la revista se llama 'revista centro de estudios políticos ... · tocará volver la mirada al...

La revista se llama 'Revista Centro de Estudios Políticos del Ministerio del Interior y de Justicia'. Número 1 Año 1 Julio - diciembre de 2009 ISSN No. 2145-4949

LEY ORGÁNICA Y FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL

AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA

BOGOTÁ, D.C. OCTUBRE DE 2009

LEY ORGÁNICA Y FUTURO DE LA DESCENTRALIZACIÓN TERRITORIAL Por: Augusto Hernández Becerra

Resumen: La ley orgánica de ordenamiento territorial, LOOT, ya cumplió su papel, porque históricamente se desarrolló hasta donde fue razonable y posible, y porque lo que de ella falta amerita nueva reflexión. La mayor parte de los asuntos confiados por la Constitución a la LOOT cuenta ya con legislación orgánica. Los problemas actuales de la descentralización no obedecen a la incompleta expedición de la LOOT, y tampoco se resolverían si esta se expidiera en su integridad. Por el contrario, podrían agravarse. Puesto que la organización territorial es la asignatura pendiente de 1991, algún día tocará volver la mirada al Título XI constitucional con la resolución de hacer por fin la tarea.

Sumario: 1. Introducción. 2. Ordenamiento territorial y ley orgánica. 3. Contenido de la LOOT: siete alusiones constitucionales expresas. 4. La ley orgánica de 1991 ya no contribuye a los propósitos de la descentralización 5. Conclusión. Apéndices. A.

Proyectos de ley orgánica sobre región administrativa y de planificación. B. Proyectos de ley orgánica de ordenamiento territorial (integral). Bibliografía. Abstract: The Law of Territorial Organisation (“LOOT”) has completed its mission because, historically, it was developed up until it was possible and reasonable according to the Constitution. What is left to achieve requires a new vision and reflexion. The current problems of decentralisation do not obey the incomplete expedition of the Law of Territorial Organisation and, even if it were complete, does not resolve it. On the contrary, this could aggravate the situation. Due to the fact that Territorial Organisation is a pending issue dating back to 1991 Constitution, one of these days the issue will have to be readdressed and resolved.

Palabras clave: Ley orgánica, ordenamiento territorial, descentralización, entidades territoriales, región, departamento, entidades territoriales indígenas 1. Introducción El futuro de la descentralización no pasa por la ley orgánica concebida en 1991. 1 En realidad la ley orgánica de ordenamiento territorial, LOOT, ya cumplió su papel, porque se desarrolló hasta donde fue razonable y posible, y porque lo que de ella falta amerita nueva reflexión. La LOOT es el trasunto del mediocre debate constitucional que en 1991 se dio a la organización territorial del Estado. Transcurridos 18 años de expectativas no cumplidas, no existe motivo alguno para seguir depositando esperanza en el advenimiento de tan esperada legislación. La reforma territorial fue la gran tarea inconclusa de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991. La Asamblea no reformó el municipio, porque la elección popular de alcaldes, aprobada apenas cinco años antes, dificultaba imaginar cambios adicionales en el orden local. Tampoco reformó el departamento porque la idea inicial era suprimirlo y, cuando finalmente advirtió que el departamento subsistiría, ya no quedaba tiempo para mejorarlo. El proyecto de dividir el territorio en regiones y provincias quedó reducido a meras intenciones. Las asociaciones de municipios, incluso, desaparecieron del texto constitucional. Las juntas administradoras locales y las áreas metropolitanas fueron apenas objeto de un simple acto de ratificación con ligeros ajustes cosméticos. Sin arrestos para establecer el Estado federal o el Estado regional que el país esperaba como respuestas de fondo al centralismo de la Constitución de 1886, la Asamblea se resignó a conservar la forma unitaria, morigerada por los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales.

1 AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA, “La ley orgánica no es el futuro de la descentralización”, en Revista

del Buen Gobierno, Bogotá, Año 1, N° 2, noviembre 2006, p. 37.

