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La responsabilidad jurídica del Estado mexicano en la protección del derecho a la movilidad, Estudio y propuesta en el Distrito Federal
Jorge Gaviño Ambriz
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DEPARTAMENTO DE ESTUDIOS JURÍDICOS DEL ESTADO
La responsabilidad Jurídica del Estado Mexicano en la Protección del Derecho a la Movilidad, estudio y propuesta en el Distrito Federal.
Jorge Gaviño Ambriz
Tesis presentada para aspirar al Grado de Doctor por la Universidad de Alicante
Programa de Doctorado en Derecho Ambiental
Dirigida por: Dr. D. José Juan González Márquez
Dr. D. Gabriel Real Ferrer
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“LA RESPONSABILIDAD JURÍDICA DEL ESTADO
MEXICANO EN LA PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA
MOVILIDAD, ESTUDIO Y PROPUESTA EN EL DISTRITO
FEDERAL”
INDICE
Contenido Pág.
INTRODUCCIÓN ................................................................................................. 8
CAPITULO I LA MOVILIDAD, ELEMENTOS QUE LA DETERMINAN Y SU
PLANEACION. .................................................................................................. 14
1. La movilidad como fenómeno social en las ciudades. ................................... 14
2. Conceptualización de la movilidad. ............................................................... 20
2.1 Connotaciones de la movilidad y su entendimiento como sustentable. ... 29
3. Elementos que determinan la demanda de movilidad. .................................. 34
3.1 El Hábitat. ................................................................................................. 34
3.2 El territorio, la ciudad y su crecimiento. .................................................... 38
3.3 La población. ............................................................................................ 48
3.4 Oferta de movilidad. ................................................................................. 50
4. Externalidades asociadas a la movilidad. ...................................................... 54
4.1 Contaminación atmosférica. ..................................................................... 58
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4.2 Indiscriminado uso de vehículos privados. ............................................... 62
4.3 Pérdida de tiempo en los traslados. ......................................................... 64
5. La planeación en la movilidad. ...................................................................... 67
5.1 La planeación urbana. .............................................................................. 68
5.2 Factores que deben considerarse en la planeación de la movilidad. ....... 74
5.2.1 Dinámica de la población. .................................................................. 75
5.2.2 Dinámica económica. ......................................................................... 78
5.2.3 El género. ........................................................................................... 81
5.2.4 Grupos vulnerables. ........................................................................... 83
5.2.5 Cultura y hábitos sociales. ................................................................. 86
5.3 La gestión de la movilidad. ....................................................................... 89
CAPITULO II EL DERECHO HUMANO A LA MOVILIDAD. ............................ 94
1. Noción y características de los derechos humanos en general. ................ 94
2. Fundamentación de los derechos humanos. ........................................... 102
3. Conceptualización del derecho humano a la movilidad. .......................... 105
4. Instrumentos supranacionales que plantean el derecho a la movilidad. .. 112
4.1 Declaración universal de derechos humanos emergentes. ................ 113
4.2 Carta mundial de derecho a la ciudad. ............................................... 116
4.3 Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad. ................ 119
4.4 Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad. .. 122
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4.5. Convención contra la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (CEDAW). ................................................. 124
4.6 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
.................................................................................................................. 125
5. El alcance del Derecho humano a la Movilidad, sus principios. ............... 129
5.1 Disponibilidad. ..................................................................................... 133
5.1.1 Resiliencia. ................................................................................... 135
5.2 Accesibilidad. ...................................................................................... 141
5.2.1 Accesibilidad Material. ................................................................. 143
5.2.2 Accesibilidad económica o Asequibilidad. ................................... 146
5.3 Calidad. ............................................................................................... 147
5.3.1 Seguridad. ................................................................................... 150
5.3.2 Eficiencia. ..................................................................................... 167
5.4 Equidad y No discriminación. .............................................................. 176
5.5 Sostenibilidad. ..................................................................................... 180
5.6 Acceso a la información, participación y corresponsabilidad social. ... 189
5.7 Aceptabilidad y exigibilidad. ................................................................ 192
6. Necesidad del establecimiento del principio de entorno integral de la
movilidad. ..................................................................................................... 193
CAPÍTULO III LA MOVILIDAD EN MEXICO, Y EL RÉGIMEN JURÍDICO
FEDERAL APLICABLE. ................................................................................. 197
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1. La movilidad en México. ........................................................................ 197
1.1. Consideraciones preliminares. ........................................................... 197
1.2. Población y Territorio. ........................................................................ 201
1.3 El Desarrollo Urbano y sus problemáticas asociadas. ........................ 202
1.3. Medios de Transporte. ....................................................................... 216
1.4. Externalidades negativas. .................................................................. 230
2. El régimen jurídico Federal aplicable a la movilidad. ............................... 245
2.1. Régimen Constitucional ..................................................................... 247
2.3. Competencia Federal en materia de infraestructura y ordenación vial
.................................................................................................................. 254
2.4. Competencia concurrente en materia de Desarrollo Urbano. ............ 261
3. La Ley General de Asentamientos Humanos. .......................................... 267
4. El Sistema de planeación nacional. ........................................................ 280
4.1. El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. ....................................... 286
4.2. Programa Nacional de Desarrollo Urbano. ........................................ 289
4.3 El Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano ..... 295
4.4. El Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes. ................ 297
5. Regulación Federal en materia ecológica relacionada con la movilidad. . 301
5.1 La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. 303
5.2. La Ley General de Cambio Climático. ............................................... 311
6. El Fondo Metropolitano. ........................................................................... 320
7. La libertad de tránsito y la movilidad. ....................................................... 337
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8. Iniciativas de reforma Constitucional en materia de movilidad. ............... 343
9. Situación regulatoria los Estados de la República en materia de movilidad.
..................................................................................................................... 351
CAPÍTULO IV EL DERECHO A LA MOVILIDAD EN EL DISTRITO FEDERAL.
......................................................................................................................... 371
1. Características y problemáticas particulares de la movilidad en el Distrito
Federal. ............................................................................................................ 372
1.1 Territorio y población. ............................................................................. 373
1.2 Actividades que concentra. .................................................................... 374
1.3 Baja densidad y expansión de la ciudad. ............................................... 375
1.4 Uso de los medios de transporte. ........................................................... 377
1.5 La Infraestructura vial. ............................................................................ 381
1.6 Inadecuado diseño urbano. .................................................................... 382
1.7 Uso indiscriminado del automóvil particular. .......................................... 384
2. Antecedentes de la regulación jurídica de la movilidad en el Distrito Federal.
......................................................................................................................... 386
3. Análisis de la Ley de Movilidad del Distrito Federal. ................................... 394
3.1. El Derecho Humano a la movilidad conforme a la LMDF. ................... 400
3.2 Análisis dogmático del derecho a la movilidad contemplado en la Ley de
Movilidad. ..................................................................................................... 402
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3.3 Principios del Derecho a la Movilidad reconocidos en la LMDF y su
aplicación. .................................................................................................... 407
3.3.1 Accesibilidad. ................................................................................... 409
3.3.2 Seguridad. ........................................................................................ 428
3.3.3 Calidad. ............................................................................................ 442
3.3.4. Igualdad. ......................................................................................... 448
3.3.5 Sustentabilidad. ................................................................................ 457
3.3.6 Eficiencia. ........................................................................................ 472
3.3.7 Resiliencia. ....................................................................................... 482
3.3.8 Multimodalidad. ................................................................................ 484
3.3.9 Participación y corresponsabilidad social. ....................................... 490
3.3.10 Innovación tecnológica. .................................................................. 493
3.3.11 Jerarquía de movilidad. .................................................................. 494
4. La planeación de la movilidad. .................................................................... 507
4.1 El Programa Integral de Movilidad. ........................................................ 514
V. CONCLUSIONES. ...................................................................................... 527
VI. FUENTES CONSULTADAS. ..................................................................... 548
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INTRODUCCIÓN
Dentro de todo contexto social existen diversas necesidades básicas de las
personas, una de ellas se centra en las de sus desplazamientos, motivados por
la necesidad de acceder a los diversos satisfactores que como persona
requiera.
En el ámbito urbano el incremento de la población ha traído como
consecuencia natural el crecimiento de los centros de población y de las
ciudades en general.
Derivado de este crecimiento, así como del desarrollo de la sociedad, han
surgido diversas necesidades para el debido desarrollo de las personas en la
misma; entre estas se encuentran las relativas al espacio necesario para la
habitación de las personas, los espacios públicos para que sean brindados los
diversos servicios públicos que otorga el Estado como los de educación y
salud, así como de los diversos destinados a la convivencia, recreación y
demás actividades que son desarrolladas por las personas en sus
interacciones sociales.
El crecimiento urbano presupone un incremento de la actividad productiva rural
para satisfacer las necesidades alimentarias de la población; en consecuencia,
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la utilización del territorio del Estado se efectúa en diversas formas y
modalidades que representan una concentración poblacional disímil, y con
necesidades espaciales y de desplazamientos diversas.
De esta forma, en aquellas ciudades con altas concentraciones de actividades
económicas, productivas, de servicios o políticas, las necesidades de
desplazamiento de las personas son elevadas, aunado a que si en las mismas
se presenta una densidad poblacional altamente elevada, resulta necesaria
una forma organizacional que garantice que los medios disponibles para el
desplazamiento de las personas sean suficientes para atender las necesidades
de transportación.
La visión orientada a la satisfacción de las necesidades de desplazamiento de
las personas mediante la dotación de medios de transportación, constituye
precisamente la visión tradicional del transporte, el concepto de movilidad
implica una concepción mucho más amplia, la cual tiene la orientación de cubrir
todas las necesidades básicas de las personas cuando éstas realizan sus
desplazamientos.
Así, el concepto de movilidad se encuentra orientado a que los
desplazamientos que las personas realicen, para satisfacer sus necesidades y
acceder a las oportunidades de trabajo, educación, salud, recreación y demás
que ofrezcan las ciudades o requieran los individuos en lo particular, sean
efectuados de una forma eficiente, de una forma tal, que esta actividad no
represente un demerito en su calidad de vida y por consecuencia sea realizada
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bajo parámetros cualitativos que den condiciones de calidad, seguridad,
disponibilidad, accesibilidad y sustentabilidad en sus desplazamientos.
Esto es, la acepción de la movilidad, es propiamente una construcción que
engloba las cualidades deseables en los desplazamientos de las personas, por
lo que es una visión integral e incluyente, modificable a través de las variantes
que con el paso del tiempo repercutan en un beneficio a las personas al
realizar esta actividad.
En ese sentido, la concepción de la movilidad se encuentra ligada a la
satisfacción de las necesidades de las personas, la cual es la premisa
fundamental en la que se basa para considerarla como un derecho humano;
por lo que las necesidades mínimas de la población en la materia, deben ser
garantizadas por las autoridades del Estado que se trate.
Cabe hacer mención que las necesidades de desplazamiento de las personas,
se presenta en todos los ámbitos, ya sea de las grandes ciudades, de las
pequeñas o naturalmente hasta en el medio rural, las características propias de
cada persona constituyen problemáticas y necesidades específicas a atender,
siendo que la necesidad de desplazamiento es inherente a todas las personas
con independencia del medio en el que se desenvuelvan.
En ese sentido, en la literatura especializada es común el término de movilidad
urbana, el cual alude a la necesidad de desplazamiento de las personas en las
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ciudades bajo la visión del concepto de la movilidad en los términos reseñados,
empero se acota a la interacción y actividad de las personas en las ciudades.
No obstante a lo anterior y tomando en consideración que esta necesidad es
inherente a todas las personas, con independencia del medio en el que se
desenvuelvan, en el presente trabajo no se alude a la concepción de movilidad
urbana, sino en forma general de movilidad.
Cuando existe una debida planeación e implementación de políticas públicas
por parte del Estado tendentes a asegurar el desplazamiento de las personas
bajo los parámetros que presupone el concepto de movilidad, se está en el
rumbo adecuado para garantizar las necesidades básicas de la población en la
materia, por el contrario, de no existir, resultar deficientes o descoordinadas,
evidentemente existirán afectaciones a las personas, su demerito a la calidad
de vida, así como de la sociedad en general, pues padecerán todas aquellas
externalidades negativas asociadas a la movilidad.
Bajo este sumarísimo panorama, en esta tesis doctoral se analizará el
fenómeno de la movilidad, desde su análisis filosófico, conceptual, serán
estudiados los elementos que influyen para que la movilidad sea eficiente,
abordando el tema de cómo la movilidad es concebida como un derecho
humano, y los alcances que éste debe tener partiendo de la base contenida en
los principios que en ámbito nacional y supranacional han sido conceptuados.
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Lo anterior, con el objeto de revelar el grado de avance y responsabilidad que
en México ha asumido el Estado en la materia, y más específicamente en el
Distrito Federal donde la movilidad de las personas se encuentra mayormente
afectada, donde además, es una de las únicas demarcaciones territoriales en
las que se cuenta con una legislación específica en la materia.
Para lograr lo anterior, la presente tesis se divide en cuatro capítulos.
En el primero, se encuentra enfocado a plantear todos los aspectos sustantivos
relativos de la movilidad, desde acotar la acepción moderna del concepto de
movilidad, así como señalar los elementos que determinan la demanda de
movilidad y las necesidades particulares de ésta como aspectos que definen
las condiciones cualitativas que subyacerán al ejercicio del derecho.
En el segundo capítulo, se estudiará el derecho humano a la movilidad,
partiendo en principio de la noción básica de os derechos humanos y como se
forman, posteriormente se analizaran los instrumentos internacionales que dan
origen al derecho humano a la movilidad, para finalmente reseñar cual es el
alcance de este derecho basado en los principios y condiciones de derechos
humanos que conforman sus principios propios.
En el tercer capitulo, se estudiará la forma fáctica de como se presenta el
fenómeno a la movilidad de forma general en México, para hacer una posterior
reseña de como se encuentra regulado conforme a las disposiciones federales
en vigor, para estar en posibilidad de advertir si el sistema normativo federal es
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suficiente y se encuentra organizado de forma tal que garantice el derecho a la
movilidad.
En el cuarto capítulo será estudiado con mayor detenimiento la movilidad en el
Distrito Federal, dentro del ámbito de la Ley de Movilidad del Distrito Federal,
con los alcances propios que ésta le ha atribuido al derecho a la movilidad,
analizando las estrategias que se asumen en la misma para el aseguramiento
de este derecho y conforme a las condiciones imperantes en la ciudad, para de
igual forma, advertir las áreas de oportunidad en la materia.
Finalmente, serán formuladas las conclusiones basadas conforme al estudio
realizado, con el objeto destacar el grado de avance en la conformación del
derecho humano a la movilidad en México.
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CÁPITULO I
CAPITULO I LA MOVILIDAD, ELEMENTOS QUE LA DETERMINAN
Y SU PLANEACION.
1. La movilidad como fenómeno social en las ciudades.
A través de la historia, la demanda del espacio en las ciudades1, o del
conceptuado como espacio urbano2 ha ido en crecimiento, y es en él en donde
se encuentran todo tipo de satisfactores para las personas.
Ante el crecimiento de la población, el espacio urbano se ve comprometido, y
los servicios y bienes encarecidos, poniendo en riesgo tanto la calidad como la
accesibilidad a los mismos.
Esfuerzos aislados, imitación de acción de otras ciudades con culturas,
necesidades y realidades distintas, planes emergentes de soluciones
temporales, crecimiento sin planificación, entre otros factores, han dado como
resultado una situación calificada de grave por la Organización de las Naciones
1“Ciudad, (Del lat. civĭtas, -ātis). 1. f. Conjunto de edificios y calles, regidos por un ayuntamiento, cuya población densa y numerosa se dedica por lo común a actividades no agrícolas. 2. f. Lo urbano, en oposición a lo rural.3. f. Ayuntamiento o cabildo de cualquier ciudad. 4. f. Título de algunas poblaciones que gozaban de mayores preeminencias que las villas.“ Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, versión electrónica, contenido de la 22.ª edición y las enmiendas incorporadas hasta 2012. 2“Urbano, na. (Del lat. urbānus). 1. adj. Perteneciente o relativo a la ciudad.“Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, versión electrónica, contenido de la 22.ª edición y las enmiendas incorporadas hasta 2012.
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Unidas en la década de los 70´s del siglo XX3. La problemática de los
asentamientos humanos, considerado como fenómeno social y objeto de
estudio fue analizado bajo el espectro de las bases de orden económico
internacional y de los principios de equidad, justicia y solidaridad.
La problemática es analizada, expuesta, propositiva y formalizada en la
Declaración sobre los asentamientos humanos de Vancouver, de 11 de junio
de 1976, conocida como Hábitat: Conferencia de las Naciones Unidas sobre los
Asentamientos Humanos.4
Es en esta Declaración en la que se reconoce el urbanismo improvisado, el
desarrollo económico inequitativo, el deterioro social, las dificultades para
satisfacer las necesidades básicas, la desigualdad entre la población rural y
urbana e incluso dentro de la misma urbana, las tendencias de crecimientos
demográfico, atraso y dispersión rural, migración involuntaria, entre otros
aspectos.
Dentro de las oportunidades y soluciones, contenidas en la Declaración
Hábitat, se considera a los asentamientos humanos como instrumentos y
objetos de desarrollo, y bajo el esquema de solidaridad social se externa la
necesidad de generar espacios más habitables como resultado de la
3 En la Declaración sobre el establecimiento de un nuevo orden económico internacional, 1973, Los miembros de las Naciones Unidas convocan a un periodo extraordinario de sesiones de la Asamblea General para estudiar por primera vez los problemas de las materias primas y del desarrollo y considerar cuestiones económicas que enfrenta la comunidad internacional, dando las bases más importantes para las relaciones económicas bajo las que se regirán las relaciones entre los pueblos. 4HÁBITAT, Declaración sobre los asentamientos humanos de Vancouver, de 11 de junio de 1976, Hábitat: Conferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos, Pp. 1140 – 1150.
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participación social. Buscando lograr los principios generales como dignidad
humana, libre elección, armonía con el bien público, desarrollo económico,
igualdad entre hombre y mujer, justicia social, participación social, entre otros.
En la citada declaración, se plasmaron veinticuatro directrices de acción. En la
número 17 refiere que “Un asentamiento humano no es la simple agrupación
de gente, vivienda y lugares de trabajo. Debe respetarse y estimarse la
diversidad de características de los asentamientos humanos que reflejan
valores culturales y estéticos y deben preservarse para la posteridad las zonas
de importancia histórica, religiosa o arqueológicas y las zonas naturales de
valor especial. Deben proporcionarse y reconocerse lugares de culto, en
partículas en zonas de expansión de los asentamientos humanos, a fin de
satisfacer las necesidades espirituales y religiosas de los diversos grupos, de
conformidad con la libertad de expresión religiosa.”5
Es dentro de todos los elementos que tienen que ver con el tema de
asentamientos humanos, hábitat y ciudades sin importar su tamaño, donde el
tema de la movilidad de las personas cobra singular importancia, puesto que es
en este espacio en donde se desarrolla éste fenómeno, bajo los aspectos
cualitativos que el concepto presupone.
Para poder encuadrar de forma más adecuada a la movilidad y la problemática
que pueden representar sus externalidades cuando esta es ineficiente, deben
abordarse previamente algunos conceptos que a sitúan en el contexto social en
5Ídem., p 1148.
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el que se presenta este fenómeno.
La problemática no es simple. Pasa su análisis deben de ser considerados
diversos factores culturales, económicos y de dinámica social, que se reflejan
en una movilidad adecuada o inadecuada.
Por ejemplo, los congestionamientos, la inadecuada conectividad de los medios
de transporte y de sectores territoriales a diversas zonas con concentraciones
económicas o sociales mayores, son fenómenos o externalidades negativas
cotidianas que afectan a los habitantes de las ciudades o a los que por alguna
necesidad tienen que desplazarse hacia los mismos, generadas por diversos
factores, tales como la densidad de la población, así como de la concentración
de los bienes y servicios, las costumbres culturales, los factores económicos,
etcétera.
Las externalidades negativas asociadas a la movilidad, son fenómenos que en
principio pueden concebirse de afectación a los intereses individuales, pero
tienen impacto en el ámbito familiar, laboral y social, por lo que se convierten
en afectaciones colectivas.
Verbigracia, dentro de las externalidades negativas que se asocian a la
movilidad ineficiente en las ciudades y que representa una afectación colectiva,
es la contaminación visual, provocada por la saturación de publicidad en
diversas modalidades (carteles, espectaculares, muros, cortinillas, pantallas,
etc.) o la falta de espacios abiertos, que por una inadecuada planeación urbana
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que cuide del paisaje urbano priva a los habitantes de las ciudades de un
paisaje armónico y agradable.
Otras externalidades negativas asociadas a la movilidad ineficiente, es la
contaminación auditiva, siendo no solamente la generada por los mecanismos
que dan la movilidad en las ciudades, sino también la que puede ser
complementaria, como el ruido de bocinas de los conductores, así como la
música, los programas de noticias e incluso la televisión que utilizan los
conductores.
Dado que la contaminación del aire es una de las que causan mayores
afecciones a la salud de los seres humanos, en una visión antropocentrista,6 es
a la que se le presta mayor atención,
La contaminación del aire es generada por diversas fuentes de contaminación
que pueden ser fijas (como la generada por las industrias) o móviles (como la
generada por los vehículos). Se ha afirmado que en las ciudades con altas
densidades poblacionales, como en la Ciudad de México, dentro de las
principales fuentes de contaminación se encuentra el uso del automóvil.
Aquí la responsabilidad de estas emisiones es compartida. Lo es tanto de los
potenciales usuarios de los vehículos, puesto que éstos pueden decidir en usar
el vehículo particular, o realizar su movilidad de otras maneras más benéficas
6Antropocentrismo.1. m. Fil. Teoría filosófica que sitúa al hombre como centro del universo. Diccionario de la Lengua Española, Real Academia Española, versión electrónica, contenido de la 22.ª edición y las enmiendas incorporadas hasta 2012.http://lema.rae.es/drae/?val=antropocentrismo
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para el medio ambiente, como a través de medios de transporte colectivo; así
como también de los que se encuentran bajo el diseño de las ciudades y de los
propios medios de transporte.
De esta forma, la responsabilidad no solamente es de los usuarios de los
medios de transporte, sino que un papel fundamental lo tienen sus fabricantes,
donde en un juego entre ética y economía tendrían que generar productos más
amigables con el medio ambiente y como respuesta al compromiso social que
tiene el sector productivo.
Por ultimo podemos referir a las autoridades quienes son las garantes del
cuidado al bien jurídico tutelado relativo al medio ambiente adecuado, un
derecho universal que para protegerlo, las autoridades pueden apoyarse de
todos los conocimientos científicos desarrollados y aplicados en el ámbito
urbano y en la dinámica de la movilidad de las personas, a guisa de ejemplo
“para predecir los niveles de medición de contaminantes mediante el uso de
modelos matemáticos que utilicen la información sobre los niveles de emisión
vehicular; además de servirse de los mismos datos para obtener un análisis
comparativo sobre el desempeño.”7
La presente investigación tiene por objeto analizar el fenómeno de la movilidad
de las personas en términos generales, y particularmente en la Ciudad de
México, sin calificativo o caracterización alguna, ya que ello potencializa la
segregación de grupos por cuestiones diversas como potencialmente lo son: el
7 RIVEROS, Héctor G. CABRERA, Enrique, y MARTÍNEZ José, Emisiones vehiculares, Instituto de Física UNAM, p 3.
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lugar de lugar de residencia, cuestiones económicas, infraestructura,
características personales, costumbres, entre otras.
Al pugnar por un derecho que permite el desarrollo humano y de las
potencialidades del ser humano, se busca que sea reconocido para todos como
un elemento necesario para lograr ejercer otros derechos.
Es por ello que se analiza la responsabilidad jurídica del estado Mexicano ante
la protección del derecho a la movilidad como un derecho indispensable para
un desarrollo humano adecuado.
Para lograr una exposición más clara de lo que a movilidad de las personas
representa en su actual concepción, a continuación se desarrollan algunos
conceptos que precisamente la ubican dentro de la dinámica social en la que
se presenta este fenómeno.
2. Conceptualización de la movilidad.
Etimológicamente, la palabra movilidad deriva del latín mobilĭtas, que alude a
una cualidad de ser movible,8 esto es, la característica de que una cosa
determinada pueda ser móvil u objeto de desplazamientos.
Esta acepción da cuenta parcial respecto del tema objeto de estudio, ya que en
8REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la Lengua Española, versión electrónica, contenido de la 22.ª edición y las enmiendas incorporadas hasta 2012.
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el ámbito que se estudia, es precisamente conceptuada además como un
concepto que engloba condiciones específicas del desplazamiento.
De considerarse la acepción etimológica el concepto respectivo debería de
estar compuesto de dos o más palabras para lograr la amplitud del mismo, lo
cual sería poco práctico debido a la amplitud de cualidades específicas que el
concepto de movilidad de las personas actualmente presupone ante las
acepciones contenidas en diversos instrumentos legales.9
En cuanto hace a su amplitud material, entendida la movilidad como la acción
de desplazamiento para satisfacción de necesidades, puede inferirse que no se
limita a la persona, sino que se extiende a los propios bienes, esto es a
aquellos necesarios para lograr un grado de satisfacción adecuado. “En efecto,
la movilidad es un concepto vinculado a las personas o mercancías que desean
desplazarse o que se desplazan; se utiliza indistintamente para expresar la
facilidad de desplazamiento o como medida de los propios desplazamientos
realizados (pasajeros-km, toneladas-km)”.10
Precisamente, dentro de la amplitud y cualidades que la acepción de movilidad
se le pretendan atribuir, es que comienza a ser de una conceptualización
compleja, y es modificada al par de los cambios urbanos y de la propia
dinámica social, para poder cumplir con las necesidades de denominación a un 9En el artículo 9 fracción LVI Ley de Movilidad del Distrito Federal define movilidad como el “conjunto de desplazamientos de personas y bienes que se realizan a través de diversos modos de transporte, que se llevan a cabo para que la sociedad pueda satisfacer sus necesidades y acceder a las oportunidades de trabajo, educación, salud, recreación y demás que ofrece la Ciudad”, Es de advertirse que el concepto de movilidad considerado en la Ley citada hace referencia a movilidad urbana y no solo a movilidad en su acepción etimológica. 10SANZ, Alfonso, Movilidad y accesibilidad: un escollo para la sostenibilidad urbana, La construcción de la Ciudad Sostenible.
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fenómeno social presente, creciente y cambiante.
De esta forma, la acepción actual de movilidad debe ser incluyente, en relación
a los factores en los que se contextualiza el desarrollo de las ciudades y las
necesidades de sus habitantes, por lo que un concepto moderno debe dejar a
un lado el desplazamiento como acción única y pura, debiendo incluir todos los
aspectos objetivos y subjetivos que subyacen a la actividad del
desplazamiento.
Es entonces que actualmente se concibe una acepción muy amplia de lo que
representa la movilidad de las personas, en la que se incluyen condiciones
cualitativas que tienen por objeto la satisfacción de las necesidades de toda
persona que requiera desplazarse de un espacio a otro, implicando las de
desarrollo, educación, salud, consumo, recreación, culturales, abastecimiento,
limpieza, entre otras, sin importar la edad o condición.
Ahora bien, resulta imprescindible destacar que tradicionalmente existió la
concepción clásica del transporte, en donde se asumía que la satisfacción de
las necesidades de las personas en sus desplazamientos o respecto de su
movilidad, era solucionada con la dotación de medios de transportación.
Esta concepción tradicional supone que por la dotación masiva de medios de
transporte, son resueltas las necesidades de movilidad de las personas,
dejándose al lado aspectos cualitativos que subyacen a la acepción actual de la
movilidad.
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La concepción tradicional ha permeado a la sociedad en general, reflejada
tanto a la actividad Estatal inmersa en su planeación, como en los hábitos
culturales de las personas que estiman al medio de transporte individual como
aquél o como prácticamente el único que puede satisfacer sus necesidades de
desplazamiento.
Precisamente, en un estudio realizado en México el año 2008 respecto de la
demanda del consumidor en materia de movilidad, fue señalado: “Ante la falta
de un sistema de transporte público eficiente y confiable, un amplio sector de la
población ha resuelto sus necesidades de movilidad adquiriendo un automóvil,
con magros resultados. Entre 1986 y el año 2000, mientras el número de
vehículos privados aumentaba en cerca de medio millón de unidades, su
cobertura de la demanda de transporte alcanzaba apenas el 16%.”11
Dentro de la visión tradicional de transporte, la movilidad se centraba en origen-
destino a través del transporte público y la búsqueda de acceso a través de la
modalidad privada, siendo que lo que importaba era concentrar la cifra de
viajes/persona por día, para medir la eficiencia del transporte y con ello tazar la
movilidad; esto es, con cuestiones estadísticas sin considerar los aspectos
cualitativos y necesarios para la satisfacción de las necesidades y el desarrollo
del ser humano.
11CALVILLO Alejandro y MONCADA Gerardo, Eficiencia del transporte público y privado, Una propuesta desde los consumidores, El poder del consumidor, Octubre de 2008, Pp 5 y 6.
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La conformación de toda sociedad se da por la agrupación de individuos,12
unidad que por su definición lo indica, son indivisibles, pero a la vez muy
diversos. Así la búsqueda de satisfacción de las necesidades de cada uno de
ellos es muy diversa y atiende no sólo a cuestiones de condición social, sexo,
edad, ocupación, entre otras diversas, siendo insuficiente el quererlos adscribir
a grandes grupos sociales con características comunes y diferenciación de
grupos.
La dinámica de las ciudades ha traído como consecuencia su crecimiento, y
consecuentemente las necesidades de que esta cuente con satisfactores de las
personas, siendo que sin una planeación adecuada del desarrollo urbano, la
movilidad se presenta como un fenómeno a ser problematizado y estudiado
por diversas disciplinas; encontrándonos frente a concentraciones sociales que
para su desarrollo tienen que movilizarse atendiendo a una innumerable
combinación de espacios (educativos, laborales, recreación, salud, entre otros),
dependiendo la proximidad y de la distancia la demanda de movilidad que cada
individuo requiera ya sea por necesidad o deseo.
En la obra de Georges Amar titulada Homo Mobilis,13 y 14 la movilidad es algo
más que un transporte, es decir no se centra solo vehículos, infraestructura
12Individuo, dua. (Del lat. individŭus).1. adj. Individual. 2. adj. Que no puede ser dividido. REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la Lengua Española, , versión electrónica, contenido de la 22.ª edición y las enmiendas incorporadas hasta 2012. 13KORSTANJE Maximiliano E., Reseña, Departamento de Ciencias Económicas de la Universidad de Palermo, Argentina, Alteridades vol.23 no.46 México jul./dic. 2013 versión html Lecturas, Amar Georges, Homo Mobilis.La nueva era de la movilidad,SCIELO,La Crujía Ediciones, Buenos Aires, 2011, p 176. 14 El autor explica su concepto de religancia neologismo que atañe a (relation) en combinación con lazo (lien). Religancia se define como la creación de lazos y de sinergias entre redes de flujos urbanos de naturalezas muy diferentes: flujos de viajeros, de información, de energías, de mercancías, de calor, de residuos, de servicios, de formas culturales, etcétera
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traducida en vías de comunicación, flujos viales, tránsito entre otros elementos
que se concretaban a analizar origen y destino, la visión de Amar, respecto de
la movilidad es que es una institución de carácter social que modifica los
patrones de relación entre las personas y en consecuencia los
comportamientos individuales.
Precisamente, la movilidad es vista como una forma de pensar, como un
fenómeno que crea relaciones, luego entonces la religancia,15 que sustenta a
la movilidad, da la pauta de creación de tecnologías que permiten la
innovación.
Es importante hacer el señalamiento de que el la visión tradicional del
transporte ha sido remplazado por la acepción moderna de movilidad, que
incluye nuevas dinámicas como lo son: la valorización de ciertos espacios; la
no afectación de tiempo de recreación y descanso; disminución de los tiempos
de espera, entre otros, pero se destaca la creación de lo que da origen al título
de la obra un Homo Mobilis, es decir un nuevo ciudadano-móvil, ese individuo
creativo, que innova, que coproduce movilidad, y en el cual la problemática
ecológica es lo que detona el cambio de mentalidad, en beneficio y para la
satisfacción de las necesidades de las personas.
Por lo anterior es innegable la relación que se da entre la movilidad y el
transporte, “Dado que la movilidad es crucial para la calidad de vida, está
inextricablemente vinculada al sistema de transporte urbano. Ambos influyen 15 Religancia se define como la creación de lazos y de sinergias entre redes de flujos urbanos de naturalezas muy diferentes: flujos de viajeros, de información, de energías, de mercancías, de calor, de residuos, de servicios, de formas culturales, etcétera.
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directamente en la vida cotidiana de las personas y en sus actividades, y
desempeñan además un papel clave en todas las funciones de la sociedad.
Influyen asimismo en las oportunidades para participar en las actividades
sociales e interactuar con las comunidades sociales.”16
El diccionario de la Real Academia Española señala que la palabra transporte
refiere a: 1. m. Acción y efecto de transportar o transportarse. 2. m. Sistema de
medios para conducir personas y cosas de un lugar a otro.17 Esa misma obra
señala que transportar, (Del lat. transportāre), alude a: Llevar a alguien o algo
de un lugar a otro.18
Dentro del Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito
Federal 2011 y 2012, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal,
aludió a lo que los teóricos del transporte y urbanismo representaron mediante
un modelo básico de transporte y movilidad, que parte del estudio de la
interrelación existente entre las dimensiones generación de viajes (distribución
de viajes, elección modal y asignación de viajes) con el fin de responder a las
dimensiones individuales (por qué nos movemos, a dónde nos movemos, cómo
nos movemos y por dónde nos movemos),19 esquematizado de la forma
siguiente:
16 TRT, Gestión de la Movilidad, Transporti e Territorio, Parlamento Europeo, p 13. 17REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Op.Cit. 18Ídem. 19COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013, p 20.
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Dimensión individual Dimensiones de transporte
Por qué nos
movemos
La generación de viajes se refiere al número
específico de traslados que se originan en un
momento dado en una zona determinada, derivado de
los usos de suelo. A partir de la propensión que exista
para viajar en la zona, se determinarán las medidas
de frecuencia de los viajes que sean necesarias para
atender la demanda de movilidad de la zona en
cuestión.
A dónde nos
movemos
Se conoce como distribución de viajes, zona de
destino o análisis de intercambio entre zonas, y
describe los orígenes y destinos de los viajes que se
realizan en una zona determinada. Con esta
información se puede construir una tabla de viajes que
permita saber cuáles son las rutas más demandadas y
en qué horarios se genera tal demanda en dicha zona.
Cómo nos movemos La elección modal se construye a partir de la
interrelación de los dos elementos anteriores para
determinar cuál es la forma más viable de viajar,
dependiendo del destino y del motivo del traslado que
se realizará. De esta manera se puede estimar la
proporción de viajes que se harán por cada uno de los
modos disponibles.
Por dónde nos
movemos
La elección de ruta, también conocida como
asignación de viaje, se refiere al análisis donde se
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interrelacionan las tres variables anteriores con el fin
de ofrecer alternativas de rutas para llevar a cabo el
viaje deseado. 20
Como se advierte, este modelo confeccionado por los teóricos clásicos del
transporte, intenta dar respuesta concreta a planteamientos que suponen
necesidades de las personas en el transporte, sin embargo se advierte que es
limitado, a aspectos como origen-destino, número de viajes por día y la oferta
de modalidades de transporte, es decir elementos meramente cuantitativos, sin
que se revelen aspectos cualitativos.
El paradigma del transporte alude fundamentalmente al movimiento de
vehículos; es un aspecto meramente cuantitativo (número de viajes,
desplazamientos y pasajes); donde se califica la fluidez, eficacia y rapidez del
vehículo; donde el movimiento es un medio, y el pasajero es uno más en un
conjunto que se desplaza.21
El paradigma de movilidad alude al movimiento de personas, es decir, tiene
que ver con la accesibilidad de las personas a lugares, con el fin de que estas
puedan satisfacer sus necesidades de bienes, productos y servicios, sin
distinguir condición, género o edad de la persona, por ello, el movimiento tiene
un valor en sí mismo.22 La movilidad empodera a la persona, ya que el viaje
20Ídem., p 20. 21 Idem., p. 21. 22Ídem., p 21.
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tiene un valor intrínseco, con elementos cualitativos objetivos, que coadyuvan a
la igualdad y la convivencia colectiva.
La Comisión Económica para América Latina y el Caribe respecto del concepto
de movilidad refiere que “ofrece una perspectiva de los individuos en su
realidad socioeconómica y espacial (edad, género, categoría sociolaboral) más
amplio que el término transporte, el cual se limita a una relación de oferta y
demanda expresada esquemáticamente, por un lado, en cantidad de
infraestructuras y medios de transporte y, por el otro, en el número de
desplazamientos por persona por día, según motivo, modo, itinerario, tiempo.”23
Por ello un concepto moderno de movilidad da una concepción más amplia a la
que podría encuadrarse en el tema de transporte, e implica el trascender de
una condición cuantitativa en el desplazamiento, a una cualitativa, que implica
trascender al desarrollo del individuo en todas sus esferas, acorde con los
diversos roles que le corresponde cumplir.
2.1 Connotaciones de la movilidad y su entendimiento como sustentable.
En el entendido que la acepción moderna de movilidad, implica aspectos
cualitativos, conforme a las necesidades de las personas de acuerdo a su
entorno, como las sociales, culturales, económicas, tecnológicas, su medio
ambiente, entre otras, es que se han construido composiciones verbales con la
palabra movilidad, tales como movilidad eficiente, movilidad segura, movilidad
23 BALBO, Marcello, JORDÁN, Ricardo, SIMIONI, Daniela compiladores, La ciudad inclusiva, Cuadernos de la CEPAL 88, Santiao de Chile, 2003. pag. 175.
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accesible, movilidad multimodal, movilidad asequible, entre otras.
Todas ellas precisamente, aluden a un parámetro cualitativo determinado sobre
el cual subyace una necesidad específica de las personas en sus
desplazamientos, mismas que son analizadas en la presente tesis al
determinar los alcances de lo que se ha conceptuado como el derecho a la
movilidad, a través de los principios que se han reconocido.
No obstante, en este contexto, y derivado de su importancia, cabe destacar que
la composición más connotada es la de movilidad sostenible o sustentable.
Esta tiene su origen, en el ámbito de la satisfacción de las necesidades
personales medioambientales en materia de movilidad.
Al efecto, se advierte que al aludir al término de movilidad sostenible se
considera que “Un sistema de transporte sostenible debe ser algo más que
económicamente eficiente y financieramente solido. Debe ser también
favorable al medio ambiente, seguro e inocuo, y contribuir al desarrollo
social.”24
De esta forma, al hablar de movilidad sostenible, necesariamente tiene como
consecuencia referirnos a que los componentes que conforman el sistema de
movilidad, además de garantizar su funcionalidad y permanencia, deben en la
mayor medida de lo posible, ser lo menos perjudiciales en el entorno en el que
funcionan, además de brindar seguridad a los usuarios, con el objeto de que 24 SZYLIOWICZ, Joseph S.,Adopción de decisiones, transporte multimodal y movilidad sostenible: hacia un nuevo modelo, Unesco, Revista internacional de ciencias sociales 176, marzo 2003.
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los mismos tengan permanencia y sean benéficos para lograr el desarrollo
colectivo y que no comprometan a las generaciones futuras.
En ese sentido, la sostenibilidad es un término aplicado a la movilidad, que
pretende crear una conciencia colectiva con el objeto de lograr la permanencia
del sistema de movilidad, en beneficio de las personas y con el menor impacto
negativo posible.
“se trata de un concepto, que pretende movilizar la responsabilidad
colectiva para hacer frente al conjunto de graves problemas y
desafíos a los que se enfrenta la humanidad, apostando por la
cooperación y la defensa del interés general. Para avanzar en la
transición a la Sostenibilidad, entendida como un profundo
replanteamiento de las relaciones de los grupos humanos entre sí y
con el medio ambiente…”25
El binomio medio ambiente y ser humano y el enfoque de responsabilidad
social e intergeneracional, en el tema particular deriva a la movilidad sostenible
como una manera de desplazarse, de viajar, con un profundo respeto a todas
las demás personas, por lo que debe ir dirigido a residentes, peatones,
ciclistas, pasajeros del transporte público, así como a los demás conductores,
que implica la adopción de conductas que inhiban en la mayor medida de lo
posible la generación de externalidades negativas asociadas a la movilidad.
25OEI, La sostenibilidad o sustentabilidad como [r]evolución cultural, tecnocientífica y política, Programa de Acción Global un compromiso renovado por la educación para la sostenibilidad, sostenibilidad. Organización de Estados Iberoamericanos para la Educación la Ciencia y la Cultura, http://www.oei.es/decada/index.php
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Lo anterior implica que, conduciendo el coche o la moto (extensible a
transportistas y conductores de vehículos comerciales), hay que producir el
mínimo costo energético, contaminar lo menos posible, hacer menos ruido y
dar preferencia al otro usuario de la vía.
Una movilidad sostenible es también “un conjunto de viajes donde el costo
energético se minimiza, tanto en la elección del modo de transporte como
disminuyendo el número de viajes realizados y su longitud.”26 Un papel
fundamental es el que juega la tecnología y la combinación de medios de
transporte motorizados y los no motorizados.
Desde este momento, se destaca la relevancia de hacer referencia al
transporte no motorizado, como tendencia mundial para solucionar la
problemática de las externalidades negativas asociadas a la movilidad de las
personas, y abatir el impacto negativo al medio ambiente.
El Banco Mundial analiza este tipo de transporte no motorizado y refiere al
respecto: “A pesar de su importancia económica para los pobres— tanto como
modo de transporte como fuente de ingresos— y de sus ventajas ambientales,
el potencial del transporte no motorizado es a menudo no aprovechado o hasta
activamente suprimido. Una combinación de inversión en infraestructura,
gestión del tránsito y medidas financieras puede hacer al transporte no
motorizado más seguro y atractivo para el beneficio no solo de los muy pobres,
26 PARRADO Delgado,Carlos César, Movilidad sostenible, Ambiente Ecológico WWW, España, http://www.ambiente-ecologico.com/revist61/parrad61.htm
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que son económicamente cautivos del transporte no motorizado, sino también
de la población menos pobre.”27
Sí la movilidad supone aprovechar al máximo el uso de todos los modos de
transporte y organizar la comodalidad entre los distintos modos de transporte
colectivo y entre los diversos modos de transporte individual, también supone
alcanzar unos objetivos comunes de prosperidad económica y de gestión de la
demanda de transporte para garantizar la movilidad, la calidad de vida y la
protección del medio ambiente.28
Como puede advertirse, la sostenibilidad en la movilidad es imprescindible,
puesto que precisamente constituye el aspecto en materia medioambiental que
debe ser tomado en consideración como parte de la propia acepción, y en
consecuencia, parte integrante del derecho que a la movilidad.
Asimismo la sostenibilidad como se verá a lo largo del presente, debe ser un
aspecto toral en la toma de decisiones de las autoridades al momento de crear
las regulaciones y definir las acciones en materia de transportación,
considerando precisamente dentro de las políticas públicas respectivas, la
inversión en infraestructura para los que utilizan la bicicleta o realizan los
recorridos a pie, asi como los garantizar el acceso a medios masivos de
transporte, a efecto de garantizar su derecho a la movilidad desde esta
27BANCO MUNDIAL, Ciudades en movimiento: revisión de la estrategia de transporte urbano del Banco Mundial,p 155. 28COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, Libro verde, Bruselas, 2007, pág. 4, Documento de Trabajo de los Servicios de la Comisión, Public consultation in preparation for the Green Paper on urban mobility, SEC (2007)1209 – 25.9.2007.
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perspectiva que presupone un beneficio medioambiental.
Al igual que las demás condiciones cualitativas que presupone la acepción de
la movilidad, a lo largo de la presente tesis, se ahondará respecto del alcance
de la sostenibilidad vista como un principio que corresponde al derecho a la
movilidad.
3. Elementos que determinan la demanda de movilidad.
A continuación serán señalados los factores que al confluir determinan la
demanda de movilidad, esto por constituir los elementos materiales del
desplazamiento de las personas.
Cabe hacer mención que no obstante de figurar como elementos materiales, se
considera desde luego que estos elementos se encuentran determinados por
aspectos sociológicos, económicos y culturales, mismos que a su vez
determinan las necesidades cualitativas en los desplazamientos de la
población, siendo que tales aspectos forman parte del análisis del presente
capítulo.
3.1 El Hábitat.
En principio resulta conveniente aludir al hábitat, puesto que conforma una
acepción que da cuenta sobre el entorno donde se presenta el fenómeno de la
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movilidad y de donde al efecto nacen las necesidades específicas de las
personas en su movilidad.
La definición etimológica de Hábitat es muy estrecha, deja fuera elementos
característicos y esenciales de la naturaleza humana, los cuales son
necesarios para abordar el fenómeno de la movilidad. Etimológicamente se
entiende por hábitat el “lugar de condiciones apropiadas para que viva un
organismo, especie o comunidad animal o vegetal.“29
Para los efectos de esta tesis, es necesario considerar una concepción más
amplia de este concepto. Así concebimos al hábitat como “lugar espacial que
habita el ser humano, se refiere no solamente a las acciones físico-funcionales
e instrumentales de la vivienda, la ciudad y los territorios, sino a la forma como
los habitantes le damos sentido a nuestro hábitat y éste a su vez nos lo da al
ser parte esencial de la complejidad constitutiva del individuo y la sociedad.“30
El hábitat humano se compone tanto de elementos naturales como lo sugiere la
etimología, como los elementos culturales que son conformados por las
interacciones sociales. Es así que podemos encontrar una gran diversidad de
hábitats en el mundo ya que los elementos naturales y la forma de expresión
de una determinada sociedad, se combinan de innumerables maneras,
generando a su vez, una diversidad de necesidades y satisfactores de distinta
indole.
29REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Op.Cit. 30UN HÁBITAT, Hábitat y desarrollo humano, Cuadernos PNUD UN Hábitat, Investigaciones sobre desarrollo humano, Colombia, Pp 24 – 25.
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Precisamente, el elemento cultura dentro de la concepción del hábitat, juega un
papel fundamental y preponderante. Al efecto, Mauricio Beuchot Puente, refiere
que el concepto cultura no puede desarrollarse y considera que “una idea
amplia y muy elevada de cultura, sí hemos de tener por lo menos alguna que
nos oriente. La cultura puede ser vista, de manera muy amplia, como el cultivo
de todo aquello que nos ayuda a colocarnos en la realidad del entorno, no sólo
natural sino también social. En efecto no hacemos cultura sólo para sobrevivir,
sino también para convivir… de aquí se conectan la idea de cultura, la
identidad cultural y la de interacción cultural… En todo ello vemos la pugna
entre el derecho a la diferencia y el derecho a la igualdad… esto es, la tensión
entre los individuos considerados dentro de comunidades menores y los
considerados dentro de comunidades más amplias…”31
Es aquí donde tendremos el trabajo de romper paradigmas al colocar al sujeto
en la realidad social en la que se desenvuelve, ya que en lo que respecta a las
necesidades de su movilidad debe considerarse el entorno en el que se
desenvuelve, rompiendo con la idea de una zona urbana materialmente común
o idéntica a todas las existentes en el mundo, sino que deben ser considerados
elementos tan sensibles y complejos como los culturales, que permitan
identificación y en consecuencia aceptación de la población; lo cual resulta
efectivamente indispensable para las reglas de convivencia y legitimación de la
norma o del propio derecho.
Disgregado el concepto de hábitat de la generalidad como tema de estudio, 31BEUCHOT, Mauricio, Interculturalidad y derechos Humanos, Editoriales UNAM, Siglo XXI, México, 2005, Pp 9 y 10.
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donde se conjugan elementos naturales y culturales, es necesario
problematizar el mismo, lo cual se relaciona: “con la sostenibilidad del
desarrollo de las ciudades; con las formas de uso del suelo y con el tipo de
viviendas al que tienen acceso sus habitantes; con la interrelación entre la
ciudad y distintos problemas medioambientales como la contaminación y el
cambio climático; con la existencia de infraestructuras tan importantes para la
vida humana como el agua, el saneamiento o el transporte; con el desarrollo de
una economía urbana sostenible; con la inclusión o exclusión social que
determina la posición de cada individuo o grupo al interior de estos macro-
sistemas… hablar de hábitat humano significa adoptar una visión holística, que
sea capaz abarcar las complejas interrelaciones entre medio-ambiente,
recursos naturales, cultura, economía, calidad de vida, derechos humanos,
etc.”32
Como se advierte, el entorno multifactorial que presupone el concepto de
hábitat, tiene consigo una gran cantidad de problemáticas asociadas como las
listadas, mismas que forman parte de la consideración sobre las necesidades
personales de los habitantes de las ciudades, a lo cual deben corresponder
acciones y medidas en materia de movilidad que satisfagan la realidad
sociocultural.
La falta de consideración del hábitat específico en la planeación estatal de la
movilidad, puede llevar como consecuencia que el sistema de movilidad,
entendido como todos aquellos componentes que dan movilidad a las 32 BIANCHINI, María Chaira (Autor personal), Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (financiadora), Instituto de Estudios Políticos para América Latina y África (responsable) (Autores corporativos), Revista Global hoy.
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personas, como la infraestructura y los medios de transporte, no sea aceptado
socialmente, verbigracia la falta de aceptación de los medios masivos de
transportación, contra el automóvil particular, que si bien causa mayores
externalidades negativas, socialmente es más aceptado en lo individual.
Ahora bien, es precisamente dentro de este hábitat urbano en donde confluyen
los elementos tanto materiales, como culturales, que determinan las
necesidades de movilidad de las personas.
Dentro de los elementos materiales u objetivos que se confluyen en un espacio
para determinar la demanda de movilidad se encuentran: a) El territorio, que es
el espacio donde se encuentran las poblaciones o ciudades que ofrecen los
satisfactores a la población, b) La densidad poblacional.
3.2 El territorio, la ciudad y su crecimiento.
El suelo es el elemento básico del desarrollo de las poblaciones, al ser el
satisfactor de la vivienda, y de los estratégicos para el desarrollo, como el suelo
industrial, comercial y para la prestación de servicios; el cual es regulado en
forma especial, mediante el denominado derecho urbanístico.33
33 Conceptualizado desde la doctrina como el conjunto de normas preponderantemente de derecho público que regulan la planeación urbana y la ordenación del suelo en los centros de población. Sin dejar de lado lo estipulado por el derecho positivo mexicano que considera al derecho urbanístico como el conjunto de normas, preponderantemente de derecho público, que regulan la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población. LÓPEZ, Velarde, Op. Cit., Pp 5 y 7. El maestro José Pablo Martínez Gil, denota que se es una nueva rama del saber jurídico, sin embargo los aspectos considerados en esta división no quiere decir que hayan estado al
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Destaca la acepción que José Pablo Martínez Gil connota al derecho
urbanístico, considerándolo como el conjunto de normas jurídicas que tienen
por objeto la regulación de los seres humanos que inciden con el
funcionamiento de las ciudades, la adecuada organización de su territorio y la
correcta operación de los servicios públicos, con el objeto de proporcionar a
sus moradores el hábitat requerido por la dignidad de la humanidad.34
El suelo, es la materia que conforma un territorio determinado, donde se
edifican las poblaciones o ciudades, que a su vez, ofrecen diversos
satisfactores a la población.
Las conglomeraciones de población han sido denominadas y clasificadas de
diversas formas, como pueblos, rancherías, tribus, ciudades, urbes, centros de
población, etcétera, que en adelante para este tema referiremos genéricamente
como ciudades.
Es en estas, en donde precisamente nacen las necesidades de desplazamiento
de las personas, las cuales son definidas en gran medida a su vez por las
propias características de los centros de población.
margen de la regulación, y refiere que desde la fundación de la Colonia en la Ciudad de México fue trazada la capital y refiere que Alfonso García realizó el primer trazo de la capital virreinal en 1522 y refiere la emisión de reglamentos por parte de los ayuntamientos y autoridades centrales para regular en las ciudades de la Colonia el uso habitacional, agropecuario, comercial e industrial de la tierra urbana. 34 MARTÍNEZ Gil, José Pablo, El derecho Urbanístico, UNAM, México, p 33.
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La ciudad,35 es definida gramaticalmente, como el conjunto de edificios y calles,
regidos por un ayuntamiento, cuya población densa y numerosa se dedica por
lo común a actividades no agrícolas.36 y 37
La evolución de la acepción del término de cuidad, sin duda se encuentra
caracterizada por los aspectos ideológicos concebidos en cada época. Basta
hacer mención que a la ciudad se ha concebido como un espacio más que de
concentración material, como un espacio simbólico, ritual, religioso, como se
alude en la obra de Nuna-Denis Fustel de Coulanges, “La Ciudad Antigua”.38 y
39
35 Del latín civĭtas, -ātis. 36REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Op. Cit. 37 Esta definición deja atrás la concepción de que la ciudad era la asociación religiosa y política de las familias y las tribus y la formación de confederación por el respeto de las partes que le integraban. Asimismo deja atrás las concepciones de delimitación e incluso de amurallamiento de la misma para protección. 38 COULANGES de, Fustel, La ciudad antigua, Porrúa, México, 2012. 39 En esta obra se plantean diversas dimensiones y visiones de las ciudades. Con respecto a la formación de la ciudad, Coulanges señala que un culto especial fue lo que distinguió a la tribu, a la familia y la fratría, se encontraban excluidos los extraños al culto y no podían unirse, pues la religiones se oponían, pero como varías fratrías se unían para formar tribus respetando sus religiones, así varias tribus se unieron y fue así como surgió la ciudad. La ciudad era una confederación, ya que estuvo obligada por mucho tiempo a respetar la independencia de los grupos a todos los niveles que la integraban, (tribu, fratría, familia), tanto en cuestión religiosa como civil. Platón al referirse a la ciudad modelo, se refiere a las estructuras analizadas para la construcción de una sociedad regular. Coulanges distingue entre ciudad y urbe, no eran sinónimos ya que la ciudad era la asociación religiosa y política de las familias y las tribus; en cambio la urbe era el lugar de reunión el domicilio y sobre todo el santuario de la asociación. La urbe se formaba en un solo día, posterior a la constitución de la ciudad que era lo más difícil, una vez que las familias, las fratrías y las tribus habían convenido en unirse y en tener un mismo culto se fundaba al punto la urbe cuyo uso era el santuario, es entonces la creación de la urbe también un acto religioso. La fundación de una ciudad en el caso Roma, tiene una ceremonia religiosa donde participan los pobladores al rededor del fuego, saltando todos los varones de un lado a otro del fuego a efecto de ser purificados sobre las llamas, después Rómulo trazó un circulo e hizo un hoyo, donde depositó un puño de tierra, así lo hicieron los hombres que le siguieron, la tierra arrojada por los varones un puñado de tierra del lugar de donde provenían como símbolo de identidad y unión con sus antepasados.
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Precisamente, la acepción de la ciudad evoluciona desde su aparición,
“…cuando la ciudad deja de ser simbólica y lugar de representación
exclusivamente, y comienza a incorporar pobladores permanentes, se requiere
de una organización, de la infraestructura física de soporte y de las condiciones
mínimas de calidad de vida.”40
Conforme a ello, la ciudad pasa de ser un símbolo, para convertirse en
asentamiento de población, ya no es la ciudad religiosa a la que se hizo
referencia líneas arriba citando a Coulanges.
La acepción moderna y funcional de la ciudad, no implica alejarse del atractivo
que representan las ciudades como símbolo-ícono como refiere Beuchot, “es el
signo análogo por excelencia; es el cumplimiento de la analogicidad; es la
realización de la analogía” 41 que les hace diferente, pues tienen un significado
superior, más rico, tanto a los sentidos como en el concepto.42 Así la ciudad no
deja de tener simbolismo, su sentido, de ser y representar ánimos y
sentimientos que deben ser interpretados de forma analógica para
dimensionarlos sin caer en los extremos de forma prudente y adecuada.
En ese sentido, cabe señalar que actualmente existen múltiples acepciones La fundación de otras ciudades como en Grecia se daba tras la consulta del oráculo. Se daba un contrato entre los dioses y los hombre, es la ciudad protegida por los dioses y los hombres no podían abandonar la tierra donde se encontraban sus dioses y antepasados. Las ciudades se construían para ser eternas. 40WILLIAM H. Alfonso P., El concepto de hábitat en medios urbanos: una transición del pensamiento urbano del siglo XX, Colombia, Pp 26. 41 BEUCHOT, Tratado de hermenéutica analógica, hacia un nuevo modelo de interpretación, Op. Cit. p. 186. 42 BEUCHOT,Hermenéutica analógica y símbolo, Herder, Op, Cit., p 160.
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que aluden al concepto de ciudad, destacándose:
a) La que la ubica como un componente físicoterritorial, relativo a la
agrupación de personas en un espacio físico continuo, en donde
históricamente se han manifestado las realidades sociales, económicas y
demográficas, donde el perímetro delimita al área urbana, y
b) En una concepción funcional, donde representa el espacio físico o la
configuración territorial en donde se establece la población y tienen lugar
los procesos socioeconómicos, siendo el ámbito en donde el medio
natural se apropia, se transforma y se adapta para el desarrollo de las
funciones propias de la vida comunitaria.43
Es precisamente la concepción funcional de la ciudad la que nos sirve de base
para analizar que es dentro de su espacio físico donde se donde se establece
la población y tienen lugar los procesos socioeconómicos, los cuales dan
cabida a las necesidades materiales de desplazamiento de las personas, y
estas a su vez se ven determinadas en base a la configuración de las propias
ciudades.
En ese sentido, si nos refiriéramos a las ciudades antiguas amuralladas, no
existirían problemas de crecimiento indiscriminado, pues no sería posible el
crecimiento conurbado, ya que el amurallamiento sería una limitación y forma
de control, lo que desfavorecería los asentamientos irregulares, y a su vez,
43 Cfr, CONAPO, Catalogo Urbano Nacional 2012, México,Pp 11 y 12.
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sería controlable la demanda de movilidad, por la inviabilidad de la expansión
de las ciudades.
Naturalmente, existen fenómenos sociales que a través del tiempo determinan
aspectos conductuales que a su vez se ven reflejados en la dinámica de las
ciudades. Al efecto cabe reseñar que posterior a la segunda guerra mundial se
presentó un acelerado intercambio de bienes y servicios entre diversas
naciones, una apertura comercial que conjugado con el reconocimiento del
mercado internacional, se presenta un fenómeno globalizador que tiene
impacto en la economía y en otros factores como los medios de producción, la
implementación de tecnologías, las políticas financieras, la cultura laboral,
etcétera.
Este proceso globalizador también impactó el desarrollo y la nueva visión de la
funcionalidad de las ciudades, con rasgos comunes, entre ellos, su crecimiento
extendido en superficie, bajo en densidad y con límites difusos.44
Precisamente, dentro de los fenómenos que se presentan en las ciudades
teniendo un gran impacto en la movilidad de las personas, es el relativo a la
expansión territorial de las ciudades y su fragmentación.
En principio cabe hacer mención que cuando se alude al crecimiento urbano,
se hace referencia tanto a la expansión de la superficie de la ciudad, es decir
del área urbana, como al aumento de su población. Al hablar de crecimiento
44Cfr. GUTIÉRREZ,Andrea, Movilidad o inmovilidad: ¿que es la movilidad?, aprendiendo a delimitar los deseos.
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urbano, se hace referencia a los cambios en el área, población y densidad de la
ciudad.
El crecimiento urbano puede explicarse por una transición productiva, cuando
se pasa del predominio de la actividad agrícola, a los sectores secundario y
terciario. En el momento de evolución urbana, que corresponde a la etapa de
industrialización de la ciudad, el crecimiento demográfico se acelera y en forma
simultanea ocurren cambios significativos en el patrón de ocupación espacial
que privilegian tanto la concentración de personas como de los procesos de
producción, por la transferencia de la base económica agrícola hacia los
sectores industrial y de servicios. Esta etapa también se caracteriza por el
desarrollo de los sistemas energéticos, de comunicaciones y transporte que
favorecen el intercambio de bienes y servicios, así ́como los flujos de personas,
lo cual perfila el carácter propiamente urbano de las ciudades.45
Sin embargo el crecimiento de las ciudades y de su población puede
presentarse de forma inducida o espontanea, asimétricamente, esto es, de
forma dispar, pudiendo crecer únicamente la población sin que exista un
aumento en la ciudad, y viceversa, que exista un aumento en la superficie de la
ciudad, sin que exista un aumento en su población.
En el primero de los supuestos estamos ante un modelo considerado como
ideal denominado modelo de la ciudad compacta. El segundo supuesto
constituye un modelo no deseable, que se considera como la ciudad expandida
45 CONAPO, Op. Cit., Pp 11 y 12.
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con baja densidad poblacional.
Justamente la Organización de Naciones Unidas ha considerado46 que la
expansión territorial de las ciudades desarrolla una estrecha relación con el
acceso a bienes, servicios y derechos, así como con los costos y distancias a
las áreas donde tienden a concentrarse.
Asimismo el propio transporte es un elemento que detona el crecimiento de la
mancha urbana y que en su momento hace necesario el reconocimiento de las
áreas metropolitanas para la prestación de servicios. Ya que el transporte
particular (mismo que es muy costoso para ciertos sectores de la población) o
el público de manera irregular facilita el desplazamiento de las personas a
zonas lejanas de los centros de las ciudades donde les es más accesible poder
adquirir en posesión o propiedad una superficie de terreno, dando la creación
de asentamientos humanos irregulares que demandan los servicios públicos y
bienes mínimos indispensables para su desarrollo.
La relación que existe con el crecimiento de las ciudades y los desplazamientos
de las personas, se presenta en la medida que el primer fenomeno, supone un
crecimiento en las necesidades de los satisfactores de las personas tales como
bienes y servicios, mismos que de encontrarse a distancias alejadas, generan
mayores necesidades de desplazamientos.
46 Cfr. ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad 2014-2015, Op. Cit., p 20.
Página | 46
De esta forma, a mayores distancias y bajas densidades, aunado a una
inadecuada planeación de los medios de transporte, se convierten en factores
que tienden a aumentar el parque vehicular privado y a fomentar el uso
intensivo e irracional del automóvil.
Por ende, el diseño de las ciudades es un factor fundamental que determina su
demanda de movilidad, por lo que diseños inadecuados, servicios y bienes
fragmentados, la incrementan.
“Al proceso expansivo se añade el hecho de que la mayoría de las
ciudades presentan una forma urbana monocéntrica, aunque en
los últimos años se han desarrollado algunos centros alternativos.
La constante es la centralidad y los usos únicos de suelo, donde
las funciones habitar, trabajar y recreo quedan separadas,
incrementando las necesidades de desplazamientos y la demanda
de transporte, sin tener las condiciones de conectividad adecuada
y de accesibilidad universal.”47
Efectivamente, la expansión de las ciudades en el territorio, implica el aumento
desproporcionado de la ciudad en relación al crecimiento de la población, lo
cual va en contra al modelo de ciudades compactas, que presupone una alta
densidad poblacional, modelo en el que se suponen bienes y servicios con
mayor proximidad y por ende, con una menor demanda de desplazamientos.
47Ídem., p 23.
Página | 47
Se ha considerado que uno de los retos para mejorar las condiciones de
movilidad están en una planeación urbana que controle la expansión dispersa y
desordenada y que promueva la densificación, revierta la fragmentación
generada por vacíos urbanos, fraccionamientos habitacionales y comerciales
cerrados, y fomente los usos mixtos del suelo.48
Los rasgos referenciados son analizados de forma aislada por diversas
disciplinas tradicionales o de nueva creación, teniendo suficiente campo de
análisis. Este fenómeno en las ciudades se presenta a nivel internacional, pero
con particularidades, por lo que es necesario no quedarnos con univocismos o
equivocismos incluso caer en el nihilismo, es necesario un enfoque
hermenéutico analógico, para entender cada realidad que se pretende tener
como objeto de estudio.
Debe considerarse que debido a la expansión y el crecimiento a las afueras de
las zonas urbanas, alrededor del mundo, se consideran diversas acepciones
que dan cuenta de grandes ciudades, ya sea por su amplia extensión territorial
o por su alta densidad poblacional.
En ese sentido se les ha categorizado de diversas maneras, como urbes
urbanas, metrópolis, megalópolis, etcétera. En el país, se plantea el
reconocimiento de las denominadas zonas metropolitanas, con el objeto de
descentralizar los servicios y otorgarlos a las personas que radican en ella a
distancia considerable de los centros urbanos.
48Ibídem.
Página | 48
La categorización de estas zonas metropolitanas en México se abordará con
mayor amplitud en el presente al referirnos en al territorio que ocupa el país.
3.3 La población.
Si el crecimiento físico (expansión) de las ciudades origina mayores demandas
de infraestructura y servicios, tales como vialidades y transporte, que permitan
la movilidad de las personas y bienes de manera digna, oportuna, confiable y
económica, desde luego, esto también es generado por el crecimiento
demográfico en las mismas.49
Precisamente, el crecimiento demográfico tiene como consecuencia el
crecimiento en las necesidades de los satisfactores, por lo que ante una
inadecuada distribución del entorno urbano, incrementan las necesidades de
desplazamiento.
Al efecto, se ha estimado que la movilidad ineficiente, es una realidad que se
agudizará con el tiempo, debido al crecimiento demográfico; así la referencia
que hace el programa de las Naciones Unidas que trabaja hacia un mejor
futuro urbano señala el incremento de la población en un entorno urbano: “Se
estima que para el año 2025 gran parte de la población mundial vivirá en áreas
urbanas. La rápida urbanización, la concentración de la población urbana en 49 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad 2014-2015, LXII Legislatura Senado de la República, México, p.25.
Página | 49
grandes ciudades, la expansión de las ciudades en zonas geográficamente
más amplias y el rápido crecimiento de las megalópolis, se encuentran entre
las transformaciones más importantes de los asentamientos humanos…”50
Los datos que publica el Banco Mundial respecto del crecimiento total de la
población, dan cuenta que para el año 2000, la población mundial alcanzó los
6.100 millones, y está creciendo a un ritmo anual de 1,2 por ciento, o 77
millones de personas al año, con una proyección para el año 2030, se espera
que 85% de la población mundial estará en los países en desarrollo, con un
15% en países menos desarrollados. El acelerado crecimiento de las ciudades
tiene como resultado que más del 90% del crecimiento poblacional en países
en desarrollo tiene lugar en las ciudades. Dentro de los temas de urbanización
los datos globales refieren que para 2030, se estima que 60% de la población
mundial vivirá en áreas urbanas, es decir cada día se añaden casi 180,000
personas a la población urbana.51
50UN HÁBITAT, Op. Cit., p 32. 51BANCO MUNDIAL, Desarrollo Urbano, datos y cifras,Op. Cit, Página inicio.
