la revista agraria nº 158 - enero

8/13/2019 LA REVISTA AGRARIA Nº 158 - Enero

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AÑO 14 N.º 158ENERO de 2014


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2 LA REVISTA AGRARIA / 158

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Director Fernando EgurenComité editorial

Laureano del Castillo, Javier Alvarado,Beatriz Salazar, Ricardo Marapi, Jaime Escobedo,

Pedro Castillo, Miguel PintadoCorrección/Diagramación

Antonio Luya / José Rodríguez

Distribución gratuita con La República el últimomiércoles de cada mes.

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8

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¿Feminización de la agriculturaperuana?

Desarrollo agrario: ¿quéministerio se necesita en elPerú?

¿El boom de la quinuacontribuye a la seguridadalimentaria?

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Las políticas del actualgobierno promueven el

latifundio

Políticas públicas con unanueva mirada sobre laagricultura familiar

Leyes y políticas deseguridad alimentaria:

Perú en desventaja

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20 Consulta previa: unabeneficiosa o bligación, perodifícil de llevar adelante

El impacto de Qali Warma en

el agro peruano

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22Cambio climático yagricultura: una relación conun fuerte impacto en el Perú

Educación en el campo:¿conectada con el desarrollo

rural?


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ENERO de 2014 3

El agro en 2013, visto desde diez diferentes ángulos

ranscurrido medio camino del gobierno

del presidente Ollanta Humala, ¿quépuede decirse de diferentes aspectos

cruciales de la problemática agraria y rural?

Esta edición de La Revista Agraria intenta dar

respuesta a esta pregunta, gracias a la

colaboración de personalidades que conocen

estos distintos aspectos y que son materia de

su reflexión.

El año 2013 fue testigo de algunas

decisiones importantes en el sector agrario.

Una de ellas fue la creación, en el Ministerio

de Agricultura, de un segundo viceministerio:de Desarrollo e Infraestructura Agraria y Riego.

Francisco Santa Cruz es escéptico acerca de

si ese cambio favorecerá a los agricultores

nacionales, pues subordina el diseño de

políticas para el desarrollo rural a la ejecución

de obras de inversión, a —en sus palabras—

«la pasión por el fierro y el cemento». En una

percepción más matizada, César Sotomayor

—quien fuera, hasta hace poco, je fe de

Foncodes— reconoce la existencia de varios

proyectos interesantes de desarrollo rural

ejecutados por el Estado a través del Ministerio

de Desarrollo e Inclusión Social, como el Haku

Wiñay, en sierra, y Noa Jayatai, en selva, que

dejan atrás los tradicionales programas

asistencialistas y aplican lecciones aprendidas

en experiencias anteriores como Marenass,

Corredor Puno-Cusco y otros.

También fue interesante 2013 porque fue

el año en que se dieron a conocer los

resultados del IV Censo Nacional Agropecuario(realizado dieciocho años después del censo

anterior). Esta revista ha dedicado numerosas

páginas a su análisis. En esta ocasión, María

Isabel Remy analiza la creciente presencia de

la mujer en actividades agrarias, que sería una

opción de las familias pobres y expresaría dos

tendencias: las continuas subdivisiones de los

predios por herencia, y el abandono del campo

por los hombres, en busca de trabajos no

agrícolas. Otra tendencia claramente

expresada por el reciente censo agropecuario

es la marcada concentración de la propiedadde la tierra en un número reducido de unidades

agropecuarias. Este proceso es interpretado

—en un artículo de quien escribe estas líneas—

como resultado de una política de Estado

iniciada por el gobierno de Alberto Fujimori y

continuada por los gobiernos posteriores,

incluido el actual, cuyo eje es el fomento de la

agroexportación por corporaciones nacionales

y extranjeras que, para tal efecto, constituyen

verdaderos latifundios.

En 2013, el tema alimentario también tuvoalguna figuración. La Organización de las

Naciones Unidas lo declaró Año Internacional

de la Quinua, no obstante lo cual, como

sostiene Waldemar Mercado, los buenos

precios del cultivo no se han traducido en

mejor alimentación para los propios

productores. Por su lado, el gobierno declaró

2013 como Año de la Inversión en Desarrollo

Rural y la Seguridad Alimentaria. Sin embargo,

a pesar de que hubo proyectos de ley sobre el

tema y el Ejecutivo elaboró una Estrategia

Nacional de Seguridad Alimentaria, el Perú,

como concluye Alberto García, sigue quedando

a la zaga de la región en materia de un

adecuado marco normativo e institucional para

alcanzar la seguridad alimentaria. No obstante,

el programa Qali Warma, analizado por

Carolina Trivelli, su creadora, fue una

interesante experiencia que bien vale la pena

continuar.

Otros importantes tópicos que completanesta edición son una apreciación crítica acerca

de la educación rural en el país, por la

especialista Patricia Ames; las dificultades en

la aplicación de la consulta previa, por el

abogado y exministro Baldo Kresalja; así como

la complicada relación entre cambio climático

y la agricultura, y las respuestas desde el

Estado, por el especialista Julio Postigo.

T

Fernando Eguren Director

editorial


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Desarrollo agrario: ¿qué ministeriose necesita en el Perú?

Francisco Santa Cruz1

En las últimas cuatro décadas, el Estadoperuano ha producido una decena de nor-mas (leyes y decretos legislativos) que hanmodificado sucesivamente la estructura yfunciones del Ministerio de Agricultura. La

última es la Ley 30048, de junio de 2013,que crea el Viceministerio de Desarrollo eInfraestructura Agraria y Riego y el de Po-líticas Agrarias, disponiendo que el nue-vo organismo pase a denominarse Minis-terio de Agricultura y Riego (Minagri). Diezleyes modificatorias en cuarenta años, esdecir, cada cuatro o cinco años en prome-dio, y un cambio reciente en la estructuradel ministerio que rige la vida del agro na-cional. ¿Qué sentido tiene todo esto?

Los agricultores nacionales, sobre todolos pequeños, con escasas tierras y baja

productividad, que reciben precios pocoremunerativos y carecen de servicios deapoyo productivo, pueden preguntarse,con razón: ¿de qué les sirve esta abundan-cia de leyes y cambios? ¿En qué mejora susituación?

La reciente creación del Minagri mereceun análisis detenido porque ilustra cómoconciben la política sectorial y el papel delsector público agrario quienes hoy con-ducen el Estado. Las autoridades del fla-mante Minagri han justificado el cambio

aludiendo al manejo del agua como priori-dad nacional y a la importancia de la infra-

estructura de riego. La presente nota exa-mina la validez de estos argumentos en re-lación con dos cuestiones clave: la con-ducción de la política sectorial y la descen-tralización del sector público agrario.

Gobernar es aplicar políticas

El papel fundamental de los ministerioses formular y aplicar políticas públicas ha-ciendo uso de diversos instrumentos: nor-mas, incentivos, programas, proyectos.Obviamente, las políticas enmarcan y su-bordinan a los proyectos de infraestructu-ra. En el caso del sector agrario, recono-ciendo que la infraestructura de riego esdesde todo punto de vista importante, de-bería seguir subordinada a una política deriego y, más ampliamente, a la política ge-

neral de desarrollo agrario.Pero este criterio de primacía de las polí-

ticas, que constituye el abecé de la gestiónpública, muchas veces pareciera no tomar-se en cuenta. En este gobierno y en losanteriores, en el sector agrario y en los de-más sectores, es visible la tendencia a ha-cer de los proyectos de inversión en infra-estructura física el fin supremo de la ac-ción gubernamental. Por cierto, no se tratade desconocer la necesidad de ejecutarproyectos socialmente rentables, con efi-

ciencia y uso transparente de los recursos.La discusión es otra: cómo evitar que los

proyectos se autono-micen respecto de laspolíticas y del planea-miento integral del de-sarrollo; cómo superar,

en todos los niveles degobierno, el desbalan-ce entre los abultadospresupuestos de in-versión para infraestructura física y las es-cuálidas partidas para atender los servi-cios básicos que reclama la población atodos los sectores y, por supuesto, tam-bién al sector agrario.

La decisión de crear en el Minagri unViceministerio de Infraestructura y Riegosignifica otorgarle a la ejecución de pro-yectos el rango más alto en el manejo de

recursos y toma de decisiones. En un Es-tado con funcionarios largamente acos-tumbrados a la idea de que «gobernar es,sobre todo, ejecutar proyectos de inver-sión», es grande el riesgo de que la iner-cia inversora, la obsesión por la ejecución;en suma, la pasión por el fierro y el cemen-to, terminen predominando en el queha-cer ministerial. En ese caso, el costo seríadesconectar la ejecución de inversionesde las estrategias de desarrollo y pasar aun segundo plano el diseño de políticas

en áreas cruciales para el país, como eldesarrollo rural, la seguridad alimentaria,

F o t o P a l a c i o d e G o b i e r n o

El presidente Humala y el ministro von

Hesse en una de las inauguraciones de

un proyecto del fondo Mi Riego. La ob-

sesión por la ejecución; la pasión por el

fierro y el cemento.


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ENERO de 2014 5

la adaptación al cambio climático, la ges-tión integral de los recursos hídricos (queva más allá de la simple infraestructura deriego), etcétera.

El otro efecto pernicioso sería que si-gan persistiendo las actuales carencias enla provisión de servicios básicos para elproductor agrario, como son la innova-ción e investigación, la promoción pro-ductiva, la asistencia técnica, la sanidad einformación de mercados. La precariedady el limbo en el que se debaten las agen-cias agrarias, transferidas sin recursos porel antiguo Ministerio de Agricultura a losgobiernos regionales, y la pérdida de ca-pacidades de las actuales agencias deAgrorural (las antiguas agencias de Pro-namachcs tenían importante presencia enlas zonas más remotas de la sierra del país),son ejemplos palpables del descuido de

los servicios sectoriales que lamentable-mente acompaña al énfasis puesto sola-mente en las inversiones.

Descentralizar es

desarrollar el agro

Poner en funcionamiento un viceminis-terio encargado del riego revela tambiénuna postura frente a los gobiernos regio-nales y al proceso de descentralización. Sise quiere descentralizar de manera eficien-te, corresponde al Ministerio de Agricultu-

ra establecer políticas y estrategias nacio-nales, proveer servicios para el desarrolloagrario y ejecutar programas y proyectosde alcance efectivamente nacional; es de-cir, aquellos que excedan las competenciasde los gobiernos regionales y locales.