La forma del Estado no cambió en 1991. En lugar de ello el país emprendió entonces el “proceso de la descentralización”, en búsqueda de una tierra prometida indeterminada en el plan constitucional en cuanto a los objetivos que debe alcanzar y a las etapas que sería necesario cumplir. Como para dejar abierta la puerta a las importantes reformas que no fue posible realizar, los asambleístas acordaron confiar algunas tareas en este sentido a una futura ley orgánica. Y desde entonces comenzó a hacer carrera el mito de la ley orgánica de ordenamiento territorial, “locomotora del tren de la descentralización”, que muchas energías ha distraído en perjuicio de las reformas que el país necesitaría para impulsar la descentralización y para modernizar y democratizar las administraciones territoriales. El carácter mítico de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial radica en que se le atribuyen contenidos y poderes innovadores de los cuales carece. Esta ley no es lo que parece ser y muchos desearían, porque el marco constitucional vigente limita rigurosamente su contenido y sus alcances. Así, una descentralización sin rumbo, a merced de una locomotora que nunca salió de la estación, o lo hizo con retraso y sin fuerza, es el plan constitucional que explica buena parte de las dificultades de la descentralización y los tropiezos de la ley orgánica. Juan Martín Caicedo Ferrer ha sostenido que la ley orgánica de ordenamiento territorial es imposible si no se sabe qué es lo que quiere la Constitución ni, mucho menos, cuál es el modelo de Estado que propone. 2 En efecto, a lo largo de dieciocho años de numerosos intentos fallidos,3 la LOOT ha dejado una estela de falsas expectativas y de ideas erróneas muy persistentes, a saber:

Que impropiamente los juristas han contraído los alcances de la LOOT a lo político administrativo, desconociendo el elemento geográfico y otros importantes componentes del ordenamiento territorial.

Que la ley orgánica debe ser el gran estatuto del ordenamiento territorial donde se fijarán los principios y las reglas relativas a la creación, organización y funcionamiento de todas las entidades territoriales.

Que la descentralización se ha estancado debido a la falta de esta ley. A continuación nos referiremos a estos puntos. 2. Ordenamiento territorial y ley orgánica 2.1. La Constitución establece en su artículo 151 que corresponde al Congreso de la República expedir leyes orgánicas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad

2 JUAN MARTÍN CAICEDO FERRER, “Ley orgánica de ordenamiento territorial”, en Boletín de la Sociedad

Geográfica de Colombia, 46(134), Bogotá, 2002, p. 51. 3 Veintitres proyectos de LOOT (once proyectos sobre región, 12 proyectos integrales de LOOT) han

naufragado en el Congreso de la República, muchos de ellos sin haber merecido siquiera los honores de una ponencia para primer debate.

legislativa”. Es así como el Congreso aprueba la ley de presupuesto siguiendo las reglas de la ley orgánica de presupuesto, tramita y expide las leyes de acuerdo con el reglamento del Congreso contenido en la ley orgánica N° 5 de 1992, y adopta la ley del plan nacional de desarrollo según el procedimiento establecido en la ley orgánica de planeación. En estas materias la actividad legislativa está efectivamente subordinada, en su contenido y procedimiento, a leyes orgánicas. Las leyes orgánicas, además de ostentar una superior jerarquía, son especiales por razón del trámite: requieren para su aprobación de la mayoría absoluta de los votos de los miembros de las dos cámaras, lo cual las hace difíciles de aprobar y difíciles de modificar. La ley orgánica de ordenamiento territorial, sin embargo, quedó imperfectamente estructurada en la Carta porque, según las definiciones expuestas, en relación con algunos de sus contenidos no siempre funciona como una ley orgánica. En efecto, según se verá más adelante, no todas sus disposiciones se limitan a orientar el futuro ejercicio de la función legislativa, pues en ocasiones reglamentan directamente determinadas materias. Tenemos así que, en cuanto la LOOT distribuye directamente competencias (ordinarias y normativas), y regula tanto las áreas metropolitanas como las entidades territoriales indígenas, no es propiamente orgánica, sino la ley que directamente desarrolla, de una vez, la materia correspondiente. En estos casos no apunta a ley posterior que deba estar subordinada a sus previas determinaciones. Por este motivo, en la defectuosamente concebida LOOT, únicamente serían disposiciones orgánicas propiamente dichas (porque subordinan la posterior expedición de leyes ordinarias) las que fijen requisitos para crear departamentos y para transformar regiones administrativas en entidades territoriales. En ambos casos, ciertamente, el Congreso, con fundamento en las reglas de la ley orgánica, mediante ley crearía departamentos e igualmente por ley otorgaría el status de entidad territorial a una región. 2.2. La expresión “ordenamiento territorial” es polisémica en la ciencia social y admite por consiguiente varias acepciones, de las cuales se ocupan diversas disciplinas, y que por igual han tenido desarrollo en varios estatutos legales. 4 En primer lugar tenemos que, en opinión de los geógrafos, el ordenamiento territorial está necesariamente condicionado por la geografía física o natural, y que por tanto esta ha de ser punto de partida para toda consideración sobre el arreglo administrativo, económico, social o político del espacio. También se ha concebido el ordenamiento territorial en función del medio ambiente, y ese es el enfoque de la ley 99 de 1993. Está, por supuesto, la visión urbanística del ordenamiento territorial, estrechamente relacionada con la regulación jurídica de los usos del suelo y la expedición de los planes de ordenamiento territorial por parte de los concejos municipales, de que trata la ley 388 de 1997. Las reglas sobre distribución de las competencias y de los recursos públicos en el territorio forman otra orientación del ordenamiento territorial, que apunta a la descentralización del Estado, siendo hoy sus principales estatutos la ley 715 de 2001 y la ley 1176 de 2007. Finalmente, el Título XI de la Constitución, denominado “De la organización territorial”, expresa otra

