artículo plantea algunos temas que es imprescindible revisar para tener un
panorama más completo sobre dicha situación. Concretamente, se hace una
breve discusión sobre la expansión y cobertura del sistema; luego se revisa más
detenidamente el problema del financiamiento de la universidades públicas;
finalmente, se analiza la respuesta de las universidades a las necesidades del país
1. La autora es Directora Ejecutiva del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE). Este artículo está basado en la ponencia que fuera presentada en el Diálogo Nacional sobre la Universidad Peruana, convocado por la Asamblea Nacional de Rectores y realizado el 21 de abril de 1994 en el centro de convenciones del Hotel El Pueblo.
10 PATRICIA DE ARREGUI
en cuanto a número y calidad de los profesionales, y se examinan las posibilidades
que ofrece el mercado de trabajo a estos profesionales.
El artículo consiste fundamentalmente en la presentación y comentario de
información estadística. En algunos casos esta información sólo ilustra la
magnitud de las tendencias y problemas por todos conocidos; en otros relativiza
ciertos extendidos consensos sobre las universidades peruanas, que es menester
revaluar para poder decidir si constituyen terrenos donde vale la pena diseñar
alguna intervención; finalmente, en otros lo único que hace es poner en
evidencia dónde sí resulta imperioso desarrollar estrategias que aseguren la
superación de los problemas involucrados.
2. Expansión y actual cobertura
En el Perú, como en muchos otros países del Tercer Mundo, la segunda mitad
de este siglo ha sido escenario de una expansión sin precedentes del sistema
educativo en general y de la educación superior universitaria en particular. Ello
ha elevado marcadamente el nivel promedio de logro educativo formal de la
población: mientras que en 1 9 4 0 menos de uno de cada cien peruanos mayores
de quince años había alcanzado algún nivel de educación superior, en 1 9 8 1 el
porcentaje de peruanos adultos con estudios postsecundarios equivalía a 10% de
los mayores de quince años (véase el cuadro 1 ) . Este porcentaje era casi
equivalente al vigente en Inglaterra ( 1 1 % ) , y superaba largamente al de Italia
(4 .1%) y España ( 7 % ) , así como al de muchos otros países cuyas capacidades
científicas y tecnológicas excedían con creces las del Perú (véase el cuadro 2 ) .
C u a d r o 1
P o b l a c i ó n de quince años o m á s , según m á x i m o nivel de
educac ión a lcanzado: P e r ú 1 9 4 0 - 1 9 9 1
(en porcentajes)
1940 1961 1972 1981 1993
Total 100 .0% 1 0 0 . 0 % 1 0 0 . 0 % 1 0 0 . 0 % 1 0 0 . 0 %
- Ninguna educación 57 .6% 37 .6% 2 6 . 3 % 15.2% 12.0%
- Pre escolar y algún
año de primaria 36 .9% 4 6 . 3 % 4 7 . 7 % 4 1 . 4 % 3 1 . 3 %
- Algún año de secundaria 4.7% 11.2% 2 0 . 4 % 30 .4% 35 .0% - Superior 0.9% 2 .3% 4 .4% 9.9% 2 0 . 1 %
- Nivel no especificado 0.0% 2.6% 1.2% 3.1% 0.0%
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a cifras de O N E C ( 1 9 7 4 ) e INEI (1984 y 1994) .
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS I I
C u a d r o 2
P o b l a c i ó n de 25 años o m á s c o n nivel educat ivo p o s t s e c u n d a r i o
(porcentajes para diversos países)
Canadá
Estados Unidos
Reino Unido
P E R Ú
México
España
Argentina
Brasil
Italia
Turquía
India
1981
1981
1 9 7 6
1981
1 9 9 0
1 9 8 6
1 9 8 0
1 9 8 0
1981
1 9 8 0
1981
37 .4%
32 .2%
11 .0%
1 0 . 1 %
9.2%
7.0%
6.1%
5.0%
4 . 1 %
3.6%
2.5%
GRADE - Raneo de Datos de Educación, elaborado en base a datos de UNESCO ( 1 9 8 6 ) .
El más reciente Censo Nacional de Población, realizado en 1 9 9 3 , revela que
2 0 . 1 % de la población de 15 ó más años de edad había alcanzado niveles
educativos superiores (véase la última columna del cuadro 1 ) . Si se restringe el
análisis a la población adulta joven -que comprende a quienes se encuentran
entre los veinte y los 34 años de edad-, el porcentaje se elevaría a más de 35% del
total, según estimaciones basadas en la Encuesta Demográfica ( E N D E S ) .
La matrícula en el nivel educativo superior, que creció explosivamente
durante los años sesenta y continuó aumentando aceleradamente en la década de
los setenta, disminuyó su ri tmo de crecimiento hacia mediados de los ochenta
y parece haberse detenido en una meseta en los últimos cinco años. En lo que
respecta a las universidades, la matrícula se incrementó desde un total de
2 5 5 , 6 1 4 estudiantes en 1 9 8 0 hasta 3 7 1 , 0 1 4 en 1 9 9 1 (véase el cuadro 3 y el
gráfico 1 ) .
La expansión educativa también se hace patente en el crecimiento del número
de universidades. Antes de 1 9 6 0 existían nueve universidades en todo el país;
treinta años más tarde existían 46 instituciones operando efectivamente y cinco
más que, aun cuando no operaban, estaban oficialmente creadas.
Sin embargo, la comparación con otros países seleccionados sugiere que existe
una escasa relación entre mayor cobertura del sistema universitario por un lado,
y nivel y ri tmo de desarrollo por el otro (véase el cuadro 4 ) , razón por la cual no
es fácil evaluar lo adecuado del mencionado patrón de expansión. Asimismo, hay
que señalar que la evolución en el caso peruano ha sido sumamente desequili
brada, pues junto al crecimiento explosivo de la matrícula en la educación
12 PATRICIA DE ARREGUI
superior se han mantenido cientos de miles de personas sin ninguna educación,
o con muy pocos años de una harto deficiente educación primaria.
C u a d r o 3
M a t r i c u l a d o s p o r univers idad: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2 *
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1991 1992
TOTAL 30,102 64,089 107,228 173,689 255,614 354,097 359,461 371,014 365,825
Universidades
publicas 89.77% 83.87% 75.30% 74.26% 71.40% 64.50% 63.94% 64.99% 63.59%
Universidades
privadas 10.23% 16.13% 24.70% 25.74% 28.60% 35.50% 36.06% 35.01% 36.41%
Total de
universidades 9 26 31 32 33 44 47 50 51
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y por diversas universidades.
* No incluye a los matriculados en programas académicos de postgrado.
Gráf ico 1
E v o l u c i ó n d e l a m a t r í c u l a : 1 9 6 0 - 1 9 9 2
(miles de personas)
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 13
C u a d r o 4
M a t r í c u l a universi taria p o r c a d a 1 0 , 0 0 0 habitantes
(países seleccionados, alrededor de 1 9 8 8 )
Uruguay
Estados Unidos
Venezuela
Corea
España
Argentina
Ecuador
Italia
P E R Ú
3 7 3
3 4 3
2 6 7
2 6 1
2 5 0
2 4 3
2 3 0
2 2 4
2 0 5 / 1 8 2 *
Chile
Brasil
Japón
Israel
Francia
Taiwán
México
Reino Unido
188
177
1 6 9
1 5 6
148
125
103
6 5
GRADE - Banco de Datos de Educación. Los datos de América Latina provienen del Banco de Datos de Ciencia y Tecnología de GRADE. Los de Taiwan, de República China (1992) y las de los demás países de UNESCO (1991)
* Los datos corresponden a dos fuentes distintas.
Con todo, la demanda insatisfecha por educación superior es considerable, ya
que, pese a la mejora en la tasa de acceso experimentada en los últimos años
(véase el cuadro 5 ) , en promedio sólo logra ingresar un tercio del total de
personas que solicitan admisión a alguna universidad. Cabe recalcar acá, sin
embargo, que esto puede ser una subestimación del nivel real de acceso, porque
las estadísticas no se refieren a personas que postulan sino al número de
postulaciones; es bastante frecuente -quizás menos ahora que en el pasado- que
los jóvenes intenten repetidas veces, e incluso simultáneamente, acceder a alguna
institución educativa.
En 1 9 9 2 existían ya 52 universidades, que en conjunto ofrecían más de 6 0 0
programas en más de cien especialidades de diferente nomenclatura. Esta última
cifra se refiere únicamente al pregrado, por lo cual cabría preguntarse hasta qué
punto la diversifícación de especialidades es real y responde a alternativas reales
de desempeño ocupacional. En alguna medida, la diversifícación parece ser más
bien resultado de estrategias de mercadeo para reclutar alumnos, sin diferenciar
el contenido y orientación de la carrera; muchas especialidades han aparecido
como simples desdoblamientos de carreras previamente existentes 2 . En todo
2. Diversos expertos opinan que la mayor parte de la diversifícación curricular no es más que un simple maquillaje de programas tradicionales, realizado para justificar el crecimiento de las plazas docentes de una facultad o en respuesta a presiones de profesores que no logran que el curriculum medular de la carrera se modernice. Se dice, no tan en broma, que es más fácil mudar un cementerio que cambiar un curriculum, o que la tasa de renovación curricular está en función directa de la tasa
14 PATRICIA DE ARREGUI
C u a d r o 5
Pos tu lante s e ingresantes univers i tar ios: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2
Año Postulantes Ingresantes I / P
1 9 6 0 1 8 , 2 0 7 5 , 4 2 9 2 9 . 8 %
1 9 6 6 5 5 , 9 2 6 1 7 , 0 9 7 3 0 . 6 %
1 9 7 2 7 9 , 3 2 4 2 9 , 3 2 7 3 7 . 0 %
1 9 7 6 1 4 0 , 6 4 3 3 5 , 4 9 9 2 5 . 2 %
1 9 7 8 1 7 2 , 5 9 5 3 8 , 9 4 6 2 2 . 6 %
1 9 8 0 2 3 9 , 7 0 0 5 8 , 5 7 5 2 4 . 4 %
1 9 8 2 2 7 4 , 0 7 5 6 8 , 0 9 8 2 4 . 8 %
1 9 8 4 2 3 4 , 4 3 0 6 4 , 1 2 9 2 7 . 4 %
1 9 8 6 3 1 1 , 6 8 3 6 0 , 4 8 3 19 .4%
1 9 8 8 3 2 5 , 0 3 9 6 9 , 9 2 6 2 1 . 5 %
1 9 9 0 2 5 7 , 8 9 7 7 7 , 0 2 8 2 9 . 9 %
1 9 9 2 2 3 8 , 0 3 2 8 1 , 0 2 3 34 .0%
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y por diversas universidades.
caso, lo cierto es que cerca de la mitad de los programas ofrecidos por las
universidades se concentran en apenas diez especialidades.
Ot ro cambio sustancial ha sido la mayor participación del sector privado en
la gestión educativa. Hasta 1 9 6 0 sólo existía una universidad privada. Hoy
existen 28 universidades públicas y 24 privadas, respondiendo las primeras por
6 4 % de la matrícula y las segundas por 3 6 % de la misma. Evidentemente, el papel
del sector privado en el nivel superior, tanto en el universitario c o m o en el no
universitario (donde atiende a 4 3 % de la matrícula), es mucho más intenso que
en los niveles básicos, donde el sector público tiene una mucho mayor partici
pación en la provisión de los servicios educativos: entre 85 y 8 8 % de la educación
inicial, primaria y secundaria es cubierta por el sector público (véase el cuadro 6 ) .
Es también notoria la "división del trabajo" entre ambos sectores: las carreras
agropecuarias, las ciencias naturales y exactas y las ingenierías -es decir, las
carreras costosas- se ofrecen principalmente en las universidades públicas; las
universidades privadas se concentran en las áreas administrativas, de leyes y en
algunas ciencias sociales.
de mortalidad del cuerpo docente; por lo tanto, los profesores que quieren hacer renovaciones prefieren crear sus propios programas. A ello se añaden las presiones políticas, que también influyen con frecuencia, o las pugnas internas por el poder.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 15
C u a d r o 6
D imens iones , c o b e r t u r a y recursos del s istema educat ivo p e r u a n o ( 1 9 9 1 )
Tasa de % del Gasto
escolari- gasto público Eficienzación Cober público unitario cia
Nivel (1990 ) Matrícula tura educativo (US$) Terminal
a / pública b / c / d /
Educación inicial 4 8 % 8 0 8 , 5 8 0 (10 .7%) 88% 6.8 62 n.d.
Educación primaria 88% S ' 9 4 4 , 8 4 3 (52 .1%) 88% 3 4 . 4 62 5 9 . 8 %
Educación secundaria 88% L ' 9 2 1 , 2 2 0 (25 .4%) 85% 32 .5 125 6 8 . 9 %
Educación superior
No universitaria 4 1 % 2 5 2 , 9 5 7 (3 .3%) 57% 2.1 8 6 35 .2%
Universitaria 4 1 % 3 7 3 , 7 1 4 (5 .0%) 64% 19.8 5 1 4 34 .0%
Educación especial 1 9 , 4 0 5 (0 .3%) 83% 1.6 6 0 8 n.d.
Educación ocupaciona 1 2 3 9 , 0 2 4 (3 .2%) 49% 2.1 101 n.d.
Total 7 ' 5 5 9 , 7 4 3 ( 1 0 0 . 0 % ) 1 0 0 . 0
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a información estadística proporcionada por el Ministerio de Economía, Ministerio de Educación y el Banco Central de Reserva, así como con resultados de estudios realizados en GRADE.
a/ Porcentaje del grupo de edad de referencia matriculado en algún programa educativo, de cualquier nivel. b/ Se refiere al gasto público corriente educativo total. c/ Sólo considera el gasto público corriente total, dividido entre la matrícula pública en cada nivel, d/ Porcentaje estimado de los ingresantes que se gradúan hasta con dos años de retraso.
3. El financiamiento del sistema universitario público
Un tema álgido es el de los presupuestos de las universidades públicas, que han
sido harto volátiles a lo largo de las últimas dos décadas. A los usuales déficit de
apertura seguían con frecuencia intensas movilizaciones institucionales y políticas
que, al menos en el pasado, inducían erráticas asignaciones de recursos de año en
año. La inestabilidad, y la inexistencia de un índice de costos que permita deflatar
de manera adecuada los montos nominales del gasto total universitario, hacen
difícil definir una tendencia en la evolución de éste. Al convertir la serie nominal
del gasto total de las universidades públicas a distintas unidades, los resultados son
diversos (véase el cuadro 7 ) ; evidentemente, cada uno de ellos conduce a con
clusiones muy distintas sobre la tendencia del financiamiento. En nuevos soles
constantes, la caída es dramática a partir de 1 9 8 8 , pero no se ve como un proceso
constante a lo largo de todo el periodo (véase el gráfico 2 ) . Si se usa la moneda
extranjera c o m o referente, en dólares constantes, parece no haber una caída del
volumen total de recursos asignados a las universidades (véase el gráfico 3 ) .
16 PATRICIA DE ARREGUI
C u a d r o 7
E v o l u c i ó n del presupues to ejecutado de universidades públicas: P e r ú 1 9 7 0 - 1 9 9 2
(en moneda constante de 1 9 9 1 ) *
En nuevos soles En dólares
Año constantes* constantes*
1 9 7 0 1 4 5 , 6 5 1 , 6 8 7 . 4 8 7 , 0 9 4 , 0 9 3 . 9
1 9 7 2 1 5 4 , 7 7 7 , 3 2 5 . 7 7 8 , 0 9 8 , 0 8 0 . 1
1 9 7 4 1 6 5 , 0 9 1 , 3 4 4 . 9 1 0 3 , 5 8 1 , 6 9 5 . 6
1 9 7 6 1 8 2 , 6 1 9 , 3 3 4 . 4 1 2 0 , 2 6 0 , 4 9 0 . 3
1 9 7 8 1 4 7 , 8 7 8 , 3 4 7 . 0 8 3 , 9 5 8 , 5 1 5 . 9
1 9 8 0 2 3 9 , 5 0 1 , 7 9 9 . 8 1 8 1 , 3 3 8 , 4 4 7 . 3
1 9 8 2 2 4 3 , 5 0 0 , 6 6 5 . 1 1 8 2 , 4 1 1 , 1 5 1 . 0
1 9 8 4 2 0 9 , 2 1 5 , 3 6 0 . 8 1 1 9 , 6 4 3 , 1 8 4 . 0
1 9 8 6 2 8 7 , 5 4 9 , 8 9 5 . 0 1 4 3 , 7 9 7 , 7 3 3 . 9
1 9 8 8 2 3 0 , 7 8 7 , 9 8 9 . 1 6 7 , 6 2 3 , 5 1 2 . 6
1 9 9 0 1 0 0 , 6 1 4 , 8 4 1 . 6 9 8 , 1 9 4 , 5 6 6 . 1
1991 1 3 3 , 9 4 3 , 1 3 4 . 0 1 7 3 , 0 5 3 , 1 4 4 . 7
1 9 9 2 9 1 , 0 1 8 , 6 9 5 . 0 1 2 1 , 6 0 4 , 7 5 6 . 4
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por el Ministerio de Economía (varias fechas).
* Se utilizó como deflator el IPC Geométrico calculado por GRADE.
Gráf ico 2
P r e s u p u e s t o e jecutado de universidades públicas
(en millones de nuevos soles de 1 9 9 1 )
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 17
Gráf ico 3
P r e s u p u e s t o e jecutado de univers idades públicas
(en millones de dólares de 1991)
Si se considera la expansión de la matrícula, sin embargo, la caída generalizada
en la capacidad de gasto de las universidades públicas se hace mucho más clara.
Así, el gasto corriente promedio por cada estudiante de universidad pública en
1 9 9 2 ( 4 2 6 nuevos soles, en moneda corriente) resultó en términos reales
equivalente a sólo 70% de lo que se gastó el año inmediatamente anterior, la
cuarta parte de lo disponible en 1 9 8 7 y menos de la cuarta parte del mon to
gastado en 1 9 7 0 . El monto equivalente en moneda norteamericana para 1 9 9 2
fue de apenas 3 4 2 dólares corrientes.
Aun así, el gasto universitario absorbe una considerable proporción del total
del gasto público corriente en educación. Para 1 9 9 1 , esa proporción estaba cerca
del 2 0 % 3 (véase el cuadro 6 ) , pese a que la matrícula universitaria responde por
sólo 4% de la matrícula atendida por el sector público en todos los niveles. Así,
el gasto por alumno universitario resulta ocho veces mayor que el gasto por
alumno de primaria o inicial 4 . Con todo, pese a absorber buena parte del
3. Si se incluye en el cálculo los gastos de capital, el porcentaje aumenta a 25% del gasto público total.
4. Esto levanta la pregunta sobre la equidad de esa distribución, particularmente cuando se viene subrayando que la inversión en los niveles básicos tiene mayores retornos sociales. En realidad, es un falso dilema plantear que lo que se da a un nivel educativo está necesariamente quitándosele a otro; sin embargo, es un argumento usado muy frecuentemente en el medio local y por organismos internacionales.
18 PATRICIA DE ARREGUI
financiamiento disponible para el sector público, el gasto por alumno continúa
muy por debajo de los costos unitarios estimados de otros países: 1 , 700 dólares
en Chile en 1 9 8 9 , 4 , 7 6 0 dólares en Israel en 1 9 8 8 , 9 0 6 dólares en España en
1 9 8 5 , 8 , 7 2 4 dólares en Estados Unidos en 1 9 8 4 y 5 , 9 8 6 dólares en Japón en
1 9 8 5 .
Agrava la escena el que los 3 4 2 dólares mencionados oculten importantes
diferencias entre instituciones; agrava o alivia, según cómo se vea el problema.
Las universidades menos afortunadas disponen de menos de un décimo del
monto utilizado por las mejor provistas, y de menos de la mitad del monto
promedio. Si bien las universidades limeñas suelen obtener un monto por
alumno algo mayor al del conjunto de las universidades provincianas, no se
observan sesgos regionales en la distribución de los recursos provenientes del
Tesoro, al menos en los últimos años. Sin embargo, los criterios -primordialmen-
te históricos y políticos- aplicados en la distribución tienen poco que ver con el
reconocimiento de los logros o de la eficiencia de cada institución, ni con sus
necesidades reales. El financiamiento no ha sido utilizado por el Estado peruano
c o m o mecanismo promotor de la calidad y pertinencia de la formación de
profesionales 5.
Adicionalmente, la mayor parte de recursos ha sido destinada a gastos
corrientes (90% en promedio durante los años setenta y los ochenta, 82% en años
más recientes). El resultado es que muy poca inversión, si alguna, ha sido llevada
a cabo en la mayoría de universidades; los efectos sobre la calidad de la educación
y sobre sus frutos resultan así previsibles 6.
La absoluta preponderancia de los gastos corrientes no es más que un reflejo
del gran peso que en el presupuesto universitario tienen el gasto en remunera
ciones y otros costos salariales (aunque su importancia ha decrecido en los
últimos años). Sin embargo, que dicho gasto se haya repartido entre un número
creciente de docentes y trabajadores administrativos, ha ocasionado que los
salarios docentes se deterioren dramáticamente (véase el cuadro 8 ) .
En lo que respecta a las fuentes de ingresos, han sido las transferencias directas,
casi en su totalidad provenientes del gobierno central, las que han financiado la
abrumadora mayoría del gasto de las universidades públicas: 9 2 . 8 % del total de
gastos durante la pasada década, porcentaje incluso algo mayor que el 89%
registrado durante los años setenta.
5. Posiblemente sea preferible que haya sido así, dado el contexto teñido por consideraciones políticas de los últimos años. Sin embargo, ésa es una cuestión que debe revisarse más a fondo.
6. No se dispone de información comparable para las universidades privadas, pues sólo un grupo poco representativo de éstas proporcionó sus presupuestos de apertura, sin el gasto efectivamente ejecutado a lo largo del año. Lo único que se puede afirmar es que entre esas universidades el rango de variabilidad en el gasto por alumno anticipado era bastante mayor que entre las universidades públicas, contando alguna con sólo 4% de los recursos disponibles para la mejor dotada. En las públicas, la más pobre tenía un décimo comparado con lo que tenía la más rica.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 19
C u a d r o 8
R e m u n e r a c i o n e s mensuales d e docente s univers i tar ios: P e r ú 1 9 8 3 - 1 9 9 3
(meses seleccionados; en nuevos soles de 1991)
Fecha Principal Asociado Auxiliar
Mayo 1 9 8 3 5 4 1 . 2 4 6 0 . 7 3 8 0 . 3 Febrero 1 9 8 6 1 0 7 5 . 3 7 7 0 . 0 6 9 7 . 0
Octubre 1 9 8 7 1 8 2 8 . 7 1 4 6 3 . 0 1 0 0 5 . 8
Enero 1 9 9 0 2 7 3 . 2 2 1 8 . 5 1 5 0 . 2
Mayo 1 9 9 0 3 5 7 . 8 2 8 6 . 2 1 9 6 . 8 Julio 1 9 9 0 3 2 9 . 5 2 6 3 . 6 1 8 1 . 2
Octubre 1 9 9 2 2 1 0 . 7 1 8 0 . 6 1 5 0 . 5 Diciembre 1 9 9 3 1 9 9 . 4 1 6 9 . 2 1 4 5 . 7
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a Normas Legales.
Sin embargo, esas transferencias se han ido contrayendo paulatinamente. En
vista de ello, resultaba natural que las universidades públicas buscaran nuevas
fuentes de fondos, que no sólo contrarrestaran el declinamiento de las transfe
rencias y el crédito, sino que también aumentaran su autonomía relativa. Esas
fuentes, llamadas "recursos propios" en las cuentas públicas, normalmente han
incluido cobros por servicios educativos especiales distintos a la instrucción en
sí (la cual es casi gratuita en el sistema universitario estatal peruano), prestación
de servicios educativos de extensión, venta de bienes y servicios, asesoría técnica
y profesional, rentas por propiedad y otros rubros. En años recientes, estas
actividades generadoras de rentas han ampliado su gama.
Si bien las cuentas oficiales muestran que las universidades públicas sólo
autofinanciaron un promedio de 7% de sus gastos entre 1 9 8 1 y 1 9 8 9 , con
desviaciones poco significativas de año en año, la real contribución de esas rentas
debe ser sustancialmente mayor y permanece no reportada. Las universidades
temerían que si sus cuentas prueban una creciente capacidad de financiar sus
gastos con recursos propios, el Ministerio de Economía y Finanzas, y la
Comisión de Presupuesto, lejos de premiar su eficiencia, tendría justificaciones
para recortes adicionales en las asignaciones del Tesoro.
Queda pendiente de evaluación, por otro lado, el impacto que estas activida
des generadoras de recursos tienen sobre la calidad y relevancia de la investiga
ción y la docencia, tanto en las universidades públicas como en las privadas. Se
vende la idea de esta actividad generadora de rentas como una forma de potenciar
la calidad y relevancia de la docencia, el acercamiento de la universidad a las reales
necesidades del sector productivo. Aunque el argumento es válido, en la práctica
hay mucho por discernir antes de poder concluir si efectivamente estas activida
des nutren con algo más que recursos financieros a las universidades.
20 PATRICIA DE ARREGUI
Es claro, en cualquier caso, que la decreciente participación del sector
educativo en el gasto total del gobierno (véase el cuadro 9) puede explicar en
parte el relativo estancamiento del número de universidades públicas.
C u a d r o 9
P a r t i c i p a c i ó n del gas to púb l i co educat ivo en e l g a s t o to ta l del g o b i e r n o centra l
(en nuevos soles corrientes)
Gasto público en Gasto total del Año Educación (a) gobierno central (b ) ( a ) / ( b )
1 9 7 0 9 .03 48 18 .84% 1 9 7 4 1 7 . 9 4 9 9 18 .17% 1 9 7 8 4 9 . 9 8 4 3 0 11 .62% 1 9 8 2 4 9 9 3 6 3 3 13 .74% 1 9 8 6 1 2 7 6 3 7 8 0 2 7 16 .36% 1 9 8 8 1 0 9 5 5 0 7 1 3 2 6 0 15 .36% 1 9 9 0 1 3 6 2 8 0 0 0 0 1 1 3 6 9 7 1 0 0 0 11 .99%
1 9 9 1 e 5 3 3 9 3 2 0 0 0 4 4 5 4 5 5 1 0 0 0 11 .99%
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos del Ministerio de Economía (varios años) y el Banco Central de Reserva ( 1 9 8 9 ) .
Gráf ico 4
E v o l u c i ó n d e las postu lac iones: 1 9 6 0 - 1 9 9 2
(miles de personas)
GRADE Banco de Datos de Educación.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 21
4. Eficiencia externa e interna de las universidades
Una de las críticas más frecuentes que se hace a los universitarios y a las
universidades peruanas en general, es su concentración en profesiones " tradicio
nales" de corte humanista y de "escaso o hasta negativo impacto sobre la
producción y el crecimiento". Se critica el peso de las artes, letras y humanidades,
en contraposición a los saberes de supuesto mayor impacto sobre el desarrollo,
como serían las ciencias e ingenierías; se lamenta la preferencia por los saberes
útiles para "actividades de influencia", c o m o las llaman los economistas, en
desmedro de las "actividades productivas".
Las cifras, sin embargo, muestran que las ingenierías, las ciencias naturales y
exactas, y las carreras agropecuarias en c o n j u n t o , absorben buena parte de la
demanda y del output del sistema universitario (véanse los cuadros 10 , 11 y 1 2 ) .
Esas carreras dan cuenta de 31 % de la matrícula, cifra que según la U N E S C O se
compara favorablemente con los promedios de todos los continentes -a excep
ción de Europa, que registra un 35%. En América Latina, de doce países para los
cuales hay datos disponibles, sólo Chile y Argentina tienen proporciones
mayores de estudiantes dedicados a esas áreas. De los países asiáticos
industrializados, Japón sólo tiene 23% de su matrícula en esas tres áreas,
Indonesia 2 1 % , Corea 36% y Taiwán 3 5 % 7 .
En realidad, el "problema" del desfase entre la educación superior universi
taria y las necesidades del país, de existir, radicaría más en cuántos terminan sus
estudios, en la calidad de la formación, y en la capacidad del aparato productivo
para absorber la oferta de recursos humanos capacitados. Así pues, una cuestión
central en la discusión sobre las universidades peruanas es la de su eficiencia
externa e interna 8 .
Estas son las dos áreas de quizás mayores mitos en nuestro medio. Las
imágenes del abogado taxista, el médico vendedor de remedios o el maestro de
la Orquesta Sinfónica que vende lapiceros en las calles céntricas han pasado ya
7. Debe notarse, sin embargo, que aunque las ingenierías absorben un porcentaje muy razonable de la oferta de profesionales, preocupa la relativa escasez de graduados en ciencias (véase el cuadro 13) . Esto podría condenarnos, en el mejor de los casos, a ser buenos seleccionadores de tecnología, pero no generadores de la misma. Incluso en América Latina, casi ningún otro país tiene una proporción de sus graduados en las ciencias exactas y naturales menor que el 2% del Perú. Podría angüirse que a Japón no le va tan mal con el 6% que muestra, pero recordemos las diferencias que significa cada punto porcentual cuando las bases tienen magnitudes tan inmensamente diferentes (estamos hablando de cien millones más de pobladores en el país asiático). Ese 6% son muchas personas.