Según las normas vigentes (Ley de Ba-ses de Descentralización y Ley Orgánicade Gobiernos Regionales), la ejecución deproyectos de infraestructura de riego escompetencia de los gobiernos regionalesy por ello les fueron transferidos, hace al-gunos años, los grandes proyectos de irri-

gación (Chira-Piura, Chavimochic, Chine-cas, Majes-Siguas). Que hasta ahora losproyectos de infraestructura de riego demediana y pequeña escala, como los delPSI o del novedoso programa Mi Riego,continúen manejados desde el nivel cen-tral por el Minagri, contraviene la lógica yla normativa de la descentralización. De másestá decir que la vocación proyectista yejecutora que inevitablemente desplegaráel nuevo Viceministerio de Riego reforzaráesta tendencia centralista y hará cada vez

más difícil completar la descentralizacióndel sector público agrario.

Reflexiones de cierre:¿entonces qué hacer?

Anotamos algunas líneas de acción,

necesarias y factibles:• Reforzar las capacidades de formulaciónde políticas de riego y de infraestructu-ra, consistentes con una política gene-ral de desarrollo agrario.

• Para el adecuado manejo de la infraes-tructura de riego no se requiere de unviceministerioad hoc. Hace falta, en cam-bio, reforzar técnica y funcionalmente alPSI e implementar adecuadamente el pro-grama Mi Riego como una etapa de pre-paración para su transferencia gradual yordenada a los gobiernos regionales. Esta

transferencia, sus modalidades y plazos,debieran ser concertados desde ahoracon las autoridades de las regiones.

• Fortalecer la Dirección General de Infra-estructura Hidráulica como órgano delínea altamente especializado que per-mita mantener en el nivel central la siste-matización de la experiencia en la ges-tión del riego y los aspectos técnico-normativos y de control.

• Crear un Viceministerio de DesarrolloRural. La idea es que el Ministerio de

Agricultura atienda dos segmentos de larealidad agraria y rural del Perú: i) las uni-

dades productivas agropecuarias de dis-tintos tamaños que poseen, en diversogrado, condiciones de viabilidad frenteal mercado y requieren de políticas y ser-

vicios productivos, sanidad, comerciali-zación, información, etcétera; ii) las eco-nomías familiares campesinas de autocon-sumo, que no dependen solamente delas actividades agropecuarias en su pre-dio, sino que diversifican sus ingresoscon el trabajo agrícola y no agrícola fueradel predio.

• Reforzar el INIA y el Senasa como órga-nos altamente especializados en la pro-visión de servicios de investigación, in-novación y sanidad, esenciales para los

productores agrarios.• Potenciar el programa AgroRural, encoordinación con los gobiernos regio-nales, y desplegar una acción articuladacon los demás sectores del Ejecutivo,principalmente Educación, Salud, Trans-portes y Midis.

Nota1 Economista y planificador, consultor especia-

lizado en temas de descentralización y desa-

rrollo regional. Ha sido investigador del Ce-

pes, miembro de la Secretaría Técnica de la

Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales y asesor del Ministerio de Agricultura.

La ejecución de proyectos de infraestructura de riego es competencia de los gobiernos regionales. Que actualmente continúen manejados

por el Minagri, contraviene la lógica de la descentralización.

F o t o i n t e r n e t


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La pequeña agricultura familiar es un siste-ma de producción cuya importancia en laseconomías nacionales es evidente en lospaíses de América Latina y el Caribe. En pro-medio, representa más del 80% de los siste-mas de producción de la región y aportaentre el 30% y el 40% del PBI agrícola regio-nal y más del 60% del empleo rural3. Ade-más de su importancia como proveedor dealimentos para las ciudades, generador de

empleo agrícola y fuen-te de ingresos para losmás pobres, la FAO4 re-conoce su contribu-ción al desarrollo equi-librado de los territoriosy de las comunidadesrurales.

Según el CensoAgrario 2012, en elPerú, las pequeñas uni-dades agropecuarias(menores de 5 ha) repre-sentan el 81% del totaly destinan una parte

importante de su pro-ducción de alimentos alconsumo interno y,también, a la oferta ex-portable nacional (porejemplo, las exportacio-

nes de café son producidas sobre todo porfamilias campesinas organizadas en coope-rativas agrarias, que han logrado organizar-se para vincularse con mercados externos).

Por otro lado, la agricultura familiar cons-tituye la principal reserva genética de lainmensa variedad de cultivos andinos, conlo cual es el sistema de producción quegarantiza la protección de nuestra biodi-versidad. Además, la pequeña agriculturafamiliar controla territorios estratégicos,como la naciente de ríos o cabeceras decuenca, reservas mineras y de recursosenergéticos, y otros que han definido se-rios conflictos socioambientales por el con-trol de estos recursos.

Corregir la mirada sobre laagricultura familiar

A pesar de la importancia de la agricultu-ra familiar, la lectura tradicional que se reali-

za sobre el campo no ha permitido diseñarpolíticas y estrategias para orientar los re-cursos del Estado y de la cooperación inter-nacional a una real transformación de esteimportante sector, pues en lugar de verlocomo un potencial para el desarrollo y elaumento de la producción nacional, se le haconsiderado equivocadamente como unsector ineficiente y determinante de la po-breza rural.

La mirada tradicional del campo ha gene-rado una serie de mitos que, como decimos,no permite ver el potencial del espacio ruralnacional. Uno de los mitos acerca de la agri-cultura familiar sentencia que esta es inefi-caz porque produce poco y produce mal.Sin embargo, la pequeña agricultura familiarrural es más bien eficiente, pues con pocosrecursos ha logrado producir lo suficientepara mantener el ciclo de vida de ingentespoblaciones rurales. El problema es que lasmujeres y hombres del campo tienen un ac-ceso limitado a recursos diversos, como asis-tencia técnica o infraestructura de riego.

Otro de los mitos de esta mirada tradicio-

nal es considerar que la población rural per-manece aislada y sin mayor participaciónen los mercados. Si bien las economías cam-pesinas desarrollan gran parte de sus pro-cesos productivos para el autoconsumo,muchas se hallan vinculadas a las cadenasde valor de los distintos rubros de la pro-

ducción nacional. Naturalmente, esta vin-culación muchas veces es incipiente y seda en condiciones de desventaja debido aproblemas como información asimétrica ofalta de poder de negociación, pero el desa-rrollo vial y carretero de las últimas décadas,acompañado de un considerable incremen-to en la conectividad, ha dado un impulsopalpable para el mejoramiento y la integra-ción de la producción campesina a los mer-cados locales y regionales.

El mundo rural ha cambiado

En realidad, las transformaciones recien-tes de la realidad nacional han permitido queel mundo rural cambie definitivamente, comose ha concluido, por ejemplo, en la últimaedición del Seminario Permanente de Inves-tigación Agraria (Sepia XV), realizado enChachapoyas en agosto de 2013, donde sedestacaron los elementos de esta nueva ru-ralidad: doble residencia de los pobladoresrurales (en el campo y en la ciudad), reduc-ción del tamaño de la familia nuclear, diver-sificación de ingresos a partir de su especia-

lización en actividades extraprediales diver-sas, etcétera.

Entonces, en este contexto la preguntaes: ¿cómo transformar los sistemas de pro-ducción familiar en el escenario de la nuevaruralidad? La mirada tradicional produjo unalarga historia de políticas asistencialistas y

Políticas públicas con una nueva miradasobre la agricultura familiar

Cesar Sotomayor Calderón1

Gherson Linares Peña2

Gherson Linares

Cesar Sotomayor

Taller en Huancayo del proyecto Haku Wiñay de Foncodes. Los “yachachiq” brindan conocimientos y asistencia técnica a los hogares

rurales usuarios del proyecto, intercambiando sus experiencias.



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desarticuladas que no han logrado capturarlos cambios y el potencial que ofrece la nue-va ruralidad. Sin embargo, recientemente,algunas políticas públicas están ensayan-do propuestas diferentes.

Haku Wiñay: un interesanteproyecto

Queremos destacar la experiencia del pro-yecto Haku Wiñay (Vamos a Crecer), queen la actualidad viene implementando elFondo de Cooperación de Desarrollo Social(Foncodes), del Ministerio de Desarrollo eInclusión Social (Midis), en áreas rurales dela sierra y la selva del país. Este proyecto —que ha madurado las ideas de experienciasanteriores diversas como Marenass, Corre-dor Puno-Cusco, ITDG, Sierra Sur, Sierra Pro-ductiva, entre otras— trata de concordarcon los cambios que suceden en el nuevo

espacio rural. Haku Wiñay tiene como obje-tivo lograr la autonomía económica de lasfamilias campesinas a partir del desarrollode capacidades humanas y sociales queacompañan la inversión en activos físicospara mejorar la gestión del predio5.

Siendo la familia campesina la unidadbásica de trabajo, el modelo se basa en laintroducción de prácticas agrícolas en pe-queñas parcelas demostrativas de aproxi-madamente 1,400 m2, dentro del predio decada hogar, como por ejemplo: sistemas sen-

cillos de riego tecnificado a nivel familiar,producción de abonos orgánicos con insu-

mos locales, instalación de biohuertos parael cultivo de hortalizas, prácticas mejoradaspara el cultivo de granos y tubérculos, entreotras tecnologías de fácil adopción y bajocosto. Todo ello crea una oportunidad paraque el agricultor pueda participar directa-mente en la conducción de cambios en susparcelas, arriesgue poco —solo en una por-ción de su predio— y pueda evaluar en elcorto plazo los resultados de ese riesgo.

El trabajo de transferencia de asistenciatécnica se realiza a través de los denomina-dos yachachiq —expertos locales que pro-ceden de las mismas comunidades campe-sinas, cuya elección y contrato son efec-tuados por las propias familias—, cuyo roles brindar asistencia técnica a cada unidadfamiliar, según sus requerimientos y a la me-dida de sus demandas reales, rescatando apartir de un enfoque de interculturalidad los

conocimientos y prácticas tradicionales queposeen. Además, el proyecto considera lageneración de ingresos extraprediales a tra-vés del financiamiento de pequeños nego-cios rurales, para lo cual los fondos son asig-nados mediante los Concursos Locales deAsignación de Recursos (CLAR). Así, lacombinación de ingresos autónomos mo-netarios (en la finca) y no monetarios (exce-dentes para el mercado) permite que la fami-lia campesina sea menos vulnerable y desa-rrolle sus propias estrategias de lucha con-tra la pobreza.