Página | 50
52
La búsqueda de un espacio en las ciudades se genera no de forma exclusiva
por el y atractivo que deviene del uso del espacio, desarrollo y su arquitectura,
la oferta de bienes y servicios, así como la concentración de diversas
actividades de forma exclusiva es lo que hace a las ciudades en demasía
atractivas y con ello la saturación en su población y la satisfacción de
necesidades de forma poco adecuada y generando problemáticas particulares,
atento a las características de cada asentamiento urbano.
Así, también el aspecto demográfico y la dinámica poblacional son factores que
determinan la demanda de movilidad, por lo que deben ser considerados en el
la planeación urbana y del sistema de movilidad específico, que satisfaga sus
necesidades concretas.
3.4 Oferta de movilidad.
52Ibídem.
Página | 51
Ante la demanda de desplazamientos que es generada por la densidad de la
población y la disposición material de los satisfactores de ésta, que en su
conjunto generan las necesidades de desplazamiento, debe de existir una
oferta de medios de transportación que haga posibles los desplazamientos de
las personas.
Esta oferta se encuentra determinada principalmente con dos componentes
que actúan en conjunto para lograr el desplazamiento de las personas: 1) Los
medios de transporte, y 2) La infraestructura asociada a los medios de
transporte.
En cuanto hace a los medios de transporte, existen en el mundo una gran
diversidad de ellos, existiendo en la misma medida una gran cantidad de
categorizaciones, de las cuales para efecto del presente destacan las que los
clasifican por:
A. El origen de su impulso, como los medios motorizados y no motorizados
(en base a impulso mecánico sin motor como bicicletas)
B. Por su capacidad: como los individuales (transporte privado, taxis, etc),
de mediana capacidad y de alta capacidad (transporte masivo),
C. Por su fuente de energía: por la utilización de combustibles fósiles,
biocombustibles, de energía eléctrica, solares, híbridos, etcétera.
Página | 52
D. Por su domino, existiendo el transporte público, privado y mixto.
En ese contexto, alrededor de mundo existen medios de transporte de toda
índole, destacando los que son empleados en medio terrestre para la
satisfacción de as necesidades habituaes de as personas como como:,
Bicicletas, Motocicletas, Automóviles, Autobuses, Camionetas, Trolebuses,
Articulados, Teleféricos, Trenes ligeros, Funiculares, Monorriel Metros, Trenes
urbanos, Trenes Bala etcétera.
No obstante a la oferta de medios de transportación a nivel mundial, la
tendencia generalizada para los desplazamientos en las ciudades es sobre el
uso del automóvil particular.
Precisamente, el aumento de la flota vehicular es multifactorial, y se encuentra
relacionado fundamentalmente con la demanda de movilidad, la cual a su vez
es satisfecha conforme a la tendencia a nivel mundial del uso del automóvil
particular sobre el transporte público, así como por el endeble sistema de
transporte público ofertado.
En ese sentido, se estima que cada vez existen más coches en las carreteras,
previéndose que la flota de vehículos del mundo previsiblemente se triplicará
para 2050 y 80% de este crecimiento se registrará en los países en
desarrollo.53
53 ONU, Cambio Climático, Labor del sistema de la Naciones Unidas sobre el cambio climático, Datos y cifras.
Página | 53
Este crecimiento de la flota vehicular se da no obstante de las consecuencias
negativas conocidas que genera su uso excesivo. En ese sentido la
Organización de las Naciones Unidas ha sido señalado al automóvil como la
causa número uno de los problemas de movilidad, por ser el principal medio de
transporte en las vialidades, ya que para trasladar a 35 personas se requieren
30 autos (considerando que la tasa de ocupación promedio por auto es de 1.2
personas) que utilizan una superficie de rodamiento de 500m2, comparación
desventajosa contra los 30m2 que requiere un autobús urbano para trasladar el
mismo número de personas.54
Además, se considera al automóvil privado como un medio de transporte
excluyente el cual que genera costos sociales, 55 además de los económicos y
gravosos ambientales, ya que su consumo de energía por pasajero es mayor
que con otros medios de transporte; aspectos que afectan a la sociedad en su
conjunto.
La infraestructura vial es otra de las problemáticas para la movilidad, ya que
precisamente por el uso desmedido del automóvil, en las grandes ciudades se
cuentan con redes viales deficitarias, rebasadas en su capacidad.
Si a esto se le agregan problemas logísticos como fallas de integración para
facilitar transferencias en los modos de transporte y entre las vialidades
primarias y las secundarias, las deficiencias en la administración, control y
regulación del tráfico, así como una escasa cultura vial, da como resultado una
54ONU-HABITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 33. 55 Idem.
Página | 54
sistemática saturación y la consiguiente reducción de velocidad junto a un
mayor impacto ambiental, esto es, todas las externalidades negativas
asociadas a la movilidad de las personas.
Es la conjunción adecuada tanto de infraestructura vial y medios de transporte
son factores que determinan una movilidad eficiente o ineficiente.
4. Externalidades asociadas a la movilidad.
La actividad de desplazamiento de las personas indefectible deja huella o
impacto en el entorno en el que se presenta. Estas huellas son precisamente
las externalidades que se materializan en situaciones objetivas y medibles.
Estas externalidades por su impacto pueden ser categorizadas en positivas o
negativas dependiendo si causan un beneficio, o en su caso una afectación a
las personas o a su entorno.
Debe señalarse que el sentido positivo o negativo de una condición
determinada, depende si la movilidad es eficiente o ineficiente, verbigracia el
flujo vehicular, si la movilidad es eficiente la externalidad es positiva y consiste
en un desplazamiento ágil de los medios de transporte, por el contrario, si la
movilidad es ineficiente la externalidad será negativa y consistirá en el
congestionamiento y la pérdida de tiempo en los desplazamientos.
Las externalidades negativas que generan los desplazamientos de las
Página | 55
personas, también es conceptuada como los costos o costes56 de la movilidad.
Eduardo García distingue entre costes privados y sociales, 57 entendiendo a los
privados como aquellos que directamente son satisfechos por el usuario del
transporte (vehículo, desgaste, energía, tiempo, seguros, impuestos, peajes,
etcétera).
Los costes sociales se refieren a aquellas externalidades que son resentidos
por la colectividad tanto en el ámbito de la sociedad en general como de
gobierno. Entre ellos se encuentran los costes de construcción y mantenimiento
de infraestructura así como los costes de: congestión, siniestralidad y
ambientales. Estos costes son sufragados unos por la administración otros por
el usuario, pero los costes de siniestralidad, ambientales, congestión, se
traducen en pérdida de bienestar social.
Aquí es importante retomar la clasificación de costes externos que hace el
relator García para el Gobierno Vasco, y que se representan de la siguiente
forma:
Congestión
Tiempo
Fiabilidad
Actividad económica
56 Dentro de este concepto haciendo referencia al “coste. 1. m. Costa 2. m. Gasto realizado para la obtención o adquisición de una cosa o de un servicio.~ de producción. 1. m. Econ. Conjunto de gastos para la producción de bienes y servicios. 57GARCÍA, Eduardo, costes externos del transporte en la CAPV: actualización orientada a la aplicación de medidas para internalizar y reducir dichos costes departamento de vivienda, obras públicas y transportes, Gobierno Vasco, Observatorio del Transporte de Euskadi OTEUS, pp. 108.
Página | 56
Costes
externos
Siniestralidad
Ambientales
Contaminación de aire
Contaminación por ruido
Cambio climático
Otros costes externos
Naturaleza y paisaje
Contaminación de suelo y agua
Costes en áreas urbanas
Efectos indirectos
Dependencia energética
El orden de la información es
propio.58
Los costes que se generan por la congestión refiere Eduardo García, en el
caso del transporte público se traduce en la falta de capacidad del propio
servicio, en todos los tipos de transporte dependen de la vía seleccionada y la
capacidad de la misma, tráfico que converge, dependiente de día y hora, en su
caso obras, accidentes y nosotros podríamos añadir las manifestaciones,
marchas, procesiones u otros tipos de expresiones en vía pública.
58GARCÍA, Op.Cit. pp. 10 -12.
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Los costes por siniestro son aquellos relacionados con los accidentes de
tránsito que son generados por condiciones multifactoriales como
infraestructura, velocidad, edad del conductor, etcétera. Estos son analizados
en el capítulo siguiente al hablar sobre el subprincipio de seguridad que
subyace al derecho humano a la movilidad.
Los costes ambientales son las afectaciones al medio ambiente, entre los que
se encuentra los costes por contaminación al aire, que no solo se traduce en la
emisión de partículas que influyen en la salud, también en los daños a las
infraestructuras. Así se tiene como efecto de esta externalidad al cambio
climático, debido al volumen de tráfico y combustible que se utiliza para la
movilización que además los actualmente empleados en el desplazamiento de
personas no son los más compatibles con el cuidado al ambiente.
Efectos indirectos, se centran en el consumo energético asociado, así como lo
relacionado con la industria de vehículos automotores y que impactan en el
cambio climático, por el consumo de energía y procesos asociados. 59 Los
costes por dependencia energética, no solo es lo energético, sino también se
dependencia respecto de la industria que se ha generado y que depende de
este tipo de energía.
Los costes por ruido, los inmuebles que se encuentran próximos a la
infraestructura vial se ven afectados no solo por el ruido, sino por la vibraciones
que se producen o el efecto de luminiscencia.
59GARCÍA, Loc. Cit.
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Los costes en área urbana se dan debido a que la planificación se ha dado
para movilización motorizada dejando a un lado la no motorizada. Dentro de
estos costes externos encontramos aquellos relacionados con la naturaleza y el
paisaje, donde deben realizarse inversiones para compensar la construcción de
infraestructura y el mantenimiento de la biodiversidad, ya que en más de las
ocasiones ha sido desarrollada sin que exista barrera de protección o
aislamiento real.
A continuación nos referiremos a las externalidades negativas asociadas a la
movilidad que son de mayor relevancia por el impacto que tienen en el
bienestar de las personas.
4.1 Contaminación atmosférica.
Dentro de las externalidades negativas que más alto impacto tienen en el
bienestar de las personas y de su entorno consecuencia de la actividad de
desplazamiento de las personas, sin duda la constituye la contaminación
atmosférica.60
60 Consistente en la liberación de sustancias químicas y partículas en la atmósfera que alteran su composición, suponiendo un riesgo para la salud de las personas y de los demás seres vivos. Los gases contaminantes del aire más comunes son el monóxido de carbono, el dióxido de azufre, los clorofluorocarbonos y los óxidos de nitrógeno.
Página | 59
Desde luego el aspecto ambiental ha sido estudiado en todos los ámbitos,
procesos y actividades. En la movilidad cobra una especial relevancia, puesto
que muchos de los medios de transporte que se emplean en el desplazamiento
de las personas, emplean energéticos que no son compatibles con el cuidado
del medio ambiente.
El uso de medios motorizados de transporte, supone un análisis sobre el costo-
beneficio de su empleo, ya que si bien es cierto dentro del contexto social
proporcionan un servicio fundamental para el desarrollo de a sociedad, pueden
presentarse efectos negativos en el medio ambiente cuando se efectúa un uso
desmedido de ellos.
Los medios de transporte motorizados precisamente son considerados como
como una de las principales fuente de emisores de gases efecto invernadero,
que alteran los estándares de calidad de aire en perjuicio de las personas y del
propio medio ambiente.
En ese sentido, la Organización de las Naciones Unidas ha dado cuenta sobre
el incremento de emisiones, señalando que durante los tres últimos decenios,
todas las emisiones de gases de efecto invernadero aumentaron a una media
de 1,6% anual con emisiones de CO2 dimanantes del uso de los combustibles
fósiles que creció en 1,9% anual.
Asimismo afirma que el mayor incremento de las emisiones de gases de efecto
invernadero se ha registrado en el suministro de energía y el transporte por
Página | 60
carretera.61
Las emisiones al ambiente son una preocupación latente por parte de la
población mundial, debido al el fenómeno del calentamiento global, debido a
las emisiones de gases de efecto invernadero, por lo que la Unión Europea
hizo un llamado internacional sobre la necesidad de reducir drásticamente las
emisiones de GEI, con el fin de limitar el calentamiento mundial a menos de 2º
C. Por lo que se ha declarado que para poder alcanzar este objetivo, la UE
necesita reducir un 80-95% de sus emisiones por debajo de los niveles de
1990, y hacerlo antes de 2050, en el contexto de las reducciones necesarias
del grupo de los países desarrollados.62
Ante la preocupación por los efectos causados por los vehículos para
transportación dentro de una planeación inadecuada, se han retomado dos
medios de transporte no motorizados y que son la caminata y la bicicleta, con
el objeto primario de revertir la afectación en materia ambiental.
Precisamente, la tendencia mundial se encuentra encaminada en principio
hacía el transporte competitivo, sustentable, como es la implementación de
medidas integrales que replanten el beneficio de llevar a cabo desplazamientos
a pie, o en medios no motorizados como es a través del uso de la bicicleta,
desarrollando al efecto la infraestructura urbana adecuada y un cambio de
hábito en el uso de los medios de transporte.
61 ONU, Cambio Climático, Labor del sistema de la Naciones Unidas sobre el cambio climático, Datos y cifras. 62 OBSA, Libro Blanco 2011. Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte, Resumen, OBSA, 2011, p 1.
Página | 61
Asimismo a nivel global se orientan la solución de la problemática ambiental, a
la eficiencia energética. “La evolución futura debe basarse en mejorar la
eficiencia energética de los medios de transporte, optimizar el rendimiento de
las cadenas logísticas multimodales y en utilizar de forma más eficaz las
infraestructuras mediante sistemas mejorados de gestión del tráfico.”63
Esta eficiencia puede lograrse a través de la planeación de redes eficientes
para los desplazamientos mediante conexiones interurbanas y multimodales,
para las distancias intermedias, se busca la integración de redes modales
(conexiones entre aeropuertos, puertos, ferrocarril, metro y estaciones de
autobús, y se transformarán en plataformas de conexión multimodales para los
usuarios). 64
Asimismo, se contempla la eficiencia mediante la implementación de
tecnologías innovadoras aplicables al la movilidad, como a través del
información conductual identificada mediante dispositivos de
geoposicionamiento satelital o mediante el facilitamiento de los viajes modales
a través de la información en línea y los sistemas de reserva y pago
electrónicos.
Estos temas serán abordados con mayor amplitud en el capítulo siguiente en
donde se hará referencia a los instrumentos internacionales para combatir el
cambio climático, así como en el estudio de los principios de eficiencia y
63 Ídem., 3. 64 Ibídem.
Página | 62
sostenibilidad.
4.2 Indiscriminado uso de vehículos privados.
Se tiene claro el problema del crecimiento indiscriminado de vehículos en
circulación, lo cual es un fenómeno multifactorial. Al efecto se ha identificado
que este fenómeno se ha originado por:
a) El abaratamiento de la tecnología y del proceso de fabricación
vehicular.
b) La deficiencia en la prestación del servicio público de transporte, por
aspectos de calidad, higiene e inseguridad.
c) Falta de disponibilidad física y logística de medios públicos de
transportación.
d) Incentivación del uso del automóvil, por el establecimiento y desarrollo
de infraestructura para este tipo de transportación.
e) El fenómeno de la conurbación de las zonas urbanas,
f) Por hábitos de comodidad y proximidad
g) Por cuestiones de estatus social.
Página | 63
Como se observa, el fenómeno del incremento y uso indiscriminado de
vehículos en las ciudades es causado por diversos factores concurrentes, que
se han presentado unas en forma espontánea derivado a la falta de planeación
e implementación de políticas en la movilidad oportunas, y otras por
inadecuados modelos de desarrollo.
Se observa precisamente que existen ciudades que apostaron al transporte
motorizado privado, mediante el modelo en el cual las obras viales se
orientaban a resolver la problemática de los desplazamientos con un enfoque al
uso del automóvil privado, ahora padecen de una congestión vial incontrolada.,
la cual es persistente a pesar del incremento en las inversiones en dicho rubro
con nueva infraestructura.
Asimismo se ha visto que esto se reproduce a todas las escalas, esto es, al
igual que en las grandes ciudades, tanto las ciudades intermedias como
pequeñas reproducen a su escala los mismos procesos y fenómenos,
enfrentando las problemáticas similares pero con menores recursos financieros
y técnicos.65
Es indiscutible que las políticas públicas como símbolo de crecimiento y
desarrollo urbano se enfocaron al desarrollo de infraestructura para la
circulación del parque vehicular, y en la mayoría de los casos de las grandes
ciudades, no existió una planeación logística adecuada que tomara en
65 ONU-HABITAT, Reporte Nacional de Movilidad 2014-2015, Op. Cit., p 42.
Página | 64
consideración el crecimiento de la población y las necesidades de
desplazamiento de las personas.
4.3 Pérdida de tiempo en los traslados.
El tiempo es importante y puede asignarse un valor, por ello el tiempo que se
invierte en los traslados es de considerarse para el cálculo costo beneficio
respecto de las horas que se invierten para el desarrollo de alguna actividad.
Debe observarse que la pérdida de tiempo en los desplazamientos genera un
demérito en la calidad de vida de las personas, en tanto que se ven obligadas a
desatender otras actividades que son necesarias para su pleno desarrollo o sus
actividades cotidianas; situación que constituye una problemática global en las
grandes ciudades del mundo.
La Organización de las Unidas, para el caso de México ha resaltado dos datos
importantes:
1) El hecho de que se dedique mayor tiempo en el transporte al trabajo (5.7
horas a la semana en promedio) que en actividades como juegos,
aficiones, deportes, ejercicio físico, eventos culturales, deportivos y de
entretenimiento,
2) Que se emplee el mismo tiempo de traslado en las grandes zonas
Página | 65
urbanas que en las medias y pequeñas, debido a que la oferta y los usos
del transporte no son tan variados, aunque las distancias puedan ser más
cortas.66
Justamente, la pérdida de tiempo en los traslados es una externalidad que se
presenta derivada de una movilidad ineficiente, que puede ser originada por el
congestionamiento vial, o bien, por una inadecuada infraestructura o logística
del transporte.
Precisamente los congestionamientos viales son generados por una
sobresaturación de las vialidades, y en todo el mundo son causados por un uso
generalizado del automóvil particular. Se ha considerado que no obstante que
por sus características los modos de transporte mecánicos deberían ser los
más rápidos, se observa que el tiempo en los traslados no deja de crecer,
debido a que la velocidad media en ámbitos urbanos es la misma que antes de
utilizar el automóvil -‐menos de 15 km/h.67
Es así como existe una pérdida de tiempo generalizada en las grandes
ciudades de mundo ocasionada por una movilidad ineficiente. Se considera a
nivel global que los promedios de tiempo de traslado se encuentran en un
rango entre los 60 y los 80 minutos.
66 Ídem., p 40 67 FOSCHIATTI, Ana María H. Aportes conceptuales y empíricos de la vulnerabilidad global. 1ª ed. Corrientes,. Universidad Nacional del Nordeste, 2007, 428 p.p. ISBN 978-950-656-122-2, pág. 406
Página | 66
Existen discrepancias en este promedio, sobre todo relacionadas con las
personas de bajos ingresos que viven en regiones urbanas periféricas en las
cuales son comunes los desplazamientos de dos horas de duración, en ese
sentido se afirma que las personas que salen de sus casas,
independientemente del lugar en que vivan y del ingreso que perciban,
rechazar como regla general viajes muy largos, sin embargo tienden a invertir
una cantidad de tiempo en los desplazamientos diarios que varía entre una y
dos horas al día.68
Un ejemplo concreto de ello es el caso de la Ciudad de México, en donde se
estima que una persona invierte 3.5 horas al día, considerando todos los viajes
diarios que realiza.69
En ese sentido, los gobiernos de los estados deben de implementar todas
aquellas medidas que sean suficientes para lograr que la movilidad no sea
ineficiente, para evitar el demerito en a calidad de vida de las personas, siendo
que mediante la debida planeación de la infraestructura urbana y los medios de
transporte puede lograrse una reducción en los tiempos de traslado.
La estructura urbana es un elemento que influye en el tiempo que se invierte en
la movilidad, diversas teorías interdisciplinarias de las cuales se destaca para
este estudio la repartición de funciones y la densidad de población.
Como ha sido abordado, conforme a la concepción de ciudades compactas y
68 ALCÁNTARA, Op. Cit., Pp 40 - 41. 69ONU-HABITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015,Op. Cit., p 19.
Página | 67
ciudades dispersas, donde en la primera se sugiere una disposición urbana con
patrones bien diseñados sin necesidad de grandes desplazamientos como
resultado de una planeación adecuada donde existen distintas unidades
financieras y no la concentración en una sola70; mientras que en las segunda
se alude a un crecimiento horizontal extendiendo de forma incontrolable la
mancha urbana, fuera de toda planeación y dando como consecuencia la
escasez y encarecimiento de bienes y servicios indispensables para el
desarrollo individual y colectivo.
En ese sentido los gobiernos de los estados mediante la planeación deben
controlar la delimitación de las ciudades, promoviendo el uso mixto de la
superficie y no disgregando en zonas exclusivas actividades que generan
necesidad de movilidad trayendo como consecuencia la pérdida de tiempo en
la movilidad de las personas.
5. La planeación en la movilidad.
Dentro de las medidas preventivas y correctivas que tienden a evitar una
movilidad ineficiente en un entorno específico, así como las externalidades
negativas asociadas a la misma, resulta indispensable que las autoridades
lleven a cabo diversas acciones de planeación, mismas que deben contemplar
tanto el desarrollo del entorno (planeación urbana), la organización y
funcionamiento de los medios de transporte y de la infraestructura asociada a
70 SECRETARÍA DE ENERGÍA, Movilidad urbana sustentable, México, Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía, 2014, Pp 4 - 12.
Página | 68
éste (gestión de la movilidad), siempre atendiendo a las características
concretas que planteen las necesidades concretas de la población.
Es por ello, que a continuación se alude a la planeación tanto urbana, los
factores que deben ser considerados en la planeación de la movilidad, y
finalmente la gestión de la movilidad.
5.1 La planeación urbana.
La participación del estado en materia de planeación urbana, es una medida
indispensable para evitar que en las ciudades y en general en los centros de
población, se presente un crecimiento anárquico, dictado únicamente por unas
cuantas fuerzas o intereses determinados, y en su caso sea llevado a cabo un
desarrollo en el que se controle la distribución de personas, bienes y servicios,
atendiendo a condiciones materiales y culturales determinadas por el entorno
especifico que se trate.
Para mejor entendimiento del tema que se analiza, resulta conveniente referir
nociones básicas en materia de planeación urbana:
a) Corresponde al urbanismo, lo relativo a la ordenación de los espacios en
las ciudades.71 Conforme a su definición gramatical, el urbanismo, es el
conjunto de conocimientos relativos a la planificación, desarrollo, reforma y
71 Referenciando el término etimológico de urbanismo se menciona que “proviene de la antigua ciudad sumeria Ur, en el sur de Mesopotamia. El urbanismo se ocupa del estudio, planificación y ordenamiento de la ciudad. Es una multidisciplinaria, pues abarca a arquitectos, ingenieros, sociólogos, abogados, economistas, y por supuesto, urbanistas. URBANISMO, Guía Urbana, página principal.
Página | 69
ampliación de los edificios y espacios de las ciudades; como organización u
ordenación de dichos edificios y espacios.72
Este término se utilizó inicialmente para designar todos los fenómenos de
ordenación urbana; a medida que el fenómeno constructivo y edificatorio ha
traspasado el espacio propiamente urbano, dicho término ha sido
desplazado en la práctica por el de ordenamiento territorial.73
b) El proceso de urbanización, como lo afirma López Velarde,74 implica la
apropiación, transformación y aprovechamiento del espacio territorial que
sirve de asiento al hombre, su familia y comunidad para realizar sus
funciones vitales y las actividades económicas en el menor tiempo y costo,
por lo tanto, en el momento en que el hombre se convierte en sedentario,
se desenvuelve en un espacio donde surgen múltiples relaciones sociales,
urbanas, económicas, políticas y culturales susceptibles de ser reguladas
por el derecho.
c) El desarrollo urbano, incluye al proceso de urbanización y el crecimiento
urbano, esto dentro del ámbito de la gestión pública, dicho en otras
palabras, alude a las acciones para orientar y regular el crecimiento
urbano, y que generalmente remiten al ejercicio de planeación urbana y
territorial.
72REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Op.Cit. 73PÉREZ García, María, AGUDO Zamora, Miguel MONTERO Caro, María Dolores,Iniciación al urbanismo y la ordenación del territorio, Escuela Francisco Largo Caballero, Andalucía, p 13. 74 IDEM.
Página | 70
A principios del Siglo XX, los intentos por resolver las problemáticas que se
presentaban en las grandes ciudades, ya fuera la migración rural, el
ensanchamiento de la zona periférica, la problemática de la misma dinámica en
su función cotidiana, entre otras, eran subsanadas con acciones llevadas a
cabo de forma aislada, parcial y con breve temporalidad.
Con la celebración de la primera Conferencia de Naciones Unidas sobre
Asentamientos Humanos (1976 Vancouver, Canadá), se promueve el
establecimiento de políticas a nivel doméstico, esto es a nivel nacional, lo cual
es el antecedente de la normatividad urbanística en el mundo.
De la segunda Conferencia sobre Asentamientos Humanos, misma que tuvo
verificativo en Estambul, Turquía, en el mes de junio de 1996, y de la cual se
deriva la Agenda Hábitat en la que se reafirman los compromisos y principios
en torno al desarrollo sustentable y asentamientos humanos en un proceso de
urbanización, entendiendo a este como la introducción de servicios básicos a
un espacio determinado, o también, como la transformación de asentamiento
rural a urbano que concentra una mayor densidad poblacional, considerando
todos los elementos que este proceso implica.
Se mencionó que la movilidad constituye un aspecto multifactorial, entre los
que se encuentra la planeación urbana, y que a su vez este proceso de
planeación “debe comprender, además de la distribución física del espacio, los
aspectos económicos, sociales y culturales que se generan en el ámbito
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urbano y que tienen alguna incidencia en el crecimiento de las ciudades”75
Precisamente a partir de aquí el proceso de planeación urbana tradicional,
sufrió un cambio de paradigma, puesto que a las primeras visiones, tanto
teóricas como pragmáticas de la primera mitad del siglo XX, se incorporaron
aspectos como: la sostenibilidad ambiental, la participación y la estructuración
de las áreas centrales, el hábitat, entre otros.76
Es así que a partir de la segunda mitad del siglo XX, que el urbanismo moderno
y sus planteamientos abandonaron el componente racional, físico constructivo,
comenzando a integrarse los aportes de los otros campos disciplinares como
de las ciencias sociales, que además de modelo explicativo, teórico, buscaban
posibilidades de acción que permitieran afinar la manera como se llevaban a
cabo las intervenciones prácticas en la ciudad, tratando aspectos relacionados
con la ecología, la geografía urbana y la antropología.77
Estas pretensiones se dieron en torno al ser humano, al ubicarlo como centro
de protección. Es precisamente en el año de 1972 cuando fue celebrada la
Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano78, celebrada en
Estocolmo, Suecia, en al cual se reflexionó respecto temas ambientales
internacionales y el desarrollo de la política correspondiente.79
75GONZÁLEZ, García de Alba Ligia, Revista de Administración Pública, Gobierno y administración metropolitana, Planeación Urbana, Planeación económico-espacial, p 99. 76WILLIAM H. Op. Cit., p. 26. 77WILLIAM H. Op. Cit., p. 30. 78 ONU, Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, Junio 1972. 79 De la Conferencia sobre Medio Humano, dentro de los criterios se tiene el identificado con numeral 1, en el cual se considera al ser humano como el generador de condiciones y características del medio ambiente natural y artificial; en el principio 15, hace énfasis en la
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“… la mayor parte de su historia el urbanismo se centró́, sobre
todo, en la regulación del uso de la tierra y en la disposición física
de las estructuras urbanas en función de los criterios estipulados
por la arquitectura, la ingeniería y el desarrollo territorial. A
mediados del siglo XX el concepto se amplió́, para incluir el
asesoramiento general del entorno físico, económico y social de
una comunidad.”80
Así, existe una gran diversidad de elementos que deben de ser considerados
para poder analizar el fenómeno y el objeto de la ciudad desde el enfoque
humano, social y consecuentemente jurídico, y estar en aptitud de delimitar una
planeación adecuada.
La planeacion urbana, en cuanto hace a su aspecto material, debe ocuparse de
las modalidades de ocupación territorial en las ciudades, mismas que deben
guardar congruencia con los propósitos más amplios de desarrollo para el
mejoramiento de la calidad de vida de la población, la ocupación de zonas
aptas para la realización de las actividades, la generación de empleo, y en si
que la infraestructura coradyuve al desarrollo adecuado de las actividades de
las personas en su entorno.
materia de planificación de asentamientos humanos y a la urbanización para evitar repercusiones en materia medio ambiental y lograr los objetivos, de igualdad, desarrollo, económicos, sociales, entre otros. 80PÉREZ García, Op. Cit., p 13.
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En ese sentido, la intervención pública para incidir en el proceso de desarrollo y
en específico del desarrollo urbano, se encuentra estrechamente relacionado
con la gestión de las ciudades,81 y debe colmar tales fines.
De la misma forma, la planeación urbana debe ser diseñada en la medida de
las expectativas, condiciones y realidades socioculturales y económicas de la
población.
El análisis de cualquier ciudad para establecer las acciones de planeación,
trasciende a la forma en como se encuentre ordenada o distribuida, puesto que
el funcionamiento y la operación hacen que sean fenómenos particulares a ser
analizados, debido a que tienen características particulares que rompen con las
soluciones que pudieran plantearse como respuesta general.
Una de los aspectos dinámicos a considerar dentro de la planeación urbana es
el relativo a os fenómenos de migración. Al efecto la Comisión Económica para
América Latina y el Caribe (CEPAL), expresa que a partir de los años sesentas
ante el explosivo crecimiento de las ciudades capitales se da el flujo migratorio
de población rural a las mismas, así como la aparición y crecimiento del
cinturón marginal en las zonas periférica de las grandes ciudades,82
actualmente este fenómeno se está revirtiendo en las grandes metrópolis de
mundo.
81Ibídem. 82CORREA, Germán, Rozas, Patricio, Desarrollo urbano e inversiones en infraestructura: elementos para la toma de decisiones, No 108, CEPAL, 2006, Pp 11 – 14.
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Asimismo las concepciones relativas a la planeación del desarrollo urbano,
trascienden a la sola distribución del territorio, ya que consideran los demás
elementos integrales que confluyen en su funcionamiento.
5.2 Factores que deben considerarse en la planeación de la movilidad.
Resulta imprescindible que al llevar a cabo la planeación de la movilidad, sea
llevada a cabo tomando en consideración todas aquellas circunstancias
particulares que determinen hábitos en las personas, pues estos en gran
medida determinarán sus necesidades de desplazamiento, así como las
condiciones cualitativas y características deseables en los componentes que
integran e sistema de movilidad.
Como se ha visto la acción de trasladarse es una necesidad de toda persona
para satisfacer sus demás necesidades vitales y aspiracionales, por lo que
debe ser satisfecha en la amplísima expectativa en que se demanda, y que se
ve matizada por la condición de ingresos, edad, género, número de integrantes
por familia, discapacidades, factores culturales, entre otros.
A continuación se analizan las condiciones particulares que destacan para
determinar las necesidades de movilidad de las personas y su demanda, que
definirán consecuentemente la planeación de la movilidad.
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5.2.1 Dinámica de la población.
Dentro de los aspectos que deben ser tomados en consideración para
satisfacer la demanda de movilidad o las necesidades de desplazamiento de
las personas debe de tomarse en consideración la dinámica del grupo social.
Precisamente el dinamismo de las necesidades de la población hace necesario
que la planeación para la satisfacción de la demanda de movilidad sea
cambiante, con el objeto de satisfacer las necesidades específicas de todos y
con especial énfasis en ciertos sectores determinados.
Los cambios demográficos repercuten en el transporte urbano, en forma de una
nueva organización o reconfiguración del espacio atendiendo a las
necesidades de la población.
En este sentido, las repercusiones en forma de exclusión social relacionada
con la movilidad y de segregación por motivos de edad pueden comprometer el
componente social del concepto global de sostenibilidad.
Al efecto se considera que el ritmo de crecimiento, concentración y distribución
de la población son elementos fundamentales en la consolidación de las
dinámicas y estructuras urbanas, por lo que es necesario revisar sus
tendencias.83
83 Comisión Ídem., p 18.
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En ese sentido, la demanda de movilidad en las ciudades se encuentra
comprometida constantemente por las nuevas necesidades de desplazamiento
que surgen en los centros de población como consecuencia de la
diversificación y el envejecimiento de la sociedad.
El envejecimiento progresivo de la población plantea la cuestión de cómo
salvaguardar la movilidad de los ciudadanos mayores. Ello implica la
satisfacción de una demanda de movilidad específica que genera la necesidad
de aplicar nuevas estrategias en las que la ordenación urbanística y el
transporte urbano puedan adaptarse constantemente.
Precisamente es de considerarse que la edad de las personas se relaciona con
las capacidades productivas, las capacidades físicas y las necesidades
culturales.
Así la actividad productiva demanda cierta movilidad constante colocándose en
primer lugar, seguida de la educativa. Las personas que no se encuentran en
edad productiva, ya sean adultos mayores o infantes realizan menos viajes
debido a sus actividades o la carencia de infraestructura adecuada para ellos.
A guiza de ejemplo se observa el comportamiento de la pirámide poblacional
en la Unión Europea que muestra el efecto de conversión generacional, donde
se espera que para el 2060, aproximadamente el 30 % de la población tendrá́
más de 65años de edad. 84
84PARLAMENTO EUROPEO,El futuro de la movilidad en la UE 2010, Institute for Social- Ecological Research, Fránford del Meno Alemania, Parlamento Europeo, p 13.
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“El grupo poblacional de mayor edad no es homogéneo y no
cuenta con necesidades y exigencias de movilidad uniformes. La
extensión de la pluralidad y la individualidad también tiene su
reflejo en la diversidad de planes y estilos de vida que exhiben las
personas mayores, lo que tiene consecuencias directas en la
movilidad.”85
El cambio generacional precisamente plantea nuevas necesidades y cambios
en los hábitos de desplazamiento. Se ha visto por ejemplo que en Alemania la
obtención del permiso de conducir como parte de la iniciación en la vida adulta
está desapareciendo, siendo sustituido por una capacidad de navegación
multiopcional en el seno de una sociedad móvil. Se identifica que por una parte,
los jóvenes son cada vez más vulnerables a una creciente incertidumbre
financiera y al mismo tiempo, influye un cambio en las preferencias, que
corresponde con la movilidad real y virtual de su situación vital y que, en
general, concuerda con sus preferencias personales.”86
El factor de la edad de la población plantea diversas necesidades que deben
ser atendidas por los componentes del sistema de movilidad, al efecto la
Organización de las Naciones Unidas ha señalado “Las personas con
discapacidad y los adultos mayores enfrentan serios obstáculos para
trasladarse, ya sea como pasajeros o peatones, además de sufrir maltrato y
discriminación. Las acciones para atenderlos se han limitado por lo general a 85Ídem., p 13. 86Ídem., p 14.
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construir rampas la mayoría mal diseñadas y a establecer tarifas preferenciales
en el transporte público, las cuales no resuelven sus necesidades”.87
En consecuencia, la planeación de la movilidad basado en la edad de la
población es crucial para satisfacer la demanda de movilidad, sobre todo para
tratar de reequilibrar las necesidades que derivan de los cambios
demográficos.
Asimismo se considera que los cambios demográficos se ven reflejados en la
dinámica al interior del número de integrantes de las familias puesto que no
solamente es el número de personas a ser movilizadas en un momento
determinado, sino que esta dinámica plantea cambios desde la forma
organizacional, de dependencia mutua88 relativa a la coordinación y logística
común cuando se movilizan adultos mayores o niños en esa estructura básica
social.
5.2.2 Dinámica económica.
Otro de los factores dinámicos que inciden en la demanda de movilidad, es el
relativo al dinamismo de la economía de la población en general, así como las
capacidades económicas de cada persona.
Al efecto se ha constatado que dentro de cualquier sociedad la demanda de
movilidad aumenta cuando los ingresos de la población aumentan. Esta
87ONU-HÁBITAT Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 35. 88ALCÁNTARA, Op. Cit., p 32.
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proporción puede ser considerada como un fenómeno universal,
independientemente de las condiciones geográficas o sociales de un país.
Asimismo la economía personal tiene un impacto en los hábitos de
desplazamiento. Esto significa que en una determinada ciudad las personas
con mayores ingresos se desplacen con más frecuencia que aquellas de
menores ingresos: la relación entre los extremos de la movilidad puede
alcanzar de tres a cuatro viajes por persona al día.89
Es indudable que la necesidad de desplazamiento en diferentes medios de
transporte es una constante en todas las clases sociales, sin embargo es el
desarrollo de las diversas actividades de las personas influenciadas por su
capacidad económica individual lo que determina necesidades y posibilidades
de desplazamiento diferenciadas.
Los desplazamientos se combinan atendiendo los destinos, los recursos y la
oferta de transporte, en ese sentido la práctica social se va modificando atento
a las interacciones sociales de cada individuo, las cuales dependerán de sus
condiciones particulares.90
Precisamente la movilidad es limitada por el costo de los desplazamientos, esto
es, a mayor nivel de ingresos se expresa una mayor movilidad, ya que las
personas tienen la oportunidad de realizar mayores actividades, durante el día
como lo es desplazarse hacia su centro de trabajo, pero cuentan con la 89 Ídem., Pp 32-33. 90 Edad, sexo, condición física, nivel económico, sufrimiento de alguna incapacidad, objetivo del viaje, entre otras.
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posibilidad de realizar otras actividades recreativas. Por el contrario, las
personas de bajos recursos, cuentan de ser el caso con lo indispensable para
trasladarse a su fuente de empleo.
Entonces, la movilidad debe analizarse como un fenómeno de naturaleza
compleja cuyo análisis tiene que descubrir la forma en que éste modifica las
relaciones y facilita o promueve el acceso de todas las personas a los bienes,
productos y servicios de mayor o menor necesidad.91
En ese contexto, la movilidad debe valorarse no sólo por las oportunidades y
satisfacciones que en efecto genera, sino también por los movimientos que las
personas no realizan, siendo que uno de los principales factores para no
movilizarse es debido a motivos económicos, lo cual impacta de manera directa
en su calidad de vida, al impedirles acceder a una vital red de comunidad a la
que pertenecen.92
Asimismo los ingresos personales tienen que ver con la elección de mayores
modos de transporte, así como con la motorización, esto es, las personas con
mayores ingresos cuentan con la posibilidad de adquirir un vehículo para
movilizarse, contando con un medio individualizado de transporte para mayor
comodidad, o de elegir emplear medios de transporte publico individual o
colectivo, siendo que las personas con menos recursos utilizan el transporte
público colectivo o bicicletas, y en muchos de los casos se desplazan a pie
(procedencias étnicas).
91 COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL, Op. Cit., p 22. 92Ibíd., p 23.
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Esto es, el uso de diversas formas de transporte está fuertemente influenciado
por el nivel de ingresos, personas con bajos ingresos desempeñan mucho más
el papel de peatones, ciclistas y usuarios de transporte público, personas con
ingresos más altos suelen desempeñarse como motoristas o pasajeros de
automóviles.93
La convicción en la elección se encuentra también influenciada por aspectos
culturales, de estilo de vida, en ese sentido la movilidad forma parte del
proceso de posicionamiento social,94 el tipo de vehículo y su equipamiento, el
disfrute que proporciona, o la lógica de su titularidad y las habilidades que
expresa, varían según el posicionamiento social,95 ese es uno de los motivos
del fuerte atractivo del automóvil particular, ya que solo con la ayuda del
automóvil puede disfrutarse de determinados estilos de vida.96
5.2.3 El género.
Otro de los factores que deben ser considerados para la determinación de la
demanda de movilidad, son los distintos roles de género conforme a las
condiciones socioculturales de un determinado lugar.
Por lo que respecta a la mujer es necesario analizar su rol dentro de un sistema
93 ALCÁNTARA, Op. Cit., Pp 36 - 37. 94 Se hace referencia al Modelo estilo de vida de ISOE de Götz 2003 y de la obra conjunta con Schubert, 2004 95PARLAMENTO EUROPEO, Op. Cit., p 12. 96Ibídem.
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cultural determinado, ya que este es diferente en cada lugar que se analiza.
Precisamente por cuestiones culturales hasta hace algunas décadas la
generalidad apuntaba a que las actividades de las mujeres se desarrollaran en
el hogar.
“El papel de las mujeres tiene especial importancia en la
comprensión de los patrones diarios de desplazamiento en los
hogares de los países en desarrollo. La mejor manera de
comprender estos modelos es comenzando por la división de tareas
del hogar y examinar los condicionantes culturales y religiosos de su
movilidad.97
Asimismo, el papel que las mujeres desempeñan en una sociedad debe ser
analizado también tomando en cuenta su edad, pues al efecto se ha visto que
en mujeres jóvenes, algunas restricciones de movilidad ocurren cuando las
actividades escolares entran en conflicto con las características culturales de la
sociedad o las expectativas de rendimiento de los padres.98
Actualmente, se considera que en la mayoría de los casos, las actividades
externas al hogar son llevadas a cabo principalmente por los hombres adultos,
mientras que las actividades dentro de la casa son atribuidas a las mujeres
adultas.
97 ALCÁNTARA, Op. Cit., Pp 34-35. 98 Ídem., Pp 35 - 36.
Página | 83
Alcántara considera99 que la primera consecuencia de esta división es que en
la mayoría de las sociedades las mujeres son menos móviles que los hombres;
la segunda, es que las mujeres suelen caminar más que los hombres y usan
menos el transporte motorizado.
Dentro de los aspectos fundamentales a considerarse en lo que respecta a las
necesidades particulares de la movilidad en razón al género, se encuentra la
protección de a las mujeres en los medios de transporte. Al respecto la
Organización de las Naciones Unidas ha dado cuenta sobre la discriminación y
violencia contra las mujeres que se presenta en la totalidad de los espacios
públicos, donde el transporte público no es la excepción, puesto que los
espacios urbanos de movilidad tienen una cultura masculina, siendo que en su
mayoría las denuncias de agresión son contra la mujer.100
5.2.4 Grupos vulnerables.
Asimismo, la planeación de un adecuado sistema de movilidad debe tomar en
consideración a los grupos vulnerables, entendidos como todos aquellos que
en virtud de su raza, sexo, condición social, características físicas,
circunstancias culturales y políticas u orientación sexual, pueden encontrar
mayores obstáculos en el ejercicio de sus derechos ciudadanos, también
denominados como grupos con desventajas sociales.
99 Ídem., p 35. 100 Cfr. ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad 2014-2015, Op. Cit., pp. 35
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En los sistemas de movilidad pueden existir problemáticas para la población en
general, tales como la falta de disponibilidad de los medios de transporte, las
largas distancias a recorrer, entre otras. Sin embargo estas problemáticas se
encuentran especialmente agravadas, para grupos en situación vulnerable
tales como personas con discapacidad, o grupos étnicos, puesto que sus
necesidades específicas generalmente no son tomadas en cuenta.
La vulnerabilidad coloca a quien la padece en una posición de desventaja en el
ejercicio de sus derechos y libertades.
La movilidad se ve disminuida para las personas que padecen alguna
discapacidad, debido a que requieren equipamiento especial para hacer viables
sus traslados. Se ha pugnado por una cultura de movilidad incluyente en la que
se han proporcionado espacios dentro del transporte y en infraestructura vial
para facilitar su desplazamiento.
Como se verá de acuerdo con la Convención Internacional sobre los Derechos
de las Personas con Discapacidad, los gobiernos de los países se encuentran
obligados a tomar medidas de accesibilidad en el transporte, asegurando que
las personas con discapacidad puedan tener acceso a su entorno, al
transporte, las instalaciones y los servicios públicos, y tecnologías de la
información y las comunicaciones, es decir, identificar y eliminar obstáculos y
barreras que limitan el acceso.
Las medidas de solución que generalmente se plantean para mitigar esta
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problemática se concretan en:
a) Lugares reservados tanto en estacionamientos públicos y privados, que
generalmente se contemplan dentro de las legislaciones que rigen el
funcionamiento de establecimientos y servicios públicos, los cuales se
encuentran situados en las áreas próximas a el acceso de los
inmuebles.
b) Asientos exclusivos en medios de transporte públicos, situados
generalmente a la entrada de los mismos, para que las personas que lo
requieran lo encuentren con inmediatez, sin tener que lidiar con
aglomeraciones o pasar varios minutos de pie.
c) Establecimiento de rampas en las banquetas, que constituye una política
de accesibilidad generalizada en las legislaciones sobre desarrollo
urbano.
Se considera que estas son medidas lógicas, obligadas, tendientes a garantizar
la movilidad, accesibilidad y seguridad de las millones de personas que viven
con alguna discapacidad temporal o permanente; sin embargo no son
suficientes para brindar facilidad a los grupos vulnerables, puesto que también
deben ser considerados a todos aquellos obstáculos que se les presentan en
sus desplazamientos.
Se deben considerar diversos tipos de elementos que atiendan aspectos
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particulares de la vulnerabilidad que se trate, por ejemplo del establecimiento
de cédulas braille, de guías en piso y paredes, de lenguaje sencillo, de
escaleras eléctricas en todas las estaciones, de elevadores sin candados, de
estaciones y paradas con información clara y sencilla, de conductores
capacitados, campañas de educación, de mobiliario y personal adecuado,101 de
todas aquellas ayudas técnicas, entendidas como mecanismos especialmente
diseñados para facilitar el acceso a las personas con alguna discapacidad.
El mismo trato y adecuaciones tienen que ser efectuadas, respecto de las
personas pertenecientes a etnias y población indígena, considerada de la
misma forma como un grupo vulnerable debido a su alto grado de exclusión por
diferentes circunstancias como la cultura, pobreza, origen étnico, estado de
salud, edad, género o discapacidad.
En ese sentido se ha visto que estos grupos sociales tienen diversas
necesidades particulares atendiendo a su situación particular, que van desde la
comunicación, información, referenciación, situación económica y tradiciones,
hasta la ubicación física de las comunidades a las que pertenecen, por lo que
los gobiernos de los estados deben de atender estas necesidades particulares
para garantizar medidas de movilidad adecuadas.
5.2.5 Cultura y hábitos sociales.
101 Cueva Sol, Lillian, Accesibilidad, movilidad y discapacidad, Revista Forbes México, 13 de agosto de 2014 consultable en: http://www.forbes.com.mx/accesibilidad-movilidad-y-discapacidad/
Página | 87
La demanda de movilidad desde luego se encuentra determinada por aspectos
conductuales y hábitos que se encuentran determinados y generalizados por el
elemento cultural.
Como se ha visto en el establecimiento de políticas y acciones en materia de
movilidad, desde luego resulta indispensable que los agentes de gobierno
tomen en consideración la cultura del lugar determinado, con el objeto de que
estas sean asertivas.
Así, por cultura se entiende una combinación de lo simbólico y lo material.
Conlleva el tener en cuenta el significado y la connotación en todo lo que
hacemos,102 por lo cual es precisamente que en la definición de acciones deba
tomarse en cuenta el significado de todo lo que hacemos.
La expresión cultural abarca todas las actividades y es objetivisada en los
elementos materiales que utilizamos cotidianamente. Tal es el caso de la
movilidad, a través de los componentes que integran el sistema de movilidad,
como medios de transporte, infraestructuras, edificaciones, y entornos urbanos
y naturales, los cuales son definidos en base a aspectos concretos de la cultura
o cuando menos forman parte de la expectativa social.
Asimismo, existen factores culturales que son determinantes en las
necesidades personales de desplazamiento como los valores, el gusto mayor o
menor por las salidas y las actitudes, entre otros, que necesariamente van
102PARLAMENTO EUROPEO, Op Cit., p 15.
Página | 88
modificando y dando diferentes matices al modo en que las personas se
movilizan individual y colectivamente. Éstos, sumados a las condiciones de
pertenencia a determinado grupo, edad o sexo, por ejemplo, terminan por
cerrar el círculo que origina la perspectiva que tendrá cada persona de los
desplazamientos, propios y de los demás.
En ese sentido la movilidad constituye un fenómeno de tipo cultural, pues va
más allá de los aspectos cuantificables y medibles para observar una gran
variedad de prácticas relacionadas con ella en todo el mundo.103
Ahora bien, la cultura es dinámica, es decir puede generar tanto consecuencias
deseadas como no deseadas, como complejas respuestas. Precisamente debe
tenerse en cuenta que existen diversas conductas y hábitos sociales que
resultan lastimosos a la movilidad, tales como el propio uso indiscriminado del
automóvil, el vandalismo que afecta a los componentes del sistema de
movilidad, los malos hábitos de conducción, el desobedecimiento de la
señalización vial, etcétera.
Sin embargo, estas expresiones conductuales, constituyen también una
posibilidad de cambio mediante acciones planeadas a implementarse por las
autoridades en materia de una nueva cultura de la movilidad.
Otro de los aspectos conductuales materia de análisis para la planeación de la
movilidad es la inmovilidad de algunos sectores de la población por sus
103 COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL, Op. Cit., p 23.
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condiciones socioculturales.
La movilidad al ser un elemento necesario para el desarrollo del ser humano al
permitirle ejercer otros derechos diversos, implica también un papel importante
dentro de la economía, pero también es necesario considerar los sectores que
no se desplazan de forma cotidiana, o no tienen necesidad de hacerlo por su
rol social.
En ese sentido debe considerarse que existen personas que rutinariamente no
salen de sus casas, siendo que la inmovilidad puede ser representada por la
cantidad o porcentaje de personas que no hacen viajes.
Este porcentaje es más grande en los rangos de ingreso más bajo, ya sea por
falta de recursos para pagar el transporte público, por inactividad laboral o por
irregularidad en la realización de actividades remuneradas.
También en los rangos de ingreso más alto hay personas “inmóviles”, como por
ejemplo, los jubilados o niños que no pueden salir solos a las calles,104 o que
no tienen actividades, careciendo de necesidad de movilidad.
5.3 La gestión de la movilidad.
104 ALCÁNTARA, Op. Cit., p 41.
Página | 90
La noción de ONU-Hábitat sobre prosperidad urbana está vinculada a una
nueva visión de la ciudad en el siglo XXI, donde el centro es el ser humano, por
lo que considera estratégico impulsar la gestión de la movilidad urbana en los
próximos años.105
“La carencia de un marco legal adecuado para la gestión de las zonas
metropolitanas ha provocado acciones desarticuladas e incluso contradictorias
en temas como la planeación urbana, usos del suelo, dotación de
equipamiento, homologación de normatividad administrativa, hacendaria, de
inversión y movilidad, así como en prevención y atención de riesgos”.106
La gestión de la movilidad consiste en la generación de estrategias para
eficientar los sistemas de transporte, que se orienten a reducir el tráfico
vehicular mediante acciones que desincentiven el uso del automóvil y ofrezcan
alternativas de transporte público y no motorizado con menores costos para la
sociedad. 107 108
De esta forma, la gestión de la movilidad —o gestión de la demanda de
transporte— se traduce en promover el transporte sostenible, así como la
gestión de la demanda del uso de automóviles mediante la modificación de
105ONU HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 7. 106 Ídem., p 62. 107 Ídem., p 69. 108 Asimismo existe la noción de la “Gestión de la Distribución Urbana de Mercancías” la cual basada en la importancia del suministro eficiente de bienes para las actividades económicas y comerciales de las ciudades, promueve la gestión del traslado de mercancías mediante el desarrollo de centros urbanos de logística, zonas especiales de acceso, carga y descarga, así como mecanismos de distribución eficiente en la entrega final, para evitar impactos negativos en la movilidad.
Página | 91
actitudes y comportamientos de los viajeros, esencialmente a través de
medidas blandas. 109 y 110
Precisamente el objeto de la gestión es la organización eficaz de la movilidad
dirigida siempre a que sea sostenible, a través del cambio modal más
sostenible, es decir, es “el cambio en los hábitos a la hora de viajar y la
integración… Esto significa que las necesidades de movilidad actuales de
ciudadanos y organizaciones deben ser coherentes con la consecución de
objetivos de sostenibilidad importantes, como la integridad medioambiental, la
igualdad social y la eficiencia económica.”111
En ese sentido, la gestión de la movilidad debe considerarse como parte del
proceso general de planificación y elaboración de políticas, además de como
un componente constructivo para organizar la movilidad a escala local.112
La gestión de la movilidad pretende lograr, entre otros, los objetivos siguientes:
a) Fomentar un cambio de actitud y hábitos en favor del transporte
sostenibles, (transporte público, colectivo, desplazamientos a pie o en
bicicleta y combinaciones intermodales);
b) Mejorar el acceso sostenible para todas las personas y organizaciones;
c) Uso más eficaz e integrado del transporte existente;
109Como medidas “blandas” se tiene a la información y la comunicación; la organización de servicios, y la coordinación de actividades de los distintos agentes implicados. 110 TRT, Gestión de la Movilidad, Op. Cit., p 17. 111Ídem., p 17. 112Ibídem.
Página | 92
d) Reducir el crecimiento del tráfico limitando el número y la duración de los
desplazamientos en vehículos motorizados y la necesidad de realizarlos;
e) Mejorar la cooperación entre los medios de transporte y facilitar la
interconexión e interoperabilidad entre las redes de transporte
existentes;
f) Aumentar la eficiencia económica del sistema de transporte.113
La legitimación de las llamadas medidas blandas aspiran a un cambio
conductual, por lo que es necesario la aceptación y consecuente efectividad de
las mismas. La conducta se vincula al hábito por lo que será difícil romper con
los mismos a menos de que los individuos se encuentren convencidos del
cambio de comportamiento.
Para la aplicación de una estrategia de gestión de la movilidad es necesaria la
creación de una asociación solida entre todas las partes interesadas relevantes
(operadores de transportes, grupos de la comunidad, autoridades locales y
negocios locales). Se consideran niveles organizativos en gestión de la
movilidad:
a) Nivel de políticas: inicia el proceso, y a continuación, recibe apoyos;
b) Nivel de gestión: organizan la gestión de la movilidad (oficinas, centros y
asesores de movilidad);
113Ídem., p 19.
Página | 93
c) Nivel de usuarios: contacto directo con el usuario final. Este nivel incluye
la aplicación de todos los servicios de movilidad que se ofrecen a los
usuarios finales.114
Estos niveles se deben trasladar al plan de movilidad, un documento que
orienta como debe aplicarse un sistema de gestión de la movilidad para un
lugar concreto. La emisión del plan se basa en un análisis previo completo,115
siendo que este debe establecer objetivos y las medidas a considerar; identifica
modo de aplicar medidas en la práctica, los responsables y los tiempos; marco
final para la intervención, y bases para la evaluación posterior.116
114Ibídem. 115Ibídem. 116Ídem., Pp 22 y 23.
Página | 94
CAPITULO II
CAPITULO II EL DERECHO HUMANO A LA MOVILIDAD.
1. Noción y características de los derechos humanos en general.
La Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la
Organización de las Naciones Unidas,117 define a los derechos humanos como
aquellos inherentes a todos los seres humanos, sin distinción alguna por
razones de nacionalidad, lugar de residencia, sexo, origen nacional o étnico,
color, religión, lengua, o cualquier otra condición. Todos, por el simple hecho de
ser personas (a efecto de evitar un lenguaje discriminatorio no se refiere
hombres), tienen derechos humanos, sin discriminación alguna. Las
características de estos derechos es que son interrelacionados,
interdependientes e indivisibles.
Siguiendo la teoría garantista de Luigi Ferrajoli,118 los estados están obligados
a proteger los derechos humanos a través del enunciado jurídico, la expresión
concreta en una disposición legal.
117Naciones Unidas Derechos Humanos, ¿Qué son los derechos humanos?, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, Sitio electrónico, página principal. 118Principio destacado en la Declaración Universal de Derechos Humanos; ratificado de forma reiterada en numerosos convenios, declaraciones y resoluciones internacionales en la materia; en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, se dispuso que todos los Estados tenían el deber, independientemente de sus sistemas políticos, económicos y culturales, de promover y proteger todos los derechos humanos y las libertades fundamentales.
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Derechos humanos son construcciones de los bienes primarios119, existencia
ética justificada, reconocidos como elementos básicos de la dignidad humana
son derechos universales, indispensables e inalienables, son atribuidos por
norma a todos cuanto personas, ciudadanos capaces de obrar.
Los derechos humanos gozan del principio de universalidad, el cual deviene del
reconocimiento de la dignidad que tienen todos los miembros de la raza
humana sin distinción de nacionalidad, credo, edad, sexo, preferencias o
cualquier otra, por lo que los derechos humanos se consideran prerrogativas
que le corresponden a toda persona por el simple hecho de serlo.
El autor Joaquín Flores Herrera critica el principio de universalidad, puesto que
sostiene que con ello se niega el reconocimiento de la diversidad cultural, y
podría decirse que se están ignorando las condiciones económicas en que vive
la mayoría de la humanidad. En la toma de acuerdos internacionales, el
carácter de los participante no es homogéneo, pese a ello los resultados de las
convenciones son respuestas únicas proclamas universalistas y no
diferenciadas como lo es la población mundial. La visión universalista de los
derechos humanos deja fuera la visión individualista de concebir la dignidad,
donde dejamos el enfoque flexible que consiste en encontrar vías de solución a
los riesgos resultados de la globalización (relación capitalista), y es con ello
necesario analizar siempre el aspecto económico.120
119 Deberían ser llamados derechos fundamentales porque provienen de documentos fundamentales (protegen bienes primarios libertad, integridad personal, salud, alimentación, etc.) trascienden al positivismo del estado. La universalidad se formula desde la vocación moral única de todos los hombres, son considerados como fines no como medios. 120 FLORES, Joaquín Herrera. Los derechos humanos como productos culturales: crítica del humanismo abstracto. Vol. 215. Los Libros de la Catarata, 2005. Pp 43 - 64.
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Para hablar de derechos humanos es necesario analizarlos también desde las
relaciones de poder y excluir a aquellos que consideran su enfoque de dignidad
es otro, esto en respeto a la pluralidad. Flores propone se analice el pensar de
otro modo; que no significa rechazar tu forma de hacerlo, es después de
analizar la realidad dar diferentes funciones sociales, crear lo nuevo. En su
momento la modernidad occidental no fue ni ha sido lo único, analizar la
relación de las acciones humanas y los productos culturales, es aquí donde
surgen los valores y se imponen jerarquías a los mismos, como resultado de la
praxis humana.
Todos los derechos humanos, son derechos indivisibles, interrelacionados e
interdependientes. El avance de uno facilita el avance de los demás. Contrario
sensu la privación de un derecho de ellos afecta de forma negativamente a los
demás.
De igual forma, los derechos humanos se rigen por el principio transversalidad,
que es la no discriminación, tema central en los principales tratados, de
algunas convenciones (Eliminación de todas las Formas de Discriminación
Racial y la de Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la
Mujer). Este principio se ve complementa con el principio de igualdad.121
Los derechos humanos comprenden prerrogativas hacia las personas, pero
también obligaciones. Los Estados asumen las obligaciones y los deberes, en
121Artículo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”.
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virtud del derecho internacional, de respetar (que el Estado se abstenga de
interferir en el disfrute de los derechos humanos, o de limitarlos); proteger (que
los Estados impidan los abusos de los derechos humanos contra individuos y
grupos), y realizar los derechos humanos (que los Estados deben adoptar
medidas positivas para facilitar el disfrute de los derechos humanos).
Lo anterior significa que, dentro del plano individual, debemos hacer respetar
nuestros derechos humanos, pero también debemos respetar los derechos
humanos de los demás.122
Hay corrientes del conocimiento que refieren que los derechos humanos se
construyen a través del tiempo, considerándose logros importantes y
representativos para distintos pueblos que lucharon por conseguirlos, teniendo
logros destacables como la Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano en 1789, fruto de la Revolución Francesa o la Declaración Universal
de Derechos Humanos posterior a la segunda Guerra Mundial.123
Por lo que respecta a los derechos humanos, el número de su reconocimiento
va en aumento y la revisión de los reconocidos es constante atento a la
argumentación desde diversos aspectos como el social, cultural, político,
económico, etcétera.
122Naciones Unidas Derechos Humanos, Loc, Cit. 123 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 217 A (III), el 10 de diciembre de 1948 en París.
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De igual forma Flores Herrera,124 en su obra en la que analiza a los derechos
humanos y crítica al humanismo abstracto, señala que los derechos humanos
son un producto cultural.
El autor refiere que los derechos humanos no deben ser expuestos a discusión
como meras cuestiones epistemológicas sino que deben ser analizados los
supuestos sociales a discutir en su dimensión ontológica, ética, económicas,
política entre, otras diversas. Dicho de otra forma, según este tratadista, al
analizar los derechos humanos es necesario evaluar el contexto donde surgen
y a donde se direccionan, dentro de la utopía planteada.
Es común que al hacer una retrospectiva de los derechos humanos, se aluda a
las generaciones de derecho, en vez de hablar de cambios sociales,
económicos y culturales como lo harían los sociólogos o los filósofos, siendo
que el derecho debe ser un garante de estas transformaciones ideologicas,
teniendo los derechos un carácter histórico real, exclusivamente.
El hecho de dimensionar los derechos atendiendo a la realidad es lo que
permite a los derechos humanos adquirir sentido en distintas localidades y,
entonces sí, ser considerados universales desde el enfoque práctico permite la
ampliación de los titulares de los derechos.125
124FLORES, Joaquín Herrera. Loc. Cit. 125VÁZQUEZ, Luis Daniel; SERRANO, Sandra. Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Apuntes para su aplicación práctica. Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), La reforma constitucional de derechos humanos: un nuevo paradigma, México, UNAM, 2011, Pp 135 - 148.
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Es necesario construir con base en realidades, a través de una transformación
constante.
El objeto de protección de lo que llamamos derechos humanos está en
constante revisión y actualización atento a los cambios que se da a la
comprensión de la naturaleza humana, dignidad, bienestar, prosperidad,
etcétera. Jack Donnelly refiere que la persona autónoma persigue dentro de
sus límites lo que para sí es la buena vida, es un ideal político regulador en la
sociedad internacional contemporánea. No existe una construcción exacta,
acabada y única dada a estos valores.126 Aunado a ello encontramos que las
unidades políticas que participan no tienen el mismo criterio, lo que hace perder
el sentido de protección, así con el surgimiento de la comunidad internacional
el Estado se ve debilitado.
“El compromiso básico de los derechos humanos con la igualdad individual
conduce “naturalmente” a un énfasis en la autonomía individual. Si uno es igual
a los demás, nadie tiene derecho a obligarlo a cumplir con ideas de lo que es
correcto y apropiado diferentes de las suyas –o, más precisamente, nadie
puede obligarle a tener ideas sobre lo correcto que le tratan como algo inferior
a un agente moral igual con derecho a tenerlas-. De hecho, es difícil separar la
igualdad moral natural de los individuos de la autonomía de estas personas
iguales.”127
El artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 126DONNELLY, Jack, La construcción social de los derechos humanos, Relaciones internacionales, número 17, GERI-UNAM, 2010, p 178. 127Ídem., p 180.
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menciona que todas las personas deben gozar de los derechos humanos
reconocidos en ella y en los tratados internacionales, señalando además las
obligaciones del Estado Mexicano en torno a ello, por lo que al efecto señala:
"…Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias,
tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar
los derechos humanos de conformidad con los principios de
universalidad, interdependencia, indivisibilidad y
progresividad128...”129
Como se observa, la Constitución Mexicana reconoce que los derecho
humanos son universales, interdependientes, indivisibles y progresivos.
Se considera que todos los derechos humanos y las libertades fundamentales
son interdependientes. Es una vinculación entre derechos. Es a través de la
interdependencia en la que se indica la medida en que el disfrute de un
derecho analizando el caso concreto o un grupo de derechos son concurrentes.
La interdependencia representa cierto grado de complejidad debido a que debe
ajustarse a la aplicaciones en las practicas tanto en materia de justiciabilidad
como de políticas públicas.
128 Llamados derechos en acción, se denomina así a la constante construcción de los derechos humanos. 129Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917; última reforma publicada el 10 de julio de 2015, artículo 1º.
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Para ello es necesario comprender un par de relaciones que se pueden dar; y
es la existencia de un derecho dependiendo del cumplimiento de otros
supuestos legales para tener existencia; y dos o más derechos que son
mutuamente dependientes para su realización, en el primer supuesto el
segundo derecho depende de que se dé el primero y el segundo supuesto se
da una existencia al unísono, al mismo tiempo.130
El principio de la indivisibilidad de los derechos humanos requiere de una visión
holística de los derechos humanos, no es posible analizar derechos de forma
aislada, debido a que se está frente a un todo, la unidad de todos los derechos
reconocidos, este principio va más allá de una simple dependencia, son
indivisibles porque se atiende a una construcción de derechos, con ello la
violación o el no atender un derecho impacta en el todo, más allá de cualquier
relación de dependencia mediata o inmediata que pueda existir. Se ha
propuesto el desarrollo de políticas públicas bajo una perspectiva de derechos
humanos.131
La progresividad requiere de una planeación adecuada, implica gradualidad
pero progreso. La primera refiere que la efectividad de los derechos no va a
lograrse de una vez y para siempre, sino que se trata de un proceso que
supone definir metas a corto, mediano y largo plazo. El segundo hace
referencia a que el disfrute de los derechos siempre debe mejorar. Este
principio cumple la promesa de la constante creación de los derechos
humanos, pese a que se lograra la protección de los mismos los estándares
130Ídem., Pp 152 - 155. 131Ídem., Pp 155 -159.