8. En la jerga de quienes estudian los procesos educativos desde la perspectiva económica, la eficiencia externa de una institución o un sistema se refiere a sus resultados (es decir, el destino laboral, los ingresos, los niveles de empleo de los egresados); la eficiencia interna se refiere más bien a la capacidad de esa institución o sistema de completar el proceso usando el menor tiempo requerido (y, por lo tanto, el menor número de recursos).
22 PATRICIA DE ARREGUI
C u a d r o 1 0
Pos tu lac iones p o r g r u p o s d e especialidades: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2 *
1960-64 1970-74 1980-84 1985-89 1990-92
Postulaciones totales 2 4 , 3 1 4 88,667 2 5 6 , 5 4 4 2 7 7 , 7 6 4 2 4 0 , 6 0 7
Áreas específicas 2 1 , 2 1 6 4 9 , 6 6 7 2 5 6 , 0 6 6 2 7 7 , 1 3 6 2 3 9 , 6 3 7 Artes y humanidades 0.8% 0.9% 1.3% 1.5% 1.5% Ciencias sociales
y de la comunicación 8.0% 2 0 . 9 % 13 .3% 12.2% 14.6% Ciencias administrativas 11 .0% 13.2% 18.4% 16.4% 13.8% Ingeniería 14.7% 2 4 . 3 % 2 1 . 4 % 2 2 . 3 % 2 1 . 0 % Salud 17 .5% 18.4% 18.9% 18.7% 19.2% Agropecuarias 5.3% 6.4% 2.8% 3.9% 3.9% Ciencias naturales
y exactas 6.2% 4 .0% 3.6% 3.5% 7.8% Educación 2 7 . 4 % 8.3% 9.9% 10.6% 8.7% Derecho 9.2% 3.6% 10.4% 11 .1% 9.4%
GRADE - Raneo de Daros de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y por diversas universidades.
* Promedios anuales para cada quinquenio.
C u a d r o 1 1
M a t r í c u l a p o r g r u p o s d e especialidades: P e r ú 1 9 6 0 - 1 9 9 2 *
1 9 6 0 - 6 4 1 9 7 0 - 7 4 1 9 8 0 - 8 4 1 9 8 5 - 8 9 1 9 9 0 - 9 2
Matrícula total 4 0 , 9 5 2 1 3 1 , 4 8 5 2 9 4 , 7 8 0 3 6 3 , 9 7 3 3 6 4 , 7 5 3
Áreas específicas 3 6 , 3 8 8 1 0 2 , 9 4 3 2 9 4 , 0 0 1 3 6 2 , 5 9 5 3 6 2 , 3 2 1 Artes y humanidades 1.1% 0.7% 1.0% 1.4% 1.6% Ciencias sociales
y de la comunicación 7 .1% 2 1 . 2 % 17.9% 16 .0% 14 .8% Ciencias administrativas 14 .6% 14 .8% 21 .7% 19.7% 1 8 . 1 % Ingeniería 14 .9% 2 0 . 2 % 23 .2% 2 2 . 5 % 23 .7% Salud 14 .5% 10.4% 9.8% 11 .6% 12.5% Agropecuarias 5.8% 6.7% 5.3% 4 .3% 4.7% Ciencias naturales
y exactas 3.9% 3.2% 4 .8% 4 . 1 % 3.8% Educación 2 6 . 7 % 15 .3% 8.7% 11.4% 12 .3% Derecho 11 .4% 7.7% 7.5% 9 .1% 8.5%
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y por diversas universidades.
* Promedios anuales para cada quinquenio.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 23
C u a d r o 1 2
Bach i l l era tos o t o r g a d o s p o r áreas d e las ciencias: P e r ú 1 9 8 0 - 1 9 8 9
Áreas 1980 1981- 1989*
Artes y humanidades 5 9 <1% 9 4 1 <1%
Ciencias sociales 2 , 5 3 8 17% 2 7 , 2 9 3 17%
Ciencias administrativas 2 , 4 1 2 17% 3 2 , 7 5 0 2 1 %
Ingenierías 2 , 7 3 4 19% 3 0 , 0 3 7 19%
Salud 1,902 13% 2 2 , 4 5 8 14%
Agropecuarias 6 9 0 5% 9 , 0 5 8 6%
Ciencias naturales y exactas 4 2 0 3% 3 , 8 9 8 2%
Educación 2 , 9 0 0 20% 2 0 , 1 5 4 13%
Derecho 8 9 1 6% 1 1 , 0 6 6 7%
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y por diversas universidades
* Agregado para los nueve años.
C u a d r o 1 3
P a r t i c i p a c i ó n de las ciencias natura les y las ingenierías
en el t o t a l de g r a d u a d o s de diversos países
(alrededor de 1 9 8 8 )
Países Ciencias natu-
rales y exactas
Ingenierías
Estados Unidos 12% 7%
U R S S 14% 36%
F r a n c i a 16% 19%
Italia 18% 14%
Suecia 8% 14%
Reino Unido 10% 6%
China 12% 26%
India 26% 4%
Japón 6% 20%
Sur Corea 13% 17%
Taiwán 14% 2 1 %
Perú 2% 2 1 %
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos del National Science Board (1991 ) y, para el caso peruano, con información proporcionada por la ANR y algunas universidades.
24 PATRICIA DE ARREGUI
a formar parte del folklore nacional -y de lo que sentimos como nuestra tragedia
también. Hace poco se dijo en un importante foro que de cada mil peruanos que
inician sus estudios primarios, sólo trescientos terminan la secundaria, setenta
ingresan a la universidad, treinta la terminan y sólo tres ejercen la ocupación para
la cual se prepararon; este argumento ya se está repitiendo con frecuencia,
especialmente en los medios de prensa.
Diversas encuestas nacionales realizadas en los últimos años y una serie de
estudios parciales sugieren que la situación es menos dramática. C o m o ya se dijo,
16% de la población no infantil tiene alguna educación superior; limitando la
observación a la población adulta joven (aquéllos que están entre los veinte y los
34 años de edad), se observa que cerca de un tercio tiene ya alguna educación
superior; luego, no son setenta de mil, sino 3 2 0 . Suponiendo, en base a la actual
distribución de la matrícula en el nivel superior, que la mitad va a la universidad
y el resto a institutos superiores tecnológicos y pedagógicos, se tiene que por lo
menos 1 6 0 ingresan a la universidad. Algunos estudios recientes muestran que,
en promedio, algo más de un tercio de los ingresantes terminan la universidad 9.
Según estimaciones realizadas en G R A D E , de esos 56 jóvenes egresados, bajo
la hipótesis pesimista de que se mantendrá la actual situación del mercado de
trabajo nacional, 23 podrán ejercer su profesión y otros cinco se dedicarán a otra
ocupación, que requiere, sin embargo, una formación de nivel equivalente. El
resto, o bien puede darse el lujo de permanecer inactivo esperando tiempos
mejores, o se ocupará en otras áreas, en las cuales, sin embargo, les irá algo mejor
que a aquellos que no tuvieron la oportunidad de una mayor formación o
capacitación para el trabajo.
Por otra parte, es evidente que ni todos los taxistas de Lima son profesionales
fracasados, ni más de una mínima parte de todos los profesionales se dedican a
choferes o vendedores ambulantes. Se ha podido determinar que solamente 2%
de los que tienen alguna educación superior en Lima tienen c o m o ocupación
principal o secundaria la conducción de vehículos. Y si se dedican a esas
actividades, lo más probable es que ganen el doble que sus colegas menos
educados (con el consiguiente desplazamiento de los menos educados de los
escasos reductos que les quedan, lo que ya es otro tipo de problema, no menos
serio pero que no cabe discutir aquí).
Lo que sí hay que evaluar es si el paso masivo por la educación superior resulta
muy costoso tanto en términos privados como en términos sociales, dado el tipo
de oferta de puestos de trabajo que hay en el mercado. Es to es algo que valdría
la pena explorar con detenimiento. En términos estrictamente económicos , el
bajo costo relativo de la educación peruana en todos sus niveles, el decreciente
9. Esta proporción habrá de crecer en la actual generación de estudiantes, dada la eliminación del requisito de tesis para obtener el bachillerato.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 25
volumen de recursos totales que se le dedican, y el bajísimo costo de oportunidad
del t iempo invertido en educarse (dadas las escasas probabilidades de encontrar
empleo) , dan espacio para considerar que quizás el aparente "desperdicio" no lo
sea tanto y que las decisiones privadas de invertir en educación no sean tan
irracionales como se dice. En términos de una evaluación social, las expectativas
insatisfechas y la frustración de los sueños de logro profesional, quizás no sean
más terribles que la falta de sueños prevaleciente en sociedades más contentas de
su suerte y en las cuales la decisión de quién tiene la oportunidad de llegar a
niveles superiores se toma tempranamente, en la vida escolar.
Vale también la pena detenerse a discutir el supuesto problema constituido
por el hecho que una persona se dedique a un área distinta a aquella para la cual
se entrenó directamente. Esto, que es visto c o m o una cuasi tragedia en nuestro
país, puede ser demostración de flexibilidad, capacidad de adaptación a distintas
demandas laborales gracias a una sólida base general, espíritu de iniciativa,
etcétera. El departamento de sociología de una universidad norteamericana ha
diseñado un afiche muy original que utiliza c o m o propaganda, en el cual se usa
c o m o elemento de mercadeo las variadísimas experiencias laborales que han
tenido sus egresados. Lo que parece motivo de vergüenza en nuestro medio, en
otros lugares es usado como un motivo publicitario.
Es innegable que los fines de la universidad pueden ser múltiples, desde
trasmitir conocimiento científico, tecnológico, humanista y artístico, hasta
generar conocimiento nuevo a través de la investigación. Además, parte de dicha
investigación debe ser difundida para su aprovechamiento por el aparato
productivo, pero también parte de ella puede ser perfectamente inútil, excepto
para crear belleza y empujar cada vez más lejos los límites del potencial humano,
en todas sus facetas. Es obligación principalísima de la universidad formar
conciencia crítica y capacidad de liderazgo para el cambio; crear y formar, en fin,
mejores ciudadanos y mejor país.
Sin embargo, en los próximos años la legitimación social de la universidad, la
aceptación de que merece ser apoyada, su sobrevivencia misma, ha de pasar por
demostrar que lo que hace es útil para ayudar a los jóvenes a insertarse en el
mercado laboral. Y esto resulta comprensible y aceptable, dado que la civilización
del oc io no parece estar entre ninguna de las opciones deseables ni viables para
el Perú del futuro próximo.
En tal sentido, conviene notar que a las personas con educación superior
completa, particularmente a los universitarios, les suele ir mejor en lo que a
empleo e ingresos se refiere, incluso cuando se controlan las diferencias de origen
socioeconómico. Lo demuestran los sofisticados estudios realizados por el
Banco Mundial en los últimos años utilizando las Encuestas Nacionales de
Niveles de Vida, y lo confirman las estadísticas trabajadas en G R A D E .
En principio, se constata que a lo largo del accidentado periodo 1 9 8 1 - 1 9 9 1 ,
las personas con educación superior completa tuvieron mayores niveles de
26 PATRICIA DE ARREGUI
actividad económica que aquéllos con sólo secundaria completa o que el
promedio de la población (véase el cuadro 1 4 ) . Sus niveles de desempleo, salvo
en 1 9 9 1 , fueron bastante menores que los de los otros dos grupos mencionados.
Además, la proporción de ellos que estaba ocupada como profesional, técnico
calificado o personal directivo, es bastante mayor, pese a la caída registrada a lo
largo del periodo -y que refleja principalmente la "desprofesionalización" de la
carrera docente y la reducción del empleo público. Por último, pese a la casi
increíble caída de los ingresos reales de la población ocupada experimentada a
lo largo de las últimas dos décadas, los diferenciales promedio entre los distintos
niveles muestran las obvias ventajas de los más educados (véase el cuadro 1 5 ) .
Las diferencias son aun más marcadas si se limita el análisis a Lima Metropo
litana. En este caso, los ingresos de los egresados universitarios más que duplican
los de aquéllos que sólo terminaron la secundaria (véase el cuadro 1 6 ) . Lo mismo
ocurre con el empleo, ya que salvo pocas excepciones, los indicadores de
actividad, de empleo y de "empleo adecuado" (en lo que se refiere a niveles de
ingresos) son ampliamente superiores para los más educados (véase el cuadro
1 7 ) . Sin embargo, también queda claro que tener alguna educación superior y
no completarla, no da generalmente mayores ventajas -si alguna- respecto a
quienes culminaron la secundaria, en lo que a ingresos se refiere (véase el cuadro
1 8 ) . Lo mismo ocurre con los niveles de empleo.
C u a d r o 1 4
Act iv idad económica , empleo y o c u p a c i ó n de dis t intos
g r u p o s educacionales: P e r ú 1 9 8 1 - 1 9 9 1
1981 1985-6 1991
Total Sec Sup. Total Sec. Sup Total Sec. Sup.
Fuera de PEA 4 8 . 1 % 4 5 . 5 % 14.8% 2 8 . 4 % 3 3 . 6 % 17.7% 4 0 . 3 % 3 3 . 9 % 19 .1%
PEA desocupada 5.2% 8.3% 3.8% 2.7% 6.0% 2.6% 4 . 1 % 6.6% 4 .5%
PEA ocupada como
profesional, técnico
o directivo 8.2% 7.0% 70 .6% 9.9% 13 .5% 65 .2% 2 0 . 1 % 1 7 . 1 % 61 .7%
PEA ocupada en
otras actividades 86 .6% 8 4 . 6 % 2 5 . 6 % 8 7 . 4 % 8 0 . 5 % 34 .8% 75 .8% 7 6 . 3 % 3 3 . 8 %
Total: población de 14 años o más, excepto en 1981 , cuando sólo se dispone de datos para los de 15 ó más. S e c : aquellos que tienen educación secundaria completa. Sup.: aquellos con educación superior (universitaria y no universitaria) completa. GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base al Censo de 1981 y a las Encuestas
Nacionales de Niveles de Vida del INEI ( 1 9 8 5 - 6 ) ( 1991 ) .
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 27
C u a d r o 1 5
Ingresos mensuales p r o m e d i o de la pob lac ión o c u p a d a
c o n dis t intos niveles educat ivos : P e r ú 1 9 7 2 - 1 9 9 1
(en soles de agosto de 1991)*
1972 1985-86 1991
Estudios universitarios completos 2 0 7 4 1 0 6 4 1 7 4
Estudios superiores no universitarios
completos 7 3 6 105
Secundaria completa 4 2 2 9 0
Sin educación superior alguna 2 0 1 7 0
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos de Carnoy (s / f ) y a los de ENNIV (1985-6 y 1991) e INEI y Cuánto (1986) ( 1 9 9 1 ) .
* Se utilizó como deflator el IPC Geométrico calculado por GRADE.
C u a d r o 1 6
Ingresos mensuales p r o m e d i o según nivel educat ivo de la
P E A o c u p a d a : L i m a , 1 9 8 6 - 1 9 9 2
(en soles de agosto de 1 9 9 1 )
1 9 8 6 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 2
Sin instrucción 2 1 2 9 0 133 8 9
Primaria incompleta 3 1 2 107 2 0 8 111
Primaria completa 3 6 7 1 4 4 2 1 0 109
Secundaria incompleta 2 9 1 129 2 1 6 1 1 6
Secundaria completa 4 6 6 1 8 4 2 5 9 1 6 5
Superior pedagógica incompleta 153 n.d 137 121
Superior pedagógica completa 5 3 8 n.d 2 6 0 153
Superior tecnológica incompleta 4 1 9 1 7 8 * 3 0 8 192
Superior tecnológica completa 7 1 2 1 6 9 * 3 3 7 2 3 3
Superior universitaria incompleta 4 9 6 2 0 3 3 6 7 2 3 9
Superior universitaria completa 1 0 7 2 2 9 3 5 7 2 4 2 9
PEA total 4 7 3 1 8 0 2 8 7 1 9 0
* Corresponden a toda la educación superior no universitaria. GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de
Hogares de Ministerio de Trabajo.
28 PATRICIA DE ARREGUI
C u a d r o 1 7
Nivel de act iv idad y empleo según nivel educat ivo en
L i m a M e t r o p o l i t a n a : 1 9 8 6 a 1 9 9 2
(en porcentaje)
Adecuadamente Sub- Desem- Fuera
Empleados empleados pleados de P E A
1 9 8 6 1 9 9 2 1 9 8 6 1 9 9 2 1 9 8 6 1 9 9 2 1 9 8 6 1 9 9 2
Sin instrucción 3 2 . 5 1 13 .23 6 1 . 2 6 8 0 . 8 7 6 .25 5 .87 5 1 . 5 2 5 7 . 7 6
Primaria incompleta 4 2 . 1 0 8 .30 5 5 . 3 8 8 5 . 7 0 2 . 5 4 5 .98 3 4 . 5 8 4 3 . 3 4
Primaria completa 4 3 . 9 9 6 .33 5 3 . 1 5 8 4 . 7 5 2 . 8 5 8.91 3 7 . 6 5 4 3 . 8 0
Secundaria incompleta 3 8 . 8 6 6 .67 5 5 . 4 3 8 3 . 5 8 5 .73 9 .75 4 9 . 2 0 5 7 . 4 2
Secundaria completa 4 7 . 2 5 10 .16 4 5 . 4 0 7 9 . 8 5 7 . 3 4 9 . 9 9 3 6 . 2 8 3 9 . 1 6
Pedagógica incompleta n.d. n.d. 1 0 0 . 0 0 4 9 . 9 9 n.d. 4 9 . 9 9 6 6 . 6 7 3 3 . 3 3
Pedagógica completa 4 9 . 9 9 2 2 . 2 3 4 9 . 9 9 5 5 . 5 6 n.d 2 2 . 2 3 2 8 . 5 7 5 3 . 8 5
Tecnológica incompleta 4 5 . 6 0 13 .93 4 6 . 4 0 7 3 . 4 2 8 .00 12 .65 4 7 . 2 6 5 2 . 9 8
Tecnológica completa 6 9 . 2 9 17 .13 2 8 . 2 2 7 1 . 2 4 2 . 4 9 11 .65 2 7 . 8 4 2 7 . 7 2
Universitaria incompleta 5 8 . 4 0 19 .48 3 4 . 5 2 6 7 . 7 9 7 .08 12 .72 4 0 . 8 4 6 1 . 5 6
Universitaria completa 7 8 . 4 5 4 3 . 1 0 17 .07 5 1 . 5 1 4 . 4 9 5 .39 12.11 2 1 . 0 9
Población total 4 9 . 0 6 1 4 . 4 0 4 5 . 6 0 7 6 . 3 0 5 .34 9 . 3 0 3 8 . 1 6 4 3 . 3 4
GRADE- Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos de las Encuestas de Hogares del Ministerio de Trabajo (DGE) (varios años). Las tabulaciones para 1989 fueron proporcionadas gentilmente por el Instituto de Estudios Peruanos.
C u a d r o 1 8
Ingresos mensuales de la pob lac ión o c u p a d a c o n educac ión super ior , relat ivos a
la pob lac ión c o n secundaria c o m p l e t a ( = 1 0 0 ) : L i m a , 1 9 8 6 - 1 9 9 2
1 9 8 6 1 9 8 9 1 9 9 0 1 9 9 2
Secundaria completa 1 0 0 100 1 0 0 1 0 0
Superior pedagógica incompleta 33 n.d. 53 7 3
Superior pedagógica completa 115 n.d. 1 0 0 9 2
Superior tecnológica incompleta 9 0 9 7 119 1 1 6
Superior tecnológica completa 153 9 2 130 141
Superior universitaria incompleta 106 1 1 0 141 145
Superior universitaria completa 2 3 0 1 5 9 2 2 1 2 6 0
PEA total 101 9 8 111 1 1 5
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de Hogares del Ministerio de Trabajo.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 29
Por ultimo, al revisar el nivel de concordancia entre la formación para el
trabajo y la ocupación principal desempeñada por la población ocupada de Lima
Metropolitana (véase el cuadro 1 9 ) , se aprecia que la mitad de las personas que
tuvieron alguna formación de nivel superior y que tienen empleo, están
ocupados en el mismo campo para el cual se prepararon o en algo que realmente
requiere educación de ese nivel. Esto varía enormemente de acuerdo a las
carreras y al interior de ellas (véase el cuadro 2 0 ) , reflejando que podría haber
cierta saturación en algunos terrenos y, muy probablemente, que hay una gran
dispersión resultante de distintos grados de calidad de la formación recibida.
En cuanto al tema de la eficiencia interna de la educación superior, el número
de graduados que viene produciendo anualmente el sistema ha fluctuado entre
25 y 4 5 % , más o menos, del número de personas que ingresan a las universidades
seis años antes (véase el gráfico 5 ) . Para eliminar las fluctuaciones registradas de
año en año se pueden sumar los bachilleratos otorgados entre 1 9 8 0 y 1 9 9 0 y
calcular su ratio respecto a todos los ingresantes entre 1 9 7 5 y 1 9 8 5 (véase el
cuadro 2 1 ) ; se aprecia que más o menos un tercio de los ingresantes pueden estar
completando sus estudios.
El desempeño de las distintas universidades al respecto es muy variado y puede
atribuirse a una serie de factores, no todos vinculables necesariamente a la calidad
de sus programas, pero que deben ser considerados en los planes de desarrollo
institucional; que muchos repitan de año puede no ser totalmente responsabi
lidad de la universidad, pero debe preocupar a ésta. Las diferencias entre carreras
C u a d r o 1 9
C o n c o r d a n c i a entre f o r m a c i ó n para el t r a b a j o y o c u p a c i ó n
principal de l a pob lac ión empleada: L i m a , 1 9 8 6 y 1 9 9 1
Profesión u oficio Ocupación principal
para la cual se Ocup. en Lo mismo o Algo Muy Algo Muy
recibió preparación Total lo mismo igual nivel encima encima debajo debajo
1 9 8 6
De nivel universitario 4 1 4 4 3 % 57%
De nivel superior no universitario 5 3 6 42% 4 6 %
De nivel básico, no superior 2 3 0 4 77% 99%
9%
5 1 %
34%
3%
<1% <1%
1991
De nivel universitario 5 1 9 4 0 % 50%
De nivel superior no universitario 3 3 7 4 8 % 54%
De nivel básico, no superior 1 0 9 1 55% 98%
4%
1%
8%
42%
4 1 %
1%
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de Hogares del Ministerio de Trabajo.
30 PATRICIA DE ARREGUI
C u a d r o 2 0
I n g r e s o s mensuales y c o n c o r d a n c i a en tre f o r m a c i ó n p a r a e l t r a b a j o
y o c u p a c i ó n principal
(en porcentajes del total de casos)
Profesión u oficio Ocupación principal
para c! cual Ocup. Lo mismo Deso
se recibió Ingresos en lo o igual Algo Muy cupado Fuera
preparación promedio* lo mismo nivel Debajo debajo de PEA
1 9 8 6
Abogacía 1171 29% 51% 3% 26% 0% 20%
Administración 9 8 2 12% 2 8 % 4% 4 8 % 3% 17%
Contabilidad 1 1 0 0 4 1 % 47% 4% 27% 4% 19%
Economía 7 9 1 16% 29% 2% 47% 2% 20%
Educación 5 8 4 51% 60% 13% 11% 0% 16%
Anál i s i s de sistemas 1 0 9 4 17% 17% 33% 33% 0% 17%
Ingeniería eléctrica 5 2 2 33% 33% 0% 33% 11% 22%
Ingeniería industrial 7 8 2 5% 30% 20% 15% 15% 20%
Ingeniería mecánica 2 8 2 3 31% 46% 0% 15% 0% 38%
Enfermería 6 0 3 4 1 % 4 1 % 0% 15% 7% 37%
Medicina 1 1 4 8 65% 7 1 % 0% 6% 0% 24%
Psicología 581 38% 38% 5% 33% 10% 14%
1 9 9 2
Abogacía 4 1 5 40% 4 9 % 6% 2 1 % 8% 17%
Administración 3 8 2 4% 19% 6% 55% 4% 16%
Contabilidad 3 4 4 29% 36% 7% 35% 4% 18%
Economía 5 8 0 25% 32% 4% 47% 6% 11%
Educación 2 8 5 47% 53% 10% 14% 2% 20%
Análisis de sistemas 2 7 3 17% 17% 7% 39% 15% 22%
Ingeniería eléctrica 7 0 9 11% 56% 22% 11% 0% 11%
Ingeniería industrial 4 8 2 12% 36% 16% 24% 4% 20%
Ingeniería mecánica 5 0 8 20% 33% 0% 47% 0% 20%
Enfermería 1 4 9 47% 47% 0% 18% 0% 35%
Medicina 3 9 7 82% 82% 0% 0% 6% 12%
Psicología 1 4 2 2% 8% 15% 27% 4% 46%
* Los ingresos promedio se refieren sólo a los ocupados, aunque los porcentajes de personas en cada categoría se refieren al total de la muestra (y no sólo a la PEA). Todas los ingresos están expresados en soles de agosto de 1991. GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado con las bases de datos de las Encuestas de
Hogares del Ministerio de Trabajo.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 31
C u a d r o 2 1
G r a d u a d o s * univers i tar ios c o m o p r o p o r c i ó n d e los ingresantes:
P e r ú 1 9 7 5 - 1 9 9 0
Graduados Ingresantes 1 9 8 0 - 9 0 1 9 7 5 - 8 5
(A) ( B ) A / B
Total 1 9 8 , 2 6 3 5 8 6 , 1 7 3 3 3 . 8 %
Universidades públicas 1 3 6 , 2 5 2 3 6 0 , 3 6 7 3 7 . 8 % Mayor de San Marcos 2 0 , 4 5 1 5 3 , 6 1 9 3 8 . 1 % San Antonio Abad 8 , 0 1 6 3 1 , 1 2 4 2 5 . 8 % De La Libertad 10 ,641 2 2 , 4 4 3 4 7 . 4 % San Agustín 1 1 , 4 5 9 2 4 , 1 3 5 4 7 . 5 % De Ingeniería 8 , 3 2 7 1 6 , 6 8 3 4 9 . 9 % San Luis Gonzaga 8 , 3 9 9 2 7 , 3 0 2 30 .8% San Cristóbal de Huamanga 4 , 6 1 3 1 1 , 2 3 0 4 1 . 1 % Del Centro del Perú 7 , 2 8 2 1 7 , 7 6 2 41 0% Agraria La Molina 3 , 4 7 6 6 , 1 7 4 56 .3% De la Amazonia Peruana 1,302 6 ,791 19.2% Del Altiplano 3 , 2 5 9 1 0 , 9 0 0 2 9 . 9 % De Piura 2 , 5 6 7 8 , 3 1 0 30 .9% De Cajamarca 3 , 5 4 3 7 , 1 4 7 4 9 . 6 % Pedro Ruiz Gallo 5 , 6 2 8 9 , 8 9 2 56 .9% Federico Villarreal 17 ,881 3 6 , 1 8 9 4 9 . 4 % Hermilio Valdizán 2 , 8 0 5 1 2 , 0 8 6 2 3 . 2 % Agraria de la Selva 5 4 2 1,932 2 8 . 1 % Daniel Alcides Carrión 2 , 6 0 1 1 1 , 8 3 6 22 .0% De Educación 7 , 0 5 5 1 5 , 7 4 0 4 4 . 8 % Del Callao 2 , 7 3 5 1 2 , 2 0 8 2 2 . 4 % José F. Sánchez Carrión 3 ,132 8 ,013 3 9 . 1 % Jorge Basadre Grohmann 3 2 3 5 , 9 6 4 5.4% Santiago Antúnez de Mayólo 6 1,447 0.4%
Universidades privadas 6 2 , 0 1 1 2 2 5 , 8 0 6 2 7 . 5 % Católica del Perú 3 ,967 1 6 , 8 6 9 2 3 . 5 % Peruana Cayetano Heredia 1,842 2 , 0 7 7 88 .7% Católica Santa Maria 6 , 3 8 2 2 2 , 6 1 0 2 8 . 2 % Del Pacífico 7 3 2 2 , 3 1 4 31 .6% De Lima 5 , 1 6 8 2 2 , 0 3 7 2 3 . 5 % De San Martín de Porres 1 6 , 8 2 8 6 1 , 6 2 6 2 7 . 3 % Femenina del Sagrado Corazón 1,748 3 ,331 52 .5% Inca Garcilaso de la Vega 1 8 , 5 1 6 5 1 , 8 4 7 35 .7% De Piura 1,088 2 , 9 8 5 3 6 . 5 %
Ricardo Palma 5 , 1 0 7 2 5 , 5 9 3 20 .0% Andina Néstor Cáceres Velásquez 107 2 , 6 7 8 4 .0% Los Andes 0 5 ,710 0.0%
Unión Incaica 16 6 8 9 2.3%
Andina del Cusco 2 6 1 1,425 18 .3%
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y diversas universidades.