4 V. ÁNGEL MASSIRIS CABEZA, “Ordenación del territorio en América Latina”, en Organización del

territorio – Teorías, enfoques y tendencias. Bogotá, Universidad Libre, 2004, p. 58.

orientación del ordenamiento territorial, de contenido eminentemente político administrativo, y cuyo objeto es el arreglo institucional de los territorios en donde deben funcionar gobiernos y administraciones con jurisdicción espacialmente delimitada. Es precisamente en el Título XI donde la Constitución alude de manera principal a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. La Asamblea pudo denominarla ley orgánica de “organización” territorial (atendiendo al nombre del Título XI) pero, tal vez por eufonía, resolvió cambiar la palabra “organización” por “ordenamiento”, con la intención de significar lo mismo, pero dando lugar a confusiones que han sido criticadas. 5 De ahí que la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial deba ocuparse exclusivamente de aspectos atinentes al diseño institucional de la descentralización, y que no sea su dominio el que quienes, pensando en la múltiple significación de la expresión “ordenamiento territorial”, han querido atribuirle. 6 No es posible desconocer la importancia que los factores geográfico, ambiental, urbanístico, antropológico, sociológico y económico tienen en la concepción del ordenamiento cultural del espacio, y en la construcción social del territorio para la planeación y el desarrollo de la comunidad, que han de ser propósitos de la acción conjunta de sociedad y Estado. Empero, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial ideada por el constituyente en 1991 no podría regular tantas materias sin violar la propia Constitución. Esta ley tiene en la Constitución un propósito y unos contenidos rigurosamente delimitados. Podría haberse diseñado mejor en 1991. Pero, mientras no se modifique el marco constitucional, la ley orgánica únicamente podrá ocuparse de lo que la Carta Política ordena. 3. Contenido de la LOOT: siete alusiones constitucionales expresas La Constitución estableció que, por regla general, el Congreso de la República ejercería función legislativa mediante la expedición de leyes ordinarias. Sin embargo, por excepción, dispuso que determinadas materias debían regularse por un trámite especial, de donde surgieron dos categorías de leyes: las estatutarias, de que trata el artículo 152 de la Carta, y las orgánicas a que se refiere el artículo 151. Estas últimas requieren para su aprobación, como ya antes se indicó, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra cámara.

5 Jaime Vidal Perdomo, por ejemplo, señala: “Fuente de confusión también ha sido el concepto de la ley

orgánica de ordenamiento territorial (LOOT) citada para efectos complementarios en el título XI de la Constitución sobre ´La organización territorial´ y que algunos han querido que el Congreso expida a la carrera o para disponer lo que la misma Constitución no definió” (“La región, menos institucional y más en la perspectiva de la planificación y el desarrollo a largo plazo”, en Colombia regional – alternativas y estrategias. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2005, p. 152). 6 Alberto Mendoza Morales, por ejemplo, sostiene: “La Ley Orgánica será somera. Presentará, en forma

sucinta, las disposiciones que normarán el uso de la tierra, la sostenibilidad del medio, los asentamientos humanos, la eficacia administrativa. Tendrá, por tanto, títulos relativos a geografía, ecosistemas, patrimonio natural, población, urbanismo, ruralismo, unidades político-administrativas…” (“Ordenamiento territorial en Colombia”, en Organización del territorio – Teorías, enfoques y tendencias, cit., p. 113).