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exigibles siempre permanecerán como una promesa a futuro, es decir serán
derecho por venir.132
2. Fundamentación de los derechos humanos.
La fundamentación como el conjunto de razones por las cuales en el caso
particular los derechos humanos tienen entidad jurídica, confieren prerrogativas
y establecen los deberes de naturaleza incondicional, el referir aquello que
justifica y reconoce a estos derechos.
El reconocimiento del derecho así como su protección son realidades prácticas
motivadas por el deber ser.
Retomando la referencia que hacen los maestros García y Pallares, en su obra
Derechos Humanos, de la ponencia dictada por Norberto Bobbio en la que
mencionan que afirmó y sostuvo la tesis siguiente:
“…toda búsqueda del fundamento absoluto (en el plano de los derechos
humanos) es, a su vez, infundada…
a) La categoría derechos humanos es en sí misma problemática, ya que
no ha logrado un acuerdo que haya concluido con las disputas acerca de
su significado: ¿cómo podríamos postular un fundamento para una
realidad que no admite un conocimiento uniforme?
132Ídem., Pp 159 -165.
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b) Desde una perspectiva histórica es relativamente fácil constatar que
los derechos humanos se muestran como una realidad inestable: los
mismos derechos que se habían declarado absolutos en el siglo XVIII se
han limitado de manera radical con posterioridad.
c) Los derechos humanos generan una serie de exigencias que en más
de una ocasión se enfrentan con pretensiones igualmente amparadas en
otro derecho humano: ¿cómo fundamentar unos derechos cuya
realización choca con otros, fundamentados con los mismos
argumentos?”133
Bobbio en su obra El tiempo de los derechos, refiriéndose a derechos humanos
entendido como valor refiere: “Derechos humanos son aquellos cuyo
reconocimiento es condición necesaria para el perfeccionamiento de la persona
humana o bien para el desarrollo de la civilización, etc.”134
Continuando con el problema de fundamentación de los derechos humanos,
Bobbio concluye en el capítulo respectivo que existe una crisis innegable
respecto de la fundamentación, “No se trata de encontrar el fundamento
absoluto —empresa sublime pero desesperada—, sino, cada vez, los varios
fundamentos”135
133RAMÍREZ García, Hugo Saúl y Pallares Yabur, Pedro de Jesús, Derechos Humanos, Oxford, México, 2012, Pp 36 – 37. 134BOBBIO, NORBERTO, El tiempo de los derechos. Sistema, España, 1991, p. 55 135Ídem., p 61-62.
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La fundamentación tendrá valor si se acompaña del estudio de las condiciones,
de los medios y de las situaciones en las que este o aquel derecho puede ser
realizado. Es tarea de las ciencias históricas y sociales, el problema filosófico
de los derechos humanos no puede ser disociado del estudio de los problemas
históricos, sociales, económicos, psicológicos, inherentes a su propia
realización: el problema de los fines del de los medios.136
Bobbio expresa a lo largo de sus textos, “el problema de fondo relativo a los
derechos humanos no es hoy tanto el de justificarlos como el de protegerlos.
Es un problema no filosófico, sino político.”137
Dentro de los argumentos vertidos en el planteamiento del problema,138 la
Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, refiere que el fenómeno
de la movilidad debe configurarse como un derecho autónomo como lo es
considerado el derecho a la educación, la salud y recientemente el agua,
considerando que coadyuva a otorgar a la persona una vida digna.
Asimismo, se considera como un derecho autónomo que demanda atención
especial, y por ende requiere atención especial de los distintos niveles y
órdenes del gobierno estatal, creándose los mecanismos institucionales para
garantizar a través de su exigibilidad su cumplimiento.
136Ídem., p 62. 137Ídem., p 61. 138COMISIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL, Op. Cit., Pp 12 ,13, 36 y 37.
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3. Conceptualización del derecho humano a la movilidad.
Verduzco señala que los derechos humanos se vuelven no sólo
indeterminables en lo abstracto y por lo tanto infinitos, sino también de una tal
ampliación que permite, en el campo real, las más amplias y múltiples
variaciones.”139 Asimismo considera que los derechos humanos se presentan
como una categoría extremadamente variable.140
El derecho a la movilidad es un Derecho humano que debe estar garantizado
de la misma manera que lo están el resto de los derechos humanos
tradicionales, con principios que le son comunes y aplicables respecto de otros
derechos humanos, pero con características específicas que se encuentran
ligadas a un entorno social concreto.
Es decir cuenta con elementos que le son atribuibles a la naturaleza propia de
los derechos humanos, así como otros aspectos propios inherentes a la
satisfacción de las necesidades de las personas en su movilidad, pero que en
su alcance, no es definitivo, ni acabado.
Precisamente, este derecho humano, como todos, es un derecho que está en
constante mutación y adecuación conforme a las realidades sociales que se
presentan, en el entendido de la igualdad y respeto de la individualidad;
destacando precisamente que su alcance, precisamente se encuentra sujeto a
139VERDUZCO, Gómez-Robledo,Alonso. Temas selectos de derecho internacional. Universidad Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999. Pp 650 – 651. 140Como por ejemplo el derecho a la propiedad “sagrada e inviolable”, posteriormente fueron limitados o incluso en ocasiones abrogados.
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las realidades sociales imperantes de una sociedad determinada, como se
advierte a continuación.
Al efecto, el derecho a la movilidad puede definirse, como lo hace Fridole
Ballén Duque, como el derecho al libre desplazamiento, en condiciones
óptimas (aspecto cualitativo), con el elemento sustentabilidad, es decir en
armonía con el medio ambiente (vertiente ecológica), dentro de un espacio
público e infraestructura con el objeto que las personas alcancen múltiples fines
que dan valor a la vida, si todo lo anterior es proporcionado.141
En ese sentido, puede colegirse que este derecho humano plantea aspectos
que representan una salvaguarda y solución a las necesidades de las personas
al realizar sus desplazamientos, esto es, que sea en condiciones cualitativas
objetivas que deben concurrir en un sistema de movilidad, además de
asegurarles que esta actividad no les genere perjuicios personales o en su
entorno.
Precisamente, para ejercer el derecho a la movilidad se requiere de un Sistema
Integral de Movilidad entendido éste como el “conjunto de factores técnico-
industriales, normativos, institucionales y de infraestructura (públicos y
privados), integrados e interconectados, que hacen posible la realización de
movimientos en un territorio.”142
Este derecho, presupone una prerrogativa integral para las personas que
141Ídem., p 29. 142COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL, Op. Cit., p 35.
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satisfaga sus necesidades en la materia, por lo deseable es que sus
desplazamientos, les generen bienestar y no repercutan negativamente en su
calidad de vida, ni en las posibilidades de desarrollo económico, social, cultural
y educativo de una población.
Cabe hacer mención que este derecho humano tiene una estrecha vinculación
con el derecho a la libertad de tránsito, sin embargo son muy distintos y no
pueden ser confundidos.
Al efecto baste señalar que esa vinculación llega a ser de tal forma, de
considerar que el derecho a la libertad de tránsito constituya un pillar del
derecho humano a la movilidad.
En ese sentido el artículo 13 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos establece que: “Toda persona tiene derecho a circular libremente y
elegir su residencia en el territorio de un Estado”.143
Precisamente, puede verse que el derecho a la libertad de tránsito se
encuentra íntimamente relacionado con el derecho a la movilidad, siendo que el
primero otorga a las personas la prerrogativa de poder realizar con plena
libertad sus desplazamientos, empero este derecho no contempla las
condiciones de calidad que deben subyacer en el ejercicio de este derecho, por
lo que de forma complementaria el derecho a la movilidad puede establecer
estas condiciones cualitativas específicas, que como se verá, se encuentran
143SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Derechos Humanos en la Constitución: Comentarios de Jurisprudencia Constitucional e Interamericana, Tomo II, Pág. 1250.
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definidas en los principios de este derecho tales como como la disponibilidad,
calidad, la accesibilidad, la sustentabilidad, etcétera.
Asimismo, debe observarse que el derecho a la libertad de tránsito tiene un
ámbito de aplicación meramente personal, siendo que el derecho a la movilidad
tiene una eficacia colectiva.
En ese sentido se ha conceptuado que la movilidad es una necesidad básica y
un derecho colectivo que todas las personas deben tener garantizado.”144
A mayor ahondamiento, puede verse que el derecho a la movilidad desde el
ámbito de la teoría individualista, y como derecho humano puede concebirse
como inminentemente personal, individual (visión individualista, liberal o
ilustrada). Considerando esta teoría, se puede afirmar que la persona es el
titular del derecho humano a la movilidad y que ese derecho esta sobre el de
la colectividad, la concepción del individuo se da como autosuficiente,
autónomo, distinto, aislado y no es concebido dentro del grupo social en el que
se desarrolla.
Conforme a ello, son los individuos titulares de derechos y para ejercerlos lo
debe hacer dentro de un tejido de vinculaciones relacionados con otros
individuos, no existe una desvinculación social, de existir, muchos derechos no
se podrían ejercer. Por ello es necesario identificar al individuo dentro del
contexto, de lo contrario se estaría en un universalismo sustitucionalista es
144OBSERVATORIO LPZ, Movilidad urbana, Observatorio LPZ cómo vamos.
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decir en el que se sustituye todo y no se analiza lo real, lo plural, la
diversidad.145 De no cumplirse en el ámbito colectivo no se estaría en la
protección efectiva del derecho.
En este sentido, se destaca que la protección que tiene el derecho a la
movilidad, trasciende la concepción individualista en mención, dado que
conforme a los principios que delimitan el alcance de este derecho, se plantean
beneficios o prerrogativas colectivas, que satisfacen necesidades sociales de
esa misma índole.
Lo anterior no implica que el derecho a la movilidad deba ser concebido como
inminentemente individual o de naturaleza colectiva, esto debido a que se
desenvuelve en ambos ámbitos.
Precisamente el derecho a la movilidad por lo que respecta al ámbito individual
consiste en que cada persona decida libremente sus desplazamientos y el
modo en función de sus necesidades personales y la oferta de servicios.
Para el ejercicio del derecho individual a la movilidad respecto de la libertad de
decidir el cómo, cuándo, a donde y en que, es necesario trascender al ámbito
colectivo, en esta esfera la movilidad es el derecho de todas personas y de la
sociedad a la coexistencia de una gran variedad de formas de movilidad que
respondan a diversos modos de vida y actividades que la conforman, las cuales
deben permitir la satisfacción de necesidades y el desarrollo de la población en
145 BALLESTEROS, Jesús Llompart, FERNÁNDEZ, Encarnación Ruíz-Galvez, Garibo, PEYRÓ, Ana Paz, Derechos humanos, PUV, Universidad de Valencia.
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su conjunto, tomando en consideración la protección al ambiente y las
condiciones más amplias de inclusión de todas las personas sin excepción.
A este respecto, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal ha
señalado que “…el derecho a la movilidad como el derecho de toda persona y
de la colectividad a disponer de un sistema integral de movilidad de calidad y
aceptable, suficiente y accesible que, en condiciones de igualdad y
sostenibilidad, permita el efectivo desplazamiento de todas las personas en un
territorio para la satisfacción de sus necesidades y pleno desarrollo.”146
El Derecho humano a la movilidad puede considerarse como un condicionante
o un medio necesario e indispensable para el ejercicio de algunos otros
derechos como el de la salud, educación, trabajo, desarrollo, alimentación,
vivienda, cultura, entre otros, atento a la planeación de las ciudades si son
centralizada, las distancias, los tiempos y otras circunstancias diversas a
considerar.
Es aquí donde entra el principio de interdependencia, pues este derecho
interactúa con otros derechos, por lo que el ejercicio real del derecho a la
movilidad, tiene como consecuente la realización de otros.
En ese sentido, el derecho a la movilidad puede ser considerado como un
facilitador para el ejercicio de diversos derechos, puesto que el traslado o
desplazamientos de las personas ya no será obstáculo para poder acceder al
146COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL, Op. Cit., Pp 33 y 34.
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desarrollo dentro de los ámbitos económico, social, político, cultural, entre
otros.
En ese sentido, el derecho a la movilidad es facilitador para que las personas
obtengan un nivel de vida adecuado, lo cual es una prerrogativa contenida en
el artículo 11.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, que en lo toral señala que es “el derecho de toda persona a un nivel
de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda
adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia.”
Asimismo, el derecho a la movilidad es factor para la erradicación de la
pobreza, tal y como se ha considerado de otros derechos,147 puesto que otorga
un dinamismo a la economía, hace que los satisfactores de las personas se
encuentren a su alcance y al establecer aspectos de calidad en los
desplazamientos, asegura que toda persona sin importar su condición
socioeconómica pueda acceder a un sistema de movilidad de calidad.
En corolario, el derecho a la movilidad puede concebirse como la prerrogativa
de toda persona para desplazarse, en un sistema de movilidad que cuente con
condiciones cualitativas óptimas y suficientes para cubrir las necesidades de
las personas al realizar sus desplazamientos.
147 Del texto del Informe del Secretario General de las Naciones Unidas sobre el Día Internacional para la Erradicación de la Pobreza A/61/308, fue considerado que tardó mucho tiempo en reconocerse que la pobreza constituía una violación de los derechos humanos o que la promoción de los derechos humanos podía mitigar la pobreza. Asimismo que los derechos humanos eran garantías jurídicas universales para proteger a las personas, a título individual y colectivo, frente a las acciones y omisiones que interfieren con sus derechos fundamentales, las prestaciones a las que pueden acceder y la dignidad humana.
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El alcance de este derecho se obtiene precisamente de las condiciones
cualitativas deseables, basadas en las necesidades básicas de las personas y
se fundamentan en los principios y criterios de derechos humanos,
estableciéndose en principios propios del derecho respectivo.
Previamente a hacer el análisis de los principios que dan el alcance a este
derecho humano a la movilidad, se analizarán los instrumentos en los que se
concibe el derecho a la movilidad y sus principios.
Posteriormente se efectuara el análisis de cada principio que corresponde al
derecho humano a la movilidad, describiendo con precisión su contenido y
alcance.
4. Instrumentos supranacionales que plantean el derecho a la
movilidad.
A continuación, se hará referencia a los instrumentos supranacionales que han
concebido el derecho a la movilidad, ello con objeto de dar cuenta sobre la
amplitud que al mismo se le ha concebido internacionalmente, con el objeto
que sea el referente con el cual comparar el avance en el Estado Mexicano.
Cabe hacer mención, que los instrumentos que se reseñan no necesariamente
tienen el carácter de tratados internacionales, ni son indefectiblemente
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vinculantes para los países, ya que algunos precisamente constituyen los
instrumentos de trabajo previos a presentarse como proyectos formales. No
obstante a ello, constituyen concepciones relevantes, ya que son modelos que
revelan cómo se concibe el derecho a la movilidad en forma global.
4.1 Declaración universal de derechos humanos emergentes.
La Declaración Universal de los Derechos Humanos Emergentes (DUDHE) es
un instrumento programático formulado por la sociedad civil internacional
dirigido a los actores estatales y a otros foros institucionalizados para la
cristalización de los derechos humanos en el nuevo milenio.
El punto de partida de la Declaración es la idea de que la sociedad civil
desempeña un papel fundamental a la hora de afrontar los retos sociales,
políticos y tecnológicos que plantea la sociedad global contemporánea. Para
ello se dota de la DUDHE, un instrumento adicional para facilitar el
conocimiento y el debate entorno de los derechos humanos.148
Surge dentro de la comprensión de que todos los seres humanos, gozan de la
libertad, igualdad y dotados de dignidad y son acreedores de más derechos de
los que se tienen reconocidos, protegidos y garantizados, los derechos
emergentes proyectan un nuevo escenario de derechos que nacen desde la
148 La DUDHE surge de un proceso de discusión que tiene como origen un diálogo organizado por el IDHC en el marco del Foro Universal de las Culturas Barcelona 2004, titulado “Derechos Humanos, Necesidades Emergentes y Nuevos Compromisos. Forum for a new World Governance (FnWG) to the World Democratic Forum (WDF), Legal Principles of a New World Governance, Declaración Universal de los Derechos Humanos Emergentes, 2012.
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sociedad civil a inicios del siglo XXI, buscando una nueva relación entre
sociedad civil global y el poder.
Dentro del rubro de valores se manifiesta que los derechos humanos
emergentes no son estáticos, así como tampoco lo son los significados que se
les pueda dar. Refiere que las palabras o los términos por los que se designan
a los valores fundamentales, en un ejercicio interpretativo y de
contextualización bajo la circunstancia (tiempo, espacio, condiciones) que se
realice pueden adquirir distintos matices, en esta Declaración se busca
explicitar y poner de manifiesto una nueva visión de cómo deben entenderse
los valores fundamentales siguientes: Dignidad149 (reconocimiento de dignidad
a ciertos grupos150), Vida151,Igualdad152, Solidaridad153,
Convivencia154,Libertad155, Conocimiento156, etcétera.
En seguimiento a la Declaración Universal de los Derechos Humanos
Emergentes, en particular respecto de los principios transversales encontramos
los siguientes: Principio de seguridad humana157, Principio de no
149El ser humano tiene dignidad porque no tiene precio. El ser humano tiene dignidad porque es un fin en sí mismo y no sólo un medio para los fines de otras personas. Ambas aseveraciones se deben a Kant y aún no hay mejor manera de definir la dignidad humana que la que dicho filósofo propuso. Por otra parte, el renacentista Giovanni Pico del la Mirandola había definido la dignidad humana como la posibilidad del individuo de decidir sobre su propia vida, de poder escoger cómo vivir. En ambos casos, la dignidad va intrínsecamente unida a la libertad. La dignidad le viene dada al ser humano por su condición de agente libre. 150Instituto de Derechos Humanos de Catalunya Pau Claris, Declaración de los Derechos Humanos Emergentes, 2009, p 44. 151Ídem., Pp 44 – 45. 152Ídem., p 45. 153Ídem., Pp 45-46. 154Ídem., p 46. 155Ídem., p 47. 156Ibídem. 157Ídem., p 48.
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discriminación158, Principio de inclusión social159, Principio de coherencia160,
Principio de horizontalidad161, Principio de interdependencia y
multiculturalidad162, Principio de género163, Principio de participación política164,
Principio de responsabilidad solidaria, Principio de exigibilidad (derecho
programático).165
Este instrumento hace un reconocimiento expreso del derecho a la movilidad,
así como el reconocimiento a la condición mínima de los derechos humanos
aplicable al derecho a la movilidad, conforme a los principios de disponibilidad,
accesibilidad y calidad, conforme a su artículo 7, punto 8, el cual señala:
“Título IV. Derecho a la Democracia Participativa
Artículo 7.
Derecho a la democracia participativa.
“Todos los seres humanos y toda comunidad tienen derecho a
participar activamente en los asuntos públicos y a disfrutar de una
administración democrática en todos los niveles de gobierno”.
Este derecho humano fundamental comprende los siguientes derechos:
“8.El derecho a la movilidad local y a la accesibilidad, pues toda
persona tiene derecho a un tráfico ordenado y respetuoso con el 158Ibídem. 159Ibídem. 160Ibídem. 161Ibídem. 162Ídem., p 49. 163Ibídem. 164Ibídem. 165Ibídem.
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medio ambiente y a moverse con facilidad por la ciudad
metropolitana. Toda persona discapacitada tiene derecho a que se
facilite su movilidad y a la supresión de todas las barreras
arquitectónicas.”166
Como se observa, este instrumento además de contiene un reconocimiento
expreso del derecho a la movilidad, en el ámbito local y metropolitano
(poblaciones y ciudades), donde además se alude a aspectos que como se
verá, caben en principios de la movilidad específicos, por ejemplo se alude la
ordenación del trafico (eficiencia), respeto al medio ambiente (sustentabilidad) y
derecho de personas con discapacidad (accesibilidad).
4.2 Carta mundial de derecho a la ciudad.
El derecho a la ciudad es definido como el usufructo equitativo de las ciudades
dentro de los principios de sustentabilidad y justicia social. Se entiende como
un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en especial de los
grupos empobrecidos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere la
legitimidad de acción y de organización, basado en sus usos y costumbres, con
el objetivo de alcanzar el pleno ejercicio del derecho a un patrón de vida
adecuado. El objeto del instrumento es el contribuir con las luchas urbanas y
con el proceso de reconocimiento, en el sistema internacional de los derechos
humanos, del derecho a la ciudad.167
166Ídem., p 60. 167 ONU HABITAT, Carta Mundial de Derecho a la Ciudad,Op. Cit., p 1.
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En el artículo II de la Carta Mundial encontramos los principios del derecho a la
Ciudad, siendo ocho: Gestión democrática de la ciudad168, Función social de la
ciudad169, Función social de la propiedad170, Ejercicio pleno de la ciudadanía171,
Igualdad, no-discriminación172, Protección especial de grupos y personas en
situación vulnerable173, Compromiso social del sector privado, Impulso de la
economía solidaria y políticas impositivas progresivas.174
Asimismo, dentro de este instrumento se contempla un reconocimiento expreso
del derecho a la movilidad, conforme a su artículo XIII, mismo que lo contempla
en la forma siguiente:
Carta Mundial de Derecho a la Ciudad
“Parte IV. Derechos Económicos Sociales, Culturales y Ambientales
de las Ciudades (…)
Artículo XIII.Derecho al transporte y movilidad públicos.
1. Las ciudades garantizan el derecho de movilidad y
circulación en la ciudad a través de un sistema de transportes
públicos accesibles a todas las personas según un plan de
168Ídem., p 2. 169Ibídem. 170 Ibídem. 171 Ibídem. 172 Ibídem. 173 Ibídem. 174Ídem., p 3.
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desplazamiento urbano e interurbano y con base en medios de
transporte adecuados a las diferentes necesidades sociales (de
género, edad y discapacidad) y ambientales, a precio razonable
adecuado a sus ingresos. Será estimulado el uso de vehículos no
contaminantes y establecerá áreas reservadas a los peatones de
manera permanente o para ciertos momentos del día.
2. Las ciudades promueven la remoción de barreras
arquitectónicas, la implantación de los equipamientos necesarios en
el sistema de movilidad y circulación y la adaptación de todas las
edificaciones públicas o de uso público, los locales de trabajo y
esparcimiento para garantizar la accesibilidad de las personas con
discapacidad.”175
Puede advertirse que este instrumento contiene el derecho a la movilidad, bajo
los parámetros cualitativos siguientes:
1) Accesibilidad, pues se hace mención de los medios de transporte
adecuados a las diferentes necesidades sociales (de género, edad y
discapacidad), a precio razonable adecuado a sus ingresos. (asequibilidad)
2) Disponibilidad, pues alude a la disponibilidad física cuando alude al
sistema de, transportes públicos accesibles.
175Ídem., p 5.
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3) Sustentabilidad, ya que alude a que sean adecuadas las necesidades
ambientales, así como que sea estimulado el uso de vehículos no
contaminantes y el establecimiento áreas reservadas a los peatones de
manera permanente o para ciertos momentos del día.
4.3 Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad.
En la Ciudad de México, organizaciones sociales vinculadas al movimiento
urbano popular, organizaciones civiles que trabajan en el campo de los
derechos humanos y el hábitat, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito
Federal y el Gobierno del Distrito Federal han llevado a cabo de forma conjunta
para promover la formulación y suscripción de la denominada -Carta de la
Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad-.176
Este es un instrumento de intención, en el que se plantea reconocer el derecho
a la Ciudad, concebido como un derecho humano colectivo, autónomo relativo
al usufructo equitativo de las ciudades por sus habitantes dentro de los
principios de sustentabilidad, democracia, equidad y justicia social, que tiene
como objetivo alcanzar el pleno ejercicio del derecho a la libre
autodeterminación y a un nivel de vida adecuado.
176 Para la formulación de los contenidos de la Carta fueron sistematizadas las aportaciones de diversos actores, y se complementó con el examen de otros documentos entre los que destacan: el Diagnóstico (2008) y el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal (2009), el Programa Ciudad Educadora y del Conocimiento (2008), aportaciones del Consejo para el Desarrollo Urbano Sustentable de la Ciudad de México, la consulta “La policía que queremos” (2008), asi como textos internacionales en torno al Derecho a la Ciudad, tales como la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad.
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Esta Carta representa un instrumento dirigido a fortalecer las reivindicaciones y
luchas sociales. Aspira a constituirse en una iniciativa capaz de articular los
esfuerzos de todos los actores –públicos, sociales y privados– interesados en
otorgar vigencia y efectividad al nuevo derecho humano a la Ciudad.
Dentro del preámbulo de este instrumento, se hace referencia su objeto, cuya
intención es la de responder a las necesidades de las personas que habitan y
transitan177 en el Distrito Federal.
Alude a que sin el disfrute de los derechos humanos es imposible vivir con
dignidad que corresponde a toda persona, y en particular en su comunidad,
por lo que son fundamentales y necesarios para asegurar la existencia
individual y el bienestar colectivo,178 ello dentro del ámbito de goce y ejercicio
de los mismos dentro de la ciudad.
Al efecto señala que todas las personas tienen derecho a la ciudad, de
conformidad con los siguientes principios rectores de los derechos humanos:
Libre determinación o autodeterminación179, No discriminación180, Igualdad181,
Equidad de género, Equidad social182, Atención prioritaria a personas y
177 Para los efectos de la Carta Mundial de Derecho a la Ciudad, se consideran ciudadanos(as) a todas las personas que habiten en forma permanente o transitoria en las ciudades. 178Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad, Op. Cit., p 6. 179Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. 180 Goce de los derechos independientemente de su origen étnico o social, la nacionalidad o el lugar de origen, el color o cualquier otra característica genética, el sexo, la lengua, la religión, la condición social o económica, la edad, la discapacidad, las condiciones de salud, la apariencia física, la orientación o preferencia sexual, la identidad de género, el estado civil, la ocupación o actividad, o cualquier otra. Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad, Op. Cit., p 11. 181 Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad, México, Op. Cit., 11. 182Ídem., p 11.
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colectivos en situación de discriminación183, Solidaridad y cooperación entre los
pueblos184, Participación185, Transparencia y rendición de cuentas186,
Corresponsabilidad187 y Justicia distributiva188.
Del mismo modo, en este instrumento se efectúa un reconocimiento expreso
del derecho a la movilidad en términos de su numeral 3.2.1, que en principio
pudiera parecer limitado, e inclusive tautológico con el derecho al transporte
público que refiere, se advierte que puede complementarse con diversos
principios contenidos en ese mismo instrumento:
Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad
“3.2 Ciudad incluyente
3.2.1 Para lograr la construcción de una ciudad incluyente, todas las
personas que habiten en la Ciudad de México deben poder gozar de
todos los derechos humanos, entre otros:
(…)
• Derecho al transporte público y a la movilidad urbana.”
3.3 Ciudad sostenible.
(…)
3.3.5 Para garantizar hoy y para las futuras generaciones el manejo
183 Ibídem. 184 Ibídem. 185 Ibídem. 186Ídem., p 12. 187Ibídem. 188 Ibídem.
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sustentable, responsable y sostenible de los bienes naturales,
patrimoniales y energéticos en la ciudad se debe:
• Ampliar las redes de transporte público de alta
capacidad; eficiente, poco contaminante, seguro,
cómodo, accesible y a precios asequibles y avanzar
hacia la multa e intermodalidad…”189
Conforme al contenido reproducido, se advierte que se encuentran inmersos
las condiciones cualitativas de: 1) Sustentabilidad, 2) Eficiencia, 3)
Accesibilidad, 4) Calidad y 5) Mutimodalidad.
4.4 Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad.
La Convención se abrió a la firma el 30 de marzo de 2007 y entró en vigor el 3
de mayo de 2008. 190 Supone la culminación de cinco años de negociaciones y
decenios de lucha por parte de personas con discapacidad y las
organizaciones dedicadas a promover sus intereses con el fin de lograr el
reconocimiento mundial de la discapacidad como cuestión de derechos
humanos.191
189Ídem., p 22. 190 Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, p 14 http://www.confe.org.mx/documentos/CONVENCION_CONAPRED_CDPC-ONU.pdf 191 ONU, Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, Naciones Unidas Derechos Humanos, Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, Serie de Capacitación Profesional No 15, P V, http://www.ohchr.org/Documents/Publications/AdvocacyTool_sp.pdf
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Precisamente, este instrumento tiene como propósito promover, proteger y
asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos
humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad,
incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o
sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan
impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de
condiciones con las demás.192
En este contexto, este instrumento contempla la obligación para que los
gobiernos de los estados parte, lleven a cabo acciones en materia de
accesibilidad en el transporte.
Justamente conforme a su artículo 9, apartado 1, inciso a), se aprecia que los
Estados parte deben adoptar las medidas pertinentes para asegurar el acceso
de las personas con discapacidad, en igualdad de condiciones con las demás,
al entorno físico, el transporte, la información y las comunicaciones, tanto en
zonas urbanas como rurales.
Dentro de estas medidas, se deben incluir la identificación y eliminación de
obstáculos y barreras de acceso, debiéndose aplicar, entre otras, a los
edificios, las vías públicas, y el transporte y otras instalaciones exteriores e
interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de
trabajo.
192 De conformidad con el objeto definido en el artículo 1 de esta convención.
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Asimismo este precepto, en conjunción con lo dispuesto por el inciso d) del
artículo 20 del mismo instrumento, establece la obligación de llevar a cabo as
acciones necesarias para que en el transporte a las personas con
discapacidad, cuenten con los dispositivos, tecnologías y ayudas técnicas que
sirvan como apoyo a las personas con discapacidad.
En el mismo sentido, es de hacer mención que dentro de las Observaciones
generales aprobadas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales, en la número 6 relativa a los derechos económicos, sociales y
culturales de las personas mayores, conforme a su artículo 11, prgf. 33, alude a
que debe tenerse en cuenta la capacidad funcional de los ancianos para
facilitarles un entorno adecuado, la movilidad y la comunicación mediante el
suministro de medios de transporte adecuados.193
Por lo anterior, puede colegirse que los preceptos en mención, tienden a
garantizar en forma amplia el principio cualitativo de accesibilidad, en su
subprincipio de accesibilidad física, integrantes del derecho a la movilidad.
4.5. Convención contra la eliminación de todas las formas de
discriminación contra la mujer (CEDAW).
193Observaciones generales aprobadas por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Nº 6. Los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayoreshttp://conf-dts1.unog.ch/1%20SPA/Tradutek/Derechos_hum_Base/CESCR/00_1_obs_grales_Cte%20Dchos%20Ec%20Soc%20Cult.html#GEN6
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Es un instrumento que busca recompensar la vulnerabilidad en la que se
encuentra la mujer, lo hace a nivel internacional, a través de prohibir implícita o
explícitamente todas las formas de discriminación por razones de sexo.194
Conforme a su artículo 14, 195 se señala que los Estados Partes adoptaran
todas las medidas apropiadas para eliminar la discriminación contra la mujer en
las zonas rurales a fin de asegurar el derecho a gozar de condiciones de vida
adecuadas, particularmente en las esferas de los servicios, el transporte y las
comunicaciones.
Se advierte la relevancia de esta disposición, si consideramos que el derecho
se encuentra reconocido en materia de transporte,196 y concretamente en el
ámbito rural, lo que precisamente lleva a cuestionar el ámbito de aplicación
reconocido y hasta hoy tutelado por la mayoría de las visiones que concentran
este derecho a la movilidad como urbano, y no a la universalidad que
corresponde.
4.6 Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático.
194RODRÍGUEZ Huerta, Gabriela, La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW), Comisión Nacional de los Derechos Humanos México, Colección del sistema universal de protección de los derechos humanos, (Fascículo 6), México, 2012, p 17. 195Ídem., Pp 70-71. 196 Que fue el término empleado en el momento de la emisión del texto de la Convención pero que hoy como se ha analizado se equipara a movilidad en términos de la protección al derecho.
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Si bien la Convención Marco de las Naciones Unidas197 signada por México en
1992, no reconoce expresamente del derecho a la movilidad, sin embargo
puede inferirse que se busca un cambio de operación de los elementos parte
del sistema para cuidar el ambiente con el empleo de nuevas tecnologías al
referir la energía del transporte. Así, en su artículo 4 dispone:
“ARTICULO 4
COMPROMISOS
1. Todas las Partes, teniendo en cuenta sus
responsabilidades comunes pero diferenciadas y el
carácter específico de sus prioridades nacionales y
regionales de desarrollo, de sus objetivos y de sus
circunstancias, deberán:
(…)
c) Promover y apoyar con su cooperación el desarrollo,
la aplicación y la difusión, incluida la transferencia, de
tecnologías, prácticas y procesos que controlen, reduzcan
o prevengan las emisiones antropógenas de gases de
efecto invernadero no controlados por el Protocolo de
Montreal en todos los sectores pertinentes, entre ellos la
energía, el transporte, la industria, la agricultura, la
silvicultura y la gestión de desechos;”198
197 La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, fue adoptada en Nueva York el 9 de mayo de 1992. La Comunidad Europea ratificó la Convención marco mediante la Decisión 94/69/CE, de 15 de diciembre de 1993. La Convención, por su parte, entró en vigor el 21 de marzo de 1994. 198Convención marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Pp 11 y 12,
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Precisamente, del precepto en mención se deriva la sustentabilidad en el
transporte, al establecer la obligación de los estados para promover las
tecnologías, prácticas y procesos para prevenir las emisiones causadas por las
personas en el transporte; o cual puede desde luego incluir la utilización de
medios más sustentables para el desplazamiento de las personas como o son
los medios masivos de transporte, así como los no motorizados, como el uso
de la bicicleta.
Asimismo se observa que la redacción del precepto en mención, busca atender
a los principios que rigen la propia Convención Marco y que se encuentran en
su artículo 3 Principios, numeral 4, que expresa que las partes tienen derecho
al desarrollo sostenible debiendo proteger el sistema del cambio climático
inducido por el ser humano, y que deberán promoverlo, a través de políticas y
medidas adaptadas en cada país, e incluirlo en el plan nacional de desarrollo.
Asimsimo, se aprecia que la obligación de la adopción de las medidas de
sustentabilidad en el transporte deben ser adaptadas a cada país, esto es,
conforme a su realidad social imperante. En ese sentido, se destaca que en el
País fue adoptada esta convención en sus términos, por lo que existe
legislación a nivel federal y local, que plantean la sustentabilidad en el
transporte en los términos que serán analizados en el capítulo relativo a la
legislación nacional.
https://unfccc.int/files/essential_background/background_publications_htmlpdf/application/pdf/convsp.pdf
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Adicional a dicha convención, se encuentra el Protocolo de Kioto de la
convención marco de las naciones unidas sobre el cambio climático, cuyo
objetivo del Protocolo de Kioto es la reducción de las emisiones de gases de
efecto invernadero en el mundo.199 Este contiene objetivos para que los países
industrializados reduzcan las emisiones de los seis gases de efecto
invernadero originados por las actividades humanas: dióxido de carbono (CO2),
metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hidrofluorocarbonos (HFC),
perfluorocarbonos (PFC) y hexafluoruro de azufre (SF6).
De igual forma establece obligación de los países en materia de desarrollo
sustentable para la reducción de emisiones en el sector de transporte, así
como la de formular, aplicar, publicar y actualizar periódicamente programas
nacionales y, en su caso, regionales que contengan medidas para mitigar el
cambio climático y medidas para facilitar una adaptación adecuada al cambio
climático en materia de transporte.200
En ese tenor, debe advertirse que el reconocimiento de la promoción al
desarrollo sustentable, implica una condición del derecho a la movilidad que se
encuentra relacionado a fin de lograr las mejores condiciones para el entorno
del ser humano. Siendo el desarrollo sustentable un objetivo que tiene que
cumplirse al momento de llevar a cabo las actividades en el sistema de
movilidad.
199 Su negociación tuvo como objeto de que derivado del Convenio Marco, existiera un protocolo que contuviera medidas de reducción de las emisiones de los países industrializados. Tras una larga preparación, el 11 de diciembre de 1997 se aprobó el Protocolo de Kioto. 200 Conforme al artículo 10 del Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, Naciones Unidas, 1998.
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5. El alcance del Derecho humano a la Movilidad, sus principios.
Como se ha visto, el derecho humano a la movilidad puede concebirse como la
prerrogativa de toda persona para desplazarse, en un sistema de movilidad
que cuente con condiciones cualitativas óptimas y suficientes para cubrir las
necesidades de las personas al realizar sus desplazamientos.
Al efecto, los gobiernos están obligados a garantizar la realización de este
Derecho Humano, con los alcances y limitaciones que presuponga, las cuales
se definen en base a las necesidades básicas de las personas en sus
desplazamientos y dentro de su contexto social; bajo los criterios y principios
de derechos humanos aplicables.
Precisamente el alcance de este derecho, se obtiene de las condiciones
cualitativas deseables, basadas en las necesidades básicas de las personas y
se fundamentan en los principios y criterios de derechos humanos, de donde se
obtienen los principios propios del derecho respectivo.
Los que denominamos como principios de derechos humanos, son principios
transversales de las políticas públicas con perspectiva de derechos humanos,
esto es aquellos principios medulares que los tomadores de decisiones deben
observar en la elaboración e implementación de todos los programas y
acciones de gobierno.201 Los criterios de derechos humanos son aquellos
201COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL, Op. Cit., p 38.
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conceptos que pueden ser aplicables atendiendo a la naturaleza propia del
derecho que se trate.
Retomando la teoría de Robert Alexy, es importante y determinante hacer una
clara distinción entre reglas y principios de los derechos humanos. Al efecto
refiere que las reglas son normas que exigen un cumplimiento pleno, y, en este
sentido, pueden ser solo cumplidas o incumplidas; por lo que refiere a los
principios, pueden ser cumplidos en diferentes grados, el cumplimiento
dependerá de las posibilidades fácticas y jurídicas que se presenten en cada
caso, por lo que son concebidos como mandatos de optimización.202
En ese sentido, se advierte que para determinar el alcance del derecho
humano a la movilidad, se debe tomar en consideración:
a) Los criterios de derechos humanos de: disponibilidad, accesibilidad y
asequibilidad, calidad, y aceptabilidad, y
b) Los principios de derechos humanos de: equidad, no discriminación,
sustentabilidad, acceso a la información y participación, y exigibilidad.
Justamente, son estos criterios y principios los que definen los propios
conceptos que son considerados los principios propios del derecho humano a
la movilidad, pues precisamente definen el contenido y alcance del propio
derecho y guían su implementación, constituyendo los parámetros cualitativos
202ALEXY, Robert, Derecho y razón práctica, Fontamara, México, 2010, p 47 -63.
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que subyacen al ejercicio de este derecho, esto es, a través de estos se
concretan en condiciones específicas aplicables a las necesidades objetivas de
las personas al realizar sus desplazamientos.
Debe tenerse en cuenta que la acepción del derecho humano a la movilidad es
relativamente nueva por lo que en el proceso de conformación conceptual, se
pueden tener diversas concepciones respecto de los elementos que definen su
alcance.
Precisamente la labor normativa busca la protección de cierto derecho que se
presenta en una realidad social determinada, es en este momento donde inicia
la interrelación de la lingüística y la realidad, donde la conformación lingüística
tiene como objeto reconocer aspectos esenciales de la realidad existente, para
después llevarlos a conceptos que deberían de ser uniformes y universales
como producto de la argumentación racional.
Sin embargo, como se ha visto al analizar los instrumentos internacionales en
que se plantean algunos de los alcances propios del derecho a la movilidad, no
son establecidos conceptos o principios bien definidos, siendo que son
clasificados por su contenido sustancial, advirtiéndose que no existe una
conformación conceptual homogénea.
Por ello se advierte que es la conjunción de los criterios y principios de
derechos humanos referidos, que se obtienen los principios propios del
derecho a la movilidad, proponiéndose bajo el modelo siguiente:
Página | 132
DER
ECH
O H
UM
AN
O A
LA
MO
VILI
DA
D
PRINCIPIOS: SUBPRINCIPIOS:
Disponibilidad. Resiliencia.
Accesibilidad.
Accesibilidad material.
Asequibilidad.
Calidad.
Seguridad
Eficiencia, con innovación
tecnológica y multimodalidad
Equidad y no discriminación.
Sostenibilidad.
Acceso a la información,
participación y
corresponsabilidad social.
Aceptabilidad y exigibilidad
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Como se verá en el presente, existen clasificaciones y conceptualizaciones
diversas a la propuesta, como la contenida en la Ley de Movilidad del Distrito
Federal, sin embargo, podrá advertirse que fundamentalmente la diferencia
radica en cuestiones metodológicas.
5.1 Disponibilidad.
El criterio de la disponibilidad en materia de derechos humanos se define como
la existencia, en cantidad suficiente para todas las personas, demandantes,
usuarios o gestores, de servicios, instalaciones, mecanismos, procedimientos o
cualquier otro medio el cual es indispensable para poder ejercer un derecho.
La disponibilidad implica una cantidad suficiente del satisfactor que representa
el derecho respectivo, para poder disponer por parte de todas las personas a
través de un conjunto de elementos y recursos para satisfacer las necesidades
en la materia que se trate.
En el derecho a la movilidad, podemos ver que este criterio puede verse
reflejado con la cantidad suficiente de los elementos que componen el sistema
de movilidad, para satisfacer la demanda de desplazamiento.
En ese sentido resulta indispensable señalar que la movilidad al influir en el
entorno social, puede tener efectos no deseados como la exclusión de las
personas. De los tipos de exclusión que atañen a este criterio, se identifica la:
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a) Exclusión espacial, que suele surgir en zonas de baja densidad, donde
los servicios de transporte público no operan o prestan un servicio
deficiente debido a que la demanda es escasa o poco frecuente en estas
zonas, lo que hace que estos servicios no sean sostenibles o viables
desde el punto de vista financiero, y
b) Exclusión temporal, que básicamente guarda relación con los
problemas que afrontan las personas que se desplazan a horas
intempestivas (muy tarde o muy temprano), cuando los servicios de
transporte público no se encuentran disponibles o son poco frecuentes. 203
Conforme a este criterio de disponibilidad en derechos humanos, aplicado al
derecho a la movilidad, debe existir suficiencia de los medios de transporte, así
como de la infraestructura vías y de apoyo, que distribuidas en diversas
modalidades, les permita a las personas el desplazamiento, para satisfacer sus
necesidades básicas.
Esta suficiencia, debe incluir a las zonas de baja densidad poblacionales,
aunque la demanda sea escasa o poco frecuente, y aunque los servicios no
sean sostenibles o viables desde el punto de vista financiero.
Asimismo los componentes del sistema de movilidad deben ser suficientes
como para brindar un servicio adecuado a las personas que se desplazan a
203 TRT, Planes de trasnporte urbano sostenible, TRT Trasporti e Territorio, Parlamento Europeo, 2010, p 26.
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horas intempestivas (muy tarde o muy temprano), cuando los servicios de
transporte público no se encuentran disponibles o son poco frecuentes.
De igual forma, los componentes del sistema de movilidad deben ser
suficientes como para brindar el servicio atendiendo a la demanda de movilidad
en los horarios que definan las necesidades de las personas, por lo que deben
existir en la medida suficiente para soportar cargas en horarios de máxima
demanda.
Bajo ese escenario, la suficiencia de los sistemas de transporte público debe
encontrarse diseñada de acuerdo con el plan de desplazamiento urbano e
interurbano; considerando todas las modalidades de transporte motorizada y no
motorizada, es decir incluyendo los modos alternativos de desplazamiento
(ciclovías, calles peatonales, etcétera).
Ahora bien, se considera que la disponibilidad que presupone este principio
además de ser garanrtizada cuantitativamente, debe ser garantizada
logísticamente, inclusive ante circunstancias o eventos naturales
excepcionales, es por ello que a continuación nos referiremos como
subprincipio del principio de disponibilidad a la resiliencia.
5.1.1 Resiliencia.
El significado gramatical de resiliencia alude a: 1. f. Psicol. Capacidad humana
de asumir con flexibilidad situaciones límite y sobreponerse a ellas. 2. f. Mec.
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Capacidad de un material elástico para absorber y almacenar energía de
deformación,204 el cual da cuenta de la capacidad de una cosa determinada
para asumir una situación concreta.
Por su parte, el concepto resiliencia aplicado a las ciudades, consiste en que
éstas tengan la capacidad para prepararse, resistir y recuperarse frente a una
crisis.205
Una de las ocho acciones derivadas de la Cumbre sobre el Clima, celebrada en
septiembre 2014 en Nueva York, es la resiliencia asociada a la actividad en las
ciudades. En esa cumbre se adopta el compromiso de los estados
participantes de tomar medidas dentro sus capacidades en ciertas áreas
calificadas como críticas, para evitar el calentamiento global, lo anterior
derivado de los estudios que demuestran que aproximadamente el 70% de las
emisiones de efecto invernadero en todo el mundo son generadas en las
ciudades, a su vez como resultado del cambio climático se tiene la deficiencia
de sistemas hidrológicos, drenaje, alcantarillado, así como los fenómenos
naturales que son asociados y que se presentan cada vez con más fuerza.206
Por ello se pretende las ciudades logren progresivamente su resiliencia, esto
es, su capacidad de afrontar situaciones críticas. Precisamente, el implementar
una estrategia integral de resiliencia urbana, busca sean llevadas a cabo
204REAL ACADEMIA ESPAÑOLA,Op. Cit. 205MARTÍNEZ, Gaete Constanza, 10 factores que hacen que una ciudad sea resiliente, Plataforma Urbana. 206 ONU, Cumbre sobre el clima 2014, una acción catalizadora, Nueva York, Septiembre 2014.
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estrategias de protección ante cualquier eventualidad que pueda darse por
fenómenos naturales o incluso provocados por la propia sociedad,
Eventualidades que pueden ser tales como desastres naturales, incendios,
terremotos e inundaciones, o los provocados por las personas como
vandalismo, sabotaje, movimientos sociales, entre otros.
La resiliencia urbana es un concepto general, transversal, que engloba diversos
aspectos a ser atendidos como factores de riesgo o crisis en las ciudades como
lo son el suministro de agua y saneamiento; seguridad alimentaria; viviendas
equitativas o el transporte.
Para la Fundación Rockefeller,207 la resiliencia se considera una característica
que hace que las ciudades puedan aprender de las experiencias críticas que se
presentan, evitar que se repitan o hacer frente a ellas de la mejor forma. Esta
Fundación propone 10 factores a considerar para determinar que una ciudad
pueda ser considerada resiliente.208
Basado en esta clasificación, a continuación se identifican 8 medidas de
resiliencia que son aplicables al derecho humano de movilidad, esto es,
aquellas que pueden lograr que los componentes del sistema de movilidad
puedan abatir crisis, contingencias o emergencias naturales o causadas por el
hombre, siendo las siguientes:
207MARTÍNEZ, Gaete, Loc. Cit. 208 Propuesta que efectúa tomando en consideración si la ciudad que se trate cuenta con ciertos sistemas públicos o si realiza algunas prácticas sostenibles
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1. La agricultura apoyada por la comunidad, lo conocido como huertos
urbanos, lo que da un sentido de pertenencia con quienes se comparte el
huerto, y con ello satisfacer algunas necesidades alimentarias sin
necesidad de implicar el uso de transporte para ello.
2. Ciudad caminable, que consiste en que las personas puedan comunicarse
con los centros de trabajo, comercios, unidades de salud, recreación,
etcétera, mediante desplazamientos a pie. Se considera que una ciudad
bien diseñada no tendría la necesidad de usar el transporte motorizado,
siendo que este medio natural de desplazamiento, abate la necesidad de
los medios mecánicos.
3. Redes de comunicación eficientes. Una ciudad debe contar con alternativas
viables en caso de que alguna o algunas fallen, o exista alguna
contingencia.
4. Biomimetismo. Consiste en la innovación de diseños o procesos inspirados
en la naturaleza. Como ejemplo de ello se listan los prototipos que se
tienen para la recolección de energía del viento por medio de generadores
en sus ruedas, y la del sol a través de sus paneles del techo;209 el diseño
del pico del tucán como protección en accidentes de tráfico "se comporta
como un sistema de absorción de impactos de alta energía";210 el tren bala
de una empresa japonesa, modeló el pico del ave Martín Pescador, dando
209Ye Zi: El primer auto que ahorra más energía de la que consumehttp://www.expoknews.com/ye-zi-el-primer-auto-que-ahorra-mas-energia/ 210Pico del tucán como protección en accidentes de tráfico http://www.totalping.com/noticias-enviadas/3723451560/el-pico-del-tucan-puede-protegerte-en-un-accidente-de-transito/
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como resultado un tren más silencioso, y con un ahorro del 15% en el uso
de electricidad, incluso cuando el tren viaja un 10% más rápido.211 Este
biomimentismo asegura la adaptación a condiciones naturales, por lo que
no existe dependencia de artificialidades limitadas, de ahí que sean
resilientes.
5. Abatimiento en el impacto de las inversiones públicas o privadas. Estas
forzosamente tienen impactos sociales y ambientales, por lo que deben ser
medidos los costos-beneficios, en su caso valorar y determinar la
procedencia de la actividad.
Delimitado a la resiliencia en movilidad, se advierte que es indispensable
que el sistema de movilidad establecido ofrezca diversas posibilidades para
poder brindar el servicio en cualquier caso emergente entre el sector
público o privado.
6. Otro elemento a ser considerado es el relacionado con los biocombustibles.
Ante la problemática ambiental se han desarrollado nuevas tecnologías en
materia de combustibles que sean más amigables con el ambiente y que
por su disponibilidad limitada no comprometan la operación diaria en el
presente, ni en lo futuro.
Existen avances para considerar otros tipos de energía aplicadas al
transporte diversas a los combustibles fósiles, así como el desarrollo de
211 Base biomimétrica, El Martín pescador y el tren balaasebiomimetica.blogspot.mx/2011/11/el-martin-pescador-y-el-tren-bala.html
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nuevas tecnologías que logren que no exista dependencia a éstos, y
existan alternativas viables ante la escasez energética.
7. La implementación de un sistema público de bicicletas corresponde al
numeral ocho, se ofrece con ello una alternativa de transporte que permite
desplazamientos que no congestionan las calles ni contaminan, y
constituyen una diversidad de medios de transporte que pueden abatir
crisis de desplazamientos.
8. Resiliencia social. Consiste en la capacidad de prepararse, adaptarse y
recuperarse de alguna situación considerada critica, con lo que se tiene
que dar una planeación entre los vecinos para hacer frente a cualquier
contingencia, desarrollando nuevas capacidades y de haber recursos
disponibles, planificar su distribución.
Para que esto se cumpla, es necesario que los vecinos de un barrio no
solo piensen que las juntas de vecinos sirven para conocer nueva gente,
sino que para desarrollar esta capacidad y así sepan cuáles son los usos
de los recursos disponibles y su distribución.
Como puede observarse, las medidas identificadas, precisamente tienden a
garantizar la continuidad de los componentes del sistema de movilidad, ante
eventualidades, conforme al subprincipio de resiliencia aplicado al derecho
humano a la movilidad, y así su disponibilidad.
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5.2 Accesibilidad.
La accesibilidad es un criterio general de derechos humanos, que como será
analizado en las líneas subsecuentes, tiene cuando menos dos vertientes: la
física; y la económica (asequibilidad),212 que se conforman en base a que el
sentido del propio concepto se orienta a que no existan barreras para el
ejercicio del derecho a toda persona.
En ese sentido, se entiende por accesibilidad213 como aquello vinculado a los
lugares, concretamente a la posibilidad de obtención del bien, del servicio o del
contacto buscado desde un determinado espacio; y por extensión se utiliza el
término para indicar la facilidad de acceso de clientes y suministros a un
determinado lugar.
La accesibilidad, por consiguiente, se mide y valora en relación al coste o
dificultad de desplazamiento que requiere la satisfacción de las necesidades, o
bien en relación al coste o dificultad de que los suministros o clientes alcancen
el lugar en cuestión.214
Es entonces la obtención de bienes, servicio u contacto, la que tiene que
garantizar el Estado, que se encuentre al alcance de todos, accesible a las
212La CDHDF dentro de su clasificación de criterios (elementos esenciales) considera a la no discriminación, y el acceso a la información, a la participación y la exigibilidad. Para efectos de este trabajo se analizarán en conjunto como principios del derecho humano a la movilidad por considerarlo más apropiado. 213 Conforme a su definición gramatical la accesibilidad es: 1. f. Cualidad de accesible. Accesible. (Del lat. accesibĭlis). 1. adj. Que tiene acceso. 2. adj. De fácil acceso o trato. 214SANZ, Op. Cit.
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personas, sin distinción, esto es, que sean proporcionados todos los medios
necesarios para que cualquier persona llegue a donde desea o necesita u
obtenga el bien o servicio que requiere.
En ese sentido resulta indispensable a las personas el acceso a los servicios
de transporte, por lo que el sistema de movilidad debe ser incluyente, esto es
no deben existir barreras o limitaciones que generen la exclusión. De los tipos
de exclusión que se identifican conforme a este criterio son:
a) Exclusión derivada de una inadecuada infraestructura urbana;
b) Exclusión personal, que se refiere a características específicas de las
personas (edad, origen étnico, discapacidad, etc.) que limitan los
desplazamientos y el acceso a los servicios de transporte;
c) Exclusión económica, que surge cuando las personas no pueden
asumir los costes particulares de los servicios de transporte.215
Con base en lo anterior, puede advertirse que conforme al criterio de derechos
humanos de accesibilidad, aplicado al derecho a la movilidad, derivaría en
diversos subprincipios específicos:
215 TRT, Planes de trasnporte urbano sostenible, TRT Trasporti e Territorio, Parlamento Europeo, 2010, p 26.
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A. Accesibilidad Material. Referida a que la infraestructura y los propios
medios de transporte sean adecuados para el uso y disfrute por parte de
toda la población, y
B. Accesibilidad económica o Asequibilidad. Relativa a un costo al alcance
de toda persona de os medios de transporte.
5.2.1 Accesibilidad Material.
Conforme a esta acepción se alude a que la infraestructura y los propios
medios de transporte sean adecuados para el uso y disfrute por parte de toda
la población, esto es, que no existan barreras materiales que limiten su
utilización para ninguna persona, sin importar su condición.
Así se advierte como una problemática inicial, la inadecuada infraestructura
que pueden tener algunas ciudades, concretamente las que han sido
diseñadas preeminentemente para los automóviles y que fomentan su uso
indiscriminado, sin que exista un diseño adecuado de infraestructura para los
peatones, o simplemente que esta infraestructura no sea incluyente para todas
las personas.
Se ha considerado que la vía pública debe ser un espacio libre de obstáculos,
por lo que una escalera, así sea de un escalón puede ser considerada
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excluyente, pues puede llegar a significar una limitante al ejercicio de un
derecho (movilidad, acceso a bines y/o servicios).
Como ejemplo de ello tenemos a quienes utilizan silla de ruedas, los que por
necesidad transportan a sus bebes en carriolas, los que transportan
mercancías en carritos, o cargan bultos de diversas dimensiones o las
personas que sin cargar nada de lo indicado tienen alguna limitante física,
utilizan calzado no adecuado, bicicletas, etcétera.
Es entonces que las personas no pueden satisfacer su necesidad, pues ya es
el espació publico inadecuadamente diseñado lo que ocasiona su restricción o
el transporte público que no cuenta con los espacios, equipamiento o medidas
de seguridad para estas personas, y con lo que se ven en la necesidad de
utilizar el automóvil o el transporte público individual para compensar sus
situaciones especiales o restringir el ejercicio de la movilidad por falta de
infraestructura adecuada.
Otro ejemplo de ello, es el diseño relativo a los puentes peatonales, que puede
ser considerada como una infraestructura discriminatoria para los peatones e
incluso insegura “Esta forma de organizar el espacio público es
antidemocrática, puesto que la mayoría de los habitantes de la ciudad no nos
transportamos en automóvil.” 216
216PRIETO Iñigo y CARREÓN Areli, Puente peatonales del Distrito Federal, Documento dirigido a la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, Bicitekas, A.C., México, Noviembre 2013, http://bicitekas.org/puente
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Justamente, los puentes peatonales son considerados como infraestructura
inadecuada debido a que: Su ascenso y descenso es incómodo o imposible
para algunas personas; No están bien planeados y no se les da mantenimiento;
Son inseguros debido a que en algunas horas se encuentran solos y la mayoría
no cuentan con iluminación; Algunos puentes obstaculizan banquetas;
Incentivan la movilidad motorizada, entre otros.
En ese sentido, conviene señalar que retomando el caminar como la forma de
locomoción más simple, y como forma de movilidad, resulta menester
reflexionar la infraestructura urbana, respecto a los trayectos necesarios que
serán totales o intercalados con transporte público, esto es, analizar si las vías
con que cuenta el peatón para realizar su recorrido, son accesibles y no limitan
sus desplazamientos, tomando como prioridad esta forma de desplazamiento.
Esto es, el diseño de los caminos para los peatones debe buscarse eliminar en
el mayor grado posible las barreras físicas, topográficas y físicas que faciliten y
garanticen la movilidad peatonal.217
En ese sentido, conforme al subprincipio que se plantea, los gobiernos deben
de garantizar que no existan barreras materiales que hagan que los
componentes del sistema de movilidad, incluyendo infraestructura y medios de
transporte sean inaccesibles a las personas, atendiendo a sus necesidades
particulares.
217 OCDE, Informe de investigación, Resumen, Peatones: seguridad vial, espacio urbano y salud, 2011,Centro Conjunto de Investigación sobre el transporte de la OCDE y Foro Internacional del Transporte ITF, http://www.internationaltransportforum.org/pub/pdf/11PedestrianSumES.pdf
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Dentro del Libro Verde dedicado a la nueva cultura de la movilidad, se alude a
que “una buena accesibilidad también exige que las redes de transporte urbano
sirvan bien las tiendas, las empresas y las zonas de actividad económica,
incluidos las terminales de carga y puertos, para que los transportistas de
mercancías, los proveedores de servicios, los trabajadores y los clientes
puedan llegar allí fácilmente, sobre todo cuando se hayan creado zonas de
acceso restringido.”218
En ese sentido, garantizar la movilidad, no es solo tener las vías o los medios
de transporte para poder movilizar personas o bienes, es necesario un
replanteamiento de las relaciones urbanas, a través del reordenamiento y
planeación integral, polígonos multifuncionales.219
5.2.2 Accesibilidad económica o Asequibilidad.
Dentro de las barreras o limitantes para el ejercicio del derecho de movilidad,
también puede encontrarse el factor económico como causa de exclusión, por
lo que puede considerarse un subprincipio específico del derecho humano a la
movilidad consistente en la accesibilidad económica que tenga como objeto la
salvaguarda del derecho en cuanto hace a este factor de exclusión.
Así a la accesibilidad económica se le denomina asequibilidad y constituye una
eventual protección ante una carga desproporcionada, respecto a los cargos y
218EUR-LEX, Libro Verde,Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana,Op. Cit. p 16. 219SANZ, Op. Cit.
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costos directos e indirectos asociados los componentes del sistema de
movilidad, los cuales no deberán comprometer ni poner en riesgo el ejercicio
libre de este derecho.220
En ese sentido, este subprincipio supondría que los gobiernos deben de
garantizar que las personas puedan acceder al sistema de movilidad, sin que
les implique un coste excesivo, ya que podría considerarse una limitación al
ejercicio del derecho.
De esta forma, los costos de la movilidad no deben ser inaccesibles a las
personas, o establecidos en forma tal que el ejercicio del derecho pueda ser
ilusorio o desproporcionadamente gravoso, por lo que es responsabilidad de
los gobiernos de los paises, estructurar un sistema de movilidad adecuado y
con una oferta suficiente que garantice a las personas que no exista
inmovilidad por falta de recursos económicos.
5.3 Calidad.
El criterio de derecho humano de calidad se relaciona con condiciones mínimas
para que pueda realizarse o ejercerse el derecho respectivo.
Esta condición de calidad aplicada a la movilidad como derecho humano,
consiste en que los diversos medios de transporte –vehículos o unidades
220COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL,Op. Cit,. p 37.
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utilizados–, la infraestructura vial y de apoyo –calles, vías, paradas, puntos de
intercambio modal, etcétera.– y el espacio público deben ser adecuados;
diseñados para permitir la movilidad en condiciones de igualdad y sin
discriminación a todas las personas; producir el menor daño ambiental; ofrecer
un espacio apropiado para las personas; y encontrarse en buen estado, con
condiciones higiénicas y de seguridad, en mantenimiento regular.221
La calidad tiene que ver con la implementación de tecnologías limpias,
sistemas de estacionamientos, compatibilidad con la accesibilidad a diversas
fuentes de empleo, salud, recreación, etc.
Es por lo anterior que cuenta con una gran diversidad de subcomponentes,
encontrándose referido a que para proporcionar una adecuada experiencia de
viaje, los componentes del sistema de movilidad:
1) Produzcan el menor daño ambiental, respetuosos de las necesidades
ambientales;
2) Cuenten con los requerimientos y las propiedades aceptables para
cumplir con su función, debiendo encontrarse en buen estado, en
condiciones higiénicas, en condiciones de seguridad, y con
mantenimiento regular, y
3) Los medios de transporte sean eficientes.
221Op.Cit.CDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013, p 37.
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4) Se ofrezca un espacio apropiado y confortable para las personas.
En lo que respecta a la alusión relativa a que los componentes del sistema de
movilidad produzcan el menor daño ambiental, se advierte que se encuentra
relacionada con el principio de sustentabilidad, por lo que su análisis será
efectuado de forma separada.
Se aprecia que el concepto de calidad es un elemento subjetivo, por lo que su
cumplimiento será calificado atento a patrón con el que sea comparado,
conforme a la acepción del concepto de calidad, se refiere la palabra
potestativa procurar que los componentes del sistema de movilidad cuenten
con los requerimientos y las propiedades aceptables para cumplir con su
función, dentro de la subjetividad del concepto calidad, se tienen otros
elementos igual de subjetivos, como lo es el “aceptable“ la pregunta sería
¿para quién? o ¿para qué?.
No obstante a ello, se advierte que conforme a este criterio, el derecho humano
a la movilidad deberá incluir aspectos de adecuada de infraestructura, actividad
sustentable, condiciones de higiene, seguridad y convivencia respetuosa.
Esto es, conforme a este criterio de calidad, la prestación del servicio público
de transporte, debe realizarse de forma regular, continua, uniforme,
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permanente y en las mejores condiciones de seguridad, comodidad, higiene y
eficiencia.222
Así, los componentes del sistema de movilidad, deben brindar una condición de
comodidad y de experiencia adecuada a la persona usuaria, debiendo contar
con un diseño universal, basados en los criterios físicos y antropométricos que
resulten más apropiados a la población usuaria.
En lo que respecta al buen estado de los componentes del sistema de
movilidad, se destaca que deben encontrarse bajo condiciones higiénicas,
asimismo se destaca que deben de brindar condiciones de eficiencia y
seguridad.
Por su amplitud y trascendencia que tienen hacia la persona, la eficiencia y la
seguridad pueden ser concebidos como subprincipios del de calidad, al
constituir elementos esenciales especialísimos por el impacto en la vida y salud
de las personas, por lo que serán analizados con la profundidad que
corresponde.
5.3.1 Seguridad.
El concepto de seguridad visto como un subprincipio del derecho humano a la
movilidad, se ocupa de garantizar la seguridad de las personas durante sus
desplazamientos, con el fin de proteger su integridad física y evitar la
222 Cfr. Artículo 80 de la LMDF.
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afectación a los bienes públicos y privados.
Esta protección en materia de seguridad, en mayor medida se presenta
atendiendo a los componentes conceptuales relativos a incidentes de tránsito y
acciones en materia de prevención del delito, los cuales por su trascendencia
se abordan de forma individual.
Sin embargo, el concepto de seguridad no únicamente se constriñe a los dos
aspectos en mención, sino que comprende todas aquellas acciones que tengan
por objeto brindar seguridad a las personas en el uso de los componentes del
sistema de movilidad.
Esto es, la seguridad que presupone este principio aplicado al derecho a la
movilidad, no se circunscribe únicamente a los incidentes de tránsito, sino que
engloba a todas aquellas acciones que tengan por objeto brindarle seguridad a
las personas en todos los medios de transportación, así como en el uso de la
infraestructura del mismo.
Al efecto, es importante citar aspectos del resumen del informe de investigación
presentado por Centro Conjunto de Investigación sobre el transporte de la
OCDE y el Foro Internacional del Transporte, Titulado -Peatones: Seguridad
Vial, Espacio Urbano y Salud-; en donde al aludir al caminar como una forma el
medio más sencillo y sostenible de movilización urbana, es señalado que
debería ser el punto fundamental en las agendas de políticas públicas a efecto
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de que los gobiernos desarrollaran zonas públicas con condiciones que
garanticen el bienestar físico y psicológico.223
En ese sentido, se da cuenta que el diseño de los caminos para los peatones
deben ser minimizados los riesgos y peligros a los que quedan expuestos, ya
que la inseguridad real o de simple percepción, desalentará éste modo de
movilización,224 destacando con ello la relevancia de las condiciones de
seguridad de la infraestructura de movilidad.
Otros elementos que deben ser considerados inherentes al principio de
seguridad independientes a los accidentes de tránsito y prevención al delito
que se analizarán líneas abajo, tenemos aspectos operativos, que tienen que
ver con las disposiciones de programación en el ordenamiento vial como:225
El respetar el ancho de los carriles, arcenes, los espacios para peatones,
los límites de velocidad, entre otros; verificar el uso eficaz de los carriles
destinados a los autobuses, así como la compatibilidad de uso con otros
vehículos; Evitar el uso compartido de carriles confinados a los autobuses
con motocicletas o bicicletas, que son generadores de accidentes.
223 Se retoma de la Carta Europea sobre Caminar. 224 OCDE, Informe de investigación, Resumen, Peatones: seguridad vial, espacio urbano y salud, 2011,Centro Conjunto de Investigación sobre el transporte de la OCDE y Foro Internacional del Transporte ITF, http://www.internationaltransportforum.org/pub/pdf/11PedestrianSumES.pdf 225 XAVIER Alba, Carles, Libro blanco de la movilidad eficiente en los inicios del S. XXI,ClúterdÉficiènciaEnergèticaCataluya (CEEC), http://www.clustereficiencia.cat/framework/uploads/libro-blanco-de-mobilidad-eficiente-definitivo.pdf
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La asignación de lugares para estacionamiento o maniobras, ya se ha
demostrado que los conductores, muestran menos tensión cuando deben
estar pendientes de buscar una plaza de estacionamiento y eso provoca
accidentes adicionales.