El proyecto inició sus actividades con un

piloto de articulación entre Foncodes y elprograma Juntos en los distritos de Vinchosy Chuschi (Ayacucho), atendiendo a más de900 familias en 2012. Luego, la experiencia seamplió a más de 27,048 hogares en 2013, pro-gramándose una ampliación a nivel nacionalque llegará a 49,348 familias en 2014 y a másde 160 mil en 2016. Además, se está iniciandouna versión del proyecto para la selva, deno-minada Noa Jayatai. Este escalonamientodebe ser complementado con los aportes degobiernos locales, quienes en sus oficinasde desarrollo económico local tienen el man-dato y algunas posibilidades para hacerlo,pero carecen del manejo normativo corres-pondiente o de recursos suficientes para pro-mover una mayor inversión en proyectos dedesarrollo de capacidades productivas, a finde darle a la pequeña agricultura familiar lasherramientas que necesita para acelerar la

transformación del campo.

Notas1 Exdirector ejecutivo de Foncodes, 2012-2013.2 Especialista en gestión del conocimiento, de

Foncodes.3 Políticas para la agricultura familiar en América

Latina y el Caribe (FAO-BID, 2007)4 Ver Marco estratégico de mediano plazo de co-

operación de la FAO en agricultura familiar enAmérica Latina y el Caribe 2012-2015. FAO(2012). .5 .

Un vistazo por la Plaza de Armas de Cajamarca nos permite apreciar una de las características de la nueva ruralidad peruana: la doble residencia de los pobladores rurales en el campo y en la ciudad, y su

especialización en actividades extraagrícolas.


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Cambios muy importantes se han produci-do en el sector agropecuario nacional entre1994 y 2012: el sector se ha expandido signi-ficativamente. En 1994, el PBI agropecuarioera de S/.7,487 millones; a soles constantes,en 2012 fue de S/.17,392 millones: creció en132%2. Pero también ha crecido la superficieagraria; el Censo Nacional Agropecuario(Cenagro) 1994 registró 5’475,735 hectáreasde superficie agrícola, en tanto que el Cena-gro 2012 registró 7’125,008 hectáreas. Estecrecimiento de 30.12% de la superficie agrí-cola se explica, sobre todo, por el crecimien-to del área bajo riego, particularmente en laagricultura costeña.

También es interesante observar lo quesucede con el empleo. En 1994 estuvieroninvolucrados en el sector, como producto-res o como trabajadores (eventuales y per-manentes), 9’246,570 personas, cifra que en

2012 es de 16’504,620. Este impresionantecrecimiento de 78.5% en la cantidad de per-sonas que de alguna manera laboran en elsector agrario se registra tanto en el númerode productores individuales, que creció en25%, como en el de trabajadores eventua-les, que creció en 90.8%. El empleo tambiénse ha expandido, aunque no el empleo esta-ble: los trabajadores permanentes se redu-

jeron en 7.2%.Estos datos eran relativamente previsi-

bles, aunque gracias a Cenagro podemoscuantificarlos: crecimiento del sector porampliación de la frontera de riego y desarro-llo de cultivos de exportación de alto valor,con una alta capacidad de absorber manode obra eventual.

Otros cambios, sin embargo, son bas-tante sorprendentes. Uno es el incrementonotable de mujeres en el sector (ver gráfico1). El número de productoras, a cargo de laparcela, casi se ha duplicado: en 1994 eran353,957; hoy son 668,675 en todo el país, loque equivale a poco más de 30% de losproductores. Además, lo que también sor-

prende, la cantidad de trabajadoras even-tuales se ha más que duplicado, y si en1994 se registraron 1’521,474, en 2012 seregistran 3’769,239.

¿Dónde están estas mujeres? ¿Cómo seexplica su enorme incremento en el sectoragropecuario?

Pequeña agricultura: lafeminización como opción del

sector más empobrecido

Los productores hombres y mujeres sereparten de manera desigual en el territorioperuano. El 15.8% de los productores se

encuentra en la costa, frente al 14.5% demujeres productoras que se ubican en esaregión. La misma desproporción, pero no-tablemente mayor, se encuentra en la sel-va: 20.3% de los productores individuales,pero solo 12.9% de las mujeres producto-ras. La relación se invierte en la sierra, laregión más empobrecida: cuenta con el63.9% de productores, frente al 72.6% demujeres productoras.

Por el lado de la estructura de propiedad,la mayor presencia de mujeres conductorasde un predio se encuentra en las unidadesde menos de 0.5 ha (ver cuadro 1); allí repre-sentan el 43.7% de los productores, en tan-to que los hombres alcanzan el 56.3%: casien paridad. En los siguientes rangos de ta-maño, la proporción de mujeres disminuyede manera sensible.

Es interesante constatar esta fuerte pre-sencia de mujeres conduciendo las unida-des más pequeñas, relacionándola con los

cambios operados en la propiedad de la tie-rra en este periodo. Como saben los lecto-res de La Revista Agraria, uno de los cam-

bios más significativosoperados en la agricul-tura peruana entre 1994y 2012 es el desarrollode la gran propiedad. Seha producido un creci-miento del área en lasunidades mayores demil ha, que casi no exis-tía en 1994 (sumaba el 4.19% de la superficieagrícola) y que en 2012 alcanza el 25.4% delas tierras agrícolas. En porcentaje, la pe-

queña agricultura (al igual que la mediana)se ha reducido; pero no en superficie, salvoen la sierra.

Esta pequeña agricultura, que se ha in-crementado en costa y selva, ha cambiadosu composición al interior: es aún más pe-queña. Las unidades de menos de 1 ha hanpasado a significar más del 9% de las tie-rras; las más grandes (entre 5 y 10 ha) se hanreducido, no solo en porcentaje, sino encantidad absoluta de tierras.

Probablemente, este es el contexto delcrecimiento de la presencia de mujeres enla conducción de la tierra, en particular enla pequeña escala: una pequeña agricultu-ra que se subdivide permanentemente porherencia —por lo que sus rangos más pe-queños son crecientes—, dejando de ser,al mismo tiempo, el soporte suficiente parala subsistencia de la familia. Lo que vienesucediendo es que se incrementa la con-ducción de mujeres de las tierras en tantolos varones buscan trabajos no agrícolas.Incluso, el 49% de los hombres que con-ducen parcelas de menos de 1 ha han de-

clarado que han dejado su unidad agrícolaen algún momento del año para obteneringresos.

¿Feminización de laagricultura peruana?

María Isabel Remy1

Gráfico 1. Incremento de personas

trabajando en el agro 1994-2012

Elaboración propia. Fuente: INEI.

Cuadro 1. Tamaño de la unidad agropecuaria según sexo del productor

Tamaño UA Hombres Mujeres Total % Hombres % Mujeres

Menos de 0.5 ha 284,838 221,015 505,853 56.31% 43.69%

De 0.5 a 5 ha 885,237 359,138 1’244,375 71.14% 28.86%

De 5 a 10 ha 173,424 44,342 217,766 79.64% 20.36%

De 10 a 50 ha 156,257 35,606 191,863 81.44% 18.56%

De 50 a 500 29,255 8,016 37,271 78.49% 21.51%

Más de 500 1,557 558 2,115 73.62% 26.38%

Total 1’530,568 668,675 2’199,243 69.60% 30.40%Elaboración propia. Fuente: INEI.


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ENERO de 2014 9

Trabajo asalariado: nuevasopciones laborales para mujeres

Más mujeres han ingresado a trabajarcomo asalariadas agrícolas. Según el Cena-gro 2012, el 84% de mujeres, más de 3 millo-nes 700 mil, son trabajadoras eventuales.

Nuevamente se aprecia una despropor-ción en la localización del trabajo femeninorespecto del total de trabajadores (ver cua-dro 2). En efecto, mientras la costa da cuen-ta del 41% de los trabajadores eventualesagrícolas, en esa región se localizan el 51%de mujeres trabajadoras eventuales.

Cuadro 2. Trabajadores eventuales según

regiones y sexo

Total Mujeres

Costa 40.90% 50.52%

Sierra 37.71% 30.95%

Selva 21.39% 18.53%

TOTAL 100.00% 100.00%


Gráfico 2. Trabajadores eventuales según tamaño de propiedad y sexo. 2012

Esta cierta vinculación entre el trabajoeventual femenino y las áreas de agriculturamás moderna pareciera confirmarse al apre-ciar la proporción entre trabajadores hom-bres y mujeres en los diferentes rangos depropiedad: en los rangos mayores, el traba-

jo femenino crece (ver gráfico 2).Los cambios significativos que han ocu-

rrido en la estructura de propiedad, entre losdos censos, causan un impacto en la pre-sencia de mujeres en la agricultura. La am-pliación de la frontera agrícola por riego y laconcentración de estas nuevas tierras en

grandes unidades agropecuarias destinadasa cultivos de exportación parecen abrir másespacio al empleo eventual de mujeres. EnIca, Arequipa y Tacna, el empleo eventualfemenino en unidades mayores de 100 hasupera al masculino; en Lima y Piura, se acer-ca bastante (por encima de 40%).

En el otro extremo, en la agricultura em-pobrecida, pequeña (que se hace más pe-queña por partición de herencia) y princi-

palmente de sierra, las mujeres toman cre-cientemente las riendas de las parcelas, entanto los hombres van en busca de trabajoen otros sectores.

El importante crecimiento de mujeres enla agricultura, en el periodo intercensal 1994-2012, no tiene una sola lectura; pero los gran-des movimientos de propiedad, la micropar-celación y la gran concentración abren nue-vos espacios a la presencia femenina.

Nota1 Investigadora del IEP.2 Fuente: INEI, .


Agricultora de una comunidad campesina en Puno. La fuerte presencia de mujeres conduciendo los predios más pequeños, se explica por la permanente subdivisión de la tierra por herencia y porque los varones

buscan trabajos no agrícolas.


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Las políticas del actual gobiernopromueven el latifundio

En esta nota vamos a reiterar nuestrapreocupación por la creciente concen-tración de la propiedad de las tierras agrí-colas en manos de corporaciones dedi-cadas a la agroexportación, tema quehemos abordado en La Revista Agrariaen más de una oportunidad.