* Bachilleres.
32 PATRICIA DE ARREGUI
G r á f i c o 5
G r a d u a d o s c o m o porcentaje de l a c o h o r t e e ingresantes: 1 9 6 5 - 1 9 9 0
Rat io : Graduados / Ingresantes -G R A D E - Raneo de D a t o s de Educac ión
son también muy marcadas (véanse los cuadros 22 y 2 3 ) . Las razones,
nuevamente, pueden ser de muy diversa índole, incluyendo desde el mayor
componente "vocacional" que parecen tener algunas carreras, hasta el proceso
más selectivo de ingreso a la carrera que han podido quizás asegurar algunos
gremios profesionales, restringiendo la creación de nuevos programas.
Cuan serio es este problema puede evaluarse desde muy distintas perspectivas.
Se ha visto ya cuan pocas ventajas en el mercado de trabajo da una educación
superior inconclusa. Es más, esto "puede resultar un handicap, ya que muchos
empleadores prefieren no tener mano de obra aparentemente sobrecalificada y,
quizás, "reclamona". Por otro lado, para quien estuvo en camino de convertirse
en un profesional, la decisión de aceptar un trabajo de mucho menor nivel puede
ser particularmente penosa.
O t ro criterio para evaluar la magnitud del problema es el costo del t iempo y
del dinero que invirtió "inútilmente" el estudiante. Algunos considerarían este
costo casi nulo debido a la gratuidad de la enseñanza y a la falta de oportunidades
de trabajo, mientras que otros sí lo considerarían un desperdicio ya que hubiera
podido ser invertido en adquirir por otras vías conocimientos, habilidades y
destrezas más relevantes para el desarrollo de esas personas y del país.
Un tercer criterio es el costo que representa para el Estado el t iempo adicional
que toma educar a un estudiante que repite sus cursos y que, por último, nunca
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 33
C u a d r o 2 2
Efic iencia i n t e r n a * de las univers idades p e r u a n a s
según áreas del c o n o c i m i e n t o : 1 9 8 4 - 1 9 8 9
Áreas 1984 1989
Artes y humanidades 34% 17% Ciencias sociales y comunicación 32% 36% Ciencias administrativas 4 3 % 32% Ingenierías 3 1 % 26% Ciencias de la salud 59% 4 5 % Agropecuarias 37% 4 8 % Ciencias naturales y exactas 17% 15% Educación 53% 4 8 % Derecho 55% 27%
GRADE, Banco de Datos de Educación, estimado en base a datos proporcionados por la ANRy diversas universidades. * Eficiencia interna = Egresados t / ingresadost_5
C u a d r o 2 3
Efic iencia i n t e r n a en especialidades seleccionadas
(Grad. 1 9 8 0 a 1 9 8 9 / I n g r . 1 9 7 5 a 1 9 8 4 )
Medicina humana 97% Ingeniería eléctrica 58% Ingeniería agrícola 50% Contabilidad 4 0 % Economía 32% Ingeniería industrial 25% Ingeniería civil 2 1 % Turismo 16% Literatura 8% Arte 1% Geología 72% Enfermería 5 1 % Educación 43% Derecho 39% Administración , 25% Sociología 2 1 %
Matemáticas 19%
Ciencias de la comunicación 12%
Arqueología 3%
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos proporcionados por la ANR y diversas universidades.
34 PATRICIA DE ARREGUI
se gradúa. Ese fue el criterio que primó durante el debate constitucional sobre
la gratuidad de la enseñanza superior -que luego fuera desechado para concen
trarse en razones puramente políticas y de corto plazo. Desafortunadamente, no
hay estimaciones del t iempo y recursos" excesivos" que consumen esos estudian
tes para el caso peruano, y no es posible cuantificar por el momento este problema.
Por último, pueden hacerse comparaciones con otros países. Es evidente que
el índice de eficiencia interna, cualquiera que se use, es muy sensible al ritmo de
expansión de las vacantes, al crecimiento del sistema y a sus reglas de juego
respecto a selectividad en el ingreso, duración de las carreras, tolerancia de la
repetición, asistencia económica para los alumnos, etcétera. Por ello, su uso para
fines comparativos debe ser cuidadoso. Las pocas cifras disponibles muestran
que en el Reino Unido, en carreras que duran en promedio tres años, la eficiencia
suele fluctuar entre 8 0 % y 90%, pero debe considerase que existen sistemas de
selección muy estrictos, se conceden becas y no se permite la repetición. En
Francia, en cambio, donde el acceso es abierto y hay poca ayuda financiera, 50%
de los estudiantes abandona la carrera después del primer año, y sólo terminan
entre 30 y 35%, como en el Perú. En otros sistemas, donde es común que los
estudiantes trabajen, se necesitan por lo general siete años para completar una
licenciatura.
Se puede también usar un indicador más simple y de fácil construcción, el ratio
entre el número anual de graduados y el número total de matriculados en ese
mismo año, como indicador de tasa de eficiencia interna. En este caso, el Perú
aparece con la tasa más baja de un grupo de ocho países latinoamericanos, a un
nivel cercano a la quinta parte del rendimiento promedio, el mismo nivel en que
se coloca al hacer la comparación con nueve países europeos.
Es por esta deserción de estudiantes verificada a lo largo del proceso, por esta
ineficiencia del sistema, que el supuesto exceso de profesionales del cual se culpa
a la proliferación de escuelas y programas no parece ser tan dramático como
algunos lo pintan. Estimaciones realizadas en G R A D E sobre el stock de
profesionales universitarios hacia 1 9 8 9 , muestran cifras bastante menores que las
sugeridas por algunos cálculos tremendistas (véase el cuadro 2 4 ) . En sólo pocos
casos se percibe una dotación exagerada, al menos en comparación con países tan
distintos como Uruguay y Estados Unidos (los únicos para los cuales se dispone
de información comparable) , o con normas internacionales fijadas para algunas
ocupaciones claves, como las relacionadas con educación y salud. Si se considera
las altas tasas de emigración registradas en los últimos años, el stock se reduce más
aun.
Así pues, los desajustes entre la oferta y demanda de profesionales deben
provenir más del lado de la castigada economía que no puede absorberlos, o del
lado de la idoneidad de los profesionales, que no responden a los requerimientos
y necesidades de los escasos empleadores públicos y privados o que no están
capacitados o motivados para generar sus propias empresas.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 35
Hoy se percibe claramente la gran preocupación existente por los aparentes
desajustes entre la oferta y demanda de profesionales, y por el aparente ajuste
perfecto entre la demanda -pobremente informada y orientada- y la oferta
educativa. Si bien desde hace mucho tiempo se cuestionaba la contribución de
la educación superior al desarrollo económico y social del país, es sólo reciente. -
C u a d r o 2 4
S t o c k e s t i m a d o d e profes ionales: P e r ú 1 9 8 9
Profesiones Habitantes por profesional
1972 1989 Perú EE.UU. Uruguay
1 / / 2 3 /
Educadores 4 / 6 7 5 6 1 1 3 7 7 5 8 1 5 3 6 3 Total ingenieros 1 5 6 4 1 5 7 8 0 3 3 6 5 1 3 6 1 2 9 7 Ingenieros civiles 3 2 8 8 8 5 2 9 2 4 7 7 9 9 3 3 6 8 8 Ingenieros industriales 8 9 3 9 7 4 5 2 1 6 8 1 2 4 3 3 8 2 6 Ingenieros químicos 1 5 5 2 8 3 7 8 2 5 2 1 3 6 9 2 8 1 6 9 Ingenieros mctarlúrgicos 7 2 7 2 7 2 2 7 7 6 0 Ingenieros pesqueros 3 1 5 3 1 4 7 6 7 1 2 Contadores 1 4 2 8 9 4 6 1 7 2 4 5 7 6 7 3 Abogados 6 8 9 0 2 4 9 6 6 8 4 6 3 3 4 7 6 7 Economistas 4 0 8 2 2 4 4 0 9 8 6 5 2 0 2 7 Médicos 5 8 5 3 2 0 7 8 2 1 0 1 6 4 5 1 3 2 1 Administradores 6 8 8 0 1 9 7 6 7 1 0 6 9 Agrónomos 4 7 7 1 1 2 7 3 9 1 6 5 8 1 0 6 5 Enfermeras 4 4 6 8 1 2 5 2 8 1 6 8 6 155 1 8 6 6 Psicólogos 8 9 6 8 6 3 9 2 4 4 5 1 1 7 8 Trabajadores sociales 1 2 0 1 7 7 9 1 2 7 1 1 4 6 9 1 8 6 6 Veterinarios y zootecnistas 1 1 6 6 5 7 0 2 3 7 0 4 1 4 3 2 Sociólogos 1 0 5 9 5 1 7 1 4 0 8 5 Biólogos 8 4 3 4 1 2 5 5 1 2 1 3 2 1 2 Obstetrices 9 9 3 3 1 3 2 6 7 4 4 4 8 0 6
Químicos 8 3 5 1 5 4 5 1 3 6 7 2 2 0 2 7 8 5 2 3
Físicos 2 0 2 4 5 8 4 6 1 2 0
GRADE - Banco de Datos de Educación, elaborado en base a datos de ONEC ( 1 9 7 4 ) , ANR y diversas universidades. La población estimada para 1989 (21*123,000) es de Webb y Fernández Baca ( 1 9 9 1 ) .
1/ Menores de 45 años en 1972. 2/ Los datos se refieren a la población civil ocupada. 3/ Los datos se refieren a la población profesional afiliada a la Seguridad Social, activa o inactiva,
de la República de Uruguay. 4/ El stock en 1972 incluye a todos los que aparecen como profesores "con título" en el Censo
de 1981 .
36 PATRICIA DE ARREGUI
mente que se ha puesto en duda incluso los beneficios privados de obtener más
o mejor educación, y con ello, la conveniencia de continuar invirtiendo en el
nivel educativo superior, particularmente en aquel sector sostenido por los
contribuyentes. La información aquí presentada relativiza la imagen de insen
satez que tiene la asignación de recursos públicos o privados a la inversión en la
universidad.
Asimismo, esta información evidencia que la posibilidad real de restringir la
expansión del sistema educativo o llevarlo en direcciones centralmente planifi
cadas son bastante reducidas, particularmente cuando el sector de mayor
expansión es el privado. Por ello, las energías de la sociedad peruana deben estar
puestas, antes que en procurar controlar la proliferación de instituciones nuevas,
en producir y diseminar información que oriente mejor las decisiones públicas
y privadas, y, sobre todo en diseñar y aplicar mecanismos eficaces de acreditación
y evaluación.
LA SITUACIÓN DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 37
Bibliografía
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D E E C O N O M Í A Y E D U C A C I Ó N
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38 PATRICIA DE ARREGUI
O F I C I N A N A C I O N A L D E E S T A D Í S T I C A Y C E N S O S ( O N E C )
1 9 7 4 Censos Nacionales 1 9 7 2 V I I de Poblac ión I I de Vivienda, Lima,
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1 9 9 1 Perú en N ú m e r o s 1 9 9 1 . Lima, Cuánto, S.A.
1 9 9 2 Perú en N ú m e r o s 1 9 9 2 . Lima, Cuánto, S.A.
Problemas y perspectivas de las universidades peruanas
Antonio Mabres1
Resumen
Luego de analizar lo que él considera son los cinco problemas más importantes
de la universidad peruana -bajo nivel académico, incer t idumbre económica ,
escasa investigación de calidad, poquísimas relaciones de colaboración
académica entre universidades, e inexistencia casi total de relación con el
sector empresarial el autor de este artículo esboza algunas propuestas para
encarar esos problemas. Es tablece antes las condic iones para que las
universidades inicien un proceso de recuperación: disponibilidad de recursos
económicos , creciente eficiencia y competít ividad, y existencia de una buena
legislación universitaria. Las soluciones que plantea incluyen la implementación
de un sistema de acreditación, la supresión de la gratuidad indiscriminada, el
fomento del acercamiento entre la empresa y la universidad, y la aplicación
de una política que fomente el financiamiento y las donaciones para las
universidades.
1. Introducción
El objetivo de este artículo es presentar algunas reflexiones sobre la situación por
la que atraviesan las universidades peruanas. A partir de tales reflexiones se
esbozan algunas pautas para la elaboración de propuestas integrales de modifi
cación de la legislación y la política universitaria en el Perú. Estas pautas están
sólo enunciadas, pues el ánimo no es otro que el de proporcionar puntos de
partida para una discusión más extensa.
Antes de entrar en el tema, es necesario hacer algunas precisiones. En primer
lugar, debe entenderse que cualquier análisis de la situación de las universidades
en nuestro país tiene que hacerse considerando la heterogeneidad que oculta el
concepto de la universidad peruana. Es imposible hacer valoraciones generales,
pues la situación de unas universidades respecto a otras es del todo dispar e,
incluso, suelen existir acusadas diferencias entre facultades de una misma
universidad.
1. El autor es rector de la Universidad de Piura.
40 ANTONIO MABRES
Un segundo factor que debe tenerse en cuenta es que se está dando un
profundo proceso de cambio en muchas universidades, especialmente en las
nacionales. Este proceso resulta principalmente de las modificaciones que en su
entorno económico y social ha experimentado el Perú en los últimos años; sin
embargo, ya desde antes las universidades venían experimentando transforma
ciones que de alguna manera han favorecido su capacidad para adaptarse a la
nueva situación del país. Lo más notable ha sido la desideologización de vastos
sectores al interior de las universidades y el decidido respaldo de estos sectores
a quienes propugnaban criterios de eficiencia en la gestión universitaria, al
margen de su tendencia política. Así, aunque la lucha política por el poder no ha
desaparecido, se plantea ahora lejana de los viejos esquemas.
Los motivos recién expuestos hacen riesgoso aventurar diagnósticos demasia
do rígidos y globales. En todo caso, es alentador el que algunas universidades
hayan demostrado una notable capacidad de innovación y que la Asamblea
Nacional de Rectores ( A N R ) esté haciendo planteamientos novedosos, impen
sables hace unos años. El lo sugiere que se está superando paulatinamente la vieja
mentalidad, caracterizada por esperar que las reformas se impongan desde fuera.
2. Los problemas
Las universidades peruanas enfrentan una problemática que, aunque común, se
manifiesta en distintos grados y bajo distintas formas. No obstante, de manera
simplificada podría decirse que esos problemas son cinco: bajo nivel académico
-lo cual está asociado a la dificultad de los egresados para obtener trabajo-,
incertidumbre económica, escasa investigación de calidad, poquísimas relacio
nes de colaboración académica entre universidades, e inexistencia casi total de
relación con el sector empresarial.
El problema más grave, evidentemente, es el del bajo nivel académico. En gran
parte de las facultades los profesores están poco preparados y desmotivados, lo
que se traduce en niveles bajos de exigencia al estudiante. En general, la
universidad no hace otra cosa que arrastrar el lastre de la mala preparación
impartida en la escuela secundaria. Por ello es frecuente escuchar quejas de los
empleadores por el desempeño deficiente de los recién egresados; la dificultad
para conseguir trabajo de muchos profesionales también responde a la mala
preparación. Lógicamente hay excepciones: las ofertas de trabajo suelen ser para
profesionales provenientes de ciertas universidades, lo que demuestra que ellas
otorgan un mejor nivel de formación.
La incertidumbre económica es el segundo problema que aqueja práctica
mente a todas las universidades. La escasa disponibilidad de recursos lleva a
tomar medidas negativas, sobre todo en las universidades particulares, c o m o au
mentar excesivamente el número de alumnos. También tiene efectos negativos
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 41
la creación de los llamados Centros de Producción, los cuales suelen desviar a los
profesores de la labor universitaria para dedicarse a actividades empresariales
tendientes a generar recursos, casi siempre con poca eficacia 2. Esta incertidum-
bre a nivel institucional va unida a la escasísima retribución que reciben los
profesores, lo que profundiza la dificultad para lograr niveles de calidad mínimos
en la enseñanza.
O t ro problema muy frecuente es que, además de hacerse muy poca investiga
ción, ésta es de pobre calidad. Sin duda, en este tema se ha retrocedido en lugar
de avanzar. Los recursos económicos que las universidades destinan a la labor de
investigación de los docentes son ínfimos, y sobre todo, cada vez es más notoria
la falta de capacidad. Es escaso el número de publicaciones o comunicaciones de
nivel aceptable, y son contadas las universidades que realizan investigación con
continuidad y resultados 3.
Cabe también mencionar la ausencia de relaciones de colaboración académica
entre universidades. Este problema se reproduce a nivel de los docentes; es
sintomática la poca colaboración científica entre colegas de la misma área que
laboran en distintas universidades del país.
Finalmente, está el problema de la desconexión entre la universidad y la
empresa, lo que afecta tanto la posibilidad de los graduados de insertarse
rápidamente en el mercado laboral, como la necesidad del sector empresarial de
contar con cuadros que se adapten prontamente a la labor productiva. El poco
contacto que se establece se da casi siempre por relaciones particulares, las cuales
no garantizan continuidad. Pese a sus evidentes necesidades, las empresas
guardan todavía mucho esceptismo respecto la capacidad de las universidades de
satisfacerlas.
3. Los vínculos entre universidad y sociedad
Antes de plantear algunas propuestas para enfrentar la problemática recién
expuesta, conviene reflexionar acerca del vínculo entre la universidad y las
necesidades de la sociedad peruana.
Una primera interrogante que suele surgir en la discusión sobre este tema es
si el número de universidades es excesivo o insuficiente. Sin embargo, debe
notarse que la pregunta está formulada de manera tan abstracta que no admite
respuesta. El problema no reside en que existan muchas universidades, sino en
que sean de un escaso nivel. No tendría nada de malo que se creen nuevas
2. No es usual en cambio que se recurra a actividades de extensión y de investigación aplicada -que sí constituyen una tarea propiamente universitaria- para generar recursos.
3. Por lo general, las universidades que sí realizan investigación lo hacen porque cuentan con algún tipo de apoyo internacional.
42 ANTONIO MABRES
universidades si han de tener la calidad necesaria; al contrario, deben ser
bienvenidas. Pero si no van a satisfacer estándares mínimos de calidad, mejor es
que no nazcan.
Más relevante es la pregunta sobre si las universidades forman los profesiona
les que la sociedad necesita. Definitivamente, las universidades peruanas aún
están lejos de ese objetivo, en alguna medida porque no tienen todavía un
conocimiento adecuado de las necesidades del país. Debe evitarse un enfoque
demasiado o exclusivamente teórico; es preciso formar para el trabajo, y para ello
es conveniente fomentar más las prácticas pre profesionales y otras medidas
encaminadas a la rápida inserción en el ámbito productivo. Deben además
formarse profesionales que no estén sólo preparados para ser empleados, sino
también capacitados para hacer empresa y generar trabajo. Sin embargo, ello no
debe implicar que se ignore la necesidad de nuestra sociedad de contar con
profesionales en áreas humanísticas y en las artes, carreras que por su incierta
rentabilidad económica a veces son relegadas.
En todo caso, hay que reconocer que la rigidez de la ley y un excesivo apego
a la tradición académica han impedido la promoción de reformas y alternativas.
Un ejemplo concreto es la enseñanza tecnológica y, en general, las carreras cortas
pero de buen nivel. No se puede excluir a las universidades de la responsabilidad
de diseñar y ofrecer esas alternativas de formación profesional.
O t ro aspecto que es necesario discutir es el del reclamado apoyo estatal. Las
universidades estatales permanentemente demandan un presupuesto mayor,
mejores sueldos para sus profesores, etcétera. Las universidades privadas tam
bién piden constantemente apoyo estatal, directo o indirecto, para poder man
tener sus puertas abiertas a todos, con independencia de su capacidad de pago.
Innegablemente este apoyo es necesario si se quiere un verdadero desarrollo
universitario; sin embargo, también es cierto que el apoyo debe obedecer a
criterios de eficiencia. No se puede seguir protegiendo la mediocridad; al contra
rio, se debe estimular la calidad. C o m o los resultados no son fáciles de cuantificar,
llevar a cabo con éxito una eficiente política de apoyo selectivo a las universidades
implica necesariamente la existencia de sistemas de acreditación y evaluación.
La gratuidad de la enseñanza universitaria es un tema en el cual también se
están experimentando grandes cambios en la manera en que es entendido. Casi
existe consenso respecto a que la gratuidad indiscriminada en los tiempos que
hoy le toca vivir al Perú es injusta y puede condenar a las universidades públicas
a no salir de la mediocridad, constituyendo así un impedimento a la genuina
igualdad de oportunidades. ¿Cómo hacer realidad mecanismos que permitan
una educación gratuita para quien la necesita y merecer1 Este es un problema clave
que hay que tratar con mucho realismo en un contexto no distorsionado por
intereses políticos.
Finalmente, debe también establecerse con claridad cuánto le cuesta al Estado
formar un profesional en las universidades nacionales. Es necesario que exista un
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 43
gran sentido de responsabilidad en la administración de los fondos del erario
publico, dando cuenta de los resultados sin soslayarlos con cifras que no expresan
los verdaderos costos. Un claro ejemplo de esto es el de las universidades que
tratan de presentar sus resultados en términos de los alumnos matriculados,
evitando mencionar al mismo tiempo el número de egresados y titulados.
4. Condiciones para la recuperación
La primera condición necesaria para que las universidades inicien o consoliden
un proceso de recuperación es la disponibilidad de recursos económicos. Sin
ellos es imposible exigirles calidad. Es más, es vital para el país que lleguen a las
universidades muchos recursos y que éstos sean bien empleados. Por ello, el
Estado debe encauzar hacia las universidades recursos del erario público y
fomentar que por diversas vías lleguen otras muchas ayudas, tanto a las
universidades públicas como a las privadas. Las fuentes pueden ser tanto
nacionales como internacionales.
Conviene por ejemplo que existan incentivos tributarios a las donaciones que
hagan las empresas, debiendo buscarse paralelamente otros mecanismos que
fomenten el apoyo de las empresas a las universidades 4. Otra forma de generar
recursos para las universidades es la creación de un sistema de becas que, al
otorgar recursos a los alumnos que las merezcan y necesiten, permita canalizar
recursos a todas las universidades, de forma saludable.
Una segunda condición necesaria para el despegue del sistema universitario
peruano es el fomento de la eficiencia y la competítividad 5 . Así como una empresa
ineficiente arroja pérdidas y si no supera esa ineficiencia no hay más alternativa
que cerrarla, ante la ineficiencia de una universidad no se debe actuar como si
nada pasara. El problema es que en el caso de una universidad la ineficiencia no
se refleja en déficit económicos sino en la no consecusión de sus objetivos, como
la formación de buenos profesionales, lo que involucra aspectos no tan fáciles de
medir. La pregunta central es ¿cuándo es buena una universidad?, es decir, ¿con
qué criterios se debe efectuar la evaluación?
Este tema de la evaluación es de importancia crucial, pues es un excelente
mecanismo para estimular la calidad. Todas las universidades deben recibir
recursos suficientes para pagar sueldos dignos a todos los profesores y asegurar
4. Dicho apoyo debe ir unido, en la posible, a la realización de investigación y prestación de servicios de éstas a aquéllas.
5. Esta eficiencia debe ser evaluada con criterios de productividad que no pueden ser simplistas pues, como ya se dijo, las situaciones son muy distintas en la capital y en provincias, en unas carreras y en otras.
44 ANTONIO MABRES
un mínimo de otros gastos, pero cualquier ayuda adicional debe responder a los
méritos y resultados que se puedan determinar mediante una evaluación. La
ayuda y los estímulos -cuanto más se otorgue, mejor- deben necesariamente
llegar a quienes lo merezcan y puedan aprovecharlo bien.
Finalmente, es urgente que se avance en el diseño e implementación de una
buena legislación universitaria. Dicha legislación debe ser positiva, no
reglamentarista, que reconozca y respete las características y potencialidades
propias de cada universidad y, a la vez, establezca criterios adecuados para
asegurar los niveles de calidad mínimos admisibles.
5. Propuestas para el desarrollo universitario
Cualquier intento de potenciar el sistema universitario peruano debe partir de
una clara definición y conciencia general del verdadero papel de la universidad
en la sociedad, esto es, brindar educación superior y realizar investigación 6 . Para
lo primero se requiere contar con alumnos idóneos (por preparación previa,
motivación y capacidad intelectual) para seguir carreras universitarias, y con
profesores que tengan el adecuado nivel. Para lo segundo, es imprescindible que
estos profesores estén formados y tengan los medios para hacer investigación. No
debe perderse de vista, en todo caso, que la investigación de calidad, bien
aplicada, termina atrayendo o generando los recursos que necesita.
Para que la universidad en el Perú pueda desempeñar a cabalidad ambas tareas
se requiere empezar a implementar una serie de medidas de mediano plazo. En
principio, se debe mejorar cada vez más la preparación de los alumnos durante
la escuela secundaria, y afinar los procesos de admisión. También se debe formar
un buen profesorado, con estudios de postgrado en universidades nacionales y
extranjeras de calidad. Esta última meta es fundamental.
Es evidente que un requisito imprescindible para lograr todo lo anterior es
contar con recursos y orientarlos bien. Por ello, debe prestarse especial atención
al desarrollo de la capacidad de las propias universidades para generar y
administrar esos recursos.
En principio, es necesario suprimir la gratuidad indiscriminada, implementando
a la vez una buena política de becas que permita canalizar recursos a las
universidades, favoreciendo a los que más lo merecen. El Estado podría dar becas
a buenos estudiantes, para pagar los costos universitarios. Esta beca se perdería
si el rendimiento es bajo. Las becas deberían tener en cuenta, para el mon to , los
costos diferenciados debidos a cada facultad y a otras circunstancias. Además
6. La investigación debe ser adecuada a las necesidades, en sentido amplio, del entorno de influencia de la universidad, tanto como a las propias posibilidades y prioridades de la universidad.
PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE LAS UNIVERSIDADES PERUANAS 45
debería estudiarse un sistema de préstamos, a partir de un fondo de solidaridad
que sea bien administrado y que tenga mecanismos que garanticen la devolu
ción posterior del préstamo 7 .
En segundo lugar, es necesario implantar un sistema de acreditación. Las
universidades, o mejor aun, las facultades, podrían "someterse" a acreditación
voluntaría y, según la puntuación o nivel obtenido, podrían acceder a distintas
ayudas o beneficios 8 . La acreditación podría también ser aplicable individual
mente a los profesores, poniéndose como requisito para recibir otros estímulos
directos para ellos o para sus equipos de investigación.
En todo caso, no debe pensarse que es fácil poner en marcha un sistema de
acreditación; todo lo contrario, es muy complejo y costoso. Se requiere ayuda
externa para poder materializar un buen sistema. Lo ideal sería sumarse a algún
sistema de acreditación internacional: algunos grupos de países ya están permi
tiendo en cualquiera de ellos el ejercicio de profesionales titulados en universi
dades que tienen determinada acreditación. Por otro lado, es importante tener
en cuenta que la acreditación debe ser voluntaría (esto es, ofrecida antes que
impuesta), positiva (es decir, que su objetivo sea viabilizar el acceso a beneficios
y no castigar a las universidades) e independiente; además, preferiblemente debe
ser de gestión privada. D e b e haber además un medio de acreditación orientado
a las universidades de reciente creación 9 .
Otra forma de permitir que las universidades generen recursos es fomentando
el acercamiento entre la empresa y la universidad. A la larga ahí hay un gran
potencial y una garantía de mejoría para todos. Las universidades podrían hacer
investigación para atender las necesidades y planes de investigación y desarrollo
de las empresas, y éstas financiarían la realización de dicha labor (lo que muchas
veces puede ser menos oneroso para las empresas que tener un departamento de
investigación y desarrollo propio) .
Por último, es conveniente una política que fomente el financiamiento y las
donaciones para las universidades. Se deben dar estímulos tributarios a las
empresas que realizan donaciones, permitiendo también que con dichas
donaciones las empresas financien proyectos de investigación encomendados a
la universidades. Se estimulará así la generosidad del sector privado: es gratificante
poder ayudar y saber que se contribuye a un esfuerzo educativo necesario para
7. Por ejemplo, podría exigirse a los egresados que recibieron un préstamo como estudiantes que destinen un porcentaje de su sueldo (alrededor de 5%) a dicha devolución, hasta completar el monto adeudado.