Respecto de la política de fomento al uso de la bicicleta es necesario el
desarrollo de aparcamientos seguros, a efecto de que las personas que
utilicen este medio, tengan la opción de resguardar su bicicleta ya sea en
espacios abiertos o cerrados acorde con su elección; la seguridad también
debe ser garantizada para los usuarios de bicicletas con la correcta
elección de material, diseño, ubicación, iluminación, anclaje y vigilancia;
dentro de la planeación se debe considerar la opción de instalar sistemas
de protección respecto al clima (sol o lluvia).
Como se ha visto, los principios pueden ser cumplidos en diferentes grados,
dependiendo de las posibilidades fácticas y jurídicas que se presenten en cada
caso.
Por ello a efecto de cumplir con el componente de seguridad, es necesario no
se distingan sociedades por lo que es necesario un criterio universal, es decir,
se debe dar el fomento de intercambio de lo denominado buenas prácticas, en
todos los niveles de gobierno e instancias competentes, y la armonización de
las disposiciones legales que se emitan, desarrollando, compartiendo e
incluyendo recomendaciones de experiencias en el tema; el autofinanciamiento
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y/o el apoyo financiero son necesarios para mejorar las condiciones de
seguridad.
Considerando la tendencia mundial de reducir las emisiones y fomentar la
salud con la actividad, política que se traduce en la promoción de la movilidad a
pie y en bicicleta, se requiere la construcción de infraestructura adecuada, que
garanticen la inclusión de todos (niños, jóvenes, personas adultas, o con
alguna discapacidad), que les permita movilizarse de forma segura, con
educación a todos los sujetos (peatón, ciclista, conductor, etc.) que intervienen
en la movilidad, es indispensable una infraestructura adecuada para responder
a la seguridad requerida.
“La impresión de escasa seguridad personal que tienen los
pasajeros disuade a determinados grupos sociales de viajar o de
utilizar los servicios de transporte público, lo que incluye no solo los
vehículos, terminales y paradas de autobús y tranvía, sino también
los trayectos hacia y desde las paradas y estaciones. Como
posibles consecuencias tenemos el uso innecesario del automóvil y
que las personas no lleven una vida activa.”226
La política europea la seguridad vial implica cuestiones de infraestructura, los
vehículos y el comportamiento, por lo cual la política seguida consiste en el
fomento de buenas prácticas y acciones conjuntas en la Comunidad, haciendo
uso de las nuevas tecnologías aplicadas. La seguridad y protección es
226Ibídem.
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proporcional a las medidas consideradas en el entorno urbano (pavimentación,
visibilidad, iluminación, pasos confinados, vigilancia personalizada o por
medios alternos [cámaras], semaforización, radares, señalización, etc.).
Por lo que se refiere a la seguridad en lo que refiere a los ciclistas, las
bicicletas deben ser de materiales adecuados, resistentes, además de
ergonómicos; por lo que se refiere a los vehículos automotores destinados a
transporte individual o colectivo, es necesario el equipamiento de visión
nocturna, anticolisión, alarmas de antiqueño, lo que redunda en beneficio de
todos los usuarios que se movilizan por diversos medios.
El tercer elemento invocado dentro de la seguridad por parte de la Comunidad
Europea es el comportamiento, mismo que consiste en la formación cultural de
la convivencia y armonía de respeto mutuo entre los sujetos que intervienen en
la movilidad en cualquiera de sus movilidades, ya que se encuentran
interactuando en todo momento, en el que se ejercita este derecho.
Asimismo en la Comunidad Europea existen políticas como el Programa de
acción europeo de seguridad vial, (RSAP, por sus siglas en ingles), cuyo
objetivo es reducir a la mitad el número de víctimas por accidente de tránsito.
A continuación se desarrollan los dos aspectos mayormente impactantes en el
tema de la seguridad, accidentes de tránsito y acciones en materia de
prevención del delito.
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5.3.1.1 Accidentes de tránsito.
Se ha considerado que los accidentes de tránsito pueden entenderse como el
producto de una falta de coordinación para la realización de múltiples
desplazamientos en un espacio escaso, lo cual provoca frustración en el
sistema; asimismo que esta carencia puede deberse a diversos mecanismos
interactuando simultáneamente de manera no lineal y es posible clasificarlos
distinguiendo entre: a) la vida, b) el vehículo y c) el factor humano. Por su
parte, los tipos de accidente se han clasificado en 5 categorías: colisión,
atropellamiento, volcadura, derrapamiento y caída de pasajero.227
Haciendo referencia al Informe Peatones: seguridad vial, espacio urbano y
salud OCDE-ITF, se informa que los peatones a causa de caídas en espacios
públicos o debido a colisiones sufren traumatismos incluso la muerte,
considerando que cada año fallecen más de 20.000 peatones en los países
miembros de la OCDE, donde las muertes de peatones varían desde el 8% al
37% de todos los fallecimientos ocurridos en las carreteras. 228
De igual forma, se ha visto que en todo el mundo, el número de peatones que
mueren cada año en las vías públicas sobrepasa los 400.000, en todos los
países, los peatones mayores de 65 años son los que se enfrentan a un riesgo
mayor, siendo que en los países de la OCDE, el grupo de personas de más de
227SÁNCHEZ Restrepo Harvey Spencer, CHÍAS Becerril Luis y otros, Dinámica de los accidentes de tránsito en la Ciudad de México: un enfoque desde los Sistemas Complejos UNAM, Pp 1 y 4. 228OCDE, Informe de investigación, Resumen, Peatones: seguridad vial, espacio urbano y salud, Op.Cit., Pp 10 - 11.entro Conjunto de Investigación sobre el transporte de la OCDE y Foro Internacional del Transporte ITF, 2011, Pp 10-11.
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65 años representa entre el 13% y el 20% de la población pero en él se
registran más del 50% de las muertes de peatones.229
La mayor parte de las lesiones y las muertes de peatones ocurren en zonas
urbanas y, según los registros policiales, entre el 70% y el 80% de estas
colisiones con vehículos tienen lugar mientras los peatones atraviesan una vía,
incluyendo entre un 33% y un 55% que tienen lugar en pasos de peatones.
Por la agudeza del tema de seguridad, en el 2010 la Organización Mundial de
la Salud (OMS), proclama el Decenio de Acción para la Seguridad Vial, que
busca estabilizar y reducir los factores de muerte por accidentes de tránsito y
en ese ámbito se elaboró el Plan de Acción Mundial para orientar a 182 países
que participan.
Lo anterior en razón a que se consideró que las muertes causadas por lesiones
de tránsito eran la octava causa mundial de muerte, y la primera entre los
jóvenes de 15 a 29 años. Y de seguir con las mismas condiciones a 2030
podría ser la quinta causa.230
Reveló a la región de África con mayor mortalidad, la mitad de los fallecidos
corresponde a peatones (22%), ciclistas (5%) y motociclistas (23%) o también
llamados usuarios vulnerables de la vía pública (cifra variable).
229Idem. 230 Organización Mundial de la Salud, Resumen del Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial 2013 apoyo al decenio de acción 2011-2020.
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Así mismo la misma OMS reportó los porcentajes de países que cuentan con
leyes respecto de los cinco factores considerados de riesgos fundamentales
para la seguridad vial (exceso de velocidad, conducir bajo efectos del alcohol,
uso de casco, uso de cinturón de seguridad, sistemas de retención para
niños).231
Porcentaje de la población mundial cubierta por leyes integrales sobre los cinco
factores de riesgo fundamentales para la seguridad vial: aumento desde
2008232
Muertes por accidentes de tránsito por 100,000 habitantes por región de la
OMS233
231 ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD OMS, Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial, apoyo al decenio de acción 2011-2020, resumen, 2013, p 12. 232Ídem., p 12. 233 Ídem., p 12.
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a) La Velocidad.
La velocidad es un factor que influye en los accidentes de tránsito, al efecto se
ha identificado que el aumento de la velocidad promedio se relaciona
directamente tanto con la probabilidad de que ocurra un accidente así como
con la gravedad de las consecuencias que este genere.
Los datos que se revelan del Informe sobre la Situación Mundial de la
Seguridad Vial, arrojan que:
a) El aumento del 5% en la velocidad promedio provoca aproximadamente
un incremento del 10% en los accidentes que causan traumatismos y del
20% en los accidentes con víctimas mortales.
b) Los peatones tienen un 90% de probabilidades de sobrevivir al accidente
de un automóvil si este circula a 30 km/h o más lentamente, pero menos
de un 50% si el impacto se produce a 45 km/h o más.
Página | 160
c) Los umbrales de velocidad segura varían de acuerdo con los diferentes
tipos de vías de tránsito, siniestros y usuarios, con sus vulnerabilidades
inherentes. Para la gestión eficaz de la velocidad es necesario tener en
cuenta estas y otras variables.
d) Se recomienda la creación de zonas de 30 km/h en los lugares en que
los usuarios de las vías de tránsito sean especialmente vulnerables;
esas zonas pueden reducir el riesgo y la gravedad de los accidentes.
Se advierte la relevancia de la implementación de acciones eficientes que
tiendan a controlar los umbrales de velocidad en la conducción de vehículos, al
ser un factor fundamental en la seguridad en el tránsito de vehículos y terceros.
b) Consumo de bebidas alcohólicas.
Otro factor potencial de riesgo, es el relacionado con el consumo de bebidas
alcohólicas y conducción, los resultados de la OMS de conducir bajo los
efectos del alcohol son:
a) Aumenta tanto el riesgo de accidente como las probabilidades de
consecuencias mortales o traumatismos graves.
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b) Aumento de probabilidad de sufrir un accidente de tránsito de manera
significativa cuando los niveles de concentración de alcohol en sangre
(CAS) están por encima de 0,04 g/dl234.
c) Las leyes que establecen una CAS más baja (entre cero y 0,02 g/dl) para
los conductores jóvenes/noveles pueden ayudar a reducir entre un 4% y
un 24% el número de accidentes en que están implicadas personas
jóvenes.
d) El establecimiento de controles de sobriedad y las pruebas aleatorias de
alcoholemia pueden ayudar a reducir los accidentes relacionados con el
consumo de alcohol alrededor del 20%, y ha demostrado ser una medida
muy eficaz en función de los costos.235
En ese sentido, se advierte que para garantizar la seguridad de las personas
en sus desplazamientos, resulta imprescindible que los gobiernos adopten las
medidas que resulten necesarias con objeto de abatir la conducción de
vehículos automotores bajo la influencia de bebidas alcohólicas, pues es un
factor de riesgo de incidentes de tránsito, donde se pueden externalizar
perjuicios mortales a propios y terceros.
c) Uso del casco en motocicletas.
234Gramos por decilitro. 235OMS, Organización Mundial de la Salud Situación Mundial de la Seguridad Vial, Es hora de pasar a la acción,Op. Cit., p.21.
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La diversificación de medios de transporte, así como el abaratamiento y acceso
a algunos de ellos ha dado como consecuencia el aumento del uso de
motocicletas. El uso correcto del casco en este tipo de transporte “puede
reducir el riesgo de muerte en casi un 40% y los traumatismos graves en más
del 70%.
Cuando la ley sobre uso del casco se aplica con eficacia, las tasas de uso de
este dispositivo de protección pueden aumentar en más del 90%.
La eficacia de los cascos para motocicleta en la reducción de los traumatismos
craneales graves depende, en parte, de su calidad. Exigir que los cascos
satisfagan normas de seguridad reconocida es importante para asegurar que
puedan reducir eficazmente el impacto de un golpe en la cabeza en caso de
accidente.236
El uso adecuado del casco en los motociclistas es sin duda un tema de
estadísticas y de prevención de accidentes de tránsito, pero
desafortunadamente se ha convertido en un tema de seguridad, de política de
prevención del delito, tema que se analizará en el apartado siguiente.
d) Uso del cinturón de seguridad.
Se ha identificado que el uso del cinturón de seguridad reduce en un 40%–50%
el riesgo de muerte entre los pasajeros de los asientos delanteros de un
236Ídem., p 22.
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vehículo; y reducir en un 25%–75% la mortalidad entre los ocupantes de los
asientos traseros. 237
Las disposiciones legales que regulan el uso obligatorio del cinturón de
seguridad, así como las campañas de sensibilización han dado resultados
eficientes en el uso del cinturón de seguridad, por lo que la difusión sobre su
implementación es una política preventiva trascendental que tiende a
salvaguardar la seguridad en la movilidad.
5.3.1.2 Prevención del delito.
La prevención del delito es el tratar de evitar un daño, peligro o inconveniente,
es identificar los factores de riesgo en los individuos o en las esferas en las que
se desarrolla a nivel familia, espacio común o sociedad, evitando así se llegue
a conductas antisociales tipificadas.
Implica trabajar en todos los factores posibles en los que se pueda incidir a
efecto de evitar que den las acciones u omisiones que son dañinas para el
grupo social y que por ello se encuentra contenidas en tipos penales, por lo que
ello implica una actividad pública a efecto de evitar que la sociedad pueda ser
agraviada, y lo hace a través de políticas públicas.
237Ídem., p 24.
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Para Felipe Salazar, existe interrelación entre los habitantes y de éstos con su
entorno, es decir espacio público y ciudadanía. El binomio espacio público y
vínculos sociales se ha visto afectado por diversos fenómenos que han
generado desconfianza en el entorno y las relaciones sociales. Se plantea la
posibilidad de prevenir el delito a través del diseño urbano, a través de la
recuperación de espacios públicos, la inseguridad y el temor limitan el
desarrollo del individuo por lo que es un reto y perspectiva de política
pública.238
“La criminalidad y la violencia urbana han experimentado un
significativo aumento en las últimas décadas dentro de la región,
principalmente en sus áreas urbanas. Sus causas son múltiples y
complejas, destacándose entre ellas las fuertes inequidades sociales
y territoriales que caracterizan el proceso de urbanización, la
insuficiencia de las políticas públicas en materia de integración social
y la naturaleza cada vez más organizada e internacionalizada de la
criminalidad. La violencia urbana golpea especialmente a los
segmentos más pobres de la población, erosionando su capital
social.”239
Existen diversas formas en que se pueden presentar conductas delincuenciales
que vulneren la seguridad de los usuarios de los sistemas de movilidad. Desde
robos a transeúntes, en y de vehículos, lesiones, daño en propiedad, etcétera.
238 SALAZAR, Felipe, La prevención situacional del delito en espacios públicos urbanos: rol del gobierno local, 191 - 212, 239ONU HABITAT, Presentación de Ciudades más Seguras, página principal.
Página | 165
Un ejemplo destacado respecto a los vehículos que se utilizan para cometer
ilícitos, es el relativo la motocicletas. Debido a que la motocicleta permite una
mayor movilidad entre los vehículos y en los congestionamientos, se ha
convertido en un medio de transporte para cometer ilícitos, ya que les permite
movilizarse rápidamente del lugar.
Algunas de las notas que podemos citar al respecto son:
“Asaltos: las motos facilitan huida tras delinquir. El robo a transeúnte en el
que su usa este vehículo ocupa el primer lugar Ciudad de México, 6 de
julio.- La versatilidad de las motocicletas o motonetas facilita a muchos
delincuentes, principalmente asaltantes, la huida tras cometer el delito. En
estos vehículos pueden escabullirse entre el tráfico de las calles de la
Ciudad de México.
La Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal (PGJDF) reveló
que de 100 por ciento de los delitos en que se utilizaron motocicletas o
motonetas, 75.6 por ciento fue en tres modalidades: robo a transeúnte en
vía pública (con y sin violencia); a cuentahabiente saliendo de cajero o del
banco con violencia y el de automóvil (con y sin violencia), de enero a
mayo de 2015.
En ese periodo se cometieron 98 robos contra transeúnte en vía pública
en los que se usó una motocicleta. En segundo lugar, en el mismo lapso,
el robo a cuentahabiente saliendo de cajero o del banco, y en los que
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hubo violencia, se utilizó la moto para huir en 55 casos. En tercer lugar
está el robo de auto con y sin violencia. Ocurrieron 26 eventos, en los que
se usó la motocicleta. El cuarto delito más frecuente es el homicidio
doloso.
En el citado periodo se registraron 15 asesinatos, donde el agresor
escapó en motocicleta. En total, la Dirección General de Estadística y
Política Criminal de la Procuraduría General de Justicia del DF registró en
ese periodo 230 hechos donde los hampones hicieron uso de la
motocicleta.”240
Otra nota periodística que da cuenta de esta situación a nivel global la tenemos
de El Universal de Caracas de fecha 2 de mayo de 2015, el artículo refiere:
“Según el comisario Argenis Guillén, asesor en materia de seguridad, siete de
cada 10 robos son cometidos por motorizados en el municipio Libertador y en
el resto de las jurisdicciones del Área Metropolitana…La moto, … se ha
convertido en el vehículo más rápido y económico para cometer robos y
homicidios en el país porque facilita la huida de los antisociales. Ellos las
prefieren de baja cilindrada no solo porque su costo es económico, sino
también porque las maniobran con mayor facilidad".241
Se podrían enumerar cientos de citas de notas de diferentes partes del mundo,
que dan cuenta de este fenómeno global, por lo que es necesario que sean
240 CRUZ, Monroy Filiberto, Asaltos: Las motos facilitan huida tras delinquir,Excelsior Especiales, 06/07/2015, 11:47,México http://www.excelsior.com.mx/comunidad/2015/07/06/1033111 241ROCCO, Nicola, Siete de cada 10 robos se cometen en motocicletas, El Universal, Caracas, 02 de mayo de 2015.
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implementadas medidas en materia de prevención del delito
Al efecto la medida que puede ser implementada como de mitigación del delito,
puede ser una política de control de movilidad para este medio de
desplazamiento, a través de la portación del número de placa en el casco, con
una tipografía y en un espacio determinado con alguna norma que permita la
identificación de la unidad y con ello dar mayor seguridad a la ciudadanía.
Como ese ejemplo se insiste, existen otros que dan cuenta de una pluralidad
de conductas delincuenciales que se presentan en los periodos de
desplazamientos de las personas, y que pueden ser abatidas con acciones de
prevención del delito enfocadas a la movilidad de las personas.
En ese sentido, es responsabilidad de los gobiernos llevarlas a cabo, con
objeto de garantizar la seguridad a las personas usuarias del sistema de
movilidad y así garantizar el derecho humano a la movilidad.
5.3.2 Eficiencia.
Como se ha referido, el concepto de eficiencia tiene un relación directa con el
principio de calidad del derecho humano a la movilidad, de ahí que se le
considere en el presente como un subprincipio, puesto que presupone una
condición cualitativa que se refiere a la utilización más provechosa de los
componentes del sistema de movilidad.
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Justamente el concepto de eficiencia aplicado a la movilidad alude a buscar
maximizar los desplazamientos, optimizar los recursos disponibles, reduciendo
al mínimo posible las externalidades negativas asociadas a la movilidad o que
estas no sean desproporcionadamente negativas en contraste a sus beneficios.
En ese sentido, bajo este concepto se deben llevar a cabo todas aquellas
acciones tendientes a maximizar todos los componentes del sistema de
movilidad, con el objeto de que tengan una interacción adecuada y
funcionamiento óptimo, lo cual a su vez, repercute en condiciones más
adecuadas para las personas, al evitarse pérdida de tiempo al realizar sus
desplazamientos, que los servicios de transportación no se vean encarecidos, y
en general la reducción de externalidades negativas.
Aquí es importante retomar la clasificación de costes242 externos que hace el
relator García para el Gobierno Vasco. Para este principio, los costes que se
abaten con la eficiencia de los componentes del sistema de movilidad, son los
que se generan por la congestión, así como los medioambientales.
Precisamente, la eficiencia se presenta tanto en la operación de los
componentes del sistema de movilidad, en cuanto hace a la logística integral de
los desplazamientos, por sus intinerarios, así como por adecuadas rutas y
caminos, asimismo se presenta por la eficiencia propia con la que cuenten los
propios componentes, verbigracia la eficiencia energética del medio de 242 Dentro de este concepto haciendo referencia al “coste. 1. m. Costa 2. m. Gasto realizado para la obtención o adquisición de una cosa o de un servicio.~ de producción. 1. m. Econ. Conjunto de gastos para la producción de bienes y servicios.
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transporte específico, o con la adecuada disposición de espacios del medio
respectivo.
Adicionalmente, existen otros factores externos que pueden redundar en la
ineficiencia de los componentes del sistema de movilidad, como los accidentes,
el tráfico que converge, obras, o manifestaciones, marchas, procesiones u
otros tipos de expresiones en vía pública.
En ese ámbito, las autoridades conforme al criterio de eficiencia deben llevar a
cabo todas las acciones que resultaren necesarias para eficientar los
componentes del sistema de movilidad, esto es, maximizando sus
capacidades, optimizando su operación, haciendo uso de tecnologías aplicadas
a la gestión y control de tránsito.
Dentro de las acciones que ha llevado a cabo la Comisión Europea en materia
de eficiencia, se identifica la implementación de tecnologías aplicadas a la
eficiencia energética, con el fomento del uso de energía renovable y
reduciendo el consumo de energía y con ello las emisiones. Así también la
iniciativa de “coche verde” que busca lograr una mayor eficiencia energética,
así como el desarrollo de nuevas tecnologías que puedan introducirse al
mercado.243
Precisamente, para lograr la eficiencia en los componentes del sistema de
movilidad, puede hacerse uso de buenas prácticas como la implementación de 243COMISIÓN EUROPEA, Juntos por una movilidad urbana competitiva y eficiente en el uso de los recursos, Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las regiones; Bruselas, 2013, Pp.14.
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tecnología, como la interconectividad e interconexión de los aludidos
componentes. A continuación nos referiremos a estas prácticas.
A. Innovación tecnológica.
En este ámbito, resulta crucial la innovación tecnológica.244 Precisamente, la
búsqueda de soluciones apoyadas en la tecnología denominada de punta,
permite utilizar la información, para el desarrollo de nuevos sistemas y servicios
permitiendo una gestión con mayor grado de eficiencia, con lo que se busca la
automatización en esta materia.
Se ha identificado como red o sistema cooperativo la conexión de todos los
nodos en tiempo real (vehículos, infraestructura, usuarios). La aplicación de las
Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) en materia de movilidad
son de vital importancia, la ventaja de esta red o sistema está entre otras la
manejo de información en tiempo real, es la mejora de operaciones;
alimentación de datos a una base compartida; optimización de tiempo,
reducción de emisiones, combinación de datos, dinamismo de la base, entre
otras.
La aplicación de la tecnología para utilizar la información en tiempo real,
convertir la información en conocimiento y como benefactor de la vida diaria, 244 Atendiendo a la etimología de las palabra de este principio tenemos; innovación. (Del lat. innovatĭo, -ōnis). 1. f. Acción y efecto de innovar. innovar. (Del lat. innovāre). 1. tr. Mudar o alterar algo, introduciendo novedades. Tecnológico, ca. (Del gr. τεχνολογικός). tecnología. (Del gr. τεχνολογία, de τεχνολόγος, de τέχνη, arte, y λόγος, tratado). 1. f. Conjunto de teorías y de técnicas que permiten el aprovechamiento práctico del conocimiento científico. 2. f. Tratado de los términos técnicos. 3. f. Lenguaje propio de una ciencia o de un arte. 4. f. Conjunto de los instrumentos y procedimientos industriales de un determinado sector o producto. 1. adj. Perteneciente o relativo a la tecnología.
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influyendo en los aspectos más sensibles como lo es la seguridad o
emergencia y la intervención oportuna de la autoridad, en un tema inherente al
ser humano como lo es la movilidad, trae como consecuencia la reducción de
costes y eficiencia.245
De igual forma se encuentra la aplicación de la energía alternativa al
transporte, se busca establecer como política públicas y de empresas el
fomento al transporte eléctrico con incentivos tales como subvenciones a la
compra de vehículos eléctricos, facilidades en la financiación y renta de
vehículos de empresa y flotes, exención del impuesto matriculación sólo para
vehículos eléctricos (VE), armonización de medidas locales de discriminación
positiva, fomentar y de ser posible exigir la contratación de servicios y compras
de VE, crear espacios de colaboración entre administraciones y con otros
agentes, entre otras.246
Bien es cierto que esta es otra modalidad de la aplicación tecnológica e
innovación aplicada al transporte que reduce de forma significativa ruido y
emisiones de GEI.
En el Libro Verde de la Comisión de las Comunidades Europeas, se hace
referencia a los Sistemas Inteligentes de Tarificación247 (SIT), como un método
de gestión de la demanda, facilitando la operación a través del intercambio de
datos. Los sistemas funcionarán a través de tarjetas multifuncionales (pago de
245 ESTEVAN DE, Natalia, Smart City: Políticas europeas en movilidad urbana, Movilidad urbana en Tfl. 246VALDES, Manuel, Smart City: Políticas europeas en movilidad urbana, Vehículos electrícos hoy, página principal. 247Aplicación de una tarifa a un servicio u otra cosa.
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transportes diversas modalidades, estacionamientos y otros servicios diversos)
validas en zonas diversas y de largo plazo, pudiendo identificarse
diferenciación de tarifas si fuera el caso.
Dentro de las políticas contenidas en el Libro Blanco del Transporte de la
Comisión Europea, en el rubro de Tecnología y Comportamiento, una
estrategia europea para la investigación, la innovación y la implementación en
el transporte, se contempla:
a) Dejar la dependencia del petróleo, apoyando las nuevas tecnologías con
un comportamiento más ecológico.
b) La innovación tecnológica como elemento que permita la transición a un
transporte más eficiente y sostenible, logrando vehículos nuevos (motor,
material y diseño); energías más limpias, y operación más segura a
través de sistemas de información y comunicación. Las innovaciones y
cualquier implementación deberá estar sustentada en el marco
regulatorio. 248
Asimismo consideran que la nueva cultura de la movilidad aunque se
demuestre que es más benéfica en el aspecto ambiental no pude imponerse,
por lo que es necesario promocionar la nueva visión a efecto de sensibilizar a
los sujetos que intervienen en los sistemas.
248 COMISIÓN EUROPEA, Libro blanco del Transporte, Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible, Unión Europea, p 32, 2011.
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En corolario, la eficiencia en materia de movilidad peresupone deben ser
maximizadas las bondades de los componentes del sistema de movilidad para
evitar estas externalidades o costes, a fin de garantizar una movilidad oportuna
y eficiente, por lo que los gobiernos de los estados deben llevar a cabo todas
las acciones para lograr que esos componentes sean eficientes.
B. Integración e interconexión de los componentes del sistema de
movilidad.
Dentro de las buenas prácticas para eficientar la operación de os componentes
del sistema de movilidad, se encuentra su integración e interconexión. El primer
término sugiere la homogenización de los mismos, siendo que el segundo
sugiere la interconectividad logística entre los medios de transporte.
Son consideradas como buenas practicas aplicadas en el desplazamiento de
las personas en tanto que representan soluciones operativas que aprovechan
de mejor manera los componentes del sistema de movilidad, lo que redunda en
su eficiencia. También se les refiere como movilidad multimodal o
multimodalidad 249 en el transporte.
La movilidad multimodal personal podría ser descrita como la interconexión de
los ciudadanos (mediante el uso de dispositivos móviles), vehículos, sistemas
de transporte y la infraestructura que permite la creación y el intercambio de
nuevos tipos de información, lo que conduce a una mayor cooperación a través
249 Palabra compuesta de multi-. (Del lat. multi-). 1. elem. compos. Significa 'muchos'. Y modalidad. 1. f. Modo de ser o de manifestarse algo.
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del desarrollo de nuevos servicios de movilidad inteligente y personales; éste
concepto incluye todos los modos de transporte y todas las opciones de
transporte público.250
Joseph Szyliowicz, alude que es imperioso considerar el sistema de modos
integrados y coordinados de transporte para satisfacer las necesidades
económicas y con ello aportar para lograr un sistema de transporte sostenible
atendiendo con ello a la demanda de movilidad de personas y bienes, ya que la
falta de integración y coordinación de las modalidades de transporte, trae como
consecuencia costos sociales y ambientales, con repercusiones negativas
afectando la productividad.251 La coordinación a la que se refiere el autor es
dada tanto entre instancias públicas como particulares.
Con el crecimiento urbano aumentan las demandas de carácter y naturaleza
diversa, así “… entre el crecimiento de la ciudad y la promoción de distintas
alternativas de transporte que sirven a comunidades, también subraya la
importancia de la multimodalidad y la conectividad entre los sistemas de
transporte, la escala local y la calle.”252
Dentro de la obra titulada Movilidad Inteligente de Fiamma Pérez y otros,253 el
calificativo de inteligente a la modalidad agrega elementos satisfactores y no
250INSTITUTO TECNOLÓGICO DE ARAGÓN, Movilidad multimodal personal, División logística, http://web.itainnova.es/elogistica/lineas-de-trabajo/transporte-y-movilidad/movilidad-multimodal-personal/ 251SZYLIOWICZ, Loc. Cit. 252MOCTEZUMA, Ricardo, Movilidad y ciudad del siglo XXI, retos innovaciones, Fundación Humana, Colombia, 2010, p. 253PÉREZ Prada Fiamma, VELÁZQUEZ Romera Guillermo, FERNÁNDEZ Añez Victoria y DORAO Sánchez Javier, Movilidad inteligente, Centro de Investigación del Transporte (TRANS y T - UPM), 111-121PRADA, Fiamma Pérez, et al. Movilidad inteligente.
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solo lo considera como el moverse de un lado a otro, incluye la eficiencia en el
transporte, e incluso incluye los datos. El desarrollo de las tecnologías permite
el compartir información con los usuarios, planificadores y gestores del sistema
de transporte, permitiendo la libre determinación a través de la planificación
individual atento a la oferta de transportación disponible.
El transporte debe de adaptarse a las demandas de la ciudadanía y no en
sentido contrario, el transporte debe ser flexible y multimodal para cumplir su
función de satisfactor, la modalidad cumple una de las funciones de flexibilidad
de interconexión con aquellos tipos de transporte que por su naturaleza no
pueda modificarse. “El esquema multimodal proporciona una oferta de
movilidad completa y adaptable a estilos de vida cambiantes.”254
Se considera que dentro de las políticas efectivas para garantizar una
adecuada movilidad, son redes debidamente conectadas de caminos
accesibles con conexiones a la red de transporte público, las cuales por su
eficiencia tienden a desincentivar la utilización de transporte privado255.
El objeto de la multimodalidad debe ser planeado con oportunidad a efecto de
lograr redes de transporte que permitan el traslado de bienes y personas, y
cumplir con la demanda a al menor costo, incluyendo todas las opciones de
transporte motorizadas y no motorizadas.
254Ibíd. 255 OCDE, Informe de investigación, Resumen, Peatones: seguridad vial, espacio urbano y salud, 2011,Centro Conjunto de Investigación sobre el transporte de la OCDE y Foro Internacional del Transporte ITF, http://www.internationaltransportforum.org/pub/pdf/11PedestrianSumES.pdf
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5.4 Equidad y No discriminación.
El principio de equidad puede analizarse desde distintas perspectivas. En
primer lugar, desde la perspectiva de género. En ese sentido la equidad, se
refiere al principio conforme al cual mujeres y hombres acceden con justicia e
igualdad al uso, control y beneficio de los bienes, servicios, recursos y
oportunidades de la sociedad, así ́ como a la toma de decisiones en todos los
ámbitos de la vida social, económica, política, cultural y familiar.
Por su parte, equidad social se entiende la “superación de toda forma de
desigualdad, exclusión o subordinación social basada en los roles de género,
edad, situación económica, características físicas, pertenencia étnica,
preferencia sexual, origen nacional, práctica religiosa o cualquier otra.”256
Dentro del ejercicio pleno de la ciudadanía, también se encuentra relacionado
el principio de equidad, “las ciudades deben ser un ámbito de realización de
todos los derechos humanos y libertades fundamentales, asegurando la
dignidad y el bienestar colectivo de todas las personas, en condiciones de
igualdad, equidad y justicia, así como el pleno respeto a la producción social
del hábitat. Todas las personas tienen el derecho de encontrar en la ciudad las
256Carta de la Ciudad de México por el Derecho a la Ciudad, México, 2010, p 11.
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condiciones necesarias para su realización política, económica, cultural, social,
ecológica, asumiendo el deber de la solidaridad.”257
Conforme a la Declaración Universal de Derechos Humanos todos los seres
humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos sin distinción alguna de
raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole,
origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra
condición.258
Por su parte, el principio de la no discriminación es un principio transversal que
es tema central en los principales tratados, de algunas convenciones
(Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial y la de Eliminación
de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer). Este principio se
complementa con el principio de igualdad.259 y 260
En la Carta Mundial de Derecho a la Ciudad la no-discriminación se entiende
como garantía de los derechos humanos, esto es para que todos los
ciudadanos sin discriminación por motivo alguno (edad, género, orientación
sexual, idioma, religión, opinión, origen étnico racial, social, nivel de renta,
nacionalidad, o situación migratoria) puedan realizar el goce del derecho que
257ONU HABITAT, Carta Mundial de Derecho a la Ciudad, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, P. 2. 258Declaración Universal de Derechos Humanos. Adoptada y proclamada por la Asamblea General en su resolución 217 A (III), del 10 de diciembre de 1948. 259Artículo 1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos”. 260 Igualdad. (Del lat. aequalĭtas, -ātis). 1. f. Conformidad de algo con otra cosa en naturaleza, forma, calidad o cantidad. 2. f. Correspondencia y proporción que resulta de muchas partes que uniformemente componen un todo. 3. f. Mat. Equivalencia de dos cantidades o expresiones. ~ ante la ley. 1. f. Principio que reconoce a todos los ciudadanos capacidad para los mismos derechos. REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Op, Cit.
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se trate. Esto se ve reflejado por ejemplo, cuando el gobierno, implementa
políticas públicas para la igualdad de oportunidades para las mujeres en las
ciudades, o asigna recursos para hacer efectivas dichas políticas.
En el texto de la Carta Mundial, se contempla la protección especial de grupos
y personas en situación vulnerable,261 los cuales tienen derecho a medidas
especiales de protección e integración, a los servicios esenciales y a no-
discriminación.
Conforme a estas conceptualizaciones la equidad y no discriminación en el
derecho humano a la movilidad, debe suponer la eliminación de las causas de
marginación por factores subjetivos y por ende procurar esta prerrogativa a
toda persona en un plano equitativo y justo.
Como se ha visto, el crecimiento indiscriminado de las ciudades, el deficiente
transporte público, ha producido el fenómeno de la utilización indiscriminada
del vehículo privado, lo que influye en la implementación de políticas que
favorecen el uso del automóvil, las cuales han ido en crecimiento, dejándose de
velar por las políticas de implementación, desarrollo y crecimiento del
transporte público.
Es ante esta realidad, donde las desigualdades se acentúan de forma más
severa, donde el transporte se encarece no solo en cantidad, calidad,
261Grupos y personas en situación de pobreza, de riesgo ambiental (amenazados por desastres naturales), víctimas de violencia, con discapacidad, migrañitas forzados, refugiados y todo otro grupo que según la realidad de cada ciudad, este en situación de desventaja respecto al resto de los habitantes. Serán objeto de mayor atención las personas mayores, las mujeres, en especial las jefas de hogar, y los niños.
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modalidad, costo, sumando a ello otros factores como las características
personales de los usuarios, edad, sexo, ocupación, condición física, desarrollo
cultural, entre otros aspectos.
Una realidad en los países de bajo desarrollo económico, es que el transporte
es utilizado por necesidad de movilización por quien cuenta con recursos
adecuados, mientras que los desplazamientos a pie se dan por la carencia de
los medios propios o por el costo que los públicos implican.
En ese sentido, la desigualdad en forma comparativa puede manifestarse
incluso entre las personas que cuentan con un transporte privado y entre éstas
y aquellas que no cuentan con algún tipo de transporte motorizado.
Así la estrategia estatal debe considerar todas las acciones necesarias para
garantizar a cualquier individuo el derecho a la movilidad sin que se vea
menoscabado por cuestiones físicas, sociales, económicas o cualesquiera
otras.
Partir de la acepción de equidad y no discriminación, para garantizar a toda
persona un acceso justo a los componentes que integran el sistema de
movilidad y llevar a cabo las acciones para disminuir brechas sociales, es parte
de la obligación estatal que deben asumir los gobiernos para garantizar el
derecho humano a la movilidad.
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5.5 Sostenibilidad.
Como ha sido analizado, la actividad del desplazamiento de las personas
puede generar externalidades negativas diversas, dentro de las que se
encuentran las que tienen un impacto adverso en el medio ambiente, como la
contaminación del aire, la generación de desechos, la contaminación auditiva,
visual, etcétera.
A partir de la problemática que representa estas externalidades, es que se
plantea la necesidad que exista un principio en el derecho humano a la
movilidad que establezca una prerrogativa específica de las personas en esta
materia.
En ese sentido se torna indispensable el principio de sostenibilidad, también
concebido como sustentabilidad.262
La Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (la Comisión
Brundtland) define la sostenibilidad como la capacidad para satisfacer las
262 Ambos términos son comúnmente utilizados sinonímicamente. La palabra sustentabilidad no está registrada en el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia. En cuanto hace a la sostenibilidad, se refiere: “Artículo nuevo. sostenibilidad.1. f. Cualidad de sostenible.” Y de sostenible “1. adj. Dicho de un proceso: Que puede mantenerse por sí mismo, como lo hace, p. ej., un desarrollo económico sin ayuda exterior ni merma de los recursos existentes.” La ambivalencia de la sustentabilidad surge de la polisemia del termino sustainability, que integra dos significados: uno, traducible como sustentable, que implica la internalización de las condiciones ecológicas de soporte del proceso económico; otro, que aduce a la durabilidad del proceso económico mismo. En este sentido, la sustentabilidad ecológica se constituye en una condición de la sostenibilidad del proceso económico.
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necesidades de la generación presentes sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades. 263
En ese sentido la sostenibilidad implica la adecuación de las actividades a
través de un proceso que permita satisfacer las necesidades de la población
actual sin comprometer la capacidad de atender a las generaciones futuras, lo
cual hace latente el principio de equidad entre las generaciones presentes y
futuras vistas desde el denominado triángulo de la sostenibilidad (economía,
medioambiente y sociedad).
Debe considerarse que la sustentabilidad comprende un desarrollo económico
a largo plazo, opuesto a la noción de crecimiento económico a corto plazo por
maximizar ganancias sin importar las repercusiones ambientales y como nuevo
paradigma, incorpora como eje central tres dimensiones de igual importancia:
la económica, la social y la ambiental,264 las cuales están interconectadas, no
separadas.
Así, la sostenibilidad es un paradigma para pensar en un futuro en donde las
consideraciones ambientales, sociales y económicas estén equilibradas en la
búsqueda de una mejor calidad de vida.265
263TRT, Planes de trasnporte urbano sostenible,Op. Cit., p 21. 264BAZANT, J. (2009). Hacia un desarrollo urbano sustentable: problemas y criterios de solución. Editorial Limusa. p 60. 265 Cabe preguntarse cuál es la diferencia entre el Desarrollo Sostenible y la Sostenibilidad. A menudo se piensa en la Sostenibilidad como una meta a largo plazo (p. ej., un mundo más sostenible), mientras que el Desarrollo Sostenible se refiere a los muchos procesos y medios para lograrlo (p. ej., la agricultura y la silvicultura sostenibles, la producción y el consumo sostenibles, el buen gobierno, la investigación y la transferencia de tecnología, la educación y la capacitación, etc.). UNESCO, Desarrollo Sostenible, Educación, página principal.
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El reto supuesto por el desarrollo sostenible en las zonas urbanas es inmenso
pues supone reconciliar el desarrollo económico de las ciudades y su
accesibilidad, por una parte, con la mejora de la calidad de vida y la protección
del medio ambiente, por otra.266
Se afirma que el discurso de la “sostenibilidad” lleva así a propugnar por un
crecimiento sostenido, sin una justificación rigurosa sobre la capacidad del
sistema económico para internalizar las condiciones ecológicas y sociales (de
sustentabilidad, equidad, justicia y democracia) de este proceso.
No obstante a ello, se afirma también que la sostenibilidad ha pasado a ocupar
un lugar central en las estrategias de desarrollo de las ciudades y del
transporte267 y de la sociedad contemporánea.268
Bajo este panorama, el principio de la sostenibilidad aplicado en la movilidad,
presupone que tanto los medios de transporte, su infraestructura, y en si, la
actividad del desplazamiento de personas y bienes, generen el mínimo posible
de externalidades negativas asociadas a esta actividad, con el objeto de
repercutir en menor medida en un factor para el demerito a la calidad de vida
de las personas, en lo presente que no comprometa el entorno saludable que
tienen derecho a percibir para su óptimo desarrollo, y para el futuro asegurando
266EUR-LEX, Libro Verde, Hacia una nueva cultura de la movilidad urbana, Comisión de las Comunidades Europeas, Bruselas 2007, p 5. 267En 2000, la Conferencia Europea de Ministros de Transportes (CEMT) publicó un informe en el que establecía los objetivos de un sistema de transporte sostenible, a saber: i) satisfacer las necesidades básicas de acceso y desarrollo; ii) ser asequible, justo y eficaz; iii) ofrecer distintos modos de transporte; iv) minimizar las repercusiones sobre el uso del suelo. 268TRT, Planes de transporte urbano sostenible,Op. Cit., p 22.
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el disfrute del derecho respectivo así como los bienes tutelados para las
generaciones futuras.
Así, la sostenibilidad es un principio que se puede aplicar a las actividades
humanas, y se ha vinculado al concepto de movilidad con el objeto de que esta
actividad humana sea efectuada de una manera que pueda realizarse de forma
regenerativa, sin perjuicio desproporcionado al medio ambiente ni a las
generaciones presentes y futuras.
Así la movilidad toma el calificativo de sostenible atento a la “función de la
existencia de un sistema y de patrones de transporte capaces de proporcionar
los medios y oportunidades para cubrir las necesidades económicas,
ambientales y sociales, eficiente y equitativamente, evitando los innecesarios
impactos negativos y sus costes asociados.”269
Como se ha visto existen diversas externalidades negativas asociadas a la
actividad de desplazamiento de las personas, las cuales son potenciadas en
las áreas urbanas, dentro de las cuales se encuentran las que afectan al medio
ambiente.
Precisamente la demanda de movilidad es una realidad natural en el desarrollo
de la actividad de las personas en su hábitat, así como lo son las
consecuencias lógicas de la misma como la contaminación, congestión,
espacio urbano, etcétera. La movilidad sostenible tiene que analizar esas 269LIZÁRRAGA, Mollinedo Carmen, Movilidad urbana sostenible: un reto para las ciudades del siglo XXI, Economía, Sociedad y Territorio, vol. VI, núm. 22, septiembre-diciembre, 2006, p. 20, El Colegio Mexiquense, A.C., México.
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problemáticas, así como los factores socioeconómicos que se relacionan a los
mismos como lo son los estilos de viaje, exclusión social, equidad, cambios
demográficos, buscando resolverlos a través de la debida y oportuna
planeación.
En cuanto a la contaminación ambiental, existe un gran abanico de actividades
que contribuyen directamente con las emisiones de Gases Efecto Invernadero
(GEI) como la generación de energía, la producción industrial y el transporte,
actividades que se encuentran están relacionadas directamente con las
ciudades y su funcionamiento.270
Como se ha visto, bajo la visión de la Convención marco de las Naciones
Unidas Sobre Cambio Climático, las partes dieron cuenta sobre el aumento
sustancial de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la
atmósfera, lo cual estimaron generaba un calentamiento adicional de la
superficie y la atmósfera de la Tierra, la afectación a ecosistemas naturales y a
la humanidad.271
Justamente, dentro de las mayores problemáticas que representa la actividad
de desplazamiento de las personas a nivel mundial, es el uso indiscriminado
del automóvil, actividad que genera una inmensa cantidad de emisiones de
gases de efecto invernadero.
A guisa de ejemplo, y como se abordará en el capítulo respectivo, en México 270ONU HÁBITAT, Informe mundial sobre asentamientos humanos 2011, Las ciudades y el cambio climático: Orientaciones para políticas, Resume ejecutivo, 2011, p. 23. 271ONU, Convención marco de las Naciones Unidas sobre cambio climático, 1992.
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circulan alrededor de 23 millones de vehículos, los cuales contribuyen hoy en
día con:
• 95% de Monóxido de Carbono.
• 75% de Óxidos de Nitrógeno.
• 50% de los Hidrocarburos.
• 60% de Partículas inhalables.
• 25% de Bióxido de Azufre.272
Asimismo, la congestión vial es un reto constante resultado de la deficiente o
inexistente planeación, “el tráfico urbano es un resultado problemático de las
actividades de transporte en muchas zonas urbanas; en términos generales, la
congestión del tráfico urbano perjudica gravemente la competitividad y
representa el 1 % del PIB de la UE. Obviamente, la congestión depende del
trazado de la ciudad y, en consecuencia, sus efectos pueden variar.”273
La congestión tiene impactos diversos: mayor inversión de tiempo, uso
inadecuado del vehículo y consecuente depreciación del mismo, consumo de
energéticos que lo movilizan, daños al ambiente, ruido y ocupación de
espacios.
Se ha considerado que la congestión tiene una conexión directa con la
fiabilidad del transporte público debido a que impone considerables sanciones
funcionales y pecuniarias a los servicios de transporte público al aumentar el 272SEMARNAT, Emisiones Atmosféricas del Transporte, Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, México. 273TRT, Planes de transporte urbano sostenible, Op. Cit., p 22.
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tiempo necesario para prestar los servicios y, por tanto, el grado de
previsibilidad a lo largo de un itinerario concreto, si la fiabilidad del servicio de
transporte público disminuye y los servicios se vuelven menos atractivos para
los usuarios, siendo menos competitivos con respecto a otros modos de
transporte.274
Conjuntamente con las amenazas de cambio climático vienen las
oportunidades, los centros urbanos son capaces de adaptarse a los cambios
por adversos que pudieran parecer, pero surgen las oportunidades de mitigar
las acciones que generan la alteraciones del clima, buscando la sostenibilidad,
modificando la cultura de uso energético, las acciones de mitigación que se
relacionan con la estructura urbana y con una adecuada planeación.275
Justamente, ante la problemática que representan las externalidades de una
movilidad ineficiente, resulta necesaria la implementación de nuevas políticas
de desplazamiento, para estar en posibilidades de satisfacer las necesidades
con las nuevas alternativas que la tecnología ofrece.
Es aquí donde convergen todas las políticas públicas de transporte, atrayendo
las nuevas tecnologías desarrolladas tanto en infraestructuras, vehículos y
combustibles, de reordenación territorial y de actividades.
Ha sido considerado que cambiar las fuentes de energía actuales por otras
renovables traería numerosos beneficios económicos y sociales, por la escasez
274TRT, Planes de transporte urbano sostenible, Op. Cit., p 23. 275Foreign Direct Investment FDI por su sigla en inglés, Inversión Extranjera Directa.
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y aumento de los precios de los combustibles fósiles, el reto del cambio
climático, así como las oportunidades de desarrollo.
Dentro de las posibilidades para ese cambio en la fuente de energía, se han
considerado a la migración hacia el uso de biocombustibles, donde dentro de
los argumentos para promoverlos es que su impacto ambiental sería menor
que el de los combustibles fósiles.
En un estudio realizado por Jorn Scharlemann y William Laurence, del Instituto
Smithsoniano de Investigaciones Tropicales, se midió la influencia de los
biocombustibles en las emisiones de CO2, donde concluyen que 80% de los
biocombustibles reducen las emisiones de CO2 en un 30%, el etanol reduciría
las emisiones en 13% y el biodiesel en 79%, comparados con el diesel
petrolero, además que se producían menos partículas suspendidas y hollín,
que son nocivos para el sistema respiratorio. 276
Scharlemann y Laurence señalan también que la relación entre la energía
invertida y la obtenida (balance energético) del biodiesel es positiva; por cada
unidad de energía fósil invertida en producirlo el biodiesel da 3.2 unidades de
energía. En el etanol obtenido a partir de la fermentación del azúcar, el
rendimiento energético es de 1.98 unidades; es decir, se obtiene casi el doble
de la energía invertida. Sin embargo se afirma que otros estudios que señalan
que para la extracción de ciertos biocombustibles se presentan balances
energéticos negativos, esto es, que para producirlos se necesita invertir más 276ESPINOZA de Aquino Wendy, GODDARD Juárez Mónica, GUTIÉRREZ Arellano Claudia y BONFIL Sande Consuelo, Los biocombustibles,Revista ¿Cómo ves?, UNAM, México, http://www.comoves.unam.mx/numeros/articulo/123/los-biocombustibles
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energía de la que se obtiene.277 y 278
No existe aún una solución acabada para el uso de fuentes de energías
alternas, sin embargo, los gobiernos deben considerar como una política de
estado la investigación y desarrollo de las fuentes alternas y la implementación
de tecnologías más amigables con el medio ambiente.
Asimismo existen otras existen diversas soluciones innovadoras y diversas
políticas para lograr ciudades menos contaminantes, tales como la
racionalización del uso de automóviles privados, evitar la dependencia al
mismo, compartir el vehículo u otras políticas laborales como el teletrabajo,
telecompra, video conferencias, entre otras.
La utilización de los medios de transporte no motorizados, tales como a
bicicleta o el propio caminar, son las alternativas más adecuadas para evitar
externalidades negativas que impacten al medio ambiente. Es por ello que los
gobiernos de los estados, deben priorizar estos medios de transportación en la
planeacion urbana, en el desarrollo de infraestructura adecuada e incentivación
de estos medios.
Por su parte, los estados al asumir su responsabilidad en materia de protección
al ambiente, deben concretar acciones tendientes a desincentivar el uso
indiscriminado del automóvil particular.
277 IDEM. 278 En ese sentido se afirma que en el caso del etanol de maíz, por cada unidad de energía fósil gastada en su producción se recuperan 0.78 unidades; y que en el peor de los casos (el del biodiesel producido a partir de la soya) se recuperan 0.53 unidades, la mitad de lo invertido.
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En su caso, deben promover el uso del transporte público masivo, debiéndose
considerar una política de estado, que debe propiciar en todo momento la
utilización preferente de los medios masivos de transporte para el recorrido de
grandes distancias, buscar su modernización a nuevas tecnologías
confortables y menos contaminantes a efecto de cuidar al ambiente.
5.6 Acceso a la información, participación y corresponsabilidad social.
El acceso a la información, es un derecho humano fundamental que garantiza a
cualquier persona la obtención de información que se encuentre en poder de
los órganos públicos, dentro de un plazo razonable, con las reservas de ley.
El acceso a la información en materia de movilidad presupone la posibilidad de
solicitar, recibir y difundir información relacionada con la movilidad de las
personas, la cual debe ser suficiente, precisa, exhaustiva e idónea, puesto que
debe servir como base para la toma asertiva de decisiones.
Esta información debe ser posible obtenerla por vías diversas, a efecto de que
pueda ser seleccionada la opción más adecuada para cada sujeto. Con una
sociedad informada, se genera la participación ciudadana para la elaboración
de políticas públicas, la calidad de la información genera políticas públicas
adecuadas.
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Dentro de las políticas públicas está el consenso como un elemento de
legitimación, por lo cual se desarrollan consultas en las diversas etapas de
implementación de cualquier acción gubernamental abierta a todos los sectores
directamente involucrados o no en el tema.
La participación279 y corresponsabilidad social, con relación a la movilidad se
refiere al establecer un sistema de movilidad basado en soluciones colectivas,
atendiendo las diversas particularidades de los diferentes grupos que integran
la sociedad, y que dé respuesta a las demandas de desplazamientos de toda la
población, donde se promuevan nuevos hábitos de movilidad, a través de la
aportación de todos los actores sociales, en el ámbito de sus capacidades y
responsabilidades.
Raquel González, haciendo referencia a la responsabilidad colectiva presenta
la importancia de los ciudadanos en los asuntos públicos como un elemento
condicionante para lograr lo que ella denomina gobernabilidad democrática,
otros autores le denominan legitimidad.
Para Gerardo Laveaga “Cuando se transforma en derecho, el consenso implica
legitimidad y ésta es la que, a fin de cuentas, hace que las instituciones sean
predecibles, la predecibilidad genera confianza, un valor que cada día cobra
279 Atendiendo a la etimología de la palabra participación. (Del lat. participatĭo, -ōnis). 1. f. Acción y efecto de participar, y definición de corresponsabilidad. 1. f. Responsabilidad compartida.
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mayor relevancia a la hora de explicar la cohesión de los grupos sociales más
simples o más complejos.”280
Para Jorge Zaldívar Vázquez, la legitimidad se da con la participación oportuna
de los destinatarios de la norma. Con ellos se da pauta a externar aspiraciones
a otros sectores sociales, al estar ante la presencia de la participación efectiva
y eficaz, y califica González a la participación como una realización progresiva
de los derechos humanos, adiciona que es regla la exclusión respecto de la
toma de decisiones por asuntos públicos por lo que el consenso se reduce a
una minoría y no al general del interés societario.
Continuando con González da como causa del marginamiento de la
participación la falta de información e interiorización, así como la falta de
reconocimiento desde el aspecto legal de la participación. Precisa que la
participación es un proceso de generación de conciencia crítica y propositiva en
el ciudadano y se dirá que e s efectiva si logra modificar las relaciones de
poder, mejorando las condiciones de vida social. Da tres campos de
participación ciudadana en el campo público y es la participación como
derecho, como deber y como mecanismo.281
Atento al fenómeno de dispersión que se ha dado en las ciudades así como el
desordenado crecimiento, ha generado la oferta de distintos medios de
280LAVEAGA Gerardo, La cultura de la Legalidad, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrinas Jurídicas, Numero 8, UNAM, p 116, Biblioteca Jurídica Virtual, México, 2006, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/5/2250/pl2250.htm , en la página P 47 cita a Niklas Luhmann y Francis Fukuyama escribieron sendos libros titulados Confianza, donde sostienen, con enfoques distintos, que la confianza es la base de toda sociedad. 281GONZÁLEZ, Raquel, Participación Ciudadana: Una responsabilidad compartida, Blog Paisaje transversal, reflexión urbana para la imaginación colectiva, 2014.
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transporte motorizado, dependiendo de la planeación, la geografía, la densidad
poblacional, entre otros factores, con lo que es necesario además de una
promoción de nuevos hábitos de movilidad, con la participación de todos los
actores sociales, una adecuada planeación integral.
La demanda sin planeación se da en gran parte debido a las necesidades de
los pobladores de zonas que se encuentran en los límites de la zona urbana y
en las que se dan crecimientos irregulares y sin planificación alguna. Es
necesaria la legitimación a través de la participación de los sujetos que
intervienen para lograr la corresponsabilidad de los mismos.
5.7 Aceptabilidad y exigibilidad.
El criterio de la aceptabilidad es una respuesta a la nueva visión de la
movilidad, el valor del viaje que se deja sea un simple desplazamiento.
Este principio alude a la pertinencia ética de todos los elementos del sistema
de movilidad, en pleno respeto a las diferentes culturas de los usuarios y con
sensibilidad a las cuestiones de género, a los ciclos de vida, para lograr un
sano y armónico ejercicio del derecho a la movilidad.
En la medida que los componentes del sistema de movilidad sean adecuados
conforme a la realidad social imperante, estos serán aceptados y utilizados de
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forma adecuada para su objeto. De no ser así, existirán componentes mal
empleados, subutilizados o bandalizados.
Por consecuencia, los gobiernos de los estados deben de garantizar que las
acciones y políticas que implementen en materia del derecho humano a la
movilidad, sean adecuadas conforme a las necesidades de las personas en su
entorno social y económico específico.
De no cumplirse con lo anterior, las personas deben contar con medios para
exigir que as autoridades cumplan con las condiciones que supone el derecho
humano a la movilidad.
Es aquí donde entra la exigibilidad, la cual implica que existan medios y acceso
a formas de exigibilidad administrativa y/o judicial, mediante acciones
individuales o colectivas, para la solución de controversias respecto de
acciones u omisiones en materia del derecho humano a la movilidad, por lo que
los gobiernos de los estados deben de garantizar la exigibilidad en la materia.
6. Necesidad del establecimiento del principio de entorno integral de la
movilidad.
Analizados diversos principios y criterios, considerados aplicables al naciente
derecho humano a la movilidad, considerados por diversos estudiosos a todos
los niveles y conforme a la amplitud que se ha considerado en los instrumentos
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internacionales, se considera necesario que sea considerado un principio rector
de este derecho que trascienda en mayor medida en aspectos cualitativos en el
desplazamiento de las personas.
Como ha sido analizado en el capítulo primero del presente, la acepción actual
de la movilidad implica romper con el paradigma tradicional del transporte que
presuponía tener satisfechas las necesidades de las personas, dotando de
infraestructura y medios de transporte. Esto es implica aspectos meramente
cuantitativos y no cualitativos.
En consecuencia la movilidad implica condiciones específicas de calidad que
como ha sido analizado se presenta a través de la amplitud que dan conforme
a los principios de Disponibilidad, Accesibilidad, Asequibilidad, Calidad,
Equidad y no discriminación, Sostenibilidad, Acceso a la información,
participación y corresponsabilidad social y Aceptabilidad y exigibilidad, junto
con los subprincipios analizados.
No obstante a ello, dentro de los estudiados no se identifica un principio en el
cual sea posible involucrar la visión colectiva como sinergia de actos y
voluntades, que cree nuevos vínculos de interacción, pensamiento y de
integralidad de entorno.
Esto es, un elemento que permita hacer de la movilidad un complemento en el
desarrollo de cada persona, que pueda llevar a cabo la transformación del
pensamiento, la aplicación de la tecnología para lograr la inclusión de factores
Página | 195
que den valores y apropiaciones nuevas a los usuarios, donde el tiempo que se
invierta en transportarse reúna lo necesario otorgándole un nuevo valor, que
permita que el tiempo utilizado en el transporte sea una inversión en su
crecimiento.
El otorgar benefactores al traslado, que van desde elementos básicos o
elementales como el suministro de agua, los que les permitan a las personas
desarrollar conocimientos o habilidades a través de la aplicación de tecnologías
diversas, que permitan que el uso del tiempo utilizado se convierta en tiempo
de desarrollo y proceso de socialización.
Como fue analizado, la visión de Georges Amar en su obra Homo Mobilis, la
movilidad debe ser considerada como una institución de carácter social, que
modifica patrones. Debe revalorizarse el tiempo de las personas en su traslado
y hacer que este sea con una experiencia de viaje lo mas satisfactoria posible,
Este nuevo principio relativo a un entorno integral, debe ser garantizado por los
gobiernos de los países, estableciendo al efecto acciones efectivas que tengan
por objeto brindar a las personas usuarias de los componentes del sistema de
movilidad, condiciones en la movilidad que además de satisfacer sus
necesidades básicas, les brinden una integralidad de benefactores que
impulsen su desarrollo como personas, satisfaciendo necesidades básicas y
culturales.
Sin importar lo ambicioso que pueda parecer, es necesario plasmar ciertos
Página | 196
estándares que permitan el desarrollo, la convivencia y que logre la dignidad de
las personas.
Los principios se cumplen de forma gradual, el cumplimiento es dependiente de
las posibilidades fácticas y jurídicas que se presenten, siendo un reto de los
Estados el realizarlo con los más altos estándares y aumentarlos de forma
gradual en lo posible.
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CAPÍTULO III
CAPÍTULO III LA MOVILIDAD EN MEXICO, Y EL RÉGIMEN JURÍDICO
FEDERAL APLICABLE.
En el presente capítulo se abordarán fundamentalmente dos aspectos. En
primer lugar, se revisará el panorama actual de la movilidad en México, tanto a
nivel nacional, como con relación a las problemáticas concurrentes en los
diversos Estados y Zonas Metropolitanas del país.
En segundo lugar, se hace un estudio sobre la legislación vigente que guarda
relación con los factores que inciden en el fenómeno de la movilidad urbana,
con el propósito de revelar si la legislación general es adecuada para garantizar
la movilidad de las personas.
1. La movilidad en México.
1.1. Consideraciones preliminares.
En análisis del fenómeno de la movilidad en una nación, es una tarea
extraordinariamente compleja, puesto que para evaluar su efectividad, deben
contarse con mediciones realizadas respecto a una población determinada, a
su densidad, su territorio, la infraestructura de movilidad con la que cuenta, las
actividades que concentran sus poblaciones, etcétera.
Página | 198
De esta manera, para llevar a cabo el análisis la situación actual de la
movilidad en México, resulta menester que se efectúe atendiendo a situaciones
concretas y medibles relativas a diversas ciudades en México, con un enfoque
global.
En ese sentido, los datos que dan cuenta sobre la situación actual de la
movilidad en México, en su mayoría han sido basados en estudios aplicados a
las diversas zonas metropolitanas que han sido catalogadas de esta forma,
atendiendo a los criterios reconocidos para su categorización,282 conforme a la
cual, se divide a la República Mexicana para el análisis de fenómenos de
diversa índole, verbigracia los económicos, ambientales y sociales, para la
consecuente toma de decisiones en materia de regulación y planeación por
parte de los tres órdenes de gobierno.
En los Estados Unidos Mexicanos, existen tres órdenes de gobierno, el
Federal, el Estatal –integrado por las 32 entidades que conforman la
Federación- y el Municipal que comprende un total de 2,456 municipios
repartidos en las entidades federativas y 16 delegaciones que corresponden al
Distrito Federal.
282 Se explican los criterios a considerarse en la forma siguiente: “En términos generales, el fenómeno metropolitano conjuga cuatro elementos: a) un componente de tipo demográfico, que se expresa en un gran volumen de población y de movimientos intrametropolitanos de tipo centro-periferia; b) el mercado de trabajo, expresado por el perfil económico y del empleo, y su ubicación sectorial en el territorio; c) la conformación espacial, determinada por la expansión urbana; y d) la delimitación político-administrativa, en función de los gobiernos locales que involucra. Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2010, Secretaría de Desarrollo Social, Consejo Nacional de Población Instituto Nacional de Estadística y Geografía, p. 13.
Página | 199
Las ciudades mexicanas, como la mayoría de las ciudades del mundo,
originalmente se desarrollaron para maximizar la accesibilidad; eran
comunidades compactas con usos de suelo mixto, donde caminar y andar en
bicicleta eran los principales modos de transporte.283
No obstante, a lo largo del su proceso de urbanización existieron inadecuadas
prácticas que en su conjunto han dado a la fecha problemáticas en la movilidad
conforme a la integralidad que esta acepción involucra en los términos que han
sido estudiados.
Diversos factores han determinado que la movilidad en diversas ciudades en
México se haya convertido en una problemática, que involucra una inadecuada
planeación en materia de desarrollo urbano y de los sistemas de
desplazamiento, lo que han traído como consecuencia que las ciudades
crezcan de forma descontrolada, expandida, desarticulada, y su transporte se
encuentre focalizado en el uso del automóvil, sin que se cuenten con sistemas
de transporte integrado, entre otras problemáticas, lo cual ha generado las
externalidades negativas asociadas a la movilidad. Como dice un reporte de la
ONU:
“Actualmente las ciudades mexicanas enfrentan diversos retos
caracterizados por: congestión vial, altos costos de movilidad,
pérdidas de tiempo en traslados, invasión de espacios públicos,
accidentes, contaminación, inseguridad y rechazo al transporte 283 MEDINA Ramírez, Salvador; Jimena Veloz Rosas, Guía de estrategias para la reducción del uso del auto en ciudades mexicanas,Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo México, México, 2012, ISBN 978-607-95960-0-2, pág. 7
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público por lento y peligroso, lo que vulnera particularmente a los
sectores de bajos ingresos y a las mujeres, e implica condiciones
de exclusión y poca accesibilidad para personas con alguna
discapacidad.” 284
Por desgracia, adicionalmente a estos factores, debe considerarse el rezago en
México de casi medio siglo respecto de países como EE.UU., Canadá, Japón y
los países la Unión Europea, en donde, desde la década de los sesenta, ya se
planteaban y se desarrollaban los sistemas alternativos al uso del automóvil,
avances tecnológicos aplicados a la gestión de la movilidad, así como a la
integración de la política de transporte con las políticas de desarrollo
económico a nivel urbano y regional.285
Se estima que actualmente la situación preeminente en las ciudades de más de
un millón de habitantes es la prevalencia de las externalidades negativas
asociadas a la movilidad de las personas con un demerito a su calidad de vida,
tales como el congestionamiento vial, la contaminación ambiental y auditiva, así
como la pérdida de tiempo de las personas en el transporte. Estimaciones
indican que en promedio una persona invierte 3.5 horas al día, considerando
todos los viajes diarios que realiza.286
284 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, LXII Legislatura Senado de la República, México, p 30. 285PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal, Universidad Nacional Autónoma de México, México 2011, 29 286 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit.,p 19.
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Adicionalmente, son identificadas otras externalidades negativas asociadas a la
falta de oferta en el transporte, sus condiciones de calidad y seguridad. Al
respecto, se ha identificado que 39% de la población en localidades urbanas
señala como algunos de los principales problemas con el transporte la falta de
unidades o que su frecuencia es baja (15%), la tardanza del servicio para pasar
(14%), delincuencia, inseguridad o robos (8%), y unidades en mal estado o
sucias (8%), entre otros.287
1.2. Población y Territorio.
En la República Mexicana conforme al censo gubernamental, para 2010
contaba con una población de 112, 336, 538 personas,288 con una estimación
de 123, 799, 215 personas para el año 2014 según cifras del Banco
Mundial,289con una proyección en aumento con una aproximación de 137, 481,
335 personas para el año 2030 y de 150, 837, 516 personas para el año
2050,290 esto es, con un crecimiento sostenido.
287 Programa Nacional de Desarrollo Urbano. 288 Instituto Nacional de Geografía y Estadística, Resultados del Censo Poblacional 2010, recuperado de http://cuentame.inegi.org.mx/poblacion/default.aspx?tema=P 289 Banco Mundial, Datos de población mundial, consultado en: http://datos.bancomundial.org/indicador/SP.POP.TOTL?order=wbapi_data_value_2014+wbapi_data_value+wbapi_data_value-last&sort=desc 290 Consejo Nacional de Población, República Mexicana: Indicadores demográficos, 2010-2050, recuperado de: http://www.conapo.gob.mx/es/CONAPO/Proyecciones_Datos
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Conforme a estas cifras se estima que a nivel mundial, México es el
decimoprimer país más poblado del planeta en el cual habita aproximadamente
el 1.6% de la población mundial.291
Por cuanto hace a su territorio, se encuentra conformado por una superficie
territorial de 1, 964, 375 kilómetros cuadrados, con lo que se sitúa como el
decimotercer país con mayor extensión territorial en el mundo, y el quinto en el
continente americano.292
Como se observa en México ambos elementos, población y territorio son de
una magnitud considerable, suficiente para por si solos representar un reto en
el establecimiento de políticas públicas en materia de desarrollo urbano,
regional y de diseño de los sistemas de transporte, que establezcan un rumbo
adecuado en la movilidad de las personas; sin embargo, adicionalmente al reto
que representa el manejo de estos recursos, existe otro mayor, solucionar las
problemáticas preeminentes que han confluido y actualmente representan
serias problemáticas para la movilidad de las personas.