De la preceptiva constitucional se desprende que el legislador carece de facultad para decidir, discrecionalmente, si una iniciativa se tramita como ley estatutaria o como ley orgánica. Es la propia Constitución la que define el trámite que debe darse a las leyes, y lo hace de manera expresa cuando el trámite debe ser especial. En cuanto se refiere a los asuntos que deben ser regulados mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial surge para el lector del texto constitucional una dificultad originada en la desordenada discusión de la reforma territorial en 1991: es necesario recorrer los 380 artículos de la Constitución para localizar los temas propios de esta ley. La dispersión de las materias indica con toda claridad que, así como el constituyente fue decidiendo al azar de votaciones no bien planificadas los diversos contenidos de la LOOT, nunca tuvo la oportunidad de dar una mirada de conjunto a su obra ni de evaluar ni controlar su pertinencia y calidad, y de ahí su heterogénea y desigual sustancia. Por consiguiente, no corresponde a la ley orgánica regular de manera integral la descentralización territorial, pues la Constitución delimitó su contenido a determinadas materias que enuncia de manera expresa. Tampoco se tuvo la pretensión en 1991 de que la LOOT tratara todos los grandes aspectos del ordenamiento territorial. Su propósito fue mucho más modesto, si tenemos en cuenta que es el archivo de algunos asuntos pendientes, que por falta de tiempo la Asamblea no alcanzó a decidir y difirió al legislador del futuro. Veamos a continuación cuáles son dichos asuntos, y sirva esta encuesta para ir estableciendo si el tema ha sido regulado, si la materia es susceptible de desarrollo jurídico a pesar de la ausencia de ley orgánica, y finalmente cuáles son los asuntos que se encuentran en suspenso por efecto de la reserva de ley orgánica que les impuso la Constitución. 3.1. La primera mención constitucional a la LOOT se encuentra a la altura del artículo 105, cuando aún no se le había encontrado el nombre definitivo a esta ley especial. Por esta razón leemos allí que, previo el cumplimiento de los requisitos y formalidades que señale el “estatuto general de la organización territorial”, los gobernadores y alcaldes podrán realizar consultas populares para decidir sobre asuntos de competencia del respectivo departamento o municipio. Dado que las consultas populares son un mecanismo de participación ciudadana, de esta materia se ocupó la ley estatutaria 134 de 1994, con lo cual se descargó a la ley orgánica de esta materia. De esta manera el contenido inicialmente asignado a la LOOT en la Constitución se reduce a los seis temas que vienen a continuación. 3.2. Prescribe la Constitución en el artículo 151 que el Congreso expedirá leyes orgánicas “a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa”. Y agrega que, por medio de ellas, se establecerán entre otras disposiciones “las relativas a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales”. Dichas competencias se refieren a la determinación de las materias sobre las cuales asambleas departamentales y concejos municipales podrán expedir ordenanzas y acuerdos. Sobre este particular cabe observar que no existe vacío alguno en el

ordenamiento jurídico, dado que tanto la Constitución como las leyes han asignado puntualmente las respectivas competencias. Podemos acordar, por tanto, que los asuntos hoy pendientes de la LOOT se reducen a los siguientes cinco. 3.3. El artículo 288, por su parte, dispone que la ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la “distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales”. Aquí se trata no ya de competencias “normativas” sino de competencias en general, es decir, de los asuntos que son función de municipios y departamentos y responsabilidad de sus respectivas autoridades. Como en Colombia no estamos en el punto cero de la historia ni de la descentralización, ocurre que esta es materia sobre la cual desde antiguo se ha legislado, y respecto de la cual, cuando ha sido necesario, el Congreso de la República ha expedido las respectivas normas orgánicas. De lo expuesto sacamos en claro que, para la entera expedición de la LOOT, ya no falta regular cinco materias sino tan solo las cuatro que aún no hemos considerado y que tratamos enseguida. 3.4. De acuerdo con el artículo 297, el Congreso Nacional puede crear nuevos departamentos por medio de una ley ordinaria, “siempre que se cumplan los requisitos exigidos en la ley orgánica del ordenamiento territorial”. Por primera vez, en este escrutinio, debemos reconocer la existencia de un verdadero vacío legal, que impide al Congreso de la República crear departamentos por medio de leyes. Sin embargo, este vacío no hace imposible, jurídicamente, crear un nuevo departamento si llegara a considerarse necesario. En efecto, queda el recurso del Acto Legislativo, al cual se ha apelado cómodamente en diversas oportunidades para propósitos incluso banales. Puesto que la inexistencia de norma orgánica puede en este caso suplirse por el mecanismo de la reforma constitucional, podemos excusar a la LOOT de ocuparse de regular esta materia y convenir en que son únicamente tres materias las que justifican que el país permanezca a la espera de la ley orgánica de ordenamiento territorial. 3.5. El artículo 307 de la Constitución prescribe: “La respectiva ley orgánica, previo concepto de la comisión de ordenamiento territorial, establecerá las condiciones para solicitar la conversión de la región en entidad territorial. La decisión tomada por el Congreso se someterá en cada caso a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados.” Dicha ley deberá establecer, además, las atribuciones, los órganos de administración y los recursos de las regiones, así como su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías. Este es uno de los puntos pendientes. Ciertamente, mientras no se expida la ley orgánica, permanecerá jurídicamente obturado el camino que lleva a la regionalización del país. 3.6. Posteriormente leemos en el artículo 319 que “la ley (orgánica) de ordenamiento territorial adoptará para las áreas metropolitanas un régimen administrativo y fiscal de carácter especial”. Ese estatuto ya hace años que se dictó, y se trata de la ley 128 de 1994. 3.7. Finalmente, el artículo 329 constitucional prevé la conformación de entidades territoriales indígenas, que “se hará con sujeción a lo dispuesto en la ley orgánica de ordenamiento territorial”. La inexistencia de ley orgánica sobre esta materia impide