8. Estos resultados de los procesos de acreditación deberían tener una vigencia limitada, por ejemplo de tres años.
9. Esto es algo que ya ha previsto la Asamblea Nacional de Rectores.
46 ANTONIO MABRES
el país, del que se beneficiarán las propias empresas 1 0 . Asimismo, conviene
fomentar y facilitar el máximo al acceso a fuentes de financiamiento y coopera
ción técnica internacional. En lugar de presionar para la centralización de los
recursos, el gobierno debe más bien fomentar la canalización hacia las universi
dades de recursos de cooperación internacional, tanto gubernamental c o m o a
través de organizaciones no gubernamentales.
10. Eso sí, hay que asegurar, exigiendo total transparencia y castigando a los infractores, que no se abuse de estas medidas. Quienes especulen y defrauden con estas ayudas deberán perder todos los beneficios.
Algunos aportes al debate sobre la reforma universitaria en el Perú
León Trahtemberg1
Resumen
Este artículo revisa algunos temas vinculados a la reforma universitaria en el
Perú, tanto aquéllos sobre los cuales hay consenso entre autoridades y
catedráticos, c o m o los que todavía suscitan polémicas. Asimismo, llama la
a tención sobre aspectos que no están siendo suficientemente discutidos o
están erróneamente planteados, y propone alternativas para enfrentar los
problemas que el autor considera existen en la actualidad.
La lectura de artículos y declaraciones de rectores y autoridades universitarias,
así c o m o los argumentos debatidos en diversos marcos de reunión en los que se
han congregado catedráticos y autoridades universitarias en el último año,
permite concluir que en el debate sobre la reforma universitaria, junto a temas
que aún suelen desatar arduas polémicas, existen algunos asuntos sobre los cuales
parece existir un creciente consenso. Asimismo, hay algunos asuntos que pese a
su importancia aún no han sido suficientemente discutidos o aún no son
planteados con suficiente claridad y contundencia. Este artículo apunta a reseñar
los primeros y a brindar algunas ideas sobre los segundos, como un aporte al
enriquecimiento del debate aún no agotado sobre la problemática universitaria
en nuestro país.
1. Puntos de consenso
Un primer aspecto en el cual percibo consenso es en lo que concierne a la
necesidad de una más amplia autonomía económica y administrativa de la
universidad, lo cual inclusive ya ha sido recogido por la Constitución de 1 9 9 3 ,
aunque aún no está del todo claro c ó m o implementarlo. Para todos es claro que
1. El autor, especialista en temas de políticas y gestión educativas, es Supervisor Pedagógico del Colegio León Pinelo y consultor internacional. El presente artículo recoge las ideas vertidas por él en el foro Debate sobre la Reforma Universitaria, organizado por la Universidad Nacional de Ingeniería entre marzo y abril de 1994.
48 LEÓN TRAHTEMBERG
en lo laboral la universidad pública no debe manejarse como una empresa estatal,
sino c o m o una institución privada. Por la misma razón, los profesores no pueden
ser considerados empleados públicos sino profesionales que se contratan priva
damente.
O t r o tema en el cual percibo consenso es el de la elección de las autoridades.
Parece haber coincidencias en que el rector y sus vicerrectores deben constituir
un equipo, por lo que deben ser elegidos como una sola lista o plancha. Tanto
ellos c o m o los decanos deben ser elegidos por el voto universal de profesores y
alumnos, de toda la universidad o de la facultad, según el caso, evitando las
componendas políticas entre los representantes-electores de los estamentos.
Asimismo, hay acuerdo en que no debe prohibirse la reelección de los rectores
y otras autoridades. También que la pertenencia al tercio estudiantil debe ser un
mérito, por lo que los elegibles deben ser los estudiantes de más alto rendimiento
(cuarto o quinto superior). Finalmente, que si los graduados, al igual que los
trabajadores administrativos y de servicios, no son parte activa del quehacer
académico universitario, entonces no deben tener representatividad en los
órganos ejecutivos de la universidad.
O t ro consenso ya maduro es el que se refiere a la Ley de Educación Superior
Universitaria. Se piensa que no debe ser una ley reglamentarista sino esencial
mente una ley de bases, que ponga énfasis en la autonomía económico-financiera
necesaria para el mejor funcionamiento de cada universidad.
En lo que concierne al tema de los títulos, parece ya generalizada la idea de
que las universidades deben ser libres de dar títulos a nombre propio para sus
grados y profesiones. Sin embargo, aún no hay consenso sobre las fórmulas de
acreditación. Hay quienes piensan que de subsistir los títulos a nombre de la
Nación como requisito esencial para el ejercicio profesional, esto debe serlo sólo
para algunas profesiones muy sensibles y deben poderlos otorgar sólo las
instituciones que sean capaces de acreditar la competencia de los egresados,
luego de una evaluación rigurosa. Se debe tratar de garantizar la responsabilidad
pública de que sólo ejerza una profesión quien esté calificado para ello. Las
universidades no pueden ser juez y parte exclusiva en esta calificación, sin mayor
opinión de terceros. Probablemente sea difícil acreditar todas las profesiones,
pero al menos debería hacerse con las vinculadas a la vida, la salud y la seguridad.
Finalmente está el tema del control , donde también existen importantes
coincidencias en los puntos de vista. Así c o m o para el caso de los títulos
profesionales, también debe haber algún control sobre el gasto de los recursos
públicos que realizan las universidades. Esto no implica violar la autonomía
económica, sino hacer las veces de una auditoría, que permita comprobar el uso
honesto y apropiado de los fondos, en función de las metas a las que se haya
comprometido la universidad al solicitar los recursos estatales. El control sería
entonces sobre el buen uso de los recursos, más que una regulación detallista y
rígida de la forma en que deben ser usados.
ALGUNOS APORTES AL DEBATE SOBRE LA REFORMA UNIVERSITARIA 49
2. Algunos aportes sobre temas en los cuales aún no hay consensos
Un primer tema en el cual creo necesario insistir es el de la obtención del
bachillerato o grado. Se debe mantener la norma que establece que éste se
obtenga no necesariamente mediante una tesis, sino también por haber conclui
do los estudios. Si la universidad considera que todo profesional debe ser capaz
de hacer un trabajo integrador o de investigación, no hay por qué esperar a que
el estudiante esté por egresar; se pueden ir planteando trabajos integradores en
los distintos ciclos y cursos de la carrera profesional. No veo mucho sentido a la
fórmula de exigir obligatoriamente la tesis, de modo que si ésta no se hace, desde
el punto de vista del reconocimiento, queden invalidados todos los estudios
acumulados.
Sí se puede exigir en cambio una tesis para la obtención de los postgrados.
Pero me parece que debe buscarse una mayor relación entre las tesis universita
rias y las necesidades del país. Si bien es cierto ello no puede ser obligatorio, sí
hay que alentar a los ministerios a que sugieran listados de temas sobre los cuales
necesitarían que las universidades investiguen. Ello permitiría además que los
ministerios de cada sector aporten o consigan algún financiamiento para la
investigación universitaria, de modo que los estudiantes hagan tesis relevantes
para los requerimientos del país. Deben existir hoy en día más de 1 0 0 , 0 0 0 tesis
sobre el tema educativo en el Perú; sin embargo, estimo que por lo menos 9 5 %
no han tenido efecto alguno en el quehacer práctico de la educación peruana.
Supongo que en otras carreras debe suceder algo similar. Se debe por lo tanto
articular toda la energía y voluntad de trabajo de los estudiantes, con los temas
que puedan ser planteados por los ministerios o los organismos de planificación.
Dado que hablamos del tema de la investigación, cabe también mencionar la
necesidad de revisar el mito de que todas las universidades y facultades deben
hacer investigación. Ello es algo totalmente discutible. Es natural que la
investigación sea sentida c o m o algo importante, pero es una cosa totalmente
distinta pretender que todas y cada una de las facultades deban dedicarse a
investigar, porque de lo contrario carecerían de legitimidad c o m o centros de
educación superior. Me parece que se hace bastante cuando se prepara adecua
damente a un profesional; ése es ya un desafío importante. No se puede
pretender que todos y cada uno de los catedráticos y estudiantes se orienten a la
investigación y que todas las universidades tengan la capacidad para sostener eso.
Ot ro tema en el cual conviene detenerse es la necesidad de crear una instancia-
un Consejo Nacional de Educación Superior o algo por el estilo-, que tenga que
ver con la acreditación y la investigación sobre tendencias, logros y estadísticas
educativas en general; la estandarización de pruebas, titulaciones y equivalencias
internacionales; la planificación de la oferta de carreras, los créditos y becas; la
divulgación de tipo vocacional, etcétera. Es decir, un ente que pueda fijar
50 LEÓN TRAHTEMBERG
lineamientos para que el conjunto del sistema tenga elementos orientadores,
obviamente no compulsivos (salvo para casos extremos).
O t ro problema que debe revisarse con detenimiento es el del ingreso a la
universidad. Para que un postulante acceda a la educación universitaria deben
tenerse en cuenta, junto a su performance en las pruebas específicas que plantea
cada universidad, sus antecedentes escolares. No puede ser posible que se diga
a los estudiantes que todo lo hecho antes del examen de ingreso no tiene ningún
sentido. La conciliación entre los logros del estudiante en la secundaria y las
expectativas que tiene la universidad con respecto al postulante, podrían permitir
una mejor articulación entre el quehacer escolar y el universitario.
En otro terreno, creo que hay que pensar en la doble titulación, sobre todo para
que los profesionales puedan hacer una carrera docente paralela. Así, por ejemplo,
alguien que haya estudiado ingeniería podría titularse como profesor de ciencias
en un periodo más corto que el que implica hacer otra carrera. Esta especialización
en más de un área le daría flexibilidad al profesional para desempeñarse en el
mercado laboral, y contribuiría a elevar el nivel de la oferta docente. Evidente
mente, podría pensarse en otras áreas que también permitan esta modalidad.
En esta misma línea de pensamiento, tendiente a abrir el abanico de capaci
dades y posibilidades del profesional egresado, creo que debe incorporarse al
currículo profesional una orientación productiva y que se estimule la creación de
empresas. El sistema en su conjunto todavía forma profesionales con la idea que
todos van a ser empleados de "alguien". Me parece que tanto en la educación
escolar c o m o en la universitaria falta una mayor definición respecto a la
posibilidad de que, por ejemplo, economistas, ingenieros y abogados se asocien
para armar empresas. Se evitaría así lo que hoy sucede, que existen miles de
profesionales desempleados, que no tienen ninguna iniciativa ni formación
como para constituir sus propias empresas.
He dejado para el final el tema del financiamiento porque merece un
tratamiento especial. En principio, creo importante vincular el financiamiento
público con los logros en metas de calidad y eficiencia. No todos los recursos se
deben otorgar automáticamente; deben emplearse criterios de evaluación para
el destino de los recursos. Por ejemplo, hay que fomentar la existencia de fondos
de investigación para ciencia y tecnología, por los cuales las universidades puedan
competir participando en licitaciones, concursos, proyectos, etcétera. Esta es
una modalidad que el Estado debería estimular.
Paralelamente, las universidades deberían generar recursos propios median
te venta de bienes y servicios, cooperación nacional e internacional, empresas
universitarias, endeudamiento para financiar proyectos, o pensiones escalona
das en función de la capacidad de pago de los a lumnos 2 . Sin embargo, en el caso
2. Obviamente esto debe ir amarrado a los sistemas de becas y crédito educativo, tema que requiere estudios más profundos.
ALGUNOS APORTES AL DEBATE SOBRE LA REFORMA UNIVERSITARIA 51
concre to de las empresas universitarias, no debe descuidarse un aspecto
importante que es el de los impuestos. Si las universidades quieren competir
en el mercado productivo, el hecho de estar exoneradas de los impuestos les
proporciona una enorme ventaja frente a las otras empresas, por lo que
competirían deslealmente con ellas, haciendo uso de un beneficio tributario
pensado originalmente para otros fines. Este tema merece una adecuada
elaboración.
Creo también que se debe tratar diferencialmente a las facultades, no
solamente en función de sus estructuras de costos, sino en lo que concierne a los
niveles de saturación de las carreras. ¿Qué sentido tiene, por ejemplo, seguir
financiando masivamente carreras de administración o contabilidad, comprome
tiendo recursos estatales que podrían aplicarse a formar más médicos? Deben
pues reconocerse las demandas que hay en el mercado y las urgencias que tiene
el país de determinados tipos de profesionales, de manera que eso también
juegue un papel en la evaluación que se debe hacer antes de distribuir los escasos
recursos fiscales destinados al sector educativo.
Finalmente , hay una tendencia a plantear que las universidades, j un to con
el Estado, los empresarios y la cooperación internacional, deberían empezar a
reunir fondos para brindar crédito educativo a los estudiantes. Es to se hace
masivamente en muchas partes; en el Perú, todavía no . Es una forma de
contribuir a que los estudiantes paguen el cos to real de sus estudios de acuerdo
con sus posibilidades presentes y futuras. Por ejemplo, si un alumno le cuesta
a la Universidad Nacional de Ingeniería 2 , 0 0 0 dólares al año, ¿debe ser la U N Í
la que le dé la beca? ¿O es acaso mejor que la U N Í reciba los 2 , 0 0 0 dólares de
algún ente que ayude o pague por el alumno? En este últ imo caso, la U N Í
obt iene su dinero, la universidad no "sufre" en su economía por la existencia
de alumnos gratuitos, ya que éstos tienen arreglada su situación por intermedio
del mencionado ente, que se ocupa del crédito educativo. De esta forma, las
universidades pueden establecer sus costos reales y cobrarles a todos, tanto a
los que pueden pagarlos por sí solos, c o m o a aquellos que lo hacen con apoyo
de las becas y del crédito educativo. La universidad se beneficia porque cuenta
con el total de recursos que requiere para cubrir sus cos tos , y el estudiante
que requiere una educación gratuita no se perjudica porque ob t iene el
financiamiento requerido. Las posibilidades de const i tuir esos fondos son
muchas, incluso con cooperac ión extranjera: en M é x i c o y C o l o m b i a los
fondos iniciales para crédi to educativo provinieron precisamente de coope
ración técnica internacional .
Este tema es polémico y amerita debates y reflexiones intensas, ya que por un
lado se reformula la gratuidad -aunque difiriendo a futuro los pagos- pero por
otro lado, se beneficia a los estudiantes, ya que al contar las universidades con más
recursos pueden ofrecer una educación de mayor calidad, lo que a su vez eleva
para el profesional la posibilidad de una mayor renta futura.
52 LEÓN TRAHTEMBERG
La exigencia de obtener más recursos fiscales automáticos y directos para la
educación superior, hablando con realismo, no parece ser viable inclusive para
el mediano plazo. Más viable parece ser la creación de fondos para fines más
específicos y asignaciones basadas en requerimientos y méritos precisos.
Dinámica de la transformación del sistema educativo en el Perú
Patricia McLauchlan de Arregui1
Resumen
En este artículo se analiza la evolución del sistema educativo peruano, sus
características, problemas y las reformas que se están emprendiendo. En la
introducción se revisa la evolución de los niveles educativos alcanzados por
la población peruana. En la segunda sección se describen algunas características
institucionales del sistema educativo, tales c o m o la expansión reciente, la
cobertura actual, recursos disponibles y eficiencia interna de cada uno de sus
niveles (inicial, primario, secundario, superior universitario y no universitario
y ocupacional). De estas características se desprenden algunos de los problemas
básicos de calidad, eficiencia y equidad del sistema, tratados con mayor
amplitud en la tercera parte , diferenciando los que afectan a los niveles
básicos de los que afectan a la educación superior y a la formación profesional.
La cuarta sección describe las reformas propugnadas por el actual gobierno,
así c o m o el debate que ellas han suscitado. Finalmente, en el último acápite
se revisan las principales carencias y vacíos de tal propuesta.
1. Introducción: Crecimiento de los niveles educativos de la población en el Perú2
El análisis de los datos sobre logros educativos contenidos en los cuatro últimos
censos nacionales, evidencia con claridad que los niveles educativos formales de
la población del Perú se han elevado velozmente. Hasta 1 9 4 0 , sólo 5.6% de los
1. La autora es directora ejecutiva e investigadora principal de GRADE. Este artículo se basa en el informe que ella preparara en noviembre de 1993 como contribución al Programa sobre Educación, Equidad y Competitividad Económica en las Américas del Diálogo Interamericano, una de cuyas primeras actividades ha sido la elaboración de un informe sobre los problemas que caracterizan a la educación en América Latina, las tendencias de cambio perceptibles y sus implicancias para el desarrollo futuro de la región, en el contexto de las transformaciones fundamentales que vienen experimentando sus economías y sociedades. La elaboración del informe fue posible gracias a los estudios realizados en el área de Políticas de Educación, Ciencia y Tecnología de GRADE, con el apoyo de la Fundación Ford, la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y el Centro Internacional de Investigación para el Desarrollo ( C I I D ) .
2. Las tres primeras secciones de este artículo se apoyan fuertemente en los resultados de una serie de estudios recientemente realizados por diversas instituciones nacionales, públicas y privadas,
54 PATRICIA DE ARREGUI
peruanos mayores de quince años había alcanzado al menos alguna educación
secundaria; en 1 9 8 1 , en cambio, la cifra correspondiente fue 4 0 . 3 % . En 1 9 4 0 ,
más de la mitad de los adultos carecía de instrucción escolar alguna, mientras que
en 1 9 8 1 esa situación afectaba a una proporción mucho más reducida ( 1 5 . 2 % )
de la población. Por último, mientras en 1 9 4 0 menos de uno de cada cien
peruanos mayores de quince años tenía acceso al nivel educativo superior, uno
de cada diez de ellos lo lograba en 1 9 8 1 (véase el cuadro 1 ) .
Cuadro 1 Población censal de quince años y más, según nivel de educación alcanzado: Perú 1 9 4 0 - 1 9 8 1 (en miles de habitantes)
Censos nacionales
Nivel alcanzado 1940 % 1961 % 1972 % 1981 %
Total 3 5 9 6 1 0 0 . 0 5 6 1 7 1 0 0 . 0 7 6 0 2 100 .0 9 9 9 2 100 .0 - Sin nivel 2 0 7 2 57 .6 2 1 1 3 37 .6 1998 2 6 . 3 1 5 1 6 15.2 - Pre escolar y algún.
año de primaria 1325 36 .9 2 5 9 8 4 6 . 3 3 6 2 4 4 7 . 7 4 1 3 5 4 1 . 4
- Algún año de secundaria 168 4.7 6 2 9 11.2 1553 2 0 . 4 3 0 4 2 30 .4
- Superior 31 0.9 131 2.3 335 4 .4 9 8 5 9.9 - Nivel no especificado --- --- 146 2 .6 92 1.2 3 1 4 3.1
Fuente: INEI 1992 (Tomo I: 378 ) .
C o m o cabría esperar, estos niveles de logro son bastante mayores para los
grupos más jóvenes de la población. Por ejemplo, en 1 9 8 1 17% de los peruanos
entre los 25 y los 29 años de edad tenían alguna educación postsecundaria, y 35%
de los mismos tenían por lo menos secundaria completa (Arregui y Melgar
1 9 9 3 b ) . Ello sugiere una expansión más significativa aun que la indicada por las
cifras anteriores.
Estimados para fechas más recientes 3 muestran que los niveles educativos
alcanzados por la población han continuado elevándose. En 1 9 9 1 , 50% de la
como contribución a un diagnóstico general de la educación peruana actualmente en curso en el Ministerio de Educación. Las referencias a la educación superior están sustentadas principalmente en los estudios que sobre el tema se vienen desarrollando en GRADE.
3. Dado que los resultados del Censo Nacional realizado en 1993 aún no están disponibles, estos datos se basan en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 1991-1992 , reportados por el Ministerio de Educación (1993 : tabla 1.18.A).
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 55
población de cinco años y más tenía por lo menos educación secundaria
(mejorando el 30 .2% en dicha situación en 1 9 8 1 ) . O t ro indicador de logro
educativo, el promedio de grados de educación recibidos por la población de
cinco y más años de edad, confirma la tendencia: de 3.7 en 1 9 7 2 se incrementó
hasta 6 .7 en 1 9 9 0 y 6.8 en 1 9 9 1 (Ministerio de Educación 1 9 9 3 : tabla 1 .16) .
Para los adultos jóvenes (entre los veinte y 39 años de edad) dicho promedio está
alrededor de once grados de escolaridad.
Aunque el promedio general apenas sobrepasa hoy el nivel primario, la
tendencia hacia mayores niveles de logro educativo parece tener asegurada su
continuidad, aun si no fuera por otra razón que la demanda creciente que harán
los padres, cada vez más educados. En cambio, hay ciertos aspectos del patrón
de expansión del sistema educativo cuyo impacto sobre la equidad, eficiencia,
calidad y pertinencia del sistema son menos predecibles. Revisar esos aspectos es
el propósito de la siguiente sección.
2. Expansión, cobertura, recursos y eficiencia del sistema educativo
La mejora en los niveles educativos de la población se logró gracias a una
ampliación de la matrícula bastante más acelerada que el crecimiento poblacional.
Incluso durante los difíciles años ochenta, la matrícula en todos los niveles y
modalidades del sistema creció a un promedio anual de 3.5%, pasando de
5 ' 4 4 5 , 4 0 0 a 7 ' 6 5 7 , 3 0 0 alumnos a lo largo de la década. Entretanto, la población
menor de 24 años sólo crecía a una tasa de 1.6% al año.
No obstante, datos para años más recientes revelan que los incrementos de
matrícula vienen siendo bastante inferiores a los observados en el pasado. C o m o
consecuencia de las inusitadamente altas tasas de deserción que habrían seguido
a la aplicación del severo programa de ajuste económico 4 , y de las prolongadas
huelgas que afectaron el funcionamiento del sector desde inicios del año escolar
de 1 9 9 1 , la tasa de crecimiento de la matrícula fue apenas equivalente a 0 .06%
en 1 9 9 1 y a 1.26 en 1 9 9 2 , año en que se matricularon un total de 7 ' 7 5 8 , 2 0 2
alumnos (Ministerio de Educación 1 9 9 3 : tablas 1.6.A y B ) 5 .
4. Existen marcadas discrepancias sobre el particular. Algunos autores han estimado que en 1991 no se matriculó un 28% de la población escolar proyectada para ese año (Helfer s/f: 13) . Sin embargo, otros han cuestionado el sustento de las proyecciones y el mismo cálculo oficial de la deserción, debido a que a lo largo del periodo 1985-1990 la estadística educativa no sólo estuvo severamente descuidada, sino que también fue deliberadamente inflada para justificar innecesarias contrataciones de personal docente y administrativo. Tras revisar las cifras y la metodología, el Ministerio de Educación (1993 : 12) estima que en 1991 habría desertado 5.5% del alumnado.
5. Todos los datos sobre matricula y número de docentes utilizados en ésta y las siguientes secciones provienen de esta fuente, que forma parte del diagnóstico general de la educación
56 PATRICIA DE ARREGUI
Esta menor tasa de expansión de la cobertura ha hecho que subsistan algunos
déficit que podrían ser importantes, de ser correctas las proyecciones poblacionales
en que se basan las estimaciones del cuadro 2. Estimaciones más recientes,
basadas en la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar ( E N D E S ) de 1 9 9 1 - 1 9 9 2 ,
confirman los datos del cuadro, hallándose que la tasa de escolarización de la
población de seis a quince años era 87 .8%.
Cuadro 2
Población, matrícula y tasas de escolarización por grupos de edades: Perú 1 9 9 0
Grupo Población Matrícula Tasa de
etáreo escolarización
3-5 T 6 5 4 , 5 8 5 7 9 4 , 5 9 8 4 8 . 0
6 -11 3 ' 1 8 6 , 1 0 1 2 ' 8 1 4 , 7 1 1 8 8 . 3
1 2 - 1 6 2 ' 4 9 5 , 3 9 7 2 ' 1 9 8 , 8 9 1 8 8 . 1
1 7 - 2 4 3 ' 4 6 5 , 5 7 4 1 ' 4 3 5 , 0 4 3 4 1 . 4
3 - 2 4 1 0 ' 8 0 1 , 6 5 7 7 ' 2 4 3 , 2 4 3 6 7 . 1
2 5 + 9 * 0 0 6 , 3 4 8 3 9 5 , 4 9 8 4 . 4
Fuente: Ministerio de Educación ( 1 9 9 3 : tablas 1.11 y 1.12).
Esta cobertura es provista mediante un sistema organizado en cuatro niveles.
El nivel inicial o pre escolar atiende a los menores de seis años. La educación
primaria requiere una edad mínima de seis años para el ingreso y comprende seis
grados, tanto en su modalidad para menores como en la dirigida a adultos o
ingresantes tardíos. La educación secundaria, de cinco grados, se ofrece también
en dos modalidades, para menores y para adultos, y admite opciones diversificadas
durante los últimos tres años: la secundaria común (científico-humanista) y la
secundaria técnica (especialización agropecuaria, artesanal, comercial o indus
trial). Por último, la educación superior se ofrece en universidades e institutos
pedagógicos, tecnológicos o artísticos, con programas que se extienden a lo
largo de tres o más años de estudios.
Los servicios educativos también se proveen bajo otras dos modalidades:
educación especial y educación ocupacional, con programas de extensión
diversa. Por último, existen programas de alfabetización de adultos y programas
no escolarizados para todos los niveles.
desarrollado el Ministerio como supuesto paso previo a la realización de un programa de reforma sectorial.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 57
Es importante resaltar que, pese a los avances logrados en el acceso de la
población a alguna educación formal, subsisten tasas altas de analfabetismo. Los
resultados de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida ( E N N I V ) de 1 9 8 5 - 1 9 8 6
muestran que 16 .6% de la población nacional mayor de quince años era
analfabeta, si bien el promedio para los grupos menores de cuarenta años eran
bastante más bajos. Ese es uno de los problemas a discutir en este artículo. Antes
de ello, sin embargo, en lo que sigue se ofrecen algunas estadísticas básicas sobre
las dimensiones, cobertura, recursos y eficiencia interna de cada uno de los
niveles del sistema 6 .
2.1 Educación inicial
Este es el nivel educativo que más rápida expansión ha experimentado en los
últimos decenios, habiéndose multiplicado diez veces el volumen de su matrícula
entre 1 9 7 0 y 1 9 9 1 (de 7 4 , 0 0 0 a 8 0 8 , 5 8 0 alumnos) 7 . En la actualidad responde
por 10 .7% del total de alumnos matriculados en todos los niveles del sistema.
Aun así, su cobertura -de la cual 88% es provista por el sector público- continúa
siendo relativamente deficitaria. Tras haberse expandido a un ritmo promedio
anual de 18% durante los años setenta, su tasa de crecimiento se redujo a 7%
durante los ochenta, seguramente como consecuencia de la crisis económica que
forzó a los padres de familia a reducir la prioridad otorgada a la atención
educativa de sus hijos 8 . En consecuencia, hacia 1 9 9 0 sólo 4 8 % de los niños entre
los tres y cinco años de edad asistía a alguno de los programas disponibles en todo
el territorio (30% de los de tres, 4 9 % de los de cuatro años y 67% de los de c inco) .
Este nivel de participación incluye a una buena porción (37%) de asistentes a
programas no escolarizados en zonas rurales y urbano-marginales.
Alrededor de 2 1 , 0 0 0 docentes dedicados a este nivel pertenecen al sector
público. En proporción semejante a la observada hacia 1 9 9 0 en el nivel primario
y secundario, cerca de una preocupante mitad de ellos carece de título pedagógico.
En 1 9 9 1 , 6 .8% del total del gasto público corriente en educación se destinó
a este nivel, que concentraba 1 1 % de la matrícula pública. El gasto promedio
anual por alumno resultaba equivalente a 62 dólares ( I L E E 1 9 9 3 ) ; a esto debe
sumarse el gasto complementario que hacen las familias de los escolares que
asisten a la escuela pública inicial (cuyo monto no está disponible).
6. Debido a su tamaño relativamente pequeño y a la falta de información pertinente, no se hacen referencias a la educación especial y a los post grados universitarios, así como a las modalidades básicas para adultos.
7. La matrícula registrada para 1992 fue de 821 ,531 alumnos (Ministerio de Educación 1993) . 8. Diversas encuestas de hogares realizadas en Lima entre 1985 y 1990 muestran que el gasto
en educación se redujo de 3.6% a 2.4% del total de la canasta familiar en ese lapso ( ILEE 1993) .
58 PATRICIA DE ARREGUI
La Constitución recientemente aprobada introduce como elemento novedoso
la obligatoriedad de la educación inicial, así c o m o la gratuidad de su oferta
pública. Si la obligatoriedad se refiere no sólo al compromiso de los padres de
familia de matricular a sus niños, sino también al del Estado de proveer los
necesarios servicios, y si se considera el actual déficit de cobertura en este nivel,
el cumplimiento de la nueva norma requerirá un considerable incremento en los
recursos fiscales asignados a este nivel 9.