En recientes declaraciones, el minis-tro de Agricultura, Milton von Hesse,manifestó que, definitivamente, el go-bierno daba por cerrada la posibilidadde alguna regulación sobre el tamañode la propiedad de las tierras agrope-

cuarias. Los anuncios al inicio de la ges-tión del presidente Ollanta Humala, acer-ca de que el Ejecutivo consideraba quela gran concentración de la propiedadde la tierra podía ser un problema socialy económico, finalmente han sido olvi-dados.

Retrospectivamente, podemos afir-mar que tan sólo el primer ministro deAgricultura, Miguel Caillaux, manifes-tó un moderado interés en introducir

alguna regulación al proponer que par-

te de las tierras incorporadas a la agri-cultura, por la irrigación Olmos, fuesenadquiridas por el Estado y, luego, ven-didas a pequeños y medianos inver-sionistas. La oposición a esta propues-ta, dentro del propio Estado, hizo quefracasara. Los siguientes ministros,Luis Ginocchio y el actual, Milton vonHesse, declararon en su momento quepara tomar decisiones respecto a tancomplicado asunto había que esperarlos resultados del censo nacional agro-

pecuario, el cual se realizó a fines de2012. Los resultados del censo, difun-didos en el segundo semestre de 2013,mostraron que, en efecto, había una im-portante concentración de la tierra, par-ticularmente en la costa. Pero el res-ponsable de la cartera de Agriculturaya cerró el tema, lo que demuestra queel argumento de que era necesario es-perar los resultados censales no erasino una maniobra dilatoria.

El gobierno

consolida laconcentración

de tierras

Ahora queda cla-ro, pues, que nohubo ninguna inten-ción de regular el ta-maño de la propie-dad. También queda claro, en contra-posición, que el gobierno actual estáempeñado en continuar con la políticainiciada por el gobierno de Alberto

Fujimori y mantenida por AlejandroToledo y Alan García, de hacer gran-des inversiones en irrigaciones, con fi-nanciamiento público, y transferir lascentenares de miles de hectáreas de tie-rras públicas beneficiadas a poderosascorporaciones de capital nacional y ex-tranjero, para desarrollar la agriculturade exportación. El ministro von Hesseconfirmó hace poco que, a los miles demillones ya invertidos en el pasado, se

Fernando Eguren1

El presidente Humala y el mandatario ecuatoriano, Rafael Correa, visitando las obras del proyecto Olmos en 2012. Durante dos décadas, las grandes inversiones públicas orientadas al agro han promovido laconcentración de la propiedad de la tierra en manos de corporaciones.

F o t o P a l a c i o d e G o b

i e r n o


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agregarían 590 millones de dólares máspara la irrigación Chavimochic, con loque se lograría incorporar 63 mil hectá-reas más para la agroexportación2. Lue-go, agregó, seguirán inversiones enMajes Sihuas (Arequipa), Chinecas(Áncash) y Alto Piura. Con los resulta-dos censales que ya conocemos, esta-mos en camino a que casi la mitad delas tierras agrícolas de la costa esténconcentradas en empresas con más de500 hectáreas de extensión.

El estímulo a la concentración de la pro-piedad de la tierra en manos de corpora-ciones para la agroexportación es unapolítica de Estado que ya tiene dos déca-das de aplicación. Compromete las inver-siones públicas más grandes orientadasal agro. Un reciente estudio —aún preli-minar— estima que con este fin se han

invertido 5 mil 849 millones de dólares derecursos públicos, la mayor parte de loscuales el Estado no recuperará3. A esteinmenso subsidio se suman otros, deter-minados por una serie de beneficios lega-les que reducen a la mitad el impuesto a larenta de estas empresas, así como tam-bién reducen los costos laborales a costade los derechos de los trabajadores.

Una proporción importante de la tie-rra concentrada en grandes empresas hasido posible gracias al subsidio estatal,en montos incomparablemente mayoresa todos los programas (aun consideran-do el programa Mi Riego) que se handestinado a la agricultura familiar (queincluye pequeños agricultores, campe-sinos de las comunidades y las pobla-ciones nativas). Es la aplicación, casi ala letra, de los supuestos que subyacenen el discurso alanista del «síndromedel perro del hortelano»4.

El latifundio ya no es tema deagenda política

Es cierto que la retórica de este go-bierno es diferente de la del gobiernoaprista, que sin ningún rubor expresabaen forma abierta su identificación con elgran capital. Ante el relativo recato delpresidente Humala, el mundo empresa-rial le exige cada cierto tiempo que démuestras tangibles de que esta identifi-cación continúa —lo que García hacíade motu proprio—. Pero esta diferen-cia parece que es cada vez más de esti-lo, pues en la práctica no hay tal o esmínima. Tampoco el Congreso ha mos-trado continuidad en el tema. Luego de

las iniciativas de poner límites máximosde 40 mil o 25 mil hectáreas a la propie-dad de la tierra —en realidad, un inten-to apenas velado de legitimar latifun-dios—, este asunto ha salido totalmen-te de la agenda. En su momento, losdebates tenían una agenda oculta, en laque algunos congresistas parecían es-tar comprometidos: alinearse con el gru-po económico Oviedo, administrador delas empresas agroindustriales Pomalca,Cayaltí y Tumán, en la competencia conel grupo Gloria, principal productor decaña de azúcar en el país.

Es preciso llamar la atención acercade que la concentración de la propie-dad de la tierra ha dejado de formar par-te de la agenda, incluso de la izquierdapolítica, casi monotemáticamente volca-da a la crítica del extractivismo (la de-

pendencia extrema del crecimiento eco-nómico de las rentas mineras y petrole-ras) y a temas de coyuntura. Lejanosestán los días en que no solo la izquier-da, sino también el centro político, con-sideraban que el latifundio, además deser injusto, era una barrera para un de-sarrollo socioeconómico democrático.

Todo esto ocurre mientras que el cen-so de 2012 revela que, al mismo tiempoque hay concentración de la propiedad,hay también un crecimiento espectacu-lar del número de predios: desde 1994han aumentado en casi medio millón, a

2 millones 269 mil. La mayor parte —unmillón 500 mil: el 68%— son minifun-dios, inferiores a las 3 hectáreas. El 72%de estos minifundios están en la sierra,el 16% en la costa y el 12% en la selva.En conjunto, los minifundios tienen el21% de las tierras de uso agrícola delpaís. En el otro extremo, los prediosmayores de 500 hectáreas son solo 6,532,el 0.3% del total, pero poseen el 28% delas tierras de cultivo. En la costa, la con-centración es mucho mayor: el mediocentenar de predios mayores de 500 hec-táreas —el 0.1% del total regional—controla directamente el 41.1% de lastierras de uso agrícola.

Se está reproduciendo una estructurade propiedad de la tierra agropecuariaque nos hace recordar al periodo previoa la reforma agraria aplicada por el go-

bierno del general Juan Velasco Alvara-do hace cerca de cuarenta y cinco años.

Notas1 Presidente del Cepes.2 Tan solo esta inversión representa 60% más

que todo el programa Mi Riego.3 Lorenzo Eguren “Estudios económico costo

beneficio del apoyo estatal a la gran agri-

cultura”. Enero, 2014.4 Alusión al polémico artículo publicado en

el diario El Comercio , escrito por el enton-ces presidente Alan García. Ver .

El ministro de Agricultura, Milton von Hesse, y las maniobras dilatorias para no discutir una ley que regule el tamaño de la propiedad de

las tierras agropecuarias. Ahora ha confirmado que el gobierno dio por cerrado el tema.

F o t o R i c a r d o M a r a p i


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¿El boom de la quinuacontribuye a la

seguridad alimentaria?Waldemar Mercado1

El bienestar se refleja en el desarrollo hu-mano, el aseguramiento de la nutrición yla satisfacción de necesidades básicas;por tanto, la generación de mayores in-gresos puede contribuir a ese logro. LaFAO2 señala que existe seguridad alimen-taria cuando todas las personas tienen,en todo momento, acceso físico y econó-mico a suficientes alimentos inocuos ynutritivos para satisfacer sus necesida-

des y preferencias alimenticias, a fin dellevar una vida activa y sana.El Año Internacional de la Quinua, apro-

bado por las Naciones Unidas y que acabade concluir, tuvo como propósito promo-ver el conocimiento de los beneficios de laquinua, la biodiversidad y su uso poten-cial en la lucha contra el hambre y la malnu-trición, como contribución a una estrate-gia global de seguridad alimentaria. Suaporte nutricional ha sido reconocido porla comunidad internacional y es conside-rado un cultivo promisorio para la adapta-ción al cambio climático. Sin embargo, sumayor promoción ha tenido efecto en elalza de su precio, que torna incierto su apor-te a la seguridad alimentaria de aquella po-blación que tiene mayores necesidades nu-tricionales. El presente artículo plantea unarevisión del tema.

En el Perú, a pesar del incremento de laproducción de alimentos y del crecimientoeconómico en la última década3, una parteimportante de la población vive en situa-ción de inseguridad alimentaria: 37% de

niños rurales menores de cinco años su-fren desnutrición crónica (INEI 2011), unhecho que incidirá más adelante en el capi-tal humano.

Tendencias del

mercado de la quinua

En los últimos trece años (2000-2012), en el Perú se ha incremen-tado la producción, la superficiecosechada, los rendimientos y losprecios de la quinua. El periodo

2008-2012 ha sido más dinámico,pues se expandieron todas las va-

riables a tasas mayoresrespecto al periodo2000-2007, verificándo-se que el crecimiento dela producción ocurriópor razones tecnológi-co-productivas y por elmercado. Por tanto, eldenominado boom de laquinua se evidencia en la producción cre-

ciente y los mejores precios recibidos por elproductor, y en el aumento del volumen deexportaciones en 9.5 veces, del valor FOBen 21 veces, y de los precios (US$/t) en 2.2veces. Pero si bien el volumen de abasteci-miento al mercado interno se incrementó en18%, el porcentaje de la producción desti-nado al abastecimiento interno disminuyóen 11.6% (cuadro 1).