proceder a la conformación de las ETIs.

Siete alusiones constitucionales expresas a la LOOT

1. Artículo 105 Consultas populares departamentales y municipales

2. Artículo 151 Asignación de competencias normativas a las entidades territoriales

3. Artículo 288 Distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales

4. Artículo 297 Requisitos para crear nuevos departamentos por ley

5. Artículo 307 Conversión de la regiones administrativas en entidades territoriales

6. Artículo 319 Régimen de las áreas metropolitanas

7. Artículo 329 Entidades Territoriales Indígenas

Seguramente algunos echarán de menos en este estatuto básico del ordenamiento territorial otras cuestiones: los requisitos para crear municipios y provincias, los principios fundamentales de la descentralización, la reorganización de la Comisión de Ordenamiento Territorial y otras materias que permitirían redondear un magnífico estatuto orgánico. No es sin embargo el plan de la Constitución, dado que todas estas materias están llamadas a ser reguladas por medio de leyes ordinarias. 4. La ley orgánica de 1991 ya no contribuye a los propósitos de la descentralización 4.1. Queda demostrado que la LOOT no tiene la importancia que sugiere su resonante nombre, debido a que la Constitución limitó su contenido, expresamente, a siete materias de desigual naturaleza y jerarquía. De estas materias encontramos que cuatro cuentan ya con desarrollo legal suficiente; una no lo tiene, sin que ello impida la eventual creación de departamentos, y dos son el verdadero saldo pendiente de la LOOT: las regiones y las ETIs. 7 ¿Qué ocurre con las regiones y las entidades territoriales indígenas? Fueron las dos aportaciones más notables del constituyente de 1991 a la organización territorial. Son lo único realmente nuevo que, junto con las provincias, encontramos en el Título XI de la Carta. Resulta curioso, sin embargo, que ninguna de estas tres entidades haya sido regulada por el legislador al cabo de 18 años. Ensayemos una explicación que vaya más allá de la denostada falta de “voluntad política”. Una vez que la ley orgánica las regule y mediante ley ordinaria se creen regiones y entidades territoriales indígenas por todo el país, dada su condición de entidades territoriales se convertirían automáticamente en titulares de los derechos que el artículo 287 de la Constitución otorga a toda entidad territorial, a saber:

Gobernarse por autoridades propias

Ejercer las competencias que les correspondan

7 “… el Congreso no ha podido cumplir la tarea que le encomendaron los constituyentes y más bien optó

por legislar sectorialmente (una ley de competencias y recursos, una ley de planeación, una ley de régimen municipal, et.), convirtiendo el ordenamiento territorial en una colcha – por momentos incoherente - de retazos” (FABIO E. VELÁSQUEZ C. “El ordenamiento territorial: promesa incumplida”, en Revista Foro N° 46, diciembre 2002 – enero, Bogotá, 2003, p. 32).

Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones

Participar en las rentas nacionales

Es en este punto donde surgen grandes dudas. Veamos primero la región. Los promotores y estudiosos de la idea regional no han podido demostrar de manera convincente que superponer regiones a los departamentos hoy existentes en Colombia, con su propio aparato político, administrativo, tributario y financiero, contribuirá efectivamente a disminuir la pobreza, generar empleo, mejorar la eficiencia y la calidad de los servicios públicos, profundizar la descentralización, modernizar y democratizar el ejercicio de la política, mejorar la calidad de vida de los habitantes de las regiones. De otra parte, al método de construcción regional establecido en el artículo 306 de la Constitución (“Dos o más departamentos podrán constituirse en regiones…” ) se ha objetado que para llegar a la dimensión regional sea forzoso unir mecánicamente dos o más departamentos, a contrapelo de las realidades regionales colombianas, que en muchos de nuestros enormes departamentos se encuentran por lo general al interior de sus territorios. 8 El desarrollo de la propuesta regional, en el actual estado del régimen constitucional de región, precipitaría un aumento en el número de las administraciones públicas existentes y significaría un incremento sustancial de los gastos de funcionamiento, en contravía de las políticas públicas imperantes en materia de administración y gasto público. Pesa también en contra del proyecto regional la inexistencia de consenso sobre el modelo de regionalización que sería a la vez deseable para el país y compatible con las entidades territoriales existentes. Un paso tan importante debe obedecer a una visión de conjunto e implicará en su momento un rediseño integral del modelo de descentralización territorial cuyo impacto no se ha calculado en los diversos componentes del modelo, esto es, en cuanto a las competencias, la estructura fiscal territorial, el Sistema General de Participaciones, las nuevas relaciones interinstitucionales. Los derechos de las entidades territoriales consagrados en el artículo 287 de la Constitución parecen incidir también en la perspectiva de las ETIs pero por otras razones. Si se observa la situación de los resguardos a la luz de estos cuatro derechos, parecería que las comunidades indígenas nada ganan si se deciden a dar el paso de reorganizarse como entidad territorial, pues incluso reciben transferencias del SGP, y en cambio podrían menoscabar la autonomía avanzada de que actualmente disfrutan. Quizá en ello radique la apatía o relativa indiferencia de las organizaciones indígenas ante la llamativa oferta que les hace el artículo 329 de la Constitución. Un resguardo indígena es jurídicamente más autónomo que una entidad territorial. Toda duda sobre este aserto se despeja si nos preguntamos qué municipio del país puede determinar su

8 AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA, “Antes y más allá de las regiones políticas”, en Colombia regional –

alternativas y estrategias, cit., p. 253.

forma de organización, regirse por leyes propias, o instaurar autónomamente un sistema de tributación y de justicia. Los resguardos indígenas sobrepasaron en la Carta Política de 1991 todos los derechos autonómicos constitucionales de una entidad territorial, de manera que su transformación en entidad territorial tendría un efecto regresivo, sin descontar que en este evento los indígenas ingresarían en un sistema institucional ajeno a sus tradiciones y, por añadidura, regulado por las leyes colombianas y sometido a mecanismos de control y a reglas de responsabilidad que les colocaría bajo la directa autoridad y tutela de los “blancos”. Quizá por estas razones la idea de las entidades territoriales indígenas pueda contabilizarse como otro de los errores del constituyente de 1991. 4.2. La expedición de la ley orgánica de ordenamiento territorial sigue apareciendo como un objetivo expreso del Estado en los distintos documentos de planeación de los últimos años. Tenemos así que la ley 812 de 2003, “Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario”, dispuso:

“La profundización de la descentralización y la autonomía territorial se adelantará principalmente en el marco de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que el Gobierno Nacional se encargará de promover en el Congreso de la República hasta su aprobación definitiva.” 9

A su turno la ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, expresa sin convicción ni mayores precisiones: “en relación con la descentralización territorial en Colombia… se resalta la importancia de que el Gobierno presente un proyecto de Ley de Ordenamiento Territorial”. 10 En fin, el “Documento Visión Colombia II Centenario: 2019” fija como meta de ordenamiento territorial para 2010 la siguiente: “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial aprobada”. 11 Sin embargo, y a pesar de los compromisos explícitos para impulsarla, no se logró la LOOT anunciada en la ley 812, ni la ofrecida en la ley 1151, ni la prevista en el “Documento Visión Colombia II Centenario: 2019” como meta para el 2010. El incumplimiento reiterado de la LOOT como meta y como objetivo hace ver vacilante e insegura la política pública sobre descentralización. No olvidemos, hay que insistir en ello, que la mayor parte de los asuntos confiados por la Constitución a la LOOT cuenta ya con legislación orgánica. Por esta razón el empeño

9 D. LA RENOVACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA, 3. Avance en la descentralización y el desarrollo

territorial. 10 CAPÍTULO II, DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS DE INVERSIÓN, ARTÍCULO 6°

Descripción de los principales programas de inversión, 7. DIMENSIONES ESPECIALES DEL DESARROLLO, 7.4. Dimensión regional. 11