1.3 El Desarrollo Urbano y sus problemáticas asociadas.
291 La lista de países más poblados se conforma de la siguiente forma: 1) China 1.364.270.000 2)India 1.267.401.849, 3) Estados Unidos 318.857.056, 4) Indonesia 252.812.245, 5) Brasil 202.033.670, 6) Pakistán 185.132.926, 7) Nigeria 178.516.904, 8) Bangladesh 158.512.570, 9) Federación de Rusia 143.819.569, 10) Japón 127.131.800,0 y 11) México 123.799.215. Banco Mundial, Datos de población mundial, consultado en: http://datos.bancomundial.org/indicador/SP.POP.TOTL?order=wbapi_data_value_2014+wbapi_data_value+wbapi_data_value-last&sort=desc 292 Instituto Nacional de Geografía y Estadística, Extensión de México, consultado en http://cuentame.inegi.org.mx/territorio/extension/default.aspx?tema=T
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Se estima que en el país ha existido una inadecuada planeación en materia de
desarrollo urbano, al presentarse fenómenos como: a) La fragmentación de las
ciudades, que produce una baja densificación, y b) La preeminencia de
inversión en infraestructura vehicular.
Para aproximarnos con mayor claridad al fenómeno urbano en México, como
se ha referido, el análisis de la dinámica social y urbana se realiza a través de
la identificación de las ciudades basado en la densidad de su población, siendo
que los fenómenos macro son analizados por zonas que pueden conjuntar a
diversas ciudades.
Al respecto, resulta conveniente precisar que en México se da la identificación
de las ciudades desarrolladas y en desarrollo a partir de un modelo que las
determina básicamente por sus características urbanas y población de acuerdo
a lo siguiente:
a) Centros Urbanos: ciudades con 15 mil o más habitantes, que no reúnen
características de conurbación o zona metropolitana.
b) Conurbación: conformación urbana resultado de la continuidad física
entre dos o más localidades geoestadísticas o centros urbanos,
constituyendo una sola unidad urbana de por lo menos 15 mil
habitantes. Pueden ser intermunicipales e interestatales cuando su
población oscila entre 15 mil y 49 mil 999 habitantes e intermunicipales
aun superando este rango poblacional.
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c) Zona metropolitana: agrupación en una sola unidad de municipios
completos que comparten una ciudad central y están altamente
interrelacionados funcionalmente. También se consideran a los centros
urbanos mayores a un millón de habitantes aunque no hayan rebasado
su límite municipal y a los centros urbanos de las zonas metropolitanas
transfronterizas mayores a 250 mil habitantes.293
Conforme a lo anterior, se categorizan tres tipos de ciudad, mismas que a su
vez conforman el Sistema Urbano Nacional (SUN).
En principio los centros urbanos, que generalmente se encuentran en una
primera etapa de formación y no superan a los 15,000 habitantes, después las
conurbaciones, considerando aquellas ciudades que además de tener 15,000
habitantes se unen o fusionan con otro centro urbano teniendo continuidad
física, y finalmente las zonas metropolitanas, que a su vez, resultan del
crecimiento de las conurbaciones, al conglomerar la agrupación en una sola
unidad de municipios completos que comparten una ciudad central y están
altamente interrelacionados funcionalmente, así como aquellos centros urbanos
mayores a un millón de habitantes aunque no hayan rebasado su límite
municipal y los centros urbanos de las zonas metropolitanas transfronterizas
mayores a 250 mil habitantes.
293 Las zonas metropolitanas son identificadas por un Grupo Interinstitucional conformado por SEDESOL, CONAPO e INEGI (2012), mientras que las conurbaciones son identificadas por CONAPO a partir de la capa de polígonos urbanos del marco geoestadístico versión 5.0 del INEGI, de igual forma los centros urbanos. Secretaría de Desarrollo Social, Consejo Nacional de Población, Catálogo Sistema Urbano Nacional 2012, p 13.
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Conforme a esta clasificación, actualmente se contemplan en el territorio
nacional una total de 384 ciudades, de las cuales 59 son zonas metropolitanas
con 63.8 millones de habitantes, que representan 79 por ciento del total urbano;
78 son conurbaciones con 5.2 millones de personas, lo que significa 6 por
ciento; 247 son centros urbanos con una población de 12.2 millones, es decir,
15 por ciento,294 y se identifican en el territorio nacional conforme a la siguiente
figura:
Figura número 1
Distribución territorial de las ciudades que integran el SUN.295
294 Ídem., p 22 295Secretaría de Desarrollo Social, Consejo Nacional de Población, Catálogo Sistema Urbano Nacional 2012, p 22.
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Se puede destacar que de las 384 ciudades: a) Hay que 11 tienen más de un
millón de habitantes, una supera los cinco millones, y en las que habitan 41.3
millones de personas, es decir, 51 por ciento de la población total del SUN, de
las cuales todas son zonas metropolitanas; b) Hay 22 ciudades entre 500 mil y
menos de un millón de habitantes, donde residen 16.5 millones de personas,
de éstas, 19 son zonas metropolitanas (14.6 millones) y tres son centros
urbanos (1.9 millones); c) Existen 62 ciudades entre 100 mil y menos de 500
mil habitantes, con población de 14.0 millones; de las cuales, 29 son zonas
metropolitanas (7.9 millones), 15 conurbaciones (2.9 millones) y 18 centros
urbanos (3.1 millones); d) hay 40 ciudades de entre 50 mil y menos de 100 mil,
donde viven 2.8 millones de personas, de las cuales, ocho son conurbaciones
(586 mil) y 32 son centros urbanos (2.2 millones), y f) Finalmente, existen 249
Página | 207
ciudades de entre 15 mil y menos de 50 mil, con 6.6 millones de habitantes; de
éstas, 55 son conurbaciones (1.7 millones) y 194 son centros urbanos (5.0
millones).296
Se considera que México ha alcanzado un alto grado de urbanización ya que
en 2010 el 72.3 por ciento de la población vive en zonas metropolitanas,
conurbaciones y centros urbanos.297
El crecimiento de la población y el proceso de urbanización en México ha sido
una constante en el siglo pasado y continuo esta tendencia en el presente,
donde naturalmente se han multiplicado el número y tamaño de sus ciudades,
empero de una forma desorganizada y fragmentada, lo cual produce baja
densidad poblacional y mayor tiempo de traslado en recorridos.
Estimaciones indican que en 2010, la superficie urbana de las 59 zonas
metropolitanas y ciudades mayores de 50 mil habitantes abarcó 1.14 millones
de hectáreas, un 600% más respecto a las 192 mil hectáreas que ocupaban en
1980.298 En contraste, para el año de 1900, el país contaba con tan sólo 33
ciudades de más de 15 mil habitantes donde residían 1.4 millones de personas,
10.4 por ciento del total del país299, como se ha visto el número ha
incrementado a 384 en la cantidad anotada.
296CONSEJO NACIONAL DE POBLACIÓN, Catalogo Urbano Nacional 2012, México, 2012. p 22. 297Íbidem. 298 Op. Cit. ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, p 21 299Íbidem.
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Este desarrollo urbano que se ha presentado en el país se ha clasificado en
tres fases, bajo la temporalidad y características siguientes:300
a) Urbanización lenta y predominio rural, desarrollada entre 1900-1940, en
la cual la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM) se consolidó
como la ciudad dominante del país, domina el sistema urbano nacional y
se convierte en el principal destino de la migración interna.
b) Urbanización acelerada y preeminente, concebida entre 1940-1980,
donde la ZMVM continuó creciendo monocéntricamente, sin embargo las
ciudades de Guadalajara y Monterrey mostraron tasas de crecimiento
por encima del promedio urbano nacional; asimismo, comenzó el
proceso de crecimiento suburbano metropolitano de la Ciudad de
México, debido a que el centro de la ciudad registró una reducción en el
número de Habitantes. El país cambió su perfil y se definió como
predominantemente urbano.
c) Urbanización moderada y diversificación, que se identifica se presentó a
partir de 1980 a la fecha, en la cual se alude a la pérdida de dinamismo
en el crecimiento de la Ciudad de México; la concentración de la
población deja de focalizarse en una sola ciudad y se distribuye entre
varias grandes ciudades. La expansión de la Zona Metropolitana de
Toluca dio lugar al acercamiento con la ZMVM, lo que técnicamente da
origen a la megalópolis del Valle de México. En la década de 1980 300 ONU, CIUDADES, Pág. 16 y Anzaldo, Carlos y Eric Alan Barrón (2009), La transición urbana de México 1990-2005. En CONAPO La situación demográfica de México 2009. México, Pp53-86.
Página | 209
comenzó la tendencia de concentración de la población urbana en las
grandes ciudades, misma que continúa a la fecha.
La tasa de crecimiento de la población urbana durante el siglo XX, duplicó la
tasa de la población total, la expansión territorial de las ciudades en los últimos
30 años se dio a un ritmo de 7.4% anual, mientras que la población total y la
urbana lo hicieron a tasas de 1.7% y 2.7%, respectivamente.301
La migración hacia las ciudades se presentó de forma desorganizada, sin
atender a una estrategia en la planeación del desarrollo urbano, concentrando
sus centros urbanos servicios a la población, siendo que su expansión
únicamente tendió hacia sus exteriores, lo cual provocó fragmentación,
desorganización y caos en el desplazamiento de las personas hacia los
centros. Cuando estos centros desconcentraron los servicios primordiales se
presentaron el fenómeno de su despoblamiento, lo cual generó mayor
fragmentación y baja densidad poblacional.
Verbigracia, oficialmente se tiene registrado que entre 2000 y 2010, municipios
de zonas metropolitanas de gran importancia perdieron población:
• La Zona Metropolitana del Valle de México, con el municipio de Jaltenco,
que resintió la mayor pérdida con un decremento de 16.7%.
301ONU-HABITAT, Estado de las Ciudades de México, México 2011, ISBN 978-92-1-132404-4, Pág. 16.
Página | 210
• Los municipios de Nezahualcóyotl y Tlalnepantla de Baz con pérdidas
equivalentes a 9.4% y 7.9% de su población, respectivamente.
• En el Distrito Federal, las delegaciones de Azcapotzalco, Coyoacán,
Gustavo A. Madero, Iztacalco y Venustiano Carranza, tuvieron tasas de
crecimiento negativas, siendo Venustiano Carranza la de mayor pérdida
de población.
• Los municipios de Guadalajara que tuvo una pérdida de 9.1% y de San
Nicolás de los Garza (10.8%) al igual que otras ciudades de menor
tamaño como: Jiquilpan de Juárez en Michoacán (0.6%), Gabriel Leyva
en Sinaloa (0.5%), Zacatepec de Hidalgo en Morelos (0.1%),
Tenancingo de Degollado en el Estado de México (2.2%), Atencingo-
Chietla en Puebla (0.9%) y Tuxpan en Nayarit (0.2%)302
El crecimiento de la población o el de sus ciudades por si solos no generan una
problemática en la movilidad de las personas, pero si lo empieza a ser cuando
el crecimiento es superior a la cobertura de sus necesidades. Esta
circunstancia se presenta cuando por ejemplo el crecimiento físico de las
ciudades es mayor al de su población, lo cual indica que se están distanciando
las personas de los servicios y oportunidades, lo cual se agrava aún más ante
la falta de sistemas de transporte para sus desplazamientos.
302 SEDESOL Catálogo Sistema Urbano Nacional 2012, con base en INEGI Censo General de Población y Vivienda 2010.
Página | 211
Al respecto, se estima que en México mientras la población urbana se duplicó
durante los últimos treinta años, la superficie urbana se multiplicó por seis.303
Sin embargo, en esta superficie urbana existe subutilización del transporte
público, centralización de los servicios, zonas habitacionales desplazadas hacia
la periferia, escases de servicios básicos y falta de conectividad, así como las
externalidades negativas asociadas a la ineficiente movilidad de las personas
como los congestionamientos viales, la contaminación ambiental, millones de
horas/hombre perdidas en el tráfico, afectación de la convivencia familiar y
social.
El mejoramiento en la calidad de vida de las personas y la búsqueda de
oportunidades diferentes, ha llevado a diversos sectores de población rural o
semiurbana, a acercarse a las urbes, lo cual ante la ausencia de políticas
asertivas en materia de planeación urbana, ha generado que la población se
haya distribuido de forma desigual entre asentamientos urbanos irregulares e
inadecuados, de diferentes tamaños y sin la provisión adecuada de
equipamiento y servicios públicos. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano
señala al respecto que:
“El proceso de urbanización tuvo serias consecuencias sobre la
configuración de los asentamientos humanos urbanos y rurales en
el país. Por un lado y debido a que las ciudades no estaban
preparadas para recibir tal cantidad de población, el proceso
migratorio no fue asimilado de forma ordenada. En las ciudades no
303 Secretaría de Desarrollo Social, La Expansión de las Ciudades 1980 – 2010, México: Sedesol, 2012, citado en Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2013-2018.
Página | 212
existía una oferta suficiente de suelo apto y accesible por lo que
millones de mexicanos se asentaron de manera irregular.”304
Se estima que existen en el país 5 millones de lotes habitacionales irregulares
y que a nivel nacional se fracciona un promedio de 90 mil lotes al año
involucrando aproximadamente a 360 mil habitantes.305
Precisamente este fenómeno de crecimiento desordenado se ha traducido en
espacios discontinuos, dispersos y fragmentados, no sustentables
socioeconómica ni ambientalmente. Al respecto, el propio Poder Ejecutivo
Federal ha advertido que la mayoría de las ciudades mexicanas se presenta
este fenómeno de expansión urbana con baja densidad de población.306
Dentro del Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, el cual
forma parte del Reporte Global en Asentamientos Humanos de ONU-Hábitat se
consideró lo siguiente: “el crecimiento acelerado de las grandes ciudades
mexicanas se ha dado en un contexto de deficiencias y vacíos de la planeación
urbana y su normatividad; de carencia de reservas territoriales y oferta de suelo
adecuado; y de extensiones y zonas dispersas fragmentadas y excluyentes,
con alta dependencia del automóvil y sin previsión de sistemas integrados de
transporte público adecuados, a pesar de ser el medio más utilizado por la
304 Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2013-2018. 305 Secretaría de Desarrollo Social, Diagnóstico sobre la falta de certeza jurídica en hogares urbanos en condiciones de pobreza patrimonial en asentamientos irregulares (México: SEDESOL, 2010), citado en Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2013-2018. 306 Plan Nacional de Desarrollo, Edición del Poder Ejecutivo Federal, Pág. 81.
Página | 213
mayoría de la población, lo que ha agravado el problema de la movilidad
urbana.”307
Estimaciones de la Comisión Nacional de Vivienda, refieren que en las
ciudades de más de un millón de habitantes, presentan densidades promedio
de 36 viviendas por hectárea; las de 500 mil a un millón promedian 27; las de
100 mil a 500 mil, 21; y las de 50 a 100 mil presentan en promedio densidades
de 19, con un promedio general nacional de 23, las cuales contrastan con las
de otros países como Estados Unidos de América con 53, Canadá, Centro y
Sudamérica con 121 o Japón con 271 viviendas por hectárea.308
Como se ha visto, el aumento en las distancias de los satisfactores de las
personas, incrementa su necesidad de movilidad, y justamente en esa medida,
conforme mayores sean las distancias, se ven obligados al empleo de medios
de transporte poco sustentables. En ese sentido una inadecuada planeación
urbana en cuanto a la ausencia de suelos mixtos, genera la fragmentación de
los servicios y oportunidades que ofrecen las ciudades, esto es, se alejan del
modelo de ciudad compacta, y por su parte se está ante una ciudad dispersa.
Un reporte de la ONU señala al respecto:
“La mayoría de los habitantes de las periferias recorren largos
trayectos hasta sus lugares de trabajo en los centros de las
ciudades u otras partes de la ciudad. Son escasas las fuentes de
empleo en la periferia de las ciudades de México, lo que hace, a los 307 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 14. 308CIDOC-SHF-Conavi-Sedesol-Fovissste-Infonavit-JIC-UNAM, Estado Actual de la Vivienda en México, 2008 y 2010, citado en Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2013-2018.
Página | 214
residentes de estas áreas, vulnerables al desempleo y los obliga a
realizar estos largos recorridos.”309
Esta circunstancia se agrava cuando se considera la vulnerabilidad de
personas de menores recursos, en ese sentido se ha considerado que: “son los
más pobres los que están obligados a vivir en la periferia urbana o en zonas de
riesgo, con carencias de acceso a servicios básicos y generalmente en
condiciones de irregularidad de la propiedad de la tierra que ocupan, pero no
sólo eso, sino que son las zonas de la periferia urbana o las zonas de riesgo
las que representan un mayor reto en la planeación de la movilidad, justamente
porque no buscan interconectarse ni mejorar el servicio de transporte público
para la gente que no dispone de un automóvil.”310
Dentro de las inadecuadas políticas en materia de planeación urbana, se
encuentra la política de vivienda. En principio se ha visto que en la mayor parte
del país existió una nula planeación del desarrollo urbano, siendo que se ha
calculado que actualmente 90 mil hogares al año se establecen en zonas no
aptas para la vivienda, en condiciones muy precarias, eventualmente sin
servicios y sin transportación adecuada, y donde se ha comprobado que cuesta
entre 2 o 3 veces más introducir servicios.311
Por otra parte, se ha tenido una inadecuada planeación del desarrollo de la
vivienda en el sector formal, puesto que con los recursos obtenidos de la
309ONU-HABITAT, Estado de las Ciudades de México, Op. Cit.,p 64 310 MEDINA Ramírez, Salvador; Jimena Veloz Rosas, Planes integrales de movilidad. Lineamientos para una movilidad urbana sostenible, Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo México, México 2012. 311ONU-HABITAT, Estado de las Ciudades de México, Op. Cit.,p XI
Página | 215
seguridad social en materia de vivienda, se ha ofertado masivamente casas a
la población de bajos ingresos, con un modelo de financiamiento y producción
horizontal unifamiliar, sustentado en la incorporación de suelo rural barato, sin
servicios públicos, equipamientos ni transporte, lo cual incrementó los
recorridos, número y costo de traslados al destinar hasta un 25% de los
ingresos de las personas en movilizarse, lo cual eventualmente llevó al
abandono de estas viviendas en un 31%.312
Asimismo revela una inadecuada planeación del desarrollo urbano, la inversión
preeminente de recursos a la infraestructura vehicular. Como se ha analizado,
una ciudad que presente una demanda alta de transporte, y centre su solución
en el desarrollo de vialidades para resolver problemas de congestionamiento
vehicular, no atiende verdaderamente la problemática de fondo y en
consecuencia sufrirá de las externalidades negativas asociadas a los
desplazamientos de su población.
Se estima que en el país, la mayor parte de los recursos que se destinan al
transporte, son invertidos en obras como pasos a desnivel, puentes y
distribuidores viales, es decir, una infraestructura enfocada a agilizar y
optimizar el movimiento de automóviles, cuando en promedio más de un 65%
de los viajes se realizan en transporte público.313
Este aspecto será analizado con mayor detenimiento en el presente capítulo,
cuando se revise los mecanismos de financiamiento para la implementación de
la política de movilidad, donde se señalará cuáles son las fuentes de los
312 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 20. 313 Ídem., p 30
Página | 216
recursos conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación, y se señalará
la forma en que han sido empleados recursos específicos conformados por el
Fondo Metropolitano; circunstancia que revela lo que aquí se apunta, la política
de desarrollo urbano, se sigue centrando en el establecimiento de vialidades,
sin considerar la infraestructura para otros medios de transportación más
sustentables.
1.3. Medios de Transporte.
1.3.1. Uso de vehículos motorizados.
El incremento de las necesidades de transporte, en México como en la mayoría
de las ciudades en el mundo, se ha traducido en el incremento de la
motorización y el uso del automóvil.
Como se ha visto, dentro de los elementos que se toman en consideración para
determinar la cantidad y uso del automóvil, pueden ser tomados en
consideración varios elementos, de entre los que destacan, la totalidad de
vehículos registrados, el índice de motorización y los kilómetros-vehículo
recorridos.
En México al año 2013 se tenía registrada una cantidad de 36, 742, 180
vehículos,314 siendo que esta cantidad se encuentra en aumento, ya que se
tiene registro que dentro del periodo comprendido del año 2007 al 2013, en 314Instituto Nacional de Estadística y Geografía, Estadísticas de vehículos de motor registrados en circulación. Consulta interactiva de datos, fecha de actualización: 24 de septiembre de 2014, consulta: abril de 2015.
Página | 217
todas las entidades federativas del país y el Distrito Federal hubo un
incremento constante en los automóviles registrados, mediando un incremento
nacional promedio de un 27.3 por ciento en este periodo,315 lo cual se aprecia
conforme la figura siguiente:
Figura número 2
Vehículos de motor registrados por entidad federativa, 2000 a 2013.316
Entidad
federativ
a
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 P
Estados
Unidos
Mexican
os
26 747
197
29 287
903
30 890
136
31 636
258
33 278
309
34 874
655
36 742
180
Aguasca
lientes 375 438 397 205 411 864 430 807 444 089 453 992 470 891
Baja
Californi
a
1 362
035
1 442
539
1 475
939 887 957 917 710
1 017
113
1 072
808
Baja
Californi
a Sur
401 796 435 130 470 410 492 316 516 102 403 051 413 192
Campec 175 095 196 759 169 739 193 774 192 858 216 918 240 445
315 Estimación propia con base en datos del INEGI, IDEM 316Ibídem.
Página | 218
he
Coahuila
de
Zaragoz
a
646 417 703 447 679 745 707 121 669 216 706 416 724 207
Colima 193 409 207 707 214 082 224 012 239 191 272 760 269 011
Chiapas 470 461 526 651 561 920 597 072 631 045 669 892 689 542
Chihuah
ua
1 099
296
1 135
634
1 181
161
1 214
904
1 183
578
1 229
197
1 329
358
Distrito
Federal
3 423
719
3 922
587
4 120
535
4 166
756
4 396
912
4 615
276
4 787
187
Durango 375 933 385 321 432 122 434 032 448 891 482 018 502 479
Guanaju
ato
1 100
872
1 202
989
1 251
246
1 292
029
1 345
165
1 413
600
1 511
212
Guerrero 561 705 606 415 666 071 714 651 766 356 828 907 897 975
Hidalgo 753 772 806 457 821 939 850 074 869 079 890 710 919 436
Jalisco 2 381
424
2 592
027
2 659
712
2 754
043
2 861
984
2 902
432
2 954
474
México 2 212
903
2 592
796
2 913
512
3 116
697
3 651
210
4 188
044
4 667
653
Michoac
án de
1 262
453
1 430
938
1 499
714
1 631
215
1 705
626
1 787
512
1 935
650
Página | 219
Ocampo
Morelos 306 824 353 255 358 219 393 444 430 372 457 404 496 008
Nayarit 271 408 296 467 309 753 327 257 344 019 357 431 370 302
Nuevo
León
1 743
646
1 812
944
1 890
350
1 975
586
2 084
551
2 183
614
2 297
443
Oaxaca 294 396 308 847 356 439 383 385 410 571 436 995 459 248
Puebla 970 154 1 065
016
1 138
679
1 207
576
1 274
347
1 334
844
1 351
836
Querétar
o 329 617 395 483 426 844 458 836 469 595 506 714 503 222
Quintan
a Roo 358 642 400 961 427 389 452 198 477 732 510 952 544 365
San Luis
Potosí 691 005 744 984 776 561 804 579 837 275 873 672 920 466
Sinaloa 753 206 818 547 854 368 874 178 921 540 981 918 1 038
837
Sonora 798 405 855 110 889 176 928 336 891 539 744 447 779 137
Tabasco 322 139 358 228 388 266 412 009 424 349 455 002 483 749
Tamauli
pas 876 005 892 820 932 874 974 099
1 011
735
1 038
216
1 074
382
Tlaxcala 184 388 192 799 207 279 212 363 227 680 249 495 276 973
Veracruz 1 244 1 316 1 420 1 506 1 595 1 650 1 733
Página | 220
de
Ignacio
de la
Llave
242 781 654 327 319 671 364
Yucatán 382 235 422 204 492 699 513 792 546 483 575 850 605 560
Zacateca
s 424 157 468 855 490 875 504 833 492 190 439 592 421 768
Existen cálculos que han pronosticado que para el año 2030 la flota vehicular
ascendería entre los 60 y 65 millones de vehículos,317 y hasta las 70 millones
de unidades compuesta principalmente de automóviles y vehículos deportivos
utilitarios (SUVs, por sus siglas en inglés).318
Por su parte, se tiene registro que el índice nacional de motorización, que se
encuentra conformado por el número de vehículos por cada mil habitantes,
pasó de 251 en el año 2007, a 332 para el año 2013, esto es, durante este
periodo de seis años existió un incremento promedio del 24 por ciento en este
índice.319
De estas cifras se destaca la tendencia ascendente en el número de los
automóviles privados que representan cerca del 66 por ciento del parque total, 317 ONU-HABITAT, Estado de las Ciudades de México, Op. Cit.,p 64. 318 CTS – INE. (2010). Analysis of the automotive Industry in Mexico. México: Instituto Nacional de Ecología -Centro de Transporte Sostenible, citado en INSTITUTO DE POLÍTICAS PARA EL TRANSPORTE Y DESARROLLO MÉXICO, Transformando la Movilidad Urbana en México, ITDP México A.C., México, 2012, 63. p, ISBN 978-607-95960-1-9, p 17. 319 Estimación propia con datos del INEGI, Índice de motorización por entidad federativa, 2000 a 2013, consulta interactiva de datos. Obtenido de: http://www3.inegi.org.mx/sistemas/sisept/default.aspx?t=mamb137&s=est&c=21690
Página | 221
observando una Tasa Media de Crecimiento Anual del 7.4 por ciento,
entre2000 y 2012, que supera en 5 veces la tasa de crecimiento de la
población nacional en ese periodo, la cual correspondió al 1.4 por ciento,320
esto es, crecieron 5 veces más los vehículos en las calles del país, que los
propios habitantes.
Por si lo anterior no fuera particularmente grave, existe otro factor adicional, la
concentración de estos vehículos. Al respecto estimaciones revelan que de la
totalidad de automóviles particulares, el 72% se encuentra en las zonas
metropolitanas, donde destacan las del Valle de México, Monterrey y
Guadalajara con un 40% del total de automóviles privados siendo éstas
ciudades las que presentan serios problemas de movilidad.321
El aumento de la flota vehicular es multifactorial, y se encuentra relacionada
fundamentalmente con la demanda de movilidad, la cual a su vez es satisfecha
conforme a la tendencia a nivel mundial del uso del automóvil particular sobre
el transporte público, así como por el endeble sistema de transporte público
ofertado.
Adicionalmente México enfrenta otro factor adicional, la facilidad en la
importación de vehículos usados procedentes del vecino país del norte, los
Estados Unidos de América; factor que ha contribuido a que en las ciudades
320 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit.,p 30. 321 Ibídem.
Página | 222
mexicanas de la frontera norte presenten mayor cantidad de vehículos en
relación con el número de habitantes.322
En cuanto hace a los Kilómetro-Vehículo Recorridos (KVR), según
estimaciones del Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo en
México, señalan una tendencia que estiman alarmante en el incremento del uso
del automóvil, al señalar que se ha triplicado esa cifra, al pasar de 106 millones
de KVR en 1990 a 339 millones en 2010, lo cual implica que acerque a México
a los patrones de manejo de las ciudades de EUA, como Nueva York.323
1.3.2. Oferta de transporte público
La oferta de transporte público en México en términos globales es considerada
pobre, atenta las diversas problemáticas que subyacen en el servicio público
del transporte, que ha sido generada primordialmente por una ineficiente
gestión en la regulación de la concesión a los particulares.
El decimoprimer párrafo del artículo 26 constitucional, es el fundamento
constitucional que faculta al Estado para concesionar a los particulares la
prestación de los servicios públicos, como lo es el servicio público de transporte
322 SALGADO, Hilda Martínez, Estudio de emisiones y características vehiculares en ciudades mexicanas, Centro de Transporte Sustentable de México A.C., México, 2011, p 13. 323 MEDINA Ramírez, Salvador; Jimena Veloz Rosas, Guía de estrategias para la reducción del uso del auto en ciudades mexicanas,Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo México, México, 2012, ISBN 978-607-95960-0-2, p 17.
Página | 223
de pasajeros, el cual es precisamente prestado actualmente en mayor medida
por particulares bajo esta modalidad legal.324
Precisamente en lo que respecta al transporte público, existen problemáticas
generalizadas en las ciudades del país tales como: a) El rezago en el empleo
de sistemas masivos eficientes; b) La inadecuada relación entre la oferta y la
demanda, c) La mala calidad del transporte, d) La falta del empleo de
tecnologías asociadas a mejorar la gestión. En la implementación de acciones
relativas al empleo de una diversidad de opciones de transporte alternativo,
México se encuentra rezagado, por varios decenios.
Se ha visto que en países como Estados Unidos de América, Canadá y Japón
desde la década de los sesenta, se desarrollaban y construían sistemas
alternativos al uso del automóvil particular; el cual era considerado desde
entonces como un medio anticuado y limitado en términos de carga, eficiencia,
uso de combustible, ocupación del espacio y costos elevados de utilización, por
lo que se planeaban e implementaban sistemas para el transporte masivo a
nivel metropolitano por medio de trenes suburbanos como el BARDT de San
Francisco.325
En México, mientras los desplazamientos en medios de transporte privado se
disparaban, los sistemas de transporte público evolucionaron lentamente en
324 Entidades de carácter público pertenecientes a la administración pública paraestatal proporcionan el servicio de transporte urbano masivo de pasajeros, tales como el metro, metrobus, transportes eléctricos, etcétera; sin embargo cuantitativamente predominan las concesiones a particulares que prestan el servicio por medio de autobuses, minibuses y taxis. 325 PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal, Op. Cit., p 29.
Página | 224
términos de tamaño y renovación de su flota, así como en cuanto a los modelos
de operación y administración, circunstancia que derivó en su estancamiento,
disminuyendo de forma progresiva la calidad en el servicio, de manera tal, que
al avanzar el proceso de expansión urbana, los problemas de movilidad
crecieron de manera exponencial al igual que el rechazo de las y los usuarios
que generalmente lo califican de malo, lento, peligroso, deteriorado y como un
sinónimo de pobreza.326
La implementación de las estrategias para atender la demanda de transporte
se encuentran repartidas en los tres órdenes de gobierno, sin embargo el
modelo básico de oferta de transporte es replicado en toda la Federación,
basado en su gran mayoría, en el otorgamiento de concesiones individuales,
bajo el esquema conocido como hombre-camión.
Como ha sido analizado, este esquema se encuentra basado en la
competencia motivada por el recaudo individual de las tarifas de pasaje, siendo
que las ganancias repercuten directamente en el salario de este operario, lo
que genera una competencia férrea entre los demás prestadores del servicio
de transporte por captar a los usuarios; esquema que repercute en
afectaciones a estos usuarios en sus desplazamientos en la calidad y
seguridad del servicio.
Dentro estas afectaciones, que se han identificado como recurrentes en la
prestación del servicio concesionado se encuentran: a) Manejo a alta velocidad
por competir por el recaudo, b) Recorrido de itinerarios lentos para hacer base
326 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit.,p 34.
Página | 225
en semáforos e intersecciones, c) Sobrecupo de las unidades de transporte, d)
Falta de interconectividad con los diversos medios de transporte, e)
Alteraciones en las unidades que generan riesgos f) Ascenso y descenso del
pasaje de forma irregular, g) Incumplimiento de rutas e itinerarios fijos, h)
Conductores improvisados, y d) Invasión y deterioro del espacio público.
Este esquema opera en casi todas las ciudades mexicanas
independientemente de su tamaño; la diferencia es que en las grandes urbes
existen y es posible invertir en alternativas de transporte público masivo
coordinadas por el sector público, y en las medianas y pequeñas las opciones
se reducen principalmente al transporte concesionado.327
En cuanto hace a las soluciones de transporte masivo e integrado, de las 59
zonas metropolitanas en el país, únicamente en 10 de estas se ha
implementado redes de transporte bajo el esquema BRT, el cual en los
términos vistos es una de las soluciones de transporte masivo con mayor auge
a nivel continental, recomendado por ONU- Hábitat y la CEPAL.
Se tiene registro que en los últimos 15 años, en 10 zonas de más de 500 mil
habitantes fue iniciada o consolidada la operación de sistemas de autobuses
rápidos troncales y en menor medida, de Metro y Tren ligero, siendo que en
otras 16 zonas se encuentran en fase de construcción, planeación o de estudio
de factibilidad,328 no obstante a esto, puede advertirse que la cobertura es aún
incipiente dado que los sistemas construidos únicamente al 17 por ciento del 327 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, p nacional, Op. Cit., p 35. 328 Ídem., p 38.
Página | 226
total de las zonas metropolitanas, quedando excluidas desde luego todas las
demás tipos de ciudades.
Aunado a lo anterior, debe considerarse que en las ciudades donde se han
implementado estos sistemas de transporte, la cobertura de igual forma es
incipiente, en tanto que constituyen un porcentaje extremadamente reducido en
proporción a la demanda de transporte. Ejemplo de lo anterior lo constituye la
Ciudad de México, en donde existe la oferta más amplia de transporte masivo,
al contar con metro, trolebuses y el sistema BRT ahí denominado Metrobus, sin
embargo, la cobertura de la demanda de viajes sumados estos tres sistemas
de transporte masivo alcanza apenas el 8 por ciento.
Como puede apreciarseen la tabla númeroro 1 , de las 30 zonas metropolitanas
y 3 ciudades listadas, todas con más de 500 mil habitantes, se tiene que
solamente una cuenta con cinco opciones diversas de transporte público; tres
cuentan con metro; dos con sistemas de trolebús; 10 con sistema BRT
operando, 7 en construcción y 8 en proyecto; revelándose el absoluto
predominio del modelo del transporte colectivo concesionado y de taxis,
configurando la problemática reseñada del esquema hombre-camión.
Tabla número 1
Modos de transporte público en las zonas metropolitanas y ciudades de más de
500 mil habitantes.329
329Nota de la fuente: En las 29 ZM restantes sólo existe transporte colectivo y taxi y sólo en dos casos (ZM de Nuevo Laredo y Puerto Vallarta) existen a nivel perfil proyectos de transporte masivo (BRT) con apoyos de fondos federales. Elaborado por ONU, Op. Cit. ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, pág. 39, con datos de INEGI,
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Censo de Población y Vivienda 2010, SEDESOL, La Expansión de las Ciudades 1980 - 2010, BANOBRAS, Reporte de proyectos del Fondo Nacional de Infraestructura, 2012.
Página | 228
A lo anterior deben adicionarse las 29 zonas metropolitanas restantes, así
como las demás 322 ciudades entre conurbaciones y centros urbanos, sin
contar las poblaciones rurales, donde en todas estas su movilidad queda
supeditada de la misma forma a la oferta de transporte que al efecto
concesionen las autoridades estatales y municipales.
Conforme a una encuesta oficial, los medios de transporte preferidos en
hogares consultados a nivel nacional, se representan conforme a la figura
siguiente:330
330Elaboración propia, con datos del INEGI, Módulo de Hogares y Medio ambiente 2011, tabulados básicos, Distribución porcentual de los hogares según medio como transporte principal de al menos uno de sus integrantes, 2011. La fuente señala que la distribución porcentual no corresponde con el 100 % debido a que en un hogar se puede utilizar más de un medio de transporte, asimismo el rubro otros incluye: transporte escolar, bicitaxi, metro o Metrobús, tren suburbano, así como mototaxi, vehículo del trabajo o prestado, burro, caballo y mula. Fecha de actualización: Miércoles 30 de julio de 2014, Consultado en: http://www3.inegi.org.mx/sistemas/sisept/default.aspx?t=mamb1230&s=est&c=34929
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Los datos que se obtienen son reveladores, ya que la preferencia de uso en
primer sitio se encuentra para los camiones o autobuses (transporte de
mediana capacidad), seguido en segundo lugar de los vehículos particulares,
mientras que en el rubro otros y en último lugar con una porcentual de 5.2 por
ciento, se agrupa al transporte escolar, bicitaxi, así como al transporte masivo;
hecho que reafirma a lo que hemos sostenido en este apartado, que los medios
de transportación más sustentables ya sea por su capacidad de transporte
como los masivos o aquellos por nula contribución en la polución como son los
bicitaxis, son de los menos recurridos en el país.
Se ha estimado que la calidad de la infraestructura de transporte urbano es
baja, ya que de acuerdo con el Foro Económico Mundial, por la calidad de su
infraestructura, actualmente México se encuentra en el lugar 65 de una
42.03
39.23
28.52
21.29 8.47 7.93 2.89
2.76
1.87
5.2
Figura número 3 Distribución proporcional de los hogares según medio como transporte principal de al menos uno de sus integrantes
Camión o autobús público
Carro o coche parZcular
Caminar
Pesero o combi
Bicicleta
Taxi
Motocicleta
Viaje comparZdo en carro
Transporte de personal
Otros
Página | 230
muestra de 144 países, debajo de naciones con desarrollo similar, como
Uruguay y Chile, pero también de Barbados, Panamá y Trinidad y Tobago;331
de igual forma que la mayoría de las ciudades del país no cuentan con
sistemas de transporte urbano masivo de calidad.332
1.4. Externalidades negativas.
1.4.1. Impacto Ecológico.
Como se ha visto la movilidad de las personas genera diversos tipos de
externalidades, en mayor o menor medida según el medio empleado, al
respecto se ha estimado que en las cinco Zonas Metropolitanas más grandes
del país, que como se ha visto concentran el 40% de la población urbana
nacional, las pérdidas por externalidades negativas alcanzan costos que
rondan el 4% del Producto Interno Bruto.333
Dentro de las externalidades negativas asociadas a la movilidad de personas,
la producción de contaminación ya sea por la quema de combustibles fósiles o
por la generación de energía eléctrica basada en métodos no sustentables es
la más importante.
Actualmente se estima que la tendencia mundial en el uso de energía en el
transporte actual indica una dependencia del 98% de las energías fósiles no
331 Plan Nacional de Desarrollo, Edición del Poder Ejecutivo Federal p 81. 332Íbidem. 333 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit.,p 53.
Página | 231
renovables, siendo que el 80% del consumo de derivados del petróleo
relacionados con la movilidad está destinado al autotransporte.334
En ese contexto, se ha advertido que de existir medios de transporte
ineficiente, como una inadecuada infraestructura urbana, se presentan
problemáticas en la movilidad de las personas, cuya consecuencia se refleja en
externalidades negativas.
Como se ha advertido en México existen problemáticas de movilidad en
algunas de las zonas metropolitanas de México, lo cual tiene como
consecuencia externalidades que tienen como repercusión la afectación del
medio ambiente, tales como: a) Desperdicio de energía, y b) Contaminación,
asociada directamente al desplazamiento de las personas.
En lo que respecta al consumo de energía en México, la Secretaría de Energía
para el año 2011 estimó que el consumo total de energía era de 4,735.7
petajoules, de la cual el 48.2% correspondía al sector transporte, donde el más
intensivo en el uso de energía era en el subsector autotransporte que
consumiendo el 92% de la energía; siendo que el 71.5% de la energía
consumida por el sector transporte fue proporcionada por gasolinas y naftas,335
lo cual sin duda revela la potencial externalidad contaminante.
Al respecto, se ha documentado que en México el consumo de combustible es
muy alto, al considerar que el mexicano promedio consume 397 litros de 334SECRETARÍA DE ENERGÍA, Movilidad urbana sustentable, Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía, México, 2014, p 13 335 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit.,p 53.
Página | 232
gasolina al año, esto significa que el consumo per cápita de gasolinas es mayor
en 22% que en Alemania, 71% que en Italia, 103% que en Chile, 141% que en
España y Francia, 192% que en Argentina, 242% que en Brasil y 567% que el
de China.336
La contaminación ambiental es padecida seriamente en diversas ciudades
mexicanas, siendo precisamente que el consumo energético asociado a la
movilidad de las personas una de sus principales causas, al contribuir con el
20.4% de la emisión de gases de efecto invernadero, de los cuales el 16.2%
proviene del subsector automotor, en su mayoría, por viajes en transporte
individual motorizado.337
Según el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático, los contaminantes
más comunes del aire en las principales zonas urbanas de país son el ozono y
el material particulado, siendo que los vehículos en circulación son
responsables de más del 90% de la emisión de monóxido de carbono (CO), y
entre el 50 y el 80% de las emisiones antropogénicas de precursores de ozono
(óxidos de nitrógeno y compuestos orgánicos volátiles).338
Se ha advertido que el uso indiscriminado de vehículos en el país es causante
de altas emisiones de gases de efecto invernadero, puesto que en México
circulan alrededor de 23 millones de vehículos, los cuales contribuyen hoy en
336Reyes Tépach, Marcial. Análisis de los precios y de los subsidios a las gasolinas y el diésel en México, 2007-2013. LXII Legislatura, Dirección de Servicios de Investigación y Análisis, 2013, obra citada en Op. Cit. SECRETARÍA DE ENERGÍA, Movilidad urbana sustentable, p 14. 337 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit.,p 53. 338SALGADO, Hilda Martínez, Estudio de emisiones y características vehiculares en ciudades mexicanas, Op. Cit.,p 13.
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día con, 95% de Monóxido de Carbono, 75% de Óxidos de Nitrógeno, 50% de
los Hidrocarburos, 60% de Partículas inhalables y 25% de Bióxido de Azufre.339
Estudios identificaron que en 2009 cada mexicano produjo 3.75 toneladas de
monóxido de carbono (CO), y se estima que en el país el 40% de las emisiones
provienen de la quema de combustibles fósiles, entonces se prevé que en
promedio cada habitante emitió cerca de 1.5 toneladas de CO por causa de su
movilidad.340
El promedio mundial de emisiones de CO fue de 4.1 toneladas de CO per
cápita, más que Brasil (1.9 2 toneladas) o India (1.66), pero menos que en
otros países como Alemania (8.97) o Reino Unido (7.68); sin embargo se
estima que en México existe un índice de emisiones a la atmósfera
desproporcionado con respecto a su productividad, al considerar que a cada
dólar del producto interno bruto mexicano con un total de 1.17 billones, le
corresponde 0.51 kilogramos de CO, mientras que en Reino Unido con 2.43 y
Alemania con 3.39 billones, es de 0.2 y 0.26 kilogramos respectivamente, de lo
que se concluye en México hay un eminente desperdicio de energía.341
Como se ha visto, en contraste al desperdicio energético y a todos aquellos
factores que al confluir generan un impacto ecológico, se encuentran por otra
parte medios más sustentables, siendo aquellos que emplean la energía de
forma más eficiente, tales como los medios masivos de transporte, así como
339SEMARNAT, Emisiones Atmosféricas del Transporte, Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, México. 340SECRETARÍA DE ENERGÍA, Movilidad urbana sustentable, Op. Cit.,p 17. 341 Ídem., p 16
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con tecnologías verdes tales como los transportes eléctricos cuyo impacto se
ve reflejado en la producción de energía eléctrica que utilizan, hasta los medios
de transporte exentos de emisiones contaminantes, como el propio caminar, el
uso de aparatos de transporte con propulsión humana tales como bicicletas y
demás vehículos recreativos.
Evidentemente las políticas de transporte deben orientarse en la utilización de
los medios sustentables de transporte, basados en su interconexión y
complementariedad con objeto de satisfacer de la mejor manera posible las
necesidades de las personas, respetando el medio ambiente.
Al respecto, debe considerarse que en la mayor parte del país no se han
establecido las condiciones para la realización de viajes en medios
sustentables como caminar o utilizar la bicicleta, siendo que se identifica que el
14% de la población en localidades urbanas declara no salir a caminar y 50%
señala que nunca utiliza la bicicleta para desplazarse a alguna de sus
actividades.342
1.4.2. Efectos de la contaminación ambiental en la salud.
La contaminación ambiental derivada del empleo de tecnologías no
sustentables en la movilidad de las personas, naturalmente tiene una
repercusión en su salud, ya que adicionalmente al monóxido de carbono, se
considera que en México, por esta actividad, más de 34 millones de personas
342 Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2013-2014.
Página | 235
en zonas urbanas se encuentran en mayor medida expuestas a diversos
contaminantes343 como óxidos de nitrógeno (NOx), ozono (O3), bióxido de
azufre (SO2) y material particulado con diámetro menor de 10 micrómetros
(PM10), los cuales son causantes de enfermedades respiratorias, al afectar las
funciones del sistema respiratorio, contribuir al desarrollo de cáncer de pulmón
y aumentar el riesgo de muerte,344 disminución de su productividad,345 todo lo
que representa una inminente pérdida en la calidad de vida de las personas.
Las estadísticas de salud en México revelan que dentro de los diez
padecimientos más frecuentes entre la población se encuentran enfermedades
respiratorias, de entre las que se encuentran infecciones respiratorias agudas,
el asma y estado asmático, y la conjuntivitis.346 Al respecto, la Organización
Mundial de la Salud señala que durante 2008 en México hubo 14,734 muertes
relacionadas con la mala calidad del aire.347
Asimismo dentro de las externalidades negativas asociadas a la movilidad de
las personas es la contaminación auditiva; al respecto se estima que en
México, el 80% de la contaminación auditiva es causada por el automóvil,348 la
cual genera problemas relacionados con la salud, tales como perdida de la
audición o problemas psicológicos como el estrés.
343 INSTITUTO DE POLÍTICAS PARA EL TRANSPORTE Y DESARROLLO MÉXICO, Transformando la Movilidad Urbana en México, ITDP México A.C., México, 2012, 63. p, ISBN 978-607-95960-1-9, p 35. 344 SALGADO, Hilda Martínez, Estudio de emisiones y características vehiculares en ciudades mexicanas, Op. Cit.,p 13. 345 INSTITUTO DE POLÍTICAS PARA EL TRANSPORTE Y DESARROLLO MÉXICO, Transformando la Movilidad Urbana en México, Op. Cit.,p 35. 346 Íbidem. 347 MEDINA Ramírez, Salvador; Jimena Veloz Rosas, Guía de estrategias para la reducción del uso del auto en ciudades mexicanas,Op. Cit., p15. 348 Ídem., p 8.
Página | 236
1.4.3. Implicaciones en la Seguridad.
Como se ha visto, la seguridad en el transporte es aquel principio que tiene por
objeto el de asegurar que los medios de transporte se encuentren en
condiciones que garanticen la integridad de las personas, y con ello disminuir
los factores de riesgo, con el propósito de prevenir y disminuir lesiones,
discapacidades y muertes por accidentes. La seguridad en el transporte
comprende los siguientes aspectos:
a) Seguridad asociada con: 1) El propio medio de transporte dado que los
medios de transporte inseguros contribuyen a los traumatismos y las
víctimas mortales por accidentes de tránsito, (calidad del transporte que
genera condiciones de seguridad) y b) Con los incidentes que derivan de
la dinámica de operación (seguridad vial);
b) Seguridad asociada con fenómenos ajenos al propio transporte, como es
la que se relaciona con el fenómeno delincuencial.
Se observa que en relación a la seguridad asociada con el propio medio de
transporte, la elección de la forma de transporte está relacionada con la
condición socioeconómica de las personas, siendo que los que pueden
permitírselo por esta condición evitan el uso de los vehículos inseguros y no
Página | 237
reglamentados;349 siendo precisamente que las condiciones de operación de
los medios de transporte sean determinantes en la prevención de accidentes
de tránsito.
La relevancia que tiene la seguridad vial, ha quedado revelada, la Organización
Mundial de la Salud, ha estimado que anualmente en el mundo fallecen 1.2
millones de personas en las vías de tránsito del mundo, siendo que entre 20 y
50 millones reciben traumatismos por esta causa, cifra que ha ido en un
constante aumento previendo que los traumatismos por accidentes de tránsito
aumentarán de tal forma para pasar a ser de la novena principal causa de
mortalidad en 2004, a la quinta para el año 2030 de subsistir las condiciones
actuales, siendo que los peatones, ciclistas y los conductores de vehículos de
motor de dos ruedas y sus pasajeros representan casi la mitad de las víctimas
mortales por causa del tránsito en el mundo.350
En lo que respecta a México, el fenómeno de los accidentes de tránsito de igual
forma representando una grave problemática, ya que según la cifra oficial cada
año se suscitan entre 3.3 y 3.8 millones de accidentes,351 los cuales son
generados por distintas causas socioculturales específicas, tales como:
a) Inadecuada planeación en urbana.
349ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, Informe sobre la situación mundial de la seguridad vial, apoyo al decenio de acción 2011-2020, Suiza 2013, ISBN 978-92-4-356384-8, p 15 350 Ídem., Pp IX, 12 y 14. 351 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
Página | 238
Conforme a lo visto, las calles se encuentran en mayor medida
diseñadas para el tránsito de vehículos y no de personas. Al respecto se
ha estimado que el 70% de los siniestros viales en las ciudades ocurren
en intersecciones, por lo que el diseño urbano debe considerar los
elementos necesarios en los cruces, con el fin de brindar mayor
seguridad, movilidad, visibilidad y accesibilidad a los usuarios de la vía
pública.352
b) Débil cultura en materia de educación vial.
Dentro de los factores de riesgo que se identifican asociados a
educación y malos hábitos en la conducción se encuentran: a) La falta
de obediencia a la señalización; b) Conducción a excesos de velocidad,
c) Conducción bajo los efectos del alcohol u otras sustancias toxicas, d)
Los distractores, verbigracia el uso de teléfonos celulares, dispositivos
electrónicos, etcétera, y e) Falta de uso de instrumentos de sujeción y
seguridad, tales como cinturón de seguridad, sillas de sujeción de
menores o cascos para motociclistas.
c) Inadecuada revisión de las condiciones generales de las unidades de
transporte.
352 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 50.
Página | 239
Los anteriores factores han dado como resultado que en México los accidentes
de tránsito sean una problemática que importe al establecimiento de políticas
públicas generalizadas que tengan por objeto la disminución de estos
incidentes.
Según la Organización Mundial de la Salud, México ocupa el lugar número
trece entre los países que concentran el 62% del total de fallecimientos, la
posición 98 entre 198 países al reportar una tasa de 14.4 muertos por cada 100
mil habitantes, la cual se ubica por debajo de la tasa promedio para la región
de las Américas que es de 16.1, y por encima del promedio de la región
europea con 10.3.353
Por su parte la Secretaría de Salud ha estimado que en los últimos años las
muertes por accidentes de tránsito se encuentran entre las primeras diez
causas de muerte en México, registrándose en el año 2011 un total de 412,087
accidentes de tránsito, en los que fallecieron 16,615 personas y quedaron
lesionadas 62,029 de quienes no se puede determinar la gravedad de sus
lesiones.354
Muertos, Heridos y accidentes de tránsito de 2006 a 2011 en México.355
353 Citado en CERVANTES Trejo, Arturo y Otros, Tercer informe sobre la situación de la seguridad vial México 2013, Consejo Nacional para la Prvención de Accidentes CONAPRA, Secretaría de Salud, México, 2013, Pág. 1. 354 CERVANTES Trejo, Arturo y Otros, Tercer informe sobre la situación de la seguridad vial México 2013, Op. Cit., p 3. 355 CERVANTES Trejo, Arturo y Otros, Tercer informe sobre la situación de la seguridad vial México 2013, pág, 5. Donde 1 corresponde a seguimiento ilimitado y 2 a muertos en el sitio de la lesión.Loc.Cit.
Página | 240
Se ha estimado que estos incidentes generan gastos por 126 mil millones de
pesos al año, lo que equivale aproximadamente al 1.3% del PIB.356
A estas cifras debe adicionarse el hecho que en México los accidentes de
tránsito sean la primera causa de muerte en infantes de 5 a 14 años y la
segunda en jóvenes de 15 a 29 años; así como la segunda causa de
discapacidad motora.357
La vulnerabilidad y propensión a los accidentes de tránsito se encuentra
incrementada en relación a las personas usuarias y al medio de transporte
utilizado. Entre los usuarios vulnerables de los accidentes de tránsito se
encuentran los peatones, ciclistas y los motociclistas, siendo que en 2011, de
los 16,615 muertos en accidentes de tránsito 5,991 fueron usuarios
vulnerables. Se estima que los más vulnerables se encuentran los conductores
y ocupantes de motocicletas, documentándose para 2011 un total de 35,497 356 INSTITUTO DE POLÍTICAS PARA EL TRANSPORTE Y DESARROLLO MÉXICO, Transformando la Movilidad Urbana en México, Op. Cit., p 35. 357 Ídem., p 3.
Página | 241
accidentes, 15,303 heridos y 827 personas fallecidas con un incremento del
20% de muertos respecto al año 2010 y de 78.6%en comparación con el año
2006.358
La Secretaría de Salud estima que de no implementarse acciones concretas
para la disminución de este fenómeno, de tener un aproximado de 16000
muertes al año, para 2020 se incrementará a 19000 en cifras redondas;359 lo
cual hizo patente la necesidad de que el país adoptara medidas generales con
el propósito de disminuir los accidentes viales, por lo que al efecto emitió la
denominada Estrategia Nacional de Seguridad Vial, misma que tiene una
vigencia transexenal, revisable y adecuable pero no vinculante, esto es, con
carácter orientador a 15 y 30 años.
En cuanto hace al aspecto de la seguridad asociado con los delitos en el
transporte, es de señalar que conforme a la encuesta oficial del Instituto
Nacional de Estadística y Geografía, se estima que en 2014 acontecieron un
total de 33’090,263 delitos, de los cuales 10’583,050 ocurrieron en la vía
pública, mientras que 4’154,538 fueron en el transporte, los cuales en
conjunción corresponden a un 29.6% del total.360 Efectivamente, a nivel
nacional, tanto el robo en vialidades como en el transporte son el primer lugar
donde se llevan a cabo estos ilícitos.
358Ídem., p 15. 359Ídem., p 20. 360 INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2014 (ENVIPE), recuperado de http://www3.inegi.org.mx/sistemas/tabuladosbasicos/tabdirecto.aspx?c=33685&s=est
Página | 242
1.4.4. Implicaciones Económicas.
Dentro de las externalidades asociadas a la movilidad de las personas se
encuentra el impacto económico que genera esta actividad, el cual desde luego
es susceptible de generar mayores o menores costos de este tipo en relación
con la eficiencia de los componentes del sistema de movilidad respectivo, pues
como se ha visto, la movilidad de las personas es un determinante en la
economía de las mismas, así como un factor de crecimiento económico de la
sociedad en general.
Se estima que el 15% de los hogares en zonas urbanas reporta que gasta
aproximadamente entre 51 y 200 pesos diarios para trasladarse de su casa al
trabajo, siendo que en la Ciudad de México, el porcentaje de hogares que paga
dicha cantidad aumenta a 16% y en las ciudades de más de un millón de
habitantes aumenta a 21%.361
Dentro de las implicaciones económicas se encuentra la relativa al gasto en el
combustible, para los vehículos motorizados que funcionan con gasolinas y
naftas. Estudios han identificado que tan solo en el 2010 la importación de
gasolina implicó una erogación de 148 mil millones de pesos, cifra que para
noviembre de 2011 la cifra acumulada alcanzaba los 218 mil millones de
pesos,362 lo cual genera una dependencia hacia el exterior; situación que se da
ante un inminente desperdicio energético en los términos vistos.
361 Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2013-2018. 362 SECRETARÍA DE ENERGÍA, Movilidad urbana sustentable, Op. Cit., p 14.
Página | 243
Un factor a considerar es que los costos de este energético no son cubiertos
únicamente por los usuarios consumidores, sino que se encuentran
subsidiados, esto es, son pagados con ingresos del Estado. Según las
estimaciones de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el apoyo a la
gasolina y diésel, fue de casi 92 mil millones de pesos en los primeros 10
meses del 2013,363 siendo que en conjunto los subsidios a la energía han
representado un 1.5% del PIB en promedio entre 2005 y 2009.364
Esto, sin que el subsidio se encuentre plenamente justificado, ya que estudios
revelan que no existe relación en el aumento inflacionario, los índices de
pobreza y competitividad con el incremento de las gasolinas.
Según datos del Instituto Mexicano de la Competitividad con un precio de
gasolina 126% superior al de México entre 2003 y 2011, bajo el gobierno de
Lula en Brasil, 40 millones de personas, dejaron las condiciones de pobreza
para ingresar a la clase media; adicionalmente que tomando como ejemplo
diversos países como Turquía, Brasil, China, Estados Unidos, Rusia y Chile
donde el energético es un 187%, 126%, 50%, 50%, 33% y 17% más caro
respectivamente, tienen menores índices de inflación, mientras que Venezuela
con precios de gasolina 70% menores a los de México tiene una inflación 6
veces mayor.365 Adicionalmente se ha documentado que los beneficios de
estos subsidios no necesariamente son para los sectores menos favorecidos
de la población, pues se ha estimado que un hogar que pertenece al 10 por
363 Ibídem. 364 INSTITUTO MEXICANO DE LA COMPETITIVIDAD, El alto precio de la energía barata, recuperado de http://imco.org.mx/wp-content/uploads/2012/3/presentacion_final.pdf 365 Ibídem.
Página | 244
ciento con mayores ingresos recibe por subsidio de gasolina y diesel 20 veces
más de lo que obtuvo un hogar del 10% más pobre; siendo que el numerario
invertido en los subsidios energéticos equivaldrían a eliminar la carencia en
seguridad social para 20.4 millones (18.2%) de personas Y la carencia en
servicios de salud de 10.5 millones (9.5%) de personas.366
No obstante este panorama, las altas tasas de uso de automóvil privado, han
provocado que cada persona en México gaste 3.4% de su ingreso en gasolina,
porcentaje superior al de países como Reino Unido, Alemania, España o
Francia, no obstante a que en el último lustro el precio del combustible se elevó
44.7% en el caso de la gasolina Premium, 69.6% en Magna, y 106.4% el
diésel.367
Por otra parte, una movilidad ineficiente tiene cuantiosas implicaciones
económicas negativas asociadas a la pérdida de tiempo de las personas, y
respecto del traslado de bienes. En ese sentido se tiene estimado que en
nuestro país la movilidad ineficiente genera pérdidas de alrededor de 200 mil
millones de pesos anuales en el país,368 asimismo se estima que tan sólo para
las zonas metropolitanas del Valle de México, Guadalajara, Monterrey, Puebla-
Tlaxcala y León, la suma de las externalidades negativas asociadas a la
movilidad de las personas genera un costo social de 173 mil millones de pesos,
lo cual representa el 4% del PIB total de estas entidades, siendo que el mayor
costo lo representa la congestión vehicular con el 61% de estos costos,
366 Ibídem. 367SECRETARÍA DE ENERGÍA, Movilidad urbana sustentableOp. Cit., p 14. 368 Plan Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018.
Página | 245
seguido por los accidentes con un 13.7%, la contaminación local con un
12.1%, el ruido con 7% y la emisión de gases de efecto invernadero 5.7%.369
Existen estimaciones que apuntan que en 2050 México podría estar entre las
economías más grandes del mundo,370 “para que esto suceda, la movilidad de
sus ciudades es un punto clave, el enfoque de privilegiar al automóvil particular
como centro de la movilidad urbana está generando grandes costos sociales,
económicos y ambientales que pueden impedir que México se convierta en una
gran economía.”371
2. El régimen jurídico Federal aplicable a la movilidad.
En México es aún incipiente la legislación que aborda el fenómeno de la
movilidad en la forma y alcance en que actualmente se concibe a este
concepto, siendo que los ordenamientos que regulan los aspectos que se
relacionan con este fenómeno son de diversa índole y alcance, circunstancia
que genera diversas problemáticas y vacíos legales, en contraste con el fondo
de la política funcional que deberían representar.
De inicio, se advierte que son contados los ordenamientos jurídicos que
abordan a la movilidad desde el enfoque del derecho humano que debe
369 ITDP, Transformando la Movilidad Urbana en México, Op. Cit., 36. 370 Goldstone, Jack A. (2011). The Rise of the TIMBIs. Foreign Policy. Recuperado el 6 de diciembre de 2011, de http://www.foreignpolicy.com/articles/2011/12/02/rise_of_the_timbis?page=0,0, citado en ITDP Pág. 57. 371 ITDP, Transformando la Movilidad Urbana en México, Op. Cit., p 57.
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representar, existiendo otros, en los que únicamente vislumbran este fenómeno
como un tema de índole meramente programático.
En ese sentido se identifica que la homogeneidad de las regulaciones en las
que se regulan aspectos inherentes a la movilidad de las personas, se refleja
en la diversidad de disposiciones atendiendo al contenido, jerarquía y la
autoridad que las emite, ya que existe legislación federal, reglamentación
administrativa federal, legislación estatal, reglamentación estatal y municipal,
sin que exista una directriz uniforme suficientemente definida en la materia.
Esta problemática, han sido generada en principio por que la concepción actual
de la movilidad de las personas ha ido en constante evolución, siendo que
existe un retraso en la adopción de soluciones generalizadas, aunado a que los
factores que inciden sobre la movilidad no son materias de las que son
consideradas para ser reguladas de forma uniforme en la Federación, sino que
actualmente son atendidas de manera local.
En ese sentido la Organización de Naciones Unidas ha advertido “la carencia
de un marco legal adecuado para la gestión de las zonas metropolitanas ha
provocado acciones desarticuladas e incluso contradictorias en temas como la
planeación urbana, usos del suelo, dotación de equipamiento, homologación de
normatividad administrativa, hacendaria, de inversión y movilidad, así como en
prevención y atención de riesgos.”372
372 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015,Op. Cit., p 62.
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Se estima que el fenómeno de la movilidad, requiere la intervención coordinada
de las autoridades en sus tres órdenes de gobierno, bajo directrices y rumbos
claros, con competencias específicas, y acciones homogéneas, sin embargo
actualmente sucede todo lo contrario, ya que en realidad existe un caos
normativo que genera una ausencia en la definición del rumbo que debe
establecerse en la materia. Al respecto, la ONU ha señalado:
“La insuficiente inclusión de la Política de Movilidad Urbana
Sustentable en la agenda gubernamental se ha expresado en la
ausencia de marcos legales para su incorporación e integración a
los planes y proyectos de desarrollo y presupuestos públicos.”373
De igual forma, se advierte que para estar en posibilidad de mitigar y reducir las
externalidades negativas asociadas a la movilidad por la amplitud de la
problemática que representa, resulta necesario uniformizar los ordenamientos
jurídicos en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano, transporte
y vialidad, presupuesto, movilidad y medio ambiente tanto a nivel federal como
estatal.
2.1. Régimen Constitucional
Como inicialmente se ha apuntado, la problemática relativa a la disgregación
regulatoria en materia de movilidad en el Estado Mexicano ha sido causada por
373 Íbidem.
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una parte por la evolución conceptual que ha representado, y por otra,
atendiendo a la estructura propia del Estado mexicano, el cual se rige bajo un
sistema federalista que tiene particularidades propias.
En términos del artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, el Estado Mexicano es una República representativa y federal,
compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen
interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esa
ley fundamental; por su parte, el artículo 124 de la misma Constitución General
establece que las facultades que no están expresamente concedidas por la
misma a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados,
premisa de la que se obtiene que las facultades de los poderes y autoridades
federales son expresas, y en consecuencia limitadas.
De la exégesis primaria de los preceptos en mención, podría suponerse que los
estados que integran a la Federación mexicana, gozan de una autonomía
amplia en cuanto a su régimen interior, y en consecuencia la de normar de
forma libre todos aquellos aspectos relacionados con este régimen,
circunstancia que ha generado una multitud de ordenamientos jurídicos que
regulan los mismos aspectos bajo enfoques diferentes.
Al efecto, resulta conveniente hacer mención que la constitución mexicana en
vigor,374 por el procedimiento que se sigue para su modificación, se le clasifica
374 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de febrero de 1917.
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como una de carácter rígido,375 sin embargo, ha sido objeto de numerosas
reformas desde su publicación original,376 de entre las cuales han tenido
impacto sobre las facultades para legislar y en general en lo que respecta a la
autonomía de Estados y municipios.
Diversos tratadistas constitucionales han advertido que el sentido del artículo
40 constitucional y el espíritu federalista original ha sido desnaturalizado, ya
que actualmente no se presenta su objetivo original, dado que en teoría, en
ejercicio de su autonomía y con respeto de ciertos principios fundamentales,
los estados de la Federación deberían estar en posibilidad de organizarse de la
manera y forma que más conviniera a sus intereses particulares y necesidades
específicas, lo que estiman que en la actualidad no es así, dado que en el
sistema federal mexicano muy poco es lo que deja la constitución a la
discreción de los constituyentes locales ya que prevé hasta los más mínimos
detalles; proceder que incluso se observa por lo que toca a la organización
municipal.377
No obstante a la estricta visión federalista, se estima que en el caso particular
la adopción de medidas generalizadas en la Federación para regular a la 375 En tanto que para reformarla se requiere de un proceso especial distinto al de la emisión de leyes ordinarias, esto es, el que previene el artículo 133 de la misma norma suprema, que en síntesis consiste en la aprobación calificada de las dos terceras partes de los miembros del Congreso de la Unión, además de que sea aprobada por la mayoría de las legislaturas de los Estados de la República. 376 Las cuales al 7 de julio de dos mil catorce ascienden a un total de 618, atento al índice denominado SUMARIO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, publicado por la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión se distribuyen en la forma siguiente: Artículos 1o. al 136: 605 Artículos Transitorios:9 Artículos Transitorios de Decretos de Reforma: 4 Total: 618 377 ARTEAGA Nava, Elizur, Derecho Constitucional Mexicano, Cuarta Edición, ISBN 978-607-426-419-7, Oxford University, México, 2014, pág 677.
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movilidad de forma uniforme si constituye una de las soluciones de necesaria
implementación.