Si bien la quinua tiene la aceptación delconsumidor, hay un desequilibrio entreoferta y demanda, lo que ha aumentado suprecio, a pesar de lo cual su demanda noha dejado de crecer. Pero su consumo seencuentra limitado a algunos grupos de lasociedad, bien por razones de ingresos,bien por desconocimiento de sus cualida-des nutritivas. Se considera que el granopresenta potencial para consumidores dealtos ingresos y con interés en el cuidadode la salud, el ambiente, la equidad social yla gastronomía gourmet , pero también esfundamental favorecer su consumo en laspoblaciones pobres.

Se estima que en Bolivia el consumo es

de 5 kg/persona/año, nivel consideradobajo si se toma en cuenta el mayor consu-mo de otros alimentos y la tendencia a lareducción del consumo de quinua debidoa la prioridad asignada a su comercializa-ción4. En 2013, en el Perú se consumió en-

tre 0 a 3 kg/año/persona, menos que cincoaños atrás, cuando su consumo fue de 2.5a 5 kg/año/persona. Por tanto, si bien lapromoción del grano ha provocado el in-cremento de su demanda, ello está llevan-do a que su precio sea inaccesible para losconsumidores pobres, lo que dificulta elacceso pleno y continuo a un bien nutriti-vo y saludable, lo cual, por consiguiente,afecta la seguridad alimentaria.

La comercializaciónde la quinua

La comercialización del grano no pre-senta diferencias con la de otros produc-tos que provienen de la pequeña agricul-tura, caracterizados por el bajo nivel aso-

Cuadro 1. Estadísticas básicas de la quinua en el Perú, en promedios por periodos

Producc ión Superf icie Rendimiento Precio en Exportación Valor FOB Abastecimiento Año s co sec hada ch ac r a

t Tasa ha Tasa t/ha Tasa S/.kg Tasa (t) Tasa US$/t Tasa Nac. (t) %

2000-2007 29,095 2.9 28,413 0.8 1,022 1.6 1.16 0.6 581 40.9 1,257 0.8 28,513 98.1

2008-2012 39,146 7.5 34,894 4 1,118 2.3 3.18 31.2 5,514 47.4 2,793 21.0 33,633 86.5

2000-2012 32,961 5.0 30,906 2.6 1,059 2 1.94 13.4 2,663 43.6 1,896 9.2 30,482 93.6Fuente: Estadísticas agrarias del Minagri 2013 y Siscex.

Debido a los altos precios de la quinua, los productores han incrementado



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ciativo de los productores, la débil interre-lación en la cadena productiva y el acopiorural desorganizado, lo que da lugar a unared tradicional, con predominancia de lacapital (Lima) para su procesamiento y co-mercialización.

Los circuitos cortos, con ventas másdirectas al consumidor, son menos comu-nes. La comercialización vía ferias, com-pras públicas y mercados locales en la sie-rra central, permitieron en 2011 la disponi-

bilidad del 15% de la producción en esazona, pero el mayor precio pone en riesgosu acceso a grandes segmentos de la po-blación. Si bien este tipo de ventas posibi-lita retornos positivos a los productores—aunque el sistema de comercializaciónno garantiza precios justos—, la gananciaprincipal es de los intermediarios. Según eldirector general de la FAO, Graziano da Sil-va, «los productores no se han beneficia-do de los precios de la quinua; los comer-cializadores se han quedado con todosesos ingresos y los consumidores son losque pagan los precios elevados»5.

Lecciones del boom

de la quinua

El actual precio de la quinua tiene una rela-ción directa con la oferta y la demanda, y sibien los productores han incrementado supoder adquisitivo, esto no se ha traducidoen mayor seguridad alimentaria nutricional,pues el consumo de quinua se viene despla-zando por otros alimentos, más baratos ymenos nutritivos como fideos y arroz. Antesla lógica del productor era priorizar la seguri-

dad alimentaria; ahora primero es el mercado.Por tanto, la quinua proporcionaría apo-

yo a la seguridad alimentaria si: 1) favoreceel consumo local; 2) su disponibilidad esconstante en el tiempo y accesible en elprecio; 3) existe pleno conocimiento de susaportes nutricionales, tanto en los produc-tores como en los consumidores; 4) los pro-ductores logran mejores ingresos que lespermitan adquirir otros bienes de compo-sición nutricional equivalente.

Desde las políticas públicas, la posibili-

dad de considerar su compra en los progra-mas sociales permitiría la nutrición de los más

pobres —especialmente en el sector rural—, asegurar su destino hacia el mercado inter-no y fomentar los circuitos cortos. Por otrolado, existen varias propuestas para producirla quinua «en función del mercado», con valoragregado, certificaciones y nichos de expor-tación. Sin embargo, todavía son pocas laspropuestas que manifiestan el desarrollo delterritorio a través de las posibilidades del pro-ducto para garantizar la seguridad alimenta-ria local. Los retos quedan planteados.

Notas1 Profesor principal de la Universidad Nacional

Agraria La Molina.2 Oficina Regional para América Latina y el

Caribe de la Organización de las Naciones

Unidas para la Alimentación y la Agricultura.3 El crecimiento del producto bruto interno agro-

pecuario de 2002 a 2012 fue de 4.3% anual,

y del producto bruto interno, de 6.4% anual.4 Algunos productores bolivianos reconocen que

venden quinua para comprar fideos, arroz y con-

servas, que son más fáciles de preparar y consumir.

Fuente: RPP: .5

Diario boliviano El Día (14.12.2013)..

r adquisitivo, sin embargo, el consumo de quinua ha sido desplazado por otros alimentos, más baratos y menos nutritivos.


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El pasado 28 de diciembre, el Gobiernoaprobó la Estrategia Nacional de Seguri-dad Alimentaria y Nutricional 2013-2021(Decreto Supremo 021-2013-MINAGRI) y,de paso, derogó la anterior EstrategiaNacional 2004-2015. Con esta medida con-cluye en el Perú un largo proceso dirigidoa dotar al sector público de un marco pro-gramático que oriente su accionar en elnivel nacional y descentralizado, con pro-pósitos y metas claras en materia de se-guridad alimentaria y nutricional.

La estrategia derogada (ENSA) —en sudía, un avanzado instrumento de ordena-miento de políticas y recursos— fue resul-tado de una amplia consulta a especialis-tas y responsables de instituciones públi-cas y privadas con responsabilidad en lamateria, pero la falta de voluntad política yde una institucionalidad adecuada de so-

porte y seguimiento impidió que fueseempleada de manera sistemática.

Deficiencia en políticas deseguridad alimentaria

Circunstancialmente, la realización enLima, en 2011, poco antes del cambio degobierno, de la Quinta Reunión de la Inicia-tiva América Latina y el Caribe Sin Hambre2,puso en evidencia que, en el ámbito de laregión, el Perú era uno de los países conmás pobre dotación en términos de norma-tiva, políticas públicas e institucionalidaden seguridad alimentaria y nutricional (SAN).Los apresurados esfuerzos del gobiernosaliente (se alcanzó a elaborar un Plan Na-cional de SAN y un anteproyecto de ley) seperdieron en los confusos trámites de trans-ferencia de gobierno.

Recién en octubre de 2012 se llega a con-

formar la Comisión Multisectorial de SAN,en cuyo ámbito se elabora la Estrategia Na-cional 2013-2021. Quedan pendientes el co-rrespondiente Plan Nacional y la Ley deSAN. La aprobación de esta última por elCongreso ha quedado postergada, con pro-nóstico incierto, luego de que estuviera apunto de ser sancionada al término de lalegislatura pasada. Queda pendiente tam-bién definir la configuración definitiva de lagestión institucional de la política de SAN,puesto que la actual conducción a cargodel Minagri puede variar de aprobarse la

Ley de SAN. ¿Cómo nos coloca este balan-ce con relación al resto de países andinos?

Los países de la región nosaventajan legalmente

Con independencia del contenido, ysin pretender levantar un juicio de valorsobre su pertinencia y eficacia, es claroque Bolivia, Ecuador, Colombia y Vene-zuela cuentan con un mejor y más sólidomarco legal normativo, un cuerpo de es-trategias y políticas y un sustento insti-tucional para enfrentar los problemas de-rivados de la inseguridad alimentaria ynutricional3.

En términos de marco legal y normati-vo, Ecuador, Venezuela y Bolivia tienenlegislación expresa en la materia, mien-tras que Colombia no posee un marcolegal explícito.

En orden cronoló-gico de emisión denomas legales, Vene-zuela cuenta desde2008 con una Ley Or-gánica de Seguridady Soberanía Agroali-mentaria que declarade utilidad pública einterés social las actividades que asegu-ren la disponibilidad y acceso oportunode la población a los alimentos inocuos,de calidad y en cantidad suficiente. Ecua-

dor promulgó en 2009 la Ley Orgánicadel Régimen de la Soberanía Alimentaria,que tiene como objeto establecer meca-nismos para que el Estado cumpla consu obligación de garantizar a las perso-nas, comunidades y pueblos la autosufi-ciencia de alimentos sanos, nutritivos yculturalmente apropiados de forma per-manente. En 2011, Bolivia aprobó la Leyde la Revolución Productiva Comunita-ria Agropecuaria para la Soberanía Ali-mentaria, cuyo objeto es establecer lasbases institucionales, políticas y meca-nismos técnicos y financieros de la pro-ducción de productos agropecuarios,priorizando la producción orgánica.

Políticas y estrategias aplicadasen la región

Con relación a las políticas de SAN,Ecuador, Colombia, Venezuela y Boliviaaplican estrategias diferenciadas.

En Ecuador, el Plan Nacional del BuenVivir 2013-2017 incorpora como objetivodel Estado el impulso de condiciones

productivas para el logro de la soberaníaalimentaria, y sirve de marco a la políticasectorial del Ministerio de Agricultura,Ganadería, Acuacultura y Pesca y al Pro-grama de reducción de las barreras deacceso a la alimentación y reducción dela desnutrición.

Colombia cuenta con el más completoacervo de mecanismos de política en lamateria. Aprueba en 2008 la Política Na-cional de Seguridad Alimentaria y Nutri-cional, orientada a contribuir a la dismi-nución de las desigualdades sociales yeconómicas asociadas a la inseguridad

Leyes y políticas de seguridadalimentaria: Perú en desventaja

Alberto García1

En 2011, Bolivia aprobó la Ley para la Soberanía Alimentaria. El presidente Evo Morales también ha promovido una política sobre el tema

cuyo objetivo es potenciar las capacidades productivas en los territorios rurales.