2.2 Educación primaria
La matrícula anual en este nivel educativo fue 6 0 % mayor en 1 9 9 0 que en 1 9 7 0 ,
llegando a 3 ' 9 4 4 , 8 4 3 alumnos en 1 9 9 1 1 0 , cifra que da cuenta de poco más de la
mitad ( 5 2 . 1 % ) de la matrícula global del sistema. A diferencia del nivel inicial,
éste es el nivel educativo que menos ha crecido en los últimos años, lo que resulta
explicable en vista de la ya extendida cobertura que exhibía desde t iempo atrás.
En 1 9 8 0 , 88% de los niños entre los seis y los once años de edad estaban
matriculados en alguna escuela, mientras que 87% de la matrícula en primaria era
absorbida por el sector público; en 1 9 9 0 , 9 0 % del grupo etáreo estaba matricu
lado y el sector público continuaba absorbiendo la mayor parte ( 8 8 % ) de la
demanda por educación primaria. El déficit de atención a ese grupo de edad se
habría reducido de 12 .3% a 9.6% a lo largo del lapso mencionado.
También se percibe una mejora en la edad de ingreso a la escuela. En 1 9 8 0 ,
22% de los ingresantes tenía siete o más años de edad, mientras que hacia 1 9 9 0
sólo 10% excedía la edad normativa al iniciar sus estudios. Sin embargo, la
repetición del primer grado es altísima, como lo sugiere el que la matrícula casi
duplique el número de ingresantes. Una reciente revisión de los indicadores de
eficiencia interna utilizados por el Ministerio de Educación ( 1 9 9 3 ) , basada en los
datos de la cohorte que inició sus estudios en 1 9 8 2 , estima en 3 5 % la tasa de
repetición del primer grado, y en 5% la tasa de deserción del mismo 1 1 . Estas tasas
se reducen en los grados superiores, aunque siguen siendo elevadas: en prome-
9. Se ha realizado un cálculo grueso de ese costo adicional para el Estado, basado en los datos de 1990 y suponiendo que la obligatoriedad alcanza sólo al grupo de cinco años, que la provisión pública de los servicios se mantiene en la misma proporción, y que el costo unitario no varía mayormente respecto de lo arriba indicado. El cálculo arroja un mayor gasto corriente de por lo menos diez millones de dólares anuales, equivalente a 0.2% del gasto público corriente total.
10. En 1992 se matricularon 3 '973 ,371 alumnos. 11. Entre los que repiten el primer grado se dan luego más casos de deserción, con lo cual este
porcentaje se elevaría a 7.6% de los ingresantes. Este sería uno de los argumentos que justifican la importancia asignada a la educación inicial en la nueva Constitución.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 59
dio, 2 2 % de los estudiantes de primaria están repitiendo algún grado 1 2 , lo que
ocasiona que 2 8 . 5 % de la matrícula en primaria de menores esté constituida por
alumnos que superan la edad normativa. Además, 3.5% del total matriculado en
el nivel primario deserta cada año 1 3 .
C o m o resultado de lo anterior, se estima que de cada mil alumnos inscritos
en primer grado, sólo 1 9 8 completan la primaria en el lapso normal de seis años;
4 0 0 más lo harían en los siguientes dos años y, con el correr del tiempo (hasta
con ocho años de demora) , un total de 7 6 7 completarían sus estudios. Durante
su permanencia en el nivel primario, "consumirían" un total de 6 , 7 1 0
años-alumno, lo cual significa 8 .9 años-alumno por cada graduado y que cada
uno de éstos ha permanecido en la escuela primaria 7 .6 años en promedio (en
lugar de los seis normat ivos) 1 4 . Esto representaría una mejora en relación a la
situación imperante años atrás: para la cohor te que inició estudios en 1 9 6 8 se
estimó un promedio de 9 .3 años por graduado, para la que empezó en 1 9 7 1 ,
1 0 . 3 , y para la que inició la primaria en 1 9 7 4 , 1 0 . 2 años 1 5 . Evidentemente, los
promedios varían mucho de una región a otra, y están fuertemente correlacionados
con sus características socioeconómicas 1 6 .
Se ha estimado que las aulas y docentes adicionales empleados en atender a los
alumnos retrasados (y los que abandonan sus estudios sin lograr los objetivos
mínimos de escolaridad) representan una inversión de 2 0 7 millones de dólares,
y gastos corrientes anuales de alrededor de 40 millones de dólares (Ministerio de
Educación 1 9 9 3 : 3 2 ) 1 7 .
12. Estas cifras se han estimado en base a la cohorte que inició sus estudios en 1982 , y son significativamente más altas que las reportadas para 1988 en anuarios de organismos internacionales (Unesco 1 9 9 2 ) .
13. Hacia 1990 , el "punto de quiebre" parecía estar alrededor de los nueve años. A esa edad, la tasa de escolarización, que ascendía a 93.16% entre los niños de ocho años, empieza a decrecer muy gradualmente. El abandono de la escuela parece luego intensificarse a los catorce años de edad y, más marcadamente, a los diecisiete.
14. Estas estimaciones se han hecho con las estadísticas correspondientes a la cohorte que inició sus estudios primarios en 1982 (Ministerio de Educación 1993: cuadro 4 . 3 ) , tras una evaluación de las deficiencias conceptuales y metodológicas que subyacían a cálculos oficiales del mismo Ministerio en el periodo anterior (que produjeron indicadores de eficiencia muy distintos a los aquí presentados).
15. Datos de diversas fuentes, citadas en Fernández y Rosales (1990 : 148 y 149) . El desconocimiento de los supuestos y la metodología utilizados impide determinar si los datos son realmente comparables; incluso los cálculos de Fernández y Rosales para la cohorte que empezó la primaria en 1982 son muy distintos de los obtenidos por el Ministerio de Educación para la misma cohorte (10.1 contra 8.9 como promedio nacional).
16. En ocasiones se ha intentado medir la incidencia de factores propios del aparato educativo, pero los estudios no han sido particularmente acertados en su selección de variables explicativas, altamente correlacionadas entre sí y prácticamente idénticas a las variables dependientes, con lo cual las "fuertes relaciones" halladas son en verdad tautológicas.
17. Estimados para el periodo 1985-1991 hechos por Miranda y Pacheco (citados en ILEE 1993) colocan las cifras alrededor de 33 millones de dólares anuales, mientras que Schiefelbein y
60 PATRICIA DE ARREGUI
El gasto público corriente en educación primaria ha venido decreciendo
sostenidamente en términos reales desde 1 9 8 7 , a un ritmo ligeramente mayor
que el gasto corriente educativo to ta l 1 8 . Hacia 1 9 9 1 era menor en casi dos tercios
al gasto ejecutado en 1 9 8 7 ; en ese año, cuando la matrícula en el nivel primario
equivalía a 55% de la matrícula pública total, el gasto en primaria absorbió 34%
del gasto corriente fiscal en educación.
En términos de gasto unitario, el subsidio estatal a la educación primaria en
1 9 9 1 era de unos 62 dólares. Por encima de ello, el gasto que efectúan las familias
-aun restringiendo el universo a aquéllas que envían a sus hijos a escuelas
públicas- parece ser considerable: según estimados recientes, la contribución
familiar por a lumno 1 9 que asiste a un colegio primario estatal sería equivalente
a 1 8 8 % del subsidio estatal en Lima, 1 5 1 % en otras ciudades y 6 1 % en el medio
rural (Rodríguez 1 9 9 3 ) . Aun así, el costo unitario de la educación privada resulta
bastante más elevado: estimados de esta última fuente, referidos a 1 9 9 1 , lo sitúan
alrededor de 4 7 8 dólares anuales en Lima Metropolitana, 2 6 8 en otras zonas
urbanas y 86 dólares en el área rural.
En cuanto a los docentes, de los 1 3 8 , 9 9 4 profesores dedicados a la educación
primaria de menores en 1 9 9 0 2 0 , 9 0 % pertenecía al sector público, y tenían una
carga promedio de aproximadamente 28 alumnos. Datos para 1 9 8 1 indican que,
a diferencia de los maestros de otros niveles educativos, la proporción de ellos
trabajando en áreas rurales (aproximadamente 4 0 % ) era similar a la proporción de
la población nacional que residía en dichas regiones; la violencia imperante en el
campo debe sin duda haber modificado esta relación desde entonces. Por otro
lado, como ya se mencionó, cerca de la mitad de los docentes (47 .6%) carecían
de título pedagógico, situación que debe haberse agravado tremendamente en
los últimos tiempos con el dramático deterioro de las remuneraciones 2 1 . Si se
toma en cuenta que más de un tercio del total de los centros educativos del país
Heikkenen (1991) estiman que en 1988 la repitencia en primaria originó un gasto equivalente a 65 millones de dólares. Las diferencias resultan comprensibles por tratarse de un periodo de alta inflación y de retraso cambiario, lo cual dificulta la deflatación y conversión de las cifras.
18. El gasto ejecutado total durante 1987 y los años siguientes no refleja sino parcialmente las prioridades de atención que los planes formales del gobierno aprista asignaban a las áreas del Trapecio Andino, a las microrregiones, a las comunidades campesinas y nativas, a las áreas urbano-marginales, etcétera. Pese al intento de dar también prioridad a la inversión educativa, como parte de su estrategia reactivadora, el nivel de 8.6% de gasto de capital registrado en 1986 no se reeditó, habiendo en promedio girado alrededor de 4% del gasto total educativo (este cálculo excluye la educación universitaria; ILEE 1993) .
19. Incluye gastos directos en matrícula, libros, uniformes y otros. 2 0 . La educación primaria de adultos contaba hacia 1990 con no más de 100 ,000 alumnos en
todo el país. 2 1 . Según un reciente estudio de GRADE (Arregui 1 9 9 3 ) , el deterioro de los niveles de ingreso
y empleo registrados entre 1986 y 1991 de quienes se formaron para ser maestros, es mayor que el de todas las otras carreras más comunes.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 61
son unidocentes -principalmente las escuelas primarias situadas en el medio ru
ral-, la falta de formación de los maestros resulta un factor más preocupante aun.
2.3 Educación secundaria
En 1 9 9 1 se matricularon 1 ' 9 2 1 , 2 2 0 estudiantes en el nivel secundario, cifra que
casi triplica la registrada veinte años atrás y que corresponde a 2 5 % de la matrícula
total del sistema educat ivo 2 2 . Pese a que en los dos últimos años la tasa de
crecimiento de la matrícula pública en este nivel ha sido negativa, 85% de los
estudiantes continuaban siendo atendidos en colegios del Estado.
Del grupo de edad normativo, 12 a 16 años de edad, 88% estaba asistiendo
a la escuela en 1 9 9 0 ; muchos de ellos, sin embargo, estaban matriculados en
algún grado de primaria, debido a un ingreso tardío, a deserciones temporales
o a la repetición de uno o varios grados. La matricula en secundaria de menores
(1 ' 6 9 7 , 9 4 3 en 1 9 9 0 ) no llega a más de 6 8 % del grupo de edad normativo, pero
incluía a muchos estudiantes de mayor edad 2 3 ; por lo tanto, el porcentaje de los
adolescentes de doce a dieciséis años que estaban matriculados en secundaria
debe ser aun menor. No ha sido posible, con las cifras disponibles, calcular qué
porcentaje de los que terminan la primaria se matriculan efectivamente en el
primer año de secundaria 2 4 .
C o m o ocurría en el caso del nivel primario, la repetición del primer año de
estudios es muy alta ( 2 6 . 3 % según los más recientes estimados disponibles),
como también lo es la deserción ( 6 . 4 % ) . En promedio para todo el nivel, la tasa
de repetición es 22% y la deserción 5% (Ministerio de Educación 1 9 9 3 ) 2 5 . De
cada mil alumnos que empiezan los estudios, 3 4 2 se gradúan en el plazo normal
de cinco años, y otro tanto lo hacen en los siguientes dos años; con mayor
demora, el estimado final de graduados llega a 7 4 4 . Estos 7 4 4 graduados
permanecen un promedio de 5 .8 años en la secundaria (en lugar de los cinco
necesarios), aunque la cohor te inicial" consume" 6 .9 años-alumno por cada uno
de ellos. Es to significa un "sobregasto" de aproximadamente veinte millones de
dólares anuales (Ministerio de Educación 1 9 9 3 ) 2 6 .
22. La matrícula en 1992 llegó a 1 '930,157 personas. 23 . Cálculos para 1986 muestran que 20% de los matriculados en la secundaria de menores
superaban la edad normativa. Por departamentos, ese porcentaje variaba en un rango de 8 a 37% (Ministerio de Educación 1993: tabla 4 .5 ) .
24 . Hasta ahora, sólo la educación primaria ha sido obligatoria. 25 . Los indicadores de eficiencia interna sólo se refieren a la educación de menores, que abarca
un 88% del total de la matrícula en ese nivel. 26 . Miranda y Pacheco ( ILEE 1993) estiman una "pérdida" anual equivalente a quince millones
de dólares anuales, con un periodo de referencia más reciente que el utilizado por el Ministerio para sus cálculos.
62 PATRICIA DE ARREGUI
El gasto público corriente en el nivel secundario se ha reducido en términos
reales prácticamente a la mitad del de 1 9 8 7 2 7 , y a tres cuartas partes del de 1 9 8 5 .
Sin embargo, su caída ha sido relativamente menor a la experimentada por el
conjunto del sistema y por el nivel primario. En 1 9 9 1 el gasto corriente total en
secundaria fue muy similar al destinado a la primaria ( 3 2 . 5 % del gasto educativo
corriente total) , pero debido al menor tamaño de su matrícula (26% de la
matrícula pública total) , el mon to disponible por alumno ( 1 2 5 dólares) resulta
el doble del gasto unitario en primaria. Aun así, el gasto familiar adicional por
cada hijo que asistía a un colegio secundario público fue en promedio mayor que
el monto del subsidio, excepto en el medio rural.
Respecto de los docentes, 9 5 % de los 9 0 , 3 7 7 que trabajan en este nivel se
desempeñan en el sector público, con una carga promedio de 21 alumnos. La
proporción de ellos que trabajaba en el medio rural, 9%, era cuatro veces menor
al tamaño relativo de la población. Hacia 1 9 9 0 , 4 5 % del personal docente carecía
de título pedagógico 2 8 .
2A Educación superior no universitaria
Se estima que hacia 1 9 9 0 , 4 1 . 2 % de los peruanos entre los diecisiete y los 24 años
de edad (el referente convencional para la educación superior) estaba recibiendo
alguna educación formal. Si , considerando que buena parte de ellos estaba
todavía cursando la secundaria, reducimos el grupo de referencia a los peruanos
entre veinte y 24 años, se obtiene una cobertura aproximada de 30%, incluyendo
a los estudiantes universitarios.
Buena parte de esa cobertura la realiza la educación superior no universitaria,
que ha experimentado un crecimiento realmente explosivo durante los veinte
años pasados. De 2 4 , 0 0 0 alumnos en 1 9 7 0 , la matrícula registrada en 1 9 9 1
ascendió a 2 5 2 , 9 5 7 ( 3 . 3 % de la matrícula g loba l ) 2 9 .
Es destacable el surgimiento de una oferta considerable. Al darse la Ley de
Educación de 1 9 8 3 , estaban operando 77 instituciones de educación superior no
universitaria, que se convirtieron entonces en Institutos Superiores Tecnológi
cos ( I S T ) . Diez años más tarde, a inicios de 1 9 9 2 , existían 4 1 9 I S T , de los cuales
53% eran estatales y el resto privados ( G R A D E 1 9 9 3 ) . Pese a la evolución
bastante diferente de las instituciones de formación magisterial (muchas viejas
Escuelas Normales se cerraron durante los años setenta, y durante los ochenta
27. Debe señalarse que éste fue el punto más alto de gasto público educativo total de los últimos veinte años, con la excepción de 1 9 8 1 , pero también, con excepción de 1983 , el año de más alto déficit fiscal.
28 . Apenas diez años atrás el porcentaje correspondiente ascendía sólo a 12%. 29 . La cifra para 1992 fue 2 6 7 , 0 0 7 (Ministerio de Educación 1993) .
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 63
crecieron vertiginosamente los Institutos Superiores Pedagógicos, en base a una
provisión mayoritariamente estatal), éstas tuvieron resultados similares, pasando
de dieciocho a cien establecimientos en apenas diez años.
Los institutos pedagógicos, tecnológicos y artísticos recogen actualmente a
un tercio de los aspirantes a educación superior 3 0 . Esto se debe, entre otras
razones, a la gran variedad de carreras ofrecidas 3 1 , a la mayor dispersión
geográfica de las instituciones que ofrecen este tipo de servicios educativos, a la
promesa de una inserción más rápida y "garantizada" en el mercado de trabajo,
y al menor crecimiento de las universidades en años recientes.
Se sabe poco sobre la eficiencia interna de estos institutos. Salvo excepciones,
el acceso es relativamente abierto para los egresados de secundaria, siendo
muchos los institutos que no someten a sus postulantes a una prueba de selección
(especialmente en el sector privado). Las estadísticas publicadas no permiten
estimar de manera agregada cuántos de los ingresantes culminan sus carreras; sin
embargo, un estudio de G R A D E limitado a quince casos representativos de I S T
en Lima Metropoli tana (Fernández 1 9 9 3 ) , muestra que en promedio para todos
los institutos y todas las especialidades, 2 9 . 8 % de los ingresantes logra terminar
su carrera a t iempo 3 2 . Si se concede dos periodos de gracia y se sigue a los
repitentes, la tasa promedio de egresados se eleva a 35 .2%, y el promedio de
ciclos-alumno por graduado resulta 1 0 . 5 , en lugar de los seis normativos. Las
diferencias entre instituciones y especialidades fluctuaban entre 6 .5 en el caso
más exitoso hasta 33 en el menos eficiente, variaciones que pueden atribuirse, en
el caso de los I S T privados, tanto al estrato socioeconómico de sus estudiantes
c o m o al nivel de calidad de la formación impartida. En el caso de los I S T estatales,
cuya tasa promedio de egresados es mayor ( 5 2 . 5 % contra 2 9 . 3 % de los alumnos
de los I S T privados), el factor que mejor parece explicar su capacidad de
retención del alumnado es el grado de selectividad en el ingreso y su relativa
cercanía a los domicilios de sus usuarios.
30. Muchos de ellos se plantean esta opción como una alternativa al fracaso anticipado o experimentado en la admisión universitaria. En una muestra de más de 1,500 estudiantes de IST de Lima Metropolitana entrevistados por GRADE para un estudio en curso, se encontró que 52% habían postulado a la universidad, muchos de ellos en más de una oportunidad.
31 . En 1989 , en los IST hubo matrícula en más de cincuenta carreras, estando autorizado el funcionamiento de casi setenta. Un tercio de ellas son ocupaciones típicamente vinculadas al quehacer técnico-productivo (y la mayor parte de su oferta está en el sector público), mientras que los otros dos tercios son carreras del sector servicios, y constituyen el grueso de la oferta de las instituciones privadas. Pese a esta diversificación, 70% de los programas en funcionamiento se concentran en apenas diez de las carreras de mayor demanda.
32. Este estudio se hizo mediante el seguimiento a lo largo de ocho semestres de la matrícula y los resultados semestrales (deserción, desaprobación o aprobación) e inter semestrales (deserción, repetición, promoción) de una cohorte de cerca de 6 ,000 ingresantes a distintas carreras en los IST. Se consideró "ingresantes" sólo a los matriculados en primer ciclo que no eran repitentes ni reentrantes (pero podían ser traslados de otros IST) y se descartó a aquéllos que abandonaron los
64 PATRICIA DE ARREGUI
El gasto fiscal destinado a la educación superior no universitaria alcanzó en
1 9 9 1 un monto estimado equivalente a 2 . 1 % del total del gasto público, sólo
muy ligeramente por debajo de la proporción de la matrícula pública que le
correspondió atender ( 2 . 3 % ) . El gasto corriente unitario bordea los 86 dólares,
cifra que representa apenas un tercio de lo que en términos reales recibía cada
estudiante en 1 9 8 9 o en 1 9 8 5 , y menor a la invertida más recientemente en la
educación secundaria. No se dispone de datos que permitan estimar el aporte
privado a la educación pública de este nivel y modalidad, pero todo hace
presumir que sea considerable, c o m o también lo es el pago por servicios
privados, que constituyen una proporción de la oferta mayor que en los niveles
primario o secundario.
2.5 Las universidades
En el Perú, como en muchos otros países del Tercer Mundo , la segunda mitad
de este siglo ha sido escenario de una expansión sin precedentes del sistema
educativo en general y de la educación superior universitaria en particular. En
efecto, c o m o ya se señaló, mientras en 1 9 4 0 menos de uno de cada cien peruanos
mayores de quince años había alcanzado algún nivel de educación superior, en
1 9 8 1 el porcentaje de peruanos adultos con estudios postsecundarios ( 1 0 . 1 % de
los mayores de 2 4 ) era casi equivalente al de Inglaterra ( 1 1 . 0 % ) , y superaba
largamente al de Italia (2 .6%) y España ( 7 . 1 % ) , así c o m o al de muchos países
cuyas capacidades científicas y tecnológicas excedían largamente las del Perú
( G R A D E 1 9 9 0 : 4 ) . Se ha señalado ya también que cerca de 30% de los peruanos
de entre veinte y 24 años de edad estaban asistiendo a una institución educativa,
probablemente de nivel superior, incluyendo tanto universidades c o m o institu
tos de diversos tipos.
La matrícula en este nivel educativo ha seguido creciendo a lo largo de la
década pasada, de un total de 2 5 7 , 2 2 0 universitarios en 1 9 8 0 hasta 3 7 9 , 5 7 3 en
1 9 9 1 3 3 . Antes de 1 9 6 0 existían nueve universidades en todo el país; treinta años
más tarde existían 46 instituciones operando efectivamente y cinco más que, aun
cuando no operaban, estaban oficialmente creadas. Pese a todo, la demanda
estudios antes de los primeros exámenes semestrales, suponiendo que gran parte de esos desertores, que alcanzan con frecuencia la mitad de la matrícula inicial, son personas que no estaban eligiendo una opción de formación, sino tan sólo ocupando su tiempo mientras encontraban otra alternativa. Debe mencionarse que no se ha podido considerar los traslados de especialidades o de instituciones que puedan haber ocurrido, los cuales, de ser significativos, bajarían los aparentes niveles de deserción, incrementando así los índices de eficiencia observados.
33 . Estas son cifras recientemente revisadas por la Dirección de Estadística e Informática de la Asamblea Nacional de Rectores, bastante menores que las consignadas en anteriores publicaciones. Para 1992 se han registrado 398 ,206 alumnos.
DINÁMICA DE LA TllANSFORMACION DEL SISTEMA EDUCATIVO 65
insatisfecha es considerable, ya que sólo logra ingresar en promedio la cuarta
parte de las personas que solicitan admisión a alguna universidad.
En 1 9 9 2 existían 52 universidades, que en conjunto abarcaban más de
seiscientos programas en 1 1 7 especialidades diferentes 3 4 . 28 eran universidades
públicas y 24 privadas 3 5, captando las primeras 62% de la matrícula y las segundas
38%. Resulta pues evidente que la participación del sector privado en el nivel
superior, tanto en el universitario como en el no universitario (particularmente
en la educación técnica), es mucho más intensa que en los niveles básicos. Es
también notoria la "división del trabajo" entre ambos sectores: las carreras
vinculadas al área agropecuaria, las ciencias naturales y exactas y las ingenierías
se ofrecen principalmente en las universidades públicas, mientras las universida
des privadas se concentran en las áreas administrativas y de leyes y en algunas de
las ciencias sociales.
Los presupuestos de las universidades públicas han sido harto volátiles a través
de las últimas dos décadas. A los frecuentes déficit de apertura seguían intensas
movilizaciones institucionales y políticas que generaban asignaciones de recur
sos en forma más o menos errática de año en año. Pese a esa inestabilidad, se
distingue una cierta tendencia declinante en la asignación de recursos para el
conjunto de las universidades públicas, menos dramática que la detectada para
los niveles básicos educativos.
Si se considera la expansión de la matrícula, sin embargo, la caída generalizada
en la capacidad de gasto de dichas instituciones se hace mucho más clara. El gasto
corriente promedio por cada estudiante de universidad pública en 1 9 9 1 ( 3 9 8
soles) resultó en términos reales equivalente a menos de la cuarta parte del
monto gastado en 1 9 7 0 , y apenas equivalente a 5 1 4 dólares norteamericanos 3 6 .
1 9 9 1 significó una recuperación del financiamiento universitario 3 7 (en 1 9 9 0 el
34. Esto se refiere únicamente al pre grado, por lo cual cabría preguntarse hasta qué punto esta diversifícación es real y responde a alternativas reales de desempeño ocupacional, o si se trata más bien de estrategias de mercadeo para reclutar estudiantes, sin diferenciar el contenido y orientación de la carrera: hay un gran número de especialidades que aparecen como simples desdoblamientos de carreras previamente existentes, incluso por su nomenclatura. Algunos expertos opinan que la mayor parte de la diversificación curricular no es más que un simple maquillaje de programas bastante tradicionales, realizado para justificar el crecimiento de las plazas docentes de una facultad o en respuesta a presiones de profesores jóvenes que no logran que el curriculum medular de la carrera se modernice. Nótese además que casi la mitad de los programas ofrecidos por las universidades se concentran en apenas diez especialidades.
35 . Hasta 1960 sólo hubo una universidad privada. 36. Estos datos difieren de los reportados en Arregui y Melgar (1993a) debido a la actualización
de cifras tanto sobre matrícula como sobre ejecución presupuestaria, las que anteriormente sólo estaban disponibles como datos estimados o preliminares.
37. Esto se debió principalmente a la distribución de recursos provenientes de un fondo especial creado el año anterior, al cual los profesionales aportaban 1% de sus remuneraciones, el cual dejó de operar posteriormente.
66 PATRICIA DE ARREGUI
nivel de gasto per cápita fue 4 0 % menor en términos reales), absorbiendo este
nivel el 19 .8% del total de recursos públicos corrientes destinados a la educación.
Dado el menor volumen relativo de la matrícula pública en el nivel ( 3 . 8 % ) , el
gasto por alumno resulta ocho veces mayor que el gasto por alumno de primaria
o inicial. Aun así, continuaba estando muy por debajo de los costos unitarios
estimados de otros países 3 8 .
Agrava la escena el hecho que el mencionado monto promedio oculta grandes
diferencias entre instituciones. Las universidades menos afortunadas pueden
disponer de apenas un décimo del monto utilizado por las mejor provistas, y sólo
cerca de la mitad del monto promedio. Si bien las universidades limeñas suelen
obtener un nivel de recursos por alumno algo superior que el conjunto de las
universidades de provincias, no es posible detectar fuertes sesgos regionales en
la distribución total de los recursos que provienen del Tesoro. Pese a todo, los
criterios -primordialmente históricos y políticos- aplicados en la distribución de
recursos a las distintas universidades (González Norris 1 9 9 3 ) , tienen poco que
ver con el reconocimiento a los niveles de logro o de la eficiencia de cada una de
las instituciones; el financiamiento no ha sido utilizado por el Estado peruano
c o m o mecanismo promotor de la calidad y pertinencia de la formación de sus
profesionales.
Adicionalmente, la mayor parte de los recursos ha sido destinada a gastos
corrientes (90% en promedio para todas las universidades durante los años
setenta y los ochenta) . El resultado es que muy poca inversión, si alguna, está
siendo llevada a cabo en la mayoría de universidades; los efectos de esto sobre la
calidad de la educación y sobre sus frutos resultan fácilmente previsibles. En lo
que respecta a las fuentes de ingresos, han sido las transferencias directas, casi en
su totalidad provenientes del gobierno central, las que han financiado la
abrumadora mayoría del gasto de las universidades públicas: 9 2 . 8 % del total de
gastos durante la pasada década, porcentaje incluso algo mayor que el 89%
registrado durante los años setenta. Sin embargo, esas transferencias han venido
contrayéndose paulatinamente.
En vista de esto, resultaba natural que las universidades públicas buscaran
nuevas fuentes de fondos, que no sólo contrarrestaran el declinamiento de las
transferencias externas y el crédito, sino que también incrementaran su autono
mía relativa. Esas fuentes, llamadas "recursos propios" en las cuentas públicas,
normalmente han incluido cobros por servicios educativos distintos a la instruc
ción en sí (la cual es completamente gratuita en el sistema universitario estatal
peruano), prestación de servicios educativos de extensión universitaria, venta de
38. Información personalmente proporcionada por José Joaquín Brunner señala que dichos costos unitarios estaban alrededor de 1,700 dólares en Chile en 1989, 4 ,760 dólares en Israel en 1988 , 9 0 6 dólares en España en 1985 , 8 ,724 dólares en Estados Unidos en 1984 y 5 ,986 dólares en Japón en 1985.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 67
bienes y servicios, asesoría técnica y profesional, rentas por propiedad y otros
cobros, pero en años recientes han abarcado una gama mucho más amplia de
actividades generadoras de rentas 3 9 . Si bien las cuentas oficiales muestran que las
universidades públicas sólo han autofinanciado un promedio de 7% de todos sus
gastos entre 1 9 8 1 y 1 9 8 9 , la real contribución de esas rentas debe ser
sustancialmente mayor y permanece no reportada 4 0 ; no se conoce tampoco su
impacto sobre la calidad y relevancia de la investigación y la docencia universi
tarias.