Al efecto, es de señalar que de entre el cúmulo de facultades que tienen a su
favor las autoridades federales, se encuentra la de legislar, pero esta facultad
se encuentra limitada a materias específicas, enumeradas de forma expresa en
la propia norma fundamental en términos de su artículo 73 el cual establece un
listado de materias en las que el Congreso Federal puede legislar.
De esta forma, se obtiene que las materias que no se encuentren
expresamente conferidas a la federación por la norma suprema, de forma
potestativa, los estados de la federación pueden válidamente regularlas, sin
más limitante en general, que no vayan en contra de los principios contenidos
en el propio Pacto Federal.
En ese contexto, la movilidad urbana no encuentra enunciado expreso dentro
del texto constitucional, ni como un derecho de las personas, ni como una
materia que se reserva a la Federación, lo que tiene como consecuencia que
no exista una legislación federal al respecto.
En consecuencia, la facultad respectiva actualmente la tendrían los estados por
medio de sus legislaturas locales, facultad que por naturaleza es de carácter
potestativo, es decir, atendiendo a las necesidades propias de cada entidad de
la federación, los legisladores estatales pueden emitir el ordenamiento jurídico
que estimen pertinente. De esta forma, sólo en algunos estados se ha legislado
Página | 251
expresamente a la movilidad, desde luego con diversos alcances; siendo que
en otros, es un fenómeno sin normativa específica, atendido en reglamentación
local o inclusive de índole municipal, o bien como parte de la programación
administrativa.
Precisamente, el hecho de que no exista legislación federal específica que se
ocupe de la movilidad, no implica que las autoridades federales y locales se
hayan mantenido al margen de emitir disposiciones que regulen aspectos
inherentes a la misma, por el contrario, es de señalar que dentro del ámbito de
sus competencias, autoridades de diversa índole han efectuado esfuerzos
tendientes a emitir normativas encaminadas a reglar movilidad en el territorio
nacional.
Es así como el Poder Ejecutivo Federal ha plasmado en diversos instrumentos
jurídicos, reglas, definiciones y políticas públicas en la materia, asimismo el
Poder Legislativo Federal ha emitido diversas leyes que abordan temas
relacionados o que repercuten sobre la movilidad, ha efectuado asignaciones
presupuestales federales especiales y ha formulado iniciativas de reforma
constitucional.
Como se ha puesto en contexto, la Constitución mexicana actualmente no
alude expresamente a la movilidad urbana, ni como derecho humano, ni como
materia sujeta a regulación exclusiva por parte de la autoridad federal; sin
embargo, de su contenido se desprenden normativas relacionadas con dicha
materia.
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En el sistema constitucional mexicano, se prevé en términos de lo dispuesto
por el artículo 50 de la constitución federal que existirá un poder legislativo, el
cual para el ejercicio de sus funciones se divide en dos cámaras, una de
diputados y otra de senadores; poder que en términos generales puede
referirse que le corresponde la función ordinaria y preferente de expedir
ordenamientos jurídicos de carácter general tales como leyes, decretos378 e
inclusive reglamentos,379 así como la de ser el colegislador permanente
reformador de la constitución.
Sin embargo, como se ha visto el ejercicio de esa función legislativa se
encuentra especialmente acotada por la propia constitución, en cuanto hace a
su ámbito de competencia, ya que es un órgano legislativo federal que puede
expedir normas generales o bien federales.380
Efectivamente, la facultad del Congreso Federal para legislar se encuentra
prevista en la propia constitución, en la cual se encuentran, por una parte,
facultades expresas conforme a un listado de materias específicas que se
prevén en términos del artículo 73 del referido Pacto Federal, o bien implícitas,
es decir cuando dentro de los demás artículos especifique que en determinada
materia serán expedidas leyes específicas.
378 En términos de lo al efecto dispone el artículo 70 de la Constitución. 379 En lo que respecta a materias específicas relativas a la organización y funcionamiento de ese poder federal, verbigracia los reglamentos interiores de cada una de las cámaras. 380 Entendidas en la praxis mexicana, como leyes de carácter general aquellas que son aplicadas en todo el Territorio Nacional, ya sea por autoridades federales o estatales; distinguiéndose de las Federales, como aquellas que igualmente son aplicadas en todo el Territorio Nacional, pero únicamente por autoridades de orden federal.
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Ahora bien, dentro de las facultades expresas que tiene el Congreso de la
Unión para legislar en términos de lo dispuesto por el artículo 73 de la
Constitución destacamos para lo que interesa al presente las siguientes:
I. La prevista en la fracción XVII, que entre otras cosas, alude sobre la
facultad para expedir leyes sobre vías generales de comunicación, y
II. La prevista en la fracción XXIX-C, que se centra en la facultad del
congreso de la unión para expedir las leyes que establezcan la
concurrencia del Gobierno Federal, de los Estados y de los
Municipios, en materia de asentamientos humanos.
III. La prevista en la fracción XXIX-Referente a la facultad para expedir
leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social,
así como en materia de información estadística y geográfica de
interés nacional.
IV. La prevista en la fracción XXIX-G, que prevé la facultad para expedir
leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los
gobiernos de los Estados y de los municipios, en materia de
protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio
ecológico.
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2.3. Competencia Federal en materia de infraestructura y ordenación vial
Como se ha reseñado, dentro de las facultades expresas que tiene el Congreso
de la Unión para legislar en términos de lo dispuesto por el artículo 73 de la
Constitución, se encuentra la facultad prevista en su fracción XVII, que entre
otras cosas, alude sobre la facultad para expedir leyes sobre vías generales de
comunicación.
En principio conviene precisar que esta facultad subyace sobre vías y medios
de transportación clasificados como generarles y federalizados, esto es, no
necesariamente se ubican aquellos para brindar la movilidad en una misma
ciudad.
En los términos precisados, la regulación en materia de transporte de personas
y mercancías en materia local, no se encuentra prevista dentro del texto
constitucional; siendo que en términos de la facultad en análisis se prevé que el
Congreso de la Unión puede legislar únicamente en lo que concierne a vías
generales de comunicación.
El Congreso General en principio reguló esta facultad, en la denominada Ley
de Vías Generales de Comunicación,381 sin embargo actualmente se encuentra
reglada en una ley específica denominada Ley de Caminos, Puentes y
Autotransporte Federal.382
381 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 19 de febrero de 1940, cuya última reforma fue publicada en el mismo medio de difusión oficial en fecha 14 de julio de 2014. 382 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 1993, cuya última reforma fue publicada en el mismo medio de difusión oficial el 04 de junio de 2014.
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Precisamente, esta ley en términos de su artículo 1, tiene como objeto:
1. Respecto de los caminos y puentes clasificados como federales, regular
su construcción, operación, explotación, conservación y mantenimiento;
2. Regular los servicios de autotransporte federal que operan en los caminos
y puentes federales,383 tales como:
2.1 Pasajeros; entendido como el servicio que se realiza bajo permiso de
las autoridades federales, con el objeto de transportar personas en forma
regular, sujeto a horarios y frecuencias para la salida y llegada de
vehículos, en términos de lo dispuesto por los artículos 2 fracción IX, y 47
de la Ley de referencia.
2.2 Turismo, conceptuado como aquél servicio que bajo permiso de las
autoridades federales, se presta en forma no regular destinado al traslado
de personas con fines recreativos, culturales y de esparcimiento hacia
centros o zonas de interés de esa índole, en términos de lo dispuesto por
los artículos 2 fracción X, 48 y 49 de la Ley de referencia, y
2.3 Carga. El cual, en términos de los artículos 2 fracción VIII y 50 de la
propia Ley de la materia, es el servicio de transporte de bienes en los
caminos de jurisdicción federal.
383 En términos del artículo 30 de la Ley de Caminos, Puentes y Autotransporte Federal.
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3. Regular los servicios auxiliares que en ellos operan, tales como,
terminales de pasajeros; terminales interiores de carga; arrastre,
salvamento y depósito de vehículos; unidades de verificación, y
paquetería y mensajería, y
4. Regular el tránsito en las vías de jurisdicción federal.
Ahora bien, los caminos que la ley en comento conceptúa como federales son
los siguientes:
a) Los que entronquen con algún camino de país extranjero;
b) Los que comuniquen a dos o más estados de la Federación, y
c) Los que en su totalidad o en su mayor parte sean construidos por la
Federación; con fondos federales o mediante concesión federal por
particulares, estados o municipios.
De igual forma, bajo conceptualizaciones similares, los puentes son
clasificados como federales cuando encuadren conforme a lo siguiente:
a) Nacionales: Los construidos por la Federación; con fondos federales o
mediante concesión o permiso federales por particulares, estados o
municipios en los caminos federales, o vías generales de comunicación;
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o para salvar obstáculos topográficos sin conectar con caminos de un
país vecino, y
b) Internacionales: Los construidos por la Federación; con fondos federales
o mediante concesión federal por particulares, estados o municipios
sobre las corrientes o vías generales de comunicación que formen parte
de las líneas divisorias internacionales.
Asimismo, la regulación del transporte de pasajeros, carga y turismo, así como
lo relativo a la ordenación de las terminales, depósitos y demás servicios
auxiliares, son clasificados como de competencia federal atendiendo a la
conexión interestatal y las vías federales que utilizan.
De los criterios de clasificación expuestos, pudiera parecer que la competencia
federal que regula la construcción, operación, explotación, conservación y
mantenimiento de esta infraestructura y servicios, no habría de incidir
mayormente en el concepto de movilidad urbana, pues como se ha visto, este
concepto puede entenderse delimitado a los desplazamientos de las personas
en la ciudad.
Sin embargo, los requerimientos actuales de desplazamiento de las personas
son más complejos, causado por la dinámica social y el crecimiento de las
ciudades.
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Efectivamente, como se ha visto en el presente capítulo las ciudades crecen de
forma tal que pueden ser centros urbanos, municipios donde confluyan dos de
éstos, ciudades que conjunten dos o más municipios, o propiamente zonas
metropolitanas que unan una multitud de municipios, así como más de dos
Entidades Federativas como el caso de la Zona Metropolitana del Valle de
México.
En estos casos, por la expansión urbana los requerimientos en los
desplazamientos de la población son mayores, por lo que el concepto propio de
movilidad urbana no es suficiente. Al efecto se tiene el caso de la ZMVM, en la
cual se contempla que incluye municipios del Estado de Hidalgo, por lo que
eventualmente existen necesidades de desplazamientos del Distrito Federal
hacia estos municipios, sin que la infraestructura propia de las ciudades y los
medios de transporte sean suficientes cubrir esa necesidad en el
desplazamiento, por lo que cobre gran relevancia la infraestructura a cargo de
la federación, tal como carreteras federales públicas o concesionadas.
De la misma forma, se advierte que en comunidades de remoto acceso, las
únicas vialidades que hacen conexión con éstas, son precisamente vías
construidas por la Federación, las cuales sirven para el suministro de bienes y
servicios básicos para la población.
De ahí, la importancia de la competencia federal en la materia, la cual desde
luego es imprescindible para satisfacer las necesidades de desplazamiento de
las personas y por ende tiende a asegurar la efectividad del derecho a la
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movilidad de toda persona; por lo que los servicios e infraestructura respectiva
deben estar sujetos a paramentos cualitativos y condiciones específicas que
subyacen al propio derecho, como la calidad, seguridad, accesibilidad,
sustentabilidad, etcétera.
Al respecto, y de conformidad a lo visto, no existe un ordenamiento legal en
materia federal que establezca el derecho a la movilidad bajo sus principios
rectores, no obstante se advierte la responsabilidad que debe ser asumida por
la Federación conforme a la competencia en análisis, para satisfacer las
necesidades de desplazamiento de la población en la esfera de su
competencia.
La Unión Europea ha considerado en su libro blanco del transporte,384 que en
lo que respecta al traslado de personas y mercancías a mediana y larga
distancia, así como de grandes volúmenes, deben existir soluciones
multimodales de servicio a ciudades basadas en transportación fluvial, férrea y
aérea.
En el caso de México, de igual forma estas modalidades de transporte se
consideran competencia Federal, en términos de la propia fracción XVII del
artículo 73 de la Constitución, las cuales se encuentran regladas en la
legislación siguiente:
384 Unión Europea, Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible, Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo, 2011, ISBN 978-92-79-18274-7, pág 7.
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a) La transportación aérea, regulada en la Ley de Aeropuertos y la Ley de
Aviación Civil, que regulan en terminos generales el uso y
aprovechamiento del espacio aéreo situado sobre el territorio nacional, asi
como los servicios conexos a ese medio de transporte. La infraestructura
en este rubro asciende a 78 aeropuertos de los cuales, 17 manejan el
86% de los pasajeros;385
b) La transportacion maritima, que es regulada por la Ley de Puertos y la
Ley de Navegación y Comercio Marítimos, que regula el uso y
aprovechamiento del espacio acuatico y la navegación en general. La
infraestructura en este rubro consta de 102 puertos y 15 terminales fuera
de puerto,386 y
c) La transportación ferrea federal, que es reguada por la Ley Reglamentaria
del Servicio Ferroviario, la cual trata sobre la construcción, operación,
explotación, conservación y mantenimiento de las vías férreas cuando
éstas sean vías generales de comunicación, asi como los servicios
conexos a éstas. La infraestructura es de cerca de 27 mil km de vías
férreas, de las cuales aproximadamente 22 mil km se encuentran
operando, y son utilizadas casi de forma exclusiva para la transportación
de mercancías,387 de las cuales el 18% está fuera de operación.388
385 Secretaría de Comunicaciones y Transportes, INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE 2013-2018, Pág. 6, recuperado de http://www.sct.gob.mx/uploads/media/Presentacion_RMC_Infraestructura_de_Transporte _2013-2018_01.pdf 386 Ibídem. 387 Ibídem. 388 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
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En cuanto al servicio de tren de pasajeros únicamente se cuenta con el
Tren Suburbano de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México y
algunos trenes turísticos.389
En consecuencia, los servicios que se presten en estas modalidades de
transportación así como su infraestructura, de igual forma deben ser
considerada en la conceptualización que corresponde al derecho a la movilidad
de las personas, y por ende ser sujetas de los parámetros cuantitativos y
cualitativos que sus principios presuponen.
2.4. Competencia concurrente en materia de Desarrollo Urbano.
Como se ha visto, la planeación del desarrollo urbano constituye un elemento
primordial para prevenir problemáticas asociadas a la movilidad relacionadas
con la falta de infraestructura adecuada para el transporte. Ante una
inadecuada planeación en materia de desarrollo urbano, resulta necesario que
la autoridad implemente acciones correctivas para introducir servicios públicos
inadecuadamente planeados.
En México se estima que el costo de introducción de servicios públicos, una
vez que se han consolidado los asentamientos humanos que no fueron
planeados, es 2.7 veces mayor.390
389 Ibídem. 390 Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2013-2018.
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La planeación del desarrollo urbano en el Estado Mexicano, se efectúa
actualmente a través de un sistema de competencia concurrente entre los
órdenes de gobierno federal, estatal y municipal, que se encuentra determinada
en términos de los artículos 27 párrafo tercero, 73 fracción XXIX-C y 115 de la
Constitución General, y se encuentra pormenorizada en la Ley General de
Asentamientos Humanos.391
Esto no fue siempre en esta forma, ya que en México antes de la Conferencia
sobre los Asentamientos Humanos en Vancouver promovida por la ONU en
1976, en casi todas las entidades federativas existían ordenamientos jurídicos
que regulaban fundamentalmente aspectos de urbanización y no de planeación
del desarrollo urbano, esto es, aquellos que tendían a orientar la política
pública a dotar de infraestructura y servicios a los centros de población y no
necesariamente a la planeación de los mismos; lo cual dio como resultado
diversas leyes denominadas como de planificación y urbanización,
fraccionamientos, cooperación para obras, servicios públicos y
construcciones.392
No se contaban con instrumentos rectores que establecieran las pautas
generales sobre cómo debía llevarse a cabo el desarrollo urbano, ni cuáles
eran las autoridades a quienes les competía participar en la formulación y
ejecución de la planeación que al respecto habría de corresponder.
391 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de julio de 1993, cuya última reforma fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de enero de 2014. 392 LÓPEZ, Velarde Vega Óscar, El futuro de la legislación urbana en las entidades federativas, Instituto de Investigaciones Jurídica UNAM, México, Pág. 29.
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Esta circunstancia, sufrió un cambio dentro del orden jurídico mexicano, ya que
precisamente fue con fecha 06 de febrero de 1976 que fue publicado el
denominado “Decreto por el que se reforma el párrafo tercero del artículo 27;
se adicionan el artículo 73 con la fracción XXIX-C y el artículo 115 con las
fracciones IV y V, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos”, por medio del cual se establecieron las bases para que existiera
una ley federal que reglamentara el desarrollo de centros urbanos y
asentamientos humanos, basado en un sistema de concurrencia entre órdenes
de gobierno.
Al efecto, el artículo 27 de constitucional en vigor establece entre otras cosas,
el régimen de propiedad de tierras y aguas del territorio nacional, señalando
que ésta le corresponde originariamente a la nación, por lo que las autoridades
competentes, pueden regular en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales. Dentro de los objetivos que se persiguen con ese
aprovechamiento se encuentra buscar el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de condiciones de vida de la población rural y urbana. Para
lograr ese objeto, dispone que deberán dictarse las medidas necesarias para
ordenar los asentamientos humanos, estableciendo adecuadas provisiones y
usos, a efecto de ejecutar obras públicas, así como planear y regular la
fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de
población.
La forma en que debe efectuarse el ordenamiento de los asentamientos
humanos, así como las autoridades a quienes les corresponde por una parte,
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llevar a cabo la planeación urbana y por otra su ejecución, no se encuentra
establecida en el Pacto Federal, siendo que únicamente establece un esbozo
general de un sistema de participación concurrente entre las autoridades de los
tres órdenes de gobierno.
Al efecto, el artículo 115 constitucional393y 394 abunda en lo que respecta a: 1)
Las facultades que corresponden propiamente a los municipios, como las
relativas los servicios públicos que deben prestar, y 2) La forma de
coordinación con los Estados y las autoridades de la Federación.
1) Facultades municipales
1. Tienen la facultad de aprobar los bandos de policía y gobierno, así como
los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de
393 Este precepto define la forma organizacional que los estados integrantes de la Federación
deben adoptar para su régimen interior, estableciendo fundamentalmente, que es la figura del municipio libre la que será la base de su división territorial, de su organización política y administrativa.
Asimismo señala que el municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, el cual se integra por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley estatal determine.
394 La actual redacción de este precepto constitucional, no corresponde a la original, ya que ha sido sujeta a múltiples reformas (Contenidas en las publicaciones en el Diario Oficial de la Federación de las fechas siguientes: 20-08-1928, 29-04-1933, 08-01-1943, 12-02-1947, 17-10-1953, 06-02-1976, 06-12-1977, 03-02-1983, 17-03-1987, 23-12-1999,14-08-2001, 18-06-2008, 24-08-2009, 10-02-2014) en las que se han precisado facultades que tendrán los municipios.
Por su contenido, la reforma que más interesa es la publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, en la cual se detallaron muchas de las facultades de los municipios en materia de desarrollo urbano, al haberse adicionado, entre otras, la fracción V; reforma que por la especificidad de su contenido ha sido criticada por juristas nacionales, pues se sostiene que los autores de esa reforma, al ignorar la naturaleza y funciones propias de una constitución, la confundieron con una ley orgánica municipal, aspecto que explica el excesivo detalle en unas partes y las lagunas por otro que se observan en el precepto vigente. Cfr. Op. cit . Arteaga Nava Elisur, Derecho Constitucional Mexicano, Pág. 677.
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observancia general, que regulen las materias, procedimientos,
funciones y servicios públicos de su competencia.395
Dentro de los servicios públicos que tienen a cargo los municipios, se
encuentra el establecimiento y mantenimiento de calles, así como el
control de tránsito y de la policía especializada en ese rubro.396
2. Asimismo se encuentran facultados para:
2.1 Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de
desarrollo urbano municipal;
2.2 Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los
cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de
la materia;
2.3 Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de
su competencia, en sus jurisdicciones territoriales, y
2.4 Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte
público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial.397
De lo anterior, puede apreciarse que conforme a las facultades
constitucionales, los municipios en México tienen un papel determinante en la 395 Conforme a la fracción II del artículo 115 constitucional. 396 Conforme a la fracción III del mismo artículo. 397 En términos de la fracción V, del propio precepto.
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movilidad. En primer término al tener la facultad de expedir los planes de
desarrollo urbano en el ámbito de su jurisdicción y de administrar la zonificación
municipal, instrumentos de toral trascendencia, pues en estos se determinan
los usos del suelo, esto es, en ellos se determina el uso que debe darse a los
espacios en el municipio, así como por tener la facultad de emitir los
ordenamientos jurídicos que correspondan en materia de los servicios públicos
de su competencia y llevar a cabo su ejecución, como lo es el establecimiento y
mantenimiento de calles, las cuales conforme a la planificación, características
y uso, pueden ser las vialidades que faciliten el desplazamiento de las
personas en esa circunscripción territorial.
2) Concurrencia constitucional.
1. Los municipios se encuentran facultados para coordinarse en zonas
conurbadas, pues al efecto pueden celebrar acuerdos intermunicipales,
entre diversos municipios del mismo estado o dos o más estados, con el
objeto de la eficaz prestación de los servicios públicos.398
2. La Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en
el ámbito de sus competencias, deben planear y regular de manera
conjunta y coordinada el desarrollo de los centros urbanos situados en
territorios municipales de dos o más entidades federativas que formen o
tiendan a formar una continuidad demográfica.399
398 Penúltimo párrafo de la fracción III del precepto en mención. 399 Conforme a la fracción VI del artículo 115 en estudio.
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Las facultades constitucionales en mención se encuentran regladas en la ley
especial, pues dentro de las facultades expresas que tiene el Congreso de la
Unión para legislar en términos de lo dispuesto por el artículo 73 de la
Constitución se encuentra la prevista en la fracción XXIX-C, que alude a la
relativa para expedir las leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno
Federal, de los Estados y de los Municipios, en materia de asentamientos
humanos; facultad, cuyo ejercicio se encuentra reflejado en la Ley General de
Asentamientos Humanos.400
3. La Ley General de Asentamientos Humanos.
Esta Ley en términos de su artículo 1, tiene por objeto el establecer la
concurrencia de la Federación, de las entidades federativas y de los
municipios, para la ordenación y regulación de los asentamientos humanos en
el territorio nacional; así como fijar las normas básicas para planear y regular el
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;
concurrencia que reitera en su artículo 6.
Como se aprecia el sistema concurrente que delimita la ley de mérito se centra
en las dos premisas básicas que se desprenden del objeto de la ley que son: a)
400 El antecedente de la actual Ley de la materia, se encuentra en la diversa con la misma denominación publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de mayo de 1976, motivada por la indicada reforma constitucional de fecha 06 de febrero de 1976; ley que fue abrogada en términos del artículo segundo transitorio de la ley en vigor publicada en el Diario Oficial de la Federación el 21 de julio de 1993.
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El ordenamiento territorial de los asentamientos humanos, y b) El desarrollo
urbano de los centros de población.401
Ahora bien, el ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y el
desarrollo urbano de los centros de población, debe tender a mejorar el nivel y
calidad de vida de la población urbana y para ello el artículo 3 de la ley en
estudio establece un listado de elementos que complementan al objeto de la
norma, estableciendo diversos enfoques específicos, dentro de los que
destacan para el tema que nos interesa:
1. La vinculación del desarrollo regional y urbano con el bienestar social
de la población;
2. El desarrollo sustentable de las regiones del país;
3. La descongestión de las zonas metropolitanas;
4. La creación y mejoramiento de condiciones favorables para la relación
adecuada entre zonas de trabajo, vivienda y recreación, y 401Al efecto, el artículo 2 de la ley, establece diversas definiciones de entre las que destacan las de los conceptos en mención:
Asentamientos humanos, el establecimiento de un conglomerado demográfico, con el conjunto de sus sistemas de convivencia, en un área físicamente localizada, considerando dentro de la misma los elementos naturales y las obras materiales que lo integran. Centros de población: las áreas constituidas por las zonas urbanizadas, las que se reserven a su expansión y las que se consideren no urbanizables por causas de preservación ecológica, prevención de riesgos y mantenimiento de actividades productivas dentro de los límites de dichos centros; así como las que por resolución de la autoridad competente se provean para la fundación de los mismos, y Desarrollo urbano: el proceso de planeación y regulación de la fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.
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5. La estructuración interna de los centros de población y la dotación
suficiente y oportuna de infraestructura, equipamiento y servicios
urbanos.
Como se observa, dentro de los principales objetivos que se contemplan en
esta norma de carácter general, no se encuentra una orientación específica del
desarrollo urbano al concepto de movilidad que hemos analizado, sino que
establece objetos generalizados.
Ahora bien,como se ha visto la ley en estudio establece un sistema
competencial concurrente en términos de lo que al efecto determina el artículo
115 constitucional, regulando las competencias específicas de los tres órdenes
de gobierno para lograr el ordenamiento territorial de los asentamientos
humanos y el desarrollo urbano de los centros de población.
Para lograr esos objetos, dentro del esquema normativo se encuentran
mecanismos de diversa índole, como los referentes al ordenamiento y
disposición de diversos servicios públicos, la emisión de permisos y
autorizaciones para la construcción y edificación de vivienda, la regulación de
los usos de suelo, etcétera.
En consecuencia, a continuación únicamente se destacan las facultades de los
tres órdenes de gobierno que se relacionan con la planeación que incide sobre
factores determinantes en la movilidad de las personas.
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A. Federación.
La Federación es competente para la aplicación de la ley en términos de su
artículo 7, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano, la cual en la materia tiene las facultades siguientes:
1. En general.
a) Formula y ejecuta el programa nacional de desarrollo urbano,
promoviendo, controlando y evaluando su cumplimiento.
2. En el ámbito regional y conurbado:
a) Proyecta y coordina, la planeación del desarrollo regional con la
participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales;
b) Coordina, las acciones que el Ejecutivo Federal convenga con los
gobiernos locales para el desarrollo sustentable de las regiones;
c) Promueve y apoya mecanismos de financiamiento para el desarrollo
regional.
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d) Participa en la ordenación y regulación de zonas conurbadas de
centros de población ubicados en el territorio de dos o más entidades
federativas;
e) Promueve la construcción de obras de infraestructura y equipamiento
para el desarrollo regional, en coordinación con las autoridades de los
toros órdenes de gobierno.
3. En el ámbito local:
a) Elabora, apoya y ejecuta programas para el establecimiento de
provisiones y reservas territoriales para el adecuado desarrollo de los
centros de población, en coordinación los gobiernos estatales y
municipales.
b) Promueve y apoya mecanismos de financiamiento para el desarrollo
urbano.
c) Coordina con las entidades federativas y los municipios, la realización
de acciones e inversiones para el ordenamiento territorial de los
asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de
población, mediante la celebración de convenios y acuerdos;
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d) Promueve la construcción de obras de infraestructura y equipamiento
para el desarrollo urbano, en coordinación con las autoridades de los
otros órdenes de gobierno.
Lo que destaca en mayor medida del sistema competencial descrito, es que a
la Federación le corresponde, formular y ejecutar el Programa Nacional de
Desarrollo Urbano, mismo que de conformidad con el artículo 11 de la propia
Ley, forma parte del Sistema Nacional de Planeación.
Precisamente, este instrumento tiene especial relevancia dado que en él, se
contiene la política sexenal rectora del ejecutivo federal en la materia,
conteniendo las líneas de acción concretas que emite ese poder público en el
sector, así como el modelo de desarrollo urbano que persigue; planeación a la
que deben someterse las demás dependencias del ejecutivo federal, así como
los estados y municipios en términos de los convenios que al efecto sean
celebrados.
Lo anterior, denota la relevancia de la Federación en este sistema concurrente,
pues el ejecutivo federal puede constituir una política rectora nacional en
materia de desarrollo urbano enfocada a la movilidad.
Por lo que respecta al programa nacional de desarrollo urbano cabe hacer
mención que el mismo se describe en el apartado relativo al Sistema de
Planeación Democrática del presente; sin embargo, cabe precisar que la
planeación y regulación del ordenamiento territorial y del desarrollo urbano a
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que hemos aludido, también es concurrente, y en consecuencia se lleva a cabo
a través de:
1. El programa nacional de desarrollo urbano;
2. Los programas estatales de desarrollo urbano;
3. Los programas de ordenación de zonas conurbadas;
4. Los planes o programas municipales de desarrollo urbano, y
5. Los programas de desarrollo urbano de centros de población.
En lo que respecta a al desarrollo regional y de las áreas conurbadas, de igual
forma existe un régimen de participación concurrente, en donde no destacan
relaciones de jerarquía, sino se prevé un régimen de coordinación que se
materializa en convenios de concertación, que aplica tanto para la Federación,
los estados y los municipios.
B. Entidades Federativas.
A las entidades federativas, les corresponde la aplicación de la ley en términos
del artículo 8, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, conforme a las
facultades siguientes:
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1. En el ámbito regional conurbado:
a) Participa en la planeación y regulación de las conurbaciones, y
b) Se coordina con la Federación, con otras entidades federativas y con
sus municipios, para el ordenamiento territorial de los asentamientos
humanos y el desarrollo urbano de los centros de población.
2. En el ámbito local:
a) Legisla en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos
humanos y de desarrollo urbano de los centros de población;
b) Formula, aprueba y administra el programa estatal de desarrollo
urbano, así como evaluar y vigilar su cumplimiento;
c) Autoriza la fundación de centros de población, mediante decreto en
términos de los artículos 29 y 30 de la misma ley;
d) Conviene con los sectores social y privado la realización de acciones
e inversiones concertadas para el desarrollo regional y urbano;
e) Apoya a las autoridades municipales que lo soliciten, en la
administración de la planeación del desarrollo urbano, y
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f) Coadyuva con la Federación en el cumplimiento del programa
nacional de desarrollo urbano.
Lo que destaca en este rubro, es que a las Entidades Federativas les
corresponde por conducto de su poder legislativo local, emitir los
ordenamientos jurídicos que correspondan para el ordenamiento territorial y el
desarrollo urbano.
Asimismo, les corresponde formular y administrar el programa de desarrollo
urbano estatal, el cual debe guardar congruencia con el plan nacional y estar
ajustado a la competencia específica de los estados de la federación, debe ser
formulado y ejecutado además con sujeción a la legislación estatal en la
materia, debiéndose incluir la participación ciudadana en su elaboración, en
términos del procedimiento que al efecto contempla el artículo 16 de la Ley
General en estudio.
De ahí que pueda verse la influencia que las entidades federativas tienen en la
movilidad, ya que al ser las encargadas de emitir la programación estatal, se
encuentran en la posibilidad de establecer un modelo de desarrollo urbano
estatal, que prevenga o resuelva problemáticas inherentes a la movilidad, como
el trazo urbanístico en cuanto hace a calles, avenidas y el uso de las mismas.
Asimismo al corresponderles la autorización para la creación de los centros de
población, tienen la facultad decisoria sobre el proyecto de desarrollo urbano
respectivo, contando con la posibilidad de evaluar y aprobar en su caso su
factibilidad y suficiencia del proyecto en materia de movilidad.
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C. Municipios
A los municipios, les corresponde la aplicación de la ley en términos del artículo
9, conforme a las atribuciones siguientes:
1. En el ámbito regional y conurbado.
a) Participa en la planeación y regulación de las conurbaciones.
2. En el ámbito de su municipio:
a) Formula, aprueba y administra los planes o programas municipales de
desarrollo urbano, de centros de población y los demás que de éstos
deriven, así como evaluar y vigilar su cumplimiento, de conformidad
con la legislación local;
b) Celebra con la Federación, la entidad federativa respectiva, con otros
municipios o con los particulares, convenios y acuerdos de
coordinación y concertación que apoyen los objetivos y prioridades
previstos en los planes o programas municipales de desarrollo urbano,
de centros de población y los demás que de éstos deriven, y
c) Expide las autorizaciones, licencias o permisos de uso de suelo,
construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones
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y condominios, de conformidad con las disposiciones jurídicas locales,
planes o programas de desarrollo urbano y reservas, usos y destinos
de áreas y predios.
De las facultades reproducidas, destaca la que permite a los municipios para
formular, expedir y ejecutar los programas de desarrollo urbano municipales,
los cuales en términos del artículo 31 de la misma ley deben contener acciones
específicas en materia de desarrollo urbanístico, además de establecer la
zonificación, la cual de conformidad con el numeral 35 de la misma
comprenderá:
a) Las áreas que integran y delimitan los centros de población;
b) Los usos y destinos permitidos, prohibidos o condicionados;
c) Las densidades de población y de construcción;
d) Las medidas para la protección de los derechos de vía y zonas de
restricción de inmuebles de propiedad pública;
e) Las zonas de conservación, mejoramiento y crecimiento de los
centros de población, y
f) Las reservas para la expansión de los centros de población.
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Conforme a lo anterior, puede advertirse la influencia que los municipios tienen
sobre el tratamiento de factores que influyen en la movilidad; influencia que se
presenta desde la etapa de planeación del modelo de ciudad, hasta en su caso,
en la implementación de medidas de carácter correctivas tendientes a remediar
problemáticas de diseño urbano que pueden incidir como factor negativo en el
desplazamiento de las personas.
En esta medida, es de advertirse que actualmente en México los municipios
son los posibilitados para formular y emitir una programación urbanística
mayormente aplicada, puesto que es la que debe corresponder conforme a las
características y necesidades propias de la demarcación del territorio
municipal, empleada desde luego en congruencia con los modelos de
planeación de desarrollo urbano nacional y estatal, sin embargo aquella es más
amplia y especifica.
Lo anterior es así, ya que la planeación que le corresponde a la autoridad
municipal, al igual que las planeaciones federales y estatales, debe contener el
diagnostico propio de la demarcación territorial, sus objetivos, así como las
líneas de acción específicas para lograrlos; pero además, debe contener la
zonificación municipal, la cual comprende por si la planeación global urbana, al
establecerse en ella los usos de suelo permitidos y prohibidos.
De esta forma, los municipios al llevar a cabo la planeación relativa a la
creación de nuevos centros de población o asentamientos humanos están en la
posibilidad de prever el modelo urbano en su integridad; siendo que para el
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caso de los ya creados, se encuentra la autoridad municipal en la posibilidad de
elevar el nivel de vida de la población a través del reordenamiento territorial.
Verbigracia, si un municipio se encuentra en la necesidad de construir
infraestructura vial bajo el concepto de calle completa, en la planeación del
centro urbano, incluirá en la zonificación correspondiente las reservas
territoriales necesarias para llevar a cabo la obra; siendo que en el caso de las
acciones correctivas, su labor se centrará en determinar conforme al caso
concreto las medidas que correspondan para llevarla a cabo, de tal suerte que
si existe reserva territorial, efectuara el cambio de uso de suelo en la
zonificación respectiva, de no ser así evaluará la posibilidad de proponer
procedimientos expropiatorios.
De esta forma, las líneas de acción que deben estar insertas en los programas
municipales de desarrollo urbano, junto con la zonificación que corresponde,
les da la posibilidad a los municipios de contar con instrumentos efectivos para
prevenir problemáticas inherentes a la movilidad, siendo responsables un
adecuado desarrollo urbano orientado a la movilidad efectiva de las personas,
por lo que se estima que en planeación resulte indispensable que exista una
normativa general que establezca en forma obligatoria para todos los
municipios incluir que la programación del desarrollo urbano debe tener un
enfoque orientado a la movilidad de las personas bajo los principios
sustentabilidad, calidad, accesibilidad, seguridad y los demás que han sido
materia de análisis.
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4. El Sistema de planeación nacional.
En el artículo 26 de la Constitución mexicana se contempla el concepto de la
planeación nacional, el cual es un sistema de planeación administrativa el cual
compone de diversos ordenamientos, partiendo del general y jerárquicamente
superior, denominado Plan Nacional de Desarrollo, del cual se deriva la
planeación sectorial, local e inclusive municipal.
Precisamente, dentro del apartado A del referido precepto constitucional se
contempla que el Estado organizará un sistema de planeación democrática del
desarrollo nacional, el cual señala, debe dotar de solidez, dinamismo,
competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la
independencia y la democratización política, social y cultural de la nación,
mismo al que deben sujetarse los programas de la Administración Pública
Federal.
En ese sentido, el Plan Nacional de Desarrollo es un instrumento de carácter
programático que debe contener una gran diversidad de políticas públicas
focalizadas, que persigan el objeto primario de lograr el desarrollo nacional,
además de ser el instrumento guía y rector de las diversas planeaciones
administrativas.
Dentro de los aspectos que impone el mandamiento constitucional en mención,
se mencionan los siguientes: a) Para conformar la política contenida en la
planeación nacional deben ser establecidos procedimientos de participación y
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consulta popular; b) Esta planeación debe servir como base para la
coordinación entre las autoridades federales y los gobiernos de las entidades
federativas para realizar su elaboración y ejecución.
Como puede verse, el sistema de planeación democrática del desarrollo
nacional, permite en todo caso, pueda definirse un rumbo generalizado y
concurrente en la elaboración de planes específicos de desarrollo, inclusive en
el propio texto constitucional se prevé que debe ser adecuada la política
nacional en vertientes sectoriales y regionales.
De esta forma la planeación nacional consiste en sí misma, y bajo la lógica del
sistema presidencialista, en la definición de los ejes rectores de la política del
Poder Ejecutivo Federal, misma que será instrumentada durante la duración de
su periodo sexenal de gobierno.402
El alcance y procedimientos que deben seguirse para la configuración de la
planeación nacional se encuentran previstos en la Ley de Planeación403. Al
efecto, este instrumento legal señala conforme a su artículo 3 que la planeación
nacional de desarrollo es la ordenación racional y sistemática de acciones que,
en base al ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de
regulación y promoción de la actividad económica, social, política, cultural, de
protección al ambiente y aprovechamiento racional de los recursos naturales;
que tiene como propósito la transformación de la realidad del país.
402 El artículo 21 de la Ley de Planeación delimita ese periodo específico, sin embargo ello no resulta óbice para que puedan efectuarse proyecciones a largo plazo en esa planeación, sin embargo ésta no sería vinculante. 403 Publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de enero de 1983, cuya última reforma fue publicada en el mismo medio de difusión el 09 de abril de 2012.
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Asimismo señala que mediante la planeación se fijarán objetivos, metas,
estrategias y prioridades, así como criterios basados en estudios de factibilidad
cultural; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de ejecución, se
coordinarán acciones y se evaluarán resultados.
El Sistema de Planeación Nacional parte de una planeación general, de la cual
se desprenden los planes específicos siguientes: a) Programas sectoriales,
siendo aquellos formulados y ejecutados por un sector administrativo especifico
de la administración pública federal;404 b) Programas institucionales, siendo
elaborados por las entidades paraestatales;405 c) Programas regionales, que se
refieren a regiones que se consideren prioritarias o estratégicas,406 y d)
Programas especiales, referidos a aquellas que sean catalogadas como
prioridades para el desarrollo integral;407 todos los cuales, se insiste, son
elaborados con sujeción a la política pública planteada en el Plan Nacional de
Desarrollo que constituye el eje general de la planeación Federal.
Para llevar a cabo la construcción de las políticas públicas contenidas en estos
instrumentos de planeación se encuentra prevista una participación plural, por
una parte de la ciudadanía interesada en general,408 y por otra de los tres
404 Conforme al artículo 23 de la Ley de Planeación. 405 Conforme al artículo 24 de la misma ley. 406 De conformidad al artículo 25. 407 En términos de su artículo 26. 408 Que en términos del artículo 20 de la Ley de Planeación, es por una parte a través de asociaciones y organizaciones de sectores, y por otra, a través de pueblos indígenas en lo que afecte a sus comunidades.
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órdenes de gobierno;409 circunstancia que revela que exista la factibilidad que
sean mediante estos instrumentos de planeación administrativa que puedan
establecerse políticas públicas de programación, en los diversos factores que
inciden en la movilidad de las personas, que como se ha visto van desde la
planeación del desarrollo urbano, hasta todos los aspectos relacionados con el
sistema de transporte y la infraestructura asociada.
Desde luego esta programación administrativa ha regulado los factores
asociados a la movilidad en mención, sin embargo bajo la óptica tradicional,
orientada al transporte, sin concebir a la movilidad como un derecho de las
personas, y por consecuencia, que el fin último sea satisfacer todas las
necesidades de las personas en sus desplazamientos.
Dicho en otras palabras, el hecho de que no se hubiere abordado el concepto
de movilidad en las anteriores planeaciones, no implica que no hubiesen
existido políticas públicas federales de desarrollo, relacionadas en torno a los
factores que inciden con acepción actual de la movilidad urbana, pues desde
luego, en los modelos anteriores se contenía planificación estratégica en
cuanto hace a vías de comunicación, medios masivos, colectivos e individuales
de transporte, pero eran programados desde una visión tradicionalista en la
que su objeto era el de satisfacer la demanda de transporte, al contraste de la
acepción actual que se tiene de la movilidad, vista como un derecho tendente a
garantizar el desplazamiento efectivo de personas y mercancías haciendo uso
409 Que en términos del último párrafo del artículo 32, así como los numerales 33 y 34 de la Ley de Planeación, la Administración Pública Federal concreta la elaboración y ejecución de los instrumentos de planeación, mediante convenios de colaboración.
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del máximo aprovechamiento de los medios de transporte, bajo principios
cualitativos específicos.
Efectivamente, este concepto de movilidad visto desde el enfoque en alusión,
no había sido previsto en la planeación nacional en los periodos próximos
anteriores 2007-2012410,2001-2006411, 1995-2000,412 los cuales precedieron a
la configuración de este concepto en el ámbito internacional conforme a lo
analizado en el capítulo anterior, esto es, no fueron establecidas políticas
públicas bajo este enfoque.
La inclusión de la movilidad en la planificación administrativa federal, se dio
hasta el Plan Nacional de Desarrollo de la actual administración 2013-2018,413
en el que se empezaron a abordar en aspectos generales bajo la
conceptualización de la denominada movilidad urbana, sin embargo es de
apuntarse que esta inclusión es apenas incipiente y general, inclusive las
propuestas en torno a este tema, fueron incorporadas a la planificación actual
como resultado del proceso de consulta ciudadana previo a su publicación,414
sin que se desprenda de esta el reconocimiento del derecho a la movilidad, ni
de los principios que la subyacen.
Como consecuencia de esta inclusión en el Plan Nacional de Desarrollo, fueron
previstas diversas acciones inherentes a la movilidad dentro de Planes
Sectoriales y especiales. Como se ha visto, el fenómeno del desplazamiento de
410 Publicado en el Diario Oficial de la Federación en fecha 31 de mayo de 2007. 411 Publicado en el Diario Oficial de la Federación en fecha 30 de mayo de 2001. 412 Publicado en el Diario Oficial de la Federación en fecha 31 de mayo de 1995. 413 Publicado en el Diario Oficial de la Federación en fecha 20 de mayo de 2013. 414 Cfr. Plan Nacional de Desarrollo, Pág. 182
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las personas es amplísimo y complejo, por lo que los factores que se asocian a
éste naturalmente son tratados por diversas autoridades, de amitos distintos.
Es así que en materia Federal por razón de las competencias que delimita la
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, concierne conocer, planear
y ejecutar a diversas dependencias acciones asociadas con los
desplazamientos de las personas, y consecuentemente son abarcadas en
rubros de diversos Planes específicos como los sectoriales o especiales.
De esta forma, se advierte que el Sistema de Planeación, aborda a la movilidad
mediante los siguientes instrumentos:
1) Plan Nacional de Desarrollo;
2) Programa Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU),a cargo de la
Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano;
3) Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
(PSDATU), a cargo de la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y
Urbano, y
4) Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes (PSCT), a cargo
de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
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En consecuencia, se describirá la forma que el ejecutivo federal a través de los
instrumentos de programación referidos, asumen la responsabilidad de
respetar, promover, asegurar y garantizar el derecho a la movilidad.
4.1. El Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
En el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018415 dentro de la meta denominada
como México Prospero, se efectúa un sumarísimo diagnóstico sobre la
infraestructura actual de transporte y a su logística. La premisa central de la
que parte el diagnóstico de mérito, se da en torno a la competitividad que debe
de tener el estado mexicano ante la economía mundial, señalando que es la
infraestructura la que potencia la capacidad productiva del país y que es el
medio que abre nuevas oportunidades de desarrollo para la población.
Precisamente la visión que plantea esta planeación en la materia, se da desde
el punto de vista económico, al considerar a la movilidad como un factor que
incrementa la competitividad y el desarrollo económico.
En forma general señala como líneas de acción tendientes a atender a las
problemáticas del sector transporte: a) Ampliar y conservar la infraestructura de
los diferentes modos del transporte; b) Mejorar su conectividad bajo criterios
estratégicos y de eficiencia; c) Promover un mayor uso del transporte público
415 Mismo que se encuentra dividido en cinco metas nacionales, las cuales agrupan a diversos conjuntos de temas clasificados como prioritarios para el desarrollo nacional, a éstas metas les corresponden objetivos y estrategias definidas para lograrlas.
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en sistemas integrados de movilidad, y d) Garantizar más seguridad y menor
accidentalidad en las vías de comunicación.416
En forma concreta, esta planeación contiene acciones relacionadas con los
principios del derecho a la movilidad de: disponibilidad, eficiencia,
interconectividad, seguridad y sustentabilidad.
Dentro de las medidas contempladas en el plan relacionadas con el principio de
disponibilidad, se encuentran las siguientes:
1. La evaluación de las necesidades de infraestructura a largo plazo, en
considerando el desarrollo regional, las tendencias demográficas y las
vocaciones económicas.417
2. El mejoramiento de la movilidad de las ciudades mediante sistemas de
transporte urbano masivo y el aprovechamiento de las tecnologías para
optimizar el desplazamiento de las personas.418
En cuanto a la eficiencia se alude a la necesidad de contar con una
infraestructura que facilite el flujo de productos, servicios y el tránsito de
personas de una manera ágil, eficiente y a un bajo costo. Dentro de las
416 Líneas en las que el plan señala debe haber una preponderancia mayor a la participación del sector privado, mediante la asociación público-privada. 417 Ibídem. 418 Cfr., respecto a las líneas de acción relativas al transporte urbano masivo contenidas en el apartado VI.4, objetivo 4.9, estrategia 4.9.1 del Plan Nacional de Desarrollo que nos ocupa.
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acciones que contempla para hacer más eficiente el desplazamiento de las
personas, se identifican las siguientes:
1. El fomento al desarrollo de ciudades más compactas, con mayor
densidad de población y actividad económica.419
2. La inhibición del crecimiento de las manchas urbanas hacia zonas
inadecuadas.420
En lo que respecta a la interconectividad de los medios de transporte, se
contemplan las acciones siguientes:
1. El fomento de la integración logística y la interconectividad respecto de
la construcción de nueva infraestructura.421
2. La realización de obras de conexión y accesos a nodos logísticos que
favorezcan el tránsito intermodal.422
En cuanto hace a la seguridad, alude que dentro de los principales retos que
enfrenta el sector transporte se encuentra el de elevar la seguridad vial,
justificado en razón al alto índice de accidentes de tránsito al año. En el plan
se contiene como acción concreta: 419 De acuerdo con las líneas de acción contenidas en el apartado VI, objetivo 2.5, estrategia
2.51 del Plan Nacional de Desarrollo que nos ocupa. 420 Ibídem. 421 Líneas de acción contenidas en el apartado VI.4, objetivo 4.9, estrategia 4.9.1 del Plan Nacional de Desarrollo. 422 Conforme a las líneas de acción del sector carretero contenidas en el apartado VI.4, objetivo 4.9, estrategia 4.9.1 del Plan Nacional que nos ocupa.
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1. Garantizar una mayor seguridad en las vías de comunicación, a través
de mejores condiciones físicas de la red y sistemas inteligentes de
transporte.423
Por su parte dentro de las acciones que se contemplan relacionadas con el
principio de sustentabilidad, se identifican las siguientes:
1. El fomento de una movilidad urbana sustentable con apoyo de proyectos
de transporte público y masivo, y que promueva el uso de transporte no
motorizado.424
2. Promover programas de movilidad urbana sustentable, y la eliminación
de apoyos a usuarios de los combustibles fósiles.425
3. El fomento del uso del transporte público masivo mediante medidas
complementarias de transporte peatonal, de utilización de bicicletas y
racionalización del uso del automóvil.426
4.2. Programa Nacional de Desarrollo Urbano.
423 Ibídem. 424 Ibídem. 425 Conforme a las líneas de acción en materia medioambiental contenidas en el apartado VI.4, objetivo 4.4, estrategia 4.4.3 del propio Plan. 426 Ibídem.
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El Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018,427 es el que
contempla en mayor medida las estrategias del gobierno federal en materia de
movilidad, pues integra las acciones más significativas tendientes a mejorar el
desplazamiento de las personas, contemplando acciones de diversa índole,
tales como de adecuación del marco normativo, de planeación en materia de
desarrollo urbano, de mejoramiento de capacidades técnicas así como
específicas para el mejoramiento de la movilidad.
Este Programa, aparte de formar parte del Sistema de Planeación Democrática
en términos del artículo 26 de la Constitución Federal, se encuentra previsto en
la Ley General de Asentamientos Humanos analizada, encentrándose su
formulación a cargo del Poder Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría
de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano.
Desde luego debe tener sujeción al Plan Nacional de Desarrollo, además de
contener los requisitos que al efecto señala el artículo 13 de la Ley General de
Asentamientos Humanos, de entre los que se destacan:
a) El diagnóstico de la situación de los asentamientos humanos en el
territorio nacional, sus causas y consecuencias;
b) El patrón de distribución de la población y de las actividades económicas
en el territorio nacional;
427 Publicado en el Diario Oficial de la Federación en fecha 30 de abril de 2014.
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c) La estructura de sistemas urbanos y rurales en el país;
d) La estrategia general aplicable al ordenamiento territorial de los
asentamientos humanos y al desarrollo urbano de los centros de
población;
e) Las orientaciones para el desarrollo sustentable de las regiones del país,
en función de sus recursos naturales, de sus actividades productivas y
del equilibrio entre los asentamientos humanos y sus condiciones
ambientales;
f) Las políticas generales para el ordenamiento territorial de los
asentamientos humanos y el desarrollo urbano de los centros de
población, y
g) Las metas generales en cuanto a la calidad de vida en los centros de
población urbanos y rurales del país, así como en las comunidades
indígenas.
Derivado de los rubros anteriormente descritos, este Programa Nacional,
establece las reseñadas acciones en materia de movilidad, dentro de las que
se destacan las siguientes:
a) De adecuación del marco normativo:428
428 En términos de la Estrategia 4.1 del programa.
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• Implementación de una estrategia nacional de movilidad urbana
sustentable, basada en la articulación de políticas de suelo y transporte.
• Promoción en los distintos instrumentos de planeación la inclusión de
criterios y lineamientos de movilidad.
• Incentivar, a nivel local y metropolitano, la creación de organismos
especializados en movilidad urbana sustentable.
• Impulso la modificación de la normatividad local para garantizar la
construcción de infraestructura peatonal, ciclista y de transporte público
adecuada.
• Promoción de la inclusión de criterios de movilidad urbana sustentable
en los reglamentos de vialidad y tránsito a nivel local.
• Proponer modificaciones a metodologías de evaluación costo-beneficio
de proyectos de movilidad para incorporar la evaluación de impactos
ambientales y sociales.
b) Fortalecimiento de capacidades técnicas de las administraciones locales:429
429 Conforme a la Estrategia 4.2 del propio Programa.
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• Desarrollo de guías metodológicas y lineamientos de movilidad
sustentable que faciliten la implementación de proyectos locales y de
buenas prácticas.
• Promoción con autoridades locales estudios que permitan entender los
procesos de crecimiento, expansión y patrones de movilidad de las
ciudades.
• Impulso con los institutos municipales de planeación proyectos de
movilidad sustentable.
• Promoción de la creación de programas de asistencia técnico-financiera
que promuevan mejoras en la seguridad vial durante la planeación e
implementación de infraestructura urbana.
• Garantizar la accesibilidad universal a edificios, espacios y sistemas de
transporte públicos a través de normas oficiales y apoyo financiero.
c) Acciones de para el mejoramiento de la movilidad:430
• Promoción del mantenimiento y modernización de la infraestructura vial
y de transporte bajo criterios de “calle completa”, seguridad y eficiencia.
430 Conforme a la Estrategia 4.3 del propio Programa.
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• Incentivo de proyectos de recuperación, ampliación y mantenimiento de
infraestructura peatonal y ciclista para incrementar viajes sustentables.
• Implementación del uso de tecnologías de la información en sistemas de
movilidad urbana para mejorar la eficiencia de traslados.
• Promoción entre actores públicos y privados del desarrollo de sistemas
orientados a racionalizar el uso del automóvil a nivel institucional.
• Impulso a sistemas públicos de bicicletas.
• Impulso de acciones para reducir las necesidades de circulación y
estacionamiento de vehículos privados.
• Priorizar al peatón en las políticas de movilidad urbana.
• Fomento de las relaciones interinstitucionales con los gobiernos locales
para impulsar políticas de movilidad.431
• Promover la eficiencia energética.
• Impulso de modificaciones en diseño e infraestructura para reducir
muertes, lesiones y discapacidades por accidentes de tránsito.
431 En adelante conforme a la Estrategia 4.4 del mismo Plan.
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• Implementar acciones de movilidad que mejoren la calidad del aire.
• Fortalecer la implementación de Sistemas de Transporte Masivo.
• Fomentar recuperación, mantenimiento y apropiación del espacio
público.
4.3 El Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano
El Programa Sectorial de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano 2013-2018432
es el instrumento de programación administrativa en materia de ordenamiento
territorial, desarrollo urbano, regional y agrario, y vivienda, mediante políticas
que armonicen el crecimiento o surgimiento de los asentamientos humanos y
centros de población, así como el desarrollo urbano con criterios uniformes
respecto de la planeación, control y crecimiento con calidad de las ciudades y
zonas metropolitanas del país.
En consecuencia, las acciones en materia de movilidad conforme a este
programa, tienden a establecer criterios uniformes en materia de planeación del
desarrollo urbano, dentro de las que se observan las siguientes:
432 Publicado en el Diario Oficial de la Federación en fecha 16 de diciembre de 2013.
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a) Para controlar la expansión de las manchas urbanas en coordinación con
los gobiernos estatales y municipales.433
• Promover la firma y ejecución de convenios de colaboración con los
gobiernos estatales y municipales en materia de desarrollo urbano.
• Fomentar una mayor densidad habitacional promoviendo el uso
intensivo del suelo, evitando la especulación y subutilización del mismo.
• Generar una oferta masiva de suelo bien ubicado, con proyecto
urbanístico y servicios básicos para la población de bajos ingresos.
b) Impulso de vivienda con criterios que promuevan la eficiencia y
densificación.434
• Promover el financiamiento a viviendas cercanas a fuentes de empleo,
equipamiento, transporte, vías de comunicación y con acceso a servicios
básicos.
• Estimular la vivienda vertical para lograr el rescate de espacios urbanos
y la redensificación que permita un crecimiento ordenado de las
ciudades.
433 Conforme a la Estrategia 3.1 del Programa. 434 Conforme a la Estrategia 3.2 del propio Programa.
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c) Promoción de infraestructura urbana basada en la movilidad.435
• Coordinar programas de oferta de suelo y lotes con servicios en zonas
aptas para el desarrollo de vivienda.
• Promoción de usos mixtos compatibles que apoyen la generación de
empleos cercanos a la vivienda, fomenten el comercio local y
disminuyan necesidades de movilidad.
• Impulso a la movilidad sustentable promoviendo sistemas de transporte
masivo y no motorizado y desincentivando el uso del automóvil.
• Impulsar acciones de movilidad segura, señalización, pasos peatonales
y seguridad vial en beneficio de la ciudadanía.
• Creación de mecanismos de interacción con los cuerpos de planeación
territorial y urbana entre los tres órdenes de gobierno.
4.4. El Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes.
El Programa Sectorial de Comunicaciones y Transportes 2013-2018, es un
instrumento de programación administrativa que aborda las problemáticas y
435 Conforme a la Estrategia 3.3 del mismo Programa.
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objetivos que conciernen al sector de comunicaciones, transportes así como a
las telecomunicaciones.
En lo que respecta a la transportación de personas y bienes, el programa
incluye a los rubros de transportación aérea, marítima y terrestre federal,
definiendo líneas de acción tendentes a mejorar sus condiciones, costos,
cobertura y en general sus condiciones; sin embargo se destaca que
mayormente tienden a programar la ejecución de acciones para la operación de
los medios de transporte ya establecidos.
No obstante a lo anterior, alineado con el Plan Nacional de Desarrollo en el que
como se ha visto se abordaron aspectos específicos relacionados con la
movilidad, en esta Planeación se contienen las acciones para mejorar la
movilidad en lo que respecta a los sistemas de transporte de pasajeros,
señalando al efecto que deben tener las siguientes cualidades: a) Modernos, b)
Eficientes, c) Seguros, d) sustentables, e) De calidad, y f) Incluyentes.
Al efecto, esta planeación en materia de mejoramiento de la transportación
establece diversas estrategias y líneas de acción, dentro de las que focalizan
las siguientes:436
• Construcción de ferrocarriles interurbanos de pasajeros.
436 Conforme a las Estrategias 3.1, 3.2 y 3.3 del Plan Sectorial de Comunicaciones y Transportes.
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• Impulso de proyectos de transporte masivo, que cumplan con criterios
de reducción de tiempos de recorrido, rentabilidad socioeconómica e
impacto ambiental.
• Impulso de la adecuada interconexión entre los sistemas de transporte
interurbano y urbano, para optimizar el traslado de las personas.
• Fomento de corredores de transporte público masivo, integrados con
infraestructura peatonal, de bicicletas y de racionalización del uso del
automóvil.
• Promoción de la integración física, tarifaria, operacional y de información
de rutas troncales, auxiliares y alimentadoras en los corredores de
transporte masivo.
• Fomento de proyectos de accesibilidad, sistemas inteligentes de
transporte y de mejora del espacio público con los proyectos de
transporte masivo.
• Potenciar la participación privada a través de instrumentos flexibles que
fortalezcan la capacidad de ejecución y operación de los proyectos.
• Diseño de esquemas fiscales y financieros que fomenten la renovación
de la flota vehicular del transporte público.
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Como se aprecia, en este instrumento de planeación sectorial, se establece
prioritariamente el impulso a los Sistemas de transporte urbano masivo, los
cuales pueden ser trenes ligeros, metros y autobuses articulados, entre otros,
así como de trenes de pasajeros, aplicación de tecnología en los medios de
transportación, así como el impulso a la multimodadlidad y la interconexión del
transporte.
En corolario, se aprecia que a través de los instrumentos de planeación
referidos, el estado mexicano a través de sus autoridades federales asume la
responsabilidad de llevar acciones concretas tendientes a respetar, preservar y
garantizar el derecho a la movilidad; sin embargo se insiste, de forma
incipiente, pues en materia federal no existe un reconocimiento este derecho, y
por ende sus alcances no se encuentran delimitados, asimismo no existe una
normatividad que defina y establezca concretamente cuales son los parámetros
en que deben basarse las autoridades en la materia.
Se observa que existen acciones dispersas en los instrumentos de planeación
administrativos reseñados, donde se han identificado acciones relacionadas
con los principios de accesibilidad, disponibilidad, seguridad, calidad,
sustentabilidad, así como acciones en materia de planeación del desarrollo
urbano; sin embargo son simples acciones aisladas que no forman parte de
una sistematización ordenada en términos de un ordenamiento jurídico de
mayor jerarquía y exigibilidad.
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Adicionalmente debe advertirse que las acciones que se derivan de la
planeación administrativa en mención, no tienen la fuerza misma de una ley en
estricto sentido, y su temporalidad se encuentra delimitada a la acción sexenal,
por lo que la continuidad de las acciones que al efecto se realicen no se
encuentra garantizada, por lo que se estima que estos instrumentos son
insuficientes para garantizar el derecho a la movilidad.
5. Regulación Federal en materia ecológica relacionada con la movilidad.
Como se ha visto, dentro de las externalidades negativas asociadas a una
movilidad ineficiente, se encuentra el daño al ambiente, generado por la
emisión de los medios de transporte, la contaminación auditiva, etcétera;
problemática que evidentemente es objeto de regulación especial, para que la
movilidad de las personas sea sustentable, conforme a lo analizado.
A mayor abundamiento, en términos de la fracción XXIX-G del artículo 73 de la
Constitución Federal, el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir leyes
que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los
Estados y de los municipios, en materia de protección al ambiente y de
preservación y restauración del equilibrio ecológico.437
En el ejercicio de dicha facultad, el Congreso Federal ha emitido diversas leyes
en materia medioambiental, dentro de las que destacan para el presente la Ley 437Esta fracción fue adicionada en términos de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación en fecha diez de agosto de 1987, dado los compromisos asumidos por el Estado Mexicano en el Protocolo de Kyoto.
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General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y la Ley General
de Cambio Climático.
En éstos ordenamientos jurídicos se encuentra regulado todo un sistema tutelar
orientado a la protección y preservación medio ambiente, que en términos del
párrafo 5 de la misma Constitución Federal, éste debe ser sano para el
desarrollo y bienestar de toda persona en el Territorio Nacional; por lo que los
ordenamientos en materia ambiental establecen diversos tipos de medidas
protectoras y autoridades especiales que las ejecutan.
Dentro de las medidas de protección que al efecto se contemplan, se
encuentran las disposiciones que contienen modelos referenciales, esto es,
aquellas disposiciones normativas que establecen un parámetro de actuación,
donde las autoridades, deberán atender además de las disposiciones jurídicas
que regulan su función, aquellas que resulten aplicables en materia ambiental.
Naturalmente este régimen, no escapa al tema del derecho a la movilidad, pues
como se ha visto, éste guarda una estrecha relación con la materia
medioambiental, que en principio se aprecia eminentemente intrínseca, y en
veces, parece dicotómica.
Asimismo resulta conveniente señalar preliminarmente que las leyes aludidas
en ciertos aspectos de forma mediata regulan aspectos que inciden sobre la
movilidad urbana como lo es la planeación de desarrollo urbano con una
perspectiva ecológica, y en otros de forma directa regulan aspectos que inciden
sobre ella, verbigracia la regulación en materia de emisiones de los medios de
transporte.
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5.1 La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente.
Este ordenamiento, tiene por objeto propiciar la preservación y restauración del
equilibrio ecológico, la protección al ambiente en el territorio nacional, así como
de propiciar el desarrollo sustentable, por lo que establece las bases para:
1. Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio
ambiente sano para su desarrollo, salud y bienestar;
2. Definir los principios de la política ambiental, los instrumentos para
su aplicación, la concurrencia de los órdenes de gobierno federal,
estatal y municipal en la materia, así como la participación social;
3. La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente; la
preservación y protección de la biodiversidad, así como el
establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas,
y
4. El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la
restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de
manera que sean compatibles la obtención de beneficios
económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de
los ecosistemas.
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En consecuencia, ésta legislación contiene una sección especial que se ocupa
de regular los asentamientos humanos desde la óptica ambiental,
constituyendo de esta forma un parámetro en la planeación del desarrollo
urbano, por lo que debe ser la base primigenia de la actuación estatal en esta
materia que es regulada en la Ley General de Asentamientos Humanos en los
términos ya analizados, así como medidas relacionadas con los medios de
transportación.
A mayor abundamiento, el artículo 23 de la Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente establece que para contribuir al logro de los
objetivos de la política ambiental, la planeación del desarrollo urbano y la
vivienda deben ser considerados, entre otros, los criterios que a continuación
se destacan:
a) Los planes o programas de desarrollo urbano deberán tomar en cuenta
los lineamientos y estrategias contenidas en los programas de
ordenamiento ecológico del territorio;
b) En la determinación de las áreas para el crecimiento de los centros de
población, se debe fomentar la mezcla de los usos habitacionales con
los productivos que no representen riesgos o daños a la salud de la
población y se evitará que se afecten áreas con alto valor ambiental;
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c) Se debe privilegiar el establecimiento de sistemas de transporte
colectivo y otros medios de alta eficiencia energética y ambiental;
d) Se debe promover la utilización de instrumentos económicos, fiscales y
financieros de política urbana y ambiental, para inducir conductas
compatibles con la protección y restauración del medio ambiente y con
un desarrollo urbano sustentable, y
e) La política ecológica debe buscar la corrección de aquellos
desequilibrios que deterioren la calidad de vida de la población y, a la
vez, prever las tendencias de crecimiento del asentamiento humano.
Como se desprende, los criterios en listados establecen un régimen con
perspectiva ecológica al desarrollo urbano, mediante acciones concretas que
contribuyen a ser factor en el aseguramiento de una movilidad sustentable,
pues determinan medidas relacionadas con el derecho a la movilidad, referidas
a:
I. La Planeación, desde tres perspectivas:
1) Su configuración a partir de una perspectiva ecológica, pues debe ser
tomado en cuenta el programa en esta materia, en términos del inciso a);
2) Al introducir el modelo de ciudad compacta, pues el inciso b), aunque
de forma un tanto incompleta, prevé la mezcla de los usos habitacionales
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con los productivos, esto es, propicia una necesidad menor en el
desplazamiento de la población hacia los centros de trabajo, sin embargo
no se contempla ese modelo respecto de otros satisfactores básicos de la
población verbigracia centros de educación, abastecimiento y recreación,
y
3) Al incorporar la obligación de atender la tendencia de crecimiento del
asentamiento humano, para prevenir la disminución de la calidad de vida
de la población en términos del inciso e), la cual debe incluir lo relativo a
la calidad de sus desplazamientos.
II. La eficiencia, ya que en términos del inciso c), se promueve el uso de
transporte masivo que como se ha visto, constituye una de las soluciones
alternas al uso de transportación individual, el cual genera mayor eficiencia y
menor congestionamiento vial.
III. Uso de medios de transporte alternos, pues de igual forma, en términos del
inciso c) se prevé el uso de medios de desplazamiento alternativos de alta
eficiencia energética y ambiental, como lo pueden ser los vehículos eléctricos
de transporte individual horizontales o verticales, así como los no
motorizados.
IV. Introduce el parámetro de la sustentabilidad al desarrollo urbano, en
términos del inciso d), ante lo cual, los tres órdenes de gobierno deben
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establecer los mecanismos necesarios para inducir conductas compatibles
con éste.