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alimentaria y nutricional, y emite en 2013el Plan Nacional de Seguridad Alimenta-ria y Nutricional. Junto a estos instru-mentos se ha aprobado un conjunto depolíticas de sanidad e inocuidad para ca-denas productivas y de generación deingresos de población vulnerable.

Venezuela implementa el Plan de Ba-talla por la Soberanía Alimentaria 2006-2015, que orienta la política agrícola yde soberanía y seguridad alimentaria na-cional, y ha dictado disposiciones es-pecíficas sobre agricultura alimentariaen el Plan Estratégico de la Nación 2007-2013. En Bolivia, la Política de Seguri-dad y Soberanía Alimentaria de 2007 estáorientada a potenciar las capacidadesproductivas de los territorios rurales yla transformación de los sistemas pro-ductivos, y se plantean metas de reduc-ción de la pobreza, la desnutrición y el

analfabetismo, y otras relativas a sanea-miento básico.

El marco institucional sobreSAN en países vecinos

En cuanto al marco institucional, lospaíses andinos han establecido sistemasy estructuras de gestión de la SAN —algunos con un fuerte componente parti-cipativo, como en los casos de Ecuador yBolivia—, que, en su mayor parte, cum-plen varios años de funcionamiento.

En Ecuador, la Conferencia Plurinacio-nal e Intercultural de Soberanía Alimenta-

ria (Copisa), creada en 2009, es la instanciade debate, veeduría y generación de pro-puestas, integrada por representantes dela sociedad civil, cuya principal función espromover la formulación de políticas pú-blicas y proyectos de ley en materia de so-beranía alimentaria. Copisa establece co-ordinaciones con las entidades del PoderEjecutivo encargadas de la implementaciónde las políticas y con los gobiernos autó-nomos descentralizados. En Bolivia, elConsejo Nacional de Alimentación y Nu-trición (Conan), creado en 2003 y reestruc-turado en 2006, tiene el objetivo de impul-sar la participación de la sociedad civil ylas organizaciones sociales, junto con ins-tituciones del sector público, para la for-mulación y seguimiento de las políticas dealimentación y nutrición.

En Colombia, la Comisión Intersecto-rial de Seguridad Alimentaria y Nutricio-

nal (Cisan) está encargada de dirigir ycoordinar la Política Nacional de Seguri-dad Alimentaria y Nutricional y de servircomo instancia de concertación, armoni-zación de políticas y seguimiento a lasdecisiones tomadas en el marco de la po-lítica de SAN. Está integrada por diver-sos ministerios vinculados a la alimenta-ción, nutrición y lucha contra la pobreza.En Venezuela, desde 2007, el Ministeriodel Poder Popular para la Alimentación seencarga de las políticas en materia de co-mercio, industria, mercadeo y distribuciónde alimentos, así como de regular la ex-

portación e importación de alimentos, confines de seguridad alimentaria.

De lo revisado se desprende que paraalcanzar los avances normativos e insti-tucionales en SAN del resto de paísesandinos, en el Perú debemos recuperarel tiempo perdido. Si bien 2013 fue decla-rado Año de la Inversión para el Desa-rrollo Rural y la Seguridad Alimentaria,esa fórmula no bastó para consagrar pau-tas básicas en materia de seguridad ali-mentaria y nutricional. Este año se hainiciado con modestos avances, pero talvez una mayor difusión de los progresospolíticos e institucionales de los paísesandinos en materia de SAN —países conlos que compartimos parecidos proble-mas y desafíos— pueda estimular en elGobierno y en los congresistas la adop-ción de decisiones y medidas que sien-ten las bases de un esfuerzo de moviliza-

ción e inversión efectiva en seguridadalimentaria y nutricional.

Notas1 Consultor de la representación de la FAO en

Perú.2 La Iniciativa América Latina y el Caribe sin

Hambre es un compromiso de los países de la

región, promovido por la FAO, para erradi-

car el hambre en el plazo de una generación.3 Seguridad alimentaria y nutricional: impac-

tos, implicaciones y oportunidades para

América Latina y el Caribe (LARC/12/2).

.

Comedor popular en la comunidad de Ranracancha, Apurímac. En temas normativos e institucionales sobre Seguridad Alimentaria, el Perú debe recuperar el tiempo perdido.


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El impacto de Qali Warma enel agro peruano

En nuestra historia reciente hemos pen-sado de manera errónea que los progra-mas sociales alimentarios debían tenercomo objetivo favorecer a los producto-res agropecuarios. Los programas socia-les alimentarios tienen como objetivoentregar alimentos a sectores vulnerablespara satisfacer una necesidad, una ca-rencia o para potenciar y apoyar algúnobjetivo mayor, como por ejemplo quenuestros escolares tengan más energía

para enfrentar, de mejor manera, el desa-fío de la jornada escolar. La pregunta, sinembargo, sigue siendo si pueden hacerambas cosas: cumplir con el objetivo deentregar complementos alimentarios demanera efectiva y, a la vez, generar con-diciones favorables para los producto-res agropecuarios.

El Pronaa sólo beneficiaba aunos pocos

A partir del cierre del Pronaa2 y de lacreación de Qali Warma3, mucho se ha dis-cutido sobre el tema. En varios foros, los

gremios agropecuarios exigían a Qali War-ma una serie de mecanismos de trato direc-to con productores y sus organizaciones,

justamente para lograr mantener el objeti-vo de priorizar compras del Estado al sec-tor agropecuario, en particular a los peque-ños productores. La experiencia previa, ladel Pronaa, no era un buen punto de inicio.Pronaa compraba pocos productos y losmontos que compraba, a pesar de lo quese buscaba hacer creer, eran relativamente

pequeños (en arroz, por ejemplo, no secompraba más del 2% de la producciónnacional) y terminaban beneficiando a unospocos productores u organizaciones.

Hay varios estudios que demuestran elpoco impacto que tenía el Pronaa en mejo-rar precios y ampliar oportunidades demercado para la gran mayoría de produc-tores agropecuarios. Solamente aquellospocos que lograban venderle a esta enti-dad, sí veían ahí una buena oportunidad,obtenían un mercado seguro, buen precioy poco control de lo que entregaban, pe-nalidades que se perdonaban, plazos que

no había que cumplir,etcétera. El costo deello es que los niños re-cibían productos demala calidad o simple-mente no los recibían.Esa lógica no genera-ba nada bueno y, másbien, alentaba todas lasmalas prácticas que terminaron construyen-do el camino hacia el cierre del Pronaa.

Los cambios planteados por el«Niño Vigoroso»

El nuevo programa, Qali Warma, partióproponiendo cambios en cuatro aspectosclave: diversificar los alimentos que seentregan; incluir alimentos y preparacio-nes de cada localidad o región; reducirlas unidades de compra a un distrito, parapromover la participación de proveedo-res locales; y comprar la canasta comple-ta, es decir, el proveedor debía entregartodo —alimentos perecibles y no pereci-bles— y entregar la canasta en cada es-

Carolina Trivelli1

Uno de los objetivos de Qali Warma es anteponer los intereses de sus

principales usuarios: los niños y niñas. Su razón de ser es llevar alimentos

variados, todos los días del año a las escuelas públicas.

F o t o

M i d i s


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cuela. Estos proveedores del programapodrían ser asociaciones o consorcios otendrían que comprar a productores loca-les, sobre todo en el caso de los alimen-tos perecibles. Además, Qali Warma dejóclaro que, en caso de conflictos, siemprese debía anteponer el objetivo del progra-ma y el beneficio de los usuarios (los ni-ños y niñas), antes que los intereses delos proveedores, incluso cuando estosintereses fueran legítimos. La razón de serde Qali Warma es llevar alimentos varia-dos, todos los días del año y con conteni-dos locales, a las escuelas públicas.

Qali Warma tiene el mayor interés en lo-grar que los productores locales abastez-can el programa, ahí ganan todos, pero solosi la relación se basa en la competencia y noen el privilegio o la componenda. Por ello,hay aún mucho camino por recorrer en esa

materia, hay mucho por hacer. Sin embargo,debe destacarse que si la prioridad de QaliWarma no es la relación con los producto-res locales, igual trae un gran efecto positi-vo para el sector agropecuario. Por ejemplo,en 2013, Qali Warma programó compras de4,236 toneladas de arroz, 2,914 toneladas depapa blanca, 1,389 toneladas de camoteamarillo y 867 toneladas de habas frescas,por mencionar algunos alimentos.

Rescatando los insumos localesy las tradiciones

Hoy, hay un efecto de Qali Warma enlos mercados agropecuarios, básicamen-te por su escala y localización. Recorde-mos que este programa entregó 3.4 mi-llones de raciones diarias a 2.6 millonesde niños y niñas en 2013 y que atenderáa 2.8 millones de niños y niñas, 191 díasdel año, en 2014. Nunca un programaatendió a tantos niños ni llegó a los si-tios más alejados. A pesar de los proble-mas que ha enfrentado, el programa re-presenta un avance en materia de pro-

gramas alimentarios. Por supuesto quehay que documentar estos procesos paramejorar y ampliar su impacto, sin alterarsus objetivos. Hay una agenda de traba-jo para mejorar procesos y lograr cumplircon los requisitos del programa. Estaagenda no depende de Qali Warma, sinode otras entidades promotoras, como elMinagri o Sierra Exportadora, por ejem-plo, con quienes se viene trabajando encasos atractivos como la cadena de que-sos maduros o el trabajo con las plantaspasteurizadoras de lácteos. Esto reciéncomienza y falta mucha agenda por tra-

bajar y más actores por convocar, tantoen la articulación de las cadenas produc-tivas como en la certificación de la cali-dad de los productos.

Pero hay un efecto adicional, que so-lemos no valorar, pero que a la larga estan o más importante que las cantidadesy los precios a los que compre Qali War-ma en cada localidad: el programa estáapoyando procesos de alimentación va-riados, con insumos locales, y respetan-

do tradiciones culinarias regionales. Estacaracterística se traduce en madres ypadres de familia preparando nuevas re-

cetas o recuperando tradicionales formasde alimentación; se traduce en niños ce-lebrando el recibir productos de su zonao probando nuevos productos, comosucedió con los niños de Taquile (islaubicada en el lago Titicaca) probandoquesos, o con escolares de Lima proban-do pan con paté; significa maestros utili-zando los alimentos para explicar histo-ria, cultura, sociedad, para apoyar pro-cesos de valoración de nuestra identi-dad, de nuestra diversidad.