Tabla 6.7 Metas ordenamiento territorial, p. 344.

del Estado en impulsar “la” ley orgánica de ordenamiento territorial debería precisar los contenidos pendientes que son la precisa sustancia de su compromiso. Porque de lo contrario se sugiere la incorrecta impresión de que no existe hoy, en absoluto, la LOOT prevista constitucionalmente. La ley orgánica se ha convertido en un tópico embarazoso para el Estado, pues no suscita los consensos ni los apoyos que serían indispensables para expedirla. Puesto que está en la Constitución, se ha convertido en una obligación permanente procurar su expedición. Lo cierto es que las dificultades de la LOOT no derivan de la hostilidad del legislador ni de la reticencia del Gobierno. Se originan en la propia Constitución. Algunas de las razones que explican este inmovilismo han quedado expuestas arriba. La ley orgánica propuesta en 1991 ha dado de sí todo lo que cabía esperar, y encalló definitivamente en aquellos aspectos que la hacían inviable. Los temas que en 1991 se confiaron a esta ley (competencias, departamentos, regiones, entidades territoriales indígenas y áreas metropolitanas) sin duda seguirán formando parte de la agenda de la descentralización, junto con otros de comparable importancia, pero deberán sujetarse a nuevo escrutinio y evaluación. Ahora bien, el “Documento Visión Colombia II Centenario: 2019” traza como una de las metas para el año 2019 la siguiente: “Expedir una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que oriente la adecuada utilización del territorio y el aprovechamiento sostenible de los recursos, y que facilite los procesos de organización territorial” 12. Utilización del territorio, aprovechamiento de los recursos, procesos de organización territorial. Importante, interesante, pero no son las materias de la ley orgánica de ordenamiento territorial previstas en la Constitución. Si se desea regular estos asuntos por medio de una ley orgánica, será imperioso, primero, modificar la Constitución, porque solo esta puede determinar las materias que serán objeto de regulación por medio de leyes orgánicas. Es entonces necesario preguntar de nuevo: ¿De cuál ley orgánica estamos hablando? Si se trata de la diseñada en 1991, ya cumplió su finalidad, a menos que en el futuro se resuelva reglamentar las ETIS y abrir la compuerta a las regiones formadas por dos o más departamentos, superpuestas a estos. Si, como muchos están pensando, incluido el Departamento Nacional de Planeación, el país debe apuntar a una ley orgánica de contenidos más amplios, que realmente siente los fundamentos del ordenamiento territorial en toda la complejidad del concepto, habrá que plantear el debate, que es absolutamente necesario, en el escenario de la propia Constitución. 5. Conclusión Los problemas actuales de la descentralización no obedecen a la incompleta expedición de la LOOT, y tampoco se resolverían si esta se expidiera en su integridad. Por el contrario, podrían agravarse. Tampoco depende de la ley orgánica la suerte del 12

P. 344.

proceso hacia la autonomía de las entidades territoriales, que por otras razones ha sufrido lamentables extravíos. La LOOT es un propósito relativamente frustrado que ha venido perdiendo razón de ser con el curso de los años. Los dilemas y prioridades de la descentralización superan hoy toda previsión que hubiera podido hacerse el siglo pasado. La política pública para la descentralización debe partir de las nuevas realidades y de los propósitos de democracia, buen gobierno y bienestar que mueven a las nuevas generaciones. Un gran estatuto para la descentralización y para el ordenamiento territorial quizá sea una idea necia. Hoy son ya más de doscientas las leyes en que el Congreso de la República se ha ocupado directa e indirectamente de estas materias, y carecería de sentido intentar ahora una codificación de todas ellas o remontarlas a una supra ley que las ajuste a principios y reglas generales. El gran estatuto para la descentralización y el ordenamiento territorial es la Constitución misma. Ninguna ley, por importante y fundamental que sea, podrá enmendar en dichas materias las omisiones o errores de la Carta Política. La LOOT arrastra consigo las deficiencias que restaron pertinencia y proyección al debate sobre el modelo territorial del Estado en 1991.13 Puesto que la organización territorial es la asignatura pendiente de 1991, algún día tocará volver la mirada al Título XI constitucional con la resolución de hacer por fin la tarea. APÉNDICES

A. PROYECTOS DE LEY ORGÁNICA SOBRE REGIÓN ADMINISTRATIVA Y DE

PLANIFICACIÓN

No. PROYECTO

TITULO ORIGEN FECHA

PRESENTACIÓN

215-1995/S Por la cual se dictan normas para la creación y funcionamiento de las RAP.