Ahora bien, las medidas en mención deben ser implementadas por los órdenes
Federal, Estatal y Municipal, en el ámbito de sus respectivas competencias, y
primordialmente se encontrarán inmersas en la programación administrativa
que al efecto emitan, encontrándose sujetas a un control en materia de
medioambiente.
Adicionalmente, esta Ley contempla un régimen de protección a los recursos
naturales tratándose de la construcción de todo tipo de obras, desarrollos y
actividades que puedan constituir potencialmente un riesgo al entorno natural.
Este régimen de protección incluye a las obras y acciones que las propias
autoridades contemplen en la planeación de desarrollo urbano en el ámbito de
sus respectivas jurisdicciones; y se puede categorizar en base al ámbito de la
autoridad que resuelve, pudiendo ser Federal o Estatal.
Son de competencia federal, obras y actividades enlistadas en el artículo 28 de
la misma ley, en las que se incluyen especialmente riesgosas al entorno natural
como las de la industria petrolera, obras hidráulicas, tratamiento de residuos
peligrosos, etcétera, pero también se incluyen otras, como cambios de uso del
suelo de áreas forestales, así como en selvas y zonas áridas, los desarrollos
inmobiliarios que afecten a ecosistemas costeros, obras y actividades en
humedales, manglares, lagunas, ríos, lagos y esteros conectados con el mar,
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así como en sus litorales o zonas federales, y obras y actividades en áreas
naturales protegidas.
De esta forma, en el caso de que conforme a la planeación del Distrito Federal,
Estatal o Municipal se requiera efectuar cambios a los usos de suelo de las
áreas protegidas, o las obras que se contemplen afecten a las zonas en
mención, debe ser autorizado el plan de desarrollo urbano por la federación,
conforme a los principios medioambientales.
El trabajo que efectúa el ejecutivo federal en este rubro por conducto de la
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, consiste en una
evaluación del impacto ambiental que pueden causar las obras o nuevos
desarrollos y en su caso la aprobación donde se fijen alcances, límites y
medidas de salvaguarda.
En este sentido, tanto particulares, como las propias autoridades, se
encuentran vinculadas a la aprobación federal, por una parte los particulares
por medio de una manifestación de impacto ambiental, y por otra las
autoridades primordialmente con base en un informe preventivo.
Precisamente, de conformidad con lo previsto por los artículos 31 fracción II, y
32 de la Ley General en estudio, si las obras o actividades respectivas, se
encuentran expresamente previstas por un plan parcial de desarrollo urbano,
las autoridades competentes de los Estados, el Distrito Federal o los Municipios
respectivos deberán remitir a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
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Naturales, los programas respectivos con objeto de obtener de ésta la
autorización en materia de medio ambiente.
La evaluación del impacto ambiental que pudiesen ocasionar las obras o
actividades no comprendidas en el mencionado artículo 28 de la ley en estudio,
debe llevarse a cabo por las autoridades del Distrito Federal o de los Estados,
con la participación de los municipios respectivos, cuando por su ubicación,
dimensiones o características produzcan impactos ambientales significativos
sobre el medio ambiente, y estén expresamente señalados en la legislación
ambiental estatal.
Asimismo, este ordenamiento legal, contempla de igual forma la competencia
concurrente de la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios en
lo que respecta a la emisión de contaminantes a la atmosfera, aspecto que
primordialmente corresponde a la política ambiental, sin embargo, los
programas de reducción de emisiones en el transporte en México, tienen una
repercusión significativa en la movilidad urbana, pues se encuentran orientados
a la limitación de la circulación de vehículos en las ciudades, lo cual incide en
una menor ocupación de la superficie de rodamiento.
Al efecto, cabe señalar que conforme a su artículo 110, la calidad del aire debe
ser satisfactoria en todos los asentamientos humanos y las regiones del país,
por lo que las emisiones de contaminantes de la atmósfera, sean de fuentes
artificiales o naturales, fijas o móviles, deben ser reducidas y controladas, para
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asegurar una calidad del aire satisfactoria para el bienestar de la población y el
equilibrio ecológico.
Por lo anterior la Federación, por conducto de la Secretaría de Medio Ambiente
y Recursos naturales tienen entre otras facultades, las de: 1) Expedir
disposiciones jurídicas tales como normas oficiales mexicanas que establezcan
la calidad ambiental de las distintas áreas, zonas o regiones del territorio
nacional, con base en los valores de concentración máxima permisible para la
salud pública de contaminantes en el ambiente; 2) Expedir las mismas que
establezcan por contaminante y por fuente de contaminación, los niveles
máximos permisibles de emisión de olores, gases así como de partículas
sólidas y líquidas a la atmósfera provenientes de fuentes fijas y móviles, y 3)
Formular y aplicar programas para la reducción de emisión de contaminantes a
la atmósfera, con base en la calidad del aire que se determine para cada área,
zona o región del territorio nacional.438
Por su parte, de entre las facultades con las que cuentan los gobiernos de los
Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, para controlar las emisiones
de gases contaminantes a la atmosfera se destacan las facultades relativas a:
1) Controlar la contaminación del aire en los bienes y zonas de jurisdicción
local; 2)Establecer y operar sistemas de verificación de emisiones de
automotores en circulación, y 3)Establecer requisitos y procedimientos para
regular las emisiones del transporte público, y las medidas de tránsito, y en su
caso, la suspensión de circulación, en casos graves de contaminación.
438 De conformidad al artículo 111 de la propia Ley.
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5.2. La Ley General de Cambio Climático.
Con fecha seis de junio de 2012, fue publicada en el Diario Oficial de la
Federación la Ley General de Cambio Climático, la cual tiene un objeto de la
protección al medio ambiente, en concreto en lo que respecta a la afronta de
los efectos adversos del cambio climático, así como la transición hacia una
economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono.
A mayor abundamiento, la propia ley precisa su objeto, como el de garantizar el
derecho a un medio ambiente sano mediante: a) Fijar la concurrencia de los
tres órdenes de gobierno en la elaboración y aplicación de políticas públicas
para la adaptación al cambio climático y la mitigación de emisiones de gases y
compuestos de efecto invernadero; b)Regular las emisiones de gases y
compuestos de efecto invernadero; c) Reducir la vulnerabilidad de la población
y los ecosistemas del país frente a los efectos adversos del cambio climático,
así como crear y fortalecer las capacidades nacionales de respuesta al
fenómeno, fomentando la educación, investigación, desarrollo y transferencia
de tecnología e innovación y difusión, y d) Promover la transición hacia una
economía competitiva, sustentable y de bajas emisiones de carbono.
Con el objeto de lograr esos objetivos, en esta legislación se contemplan una
serie de acciones y mecanismos de acción para contrarrestar los efectos del
cambio climático; fundamentalmente las acciones en la materia, son realizadas
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bajo principios rectores que señala la propia ley, dejando las acciones
específicas a una planeación especial en la materia.
Al efecto, el artículo 58 de este ordenamiento, prevé que los instrumentos de
planeación de la política nacional de Cambio Climático, consisten en la
Estrategia Nacional de Cambio Climático, el Programa Especial de Cambio
Climático, así como los programas de las entidades federativas; instrumentos
que para su creación se incluye la participación social y las instituciones de
educación e investigación interesadas.
La Estrategia Nacional, corresponde a la proyección en mediano y largo plazos,
que tiene una previsión a diez, veinte y cuarenta años, conforme a los artículos
59, 60 y 62 de la misma ley, revisable cuando menos cada diez años en
materia de mitigación y cada seis años en materia de adaptación; la cual es
elaborada por el ejecutivo federal, por conducto de la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, auxiliada por los trabajos que al respecto
efectúe el Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático; y a ésta deben
ajustarse y ser congruentes las acciones respectivas, que se incluyan en los
programas sectoriales, el Programa Especial y los programas de las Entidades
Federativas.
Cabe señalar que en esta estrategia nacional, no se contienen líneas de acción
específicas, ni tampoco autoridades concretas obligadas, pues su objeto es el
de establecer los escenarios de línea base, las proyecciones de emisiones, así
como las metas; esto es, es un instrumento que sirve como guía en la cual se
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basarán los programas federales y estatales para lograr las metas
establecidas.
Por su parte, el Programa Especial de Cambio Climático, corresponde a la
proyección del periodo sexenal, que constitucionalmente corresponde a la
administración federal, donde se establecen los objetivos, estrategias, acciones
y metas para enfrentar el cambio climático, la asignación de responsabilidades,
tiempos de ejecución, coordinación de acciones y de resultados y estimación
de costos, en términos de los artículos 66 y 67 de la ley que nos ocupa.
Al respecto, el artículo 7 de la ley de mérito, al definir las facultades de la
Federación en materia de cambio climático, se encuentra la de llevar a cabo la
planeación nacional en la materia, al señalar que le corresponde formular y
conducir la política nacional en materia de cambio climático. Dentro de esta
planeación que corresponde a la federación, deben ser establecidas diversas
acciones que atiendan ámbitos relacionados al cambio climático, en las que
destacan las concernientes al transporte en general, así como al desarrollo
regional y urbano, que a su vez se relacionan con el derecho a la movilidad en
los términos vistos.
Precisamente, el artículo 67 de la propia Ley de Cambio Climático, señala que
dentro de las metas de mitigación prioritarias contenidas en el Programa
Especial de Cambio Climático se deberá encontrar el transporte; asimismo en
cuanto lo que hace a las metas de adaptación, se identifica a la infraestructura
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de transporte y comunicaciones, así como el ordenamiento ecológico territorial
y el desarrollo urbano.
Por su parte, a las autoridades de las entidades federativas y al Distrito Federal
en términos de los artículos 8 y 12 de la misma ley, les corresponde formular,
conducir y evaluar la política estatal en materia de cambio climático en
concordancia con la política nacional, esto es, de conformidad con el Programa
y Estrategia Nacional, a lo cual deben emitir las disposiciones jurídicas
concretas en la entidad federativa, así como su propia programación estatal; y
de la misma forma deben ejecutarlas, llevando a cabo las acciones de
mitigación que correspondan.
Dentro de estas acciones que precisa el precepto legal en mención, destacan
las relacionadas con la movilidad, siguientes: 1.La Infraestructura y transporte
eficiente y sustentable, y 2. El ordenamiento territorial de los asentamientos
humanos y desarrollo urbano de los centros de población en coordinación con
sus municipios o delegaciones.
De lo anterior, es de observar que precisamente es en este ordenamiento el
que introduce el parámetro de la sustentabilidad al transporte, por lo que para
lograr ese objeto, señala que deben ser planeadas todas las acciones
colaterales de política administrativa.
En lo que respecta a los municipios en términos del artículo 9 de la propia ley, a
estos les corresponde dentro del ámbito de su jurisdicción, formular, conducir y
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evaluar la política municipal en materia de cambio climático en concordancia
con la política nacional y estatal, llevando a cabo acciones de entre las que
destacan las concernientes a: 1.El ordenamiento ecológico local y desarrollo
urbano; 2.El transporte público de pasajeros eficiente y sustentable, y 3.El
desarrollo de estrategias, programas y proyectos integrales de mitigación al
cambio climático para impulsar el transporte eficiente y sustentable, público y
privado.
Ahora bien, tanto la formulación y conducción de la política nacional, así como
el accionar de los tres órdenes de gobierno en materia de cambio climático,
debe regirse bajo ciertos parámetros, primeramente, de los principios generales
contenidos en el artículo 25 de la misma ley, destacándose los de
sustentabilidad, corresponsabilidad entre el Estado y la sociedad en general,
precaución, prevención, e integralidad y transversalidad.
Asimismo las acciones deben estar orientadas en razón de objetivos generales,
por lo que la ley de la materia distingue las acciones de adaptación y las de
mitigación; entendiendo las primeras como medidas y ajustes en sistemas
humanos o naturales, como respuesta a estímulos climáticos, proyectados o
reales, o sus efectos, que pueden moderar el daño, o aprovechar sus aspectos
beneficiosos, y las segundas, como la aplicación de políticas y acciones
destinadas a reducir las emisiones de las fuentes, o mejorar los sumideros de
gases y compuestos de efecto invernadero.439
439 Cfr. Fracciones I y XXIII de la Ley General de Cambio Climático.
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Las acciones de adaptación se encuentran contempladas en los artículos del
27 al 30 de la ley en estudio, dentro de las que se encuentran las relativas a la
infraestructura de transportes y comunicaciones, así como el ordenamiento
ecológico del territorio, ordenamiento territorial de asentamientos humanos y
desarrollo urbano que deben contenerse en los programas utilizando para el
efecto los atlas de riesgo que elaboren y consideren los escenarios de
vulnerabilidad actual y futura ante el cambio climático.
Por su parte, en lo que respecta a las acciones de mitigación conforme a la
fracción XII del artículo 33 de la misma ley, uno de sus objetivos es promover el
incremento del transporte público, masivo y con altos estándares de eficiencia,
privilegiando la sustitución de combustibles fósiles y el desarrollo de sistemas
de transporte sustentable urbano y suburbano, público y privado; por lo que
establece parámetros de acción de los de los tres órdenes de gobierno en su
artículo 34, previendo en su fracción II la reducción de emisiones en el sector
de transportes en los términos siguientes:
a) Promover la inversión en la construcción de ciclovías o infraestructura de
transporte no motorizado, así como la implementación de reglamentos de
tránsito que promuevan el uso de la bicicleta.
b) Diseñar e implementar sistemas de transporte público integrales, y
programas de movilidad sustentable en las zonas urbanas o conurbadas
para disminuir los tiempos de traslado, el uso de automóviles particulares,
los costos de transporte, el consumo energético, la incidencia de
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enfermedades respiratorias y aumentar la competitividad de la economía
regional.
c) Elaborar e instrumentar planes y programas de desarrollo urbano que
comprendan criterios de eficiencia energética y mitigación de emisiones
directas e indirectas, generadas por los desplazamientos y servicios
requeridos por la población, evitando la dispersión de los asentamientos
humanos y procurando aprovechar los espacios urbanos vacantes en las
ciudades.
d) Crear mecanismos que permitan mitigar emisiones directas e indirectas
relacionadas con la prestación de servicios públicos, planeación de
viviendas, construcción y operación de edificios públicos y privados,
comercios e industrias.
e) Establecer programas que promuevan el trabajo de oficina en casa,
cuidando aspectos de confidencialidad, a fin de reducir desplazamientos y
servicios de los trabajadores.
f) Coordinar, promover y ejecutar programas de permuta o renta de vivienda
para acercar a la población a sus fuentes de empleo y recintos educativos.
g) Desarrollar instrumentos económicos para que las empresas otorguen el
servicio de transporte colectivo a sus trabajadores hacia los centros de
trabajo, a fin de reducir el uso del automóvil.
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Asimismo en su fracción VI, contempla diversas acciones relativas a la
educación y cambios de patrones de conducta, consumo y producción,
destacando las siguientes:
a) Instrumentación de programas que creen conciencia del impacto en
generación de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero en
patrones de producción y consumo.
b) Desarrollo de programas que promuevan patrones de producción y
consumo sustentables en los sectores público, social y privado a través de
incentivos económicos, en el área de transporte, y
c) Incentivar y reconocer a las empresas e instituciones que propicien que
sus trabajadores y empleados tengan domicilio cercano a los centros de
trabajo, consumo, educación y entretenimiento, así como el establecimiento
de jornadas de trabajo continuas.
Como puede apreciarse, esta disposición con objeto eminentemente
medioambiental para contrarrestar los efectos del cambio climático, concreta
acciones que inciden sobre el derecho a la movilidad, bajo los criterios
siguientes:
1. Planeación urbana, en términos de los incisos c) y d) de la fracción II
reseñada, que determinan acciones preventivas de planeación y
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contienen el concepto de la ciudad compacta, que implica la cercanía de
los satisfactores básicos de la población (vivienda, empleo, educación,
centros de abastecimiento y recreación, etcétera), así como de evitar
espacios vacantes en la ciudad;
2. Mitigación o remediación, contenidos en los incisos e) y f) de la misma
fracción II, que se orientan a disminuir los desplazamientos de la
población hacia los centros de trabajo;
3. Eficiencia energética, conforme al inciso b) de la propia fracción II, que
contempla la integridad o interconexión, así como el criterio de
sustentabilidad en el transporte;
4. Uso de medios alternativos de transporte, contenido el inciso a) de la
propia fracción II, con la promoción del transporte no motorizado;
5. Transporte masivo, conforme al inciso g), que contempla el sistema de
transporte colectivo del centro laboral;
6. Educación y cambios de consumo, conforme al inciso a) de la fracción VI
aludida, con la mira a la orientación de la población sobre los efectos
nocivos de las emisiones de gases de efecto invernadero, e
7. Incentivos económicos, en términos de los incisos b) y c) de la propia
fracción VI, que los establecen a favor de mecanismos aquellos que
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orienten cambios de consumo y a empresas que propicien el modelo
compacto de ciudad.
De lo anterior puede concluirse que la Ley General de Cambio Climático
concreta diversas acciones que benefician el derecho a la movilidad, bajo el
enfoque de sustentabilidad; sin embargo como se ha visto, existen otras
estrategias para hacer a la movilidad de las personas eficiente, y consecuencia
son solución a problemáticas medioambientales.
6. El Fondo Metropolitano.
Como preliminarmente se ha aseverado, las acciones que el Estado Mexicano
ha emprendido en materia de movilidad, han sido de diversa índole, dado que
tanto las ha efectuado en el ámbito de su competencia el poder ejecutivo
federal; los poderes ejecutivos de los estados, contenidos en su planeación
urbana y su reglamentación vial; así como la efectuada por los poderes
legislativo federal y de las entidades federativas en su labor legislativa;
acciones que como se ha visto, son incipientes, se encuentran dispersas, y con
una falta de definición clara de los objetivos concretos que persiguen.
A estas acciones se le debe sumar una diversa, instrumentada por el Poder
Legislativo Federal, concretamente por la Cámara de Diputados, mediante el
mecanismo de asignación de presupuesto federal.
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Conforme al sistema jurídico mexicano la forma en que se integra el
financiamiento federal y se distribuye, es a través de dos instrumentos
jurídicos, por una parte la Ley de Ingresos de la Federación que es en la cual
se establecen las contribuciones suficientes para cubrir el gasto público, y por
otra, el Presupuesto de Egresos de la Federación mediante el cual se regula el
gasto público federal; instrumentos que tienen una vigencia anual.
En lo que respecta a la integración del Presupuesto de Egresos de mérito, la
propuesta la efectúa el Poder Ejecutivo Federal, mientras que su aprobación es
facultad exclusiva de la Cámara de Diputados del Congreso General, en
términos de lo dispuesto por la fracción IV del artículo 74 de la Constitución
Federal de la República; actividad legislativa que conforme a la práctica es
común que se le realicen todo tipo de modificaciones y adiciones al proyecto
presentado por el Ejecutivo Federal que considere pertinentes esta Cámara
Legisladora.440
En ese ámbito, es que a partir del año 2006 dentro del Presupuesto de Egresos
de la Federación, la Cámara de Diputados aprobó la ministración de recursos
federales a lo que se denominó como Fondo Metropolitano; la cual tuvo como
único destino la Zona Metropolitana del Valle de México,441 para que fueran
realizadas acciones que atendieran las problemáticas de la conurbación que la
constituye, como proyectos de impacto ambiental y en general acciones que
propiciaran un desarrollo urbano sustentable; sin que en ese inicio se
440ARTEAGA Nava, Elizur, Derecho Constitucional Mexicano, Op. Cit. p406. 441 Recurso que fue contemplado en dentro del ramo 23, de conformidad con los artículos 9 último párrafo, 54 último párrafo y el Anexo 8., Programas del ramo 23, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 2006, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 22 de diciembre de 2005.
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especificara, ni se hiciera concreción alguna sobre las acciones que debían
efectuarse, pues se dejó sin más a la reglamentación que a efecto se
contuviera en las reglas de operación que al efecto se emitieran, mismas que
fueron expedidas hasta el año 2008.
Este fondo precisamente fue creado para atender las necesidades de las
metrópolis del país bajo dos justificaciones: La primera, corresponde a la
tendencia acelerada de México a concentrar cada vez más población y
actividad económica en zonas metropolitanas y, La segunda, por el
reconocimiento que una metrópoli es un territorio con peculiaridades tales que
exige de una acción específica de parte del Estado Mexicano, porque para
gobernarlas, administrarlas y planificarlas, se requiere de la concurrencia y
coordinación de un conjunto de jurisdicciones político-administrativas que las
integran.442
Al tener la asignación presupuestal como objeto atender las problemáticas
propias de las zonas metropolitanas, naturalmente queda diferenciada de las
asignaciones presupuestales que corresponden ordinariamente a las
autoridades federales, estatales y municipales en el sector transporte, de la
ejecución de obras y servicios públicos, incluidas las de construcción y
rehabilitación vial, esto en el ámbito de competencia que les corresponde.
Verbigracia, en los términos vistos, a la administración pública federal le
corresponde intervenir en la planeación y ejecución de obras en vías de 442 IRACHETA Cenecorta, Alfonso Xavier, Evaluación del Fondo Metropolitano 2006-2009, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Banco Interamericano de Desarrollo, México, 2010, p 1.
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comunicación cuando éstas tengan el carácter de generales conforme a la
clasificación que determina la ley de la materia conforme a lo ya analizado, al
conectar distintas ciudades que no forman una conurbación o medios rurales
con éstas, por lo que la asignación presupuestal en este ámbito se ha
encontrado ordinariamente prevista dentro del Presupuesto de Egresos de la
Federación dentro del gasto programable del ramo administrativo 09, relativo a
las comunicaciones y transportes.
De igual forma, los Estados y municipios, tienen asignaciones presupuestales
propias, como consecuencia de la recaudación propia que efectúan, de las
asignaciones presupuestales federales destinadas a estados y municipios
(ramo 33), las participaciones a éstos por recaudación federal (ramo 28),
etcétera; las cuales deben formar parte del gasto programable relativo a la
planeación y ejecución de obras de mejoramiento vial y transporte urbano
dentro del área de su jurisdicción.
La diferencia que marca la asignación presupuestal que nos ocupa, es que
tiene como objetivo primordial atender problemáticas que se derivan del
fenómeno de conurbación metropolitano, concretamente aquellas que
contribuyan a que las metrópolis se desarrollen óptimamente y sean espacios
viables, propiciando un desarrollo urbano sustentable en estos espacios
territoriales.
Sin embargo esto no implica que necesariamente las acciones ejecutadas con
los recursos deban aislarse de otras fuentes de financiamiento, o inclusive de la
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ejecución de obras previstas en la Planeación de Desarrollo ordinaria, por lo
que válidamente los recursos pueden ser de carácter subsidiario, tal fue el caso
de la utilización de los recursos del fondo metropolitano para financiar parte de
la construcción de la Línea 12 del metro en la Ciudad de México y del Mexibus
Ciudad Azteca Tecámac en el Estado de México.443
Por la trascendencia en materia de movilidad, esta asignación presupuestal
que nos ocupa ha tenido continuidad, y por consecuencia, una evolución que
se ha dado en distintos aspectos: a) En cuanto hace a las zonas beneficiadas
con el recurso, b) En cuanto al monto que integra el fondo, c) La delimitación
de los objetivos que persigue, y d) Respecto a las reglas básicas en las que se
sustenta su ejercicio.
A mayor abundamiento, cabe hacer mención que la asignación de recursos
para el Fondo Metropolitano conforme al Presupuesto de Egresos de la
Federación, siguió el progreso siguiente:
Presupuesto
de egresos
Zonas metropolitanas Asignación
presupuestal
(pesos)
2006444 Valle de México (Distrito Federal, Estado de
México e Hidalgo)
$1,000,000,000
443 OROZCO Mariana, Alejandro Palmerin, Reporte de laGestión del FondoMetropolitano, Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo México, México, 2014. Pp 30 y 31. 444 IRACHETA Cenecorta, Alfonso Xavier, Evaluación del Fondo Metropolitano 2006-2009, Op. Cit. p 12.
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2007445
Igual que el año anterior. $3,000,000,000
2008446
De la zona prevista en el año anterior, se
incluyen las siguientes:
Zona Metropolitana de la Ciudad de
Guadalajara
Zona Metropolitana de la Ciudad de Monterrey
Zona Metropolitana de la Ciudad de León
Zona Metropolitana de Puebla
Zona Metropolitana de la Ciudad de Querétaro
Zona Metropolitana de La Laguna
Total: 7 zonas metropolitanas $5,550,000,000
2009447 De las zonas previstas en el año anterior, se
añaden las siguientes:
Zona Metropolitana de la Ciudad de Acapulco
Zona Metropolitana de la Ciudad de
Aguascalientes
Zona Metropolitana de la Ciudad de Cancún
445 Anexos 10 y 20 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2007, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de diciembre de 2006. 446 Anexo 11 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2008, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 13 de diciembre de 2007. 447 Anexo 12 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 28 de noviembre de 2008.
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Zona Metropolitana de la Ciudad de Mérida
Zona Metropolitana de la Ciudad de Oaxaca
Zona Metropolitana de la Ciudad de Tijuana
Zona Metropolitana de la Ciudad de Tuxtla
Gutiérrez
Zona Metropolitana de Veracruz
Zona Metropolitana de la Ciudad de Villahermosa
Total: 16 zonas metropolitanas. $5,985,000,000
2010448
De las zonas previstas en el año anterior, se
añaden las siguientes:
Zona Metropolitana de Juárez
Zona Metropolitana de Saltillo
Zona Metropolitana de Colima-Villa de Álvarez
Zona Metropolitana de Pachuca
Zona Metropolitana de Tula
Zona Metropolitana de Puerto Vallarta
Zona Metropolitana de Tepic
Zona Metropolitana de San Luis Potosí-
Soledad de G.S.
Zona Metropolitana de Tampico
448 Anexo 12 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de 2009.
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Zona Metropolitana de Reynosa-Río Bravo
Zona Metropolitana de Tlaxcala-Apizaco
Zona Metropolitana de Xalapa
Zona Metropolitana de Toluca
Zona Metropolitana de Hermosillo
Zona Metropolitana de Chihuahua
Zona Metropolitana de Mexicali
Total, 32 zonas metropolitanas. $7,455,000,000
2011449
De las zonas previstas en el año anterior, se
suprimen las
de Tampico y Hermosillo, y se incluyen las
siguientes:
Zona Metropolitana de Cuernavaca
Zona Metropolitana de Morelia
Zona Metropolitana de Matamoros
Zona Metropolitana de Coatzacoalcos
Zona Metropolitana Monclova Frontera
Zona Metropolitana de Tehuacán
Zona Metropolitana de Zacatecas Guadalupe
Zona Metropolitana de La Piedad Pénjamo
449 Anexo 12 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2011, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 7 de diciembre de 2010.
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Zona Metropolitana de Ocotlán
Zona Metropolitana de Río Verde Cd.
Fernández
Zona Metropolitana de Piedras Negras
Zona Metropolitana de Tecomán
Zona Metropolitana de Moroleón Uriangato
Zona Metropolitana de Tulancingo
Zona Metropolitana de Tapachula
Zona Metropolitana de Guaymas
Total, 46 zonas metropolitanas. $7,846,000,000
2012450
De las zonas metropolitanas previstas en el año
anterior, se suprimen las de Tapachula, así como
la de Guaymas, y se incluyen las siguientes:
Zona Metropolitana de La Laja – Bajío
Zona Metropolitana de Cuautla
Zona Metropolitana de Acayucan
Total, 47 zonas metropolitanas. $8,331,900,000
2013451 Se mantienen las mismas 47 zonas $8,616,058,106
450 Anexo 12 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2012, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de diciembre de 2011. 451 Anexo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2012.
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metropolitanas.
2014452 Se mantienen las mismas 47 zonas
metropolitanas.
$9,943,468,314
2015453 Se mantienen las mismas 47 zonas
metropolitanas.
$10,381,546,235
Fuente: Elaboración propia conforme a los datos contenidos en los
presupuestos de egresos.
Como puede apreciarse, a casi diez años de su creación, la asignación
presupuestal destinada al Fondo Metropolitano ha crecido más de diez veces;
siendo que en cuanto hace a las zonas metropolitanas se han ampliado de 1 a
47.
En cuanto hace las normas que regulan la operación y gasto de los fondos, fue
hasta el Presupuesto relativo al ejercicio del año 2008, que fueron incluidas en
su artículo 40 reglas básicas sobre la forma en que habría de operar y la forma
en que debían emplearse los recursos; las cuales a partir de ese año son
fundamentalmente coincidentes en los instrumentos presupuestales anuales.
Por su parte, el instrumento relativo a las reglas de operación del fondo, fue
publicado hasta el año 2008, teniendo a partir de esa fecha, una continuidad en
452 Anexo 19 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de diciembre de 2013. 453 Anexo 20 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2015, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de diciembre de 2014.
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su emisión conforme a las reglas contenidas en el Presupuesto del ejercicio
fiscal correspondiente.
La naturaleza de los fondos, corresponde a un subsidio de carácter federal
hacia los Estados o Municipios que constituyan una conurbación metropolitana;
por lo que se ha previsto que los estados que las constituyan, se encuentren
representados por medio de un Consejo Metropolitano responsable de decidir
la asignación y aplicación de recursos, teniendo los municipios o delegaciones
participación en dichos consejos. Los recursos deben administrarse a través de
fondos concursables por medio de un fideicomiso de administración e
inversión.
Actualmente conforme al numeral 4 de las Reglas de Operación respectivas, es
prevista una zona metropolitana como:
I. El conjunto de dos o más municipios o demarcaciones territoriales en
los que se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área
urbana, funciones y actividades rebasan el límite del municipio o
demarcación que originalmente la contenía, incorporando como parte
de sí misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos,
predominantemente urbanos, con los que mantiene un alto grado de
integración socioeconómica;
II. Todos aquellos municipios, demarcaciones territoriales o
asentamientos humanos que contienen una ciudad de un millón o
más habitantes, y
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III. Aquéllos municipios, demarcaciones territoriales o asentamientos
humanos con ciudades de 250 mil o más habitantes que comparten
procesos de conurbación con ciudades de los Estados Unidos de
América.
En cuanto hace al objeto de los fondos, desde el inicio de su reglamentación se
previó que debían ser empleados en estudios, programas, proyectos, acciones,
obras públicas de infraestructura, que impulsaran la competitividad económica
y las capacidades productivas de las zonas metropolitanas del país, apoyar la
ejecución de obras de infraestructura que coadyuven a su viabilidad y mitigar
su vulnerabilidad o riesgos por fenómenos naturales y los propiciados por la
dinámica demográfica y económica, así como a la consolidación urbana;
acciones, que deben incentivar la consolidación urbana, el aprovechamiento
óptimo de las ventajas competitivas de funcionamiento regional, urbano y
económico del espacio territorial de las zonas metropolitanas.
Asimismo se previó que las obras y proyectos debían sujetarse a criterios de
análisis costo y beneficio, así como de impacto económico, social y ambiental,
ser sustentables, además de ser el resultado de la planeación del desarrollo
regional y urbano, y de los programas de ordenamiento de los asentamientos
humanos en el territorio, por lo que deben estar alineados al sistema de
planeación nacional, en los términos vistos.
Página | 332
Sin embargo, como puede advertirse estos objetos dejan técnicamente
indefinidas las acciones concretas que deben efectuar los órdenes de gobierno
en la utilización de los fondos respectivos. Naturalmente, esta falta de claridad,
llevó en la práctica que los recursos fueran utilizados en gran medida de forma
indiscriminada y sin una visión orientada a atender el fenómeno metropolitano.
En la Evaluación de los Fondos Metropolitanos realizada entre 2006 y 2009454
se advirtió que fueron invertidos recursos federales por $14,362,152,549.13
pesos, en 315 proyectos, de los cuales, destacaron los proyectos de
infraestructura vial con 54% y 47% de los recursos, siguiéndole el sector hídrico
y el transporte público sumando entre ambos 27% de los proyectos y 41% de
los recursos.
Recursos totales del Fondo Metropolitano por tipo de proyecto, 2007-2009
Tipo de proyecto Número de
proyectos
Monto total Porcentaje
Ambiental 5 $34.604.990,00 0,24%
Económico 1 $382.622,00 0,00%
Espacio público 4 $106.714.109,67 0,74%
Estudio 32 $704.932.787,05 4,91%
Hidráulico 65 $3.547.289.356,83 24,70%
454IRACHETA Cenecorta, Alfonso Xavier, Evaluación del Fondo Metropolitano 2006-2009, Op. Cit. p 15.
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ND 3 $155.000.000,00 1,08%
PE Hidráulico 7 $151.003.970,57 1,05%
PE Transporte público 2 $10.000.000,00 0,07%
PE Vialidad 53 $63.316.599,17 0,44%
Seguridad y
Protección Civil
3 $215.340.000,00 1,50%
Social 14 $479.101.261,42 3,34%
Transporte público 10 $2.180.691.924,66 15,18%
Vialidad 116 $6.713.774.927,76 46,75%
Total 315 $14.362.152.549,13 100%
Fuente: Evaluación del Fondo Metropolitano
Se aprecia que dentro del periodo evaluado, la mayor parte de los recursos fue
empleada en obras de vialidad con un 46,75% de los recursos asignados, lo
cual denota que la problemática del reto que representa el desplazamiento
efectivo de personas y mercancías, se encontraba indebidamente focalizada
con una solución a la transportación motorizada.
Efectivamente, esta evaluación reveló una clara tenencia a incentivar el uso de
los transportes privados motorizados, puesto que en obras de transporte
público, que representa la alternativa de la transportación masiva, conforme a
estas cifras únicamente se destinó el 15.18% de los recursos disponibles de los
fondos.
Página | 334
Como se ha visto, la tendencia de incentivar la motorización en los
desplazamientos particulares en las ciudades, con la creación de nuevas
vialidades, resuelve la problemática de los desplazamientos a muy corto plazo,
con un sector poblacional mínimamente beneficiado y que en lugar de resolver
problemáticas a largo plazo, tienden a agravar los problemas de movilidad en
las ciudades.
En el mismo sentido, fue evaluado que los recursos del fondo metropolitano no
eran destinados a proyectos con visión metropolitana, sino que en su caso
fueron utilizados para atender problemáticas urbanas aisladas, que no
correspondían a una problemática de carácter metropolitano.455
Estas problemáticas iníciales tuvieron como origen común la falta de definición
clara de los objetivos y las prioridades que debían atenderse con los recursos
del fondo metropolitano, esto es, las reglas para su operación fueron generales
y ambiguas.
La situación obliga a que las autoridades federales realicen una
pormenorización cada vez más clara y precisa sobre la delimitación de los
objetivos que se deben perseguir con esta asignación presupuestal, así como
en la perspectiva que se debe de tener al momento de la toma de decisiones
sobre el análisis de la viabilidad de los proyectos que correspondan.
455 En concordancia con Op. Cit. IRACHETA Cenecorta, Alfonso Xavier, Evaluación del Fondo Metropolitano 2006-2009, p 14.
Página | 335
Tal es el caso de la modificación de las reglas contenidas en los Presupuestos
de Egresos, que con el objeto de que se destinaran los recursos del fondo a
proyectos distintos a la construcción de vialidades, a partir del instrumento
relativo al ejercicio fiscal de 2012, estableció reglas específicas para que fueran
destinados parte de los recursos a planes y acciones de movilidad urbana no
motorizada.
Al efecto, dentro de las reglas que se establecen en el instrumento
presupuestal para el ejercicio de los recursos de los fondos metropolitanos, se
contempla que:
1. Las acciones en las cuales se deben emplear los fondos, además de ser
el resultado de la planeación del desarrollo regional, urbano y de
asentamientos humanos, deben emplearse en programas ya
establecidos para la movilidad no motorizada.
2. En la asignación y aplicación de los recursos del fondo, existe la
obligación de tomar en cuenta la movilidad no motorizada,
considerándola en estudios, planes, evaluaciones, programas,
proyectos, acciones, obras de infraestructura y su equipamiento.
3. Que parte de los recursos del fondo pueden destinarse a la realización
de planes de movilidad no motorizada.
4.
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De igual forma, las Reglas de Operación del Fondo metropolitano han tendido a
especificar las acciones respectivas, por lo que al efecto el numeral 7 de las
mismas, en congruencia con el instrumento presupuestal determina las
acciones a las que se destinarán los recursos, dentro de las que destacan las
siguientes:
1. Elaboración y actualización de planes y programas de desarrollo
regional y urbano en el ámbito territorial metropolitano, y para el
ordenamiento de los asentamientos humanos en el territorio, tomando
en cuenta la movilidad urbana no motorizada;
2. Realización de un Plan de Desarrollo Metropolitano de mediano y largo
plazo, así como de un Plan de movilidad urbana no motorizada;
3. Inversión en infraestructura y su equipamiento, tales como transporte
público metropolitano para mejorar la movilidad y vialidad urbana;
4. Erogaciones para la construcción, reconstrucción, rehabilitación,
ampliación, conclusión, mantenimiento, conservación, mejoramiento y
modernización de infraestructura;
5. Elaboración de proyectos ejecutivos, evaluaciones y estudios de alcance
metropolitano, para resolver problemas urbanos estructurales y
prioritarios que coadyuven al adecuado funcionamiento urbano y a
mejorar la calidad de vida de los habitantes de la zona metropolitana.
Página | 337
Conforme a lo anterior, se puede concluir que el subsidio federal que nos
ocupa, actualmente tiene una clara definición en el objeto de contribuir a un
desarrollo urbano que privilegie la movilidad sustentable, al darle prioridad a los
medios no motorizados, con una visión no únicamente en el ámbito local o
municipal, sino que atendiendo a la realidad del fenómeno metropolitano,
trasciende a municipios o estados.
De esta forma, la asignación presupuestal, constituye por sí, una acción estatal
que propicia acciones de mejora en la movilidad, con un enfoque de planeación
multiterritorial, al preverse la coordinación entre las autoridades cuyo ámbito de
jurisdicción se encuentra entre asentamientos que tienen una continuidad
demográfica, caso en el cual, debe mantenerse la visión de ejecutar acciones
que contribuyan a solventar las problemáticas de la metrópoli y no otras
aisladas, por lo que resulta indispensable que las mismas se concreten,
contengan y ejecuten en base a la planeación metropolitana que al efecto emita
el Consejo de Desarrollo Metropolitano que corresponda, independientemente
de la planeación urbana de índole local.
7. La libertad de tránsito y la movilidad.
La constitución mexicana dentro de su Título Primero, Capítulo I, contiene un
listado enunciativo de los derechos fundamentales que gozan las personas en
el Territorio Nacional intitulado -De los Derechos Humanos y sus Garantías-, en
Página | 338
donde se encuentra contenido el derecho humano a la libertad de tránsito, en
términos de su artículo 11 el cual señala:
“Artículo 11.Toda persona tiene derecho para entrar en la
República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de
residencia, sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte,
salvoconducto u otros requisitos semejantes. El ejercicio de este
derecho estará subordinado a las facultades de la autoridad
judicial, en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de
la autoridad administrativa, por lo que toca a las limitaciones que
impongan las leyes sobre emigración, inmigración y salubridad
general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes
en el país
En caso de persecución, por motivos de orden político, toda
persona tiene derecho de solicitar asilo; por causas de carácter
humanitario se recibirá refugio. La ley regulará sus procedencias y
excepciones.
Este precepto tiene como antecedente directo el mismo numeral de la
Constitución de 1857 y sólo ha sido reformado en una ocasión: cambió en el
primer párrafo “Todo hombre” por “Toda persona” y con ello incluye un lenguaje
con perspectiva de género; asimismo, adicionó un segundo párrafo alude a que
Página | 339
en caso de persecución, por motivos de orden político, toda persona tiene
derecho a solicitar asilo; por causas de carácter humanitario.456
Esta circunstancia revela que el contenido básico de este precepto
constitucional ha quedado incólume, contemplando el derecho humano de
libertad de tránsito, a través de la protección de 4 derechos específicos de toda
persona:
a) Para entrar en la República;
b) Salir de ella;
c) Viajar por su territorio, y
d) Mudar de residencia.
Como se observa, el derecho para el presente trabajo es el identificado en el
inciso c), puesto que el mismo permite a toda persona efectuar sus
desplazamientos en por todo el territorio nacional sin ninguna restricción, sin
requerir permiso alguno de las autoridades, al no necesitarse de ningún
documento, por lo que nadie se encuentra obligado a portar un documento de
identificación, ni puede ser requerido por la autoridad alguna al efectuar
desplazamientos en Territorio Nacional, ni tienen las autoridades la facultad de
detener a persona alguna para pedir información acerca del destino de las
personas.
456GONZÁLEZ, María del Refugio, Castañeda Mireya, La evolución histórica de Los derechos humanos en México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 2011, p 49.
Página | 340
Los limites en el ejercicio de ese derecho se encuentran circunscritos a
aquellos casos en que se restrinja por un mandamiento judicial, en casos de
responsabilidad penal o civil, por lo que una persona ante la comisión de un
delito, puede merecer la pena privativa de la libertad, siendo que quien comete
un delito puede ser encarcelado, lo cual naturalmente, anula su libertad de
tránsito, o bien por el decreto de arraigo o por condena de no ir a un
determinado lugar.
En el ámbito internacional, el derecho de circular libremente y a elegir
residencia en el territorio se encuentra regulada de forma similar a la redacción
contenida en este precepto constitucional, en los términos siguientes:
Declaración Universal de los Derechos Humanos
Art. 13 “1.
Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia
en el territorio de un Estado”
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre
Art. 19 “Toda persona tiene derecho de fijar su residencia en el
territorio de un Estado de que es nacional, de transitar por él
libremente y no abandonarlo sino por su voluntad”.
Página | 341
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Art.12-1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de un
Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger
libremente en él su residencia. 2.- Toda persona tendrá derecho a
salir libremente de cualquier país incluso del propio. 3. Los derechos
antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo
cuando estás sean necesarias para proteger la seguridad nacional,
el orden público, la salud, o la moral pública, o los derechos y las
libertades de los terceros y sean compatibles con los demás
derechos reconocidos en el presente Pacto.
Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Art. 22-1. Toda persona que se halle legalmente en el territorio de
un Estado tiene derecho a circular por el mismo y a residir en él con
sujeción a las disposiciones legales. 2. Toda persona tiene derecho
a salir libremente de cualquier país, inclusive del propio. 3. El
ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino en
virtud de una ley, en la medida indispensable en una sociedad
democrática, para prevenir infracciones penales o para proteger la
seguridad nacional la seguridad o el orden públicos, la moral o la
salud públicas o los derechos y libertades de los demás. 4. El
ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1 puede asimismo
ser restringido por la ley, en zonas determinadas, por razones de
interés público. 5. Nadie puede ser expulsado del territorio del
Página | 342
Estado del cual es nacional, ni ser privado del derecho a ingresar al
mismo.457
Para los efectos del presente trabajo , podemos encontrar dentro de las
disposiciones en cita coincidencias fundamentales, en principio que es
prerrogativa fundamental de toda persona viajar, o desplazarse libremente
sobre su territorio, asimismo que en ninguna disposición se alude a la libertad
de tránsito respecto a las condiciones mínimas en las que puede ejercitarse
ese derecho, esto es, no se encuentran definidos los parámetros cualitativos
que presupone el ejercicio de este derecho; lo cual propiamente corresponde a
la concepción propia del derecho de movilidad de las personas.
Precisamente, como se ha visto a lo largo del capítulo segundo del presente, el
derecho a la movilidad, presupone condiciones cualitativas específicas, en las
cuales las personas pueden realizar sus desplazamientos. De esta forma,
puede verse que el derecho a la libertad de tránsito se encuentra íntimamente
relacionado con el derecho a la movilidad, siendo que el primero otorga a las
personas la prerrogativa fundamental de poder realizar con plena libertad sus
desplazamientos, empero este derecho no contempla las condiciones de
calidad que deben subyacer en el ejercicio de este derecho, por lo que de
forma complementaria el derecho a la movilidad puede establecer estas
características específicas, tales como la calidad, accesibilidad, seguridad,
etcétera.
457SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, Derechos Humanos en la Constitución: Comentarios de Jurisprudencia Constitucional e Interamericana, Tomo II, Pág. 1250.
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8. Iniciativas de reforma Constitucional en materia de movilidad.
Con fecha 24 de septiembre del año 2013, fue presentada en la Cámara de
Diputados una iniciativa de reforma constitucional intitulada “Que reforma los
artículos 11 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
para reconocer el derecho a la movilidad, como derecho humano”, la cual fue
dictaminada y aprobada por esa Cámara colegisladora con 292 votos a favor,
100 en contra y 1 abstención, en fecha 2 de diciembre de 2014,458 la cual fue
turnada a la Cámara de Senadores para su dictamen y aprobación
respectiva.459
A la fecha del cierre de la presente investigación, esta iniciativa es la única por
la que se propone reconocer en la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, el derecho a la movilidad como derecho humano. En esencia, esta
iniciativa considera al Informe Especial sobre el Derecho a la Movilidad en el
Distrito Federal, emitido por la Comisión Derechos Humanos del Distrito
Federal, sin embargo no se encuentra estructurado el derecho que reconoce
conforme a los parámetros que refirió esa comisión, e inclusive, contiene un
alcance más limitado de la amplitud que concierne a este Derecho.
No obstante, se advierte que la misma representa el inicio de una amplia
discusión y desde luego una gran área de oportunidad para que en el Estado 458Gaceta Parlamentaria, número 4167-VII, martes 2 de diciembre de 2014. 459 A la fecha del cierre de la presente investigación esta iniciativa no había sido discutida en la Cámara de Senadores.
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Mexicano exista dentro del máximo ordenamiento legal el reconocimiento de la
movilidad como derecho humano.
Precisamente, se concibe a esta propuesta de reforma constitucional, como un
punto de partida, ya que se advierte por una parte que adolece de carencias
por cuanto hace a su justificación y los alcances que en ésta se plantean en
torno al derecho que reconoce, y por otra, cuenta con aspectos positivos que la
distinguen.
De inicio, se destaca que dentro de la exposición de motivos de esta iniciativa,
se reflexiona que actualmente el ámbito de protección de los derechos
humanos se ha centrado en la protección de personas en condiciones de
vulnerabilidad, además de otros rubros como son la desaparición forzada de
personas y tortura, considerando como necesario avanzar hacia el diseño
constitucional que otorgue no sólo protección de acuerdo a las condiciones
particulares de las personas, sino que también se debe valorar a la sociedad en
conjunto y proveer de los elementos e infraestructura que permita vivir con
seguridad y tranquilidad, respetándose en el máximo ámbito posible la dignidad
humana, debiendo poner especial atención a los problemas a los que se
enfrentan día a día todos y cada uno de los habitantes del país, relacionado
con su movilidad; visión que se comparte, dado que sobra aludir que el Estado
debe garantizar que las personas cuenten con los satisfactores necesarios para
preservar su dignidad humana.
Página | 345
Ahora bien, dentro de las consideraciones que sobresalen se encuentra la que
alude a las dimensiones del derecho a la movilidad, en los términos siguientes:
“la dimensión individual que abarca el derecho de cada persona a
decidir libremente tanto su movimiento como la manera de
desarrollarlo en un lugar determinado; así como la dimensión
colectiva, la cual consiste en el derecho de todas las personas y de
la sociedad a la coexistencia de una gran variedad de formas de
movilidad que respondan a los diversos modos de vida y actividades
que la conforman, las cuales deben permitir la satisfacción de
necesidades y el desarrollo de la población en su conjunto, tomando
en consideración la protección al ambiente y las condiciones más
amplias de inclusión para todas las personas sin excepción.”
La visión reproducida, puede ser ampliamente criticada, ya que conforme a lo
visto, no es factible circunscribir la dimensión individual del derecho a la
movilidad como el derecho de cada persona a decidir libremente, tanto su
movimiento, como la manera de desarrollarlo en un lugar determinado, sino
que conforme a lo analizado, toda la infraestructura y medios asociados a la
movilidad de las personas, debe de cumplir con una serie de parámetros
cualitativos que aseguren que sus desplazamientos, se den en condiciones
óptimas que garanticen la accesibilidad, disponibilidad, eficiencia, calidad,
sustentabilidad y en sí, conforme a todos los parámetros que se han
identificado como principios de este derecho, los cuales se traducen
Página | 346
irremediablemente en beneficios concretos y satisfactores de las necesidades
básicas de toda persona en lo individual.
Asimismo la iniciativa considera que el reconocimiento constitucional del
derecho a la movilidad, permeará en la obligación para las autoridades de
todos los órdenes de gobierno del país, para implementar las acciones
encaminadas a que las personas realicen sus actividades, en condiciones de
seguridad, así como para que tengan acceso a los servicios básicos que el
mismo Estado está obligado a proporcionar.
En dicho aserto no se contempla una visión integral del derecho a la movilidad,
puesto que deja de lado la totalidad de los principios que se asocian con este
derecho, conforme a la concepción integral que del mismo se ha analizado,
centrándose en la disponibilidad de los medios de transportación, y en sí no se
expone la justificación de los principios que se proponen, lo cual no da una
clara referencia sobre la amplitud del derecho que se pretende reconocer.
Esta circunstancia se encuentra agravada por la redacción del artículo tercero
transitorio que se encuentra incluido en la iniciativa, al establecer que las
legislaturas de los estados y la Asamblea Legislativa del Distrito Federal
adecuarán su marco constitucional y legal, para los fines expuestos en la
iniciativa. Desde luego que la redacción de este transitorio es incorrecta y
adolece de una inadecuada técnica legislativa, al aludir al contenido de una
iniciativa y no al de la propia reforma que propone.
Página | 347
De entre las cuestiones destacadas de la iniciativa, se encuentra que no se
concibe el derecho a la movilidad como exclusivo de los habitantes de las
ciudades, pues al efecto la iniciativa considera que debe ser garantizado este
derecho a las personas que habitan en áreas rurales, por lo que no se recurre
al término de movilidad urbana.
Al efecto, se razona la problemática que existe en diversas entidades
federativas del país, en donde varias comunidades se encuentran lejos de los
centros de atención médica, educativa, o de los mercados públicos para poder
adquirir víveres, y en donde los caminos para llegar a ellos se encuentran
abandonados, sin pavimentación, o que carecen de transporte adecuado; por lo
que pretende mitigar la problemática en las comunidades donde los medios
para la movilidad de las personas son escasos.
Ahondando en cuanto a su contenido normativo, la iniciativa proponeadicionar
un párrafo tercero al artículo 11 y la fracción XXIX-R al artículo 73 de la
Constitución, en los términos siguientes:
“Artículo 11. Toda persona tiene derecho para entrar en la
República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia,
sin necesidad de carta de seguridad, pasaporte, salvoconducto u
otros requisitos semejantes. El ejercicio de este derecho estará
subordinado a las facultades de la autoridad judicial, en los casos de
responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridad
administrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las
Página | 348
leyes sobre emigración, inmigración y salubridad general de la
república, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país.
En caso de persecución, por motivos de orden político, toda persona
tiene derecho de solicitar asilo; por causas de carácter humanitario
se recibirá refugio. La ley regulará sus procedencias y excepciones.
El Estado garantizará y promoverá las acciones necesarias
para que, toda persona pueda gozar del derecho a la movilidad
atendiendo a los principios de igualdad, accesibilidad,
disponibilidad, sustentabilidad y equilibrio. La Ley General de
Movilidad será expedida por el Congreso de la Unión.”
“Artículo 73.El Congreso tiene facultad:
[I. a XXIX-Q. (...)]
XXIX-R. Para expedir la Ley General de Movilidad que haga
efectivo el pleno ejercicio del derecho a la movilidad.”460
En lo que respecta a la propuesta de adhesión al párrafo tercero de artículo 11
constitucional, se advierte que amplía el espectro de este precepto que como
se ha hecho alusión se ha ocupado de prever la libertad de tránsito, agregando
un derecho adicional para toda persona, el derecho a la movilidad, que
presupone esa libertad de movimiento, empero con condiciones cualitativas
que hacen preservar la dignidad de la persona.
460 Lo resaltado constituye el texto que pretende adicionar la iniciativa.
Página | 349
Dentro de estas condiciones, es de señalar que únicamente se alude a los que
identifica como principios de igualdad, accesibilidad, disponibilidad,
sustentabilidad y equilibrio; los cuales los primeros cuatro ya han sido
analizado su significado y amplitud, sin que esta enunciación sea integral y
clara.
Precisamente, se destaca que esta iniciativa no trata, por ejemplo, al principio
de calidad el cual es un principio básico que tiende a establecer un parámetro
de calidad en la infraestructura y medios de transporte conforme se ha visto.
De igual forma, no se alude al principio de seguridad, el cual presupone que
esta se dé tanto en al ámbito de la prevención delictiva, como en la prevención
de accidentes relacionados con el tránsito de vehículos y personas.
Asimismo, esta iniciativa no alude al principio de eficiencia, que como se ha
visto y se retomará al efectuar el análisis de los principios contenidos en la Ley
de Movilidad para el Distrito Federal, se traduce fundamentalmente en
optimizar la infraestructura y los medios de transporte para aprovechar al
máximo sus capacidades y que tenga una relación adecuada con la demanda
de movilidad.
En lo que respecta al principio denominado como de equilibrio, no se identifica
su contenido ni alcance, pues conforme a lo analizado no existe este principio
como tal asociado a la movilidad, y al no justificar su inclusión en la exposición
de motivos, se advierte que es ambigua su inserción.
Página | 350
En el caso de que sea aprobada esta propuesta de reforma constitucional en
los términos referidos, el Estado Mexicano habrá fallado en la responsabilidad
de emitir un ordenamiento integral que proteja a toda persona para que
preserve su dignidad humana en los desplazamientos que realiza
cotidianamente, al no asegurarle todos aquellos aspectos en que puede ser
vulnerada por esta actividad.
Por otra parte, esta iniciativa contempla la inclusión de la fracción XXIX-R al
artículo 73 constitucional, mismo que le da la facultad al Congreso de la Unión -
para expedir la Ley General de Movilidad que haga efectivo el pleno ejercicio
del derecho a la movilidad-.
Como se advierte, además de reconocer el derecho a la movilidad en todo el
territorio nacional, esta iniciativa con la adición al artículo 73 conlleva a los
efectos siguientes:
a) Al establecer la facultad expresa al Congreso de la Unión para legislar la
Ley General de Movilidad, hace que se convierta en una materia
exclusiva del legislador federal ya que: a) De establecerse como una
norma de aplicación general en todo el territorio nacional, no existirá la
posibilidad de que las legislaturas locales emitan la propia;461 b) En caso
de que esta norma sea modelo o referencial, desde luego las
461 Verbigracia, la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, la cual rige en toda la República en esa materia, sin que exista la posibilidad de leyes locales en la materia.
Página | 351
legislaturas locales, se encontraran en la obligación de ajustar su
actuación al alcance que esta establezca.462
b) Sujeta a todas las autoridades de los tres órdenes de gobierno, a actuar
en forma uniforme conforme a los criterios y alcances de la norma
general.
Como se ha visto, resulta una necesidad imperiosa que en el sistema jurídico
mexicano exista un instrumento homogéneo en materia de movilidad, pues
como se ha visto existe una gran cantidad de normas, que de forma dispersa e
incompleta, abordan aspectos relacionados con la movilidad de las personas,
problemática que naturalmente tiene como consecuencia que en las ciudades
del país, se aborde este fenómeno social de formas diversas, y por
consiguiente, las autoridades en la materia sean disímiles y con diverso nivel
de responsabilidad; lo cual se ve reflejado en acciones heterogéneas y muchas
veces con rumbos poco definidos o insustentados; por lo que se considera
adecuado que se persiga que la movilidad sea un fenómeno que sea regido
con una norma uniforme.
9. Situación regulatoria los Estados de la República en materia de
movilidad.
Como se ha visto la movilidad es un fenómeno que actualmente no se
encuentra reservado para ser normado exclusivamente por la legislatura
462 Como es el caso de la Ley General de Cambio Climático, de la cual se desprenden leyes locales similares en esa materia.
Página | 352
federal, y por consiguiente, se entiende que los Estados pueden válidamente
emitir la regulación respectiva.
Lo anterior, ha generado que la normatividad que existe en los Estados de la
República, sea muy diversa, de diferente índole y alcance.
Al efecto se tiene que son pocas las Entidades Federativas que actualmente
cuenten leyes en materia de movilidad, puesto que al cierre de la presente
investigación se cuentan tres, siéndolo la Ley de Movilidad y de Transporte del
Estado de Jalisco,463 la Ley de Transporte para la Movilidad Sustentable del
Estado de Nuevo León464 y la Ley de Movilidad del Distrito Federal; de las
cuales ninguna es coincidente con la otra, en cuanto hace a su alcance y
contenido.
En lo que respecta a la Ley de Movilidad y de Transporte del Estado de Jalisco,
contiene disposiciones limitadas propiamente de movilidad, siendo que la casi
totalidad de su articulado se compone de disposiciones en materia de
regulación y control del tránsito vehicular y del transporte.
De los únicos preceptos normativos que destacan son los artículos 2, 3 y 8,
mismos que en lo que interesa establecen:
“Artículo 2º. Para los efectos de la fracción I del artículo anterior:
463 Publicada en la Sección segunda del Periódico Oficial del Estado de Jalisco, con fecha 10 de agosto del 2013. 464 Publicada en el Periódico Oficial del Estado de Nuevo León, con fecha 30 de septiembre de 2006.
Página | 353
I. Son principios rectores de la movilidad:
a) La accesibilidad, como el derecho de las personas a desplazarse
por la vía pública sin obstáculos y con seguridad,
independientemente de su condición;
b) El respeto al medio ambiente a partir de políticas públicas que
incentiven el cambio del uso del transporte particular y combustión
interna, por aquellos de carácter colectivo y tecnología sustentable,
o de propulsión distinta a aquellos que generan emisión de gases a
la atmósfera;
c) El desarrollo económico, a partir del ordenamiento de las vías
públicas de comunicación a fin de minimizar los costos y tiempos de
traslado de personas y mercancías;
d) La perspectiva de género, a partir de políticas públicas, que
garanticen la seguridad e integridad física, sexual y la vida, de
quienes utilicen el servicio del transporte público, y
e) La participación ciudadana, que permita involucrar a los
habitantes en el diseño y distribución de las vías públicas de tal
manera que puedan convivir armónicamente los distintos usuarios
de la movilidad sustentable…”
Página | 354
“Artículo 3º. Las disposiciones de la presente ley regularán:
I. Las acciones tendientes a garantizar que la movilidad y el
transporte de las personas se realicen en condiciones que
satisfagan la libertad de tránsito, la seguridad, el libre acceso, así
como los requisitos de calidad apropiados a cada tipo de servicio,
de manera que no afecten el orden de las vías públicas de
circulación local y la circulación vial respetando el medio ambiente;
II. Que los servicios de transporte público se presten bajo los
principios de: puntualidad, higiene, orden, seguridad, generalidad,
accesibilidad, uniformidad, continuidad, adaptabilidad, permanencia,
oportunidad, eficacia, eficiencia, y sustentabilidad medio ambiental y
económica;
III. Que las acciones relativas a la construcción, administración y
aprovechamiento de las obras de infraestructura se orienten a
facilitar la movilidad y medios de transporte sustentables…”
“Artículo 8º. Para los efectos de esta ley y los ordenamientos que de
ella emanan, se estará a lo siguiente:
(…)
Página | 355
II. Se establecerán las medidas necesarias, a fin de garantizar al
usuario el derecho a que el servicio público de transporte se preste
en forma regular, continua, uniforme, permanente e ininterrumpida y
en las mejores condiciones de seguridad, comodidad, higiene y
eficiencia, cumpliendo con las reglas y condiciones de calidad del
servicio, con estricto apego a la normatividad aplicable…”
De los preceptos reproducidos se puede advertir lo siguiente:
a) No se encuentra reconocido propiamente el derecho a la movilidad, en
tanto que propiamente en términos de la fracción II del artículo 8, se
alude al derecho de las personas de contar con un servicio de transporte
público en condiciones relacionadas con la calidad del servicio;
asimismo conforme a la fracción I del artículo 3, se alude al objetivo de
preservar el orden y circulación vial, aspectos que revelan la visión
tradicionalista del transporte, cuyo objeto y fin es este, en contraste con
el concepto de movilidad que como se ha visto su objeto se centra en la
satisfacción de las necesidades de la persona.
b) Conforme a su artículo 2, se establecen como principios de la movilidad,
la accesibilidad, El respeto al medio ambiente, El desarrollo económico,
la perspectiva de género y La participación ciudadana.
c) Efectúa una distinción de los principios que deben observarse en el
servicio de transporte público, ya que conforme a la fracción II de su
Página | 356
artículo 8, debe prestarse bajo los principios de: puntualidad, higiene,
orden, seguridad, generalidad, accesibilidad, uniformidad, continuidad,
adaptabilidad, permanencia, oportunidad, eficacia, eficiencia, y
sustentabilidad medio ambiental y económica; lo cual circunscribe estas
características cualitativas únicamente a ese servicio, sin contemplar los
demás elementos asociados a la movilidad tales como la infraestructura
vial y peatonal.
De esta forma, puede advertirse que esta legislación aborda a la movilidad de
una forma poco adecuada para garantizar en forma integral las necesidades
básicas de la población en sus desplazamientos cotidianos.
Por su parte, en lo que respecta a la Ley de Transporte para la Movilidad
Sustentable del Estado de Nuevo León, debe señalarse que de igual manera
es una disposición que se concreta regular al tránsito y a los medios de
transporte. No contiene el reconocimiento del derecho a la movilidad, ni de sus
disposiciones se desprenden principios o reglas aplicadas inherentes al
concepto de movilidad, siendo que únicamente se alude en su artículo 2 a una
conceptualización propia de la movilidad sustentable que la refiere como: “La
capacidad de cubrir las necesidades de la sociedad de trasladarse libremente,
comunicarse, comerciar y establecer vínculos sin poner en riesgo el bienestar
de futuras generaciones.” Sin embargo, se insiste que dentro de su texto
normativo no se contienen reglas relacionadas con esa conceptualización, por
Página | 357
lo que verdaderamente el contenido en materia de movilidad en los términos es
casi nulo.
Con otro modelo y estructura distinta, se encuentra la Ley de Movilidad del
Distrito Federal, la cual es analizada y criticada con mayor detenimiento en el
capítulo cuarto del presente, advirtiéndose que si bien es cierto su contenido de
la misma forma se encuentra orientado a la regulación del tránsito y del
transporte, también lo es, que es la norma jurídica más avanzada en materia de
movilidad, pues reconoce a esta como derecho de toda persona, establece la
mayor parte de los principios y establece mecanismos efectivos para la tutela
de ese derecho.
Amén de estas tres legislaciones, en la República Mexicana, se advierte que en
las demás Entidades Federativas existen disposiciones jurídicas que regulan el
tránsito y al transporte de las cuales en ninguna se aborda la planeación del
desarrollo urbano, ni establecen criterios o principios relacionados con el
concepto de movilidad, ni mucho menos se reconoce este derecho; siendo que
existen entidades donde la normatividad de movilidad se encuentra en proceso
de creación.
Lo anterior, queda en evidencia conforme al cuadro siguiente, en el cual se
destacan las disposiciones jurídicas vigentes en las Entidades Federativas de
la República Mexicana, así como de aquellas que se encuentran en el proceso
de emisión de las normas en materia de movilidad.
Página | 358
CUADRO REGULACIÓN EN LOS ESTADOS DE LA REPÚBLICA
N
o
ESTADO Legislación
específica de
movilidad
Legislación relacionada
con movilidad
Reglamentos
estatales que
aluden a la
movilidad.
Programas y
reglamentos
municipales que
aluden a la movilidad
1. Aguascalie
ntes
LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
CODIGO DE
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL,
DESARROLLO URBANO Y
VIVIENDA PARA EL
ESTADO DE
AGUASCALIENTES
2. Baja
California
LEY GENERAL DE
TRANSPORTE PÚBLICO
DEL ESTADO
DE BAJA CALIFORNIA
LEY DE DESARROLLO
URBANO DEL ESTADO DE
BAJA CALIFORNIA
PROGRAMA
SECTORIAL DE
DESARROLLO
URBANO 2009-2013
PLAN ESTRATEGICO
DE BAJA CALIFORNIA
2013 – 2019.
Página | 359
3. Baja
California
Sur
LEY DE TRÁNSITO
TERRESTRE DEL
ESTADO Y MUNICIPIOS
DE BAJA CALIFORNIA
SUR
LEY DE DESARROLLO
URBANO PARA EL ESTADO
DE BAJA CALIFORNIA SUR
PROYECTO DE PLAN
INTEGRAL DE
MOVILIDAD
SUSTENTABLE DE LA
PAZ.
4. Campeche No cuentan con legislación
de movilidad alguna a nivel
estatal, el transporte se rige
por la LEY DE
TRANSPORTE DEL
ESTADO DE CAMPECHE.
5. Coahuila de
Zaragoza
LEY DE
MOVILIDAD
SUSTENTABLE
PARA EL
ESTADO DE
COAHUILA DE
ZARAGOZA
REGLAMENTO DE
MOVILIDAD URBANA
DEL MUNICIPIO DE
MATAMOROS,
COAHUILA DE
ZARAGOZA
REGLAMENTO DE
MOVILIDAD URBANA
DEL MUNICIPIO DE
TORREON, COAHUILA
Página | 360
6. Chiapas REGLAMENTO DE
TRANSITO PARA EL
ESTADO DE CHIAPAS
LEY PARA LA
ADAPTACION Y
MITIGACION ANTE EL
CAMBIO CLIMATICO EN EL
ESTADO DE CHIAPAS
7. Chihuahua *Cuenta con
proyecto de Ley
de Movilidad.
LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
LEY DE DESARROLLO
URBANO SOSTENIBLE
DEL ESTADO DE
CHIHUAHUA
8. Colima REGLAMENTO DE
VIALIDAD Y TRANSPORTE
DEL ESTADO DE COLIMA
LEY DE FOMENTO PARA
EL USO DE LA BICICLETA
EN EL ESTADO DE
COLIMA
PLAN INTEGRAL DE
MOVILIDAD URBANA
SUSTENTABLE PARA
LA ZONA
METROPOLITANA DE
COLIMA-VILLA DE
ÁLVAREZ.
9. Durango REGLAMENTO DE
MOVILIDAD URBANA, EN
ESTUDIO PLAN
Página | 361
LERDO
REGLAMENTO DE
MOVILIDAD URBANA DEL
MUNICIPIO DE TORREÓN.