Es difícil saber cuántos de los jóvenes peruanos que ingresan a la universidad
obtienen el grado académico y título profesional y en qué plazos. Una aproxi
mación gruesa podría darla la relación entre el número total de graduados entre
1 9 8 0 y 1 9 8 9 y el número total de ingresantes entre 1 9 7 5 y 1 9 8 4 (siendo seis años
el t iempo mínimo requerido en el Perú para obtener un primer grado universi
tario en la gran mayoría de las carreras). Ese promedio, equivalente a 34%, varía
intensamente de una universidad a otra (entre 6 6 % y 2 0 % ) y de una especialidad
a otra (entre 97% y 1%) (Arregui y Melgar 1 9 9 3 b ) .
Otra manera de evaluar la eficiencia interna consiste en comparar la relación
entre el número anual de egresados y el número total de matriculados en ese
mismo año. A diferencia de la modalidad anterior, ésta carece de contenido
normativo implícito (por ejemplo, que todos los ingresantes deberían graduarse
dentro de un lapso determinado) y sólo sirve para medir las desviaciones con
respecto a un promedio (de un sistema, una región u otro ámbito per t inente) 4 1 .
En el Perú ese porcentaje ha estado alrededor de 5% en años recientes, mientras
que la cifra para nueve sistemas universitarios europeos es 11 .3% (Brunner y
Briones 1 9 9 2 ) , y para Chile fue 10 .4% en 1 9 9 0 .
2.6 Educación ocupacional
Los más de 1 ,100 centros educativos ocupacionales ( C E O ) constituyen quizás
el componente más heterogéneo del sector educación, y también uno de los de
mayor crecimiento en los últimos años. Aunque su r i tmo de expansión se frenó
notablemente en el último decenio, bajando de 16 .4% de crecimiento promedio
39. Para una descripción detallada de este proceso, véase Arregui y Melgar 1993a. 40 . Las universidades temerían que si sus cuentas prueban una creciente capacidad de financiar
se con recursos propios, el Ministerio de Economía y Finanzas y la Comisión Bicameral de Presupuesto, lejos de premiar su eficiencia, podrían tener justificaciones para recortes adicionales en las asignaciones de fondos públicos.
4 1 . Como cualquier otro índice comparativo, sin embargo, debe interpretarse con cuidado, especialmente cuando los ritmos de expansión y la heterogeneidad (mezclas de carreras de distintas duraciones, por ejemplo) de diversos sistemas difieran mucho unos de otros.
68 PATRICIA DE ARREGUI
anual en los años setenta a 6.2% durante los ochenta, continúa muy por encima
de la tasa de crecimiento general de la matrícula, gracias principalmente a la
iniciativa privada. Quizá debido a ello es también la opción de formación para
el trabajo menos conocida y estudiada, y la menos regulada por los organismos
sectoriales. En principio, la formación ocupacional podría ofrecer tantas especia-
lizaciones c o m o ocupaciones registradas tiene el Ministerio de Trabajo, encar
gado de formular los perfiles sobre los cuales se diseñaría el curriculum. En la
práctica, dichos perfiles casi no se han formulado y la capacitación se desarrolla
de manera improvisada, no documentada ni evaluada.
En 1 9 9 1 se registró una matrícula de 2 3 9 , 0 2 4 a lumnos 4 2 , cifra equivalente a
3.2% de la matrícula total del sistema. Cerca de la mitad de ellos asistían a
instituciones del Estado, conformando 1.8% del total de la matrícula pública y
absorbiendo 2 . 1 % del presupuesto corriente del sector. El gasto público prome
dio por alumno fue en 1 9 9 1 de 101 dólares americanos, 2 0 % menor al gasto en
secundaria y 2 0 % mayor que el gasto público en primaria.
C o m o en el caso de varios niveles educativos, se estima que casi la mitad de
sus docentes carecen de título pedagógico. En los últimos tiempos el Ministerio
de Educación ha realizado un esfuerzo especial para identificar y cuantificar
adecuadamente las dimensiones y características del subsector, para una poste
rior evaluación y reorganización del mismo.
3. Principales problemas de calidad, eficiencia y equidad del sistema
Muchos de los principales problemas que afectan al sistema educativo peruano
en sus distintos niveles se han podido ya visualizar en la breve caracterización
anterior. En primer lugar, resulta claro que la política de ampliar el acceso y la
cobertura seguida durante las últimas décadas, animada por un legítimo anhelo
democratizador y de ampliación de la ciudadanía (o de cooptación de sectores
emergentes, dependiendo de la perspectiva del observador), ha llevado a que se
ponga énfasis en la cantidad antes que en la calidad de la educación. A juzgar por
la situación actual del país, los resultados han estado muy alejados de lo esperado
en lo que se refiere a la generación de un capital humano capaz de sostener un
proceso de desarrollo económico que revierta, con la urgencia que las circuns
tancias políticas y sociales del país lo demandan, en una mejor calidad de vida para
todos los peruanos.
No debe dejarse de reconocer el esfuerzo desplegado por generaciones
anteriores en el desarrollo de un sistema escolar y una infraestructura de servicios
42 . La cifra para 1992 fue 235 ,155 alumnos.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 69
que han permitido el significativo acceso de cada vez mayores porciones de la
población. El problema es que ello no necesariamente ha significado hasta ahora
mejores oportunidades de adquirir conocimientos, habilidades y destrezas con
los cuales los individuos podrían gobernar mejor sus propios destinos. Más aun,
si se restringe inicialmente la observación al proceso de ampliación de la
cobertura, se detectan deficiencias que requieren atención, desde la perspectiva
de la equidad, eficiencia y relevancia del sistema. A continuación se analizan estos
problemas tanto para la educación básica como para la superior.
3.1 Educación básica
Una preocupación fundamental en cuanto a la educación básica es la referida a
la asignación geográfica de los recursos. Se ha podido constatar que entre los
departamentos que reciben menos que el promedio de recursos corrientes p o r
a lumno y p o r centro educativo están precisamente algunos de los más pobres
del país y aquellos donde mayor proporción de sus pobladores residen en zonas
rurales. Nótese que, tratándose del gasto unitario por alumno y centro escolar,
no es posible argumentar que el menor gasto en las zonas de menor desarrollo
se deba a una menor demanda efectiva por educación.
Igualmente grave es el altísimo nivel de fracaso observado entre los alumnos
del primer grado de primaria, y el hecho que este fracaso parece estar fuertemente
vinculado tanto al ingreso familiar 4 3 como al "capital cultural" del medio en el
cual se asiste a la escuela 4 4 . Ello hace patente la imperiosa necesidad de reforzar
y extender la educación pre escolar, si es que se pretende que el sistema educativo
contribuya, entre otras cosas, a superar los déficit acumulados de la pobreza. El
predominio de modelos no escolarizados de educación inicial en medios donde
las carencias son mayores (zonas rurales o urbano-marginales) hace necesaria una
cuidadosa revisión de la calidad de dichos programas y su impacto en el posterior
desempeño de los estudiantes, especialmente en momentos en que el Estado se
está comprometiendo a dar educación inicial gratuita y obligatoria en un
contexto de severa restricción fiscal.
De otra parte, que 36% de los centros educativos del país sean unidocentes y
que 80% de éstos estén en el campo, si bien amplía las oportunidades de acceso
43 . Existe evidencia indirecta del mayor retraso escolar de quienes pertenecen a niveles socioeconómicos más bajos. Según datos de la ENNIV de 1 9 8 5 - 8 6 , de la población de doce a dieciséis años que asistía a algún centro educativo y que pertenecía al quintil más pobre, 66% estaba aún en el nivel primario, mientras que entre los que provenían del quintil más rico, sólo 37% no había empezado aún la secundaria.
44 . Las tasas de repetición más altas ocurren en los mismos departamentos donde el nivel educativo promedio es menor y, donde el gasto promedio por alumno y por centro educativo es también menor.
70 PATRICIA DE ARREGUI
a poblaciones desperdigadas en áreas extensas y poco comunicadas entre sí, no
necesariamente asegura iguales oportunidades en términos de calidad educativa.
Existen " etnografías del aula" que pintan cuadros desoladores sobre la interacción
entre los alumnos y los docentes de dichas escuelas, en las cuales el dictado, la
repetición memorística de discursos carentes de sentido y el "copiado" de la
pizarra (malos sustitutos ante la inexistencia de textos y cuadernos de trabajo)
no dejan espacio para un real aprendizaje y un desarrollo intelectual y emocional.
Dado que es probable que sea mayor la proporción de docentes no calificados
justo ahí donde se requieren habilidades especiales para contrarrestar las
deficiencias del entorno, se refuerza la idea de que la mera ampliación de acceso
no significa necesariamente una mejora en las oportunidades de aprendizaje y
desarrollo. Los escasos progresos logrados en el desarrollo de una educación
intercultural y bilingüe también contribuyen a la acumulación de déficit adicio
nales para los habitantes de las zonas andinas rurales.
Esto no debe llevar a pensar que, para solucionar el problema, bastaría con
reemplazar a los docentes sin título pedagógico por los viejos retirados o por los
nuevos egresantes de universidades e institutos. Por una serie de razones se
requiere una radical revaluación del magisterio, poco menos que su reconstruc
ción desde la base.
No obstante, en las actuales circunstancias la tarea resulta un reto gigantesco.
En primer lugar, los ingresos por trabajo docente son con seguridad los que más
han caído entre las ocupaciones que requieren formación de nivel superior para
su ejercicio, permaneciendo muy por debajo incluso de los ingresos promedio
de la mayoría de ocupaciones que no requieren educación superior 4 5 . En Lima
Metropolitana, pese a una ligera recuperación en 1 9 9 2 , en términos reales
continúan estando bien por debajo de la mitad de lo que fueron en 1 9 8 6 4 6 .
Asimismo, se hace cada vez más palpable que los estudiantes de los institutos
pedagógicos y de las facultades de educación provienen crecientemente de
estratos socioeconómicos más bajos que el promedio de los estudiantes de
educación superior, incluso dentro de una misma universidad, y parece que cada
vez menos de los más capaces o con más altos rendimientos optan por la carrera
4 5 . Entre las veinte profesiones de mayor volumen de matrícula y egresados, los docentes son los que perciben menores ingresos, "compitiendo" año a año con las enfermeras.
4 6 . Pese a ello, cerca de la mitad de quienes se formaron para ser maestros practican su profesión, proporción mayor que la observada en buena parte de las carreras más comunes. Esta decisión podría estar vinculada en mayor o menor grado al fuerte componente vocacional de la carrera, a una falta de flexibilidad para incursionar en otras, o quizás a los "retornos no pecuniarios" de su ejercicio, esto es, las extendidas vacaciones de verano y el menor número de horas requeridas en el lugar de trabajo, muy convenientes para el creciente contingente femenino entre los educadores peruanos o para los maestros que, como tantos otros profesionales, tienen más de una ocupación como fuente de ingresos (Arregui 1993) .
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 71
docen te 4 7 . Los docentes de los futuros maestros, a su vez, rara vez han recibido
formación de post grado de calidad aceptable, lo que frecuentemente refuerza
las deficiencias de la formación profesional originalmente recibida.
Adicionalmente, cerca de la mitad de los actuales profesores no son pedago
gos calificados. Otra buena proporción obtuvo tales calificaciones a través de
programas de profesionalización ofrecidos por universidades e institutos duran
te los meses de verano. Estos programas, si bien en muchos casos pueden estar
contribuyendo a mejorar la práctica de quienes de hecho son los educadores de
grandes mayorías de estudiantes, no logran neutralizar siquiera los estilos
antipedagógicos, dogmáticos y autoritarios que prevalecen en las aulas del país.
Por o t ro lado, el empobrecimiento de docentes, alumnos y escuelas, y la
radicalización de los gremios y sus dirigentes, abonó un terreno ya fértil para el
proselitismo senderista. No resulta sorprendente, por lo tanto, que en el medio
rural andino Sendero concentrara su trabajo en las escuelas. Lo que resulta más
incomprensible es que la formación y capacitación magisterial no se haya
convertido aún en prioridad del gobierno y del sector privado, aun si no fuera
por otra razón que la de pacificar al Perú.
Para complicar el panorama, está el problema de la poca pertinencia del
curriculum escolar, "univalente, uniforme, determinista, orientado al pasado,
enciclopédico, dogmático, individualista, castigador ( . . . ) rígido, memoríst ico,
que rinde culto al orden y al método" (Trahtemberg 1 9 9 3 : 6 4 , 1 4 3 ) . Se dice
además que no define realista ni anticipadamente el perfil de capacidades básicas
que debe reunir un egresado y que contiene un número excesivo de cursos y poca
referencia a la realidad. Un balance de las reformas curriculares intentadas desde
los años cuarenta en nuestro medio concluye que:
"Fueron aislados los casos de construcción del curriculum que recogieron
y sistematizaron los conocimientos y experiencias de los profesores de aula
( . . . ) En general, en el proceso de la reformulación de los planes y programas
y del curriculum, predominaron criterios político-partidarios y administra
tivos, dejando en segundo plano los criterios técnico-pedagógicos ( . . . ) En
el proceso de reformas curriculares ocurridas desde 1 9 5 7 se viene cuestio
nando el carácter enciclopédico de los contenidos curriculares. Se señalan
c o m o características negativas del curriculum: el excesivo número de
asignaturas o líneas de acción educativa, contenidos abstractos que no
responden al nivel de desarrollo del niño, contenidos desvinculados del
entorno sociocultural de los educandos, etcétera. Sin embargo, constata-
47. Los exámenes de ingreso a los programas universitarios de educación son menos exigentes que las pruebas generales de admisión y, a diferencia de lo que ocurre con la mayoría de las otras carreras, las universidades no son reacias a aceptar "traslados" de institutos superiores para completar el bachillerato.
72 PATRICIA DE ARREGUI
mos que en todas las etapas de reformulación de los Planes y Programas o
de las Estructuras Curriculares, se siguen repitiendo estas deficiencias"
(Tincopa 1 9 9 3 ) .
Wolff, Schiefelbein y Valenzuela ( 1 9 9 3 : 4 9 ) estiman que menos del 2 0 % de
los requerimientos de textos escolares para primaria están satisfechos, muy
frecuentemente bajo la forma de "enciclopedias" que reúnen material para todos
los cursos que, según el curriculum oficial, debe dictarse en cada grado. Los
criterios para la aprobación por parte del Ministerio de Educación parecen estar
centrados en la ausencia de contenidos "no permisibles" más que en exigencias
respecto a la calidad pedagógica de los textos (casi no existen guías para los
docentes ni cuadernos de trabajo), su calidad material (durabilidad), ni mucho
menos respecto a la diagramación, ilustraciones, etcétera. Los textos carecen de
fecha de publicación, no indican su tiraje ni tienen tablas de contenido. El
vocabulario frecuentemente excede el nivel de comprensión y utilización del
lenguaje esperable de un niño de la edad normativa. Las "explicaciones" de
fenómenos naturales o sociales acaban así por no explicar nada y resultan meras
invitaciones al aprendizaje memorístico, vacío de significado.
Para co lmo, buena parte de los estudiantes no tienen acceso ni siquiera a esos
textos defectuosos. Sus padres no disponen de recursos para ello (sólo ocasional
mente se han distribuido ediciones gratuitas), y paralelamente las bibliotecas
escolares son pobres en extremo. No sorprende, por tanto, que el cuaderno de
apuntes siga siendo el material didáctico de mayor empleo, y que las clases
consistan en su mayor parte en el copiado de lo que escribe el maestro en el
pizarrón (Thorne , Cordano y Blumen 1 9 9 3 ) .
Sumados los problemas de la calificación de los docentes y las condiciones en
las que deben trabajar a las deficiencias del curriculum y las limitaciones de los
textos, no sorprende que el resultado mismo del proceso educativo esté en
cuestión. No obstante, la escasez de evaluaciones y estudios ad hoc impiden
ofrecer un panorama general más sustentado.
En lo que concierne a la secundaria, se suele afirmar que no es más que una
antesala a la universidad, pero simultáneamente se la acusa de no preparar
adecuadamente a los alumnos para los estudios superiores ni para, alternativa
mente, desempeñarse en el mercado de trabajo. Reportando los resultados de
una prueba de conocimientos sobre historia, literatura y ciencias sociales aplicada
a una muestra heterogénea de alumnos del ú l t imo año de secundaria ,
Portocarrero y Oliart comentan:
". . . Los menores niveles de rendimiento se concentran en aquellas ciudades
en que la población escolar de los sectores populares proviene principal
mente del campo, con una educación primaria bastante deficiente, lo que
dificulta la lectura y la escritura. Pudimos observar, en algunos colegios, la
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 73
enorme dificultad de los alumnos para leer mentalmente la encuesta,
produciendo con la lectura un constante murmullo" (Portocarrero y Oliart
1 9 8 9 ) .
Esa dificultad para la lectura que Portocarrero y Oliart comentan es muestra
palpable de la pobreza de la formación impartida; téngase en cuenta que el
"demostrar fluidez en la lectura oral y silenciosa" figura entre los objetivos del
tercer g r a d o de educación pr imaria (Trahtemberg 1 9 9 3 : 1 4 2 ) . Esto obliga a
hacer una observación muy importante: dada la escasez de mediciones de
aprendizaje efectivo, hay que interpretar con mayor cuidado los "niveles de logro
educativo" medidos mediante la simple matrícula en sucesivos grados escola
res 4 8 .
Aunque el tipo de análisis realizado por Portocarrero y Oliart no permite
concluirlo definitivamente, parece evidente que existe un desempeño diferencia
do del alumnado entre colegios bajo distintos regímenes de gestión:
"Es un lugar común relacionar el rendimiento escolar con las condiciones
socioeconómicas de los estudiantes, explicar los bajos niveles de rendimien
to por la mala alimentación, la falta de materiales de estudio y el bajo grado
de instrucción de los padres. Sin embargo, otras razones, vinculadas al
funcionamiento mismo de los centros educativos, pueden ser igualmente
importantes para el rendimiento escolar. Pensemos en factores tales como
la organización de la escuela, la mística de autoridades y profesores, el
seguimiento de la evolución personal de los alumnos, la relación cercana
con los padres de familia, la vigilancia y evaluación constante de los
objetivos pedagógicos prefijados. La ausencia de estos factores se expresa
en el abandono, el caos organizativo y el sinsentido para alumnos y
profesores de la asistencia al colegio" (Portocarrero y Oliart 1 9 8 9 : 1 4 5 ) .
Por último, comentando las diferencias entre colegios estatales laicos y
religiosos y entre los nuevos y los antiguos colegios estatales, concluyen:
"Salvo honrosas excepciones, el desorden y el caos es la regla general.
Constituye un espectáculo sobrecogedor y desafiante ver colegios que, a
pesar de no haber sido nunca terminados, se encuentran ya depredados. Es
la ruina prematura de algo no concluido. Por lo general, los alumnos no
tienen capacidad económica para adquirir textos, y los profesores, sin
ninguna clase de estímulos, se encuentran muchas veces desmoralizados y
48 . Tampoco debe confundirse matrícula con asistencia escolar, siendo esta última preferible como indicador de cobertura.
74 PATRICIA DE ARREGUI
burocratizados, sin encontrar sentido al ejercicio docente" (Portocarrero
y Oliart 1 9 8 9 : 1 4 6 ) .
En el Perú existen amplios consensos aparentes respecto a la caducidad del
modelo educativo orientado a la mera transmisión de conocimientos, a la
necesidad de aprender a aprender, a la urgencia de proporcionar tempranamente
al estudiante herramientas mínimas que le ayuden a insertarse productivamente
en la sociedad 4 9 (pese a lo cual el mayor peso de la formación debe dirigirse a la
educación general antes que a alguna especialización), y a la necesidad de
modernizar y descentralizar la gestión. Sin embargo, todos estos principios no
están ni siquiera incipientemente traducidos a los currículos escolares ni incor
porados en la formación magisterial, lo cual hace imposible su puesta en práctica.
Buena parte de los problemas hasta aquí reseñados pueden atribuirse en
última instancia al sistema de gestión altamente burocratizado y centralizado del
Ministerio de Educación, a su falta de capacidad para sustentar sus demandas
ante el Ministerio de Economía en época de vacas flacas, y a su incapacidad de
tomar decisiones sobre la base de una planificación adecuada, incluso en épocas
mejores 5 0 . Desde hace mucho tiempo no existen lincamientos claros en la
política educativa oficial ni nada que se parezca a un proyecto educativo nacional.
Esto , que se debe en parte al gradual desmantelamiento del sistema nacional de
planificación, también puede atribuirse a la corporativización de los actores del
sector y a la falta de grupos de presión que trasciendan sus intereses inmediatos
y sus diferencias ideológicas, y compartan un mínimo de visiones sobre hacia
dónde debe conducirse la educación peruana en el mediano y largo plazos.
C o m o resultado, los planes anuales se aprueban cuando ya el año está
avanzado, siendo inútiles para fines de integración y coordinación de políticas y
presupuestos. Los cambios de ministro han sido numerosos y la proliferación de
cargos de confianza hasta niveles relativamente bajos de la estructura funcional
del Ministerio ha sido notoria, con lo cual la capacidad de tomar decisiones fuera
del despacho ministerial -excepto quizás en lo que a emisión de normas menores
se refiere- se ha tornado casi nula. Ha sido notable desde hace ya buen número
de años la alta rotación del personal del Ministerio (hasta cuatro personas
ocuparon una Dirección General en sólo un año) , buena parte de la cual
obedeció al objetivo de dar acceso al relativamente generoso sistema de
pensiones a sinnúmero de funcionarios transeúntes. En este contexto , no
sorprende la profusión de normas inconsistentes y hasta contradictorias que
49 . Lo cual es fundamentalmente una respuesta de emergencia a algo indeseable pero cierto: muchos muchachos se ven obligados a dejar la escuela antes de culminar los estudios.
50. Esta parte del texto dedicada a analizar la gestión sectorial se apoya en el diagnóstico elaborado por I N T E R E D U , resumido en Acha y Ansión ( 1 9 9 3 ) .
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 75
arriban a las oficinas de los órganos ejecutores; afortunadamente para ellos, son
también abundantes los mecanismos disponibles para obviarlas.
El esquema de incentivos para la renuncia del personal del sector público
aplicado en años recientes sirvió para que un buen número de personal de carrera
pasara al retiro. Si bien el deterioro de la calidad promedio de los cuadros del
sector a lo largo de años anteriores era ampliamente reconocido, y quizás no hay
grandes pérdidas que lamentar en las recientes renuncias, es dudoso que el actual
recurso intensivo a asesores externos, a consultores independientes y a misterio
sos "equipos t écn icos" contra tados por cada ministro pueda sustituir
eficientemente una planta estable de profesionales y técnicos motivados y
comprometidos institucionalmente.
Por otro lado, los colegios públicos carecen de la mínima autonomía para
contratar, remunerar y promover a docentes en función a su desempeño, más que
a su antigüedad o calificación formal. Los organismos intermedios se limitan a
cumplir actividades de control , principalmente enfocadas sobre la actividad
administrativa; la supervisión pedagógica es prácticamente inexistente y la
evaluación de resultados no va más allá de la que realiza cada maestro de sus
propios alumnos y la contabilización del número de estudiantes aprobados y
desaprobados. Asimismo, la deserción se disfraza ante el temor de que su
correlato sea la disminución de plazas docentes del centro educativo.
Las operaciones administrativas se han hecho rutinarias al extremo de perder
sentido. Las estadísticas -voluminosas, de dudosa confiabilidad y escaso proce
samiento- se generan con considerable retraso. Por lo tanto, quienes deben
tomar decisiones no pueden sustentarse en ellas, limitándose a utilizar su sentido
común y las estimaciones o intuiciones de sus asesores. A su vez, la constatación
de la inutilidad de los resultados de su trabajo no contribuye a motivar un mejor
desempeño de las unidades responsables de generar los datos. Se genera así un
círculo vicioso que obliga, muy de vez en cuando, a la realización de esfuerzos
gigantescos para generar información relevante.
Esa falta de planificación y programación induce a una pésima asignación del
gasto. Pese a la prioridad explícitamente concedida a la inversión educativa en
todos los planes y programas educativos divulgados durante los últimos lustros,
el rubro principal continúa siendo el pago de remuneraciones y pensiones de
retiro a docentes y trabajadores administrativos, siendo buena parte del rema
nente para adquisición de bienes y servicios; para gastos de capital no se destina
más de 7% del presupuesto total del Ministerio ( I L E E 1 9 9 3 : cuadro I . 4 ) 5 1 . Esto
no puede sino incidir sobre la ya baja dotación de materiales de estudio y la mala
situación de la infraestructura 5 2 , la cual hasta hace muy poco fue prácticamente
51 . De este cálculo se excluye el gasto universitario, 52. Se estima que 45% de los 32 ,190 locales escolares registrados hacia 1990 serían obsoletos,
que 25% de los locales urbanos y 83% de los locales rurales carecen de agua, desagüe y electricidad,
76 PATRICIA DE ARREGUI
responsabilidad de los padres de familia 5 3. Todo ello, a su vez, afecta la calidad
de la educación impartida.
Entre los pocos aspectos del sistema educativo que no parecen merecer
preocupación preferencial está la diferencia de oportunidades vinculada al
género. Si bien hacia 1 9 9 0 la frecuencia del analfabetismo era mucho más alta
entre las mujeres y el número de grados promedio alcanzados por la población
femenina era 6 . 1 , frente al 7 .3 de los hombres (Ministerio de Educación 1 9 9 3 :
tabla 1 .16 ) , esto parece ser más un rezago de condiciones prevalecientes en el
pasado que de las hoy vigentes. De la población entre seis y quince años de edad,
la diferencia entre el porcentaje de varones que asiste a la escuela ( 8 8 . 2 % ) y el de
mujeres ( 8 7 . 5 % ) , es poco significativa. Incluso en zonas rurales la diferencia sólo
es de dos puntos porcentuales ( 8 3 . 6 % contra 8 1 . 5 % ) (Ministerio de Educación
1 9 9 3 : 1 8 ) .
Las diferencias más acentuadas entre el logro educativo de hombres y el de
mujeres se dan ahí donde el logro educativo general es más ba jo 5 4 , c o m o es el caso
de los departamentos del Trapecio Andino. Esto refuerza la importancia de
concentrar esfuerzos de captación y retención del alumnado en las áreas más
pobres del país. En tanto los niveles educativos de las madres parecen gravitar
fuertemente sobre los niveles de asistencia escolar de los jóvenes (directa e
indirectamente, a través de sus efectos sobre la tasa de natalidad y sobre la
nutrición y salud familiar, por ejemplo) y dada la altísima prevalencia de
analfabetismo femenino en las zonas rurales, sí sería urgente reforzar los
programas de alfabetización en dichas áreas, asegurando su adecuación a las
exigencias del trabajo de las mujeres del campo.
Es importante resaltar que, pese a los avances logrados en el acceso de la
población a alguna educación formal, subsisten tasas altas de analfabetismo. Los
resultados de la E N N I V de 1 9 8 5 - 1 9 8 6 muestran que 16 .6% de la población
nacional mayor de quince años era analfabeta, si bien el promedio para los grupos
menores de cuarenta años eran bastante más bajos (4 .4% para los de quince a 1 9 ,
7.2% para los de veinte a 29 y 14 .5% para los de treinta a 3 9 ) . A esos promedios
contribuyen fuertemente las mujeres ( 7 3 . 8 % del total de analfabetos) y los
pobladores de zonas rurales, cuyas tasas de analfabetismo, incluso entre los
grupos más jóvenes, son diez veces mayores que en las ciudades (Webb y
Fernández Baca 1 9 9 1 : cuadro 4 . 2 0 ) .
que 85% necesita rehabilitación importante, que tres alumnos se disputan una carpeta y que sólo dos de cada cinco profesores disponen de pupitres (Ministerio de Educación 1993) .
53. Contribución que no está contabilizada en los gastos privados que realizan las familias para la educación de sus hijos, mencionados anteriormente.
54 . Medido, por ejemplo, en términos de grados aprobados por el promedio de la población o del porcentaje de la población que no ha tenido instrucción formal alguna.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 77
Al anterior problema está asociado el de la multiplicidad cultural del Perú y
el reto de la integración pluralista, respecto a lo cual hay diagnósticos, propuestas
y experiencias valiosas, que no han podido o sabido ser recogidas aún por el
sistema formal.