Parlamentario mayo 2 de 1995

071-1995/S

Por la cual se dictan normas orgánicas para la creación y funcionamiento de las RAP de conformidad con el art. 306 de la C.P. y se dictan otras disposiciones.

Parlamentario agosto 16 de

1995

13

V. AUGUSTO HERNÁNDEZ BECERRA, “Errores constitucionales del 91 en la organización territorial del Estado”, en Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Universidad Externado de Colombia, Bogotá, 2001, p. 171 y ss.

254-96S y 299-96/G

Por la cual se modifican los arts. 47 y 51 de la ley 152/94 y se dictan otras disposiciones.

Gubernamental abril 11 de 1996

023-96 S

El Congreso de Colombia en desarrollo y consideración de los arts. 1° 285-286-306 y 307 de la Constitución Política y los principios generales consagrados por la Constitución.

Parlamentario Julio 24 de 1996

084-96/S

Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la creación y funcionamiento de las RAP de conformidad art. 306 del C.P. y se dictan otras disposiciones.

Parlamentario Septiembre 4 de

1996

021-97/S

Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la creación y funcionamiento de las RAP de conformidad art. 306 del C.P. y se dictan otras disposiciones.


094-98S Por la cual se desarrolla el art. 306 de la Constitución Nacional.

Parlamentario Septiembre 22

de 1998

068-99/S Por la cual se desarrolla el art. 306 de la Constitución Nacional.

Parlamentario agosto 12 de

1999

179/99C

Por el cual se autoriza la creación y funcionamiento de la región administrativa y de planificación de la Orinoquía de conformidad con el art. 306 de la Constitución Políticas y se dictan otras disposiciones.

Parlamentario Marzo 16 de

1999


Parlamentario Marzo 27 de

2001



Fuente: Comisión de Ordenamiento Territorial del Senado de la República - COT

B. PROYECTOS DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (integral)

Fuente: Comisión de Ordenamiento Territorial del Senado de la República - COT

No. PROYECTO

TITULO ORIGEN FECHA

PRESENTACIÓN

178-1992/G Por la cual se dictan normas orgánicas de organización territorial.

Gubernamental Octubre 14 de

1992

089-1993/G Por la cual se dicta la ley orgánica de ordenamiento territorial.

Gubernamental Septiembre 14 de

1993


Gubernamental Marzo 22 de 1995


Gubernamental Octubre 6 de 1995

103-1996/S Ley orgánica de ordenamiento territorial. Parlamentario Septiembre 26 de

1996

128-1999/S Por la cual se dictan normas orgánicas de organización territorial.

Parlamentario Octubre 4 de 1999


Parlamentario Agosto 22 de 2000


Parlamentario Agosto 1 de 2001


Gubernamental Julio 25 de 2001

016/2003/G

Por la cual se expiden normas orgánicas en materia de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones.

Gubernamental Julio 22 de 2003

024/07C-179/07S

Por la cual se expiden normas orgánicas en materia de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones.


122/07 S Por el cual se expiden normas orgánicas en materia de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones.

Parlamentario Septiembre 5 de

2007

Bibliografía A.A.V.V. Colombia regional. Alternativas y estrategias. Bogotá, Universidad Externado de Colombia y Konrad Adenauer Stiftung, 2005. A.A.V.V. Organización del territorio. Teorías, enfoques y tendencias. Bogotá, Universidad Libre, 2004 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Las regiones colombianas frente a los objetivos del milenio. Bogotá, 2004. ESTUPIÑÁN ACHURY, Liliana. Ordenamiento territorial en Colombia – Perspectiva histórica y legal. Bogotá, Universidad Libre, 2001. HERNANDEZ BECERRA, Augusto. Ordenamiento y desarreglo territorial de Colombia. Bogotá, Universidad Externado de Colombia, septiembre de 2001. HERNANDEZ BECERRA, Augusto. El proceso de descentralización en Colombia, en “Desarrollo local y descentralización. Descentralización y globalización”, Bogotá, Fundación Konrad Adenauer, 2000. HERNANDEZ BECERRA, Augusto. La ley orgánica no es el futuro de la descentralización, en “Revista del Buen Gobierno”, Bogotá, Año 1, N° 2, noviembre 2006, p. 37. VIDAL PERDOMO, Jaime. La región en la organización territorial del Estado. Bogotá, Centro Editorial Universidad del Rosario, agosto de 2001.

la revista se llama 'revista centro de estudios políticos ... · tocará volver la mirada al...

Documents