Qali Warma está introduciendo nuevosy viejos productos en las dietas de nues-

tros niños y niñas, de sus familias, de susescuelas; está apoyando los procesos quedesde el sector salud se vienen implemen-tando para generar una cultura de alimen-tación sana que combina lo nutritivo conlo nuestro, con la diversidad, con la culturalocal, con nuestra gente y nuestra historia.Es un cambio fundamental donde ganare-mos todos, consumidores y productores,donde el resultado será una demanda cre-ciente por diversos productos agropecua-

rios, no solo desde grandes y lujosos res-taurantes, sino, sobre todo, desde las die-tas domésticas, diarias, desde cada canas-

ta de compra en el mercado. Ahí está elmayor negocio para los productores agro-pecuarios: que haya más demanda por susproductos en todo el país.

Notas1 Exministra del Midis.2 El Programa Nacional de Asistencia Alimen-

taria (Pronaa) fue creado en 1992 y funcio-

nó durante veinte años.3 Programa Nacional de Alimentación Escolar

Qali Warma (Niño Vigoroso), creado en mayo

de 2012 con el fin de brindar un servicio ali-

mentario a niños y niñas del nivel inicial (a partir de los 3 años de edad) y primario.

Uno de los intereses de Qali Warma es lograr que los productores locales puedan abastecer al programa, en una relación basada en la

competencia y no en el privilegio.

F o t o

M i d i s


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Educación en el campo:¿conectada con eldesarrollo rural?

Patricia Ames1

La educación rural, entendida como laescolaridad formal que se ofrece en lasáreas rurales de nuestro país, se ha ex-pandido notoriamente en las últimas dé-cadas. Pero, al mismo tiempo, y a pesarde logros significativos en la cobertura—creciente en inicial, casi universal enprimaria y bastante alta en secundaria—,su calidad, medida a partir de los logrosde aprendizaje que muestran sus estu-

diantes en los exámenes nacionales e in-ternacionales, está seriamente cuestio-nada debido a los bajos resultados. Laspercepciones de los pobladores rurales,basadas en observaciones constantes delos niños y jóvenes y sus desempeños,coinciden en este cuestionamiento: laeducación en las ciudades es mejor, porlo que, aquellos que pueden, invierten lonecesario para que sus hijos se escolari-cen en pueblos y ciudades cercanas.

Las medidas para cambiar este estadode cosas continúan siendo parciales einsuficientes: atienden un conjunto limi-tado de escuelas y, con frecuencia, re-sultan aisladas. Además, brillan por suausencia, en las políticas estatales, lasreflexiones en torno a qué educación ofre-cer en las áreas rurales, cómo ella puedecontribuir al desarrollo social, producti-vo y tecnológico de estos espacios y quéespecificidades requiere para esto. Sindesmerecer la importancia de que los es-tudiantes urbanos y rurales alcancen si-milares competencias comunicativas y

matemáticas, ello no puede ser el únicoelemento que defina la calidad de la edu-cación rural: su pertinencia, utilidad yeficacia en el propio contexto rural debe-rían también considerarse.

¿Debería la educación rural preparar alniño, niña o joven para aprovechar mejorlas oportunidades de su entorno, produ-cir más y mejor, generar más ingresos, di-versificar sus actividades, generar mayorriqueza que se reinvierta en el campo yque mejore de manera progresiva el bien-estar y las condiciones de vida en las áreasrurales? La respuesta puede resultar ob-

via; sin embargo, espoco lo que se hace,en concreto, en estadirección.

Una educaciónfuera decontexto

Para empezar, la lec-tura de los documentos curriculares mos-

traría rápidamente que el entorno ruraltiene poca cabida en los contenidos for-males de la enseñanza escolar. Queda enmanos del maestro «diversificar» estoscontenidos curriculares abstractos, tareano menor si se considera que aquél tam-poco ha sido formado en el conocimien-to crítico de la realidad rural en las insti-tuciones de educación superior. Por elcontrario, el maestro es formado (casicomo por default y con muy raras excep-ciones) para la ciudad, aunque en el 80%

o 90%2

de los casos inicie su trabajo enel área rural.La interculturalidad —que debiera ser

transversal al sistema— tampoco es par-te de la formación real de la gran mayoríade maestros. Por ello, no es raro obser-var en las aulas que se alienten muy pocolas conexiones necesarias entre saberesabstractos y situaciones concretas en lavida rural, o que se ignoren los múltiplesconocimientos que los niños y niñas ru-rales traen consigo. Es más frecuente quese identifiquen rápidamente aquellos

conocimientos que no tienen, dada susocialización y cultura diferentes —engran medida— de la urbana, que se tomacomo el ideal.

Notemos que al ignorar o marginar losconocimientos que traen niños, niñas y

jóvenes del sector rural, no solo no sonincorporados en el currículo, sino que setransmite una profunda desvalorizaciónde dichos conocimientos.

¿Cómo aprovechar las oportunidadesdel entorno si no las conocemos? ¿Cómo

producir más y mejor si la producciónagropecuaria misma es desvalorizada

como inferior en la sociedad e irrelevan-te en la escuela?

Un vínculo roto: educación ydesarrollo productivo

En el pasado, la preocupación por la vin-culación entre la educación rural y la pro-ductividad del sector agropecuario era muyclara: en las décadas de 1960 y 1970 existíala convicción de que la educación ofrecíala posibilidad de incrementar la capacidad

de los individuos (el acceso a información,por ejemplo) para adoptar tecnología quepermitiera aumentos en la productividad y,por consiguiente, una mejora en sus ingre-sos. Esto hizo posible la creación no solode escuelas, sino también de colegios agro-pecuarios destinados, justamente, a intro-ducir innovaciones y a formar a los jóve-nes para una mayor y mejor producción.

En la actualidad es sintomático que lamayoría de colegios agropecuarios conser-ven apenas su nombre, y poco del planinicial de ofrecer conocimiento especiali-zado e innovador. La mayoría se rigen por

Lamentablemen te, los maestro s ignoran y no alien tan los múltip les


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la misma currícula que cualquier escuelasecundaria y persiguen el mismo objetivo:el ingreso a la educación superior, más quela formación de profesionales y técnicosagropecuarios. La incorporación de cono-cimientos y tecnologías tradicionales adap-tadas a las frágiles condiciones de los An-des y la Amazonía, que se reclama desdelos ochenta, tampoco se encuentra presen-te en el ámbito escolar.

La desvalorización general de la activi-

dad agropecuaria ha hecho más fuerte laopción por escolarizarse con el fin de seguirestudios superiores y acceder al empleo ur-bano. Por ello, se entiende más cabalmentepor qué los pobladores rurales consideran«mejor» la educación en las ciudades: enefecto, es mejor si el proyecto es seguir es-tudiando y optar por empleos urbanos, puessocializa en hábitos, lenguajes, costumbresurbanas y, también, en adquirir conocimien-tos para este ámbito específico.

Las condiciones de producción en elcampo peruano son duras, en muchos ca-sos, mal remuneradas y gozan de poco pres-

tigio social. La formación escolar refuerza—lejos de examinarlas críticamente— es-tas desventajas al proponer la profesiona-lización y urbanización como metas idea-les. Al hacerlo fomenta claramente la mi-gración, más que la opción por la perma-nencia y la apuesta por el desarrollo local.Las limitaciones en las condiciones gene-rales de vida (servicios básicos, educati-vos y de salud) tampoco contribuyen: quie-nes logran más educación aspiran a vivir

en mejores condiciones y, para ello, se tras-ladan a pueblos y ciudades.

Desafíos pendientes: diversidade interculturalidad

Las zonas rurales ya no son espaciosde empleo únicamente agrícola, sino queexiste una diversidad de actividades eco-nómicas en la familia rural y una gran co-nexión y dinamismo con los centros po-blados urbanos. La escolaridad que lo-gren los miembros de la familia puede for-

talecer sus capacidades para desempeñar-se en diversas actividades, moverse flui-

damente entre campo y ciudad, proseguircon estudios superiores y migrar. Pero esuna educación que aún requiere dialogare incluir los conocimientos locales (desa-rrollar una dimensión intercultural), de caraa la realidad global, y examinar críticamenteel desprestigio social del productor agro-pecuario, asociado en gran medida al ra-cismo y la discriminación persistentes ennuestro país. Únicamente así podrá con-tribuir efectivamente no solo en la escola-

rización de los niños y niñas rurales, sinoen su desarrollo personal y social y en elde su entorno local y nacional.

Notas1 Antropóloga. Profesora de la Pontificia Uni-

versidad Católica del Perú. Investigadora

principal del Instituto de Estudios Perua-

nos. [email protected] Montero, Carmen; Ames, Patricia; Uccelli,

Francesca; Cabrera, Zoila (2005). Oferta,demanda y calidad en la formación de docen-tes: los casos de Cajamarca, Cusco, Piura,

San Martín y Tacna. Documento de trabajo

3. Lima: Preeduca-GTZ.

mientos que los niños y niñas rurales traen consigo. La interculturalidad no forma parte de la formación real de la mayoría de maestros.

F o t o R i c a r d o M a r a p i


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A pesar de que el Convenio 169 de la OIT2sobre pueblos indígenas está vigente en elPerú desde 1995, es recién con la Ley 297853,de 2011, y con su reglamento, el DecretoSupremo 001-2012, que comienza a anali-zarse el tema con mayor rigor. Más allá delas dificultades que implica su ejecución,la intención y racionalidad de la norma esreconocer un derecho legítimo y hacer via-ble una convivencia entre actividad eco-nómica extractiva, expectativas legítimas ycalidad de vida.

Nuestra ley obliga a que se consulten

aquellas medidas legislativas o administra-tivas que pudieran afectar los derechoscolectivos, la existencia física o la identi-dad cultural de dichos pueblos. La consul-

Consulta previa: una beneficiosa obligación,pero difícil de llevar adelante

Baldo Kresalja1

ta tiene por objeto alcanzar un acuerdoentre el Estado y los pueblos indígenas através de un diálogo intercultural. La leycontempla principios que deben cumplir-se para que la consulta sea válida; por ejem-plo, las características de los pueblos a serconsultados y las etapas del proceso; así como algunas obligaciones de las entida-des estatales.