Finalmente, debe mencionarse que, debido entre otros factores a la gestión
altamente centralizada predominante en el sector educativo peruano, y a su no
obligación de rendir cuentas ante la sociedad, no se han desarrollado herramien
tas de evaluación de los resultados logrados por las distintas instituciones
educativas. No existen en el Perú pruebas estandarizadas de conocimientos u
otros métodos de evaluación extensiva que permitan detectar deficiencias o
reconocer logros, para corregir las primeras y estimular los segundos, ambos
aspectos indispensables para una gestión eficaz.
3.2 Educación post secundaria y ocupacional
La educación superior en el Perú comparte muchos de los problemas señalados
para la educación básica. Sin embargo tiene también una problemática específica,
en cierta medida similar a la de otros países de la región.
Si bien algunas manifestaciones de los problemas de eficiencia interna -de los
cuales se habló anteriormente- han ocupado hasta hace poco a la opinión
pública 5 5 , puede afirmarse que lo que más preocupa a la población es el tema de
la eficiencia externa. Hace buen tiempo que se duda que la creciente oferta de
recursos humanos calificados haya reportado beneficios tangibles al país en
términos de crecimiento económico y de desarrollo. Más recientemente, ya en
el contexto del severo programa de ajuste en curso, se ha empezado a cuestionar
el que la educación superior garantice siquiera un puesto de trabajo o una
remuneración adecuada. Las ya comunes imágenes del abogado taxista, el
médico vendedor de productos farmacéuticos y el maestro dedicado a la venta
ambulatoria de golosinas se han ido convirtiendo en el más recurrido argumento
contra la formación superior en general y universitaria en particular.
Sin embargo, la información disponible no parece avalar estas creencias y
actitudes (que además podrían estar ya traduciéndose en comportamiento
efectivo, c o m o lo sugiere la caída en la tasa de crecimiento de la demanda por
educación universitaria). Si bien la caída del empleo y de los ingresos tras el shock
y el inicio del programa de estabilización afectó gravemente a profesionales y
técnicos calificados (al menos en Lima Metropolitana, éstos fueron los más
55. La introducción de limitaciones a la enseñanza gratuita en las universidades públicas en la recién aprobada Constitución, ha sido defendida por sus mentores argumentando que es la mejor forma de acabar con los "estudiantes eternos", dedicados a la política y a la subversión.
78 PATRICIA DE ARREGUI
afectados), su situación respecto a los grupos menos educados cont inuó siendo
ventajosa (Arregui 1 9 9 3 ) . A un más alto nivel de participación en la fuerza
laboral 5 6 se suman menores niveles de desempleo abierto (5 .4% contra 9 .3%) y
un mayor porcentaje de personas adecuadamente empleadas, en términos de los
ingresos que recibían ( 4 3 % contra 14%) . El promedio de ingresos de los
graduados universitarios duplica largamente el obtenido por quienes sólo
completaron la secundaria 5 7 . Aunque las ventajas de quienes siguieron estudios
superiores tecnológicos no son tan claras (debido principalmente a sus menores
ingresos y mayor desempleo), su tasa de participación en la fuerza laboral es
mucho más alta y sus ingresos en 1 9 9 2 eran por lo menos 2 0 % superiores a los
de los egresados de secundaria 5 8 .
Distinto, penoso y paradójicamente muy costoso para el país es el caso de los
egresados de los institutos pedagógicos. C o m o ya se dijo, los docentes son el
grupo ocupacional cuyos haberes parecen haber experimentado las mayores
reducciones. En 1 9 9 2 , en promedio, sus ingresos no eran iguales ni siquiera a
los de quienes sólo completaron la secundaria. Por tanto, no sorprende que más
de la mitad de quienes completaron su formación pedagógica en institutos
superiores se mantengan inactivos, ni que 22% esté abiertamente desempleado.
También se critica a la universidad el que continúe ofreciendo carreras en áreas
profesionales "tradicionales", de corte humanista y de poco (o negativo)
impacto sobre el proceso productivo. Sin embargo, es necesario un examen más
detallado de esta cuestión, si es cierto lo que sugieren algunas estadísticas de la
U N E S C O ( 1 9 9 2 ) . Las ingenierías, ciencias naturales y agropecuarias absorben
3 1 % de la matrícula universitaria en el Perú, cifra que se puede comparar
favorablemente con los promedios de todos los continentes, a excepción de
Europa ( 3 5 % ) . En América Latina, de doce países para los cuales hay datos
disponibles alrededor de 1 9 8 8 , sólo Chile y Argentina tienen una proporción
mayor de sus estudiantes en esas áreas; de los países asiáticos industrializados,
Japón sólo tiene 2 3 % de su matrícula en esas tres áreas e Indonesia 2 1 % , mientras
que Corea tiene 36% y Taiwán 35%. Así pues, de existir el problema, radicaría más
bien en la eficiencia interna del sistema, en la calidad de la formación y en la
capacidad del aparato productivo para absorber la oferta de recursos humanos
capacitados.
O t ro argumento esgrimido contra la universidad es que continúa ofreciendo
vacantes en carreras al parecer saturadas, con el resultado de que los egresados
acaban trabajando en ocupaciones muy distintas a aquélla para la cual se
56. 21% de las personas con educación universitaria completa estaban en 1992 fuera de la PEA, frente a un nivel general de no participación de 43%.
57. Ello es así incluso si se controlan las diferencias de edad promedio entre ambos grupos. 58 . Los diferenciales reportados se refieren al grupo más joven; aumentan hasta más de 40% en
promedio para los mayores de treinta años.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 79
formaron. Sin embargo, cálculos realizados recientemente en G R A D E sugieren
que tal saturación aun no se ha presentado (especialmente "gracias" a las bajas
tasas de terminación de los estudios); asimismo, es bien sabido que el desempeño
de personas con educación superior en ocupaciones distintas a aquélla para la
cual se prepararon -incluyendo algunas no estrictamente profesionales, técnicas
o directivas- ha sido una ocurrencia de larga data en el país, c o m o lo es
posiblemente en casi todos los lugares del mundo (Arregui y Melgar 1 9 9 3 b ) .
Este cuestionamiento, sin embargo, llama a reflexión sobre un aspecto
importante de la educación superior y la formación profesional: la tradición
nacional de una especialización temprana. En el Perú, los jóvenes egresados de
secundaria tienen que optar por una carrera desde la edad de los diecisiete años,
y no se ha evaluado si los currículos tienen componentes suficientes y adecuados
para permitir la flexibilidad que el mercado de trabajo requerirá eventualmente
de ellos. Los estudios generales incorporados a cada carrera 5 9 suelen ser
diseñados como cursos de nivelación o como filtros adicionales 6 0 más que como
la provisión de herramientas esenciales para el desarrollo de la actividad intelec
tual y el desempeño en cualquier campo de actividad laboral y ciudadana.
Aunque ya es bien sabido que los empleadores reclaman que sus trabajadores más
educados arriben a sus empresas con capacidades básicas que los hagan
"entrenables", y no necesariamente con una especialización avanzada, la deman
da social por una profesionalización temprana (entendida principalmente como
especialización) continúa imponiéndose.
Los cuestionamientos sobre la eficiencia interna y externa de la educación
superior han hecho surgir naturalmente la pregunta de si es justificable asignarle
recursos. Se ha mencionado ya que el gasto público por alumno universitario fue
ocho veces mayor que el asignado a los alumnos del nivel inicial o primario en
1 9 9 1 . Esta diferencia -no vista desde mediados de los sesenta, y quizás no
cuestionable en sí misma- tiene sin embargo consecuencias indeseables sobre la
distribución del ingreso, por lo menos en el cor to plazo. Según un estudio
realizado en G R A D E con datos de 1 9 8 6 6 1 , la política de gasto público en
educación es menos progresiva, en términos de redistribución de los ingresos,
59. Los estudios generales se concentran usualmente en los dos primeros años, durante los cuales se presentan las más altas tasas de deserción.
60 . No faltan quienes opinan que son un eficaz mecanismo de financiamiento, ya que permiten absorber a un número de estudiantes mucho mayor que el que la facultad o programa está en condiciones de preparar, a sabiendas de que buena parte de ellos desertarán antes de acceder a la especialidad.
6 1 . En ese año, el gasto público en el nivel universitario fue sólo 6.6 veces mayor que en primaria; 16% del gasto público total en educación se destinó a las universidades en las cuales entonces (como ahora) estaba matriculado sólo 5% del total de personas que asistían a un centro educativo estatal.
80 PATRICIA DE ARREGUI
que lo deseable (Rodríguez 1 9 9 2 ) ; ello responde a que incluso dentro de las
universidades públicas los estudiantes provienen de los quintiles más altos de
ingresos 6 2 , así como a que el gasto estatal en cada uno de ellos es mayor que el
destinado al nivel básico (donde la participación de estudiantes de los sectores
menos favorecidos es relativamente mayor ) 6 3 .
Aparte del tema de la equidad del gasto, se cuestiona también, principalmente
en círculos académicos, la eficiencia del mismo. Este cuestionamiento responde
al hecho que las tasas de retorno a la inversión en educación superior, tanto
privadas como sociales, son bastante menores (entre un tercio y la mitad) que los
retornos de la educación primaria (Rodríguez 1 9 9 3 ) . En un contexto de
insuficiente cobertura de la educación inicial o secundaria, de altas tasas de
deserción de la primaria y de pobre calidad y pertinencia de la educación escolar
en general, resulta comprensible que haya quienes consideren injustificado el
actual patrón de asignación de recursos públicos entre los distintos niveles
educativos. Al margen de la validez de ese argumento (resulta difícil aceptar que
el dar mayores recursos a un nivel educativo implique necesariamente quitárselo
a o t ro ) , es evidente la necesidad de que las universidades justifiquen su situación
relativamente "privilegiada" mediante su impacto en la sociedad y mediante la
utilización eficiente de los recursos que absorben.
Ot ro de los principales problemas que aquejan a la educación superior es el
concepto trasnochado de autonomía universitaria, tras el cual se escudan
temores a procesos de evaluación de cualquier tipo. Es por ello que poco se puede
decir respecto a la calidad de la misma que no esté basado en impresiones
subjetivas o indicadores muy parciales. Sin embargo, algunos de éstos son muy
reveladores: creación de programas e instituciones sin dotación mínima de
recursos humanos, financieros y de infraestructura; inexistencia de mecanismos
de acreditación y evaluación académica; currículos obsoletos o simplemente
inexistentes; concursos de méritos para ingreso y ascenso en la carrera docente
que ni sirven para seleccionar a los más idóneos ni estimulan la productividad de
los profesores; incremento de la carga docente sin cambios registrados en la
tecnología educativa; práctica desaparición de la dedicación exclusiva, y "tiem
pos completos" que no lo son; maximización de horas dedicadas al dictado de
cursos en detrimento de preparación de clases, asesoría a los alumnos, capacita
ción continua, investigación o publicación; insuficiencia de docentes con títulos
62. Estimados basados en la ENNIV de 1985-86 sugieren que 30% de los estudiantes de universidades públicas provienen de familias del quintil de ingresos más alto, mientras que sólo 7% pertenecen al quintil más pobre.
63 . Aun cuando resulte paradójico, este cuestionamiento se circunscribe al círculo de académicos y economistas, sin alcanzar a la mayoría de la población, como lo atestigua la movilización intensa en contra de la limitación a la gratuidad de la enseñanza superior propuesta en la nueva Constitución.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 81
académicos avanzados; bajísima participación de peruanos entre los autores de
artículos científicos publicados en revistas de circulación internacional; escasa
vinculación de la investigación universitaria con las necesidades del aparato
productivo y de los formuladores de políticas, etcétera.
Existe un consenso respecto al deterioro de la educación universitaria, que no
suele considerar el mucho más diversificado capital cultural con que llegan las
masas estudiantiles en la actualidad. Si bien tiene mayor aceptación que en el
pasado la posibilidad y deseabilidad de introducir mecanismos de evaluación, no
existen acuerdos mínimos sobre si lo que hay que evaluar es el resultado o los
procesos; nadie ha sugerido aún que la evaluación tome como referente el punto
de partida de cada programa o institución y mida el progreso logrado hacia
objetivos trazados para un periodo, sin que sea necesario que esos objetivos sean
iguales para todas las instituciones. De hecho, el mito del Sistema de la Universi
dad Peruana (así, con mayúsculas) según el cual todas las instituciones deben
tener los mismos objetivos y desarrollar las mismas actividades (docencia, inves
tigación, desarrollo tecnológico, extensión o proyección social, producción de
bienes y servicios) sigue vivo y goza de buena salud, pese a los reiterados des
mentidos que hace la realidad. Son pocas las autoridades universitarias dispuestas
a reconocer , incluso en privado, que su institución atiende principalmente a un
segmento determinado de la población que ocupará un nicho específico del
mercado de trabajo. Se prefiere suponer que todas las universidades son iguales,
y se pretende que el egalitarismo sea sinónimo de equidad. Así, cualquier
propuesta en la dirección de ligar financiamiento a desempeño, por ejemplo, es
vista como un mecanismo que agravaría o incluso introduciría diferenciaciones
indeseables, c o m o si esas diferenciaciones no existieran ya de hecho.
En la discusión pública al respecto, se suele invocar al mercado de trabajo
como el último evaluador, sin considerar que para estos fines resulta un indicador
poco transparente. Es difícil controlar los factores extraeducativos que inciden
en la adjudicación de un puesto de trabajo a un egresado de una u otra
institución. Aun si no fuera así, sin embargo, no existe información que permita
evaluar o comparar resultados de distintas rutas educativas. Los resultados de los
escasos estudios de seguimiento de egresados que realizan algunas universidades
e institutos privados no son puestas a disposición pública, y no se conocen
evaluaciones sistemáticas del asunto por parte de los empleadores.
Si bien el discurso más reciente de las autoridades universitarias está cargado
de referencias a la necesidad de evaluación, pueden anticiparse grandes resisten
cias a mecanismos externos y a la ligazón del financiamiento con el desempeño.
Significativamente, la Asamblea Nacional de Rectores , el organismo coordina
dor de las universidades, de escasa efectividad en lo que respecta a capacidad de
efectuar propuestas de política, acordó hace algún t iempo instituir un organismo
independiente responsable de la acreditación y evaluación institucional al
interior de la misma Asamblea.
82 PATRICIA DE ARREGUI
En cuanto a los aspectos positivos, y al igual que en la educación básica,
tampoco en la educación superior parecen existir procesos discriminatorios en
función al género. En el caso de las universidades, el porcentaje de postulantes
de sexo femenino a fines de los ochenta ascendía a 4 0 % del total, cifra algo menor
que su participación en la masa de egresados de secundaria 6 4 pero muy similar a
la encontrada para la distribución por género de los ingresantes, matriculados y
graduados. Esto significa que el proceso de formación no contiene elementos
discriminatorios (por lo menos no insalvables) para las mujeres.
Por el contrario, sí resulta preocupante la mucho menor presencia de mujeres
entre los docentes universitarios, que hacia 1 9 9 0 sólo era de 19% del total. Para
evaluar si existen factores intrauniversitarios que puedan estar contribuyendo al
mantenimiento de esta baja participación femenina, sería necesario conocer su
participación en las distintas categorías académicas y en las distintas especialida
des, pues la actual distribución podría estar reflejando solamente la tradicional-
mente menor participación de las mujeres en la fuerza de trabajo y su escasa
presencia en las profesiones que más abundan en la actual oferta de programas
universitarios (por ejemplo, las ingenierías).
Cabe aquí también destacar que las tasas de retorno privadas y sociales a la
educación superior son muy similares para ambos géneros, resultando incluso
más "rentable" para las mujeres que para los hombres en Lima y en las zonas
rurales (Rodríguez 1993) .
4. Dinámicas de transformación del sistema educativo peruano
" Escribir sobre los últimos treinta años de educación en el Perú es una tarea
muy dolorosa, porque exige hacer conciencia ( . . . ) de lo poco que se ha
avanzado y cuan irreversible parece el proceso de deterioro en caso de
mantenerse los modelos educativos y las políticas de acción formuladas y
ejecutadas durante estas tres décadas" (Trahtemberg 1993: 33) .
La tarea de discutir las dinámicas actuales del sistema educativo, partiendo de
la observación de las conductas y no sólo de los discursos oficiales, genera la
misma sensación de pérdida que menciona Trahtemberg, particularmente a
quienes participaron de la euforia de los intentos por realizar la Reforma
Educativa de los años setenta, y que atestiguaron luego la disolución de muchos
de sus esfuerzos. Así, ante la pregunta sobre la actual situación del sistema,
64. En 1981 , según datos extraídos del Censo Nacional, 45% de los matriculados en el último año de secundaria eran mujeres.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 83
surgen c o m o respuestas el agotamiento del mismo, el deterioro de la
institucionalidad pública (desprofesionalización del magisterio, déficit de infra
estructura, inadecuada dirección y administración), la no sostenibilidad de los
niveles de cobertura, la indefinición de las políticas y del modelo educativo como
excusa para la desatención a los problemas inmediatos, el inmovilismo frente al
deterioro (Iguíñiz 1993) .
Sin embargo, las políticas y programas de reforma en curso permiten cierto
optimismo. Se insinúa en el gobierno el propósito de al menos darle al sistema
un mínimo de coherencia y sostenibilidad. Aun cuando los pronunciamientos
oficiales han resultado, a más de escasos, contradictorios, y poco de lo anunciado
ha sido puesto en práctica, es posible especular que la situación puede eventual -
mente mejorar, si lo que se puede colegir de las normas hasta hoy dictadas resulta
cierto. A continuación se hace un análisis de las reformas emprendidas por el
actual gobierno en el plano educativo.
4.1 El Decreto 699
A principios de noviembre de 1991 se expidió el Decre to Legislativo 699
utilizando las facultades legislativas delegadas en el Poder Ejecutivo por el
Congreso 6 5 . En dicha norma se declaraba "de interés nacional y de necesidad
pública la participación de la comunidad organizada en la prestación del servicio
educativo, en todos los niveles y modalidades", c o m o manera de contribuir a la
pacificación nacional y a la generación de empleo.
El decreto autorizaba la transferencia de la administración y conducción de los
centros educativos estatales a entidades promotoras, reservándose para control
estatal directo un número de centros y programas que, por diversas razones
(entre ellas, la disponibilidad presupuestaria), se considerara necesario retener.
Se cedía en uso la infraestructura, el mobiliario y las plazas docentes y adminis
trativas de los centros transferidos a las promotoras mediante convenios tempo
rales, sujetos a supervisión y evaluación por parte del Ministerio.
Entre los promotores posibles (asociaciones de padres de familia, cooperativas
de servicios educacionales, entidades religiosas, etcétera) se mencionaba tam
bién a las Fuerzas Armadas y a las municipalidades. Entre las obligaciones y los
derechos de los promotores destacaban los de recibir los recursos cedidos por el
Estado, generar recursos adicionales para el centro educativo, asumiendo el
financiamiento de la expansión de las plazas docentes, seleccionar a sus trabaja
65. 1991 fue un año muy turbulento para el sector, gravemente afectado por el inicio del
programa de estabilización y por las normas de racionalización de personal -que llevaron a una
huelga magisterial y administrativa de muchos meses-, así como por la intervención militar de las
universidades donde se había asentado Sendero Luminoso.
84 PATRICIA DE ARREGUI
dores y racionalizar las plazas, y coordinar con las Asociaciones de Padres de
Familia (cuando no fueran éstas mismas las entidades promotoras) el cobro de
pensiones.
La reacción inmediata al decreto fue variada. Algunos sectores, como la
Asociación de Colegios Particulares, lo recibieron con beneplácito. Expertos y
ex funcionarios lo declararon, cautelosamente, "digno de estudio". Las reaccio
nes negativas se sucedieron poco después, focalizadas en el cariz privatizador de
las reformas, en el impacto que tendría sobre la exigua canasta familiar la posible
reducción de la gratuidad de la educación, y en una alegada militarización de la
escuela que sólo agravaría la tensión ya existente en ella. Se criticó que el Estado
reservara para sí exactamente aquellas funciones que nunca había desempeñado
adecuadamente, tales como la supervisión; que el proyecto ignoraba las atribu
ciones de los gobiernos regionales; por último, que librar la educación a la
competencia aseguraría cualquier cosa menos mayor calidad.
Las críticas terminaron por inclinar a la opinión pública y a los partidos
políticos -que reconocían como positiva la promoción de una mayor participa
ción de los padres de familia en la gestión escolar- en contra de la ley. Aunque
la Cámara de Diputados declaró que el decreto no atentaba contra lo estipulado
en la Constitución, y algunos connotados educadores aconsejaron prudencia
(Trahtemberg 1991; López Soria 1991) , el Senado decidió derogarlo el 6 de
diciembre, por considerar que atentaba contra la gratuidad de la enseñanza y que
rebasaba las facultades extraordinarias concedidas al Poder Ejecutivo. A ello
contribuyeron la oposición al decreto liderada por el Partido Aprista y Acción
Popular, la preocupación de la Iglesia Católica expresada por la Comisión de
Educación de la Conferencia Episcopal, el recurso de amparo planteado por el
sindicato magisterial y -quizás los dos factores más importantes- el escaso papel
asignado al magisterio en la reforma propuesta y la falta de disposición del
gobierno para un diálogo aclarando un texto que dejaba mucho por definir.
Fue éste uno de los incidentes que más afectó las relaciones entre el
Pa r l amen to y un Poder E jecu t ivo que ena rbo laba la bandera de la
"antipartidocracia", deterioro que culminó en el ya conocido autogolpe de abril
de 1992. La atención de la opinión pública estuvo centrada desde entonces sobre
los problemas internos y externos que ello generó, aunque debe anotarse que el
tema educativo continuó ocupando a la prensa de manera permanente.
4.2 Los Decretos Leyes de 1992
A fines de 1992, tres días antes de la instalación del Congreso Constituyente, se
publicó una serie de decretos tendientes a iniciar la denominada modernización
educativa. El conjunto de normas incluyó el DL 26011 referido a la participación
comunal en la gestión y administración educativas, el DL 26012 referido al
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 85
f inanciamiento educativo, y el DL 2 6 0 1 3 , Ley de Mejoramien to de la
Calidad y Ampliación de la Cobertura de la Educación Peruana, muchos de
cuyos contenidos no hacían sino ratificar los del polémico Decreto Legislativo
6 9 9 .
La primera de las normas mencionadas dispuso el inicio inmediato de una
transferencia gradual de la gestión y administración de los centros educativos
estatales a los municipios. Para promover una mayor eficiencia en las funciones
educativas, del personal docente y no docente, el cuidado de los locales y los
demás recursos sectoriales, se dispuso la creación de Consejos Comunales de
Educación ( C o m u n e d ) , que reemplazarían al Ministerio en esas funciones en
los niveles inicial, primario y secundario. Dichos Comuned estarían presididos
por los alcaldes y estarían integrados por un regidor, un representante electo de
los directores de todos los centros educativos de la circunscripción, un represen
tante de los docentes y otro de las asociaciones de padres de familia, además de
representantes de la Iglesia y de la actividad empresarial privada. A ellos se
transferiría también la propiedad de los locales y el personal de los centros,
quienes conservarían el régimen laboral previo. Los Comuned serían responsa
bles de aplicar la política nacional y los planes y programas de educación
establecidos por el Ministerio, y de establecer la política comunal al respecto.
Podría decirse que el margen para la participación comunal en el diseño de la
ley que normaría su propia actuación futura en la gestión educativa fue escaso.
Significativamente, el Decre to Ley 2 6 0 1 1 fue dado a conocer el día 20 de
diciembre, invitando a dirigir sugerencias al Ministerio de Educación hasta el 2 4 .
La ley, que junto con las otras dos mencionadas conformaría el marco legal de
una anunciada reforma educativa, fue publicada en el diario oficial el día
domingo 27 de diciembre... ¡firmado en la Casa de Gobierno el día 7 de
diciembre! Sin embargo, debe reconocerse que el anteproyecto circuló informal
mente durante algunos meses, e incluso fue filtrado a través de la prensa a fines
de octubre.
La segunda ley modificaba el patrón de asignación de fondos a los servicios
educativos públicos, reemplazando la distribución que solía hacer el Ministerio
de Educación, por la transferencia mensual directa que haría el Ministerio de
Economía a los Comuned, equivalente a una cantidad por cada alumno cuya
asistencia estuviera registrada en cada uno de los centros educativos a su cargo.
Dicha cantidad variaría según niveles educativos de acuerdo a una norma
establecida, y fluctuaría según la disponibilidad de recursos fiscales.
El Decre to 2 6 0 1 3 , por últ imo, establecía la posibilidad de transferir los
centros educativos a otras personas jurídicas, distintas a los Comuned , que lo
solicitaran y suscribieran un convenio con el Ministerio, previa aprobación de los
Comuned y los padres de familia. Estos promotores podrían recibir una
asignación (de magnitud no especificada) por alumno asistente. Así, se abría la
posibilidad de subsidio estatal a la educación privada.
86 PATRICIA DE ARREGUI
El mismo decreto instituía la evaluación anual de la calidad de la enseñanza
impartida en los centros estatales y los dependientes de los Comuned , con la
provisión de estímulos ( reconocimiento público) y castigos y correctivos (decla
ración de reorganización, reasignación de personal, asignación de recursos
adicionales para los centros educativos con problemas) para quienes excedieran
o incumplieran metas establecidas de manera no especificada. Dicha evaluación
podría también aplicarse a los centros no estatales a iniciativa del Ministerio o a
solicitud propia, pudiendo los resultados ser o no publicados según lo solicite el
centro.
Algunos meses después, la Comisión Episcopal de Educación solicitó, me
diante carta dirigida al Presidente de la Repúbl ica ," un gran debate sobre el tema
educativo, a fin de encontrar, entre todos, las líneas de convergencia y de
consenso". El texto de la carta muestra una posición muy equilibrada frente a las
propuestas del gobierno:
"Nos preocupa el marco teórico global en que se insertan los cambios de
la Reforma Educativa actualmente en curso. ( . . . ) En ella podemos identi
ficar numerosos aspectos positivos que inspiran su articulado: el esfuerzo
descentralizador, el deseo de simplificación burocrática, la participación
comunal y de los padres de familia, el esfuerzo de racionalización y eficaz
utilización de los recursos educativos, el mayor acercamiento de las
instituciones a la problemática educativa, etcétera. ( . . . ) Pero nos preocupan
sobre todo aspectos esenciales de la misma, aquellos que darían la clave para
interpretar el valor y el significado de los cambios propuestos dentro del
Sistema Educativo. Podríamos enumerar los siguientes: la falta de referen
cia a lo que serían las líneas maestras en las que se inspira la Reforma
Educativa (sólo la Filosofía de la Educación daría sentido y orientación a
estos cambios) , la carencia de un Proyecto Educativo definido y viable, la
falta de una reglamentación precisa (que podría poner a la educación en
peligro de caer en manos de extremistas o en poder de ideologías extrañas
a la unidad e identidad nac ional ) 6 6 , la no explicitación de los mecanismos
de financiamiento adecuado y permanente de la educación, el temor de que
no quede suficientemente garantizada la gratuidad de la Educación para la
inmensa mayoría del país, y finalmente el temor de que los Comuned sean
condenados a la ineficiencia por falta de recursos presupuestarios para su
normal funcionamiento" (Gurruchaga s / f ) .
66 . Poco después, el Consejo Permanente del Episcopado Peruano emitió un manifiesto de contenido muy similar, en el cual se sustituía esta cláusula por otras dos, la primera de las cuales aludía a "una reglamentación excesivamente fiscalizadora" y la segunda a una "atomización de la educación, entregada a un mercado de intereses privados..." (Conferencia Episcopal Peruana 1993) .
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 87
Una intención evidente del conjunto de cambios propuestos por el gobierno
es acercar al sector educativo a la lógica del mercado, utilizando el financiamiento
y la competencia por recursos como una palanca para mejorar la calidad y la
cobertura, tanto en el sector público como en el privado. Sin embargo, existe un
temor razonable a que, dadas las actuales condiciones de la economía y de las
instituciones sociales, se podría estar librando la educación a las fuerzas de un
mercado inexistente y sin estar satisfechos los requisitos mínimos para que éste
funcione. Para los más críticos del proceso, el real propósito no sería o t ro que
liberar al Estado de sus responsabilidades financieras con este sector, ignorando
las repercusiones que ello podría tener en una sociedad con profundas desigual
dades c o m o la peruana.
Ot ro objetivo de la reforma es descentralizar la gestión educativa, otorgando
mayor autonomía a los centros educativos y a las comunidades para definir y
aplicar su propia propuesta pedagógica. El Ministerio de Educación se reserva
las funciones básicas normativas y de supervisión, pero en la práctica sería el
Ministerio de Economía quien tome las decisiones fundamentales respecto al
financiamiento, sin resultar claros los canales mediante los cuales el primero podría
influir en tales decisiones. Ello ha hecho que la autenticidad de este objetivo de
descentralización sea cuestionada. En realidad, ha sido notoria la desconfianza
en los gobiernos locales y la poca voluntad del Ejecutivo de aclarar los alcances e
implicancias de sus propuestas, pese a los razonables cuestionamientos hechos
desde todas las posiciones. Si esto obedeció principalmente a los fragores de la
coyuntura económica y política que requerían, según sostiene el Presidente
Fujimori, controlar centralizadamente los gastos fiscales y evitar la "utilización
política" de las reformas, o si en realidad obedeció a un proyecto implícito de
desarrollo nacional que no deja espacio para una descentralización real de las
funciones del gobierno, es algo que se irá aclarando en los próximos meses 6 7 .
Aunque la oposición política preparó algunos proyectos de ley alternativos, en
los meses subsiguientes el debate político se centró en la nueva Consti tución. El
gobierno, preocupado por la posible "utilización política o partidaria" de la
municipalización de la gestión educativa y al no contar con casi ningún sector
que la apoyara resueltamente, no avanzó en la reglamentación e implementación
de las reformas.
4.3 El debate constitucional
El debate constitucional incluyó en tres momentos el tema de la educación. En
un principio, la mayoría gobiernista de la Comisión de Constitución intentó que
67. Una omisión reincidente de la norma, resaltada tanto por simpatizantes como por opositores de la reforma, ha sido la definición del papel que tendrían que jugar los maestros.
88 PATRICIA DE ARREGUI
el texto reflejara claramente la posición fuertemente liberal de algunos de sus
miembros. Así, el articulado en conjunto tenía c o m o idea básica la reducción de
la intervención estatal, que sólo se debía darse en circunstancias que la iniciativa
privada fuera insuficiente o requiriera ser estimulada. Esta tendencia se aprecia
con mayor claridad en textos como aquél con el cual se pretendía normar la
creación de universidades: en él se suprimió el párrafo de la Constitución de 1 9 7 9
que establecía que "las universidades nacen por ley", derivándose la iniciativa a
" entidades promotoras".
Un punto que fue motivo de confrontación entre la mayoría oficialista y la
minoría opositora fue la eliminación de la asignación obligatoria de 20% del
Presupuesto General de la República al sector educativo. Para los congresistas de
la mayoría, tal eliminación se justificaba por las dificultades fiscales para atender
el gasto. El argumento de uno de ellos, "¿qué hacemos con un porcentaje que
en el futuro puede no ser necesario si el sector privado se hace responsable del
servicio educativo?", revela la intención privatizadora subyacente.
El tema que fue motivo de mayor debate durante la primera fase de discusiones
fue la interpretación que podía hacerse de una redacción poco clara sobre la
gratuidad de la educación. Se pensó que lo que se quería era limitar la gratuidad
a los niveles básicos, excluyendo la educación superior, gratuidad que además se
insinuaba más c o m o una subvención a la educación privada que como un
derecho irrestricto en las instituciones estatales. Esta interpretación resultaba
hasta cierto punto fundamentada por el antecedente de los decretos sobre
transferencia de la gestión, ya comentados.
Cuando el proyecto redactado por la Comisión de Constitución fue elevado
al pleno del Congreso Constituyente, algunos de los textos iniciales ya habían
sido modificados en respuesta a las presiones de diversas fuentes. Mientras la
oposición mantenía su abierta discrepancia respecto a temas como la gratuidad,
la supresión del profesorado de las instituciones estatales como carrera pública
y los mecanismos de creación de las universidades, la mayoría oficialista mostró
su disposición a aceptar ciertos planteamientos que redujeran las tensiones
políticas y evitaran conflictos con los intereses populares.
La postura de la mayoría oficialista se tradujo en el resurgimiento de algunas
tendencias populistas, reflejadas en la aprobación de la gratuidad irrestricta de la
educación en todos los niveles. Este paso atrás motivó que en su mensaje a la
nación del 28 de julio el Presidente Fujimori hiciera un severo llamado de
atención sobre el particular. Algunos de los rectores protestaron también por la
medida, la cual podía afectar gravemente la economía de las instituciones
públicas. Se dijo que se estaba favoreciendo a un grupo de estudiantes que
disponen de recursos suficientes para financiar su educación 6 8 , y de alguna
68 . Algunos rectores de universidades públicas sostienen que entre 20 y 30% del alumnado podrían sufragar los costos de su educación, o al menos parte de ella.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 89
69 . El referéndum consistió en someter el íntegro del texto propuesto a decisión popular, mediante la fórmula simplista de elección entre las opciones "Si" (aprueba) y "No" (desaprueba).
manera asegurando la permanencia de elementos que utilizan la universidad con
fines políticos o que no tienen capacidad para continuar con estudios superiores.
Ante tales argumentos, el texto fue nuevamente modificado.
Finalmente, el Congreso Constituyente entró en una etapa de reconsideración
de algunos de los textos, la cual se vio influida por el hecho del próximo
sometimiento del proyecto de Constitución a un referéndum para su aproba
ción 6 9 . Entre los cambios estuvo la inclusión de un párrafo sobre el reconoci
miento de la docencia en centros estatales c o m o carrera publica. Esto , sin
embargo, no bastó para obtener la anuencia de la dirigencia del gremio docente,
ya que con el nuevo régimen gran parte de los maestros pasarían a depender de
los Comuned (no mencionados expresamente en la Constitución) o del sector
privado, introduciendo diferenciaciones salariales que debilitarían al sindicato
único de los educadores.
Durante la campaña política previa al referéndum, el intenso debate sobre la
educación estuvo teñido de un alto contenido ideológico y político, usándose
argumentos no muy contundentemente sustentados por la oposición. Se dijo
que el proyecto propuesto amparaba la progresiva transferencia de las responsa
bilidades del Estado al sector privado; que se perdería la gratuidad de la
enseñanza, sobre todo en las universidades donde el establecimiento del
requisito de un rendimiento mínimo podría eliminar una gran masa de estudian
tes; que se eliminaría el cogobierno estudiantil, y que la supresión de derechos
como la estabilidad laboral haría irremediable la situación del magisterio. Por
parte del gobierno, la campaña no sólo se limitó a desmentir a la oposición; el
propio Presidente Fujimori se tiñó de populismo al anunciar la gratuidad del
examen de ingreso a las universidades públicas, ante lo cual la Asamblea Nacional
de Rectores declaró su anuencia siempre y cuando el Estado entregara los fondos
que las universidades dejarían de percibir por dicho concepto. Aun así, la
aprobación del proyecto por un estrechísimo margen sugiere que el tema
educativo -fundamentalmente, el temor a recortes en la gratuidad- gravitó
fuertemente en el voto popular, casi tanto c o m o el no totalmente desvinculado
tema de la descentralización.
Los siguientes son los principales cambios que ha introducido el nuevo texto
constitucional:
a) La diferencia fundamental radica en que la Constitución de 1 9 7 9 concebía al
Estado c o m o un ente omnipresente, que debía abarcar desde la formulación
de políticas hasta la implementación administrativa; la nueva Constitución
plantea un Estado que sólo debe establecer lincamientos, dando preponde
rancia a la comunidad, las instituciones y la iniciativa privada.
90 PATRICIA DE ARREGUI
b) Se ha extendido la obligatoriedad a la educación inicial y a la secundaria
(anteriormente sólo la primaria era obligatoria), excediendo todas las suge
rencias o demandas al respecto. Cabe resaltar, sin embargo, que el texto
constitucional no define con claridad quién se obliga a qué: los padres a
cumplir su deber de educar a sus hijos, o el Estado y la sociedad a proveer los
servicios necesarios para posibilitar esa educación.
c) C o m o ya se mencionó, se ha eliminado la obligación de asignar 20% del
presupuesto público al financiamiento educativo.
d) Se ha abierto la posibilidad de que el Estado subvencione la educación privada
de quienes no puedan pagarla, reemplazando a la formula meramente
declarativa del texto anterior ("El Estado reconoce, ayuda y supervisa la
educación privada"). En el pasado esto se hizo mediante subsidios encubier
tos como exoneraciones tributarias y estímulos de igual naturaleza a poten
ciales donantes.
e) Se ha eliminado el compromiso -largamente incumplido- del Estado a asegu
rar a los maestros una remuneración justa " de acuerdo a su elevada mis ión" 7 0 .
f) Se ha limitado la gratuidad a aquellas personas que no teniendo recursos,
muestren buen rendimiento en las universidades 7 1. Una libre interpretación
sugiere que esta misma selectividad puede extenderse a otros niveles.
g) Se ha eliminado el requisito de "creación por ley" para las universidades,
sustituyéndolo por el enunciado de que la ley fija las condiciones para
autorizar el funcionamiento de las mismas (sin indicar qué organismo las
autoriza).
h) Finalmente, se ha hecho que la decisión sobre el régimen de gobierno
universitario sea prerrogativa de la propia universidad, lo que en la práctica
puede llevar a la desaparición del cogobierno estudiantil.
Hoy, tras el resultado del referéndum, es de prever una fase de intensas
negociaciones en la elaboración de nuevas leyes de educación, incluyendo alguna
referida especialmente a las universidades. En este ambiente de incertidumbre,
el Ministerio de Educación está intentando armar un proyecto más o menos
integral de reforma, con el cual poder acceder a los recursos de la cooperación
internacional. Pese a que ha convocado a numerosas y heterogéneas institucio
nes no gubernamentales para esta tarea, y cuenta con el apoyo técnico y
financiero de múltiples organismos extranjeros y multilaterales, es dudoso que
logre implementar con éxito algo que trascienda la introducción gradual, casi
experimental, de algunos cambios. El poco tiempo que este gobierno tiene por
delante juega en contra de ello.
70. La nueva Constitución se aparta así de lo establecido en los textos constitucionales de muchas otras repúblicas latinoamericanas (Tovar 1993) .
7 1 . En realidad, sólo se ha elevado a precepto constitucional una condición que se desprendía de la ley universitaria de 1983 .
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 91
Para que esos cambios perduren y se conviertan en gérmenes de una verdadera
reforma, parece ser necesario un cambio radical en la actitud del gobierno (y del
Ministerio de Educación en particular) respecto al diálogo y a la generación de
consensos mínimos. Igualmente, es imprescindible promover la incorporación
de nuevos (o renovados) actores al terreno de la discusión y diseño de políticas
educativas. Ello requerirá esfuerzos bastante mayores que los que ocupan hoy al
gobierno, esto es, la construcción de locales escolares y la reformulación de
planes y programas de estudio mínimos con el apoyo de asesores técnicos
externos e insumos provistos por expertos locales.
5. La agenda educativa en el Perú y las propuestas de la CEPAL y UNESCO: coincidencias, divergencias y vacíos
Sorprendentemente, incluso durante los momentos más duros del proceso de
estabilización y ajuste económico , cuando la falta de un adecuado programa de
emergencia social afectó particularmente la marcha del sector educativo y se
temía una deserción masiva y un retroceso en la cobertura del sistema formal,
todos los actores del debate insistieron permanentemente en la necesidad y
urgencia de una educación de calidad para todos. Parece por lo tanto que sí existe
en el Perú un cierto nivel de acuerdo básico sobre ese requisito, que la C E P A L
y U N E S C O plantean como indispensable tanto para el desarrollo del país como
para la integración de la nación ( C E P A L - O R E A L C 1 9 9 2 ) .
Sin embargo, no existe el mismo acuerdo respecto a qué se entiende por "de
calidad", qué implica el "para todos" , y si se debe o no incluir las palabras "e
igual" entre una y otra frase. Detrás de ello está, evidentemente, la clara
vinculación de la política educativa con un poco claro proyecto nacional de
desarrollo social y económico , cuya base de apoyo no es necesariamente
mayoritaria. Allí bien puede residir la principal dificultad para lograr la movilización
de la ciudadanía en apoyo de las reformas propuestas por el Ejecut ivo 7 2 .
El razonable temor a que la "devolución" de autonomía a los centros
educativos y a las diversas organizaciones sociales que se harían cargo de su
gestión provoque, por lo menos en un inicio, un mayor deterioro de la calidad
promedio de la educación y de los problemas de equidad, encuentra sustento en
la clara percepción de un Estado exánime, sin capacidad de asegurar las
72. Mientras se redactaba este documento estaba a punto de publicarse el resultado del trabajo de diagnóstico realizado por el Ministerio a lo largo de doce meses; a él deben seguir los objetivos de política emanados del mismo y los primeros esbozos de lo que sería un programa sectorial a ser apoyado con recursos de cooperación externa. Es deseable que esto dé lugar a un debate, cuyo manejo adecuado podría brindar una oportunidad para el necesario viraje en las relaciones entre las autoridades sectoriales, la comunidad de educadores y la opinión pública en general.
92 PATRICIA DE ARREGUI
indispensables acciones compensatorias y de promoción. Ese temor sólo podría
ser calmado con el inicio de una campaña intensa de capacitación en la cual los
capacitadores incluyan, entre otros agentes, a docentes y directores con recono
cida experiencia de gestión. En esa capacitación se debería evitar la tradicional
tentación de concentrarse en los aspectos administrativos, incursionando más
bien en los terrenos de la innovación y evaluación pedagógicas.
O t ro aspecto en el cual la propuesta de reforma del gobierno está fallando es
en definir las acciones concretas que es indispensable tomar para reforzar las
capacidades institucionales de diseño de políticas y la planificación en todos los
niveles. Asimismo, tampoco se ha definido c ó m o se regularán los sistemas y
subsistemas, incluyendo la capacidad de evaluación y supervisión y el desarrollo
de sistemas de información adecuados.
La información filtrada sobre los avances logrados por el Ministerio en la
definición de los contenidos curriculares mínimos para la educación básica, da
una imagen de apresuramiento e improvisación. Parecería que los responsables
del sector tienen escasa familiaridad no sólo con el manejo del instrumental de
gestión educativa sino hasta con los conceptos más básicos de lo que es y debe
ser la educación. No hay mucho sustento, pues, para una posición optimista
respecto al fortalecimiento del desarrollo de capacidades básicas de aprendizaje,
de un fuerte refuerzo de la lectura, escritura y capacidad de cálculo en la primaria,
etcétera.
Falta también definir con claridad las funciones y responsabilidades comple
mentarias de los diversos organismos que tendrán ingerencia en la educación,
incluyendo el Ministerio de la Presidencia y el F O N C O D E S . Es posible que las
metodologías desarrolladas por este último organismo sirvan en un inicio para
focalizar mejor las intervenciones de apoyo educativo, aunque sin duda habrá
que mejorar los sistemas de medición de logros y carencias educativas.
Está todo por definirse en lo que respecta a sistemas de evaluación de la
educación básica y media que impulsaría el Estado, según anunció en algún
momento el propio gobierno. Lo mismo ocurre con los mecanismos de
autoevaluación y acreditación de universidades, los cuales, pese a ser reclamados
con frecuencia por algunas autoridades universitarias, no podrán sino afectar
algunos intereses y suscitar reacciones defensivas o negativas de distintos grupos
de actores e instituciones universitarios.
Por otro lado, la determinación de extender la obligatoriedad a la educación
inicial puede no ser la mejor respuesta a la propuesta de C E P A L de expandir la
educación pre escolar hacia los más pobres. La demanda más audible de los
sectores populares urbanos y capitalinos (ciertamente pobres, pero no los más
pobres del Perú), puede bien absorber todos los recursos adicionales que se
obtengan para este efecto. Hubiera sido quizás más conveniente reservar la
expansión de la educación pre escolar para programas focalizados en ciertas
regiones y sectores.
DINÁMICA DE LA TRANSFORMACIÓN DEL SISTEMA EDUCATIVO 93
En lo que respecta a la profesionalización y protagonismo de los educadores,
no se está discutiendo mucho sobre cambios en el proceso de reclutamiento,
formación y capacitación docentes, pudiendo preverse fuertes reacciones defen
sivas por parte de algunos sectores del gremio magisterial. Es indispensable
empezar a revaluar la carrera del maestro, quizás con dos medidas básicas. La
primera, evidente, es la necesidad de elevar las remuneraciones del sector
público, ya que éstos habrán de servir c o m o señales a los nuevos promotores
privados o comunitarios. Sin embargo, hay que encontrar maneras de que parte
de los ingresos de los docentes estén en función a su productividad, desempeño
y compromiso, más que en función a su antigüedad o "heroica resistencia" en
el sector.
La segunda exigencia es, junto a la capacitación de los responsables de la
formación de los nuevos educadores, elevar el nivel del alumnado de los
institutos pedagógicos y facultades de educación. Es indispensable atraer a
estudiantes más capaces y talentosos a la carrera magisterial, quizás mediante un
programa de becas que asegure la gratuidad de todos los estudios en algunas
instituciones seleccionadas a egresados de secundaria que estuvieran en los
primeros puestos de sus promociones -sin considerar incluso sus posibilidades de
pago. Mientras la carrera magisterial continúe siendo una opción deseable sólo
para sectores empobrecidos o para estudiantes secundarios de desempeño medio
y bajo, difícilmente aparecerá una oferta con niveles mínimos de excelencia como
para estimular el avance del conjunto. En la misma línea, la propuesta de atraer
a la carrera docente a egresados de otras especialidades universitarias, a quienes
se daría capacitación pedagógica, si bien habrá de chocar con pequeños y
cortoplacistas intereses gremiales, debe ser considerada seriamente, tanto como
la necesidad de capacitar adecuadamente a profesionales para el papel crítico del
director de escuela.
En lo que respecta a la necesaria estabilidad y coherencia del financiamiento
público, debe reconocerse que poco hay en la normatividad propuesta hasta
ahora que, aunque no lo garantice 7 3 , por lo menos denote un compromiso firme
y sustentable. Por otro lado, resulta razonable que frente a su propia incapacidad
de estimar los costos de cualquier proyecto educativo o reforma, el Estado se
abstenga de comprometerse de manera mensurable.
Sobre este tema del financiamiento, cabe destacar aquí que la "privatización"
de la educación universitaria en el Perú resulta una tendencia claramente
emergente durante los años ochenta, que podría ser vista no sólo c o m o una
respuesta transitoria al impacto de la crisis económica sobre el sector público,
sino c o m o el inicio de nuevas formas de articulación entre la educación superior
73 . El reiterado incumplimiento de casi todas las "garantías" constitucionales a lo largo de la historia republicana ha vaciado de contenido dicho término.
94 PATRICIA DE ARREGUI
y el sector productivo, y entre aquélla y el Estado. Lo que caracteriza a esta
tendencia no es sólo un mero cambio en el sector (público o privado) que domina
la oferta educativa: la "privatización" también emerge bajo la forma de una
penetración gradual de criterios de mercado en el manejo de los recursos, incluso
en las universidades públicas -espacio donde hasta hace poco el Estado solía
cumplir su papel paternalista de manera incuestionada.
Hasta el momento , los cambios más notables inducidos por la austeridad que
la crisis ha forzado y por el mayor ajuste de los sectores sociales, son los cambios
en actitudes y comportamientos de académicos y administradores de educación
superior, así como de algunos líderes estudiantiles. El primer cambio importante
es la apertura a discutir la cuestión de la conveniencia, viabilidad y justicia de una
educación superior pública completamente financiada por el Es tado 7 4 . El
segundo cambio notable, que podría estar augurando una nueva tendencia, es
la voluntad de cobrar tarifas realistas por todo tipo de servicios y actividades de
extensión. Un sentido de responsabilidad respecto a mantener e incrementar los
activos institucionales, no menos que la evidencia del agotamiento de las fuentes
de financiamiento tradicional, hacen probable la generalización de prácticas de
recuperación de costos hasta hace poco inéditas. Es deseable que ese sentido de
responsabilidad y eficiencia perdure una vez remontada la crisis, y que lleve
también al diseño de mecanismos para asegurar que el acceso a las oportunidades
que brinda la educación superior pública no quede vedado a quienes no pueden
en el cor to plazo financiar por sí mismos los costos de su formación profesional.
74. Pese a la mencionada gravitación del rechazo al recorte de la gratuidad universitaria en los resultados del pasado referéndum constitucional.
Cuadro resumen
Dimensiones, cobertura, recursos y eficiencia del actual sistema educativo peruano
Nivel del Sistema Educativo
Número de grados que
incluye
Grupo de edad
normativo
Tasa de escola-rización 1990 a /
Matrícula por nivel b /
1970 1991
Matrícula pública por nivel 1991
Cobertura pública
del nivel 1991 c /
% del gasto público
corriente educativo total 1991
Gasto publico unitario
1991 (US$) d /
Docentes 1990
Eficiencia terminal
e / f /
Inicial 3-5 48% 7 4 , 3 0 0 (2.2%)
8 0 8 , 5 8 0 (10.7%)
7 0 7 , 8 7 3 (11.2%)
88% 6.8 62 2 1 , 6 8 2 n.d. n.d.
Primaria 6 6-11 88% 2 ' 4 8 8 , 4 0 0 (73.1%)
3 ' 9 4 4 , 8 4 3 (52.1%)
3 ' 4 6 9 , 5 5 8 (54.9%)
88% 34.4 62 1 4 2 , 0 1 2 19.8 59.8
Secundaria 5 12-16 88% 6 7 4 , 5 0 0 (19.8%)
1 '921 ,220 (25.4%)
1 '628 ,485 (25.7%)
85% 32.5 125 9 0 , 3 7 7 34.2 68 .9
Superior No Universitaria
Superior Universitaria
6 semest. aprox.
10 semest. mínimo
17-24 2 5 -
41% 4%
2 4 , 1 0 0 (0.7%)
109 ,230 (3.2%)
2 5 2 , 9 5 7 (3.3%)
3 7 9 , 5 7 3 (5 .0%)g /
143 ,352 (2.3%)
2 4 2 , 2 1 5 (3.8%)
57%
64%
2.1
19.8 i /
86
514 j /
11 ,735
2 7 , 5 9 9
29 .8 35.2
34
Especial n.a. n.a. n.a. 3 ,700 (0.1%)
19 ,405 (0.3%)
16 ,054 (0.3%)
83% 1.6 608 2 ,818 n.d.
Ocupacional variable n.a. n.a. 33 ,400 (0.9%)
2 3 9 , 0 2 4 (3.2%)
116 ,195 (1.8%)
49% 2.1 101 7 ,418 n.d.
Otros h / n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. n.a. 0.7 n.a. n.a. n.a.
Total 3 ' 4 0 7 , 6 3 0 ( 1 0 0 . 0 )
7 ' 5 6 5 , 6 0 2 ( 1 0 0 . 0 )
6 ' 3 2 3 , 7 3 2 ( 1 0 0 . 0 )
100.0 3 0 3 , 6 4 1
G R A D E - Banco de Datos de Educación, n.d. no disponible, n.a. no aplicable.
a/ Porcentaje del grupo de edad de referencia matriculado en algún programa educativo, de cualquier nivel,
b/ Incluye tanto al sector público como al privado. c/ Porcentaje del total de matriculados, en cada nivel, atendidos por el sector público, d/ Sólo considera el gasto público corriente total, dividido entre la matrícula pública en cada
nivel.
e/ Porcentaje estimado de los ingresantes que se gradúan a tiempo, esto es, dentro del plazo mínimo normativo.
f/ Porcentaje estimado de los ingresantes que se gradúan hasta con dos años de retraso, g/ Datos últimamente revisados por la ANR, notablemente inferiores a estimaciones
previas. h/ Campañas de Alfabetización, etcétera. i/ Asciende a 25% del gasto público educativo total (corriente y de capital). }/ Asciende a 7 1 2 dólares si se incluye el gasto de capital.
96 PATRICIA DE ARREGUI
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Serie N o t a s p a r a e l D e b a t e
No. 5 : E L S E C T O R A G R O P E C U A R I O P E R U A N O E N 1 9 9 2 :
E V A L U A C I Ó N Y R E C O M E N D A C I O N E S PARA S U D E S A R R O L L O
Javier Escoba l , Arturo Br iceño ( 1 9 9 2 )
No . 6 : U N A A L T E R N A T I V A A L A C T U A L S I S T E M A D E S O B R E T A S A S
A G R Í C O L A S E N E L P E R Ú
Javier Escoba l , Arturo Br iceño ( 1 9 9 2 )
No . 7 : U N I N D I C A D O R D E L N I V E L D E A C T I V I D A D D E L A
E C O N O M Í A P E R U A N A E N B A S E A U N M O D E L O D E V A R I A B L E S
L A T E N T E S
Javier Escoba l , M a r c o Castillo
E F E C T O S D E L A P O L Í T I C A M O N E T A R I A S O B R E E L M E R C A D O
D E A C C I O N E S
Armando Cáceres y Javier Nagamine
LAS D I F E R E N C I A S E N T A S A S D E I N T E R É S C O M O
D E T E R M I N A N T E S D E L T I P O D E C A M B I O L I B R E
Armando Cáceres y Javier Nagamine ( 1 9 9 3 )
N o . 8 : F I N A N C I A M I E N T O D E LAS U N I V E R S I D A D E S P U B L I C A S E N E L
P E R Ú : R E S P U E S T A S A L A C R I S I S Y A L A J U S T E E C O N Ó M I C O
Patricia McLauch lan de Arregui, Ernes to Melgar Salmón
A S I G N A C I Ó N D E R E C U R S O S P Ú B L I C O S PARA L A E D U C A C I Ó N
S U P E R I O R U N I V E R S I T A R I A : P E R Ú 1 9 6 0 - 1 9 9 0
José Anton io Gonzá lez Norris
E S T A D O Y M E R C A D O E N E L F I N A N C I A M I E N T O D E L A
E D U C A C I Ó N S U P E R I O R
S imón Schwar tzmann
A L G U N O S C R I T E R I O S P A R A L A E V A L U A C I Ó N D E L A
E D U C A C I Ó N S U P E R I O R Y L A I N V E S T I G A C I Ó N
José Joaquín Brunner ( 1 9 9 3 )
N o . 9 : E M P L E O , I N G R E S O S Y O C U P A C I Ó N D E L O S P R O F E S I O N A L E S Y
T É C N I C O S E N E L P E R Ú
Patricia McLauch lan de Arregui
E D U C A C I Ó N , C A P I T A L H U M A N O Y C R E C I M I E N T O : E L C A S O
D E A M E R I C A L A T I N A .
M a r c o Ter rones , César Calderón
L A " L I B R E E L E C C I Ó N " D E L A E S C U E L A : ¿ U N A T R A C T I V O
I L U S O R I O ?
Alexander W. Astin
A L G U N A S C U E S T I O N E S S O B R E L A " L I B R E E L E C C I Ó N "
D E L A E S C U E L A
James S. Co leman
E L E C C I O N E S E D U C A T I V A S R A C I O N A L E S Y D E LAS O T R A S :
U N C O M E N T A R I O S O B R E E L A R T I C U L O D E C O L E M A N
S c o t t Sernau ( 1 9 9 3 )
N o . 1 0 : E D U C A C I Ó N S U P E R I O R E N A M E R I C A L A T I N A : P O L Í T I C A S
C O M P A R A D A S
Patricia de Arregui (edi tora) ( 1 9 9 3 )
N o . 1 1 : R E O R I E N T A C I O N D E L A P O L Í T I C A M O N E T A R I A E N E L P E R Ú :
A V A N C E S Y P R O B L E M A S
M a r c o E . Ter rones , Javier Nagamine
I N C E N T I V O S E C O N Ó M I C O S Y P R O T E C C I Ó N A M B I E N T A L : U N A
R E V I S I Ó N D E L A E X P E R I E N C I A N O R T E A M E R I C A N A Y E U R O P E A
Alber to Pascó -Fon t , Andrés M o n t o y a
P R O D U C C I Ó N C O C A L E R A Y M I G R A C I Ó N C A M P E S I N A
E N E L P E R Ú
Julio Revilla ( 1 9 9 4 )
Serie D o c u m e n t o s de T r a b a j o
N o . 17 : L A P O L Í T I C A D E P R E C I O S D E L O S C O M B U S T I B L E S Y L A D I S T R I
B U C I Ó N D E L I N G R E S O E N E L P E R Ú : 1 9 8 5 - 1 9 9 0
Alber to Pascó-Fon t , Arturo Br iceño ( 1 9 9 2 )
N o . 1 8 : I M P A C T O D E L A P O L Í T I C A D E P R E C I O S Y D E C R É D I T O A G R Í C O L A
S O B R E L A D I S T R I B U C I Ó N D E L I N G R E S O E N E L P E R Ú : 1 9 8 5 - 1 9 9 0
Javier Escobal D ' A n g e l o ( 1 9 9 2 )
N o . 1 9 : G A S T O P U B L I C O E N E D U C A C I Ó N Y D I S T R I B U C I Ó N D E L I N G R E S O
E N E L P E R Ú
José Rodr íguez González ( 1 9 9 2 )
N o . 2 0 : E L C I C L O E C O N Ó M I C O E N E L P E R Ú
M a r c o Ter rones , César Calderón ( 1 9 9 3 )
N o . 2 1 : S E S G O S E N L A M E D I C I Ó N D E L A I N F L A C I Ó N E N C O N T E X T O S
I N F L A C I O N A R I O S : E L C A S O P E R U A N O
Javier Escobal D ' A n g e l o
M a r c o Castillo del Castillo ( 1 9 9 4 )