En la actualidad, los puntos en debate másimportantes son el carácter no vinculante,para el Estado, de las consultas efectuadas—salvo en los casos de acuerdo—; el reco-

nocimiento solo a derechos colectivos yno individuales; y, en general, las condi-ciones óptimas o aceptables para llevaradelante la consulta.

Consulta ymovimientos

sociales

La normativa jurídi-ca sobre la consultaprevia se vincula a laactuación y presión,durante los últimosaños, de diversos mo-vimientos sociales, dispersos pero soste-nidos a lo largo del espacio y del tiempo,debido a una conflictiva relación con lasindustrias extractivas, mineras, petroleras

y gasíferas. Hay que advertir que esosmovimientos no se generaron usualmenteen forma espontánea, sino que fueron nu-tridos y alentados por personas e institu-

En setiembre de 2011, en el poblado amazónico de Imacita, en Bagua, el presidente Humala promulgó la esperada Ley de Consulta Previa. Sin embargo, la implementación del mecanismo ha sido engorrosa, poniendo

F o t o P a l a c i o d e G o b i e r n o


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ENERO de 2014 21

ciones, laicas y religiosas, tanto de origennacional como internacional.

En ese contexto, es necesario recordarque la historia social y económica del Perútiene una antigua y no siempre satisfacto-ria relación con la extracción minera. Ahorabien, los movimientos sociales adquierenfuerza y legitimidad social no solo por loseventuales abusos y conductas de lasempresas extractivas, sino también por suimpacto en determinado espacio geográfi-co y en el uso del agua, pues suele alteraren forma importante la vida económica ycultural, produciéndose un conflicto entrelo tradicional y lo moderno.

No cabe duda de que, en la actualidad,la actuación de las empresas extractivasinfluye, con intensidad diversa, en la vidasocial y política del Perú, y que la dinámicadel conflicto enfrenta a los movimientos

sociales casi siempre con el Poder Ejecuti-vo, sea a través de movilizaciones pacífi-cas o violentas, o mediante negociaciones.Y no cabe duda, tampoco, de que para en-

tender las demandas de los pueblos indí-genas hay que conocer la economía políti-ca de la cual forman parte y las característi-cas sociológicas e históricas del conjuntohumano, de la región y del país.

El reto de fondo: manejar elconflicto

El reto que se presenta hoy es cómopoder manejar correctamente la extendidaconflictividad social vinculada a las indus-trias extractivas; en qué medida puedenprotegerse los derechos humanos y losactivos ambientales, pero también el uso ydestino de los ingresos que generan esasindustrias, pensando, a largo plazo, en cuá-les serán las actividades económicas y so-ciales de los pueblos vinculados a las in-dustrias extractivas una vez que estas ha-yan cumplido su objetivo. Justamente, con

el objeto de racionalizar en forma positivala actuación de los poderes públicos y losintereses de los pueblos afectados es quese ha diseñado el mecanismo de la consul-ta previa, que podría tener, en lo que es susingularidad, algunas conexiones con lossistemas de democracia directa.

Y es importante tener presente, para laadecuada viabilidad de la consulta, algunasde las dificultades diagnosticadas para lossistemas de la democracia directa. La prime-ra es la dificultad técnica para llevar adelan-te la consulta, lo que en los países más avan-zados ha disminuido por los avances tec-nológicos, pero que sigue presente en lamayoría de los pueblos y caseríos del terri-torio nacional. La segunda dificultad se re-laciona con el carácter racional del procedi-miento utilizado para adoptar una decisión.

¿Es viable y conveniente laconsulta previa?

En primer término, cabe señalar que lasexigencias de la ley para llevar adelante laconsulta no resultan fáciles de implemen-

tar. Varias son las razones de que ello seaasí, desde la desconfianza que generan enun sector del mundo urbano y en el gobier-no de turno las demandas de los pueblosafectados, hasta la determinación de si al-gunos movimientos sociales son tan radi-cales que plantean un divorcio con el sis-tema político y económico vigente, o de sisu actuación se vincula más bien a la satis-facción de exigencias concretas. A ello sesuma cierta desconfianza por la presenciade ONG internacionales; la necesidad de

formular las consultas en los idiomas origi-narios; la imposibilidad real de que las po-

blaciones indígenas —y, en general, la ma-yoría de la población— comprendan a ca-balidad complejos asuntos técnicos al in-terior de los proyectos extractivos; y lacomprobada, en varios casos, intervenciónpolítica de dirigentes al borde de la ilicitud.Por otro lado, la presión que siente el Go-bierno central para autorizar prontamentelas inversiones proyectadas por las indus-trias extractivas se asienta en que tendránun efecto positivo en la recaudación fiscaly, consecuentemente, permitirán la satis-facción de necesidades básicas muy con-sensuadas. Todo ello lleva a pensar que elsistema, tal como está diseñado, mereceser cuidadosamente perfeccionado.

No se trata de la supresión de un dere-cho ampliamente reconocido y justificado.Está fuera de duda que las opiniones y crí-ticas vinculadas a las actividades de las

industrias extractivas deben ser atendidas,pero, al igual de lo que ha venido suce-diendo con la revocatoria de las autorida-des municipales, el mecanismo de la con-sulta previa se presenta tan engorroso parala burocracia central y regional, que su exis-tencia como efectivo instrumento futurode gobierno es de difícil predicción.

La existencia de un importante númerode disposiciones legales extranjeras sobrela materia, así como de menciones en con-venios internacionales, y también una juris-prudencia internacional y local bastantenumerosa, no necesariamente aseguran laconveniencia, la oportunidad o que se adop-te una correcta decisión en una materia es-pecífica. Si el problema generado por la ex-plotación de recursos naturales no se en-frenta en forma creativa y realista y, más bien,por inercia o conveniencia coyuntural semantiene el sistema actual, el riesgo es quegobernantes de cualquier signo político bus-carán soslayar el procedimiento de consul-ta o embaucar a las mayorías urbanas conhistorias que no reflejarán la realidad de lo

ocurrido. Y detrás de todo ello estarán, comoun sustituto a una consulta de difícil viabili-dad, con un «programa socialmente respon-sable», las multinacionales mineras, ávidasde extraer, como ha sucedido tantas vecesen la historia del Perú, riquezas que no tie-nen retorno y que la frivolidad e ignoranciade la dirigencia nacional han dilapidado sinevaluar el futuro de sus connacionales.

Notas1 Abogado, exministro de Justicia.2 Organización Internacional del Trabajo (OIT).3

Ley del Derecho a la Consulta Previa a losPueblos Indígenas u Originarios.obre su funcionalidad.


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Cambio climático y agricultura:una relación con un fuerte

impacto en el Perú Julio C. Postigo1

pacto directo de ambos tipos de eventosen la producción agraria tiene consecuen-cias en los medios de vida de los produc-tores y la seguridad alimentaria nacional.

Una respuesta al cambioclimático

La respuesta sectorial más integral y demayor alcance frente al cambio climático esel Plan de Gestión de Riesgo y Adaptaciónal Cambio Climático (Plan Gracc 2012-2021),que, liderado por el Ministerio de Agricultu-ra y Riego, es un instrumento de gestiónque vincula estrategias, lineamientos depolítica, propuestas y acciones, desde elgobierno nacional hasta los gobiernos lo-cales. El método descentralizado y partici-pativo del Plan se combina con una pers-pectiva de gestión de riesgos, análisis deexposición y sensibilidad frente a eventosclimáticos extremos. El resultado mapea lavulnerabilidad de doce cultivos y tres forra-

jes, analiza los riesgos de cultivos y crian-zas, por evento climático en cada región. Eldocumento contribuye, pasando del diag-nóstico a la propuesta, con 159 proyectos,articulados en cinco ejes estratégicos: in-vestigación, tecnología e información; pre-paración y respuesta a emergencias; pre-vención y reducción de riesgos; planifica-

ción para el desarrollo; y mejoramiento decapacidades locales.

El cambio climático y sus efectos son in-negables; más aún, muchos de los cam-bios observados desde la mitad del siglopasado, no tienen precedentes en rangosde décadas a milenios. De acuerdo con elPanel Intergubernamental de Cambio Cli-mático2 (IPCC, por sus siglas en inglés),los océanos y la atmósfera se han calenta-do, la cantidad de nieve y hielo ha dismi-nuido, el nivel del mar ha subido y la con-centración de gases de efecto invernadero(GEI) ha aumentado. La tasa de elevación

del nivel del mar desde la mitad del sigloXIX es mayor que la tasa promedio de losdos milenios anteriores. Además, cada unade las últimas tres décadas fue sucesiva-mente la más caliente desde 1850.

Las actividades productivas humanas,mediante la combustión de combustiblesfósiles, son la causa dominante en el ca-lentamiento del planeta. Entre 1750 y 2011,las emisiones de dióxido de carbono (CO

2)

—producto de la combustión de combus-tibles fósiles y la producción de cemen-

to— son de 375 GtC (gigatoneladas)3

, y lasemisiones derivadas de la deforestación yotros cambios de uso del suelo suman 180GtC4. Asimismo, la velocidad del cambio seestá acelerando. Investigaciones recientesestiman que al menos 1 billón de personasviven en zonas cuyo clima superará suslímites históricos de variabilidad en 2050 yque estos climas sin precedentes ocurriránmás pronto en los trópicos, donde se con-centran países de bajos ingresos5.

Impactos ypérdidas

La relación entrecambio climático y agri-cultura es bidireccio-nal: en un sentido, laagricultura —comofuente de emisiones deGEI— está entre lascausas del cambio climático; en otro, estetiene efectos sobre aquella. En el primersentido, se estimó que del total de emisio-nes de GEI del Perú en 2000, 47% se debíanal cambio de uso del suelo y la silvicultura,y 18.9% se atribuían a la agricultura. De lasemisiones agrícolas, 46% y 43% correspon-den a la fermentación entérica del ganado(fundamentalmente, vacuno) y las emisio-nes de óxido nitroso (N

2O) por el uso de

fertilizantes6, respectivamente.En el segundo sentido, el cambio climá-

tico impacta en la agricultura tanto median-te los eventos extremos como por la soste-nida modificación, principalmente, en la

precipitación y temperatura. Se estima queen el periodo 1995-2007 se perdió la pro-ducción de 445 mil hectáreas (con pérdi-das de S/.2,600 millones para el Estado) porefecto de la variabilidad climática7. La ca

la revista agraria nº 158 - enero

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