INTEGRAL DE
MOVILIDAD URBANA
SUSTENTABLE
DE LA LAGUNA
10. Guanajuato LEY DE DESARROLLO
URBANO PARA EL
ESTADO DE GUANAJUATO
LEY DE TRÁNSITO Y
TRANSPORTE DEL
ESTADO DE GUANAJUATO
REGLAMENTO DE
TRÁNSITO DE LA
LEY DE
TRÁNSITO Y
TRANSPORTE
DEL ESTADO DE
GUANAJUATO
REGLAMENTO DE
TRANSPORTE DE
LA LEY DE
TRÁNSITO Y
TRANSPORTE
DEL ESTADO DE
GUANAJUATO
REGLAMENTO DEL
CONSEJO
CONSULTIVO PARA
EL DESARROLLO
SUSTENTABLE EN
MATERIA AMBIENTAL,
MOVILIDAD Y
URBANISMO EN EL
MUNICIPIO DE LEON,
GUANAJUATO
11. Guerrero LEY DESARROLLO
URBANO GUERRERO
LEY DE TRANSPORTE Y
VIALIDAD DEL ESTADO DE
PROGRAMA DE
DESARROLLO
URBANO ESTATAL.
Página | 362
GUERRERO
12. Hidalgo LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
LEY DE ASENTAMIENTOS
HUMANOS, DESARROLLO
URBANO Y
ORDENAMIENTO
TERRITORIAL DEL
ESTADO DE HIDALGO
REGLAMENTO DE LA LEY
DE ASENTAMIENTOS
HUMANOS, DESARROLLO
URBANO Y
ORDENAMIENTO
INICIATIVAS DEL
GOBIERNO DEL
ESTADO DE
HIDALGO, EL CASO
DEL SISTEMA BUS
RAPIDTRANSIT (BRT)
“TUZOBÚS” EN LA
CIUDAD DE PACHUCA
DE SOTO.
13. Jalisco LEY DE
MOVILIDAD Y
TRASNPORTE
DEL ESTADO DE
JALISCO
LEY ORGANICA DEL
INSTITUTO DE MOVILIDAD
Y TRANSPORTE DEL
ESTADO DE JALISCO
Página | 363
REGLAMENTO DE LA LEY
DE MOVILIDAD Y
TRANSPORTE DEL
ESTADO DE JALISCO
REGLAMENTO DEL
REGISTRO ESTATAL DE
MOVILIDAD Y
TRANSPORTE
REGLAMENTO INTERNO
DEL ORGANISMO
PUBLICO
DESCENTRALIZADO
DENOMINADO INSTITUTO
DE MOVILIDAD
REGLAMENTO DEL
CONSEJO CIUDADANO DE
MOVILIDAD NO
MOTORIZADA
14. México INICIATIVA DE
LEY DE
MOVILIDAD
URBANA DEL
ESTADO DE
MÉXICO
LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
LEY DE CAMBIO
CLIMÁTICO DEL ESTADO
DE MÉXICO
REGLAMENTO DE
TRÁNSITO
METROPOLITANO
REGLAMENTO DE
TRÁNSITO DEL
ESTADO DE
Página | 364
MEXICO
REGLAMENTO
DEL
TRANSPORTE
PUBLICO Y
SERVICIOS
CONEXOS DEL
ESTADO DE
MEXICO
15. Michoacán LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
PROGRAMA DE
ORDENAMIENTO
URBANO ZONA
METROPOLITANA DE
MORELIA: Señala
aspectos generales
sobre movilidad y
transporte.
16. Morelos LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
REGLAMENTO INTERIOR
DE LA SECRETARIA DE
MOVILIDAD Y
TRANSPORTE DEL
ESTADO DE MORELOS
Plan Municipal de
Desarrollo 2013 – 2015
17. Nayarit LEY DE TRÁNSITO Y
TRANSPORTE DEL
ESTADO DE NAYARIT
PLAN DE MOVILIDAD
URBANA MUNICIPAL
Página | 365
18. Nuevo León LEY DE
TRANSPORTE
PARA LA
MOVILIDAD
SUSTENTABLE
DEL ESTADO DE
NUEVO LEON
REGLAMENTO DE LA LEY
DE TRANSPORTE PARA
LA MOVILIDAD
SUSTENTABLE DEL
ESTADO DE NUEVO LEON
LEY DE DESARROLLO
URBANO DEL ESTADO DE
NUEVO LEON.
19. Oaxaca LEY DE TRANSPORTE DEL
ESTADO DE OAXACA
REGLAMENTO DE
TRANSPORTE
PUBLICO DE
PASAJEROS EN
LA MODALIDAD
DE MOTOTAXIS Y
BICITAXIS
20. Puebla INICIATIVA LEY
DE MOVILIDAD
URBANA
SUSTENTABLE.
LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
LEY DEL TRANSPORTE
PARA EL ESTADO DE
PUEBLA
LEY DE CAMBIO
CLIMÁTICO DEL ESTADO
DE PUEBLA
LEY DE
REGLAMENTO DE
LA LEY DEL
TRANSPORTE
PARA EL ESTADO
DE PUEBLA
REGLAMENTO
INTERNO DE LA
SECRETARIA DE
SEGURIDAD
PUBLICA Y
TRANSITO
MUNICIPAL DEL
HONORABLE
Página | 366
DESARROLLO
URBANO
SUSTENTABLE DEL
ESTADO DE
PUEBLA.
AYUNTAMIENTO
DE SAN ANDRES
CHOLULA,
PUEBLA
21. Querétaro LEY DE
MOVILIDAD
PARA EL
TRANSPORTE
DEL ESTADO DE
QUERETARO
LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
22. Quintana
Roo
CUENTA CON
PROYECTO DE
LEY DE
MOVILIDAD
URBANA.
LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
LEY DE ACCION DE
CAMBIO CLIMATICO EN EL
ESTADO DE QUINTANA
ROO
23. San Luis
Potosí
LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
LEY AMBIENTAL DEL
ESTADO DE SAN LUIS
POTOSÍ
Página | 367
LEY DE DESARROLLO
URBANO DEL ESTADO DE
SAN LUIS POTOSÍ.
24. Sinaloa
LEY DE TRÁNSITO Y
TRANSPORTES DEL
ESTADO DE SINALOA
LEY DE DESARROLLO
URBANO DEL ESTADO DE
SINALOA
PLAN INTEGRAL DE
MOVILIDAD URBANA
SUSTENTABLE DE LA
CIUDAD DE LOS
MOCHIS, SINALOA
25. Sonora LEY DE TRANSPORTE
PARA EL ESTADO DE
SONORA
L E Y DE ORDENAMIENTO
TERRITORIAL Y
DESARROLLO
URBANO DEL ESTADO DE
SONORA
26. Tabasco LEY DE TRANSPORTES
PARA EL ESTADO DE
TABASCO
LEY GENERAL DE
TRANSITO Y VIALlDAD
DEL ESTADO DE
TABASCO
Página | 368
LEY DE ORDENAMIENTO
SUSTENTABLE DEL
TERRITORIO DEL ESTADO
DE TABASCO
REGLAMENTO DE LA LEY
DE ORDENAMIENTO
SUSTENTABLE DEL
TERRITORIO DEL ESTADO
DE TABASCO
LEY GENERAL DE
SEGURIDAD PUBLICA Y
TRANSITO DEL ESTADO
DE TABASCO
27. Tamaulipas LA
REGULACION
DE LA
MOVILIDAD SE
ENCUENTRA EN
EL PROYECTO
DE LEY DE
DESARROLLO
URBANO Y DE
MOVILIDAD
URBANA.
LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
28. Tlaxcala LEY DE
COMUNICACIONES Y
TRANSPORTES EN EL
REGLAMENTO DE
LA LEY DE
COMUNICACIONE
Página | 369
ESTADO DE TLAXCALA S Y
TRANSPORTES
EN MATERIA DE
TRANSPORTE
PÚBLICO Y
PRIVADO.
29. Veracruz INICIATIVA LEY
DE MOVILIDAD
CIUDADANA
LEY NUMERO 589 DE
TRANSITO Y
TRANSPORTE PARA EL
ESTADO DE VERACRUZ
DE IGNACIO DE LA LLAVE
REGLAMENTO DE LA LEY
DE TRANSITO Y
TRANSPORTE PARA DEL
ESTADO DE VERACRUZ
30. Yucatán LEY DE TRÁNSITO
ESTATAL.
REGLAMENTO DE
LA LEY DE
PROTECCION AL
MEDIO AMBIENTE
DEL ESTADO DE
YUCATAN
31. Zacatecas LEY DE TRANSPORTE,
TRANSITO Y VIALIDAD
DEL ESTADO DE
ZACATECAS
REGLAMENTO GENERAL
DE LA LEY DE
TRANSPORTE, TRANSITO
Página | 370
Y VIALIDAD DEL ESTADO
DE ZACATECAS.pdf
CÓDIGO URBANO DEL
ESTADO DE ZACATECAS
32. Distrito
Federal
LEY DE
MOVILIDAD DEL
DISTRITO
FEDERAL
LEY DE MITIGACIÓN Y
ADAPTACIÓN AL
CAMBIO CLIMÁTICO Y
DESARROLLO
SUSTENTABLE PARA EL
DISTRITO FEDERAL
LEY DE DESARROLLO
METROPOLITANO PARA
EL DISTRITO FEDERAL
PROGRAMA
INTEGRAL DE
MOVILIDAD
DISTRITO
FEDERAL
Efectivamente, conforme al cuadro anterior, puede corroborarse la diversidad
de ordenamientos que se tienen en las Entidades Federativas que se
relacionan directamente con factores que inciden en la movilidad, o establecen
acciones específicas en la materia; lo cual como se ha señalado, constituye un
caos normativo.
Página | 371
CAPÍTULO IV
CAPÍTULO IV EL DERECHO A LA MOVILIDAD EN EL DISTRITO FEDERAL.
Antes de analizar el derecho a la movilidad en el Distrito Federal, es importante
describir su ubicación geográfica. La Ciudad de México es una cuenca casi
cerrada ubicada a 2,240 metros sobre el nivel del mar, donde hace más de
cinco décadas inició la ocupación masiva de su territorio por una población en
crecimiento constante y con actividades muy diversas, que excedió los límites
administrativos y políticos de la ciudad, para mezclarse con los municipios del
vecino Estado de México y que hoy integra a las 16 delegaciones del Distrito
Federal, 58 municipios del Estado de México y 1 del Estado de Hidalgo y
constituir lo que hoy en día se define como la zona Metropolitana del Valle de
México (ZMVM), espacio en el cual subyace una problemática en la movilidad
como de las más complejas en el mundo.465
Sin embargo el análisis que se hace en este capítulo no alcanza a toda la zona
Metropolitana del Valle de México, sino sólo al Distrito Federal o Ciudad de
México, por lo que resulta necesario referirnos a los conceptos Ciudad de
México, Distrito Federal y Zona Metropolitana de la Ciudad de México. De esta
forma, la capital política de la República Mexicana es el Distrito Federal,466 el
465 FIMEVC, (Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal), Problemas de Movilidad en la Ciudad de México, disponible en http://www.fimevic.df.gob.mx/problemas/problemasdemov.htm 466 Cuyo territorio se encuentra dividido en 16 Delegaciones Políticas.
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término de Ciudad de México era empleado habitualmente para aludir al área
urbanizada del Distrito Federal, que a mediados del siglo pasado era un área
que apenas ocupaba la superficie de siete delegaciones del Distrito Federal,467
sin embargo, debido al crecimiento de su urbanización, actualmente se emplea
indistintamente el término de Ciudad de México y Distrito Federal, y esta es el
principal centro de población dentro de la Zona Metropolitana del Valle de
México (ZMVM).
1. Características y problemáticas particulares de la movilidad en el
Distrito Federal.
A continuación se reseñan los problemas que en el Distrito Federal han
provocado que la movilidad en esta Ciudad se haya convertido en un fenómeno
complejo. Cabe señalar que los aspectos particulares a diferencia del estudio
efectuado en el capítulo que antecede, serán abordados cuando se efectúe el
análisis de los principios de movilidad que se encuentran contenidos en la Ley
de Movilidad del Distrito Federal, pues estos se examinan aplicados a las
condiciones normativas y sociales imperantes.
La movilidad en el Distrito Federal es muy compleja, debido a la conjunción de
una serie de condiciones particulares y malas prácticas como lo son: 1) Las
condiciones y extensión de su territorio y población, 2) Las actividades que
concentra como capital política, 3) La disminución en la densidad poblacional y 467ISLAS Rivera, Victor, Llegando Tarde al Compromiso: la crisis de transporte en la Ciudad de México, el Colegio de México, ISBN: 968120820, México, 2005, p 42.
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expansión de la Ciudad, 4) El uso inadecuado de los medios de transporte, 5)
Una infraestructura vial rebasada, 6) El inadecuado diseño urbano y, 7) El uso
indiscriminado del automóvil.
Los factores antes listados en su conjunto provocan una movilidad deficiente
generando al mismo tiempo gran malestar en los ciudadanos al deteriorarse su
calidad de vida pues sufren importantes pérdidas de tiempo con duración de
hasta 2.5 horas;468 tienen pérdidas económicas por la desarticulación del
transporte y sufren nocivas consecuencias medioambientales, y en general se
convierten en un elemento de riesgo para la sustentabilidad de la vida de la
Zona Metropolitana del Valle de México. A continuación se describe cada uno
de esos factores.
1.1 Territorio y población.
Como ya se ha señalado, las características geográficas de la Ciudad de
México, incrementan potencialmente las problemáticas medio ambientales y de
movilidad, lo cual se agrava si se considera que está inmersa en la ZMVM, la
cual es considerada la quinta zona metropolitana más grande del mundo,
después de Tokio, Delhi, São Paulo y Mumbai,469 pues es la más grande de
México,470con una extensión de 7 854 km2 y en el año 2010 contaba con una
468PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Diagnóstico y Proyecciones de la Movilidad del Distrito Federal 2013-2018, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2013, p 254. 469 Op. Cit. ONU-HABITAT, Estado de las Ciudades de México, p IX. 470 Programa Integral de Movilidad 2013-2018, p 69.
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población de 20,116,842 personas;471 por su dimensión y dinamismo genera
una demanda de desplazamientos extraordinaria con 21.9 millones de viajes
metropolitanos diariamente.472
1.2 Actividades que concentra.
Es conocido que la gran cantidad de viajes realizados hacia la el Distrito
Federal se debe a la enorme concentración de actividades económicas,
políticas y sociales.473
Para dar cuenta de ello, la Secretaría de Movilidad ha estimado que es
precisamente en el Distrito Federal y la su zona conurbada en donde se
concentra el 17.9% de la población nacional y se genera aproximadamente el
22.4% del Producto Interno Bruto (PIB) del país.474
En el Distrito Federal, la zona que atrae mayor cantidad de traslados en la
ciudad se ubica en las delegaciones Cuauhtémoc, Miguel Hidalgo y Benito
Juárez con 40% del total de viajes en los diferentes modos de transporte en la
capital del país,475 siendo que de éstas la delegación Cuauhtémoc es la que los
concentra en mayor medida con cerca de 1.6 millones de viajes diarios del
Distrito Federal, principalmente en los dos corredores de actividad económica
471MORENO Galván, Felipe de Jesús, El debate sobre la estructura urbana de la zona metropolitana del valle de México, Estancia posdoctoral en el Departamento de Teoría y Análisis, consultado en: http://148.206.107.15/biblioteca_digital/articulos/16-591-8471fts.pdf, p 44. 472 Programa Integral de Movilidad 2013-2018, p 69. 473ISLAS Rivera, Victor, Llegando Tarde al Compromiso: la crisis de transporte en la Ciudad de México, Op. Cit., p 44. 474 Programa Integral de Movilidad p 69. 475 Ídem., Pág. 84
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más importantes: Av. Insurgentes y Av. Paseo de la Reforma,476 y es
justamente esta delegación donde se concentra la actividad política, económica
y social.
Según datos de la Secretaría de Economía, entre las principales actividades
que se desarrollan en el Distrito Federal, se encuentran: comercio (16.5%);
servicios financieros y de seguros (12.3%); servicios inmobiliarios y de alquiler
de bienes muebles e intangibles (9.5%); servicios de apoyo a los negocios y
manejo de desechos y servicios de remediación (8.3%); y, información en
medios masivos (7.9%).477
1.3 Baja densidad y expansión de la ciudad.
Durante las últimas décadas, el Distrito Federal ha vivido un proceso de
despoblamiento habitacional de las delegaciones centrales a pesar de ser las
de mayor infraestructura urbana, fenómeno que ha sido acompañado de un
crecimiento expansivo hacia las delegaciones del poniente, oriente y sur
(delegaciones periféricas), y en mayor medida, hacia sus concurbaciones, los
municipios del vecino Estado de México.478
Mientras este fenómeno ocurre, las actividades económicas y sociales que
concentran las delegaciones centrales aumentan. De cuatro delegaciones
476 INEGI (2007). Encuesta Origen-Destino 2007 citado en Programa Integral de Movilidad Pág. 79 477 Secretaría de Economía, Indicadores Estatales de la Economía, recuperado de: http://www.economia.gob.mx/delegaciones-de-la-se/estatales/distrito-federal# 478FIMEVC, (Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal), Problemas de Movilidad en la Ciudad de México, Op. Cit., Apartado 1.1.
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centrales en el Distrito Federal que acumulan el 19% de la población, generan
el 53% del total de empleos formales y las remuneraciones promedio por
persona ocupada superan hasta cinco veces el de las demarcaciones
periféricas.479
Ambos fenómenos, revelan la fragmentación de la ciudad, lo que trae como
consecuencia un incremento en la necesidad de traslado de las personas, por
lo que las distancias a recorrer tienden a ser cada vez mayores. Esto acarrea
como consecuencia natural, la generación de problemas ambientales y de
movilidad asociada a una constante congestión vial y el incremento de los
tiempos de traslado.480
Los viajes de la periferia hacia las zonas centrales de la Ciudad tienden a
aumentar, basta apreciar que los viajes que cruzan el límite del Distrito Federal
y el vecino Estado de México, pasaron del 17% a casi el 22%; esto significa
poco más de 4.2 millones de viajes por día, estimándose que para el 2020 ésta
cifra será cercana a los 5.6 millones de viajes y representará cerca del 20% del
total de viajes en la ZMVM;481 aspectos que revelan que cada vez tienden a
predominar más los viajes largos, que los viajes cortos.
Es aquí, en donde cobra una gran relevancia la intervención estatal mediante la
planeación urbana, el urbanismo y el modelo de desarrollo urbano, como será
abordado en líneas subsecuentes.
479 INEGI, Censo Económico 2009. 480 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 19. 481FIMEVC, (Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal), Problemas de Movilidad en la Ciudad de México, Op. Cit., Apartado 1.1
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1.4 Uso de los medios de transporte.
La problemática en torno al uso de los medios de transporte en el Distrito
Federal tiene una reminiscencia histórica particular, basada en acertadas y
desacertadas decisiones que han repercutido en las preferencias culturales de
las personas a la hora de elegir la forma de realizar sus desplazamientos. A
continuación se expone brevemente la historia del desarrollo de los medios de
transporte en esta Ciudad, lo que permitirá entender la dinámica actual.
Hacia el año de 1916, en la Ciudad de México existían como medios de
transporte carros de alquiler, choches de tracción animal y el más popular de
todos, el tranvía.482 Con el crecimiento del tranvía eléctrico que poco a poco se
fueron eliminando los vehículos a vapor y de tracción animal.483 En ese
entonces el sistema de transporte colectivo en la ciudad era eficiente, pues
permitía abordar los vehículos con solo caminar un máximo de 300 metros en
cualquier dirección; aunado a ello, la proporciona de transportes colectivos
frente a la escala urbana de la Ciudad hacían un transporte eficiente y permitía
muy buena movilidad.
En 1925, con la llegada de la primera fábrica de automóviles a la ciudad, se dio
inicio a una época de auge del automóvil particular; la cual no ha concluido
482ISLAS Rivera, Victor, Llegando Tarde al Compromiso: la crisis de transporte en la Ciudad de México, Op. Cit., p 250. 483 Fue a principios del siglo XX cuando se inauguró el primer tranvía eléctrico que era una innovación tecnológica sustituyendo paulatinamente al tranvía de vapor y los remanentes del tranvía de tracción animal. Véase: PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal, Op. Cit. p 25.
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porque desde ese año hasta la fecha se ha privilegiado la construcción de
infraestructura vial que favoreció el uso del automóvil y de camiones de
propiedad privada concesionados484 que ocuparon el espacio que dejó el
tranvía.485 En 1972 se creó la empresa de Autotransporte Urbano Ruta 100,
organismo descentralizado de la Departamento del Distrito Federal, la cual
operó en coexistencia entre las empresas de transporte concesionado hasta
1981486 y sus servicios fueron prestados por vehículos de menor capacidad:
combis y microbuses. 487
A finales de los años sesenta, la Ciudad de México incorporó el transporte
público masivo, y aunque puede considerarse que llegó tarde pues fue hasta el
29 de abril de 1967 cuando se crea el Sistema de Transporte Colectivo (STC-
Metro) este se constituyó en un eficiente medio de transporte cuya primera
línea inició actividades en el año de 1969.488 El metro se consolidó como un
medio de transporte realmente eficiente, seguro y económico en la ciudad,
484 El servicio concesionado de autobuses de transporte era preponderante, los empresarios privados se encontraban agrupados en la denominada Alianza de Camioneros, agrupación que de facto tuvo supremacía durante más de cuarenta años, hasta que en 1969 esa alianza fusionó a los 89 sindicatos con los que contaba, para crear veinte sociedades mercantiles, pretendiendo implementar un modelo de desarrollo empresarial. Véase: SLAS Rivera, Victor, Llegando Tarde al Compromiso: la crisis de transporte en la Ciudad de México, Op. Cit., p 252. 485 Ibídem. 486El 30 de septiembre de 1981 les fueron retiradas las concesiones a las empresas privadas de transporte, asumiendo la empresa Ruta 100 la operación total del sistema de autobuses. Véase al respecto: ISLAS Rivera, Victor, Llegando Tarde al Compromiso: la crisis de transporte en la Ciudad de México,Op. Cit., p 254. 487Se considera que esta empresa, en términos generales, mejoró la calidad del servicio a los usuarios brindando el servicio de transporte público con autobuses de mediana-alta capacidad. No obstante a ello, por la mala administración y por razones políticas la empresa quebró y desapareció y el servicio que estos prestaban fue prestado por vehículos más pequeños. Como consecuencia de lo anterior entre los años 1983 a 1998 tuvo lugar un notable aumento de los viajes realizados en microbuses y combis al evolucionar de 8 a 55%, mientras que los servicios de transporte público administrados por el gobierno decrecieron de 53.6% a 20.5% en este periodo”487 Sobre este punto puede verse más información en: FIMEVC, (Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal), Problemas de Movilidad en la Ciudad de México, Op. Cit., Apartado 1.2. 488Ídem., p 286.
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situación que no existía desde hacía más de medio siglo cuando los tranvías
cubrían eficientemente las calles de la Ciudad.489
Adicionalmente a estos medios de transporte, mediante Decreto Presidencial
publicado el 31 de diciembre de 1946, fue creado el Servicio de Transportes
Eléctricos del Distrito Federal, considerado como el transporte urbano con
mayor antigüedad de la ciudad, cuyo objetivo principal es la administración y
manejo de los sistemas de transportes eléctricos.
Este servicio es prestado a través de una Red de Trolebuses, así como una
Línea de Tren Ligero, esto es, vehículos de transporte de mediana capacidad.
Esta red destaca por que precisamente todas sus unidades son impulsadas por
motores eléctricos, sin embargo, como será visto, pese a sus bondades
ecológicas, en el Distrito Federal no es el que cuenta con mayor infraestructura,
ni cuenta con la mayor cantidad de usuarios.
En la actualidad el transporte público en el Distrito Federal se conforma por : a)
El Sistema de Transporte Colectivo (STC Metro), b) El Servicio de Transportes
Eléctricos del Distrito Federal (STE), c) La Red de Transporte de Pasajeros del
Distrito Federal (RTP), el Sistema de Corredores de Transporte Público de
Pasajeros del Distrito Federal Metrobús (sistema BTR) y el transporte
concesionado.
489PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal,Op. Cit., p 27
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Entonces a pesar del incremento en las opciones de transporte público, por
factores como el crecimiento de la población, el desarrollo económico de la
ciudad y el crecimiento de la propia Ciudad, impiden que el transporte sea
eficiente.
No obstante que existe una oferta atractiva de transporte masivo,490 se afirma
que la oferta de transporte en la Ciudad tiene su mayor potencial de traslado en
transporte de baja capacidad, como lo son colectivos (microbuses y peseros)
taxis y autos particulares.
Lo anterior, no obstante que estos medios de transporte operan con desorden
en las rutas e inseguridad para los usuarios, además de tener escasa
integración con la infraestructura de transporte de alta capacidad; además de
utilizar de manera desventajosa las vialidades primarias, que también son
saturadas por los autos privados.491
La forma en que se distribuye actualmente el uso de los medios de transporte
en mención y demás aspectos estadísticos de la oferta de transporte se aborda
al analizarse la aplicación del principio de accesibilidad conforme a la Ley de
Movilidad del Distrito Federal.
490 El Metro hoy en día es el pilar del sistema de transporte público de la ciudad, principalmente para los sectores socioeconómicos de menores ingresos, con un movimiento promedio en día laborable de 4 millones y medio de pasajeros. PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal, Op. Cit., 28. 491 PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal, Op. Cit p 29.
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1.5 La Infraestructura vial.
La infraestructura vial es otra de las problemáticas para la movilidad en el
Distrito Federal, porque se considera que esta es deficitaria, rebasada en su
capacidad, con fallas de integración para facilitar transferencias en los modos
de transporte y entre las vialidades primarias y las secundarias, donde a su
saturación se le suman las deficiencias en la administración, control y
regulación del tráfico, así como una escasa cultura vial que colaboran a
acentuar los congestionamientos, lo que lleva como al resultado de una
sistemática saturación y la consiguiente reducción de velocidad junto a un
mayor impacto ambiental.492
La Ciudad de México cuenta con una red vial total de 10,403.44 km de longitud,
de los cuales el 10.73% corresponde a vialidades primarias y el 89.27%
restante se cataloga como vialidades secundarias, de este espacio el 85% es
ocupado por automóviles que circulan diariamente, donde el 15% restante lo
ocupa el transporte público; siendo que de ese 15%, el taxi ocupa dos terceras
partes, cual representa un uso ineficiente del espacio de la ciudad, ya que el
auto ocupa quince veces más espacio que el transporte público, pero
únicamente satisface el 30% de los viajes.493
Efectivamente, el desperdicio de la infraestructura vial por la sobreutilización de
los medios de transporte individual, genera indefectiblemente un atasco en las
492Ídem., p 30. 493 Programa Integral de Movilidad p 77.
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vialidades de la Ciudad de México, con lo cual, hace que la movilidad de las
personas sea ineficiente.
1.6 Inadecuado diseño urbano.
Como se ha visto, el diseño urbano adecuado de una ciudad, en el que se
encuentren distribuidos de forma adecuada los bienes y servicios, así como los
espacios destinados a la habitación, es un factor determinante para que una
ciudad sea funcional y con una movilidad adecuada.
Asimismo se ha visto que este diseño, debe ser adecuado en tanto a la
configuración de los espacios de la misma ciudad (diseño urbano), así como
respecto del diseño propio de los medios e infraestructura de transporte
(planeación de la movilidad).
En lo que respecta al desarrollo urbano en el Distrito Federal, existen diversos
modelos urbanos494 que intentan explicar el proceso de urbanización y
distribución de la población.
El modelo basado en el desarrollo concéntrico,495 sugiere un desarrollo a partir
de un centro donde se situó la actividad laboral de la ciudad, y en la periferia
494 Esos modelos son construidos a partir de la forma que toman las ciudades en base a sus centros de actividad preponderante, existiendo además de las que se señalan como características de la Ciudad de México, modelos radial, ortogonal, lineal, de ciudades gemelas, megalópolis, etcétera. 495SOBRINO, Jaime, Patrones de dispersión intrametropolitana en México, Estudios Demográficos y Urbanos, El Colegio de México, México, 2007, Págs. 583-617.
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mediante círculos concéntricos las zonas habitacionales, con demerito en la
plusvalía del territorio entre tanto se aleje más del centro.
El modelo de la monocentralidad,496 señala que la ciudad se desarrolló a partir
de una monocentralidad, históricamente conformada por la ciudad colonial, a
una pluricéntrica jerarquizada, que se generaría entre 1940 y 1980 como
consecuencia del crecimiento de la zona metropolitana, como una etapa de
transición hacia lo que denominaron la red de corredores urbanos terciarios
constituidos a partir de la densificación de las actividades comerciales y de
servicios a lo largo de vialidades.
Otros sugieren que el caso de la Ciudad de México tiene una estructura
ortogonal.497
Asimismo se ha considerado que no resulta posible elaborar la
conceptualización de la ciudad bajo un modelo ideal, o con modelos limitados a
pocas variables, sino deben ser entendidos como procesos y relaciones, con
una realidad urbana multifactorial constituida por variables como forma,
actividades económicas, cultura, movilidad, territorio, normatividad, tecnología y
política.498
496PRADILLA, Emilio y Ricardo Pino. (2004), “Ciudad de México: de la centralidad a la red de corredores urbanos”, Anuario de Espacios Urbanos, 2004, División de Ciencias y Artes para el Diseño, Universidad Autónoma Metropolitana, Azcapotzalco. México. 497TELLO de Meneses, Roberto, El Andar en el Siglo XXI, México, 2000, Op. Cit., p 27. 498MORENO Galván, Felipe de Jesús, El debate sobre la estructura urbana de la zona metropolitana del valle de México, Estancia posdoctoral en el Departamento de Teoría y Análisis, consultado en: http://148.206.107.15/biblioteca_digital/articulos/16-591-8471fts.pdf, p 47.
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El proceso de evolución, expansión, crecimiento y mala planeación urbana en
la Ciudad de México, ha dejado como consecuencia su fragmentación,
respecto de las actividades de las personas en la Ciudad, así como una baja
densidad de la población en zonas centrales; lo cual ha provocado cambios en
los patrones de viaje, aumentando las distancias a recorrerse.
Por otra parte, ha sido considerado que el diseño de la infraestructura para la
movilidad en la Ciudad de México es inadecuado, puesto que durante décadas
se tuvo la visión de centrar el desarrollo de esta infraestructura en torno a la
circulación vehicular, esto es, la prioridad que tuvo como base, no fue el
desplazamiento de las personas por los medios posibles, sino que se orientó
hacia desplazamiento de los vehículos motorizados, circunstancia que es
reconocida por la propia Administración Pública: “Durante las últimas décadas,
el diseño de las calles de la Ciudad de México ha tenido como enfoque
principal el movilizar automóviles.”499
1.7 Uso indiscriminado del automóvil particular.
Como se indicó anteriormente, gran parte del problema de la movilidad se
relaciona con el uso del automóvil particular. Se advierte que en el Distrito
Federal se efectúa un uso indiscriminado del automóvil, que como se ha visto
ocupa la mayor parte de la infraestructura vial, es el mayor generador de
problemas de congestionamiento y desde luego el mayor generador de
contaminación atmosférica. La reseña estadística de esta problemática es
499 Ídem., 76
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abordada en el presente, de forma particular y aplicada en el análisis del
principio de sustentabilidad del presente capítulo. Este problema se agrava por
el hecho de que el Distrito Federal es el centro de actividades económicas de la
ZMVM y hay un gran número de viajes de dichas zona metropolitana hacia la
ciudad de México.
El problema de la movilidad ineficiente en la ZMVM se agrava, ya que de
acuerdo con un estudio del Instituto Mexicano para la Competitividad, el tiempo
promedio de un viaje en 2009 fue de 81 minutos, casi treinta más que en
2007,500 de igual forma este instituto estima que, de reducir el tiempo promedio
por viaje a 38 minutos (como en Nueva York), los capitalinos (y las empresas)
podrían generar entre 11,500 y 33,000 millones de pesos extra por año.501
Conforme al “Índice de Molestias a los Usuarios del Transporte” (Commuter
Pain Index), que es la escala propuesta por IBM para evaluar los servicios de
transporte de algunas de las urbes más grandes del mundo, asignó a la Ciudad
de México 108 puntos, esto es la más baja de las 20 ciudades examinadas,
incluso por debajo de lugares tradicionalmente difíciles para el pasajero, como
Beijing o Nueva Delhi, las variables consideradas para la realización del estudio
fueron: tiempo promedio por viaje, tiempo de espera en el tráfico, precio de la
gasolina, empeoramiento del tráfico y otros factores.502
500Tarriba, Gabriel y Alarcón, Gabriela. “Movilidad competitiva en la Zona Metropolitana de la Ciudad de México: diagnóstico y soluciones factibles”, citado en OP. CIT. Secretaría de Energía, Movilidad Urbana Sustentable, p 19. 501 Ibídem. 502Frustration Rising: IBM 2011 Commuter Pain Survey. IBM Smarter Planet, 2011, citado en Op, Cit., Secretaría de Energía, Movilidad Urbana Sustentable, p 19.
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Bajo este contexto se puede advertir que efectivamente, el reto de la
problemática en la Ciudad de México es particularmente complejo, por lo que
deben de existir soluciones eficaces que tiendan a abatirla, siendo una
herramienta los instrumentos normativos, por lo que dicho sea de paso, en la
misma medida de su complejidad, el reto normativo es inmenso.
En el siguiente apartado se hará una revisión de la regulación jurídica de la
movilidad en el Distrito Federal.
2. Antecedentes de la regulación jurídica de la movilidad en el Distrito
Federal.
La referencia hacia el concepto de movilidad dentro de los instrumentos
normativos en materia de transporte en el Distrito Federal, se efectuó con
anterioridad a la emisión de la Ley de Movilidad del Distrito Federal (LMDF),503
siendo que al efecto precedieron disposiciones jurídicas que contenían éste
término, asimismo se consideraron acciones en la materia que constituyen el
antecedente de lo que ahora se encuentra contenido en la ley vigente.
Sin embargo estas referencias en torno a la acepción del término de movilidad,
así como las acciones en la materia, fueron incipientes, se encontraban
dispersas en diversos ordenamientos y sin ningún tipo de orden, y desde luego
no contaban con elementos que en su conjunto fueran idóneos como para
hablar de un derecho a la movilidad.
503Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 14 de julio de 2014.
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A mayor abundamiento, se tiene en cuenta que en el siglo pasado no existieron
ordenamientos en materia de movilidad o siquiera que aludieran a este término.
Fue ante la vigencia de la Ley de Transporte del Distrito Federal, publicada en
el Diario Oficial de la Federación con fecha 20 de diciembre de 1995,504 que en
fecha cinco de noviembre del año 2002 se publicó en la Gaceta Oficial del
Distrito Federal el Programa Integral de Transporte y Vialidad 2001-2006.505
Este instrumento fue emitido en el ámbito de un debate iniciado en principios
de ese año, entre autoridades locales, federales, diputados y partidos políticos,
donde se analizaban las causas de fondo que hacían difícil realizar los viajes
diarios de las personas, así como las soluciones a los problemas cotidianos del
congestionamiento en la ciudad.506
Dentro de este instrumento de planeación administrativa, se aludió que
perseguía como objetivo principal que el Gobierno del Distrito Federal en
materia de transporte y vialidad, dentro de un marco desarrollo sustentable,
garantizará la movilidad de las personas y los bienes a las regiones de la
Ciudad de México, así como facilitar la accesibilidad a su entorno urbano.507
504Ley que entró en vigor a partir del día siguiente a la fecha de su publicación en términos de su primer artículo transitorio. 505 Previsto en términos del artículo 20 de la misma Ley. 506FIMEVC, (Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal), Problemas de Movilidad en la Ciudad de México.Loc. Cit. 507 Cfr. PROGRAMA INTEGRAL DE TRANSPORTE Y VIALIDAD 2001-2007, p 8.
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Asimismo aludió que para su integración se obtuvo cuantitativa y
cualitativamente la demanda de movilidad de los habitantes de la Zona
Metropolitana del Valle de México, y que del análisis efectuado se derivó un
diagnóstico, en el cual se visualizaron los principales problemas para ofrecer a
los habitantes un sistema de movilidad más rápido, más seguro, menos
contaminante y con la mayor cobertura posible. Se señaló que a partir de lo
anterior, fueron planteadas las políticas, estrategias y acciones para el
mejoramiento de la movilidad en la Ciudad de México, contenidas en ese
instrumento.508
No obstante estas menciones, no se derivó el derecho a la movilidad con los
parámetros y alcances que le subyacen, ni que siquiera se tradujera en un
reconocimiento básico, pues no se establecían de ninguna forma los alcances
que corresponden a este término.
Precisamente, las acciones planteadas en ese instrumento, se enfocaban en
gran medida únicamente en lo que respecta a la adecuación del marco
regulatorio en materia de transporte y vialidad, a la infraestructura vial, así
como a la organización de los medios de transporte,509 sin contenerse un
508 Ídem., p 5. 509 Las acciones contempladas en dicho plan fueron las siguientes: 1) Adecuaciones y actualizaciones en el Marco Jurídico siguiente: a) Reglamento de Tránsito, b) Registro Público del Transporte c) Reglamento para el Servicio de Transporte de Pasajeros en el Distrito Federal, d) Reglamento para el Servicio de Transporte de Carga en el Distrito Federal, e) Reglamento de Estacionamientos, f) Elaboración del programa de Derechos de Vía del Distrito Federal, y g) Elaboración del manual de impacto vial. 2) En la Estructura Organizacional: a) Elaboración del Programa Rector de Transporte en la Zona Metropolitana del Valle de México, b) Creación de un Comité de Planeación Integral, c) Fomentar la coordinación del gobierno con los gobiernos delegacionales. 3) En infraestructura vial: a) Construcción de corredores estratégicos de transporte público, b) Construcción de 2 corredores turísticos y culturales, c) Construcción de un segundo nivel en Viaducto y Periférico, d) Conclusión del Eje 5 poniente, e) Construcción de 5 puentes
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auténtico enfoque orientado a la satisfacción de las necesidades de
desplazamiento de las personas.
Posteriormente en fecha 26 de diciembre de 2002 en la Gaceta Oficial de la
misma demarcación,510 fue publicada la Ley de Transporte y Vialidad para el
Distrito Federal, disposición que tampoco reconoció el derecho a la movilidad, y
de su objeto se aprecia que se centraba en la orientación tradicional reguladora
del transporte.511
La única referencia al término de movilidad se encontraba inmersa en una
acción preventiva, cuando se aludía que la Secretaría de Transportes y vehiculares, f) Construcción de 10 distribuidores viales, g) Construcción del Subcentro Urbano Ferrería, h) Construcción del Eje Troncal Metropolitano (Distribuidor Vial Zaragoza - Oceanía), i) Adecuaciones geométricas en intersecciones conflictivas, j) Adecuación de cruceros viales en la línea del Tren Ligero Taxqueña – Huipulco, k) Construcción de zonas para el uso seguro de la bicicleta, l) Repavimentación de la vialidad primaria y retiro de topes y m) Renovación de placas de nomenclatura. 4) Sistemas de Transporte: a) Renovación de transporte público operado por el gobierno (adquisición de trentes del metro y autobuses), b) Sustitución de 2 mil microbuses por 1 mil autobuses, c) Renovación de 10 mil taxis, d) Evaluación de nuevas tecnologías para el sistema de transporte e) Regulación del transporte de carga, f) Integración de la red operada por los organismos de transporte del Gobierno del Distrito Federal (STC-M, RTP y STE) g) Evaluación y mejoramiento de los servicios de transporte concesionado, h) Modernización y ordenamiento de los Centros de Transferencia Modal, i) Modernización de los sistemas de peaje en el Metro, j) Reestructuración del servicio de transporte para personas con discapacidad, k) Promoción y mejoramiento del transporte escolar y de personal, l) Mantenimiento y modernización de las instalaciones de los servicios de transporte del GDF (Metro, Tren Ligero y Trolebuses) l) Implementar un proceso de mejora regulatoria para el sector transporte, m) Mantenimiento de las condiciones mecánicas y de control de emisiones en vehículos automotores, n) Regulación de los estacionamientos, ñ) Proyecto coordinado del Tren Suburbano Buenavista-Hueheutoca, o) Reemplacamiento para transporte de pasajeros y carga, p) Implementación de programa a taxis, q) Implementación del seguro único de vehículos automotores. 510 Disposición que entro en vigor al día siguiente de su publicación en términos de su artículo Primero transitorio. 511 Como se abordará con mayor precisión el artículo 1 de esta disposición establecía que tenía por objeto regular y controlar la prestación de los servicios de transporte de pasajeros y de carga en el Distrito Federal en todas sus modalidades, así como el equipamiento auxiliar de transporte, sea cualesquiera el tipo de vehículos y sus sistemas de propulsión, a fin de que de manera regular, permanente, continua, uniforme e ininterrumpida se satisfagan las necesidades de la población; así como regular y controlar el uso de la vialidad, la infraestructura, los servicios y los elementos inherentes o incorporados a la misma, para garantizar su adecuada utilización y la seguridad de los peatones, ciclistas, conductores y usuarios.
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Vialidad debía preservar bajo su control, una red vial estratégica o corredores
viales que garantizaran la seguridad y movilidad de la ciudadanía, en caso de
alguna emergencia o acontecimiento natural o humano.512
No obstante a lo anterior al amparo del sistema de planeación administrativa en
la materia,513 en fecha 22 de marzo de 2010 fue publicado en la Gaceta Oficial
del Distrito Federal el Programa Integral de Transporte y Vialidad 2007-2012,
en el cual de mayor forma se planteó la visión del concepto de movilidad.
Precisamente la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal consideró
que este instrumento fue construido desde una visión más integral que la
normatividad en la materia de entonces, teniendo como objetivo principal que la
movilidad urbana fuera sustentable, incluyente y alternativa.514
Lo anterior es así, pues en ese instrumento se refirió que tenía como meta
cambiar la visión tradicional predominante que colocaba solamente en el centro
de las preocupaciones la dotación de transportes, de responder
prioritariamente a las necesidades del automóvil y a la construcción de
vialidades e infraestructuras, pretendiendo que a partir de ese momento estas
necesidades fueran abordadas desde la perspectiva de la movilidad, el
mejoramiento ambiental y el servicio a los usuarios y a la ciudadanía.515
512 En términos de su artículo 112. 513 De conformidad con su artículo 16. 514COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013,Op.Cit., 81. 515 Cfr. Gaceta Oficial del Distrito Federal, Décima Séptima Época, 22 de marzo de 2010, número 803 bis, p 19.
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El apartado 4.2. del propio plan, tuvo como denominación -Derecho a una
movilidad incluyente y hacia la sustentabilidad-, sin embargo en el mismo,
contrariamente a como lo sugiere la intitulación, no es reconocido el derecho a
la movilidad,516 sino que propiamente se reconoce lo que denomina como
“accesibilidad social a la ciudad” señalando que es un derecho que puede
favorecer la cohesión comunitaria y urbana, reconociendo entre sus tareas
fundamentales la implantación y desarrollo de políticas de transporte
incluyentes con especial atención a grupos vulnerables como población de
menores ingresos, personas con discapacidad, adultos mayores, mujeres y
niños.
De esta forma, lo que propiamente reconoce o cuando menos regula este
apartado, es la acepción del principio de accesibilidad en sus vertientes de
accesibilidad física, económica (asequibilidad) y de no discriminación; premisa
de la que se parte, para integrar programas de gratuidad y subsidio a grupos
vulnerables.
Dentro de este instrumento de planeación se establecieron cuatro Líneas
Estratégicas:
1. Impulso a la movilidad colectiva y disminución de emisiones
contaminantes por transporte público.
2. Derecho a una movilidad incluyente y hacia la sustentabilidad.
516 Contrario a lo que se expone, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos del Distrito Federal en Informe Especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011-2012, sostuvo que en ese Plan Integral, en su punto 4.4 se reconocía el derecho a la movilidad en el Distrito Federal, sin que esa circunstancia se advierta en términos de lo que se expone. Aserto visible a página 80 in fine, y 81 del informe de mérito.
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3. Transporte y su infraestructura para un nuevo orden urbano.
4. Modernización del servicio a usuarios, la gestión y eficiencia
tecnológica.517
De igual forma destaca que en este instrumento se refirió que: “la meta general
del presente gobierno en materia de transportes y vialidad, es avanzar
517 Al respecto cabe señalar que las acciones contempladas por dicha programación en base a las líneas de acción que señaló, fueron las siguientes: 4.1. IMPULSO A LA MOVILIDAD COLECTIVA Y DISMINUCIÓN DE EMISIONES CONTAMINANTES POR TRANSPORTE PÚBLICO: 1) Ampliación del Servicio del STC-Metro: Línea 12, 2) Sistema Metrobús: integración de hasta 10 corredores, 3) Corredor Cero Emisiones en Eje Central, 4) Corredor Cero Emisiones Eje 2 – 2A Sur, 5) Corredor Cero Emisiones Ampliación Eje Central, 6) Corredor Cero Emisiones Eje 3 Norte, 7) Corredores de Transporte Público Concesionado, 8) Tranvía de nueva generación, 9) Servicio Expreso de la RTP, 10) Redistribución de rutas de la RTP, Trolebús y otros servicios, 11) Aumento de la disponibilidad y número de los trenes del STC, 12) Incremento de la capacidad de traslado del Tren Ligero, 13) Renovación del parque vehicular de la RTP, 14) Implementación del Centro de Control del Servicio de la RTP. 4.2. DERECHO A UNA MOVILIDAD INCLUYENTE Y HACIA LA SUSTENTABILIDAD:15) Equidad para las mujeres en el transporte público, 16) Accesibilidad y equidad en el transporte para personas con discapacidad 17) Movilidad para personas de la tercera edad, 18) Transporte público para zonas de menores ingresos, 19) Subsidio a la movilidad en transporte público, 20) Accesibilidad peatonal, 21) Calles con integración de todas las formas de movilidad, 22) Zonas de tránsito calmado. 4.3. TRANSPORTE Y SU INFRAESTRUCTURA PARA UN NUEVO ORDEN URBANO: 23) Regularización del transporte público colectivo de pasajeros,24) Regulación del transporte de carga,25) Programa Integral del servicio de transporte público individual concesionado de pasajeros (taxi),26) Renovación de taxis,27) Reordenamiento de sitios y bases de taxis,28) Transporte escolar,29) Servicio de transporte escolar de la RTP,30) Movilidad en el Centro Histórico,31) Ciclotaxis del Centro Histórico,32) Movilidad en bicicleta,33) Sistema de bicicletas públicas Ecobici,34) Modernización de Centros de Transferencia Modal y creación de METROPLAZAS,35) Seguridad para usuarios, personal e instalaciones del Metro,36) Mejora de instalaciones, seguridad y servicio del Tren Ligero,37) Rediseño de estaciones de la Línea 1 del METROBÚS,38) Estacionamientos públicos subterráneos en la vía pública,39) Eje troncal metropolitano,40) Continuación del Segundo Piso del Anillo Periférico,41) Sistema vial norte,42) Sistema vial poniente,43) Vialidad surponiente,44) Camino Real Santa Fé,45) Sistema vial oriente,46) Modernización, puentes vehiculares y mantenimiento integral en el Circuito Interior. 4.4. SERVICIO A USUARIOS, GESTIÓN Y EFICIENCIA TECNOLÓGICA:47) Sistema integral de cobro y peaje para el transporte público, 48) Renovación de la tarjeta de circulación, 49) Registro y regulación de motocicletas y sus conductores, 50) Modernización informática, 51) Mejora de la gestión, control y administración de la información y documentación del transporte, 52) Depuración, actualización y seguridad del Registro Público del Transporte. Gaceta Oficial del Distrito Federal, Décima Séptima Época, 22 de marzo de 2010, número 803 bis, páginas 56-105.
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significativamente en la dotación de un sistema de transporte digno, eficiente,
seguro y con tecnologías de punta que permitan un menor impacto en el medio
ambiente metropolitano, promoviendo un sistema vial que posibilite la
disminución de los tiempos de desplazamiento y se implante equitativamente
en el territorio de la ciudad, impulsando una adecuada planeación en materia
de Transporte y Vialidad, que contribuyan de manera fundamental en una
mejor calidad de vida para todos los habitantes de la Ciudad y la metrópoli.”518
Lo anterior sin duda constituye un antecedente de los principios de
accesibilidad, calidad, seguridad y sustentabilidad, sin embargo también se
aprecia que cuanta aun con una reminiscencia conceptual que promueve el
sistema vial.
Del mismo modo, puede señalarse que las acciones y subprogramas derivadas
de las líneas de acción contempladas por este Programa de Transportes,
tampoco son suficientes como para satisfacer los elementos que sugiere el
concepto de movilidad, ni tampoco engloban los aspectos para vislumbrar que
con ellas puedan satisfacerse las necesidades de las personas en cuanto hace
a sus desplazamientos, pues únicamente tendieron a abarcar aspectos
específicos relacionados con los principios aplicables a la movilidad tales como
los de accesibilidad, calidad y multimodalidad, resultando casi inexistentes
acciones concretas que colmen los principios de sustentabilidad, eficiencia y de
participación social.
518 Cfr. Gaceta Oficial del Distrito Federal, Décima Séptima Época, 22 de marzo de 2010, número 803 bis, p 18.
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Sin la convergencia de todos los principios de la movilidad, el derecho queda
truncado e incompleto,519 por lo que no puede hablarse de un derecho
efectivamente reconocido hasta ese momento, ya que además este
instrumento tuvo una temporalidad limitada, y sin contar con instrumentos que
garantizaran su oponibilidad ante el Estado.
En ese sentido debe apreciarse que el hecho de que en los instrumentos de
planeación se integren acciones que resulten benéficas para que la movilidad
de las personas sea eficiente, desde luego no implica el reconocimiento de ese
derecho humano, y por ende no genera la obligación estatal de promover,
respetar, proteger y garantizar el derecho, sino que al contenerse esos
postulados en un instrumento de naturaleza como los de planeación
administrativa, circunscriben únicamente a la autoridad en la medida de sus
posibilidades a llevar a cabo las acciones contenidas en el mismo.
A continuación se analizarán los aspectos más relevantes de esa Ley que
sustentan la movilidad en la Ciudad de México.
3. Análisis de la Ley de Movilidad del Distrito Federal.
Como se ha visto, el Distrito Federal es una de las pocas ciudades en México
que cuenta con una legislación específica en materia de movilidad, a través de
519 Coincidentemente con lo señalado por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos del Distrito Federal en Informe Especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011-2012, p 83.
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la Ley de Movilidad del Distrito Federal, para ser publicada en la Gaceta Oficial
del Distrito Federal el 14 de julio de 2014.520
Esta disposición abrogó la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal. Si
se comparan de forma cuantitativa ambos ordenamientos, puede estimarse que
esta nueva Ley simplemente constituiría una reforma a la ley abrogada, puesto
que solo un 10% de los artículos se consideran cambios significantes en la Ley.
521
Como será ahondado en líneas subsecuentes, de entre los cambios
significativos se encuentran: a) El reconocimiento de la movilidad como un
derecho, y b) La inclusión de los principios reconocidos aplicables a la
movilidad urbana.
Este ordenamiento centra efectivamente su objeto en la satisfacción de las
necesidades de las personas como la acepción moderna de movilidad implica
en los términos vistos; sin embargo se advierte que se encuentra diseñada
para lograr ese objeto regulando básicamente a los medios de transporte, así
como a la utilización de la infraestructura asociada a éste, como aspectos
centrales, que de forma muy similar eran regulados en la abrogada Ley de
Transporte. 520 Esta Ley fue resultado de 25 iniciativas presentadas ante la Asamblea Legislativa del Distrito Federal en la materia, aprobada por la VI legislatura de dicho órgano legislativo en sesión ordinaria celebrada en fecha 29 de abril del año dos mil catorce. Cfr. ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL VI LEGISLATURA, Versión estenográfica de la sesión ordinaria celebrada el día 29 de abril de 2014. 521 De los 261 artículos que contiene esta Ley, 125 son nuevos, 123 son textos existentes pero con cambios y 13 artículos no fueron modificados, siendo que 58 artículos de los nuevos tuvieron cambios sólo de redacción. Véase: INSTITUTO DE POLÍTICAS PARA EL TRANSPORTE Y DESARROLLO MÉXICO, Para entender la nueva Ley de Movilidad del DF, ITDP México A.C., México, 2014, p 1.
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La Ley de Movilidad del Distrito Federal (LMDF) regula los siguientes aspectos:
1. La planeación en materia de vialidades y de transportes.
2. La señalización vial.
3. El uso de la infraestructura para el transporte.
4. La regulación de estacionamientos públicos y privados.
5. El transporte privado
6. El sistema de transporte público de pasajeros dentro de los que se
encuentran:
6.1 El transporte masivo a cargo de la Administración Pública del Distrito
Federal
6.2 El transporte colectivo concesionado
6.3 El transporte público de uso particular (TAXIS)
7. El transporte público de carga.
8. Aspectos relacionados con la educación en materia de transito vial.
9. Las infracciones y delitos por incumplimiento a la ley.
10. Las licencias, permisos y concesiones que se derivan de la ley.
11. El espectro competencial de las autoridades encargadas de vigilar el
cumplimiento de las materias reguladas por la Ley.
Como puede apreciarse, la Ley de Movilidad del Distrito Federal (LMDF), se
ocupa primordialmente de los medios de transporte y de su infraestructura, lo
cual implica que esta legislación no regule de forma integral a la movilidad,
desde una visión transversal que integre a todos los sectores que deben ser
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tomados en consideración, para asegurar plenamente la efectividad del
derecho que reconoce.
No resulta óbice a lo anterior, que en el artículo 10 de la Ley, se listen a
diversas autoridades administrativas como encargadas de su aplicación, tales
como: 1) Jefe de Gobierno, en su calidad de titular de la Administración Pública
local; 2) La Secretaría de Movilidad; 3) La Secretaría de Seguridad Pública; 4)
La Secretaría de Desarrollo Urbano; 5) La Secretaría de Medio Ambiente; 6) La
Secretaría de Obras y Servicios; 7) El Instituto de Verificación Administrativa, y
8) Las Delegaciones, en lo que compete a su demarcación, todas del Distrito
Federal.
Lo anterior es así, ya que no obstante de incluirse a las autoridades listadas
como responsables de la aplicación de la ley, las facultades que confiere este
ordenamiento, se centran prácticamente en la Secretaría de Movilidad, puesto
que se le otorgan 61 atribuciones, contra 20 de las Delegaciones, 6 a la
Secretaría de Seguridad Pública, 3 a la Secretaría del Medio Ambiente, y
ninguna a las Secretarías de Obras, de Desarrollo Urbano;522 siendo que
respecto de éstas últimas o se les efectúan menciones aisladas a lo largo de la
Ley, o se les refiere atendiendo a la programación administrativa que les
corresponde.
Esta circunstancia hace ver que este ordenamiento jurídico, no sea un
instrumento que se ocupe de regular a la totalidad de los elementos que
522ITDP MÉXICO, Para entender la nueva Ley de Movilidad del DF, ITDP México A.C., México, 2014, Op. Cit., 4.
Página | 398
inciden en la movilidad, ni se efectúa de forma multidisciplinaria, con un
enfoque transversal integral, ya que no se encuentran en este ordenamiento
legal, regulaciones concretas en materia de planeación del desarrollo urbano
como se verá en el presente capítulo.
Lo anterior, de ninguna manera implica que la LMDF sea una disposición
estéril, sin significado propio o de poca trascendencia; por el contrario, su
trascendencia radica básicamente en dos aspectos: 1) Reconoce a la movilidad
como un derecho de toda persona, y 2) Establece principios de la movilidad
urbana, que determinan el parámetro medible del derecho reconocido.
Precisamente se puede advertir que dentro de los postulados que se
encuentran inmersos en este ordenamiento legal como principios, se pueden
deducir acciones efectivas para el mejoramiento de la movilidad de las
personas, y con ello, incrementar su calidad de vida, así como de otras, que
pueden tener un impacto paralelo, como lo es el mejoramiento de las
condiciones medioambientales.
Además, su trascendencia radica en que este cambio regulatorio, puede
constituir la base, así como una referencia aplicada, para que sea efectuado un
reconocimiento nacional del derecho a la movilidad urbana, con los principios
que resulten suficientes para garantizar el mismo, como los que se contienen
en esta legislación, pues resultan coincidentes con los principios que han sido
construidos en congresos y normas supranacionales.
Página | 399
En ese sentido, la modificación basal de la Ley de Movilidad en el Distrito
Federal, radica precisamente el cambio de paradigma del transporte, y así
migrar y regular la nueva visión que plantea la movilidad, cambiando el centro
de atención respecto a la problemática de los desplazamientos en la ciudad,
pasando de una visión orientada a los medios de transporte como objeto de la
regulación, hacia una propiamente enfocada al derecho de las personas para
desplazarse en la Ciudad.
Esto se refleja en el objeto de esta Ley previsto en el artículo 1º y que consiste
establecer las bases y directrices para planificar, regular y gestionar la
movilidad de las personas y del transporte de bienes, señalando al efecto que
las disposiciones establecidas en esa Ley deberán asegurar el poder de
elección que permita el efectivo desplazamiento de las personas en
condiciones de seguridad, calidad, igualdad y sustentabilidad, que satisfaga las
necesidades de las personas y el desarrollo de la sociedad en su conjunto.523
De lo anterior, puede apreciarse que la Ley de Transporte y Vialidad, constituía
propiamente una base organizacional del sistema de transporte, así como del
uso de la infraestructura para la vialidad en el Distrito Federal; siendo por su
parte, que la nueva Ley de Movilidad en el Distrito Federal tiende a ser un
instrumento que centra su objeto en las personas, concretamente, en ser el
523 Este nuevo paradigma supera y modifica respecto de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal abrogada, que señalaba como su objeto regular y controlar la prestación de los servicios de transporte de pasajeros y de carga, el equipamiento auxiliar de transporte, regular y controlar el uso de la vialidad, la infraestructura, los servicios y los elementos inherentes o incorporados a la misma, para garantizar su adecuada utilización y la seguridad de los peatones, ciclistas, conductores y usuarios.
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instrumento que contenga los mecanismos necesarios para satisfacer sus
necesidades de desplazamiento, bajo parámetros cualitativos objetivos.
Así puede apreciarse que la nueva Ley de Movilidad para el Distrito Federal no
tiende meramente a definir la forma en que debe ser organizado el sistema de
transportación de personas, bienes y sobre la utilización de la infraestructura de
la vialidad, como en la forma en que lo efectuaba la otrora Ley de Transporte y
Vialidad para el Distrito Federal; sino que centra su objeto en la persona, para
satisfacer sus necesidades de desplazamiento propias, ya sea de individuos,
como de bienes.
3.1. El Derecho Humano a la movilidad conforme a la LMDF.
En los términos vistos, el objeto de la Ley de Movilidad en el Distrito Federal se
centra en la satisfacción de la necesidad del desplazamiento de las personas,
sobre el cual se fundamenta el hecho que resulta de mayor trascendencia en
esta disposición jurídica: el reconocimiento de la movilidad como un derecho
humano.524
524 Cabe destacar que este reconocimiento dentro del sistema jurídico mexicano es novedoso, pues no obstante de existir otras legislaciones a nivel local que se ocupan de regular a la movilidad, tales como la Ley de Movilidad y de Transporte del Estado de Jalisco o la Ley de Transporte para la Movilidad Sustentable del Estado de Nuevo León, se puntualiza que en éstas no se efectuó un reconocimiento en tal sentido, y como se ha visto, tampoco existe éste a nivel federal.
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Aunado a lo anterior, la movilidad como derecho se encuentra contemplada en
términos del artículo 5 de la Ley de Movilidad para el Distrito Federal,
disposición que al efecto establece lo siguiente:525
“…La movilidad es el derecho de toda persona y de la
colectividad a realizar el efectivo desplazamiento de individuos y
bienes para acceder mediante los diferentes modos de transporte
reconocidos en la Ley, a un sistema de movilidad que se ajuste a
la jerarquía y principios que se establecen en este ordenamiento,
para satisfacer sus necesidades y pleno desarrollo. En todo caso
el objeto de la movilidad será la persona…”
El reconocimiento de la movilidad como un derecho humano entraña una serie
de obligaciones a cargo de la autoridad, que le son exigibles por las personas
debido a que ahora no son sólo usuarias de los medios de transporte y su
infraestructura, sino, y sobre todo, sujetos de derechos.
De esta forma, ya no se le concibe al transporte como un servicio público de
carácter prestacional, cuya satisfacción queda a merced de la voluntad y
recursos de la autoridad,526 sino que se le conceptúa como un derecho integral
cuya satisfacción se encuentra a cargo de ésta.
525 Como se ha visto el reconocimiento de la movilidad urbana como un derecho humano, es innovador a nivel internacional ya que son pocos los países que en sus sistemas jurídicos la han contemplado como tal. 526CDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013,Op.Cit., p 67.
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El reconocimiento a la movilidad como un derecho de toda persona, en los
términos en que al efecto contempla el concepto previsto en la ley, implica que
ésta sea la fuente jurídica que lo constituye, al no existir ordenamiento superior
del cual se desprenda, siendo que del contenido íntegro del propio
ordenamiento jurídico, sea donde se establezcan los alcances y límites del
mismo, puesto que el mismo concepto contempla como parámetro, los
principios que en ese ordenamiento se establecen.
De esta forma, el reconocimiento del derecho a la movilidad en la LMDF, no
implica una simple enunciación conceptual que limite sus alcances a los
aspectos contenidos en el texto que como definición propone, sino que debe
comprender todos los elementos que de esa misma ley se desprendan, esto
es, todos los elementos normativos establecidos en el objeto, sus principios,
así como a las condiciones objetivas que señala para su funcionamiento
aludidas por esa disposición.
3.2 Análisis dogmático del derecho a la movilidad contemplado en la Ley
de Movilidad.
Para continuar con el análisis de la movilidad y de la Ley de Movilidad, resulta
conveniente efectuar el análisis dogmático del derecho a la movilidad
contemplado en la Ley que nos ocupa, bajo los alcances que el mismo
ordenamiento señala, para estar en posibilidad de advertir si constituye una
norma que pueda proteger de manera efectiva ese derecho que se ha ido
construyendo en los últimos años conforme a los criterios reconocidos
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internacionalmente; para lo cual, en principio se partirá del análisis de la base
conceptual del derecho reconocido, para después analizar los principios que
contempla, y finalmente señalar las medidas específicas y sistemas que
contempla para asegurar la efectividad del derecho reconocido.
La Ley contempla el derecho a la movilidad a pesar de no hacerlo de forma
precisa, tal y como se observa al leer el objeto de la propia Ley, ya que la
misma regula el desplazamiento en la ciudad tanto de personas como de
mercancías, siendo que el legislador omitió efectuar el distingo de una distinta
composición verbal que pudiera hacerse de un derecho de movilidad, como es
el caso de la laboral, educativa, humana, etcétera.
En los términos analizados en el capítulo II, el derecho a la movilidad implica,
en un sentido amplio la prerrogativa de toda persona de tener desplazamientos
efectivos, bajo los reconocidos principios de: disponibilidad, accesibilidad,
calidad, seguridad, sustentabilidad; adicionalmente la Ley de Movilidad del
Distrito Federal señala otros principios como los de multimodalidad, resiliencia,
participación ciudadana e innovación tecnológica, todos los cuales son
analizados de forma particular en el presente capítulo.
En cuanto hace al sujeto activo del derecho a la movilidad la Ley define que el
titular del derecho es aquel que puede exigir su cumplimiento, es de precisar
que la redacción que lo conceptúa señala que es un derecho que atañe a toda
persona, siendo que naturalmente esa extensión encuentra una limitante
derivada del ámbito de aplicación territorial de la propia ley, por lo que al ser de
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carácter local, circunscribe ese derecho a favor de las personas que se
encuentran dentro de la demarcación territorial a la que se dirige, esto es, a las
personas que se encuentran dentro del Distrito Federal.
Asimismo, se hace notar que se refiere a toda persona en lo individual, como
de forma colectiva, lo cual tiene como consecuencia que la exigibilidad del
cumplimiento de ese derecho pueda efectuarse de esas mismas formas,
individual o colectivamente, esto es, su eficacia puede ser medible y exigible
por los medios de impugnación específicos que se contemplan en el sistema
jurídico, de ambas formas, atento a esa extensión subjetiva.
El sujeto pasivo del derecho son autoridades del Distrito Federal, las cuales
se mencionaron anteriormente.
El objeto del derecho a la movilidad consiste en que las personas puedan
realizar el efectivo desplazamiento de individuos y bienes para acceder
mediante los diferentes modos de transporte reconocidos en la Ley, a un
sistema de movilidad que se ajuste a la jerarquía y principios que se establecen
en el propio ordenamiento, esto, para satisfacer sus necesidades y pleno
desarrollo, destacando en todo caso que el objeto de la movilidad será la
persona.
De esta acepción, se obtienen se desprende que:
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1) Las personas deben estar en aptitud de realizar desplazamientos
efectivos. Es decir, la posibilidad de desplazarse dentro de los distintos
puntos de la ciudad, dicho en otras palabras, que se encuentren en
aptitud de trasladarse a fin de acceder a los bienes, servicios y
oportunidades que ofrece la Ciudad.527
2) Las personas deben estar en posibilidad de acceder a los diferentes
modos de transporte establecidos en la Ley. Es decir, las personas
deben estar posibilitadas materialmente de tener una elección viable del
medio de transporte que estimen más satisfactorio conforme a sus
necesidades propias, esto es, que estén en posibilidad de tener una libre
elección que no se encuentre marginada por factores o barreras
económicas o materiales528
3) Los modos de transporte deben de cumplir con la jerarquía y principios
contenidos en la ley, lo cual propiamente constituye las condiciones
objetivas de los medios de transporte. En este caso, se aprecia que la
variedad de medios de transporte que se encuentren sujetos a la
regulación estatal, deben de cumplir con condiciones objetivas, que
brinden a las personas un estándar de calidad, seguridad y confort
adecuado, esto en los términos que al efecto prevea el ordenamiento. 527 Como lo prevé el párrafo primero del artículo 6 de la Ley en estudio, además que debe ser de una forma tal, que no existan obstáculos o barreras que conforme a la propia naturaleza del medio de transporte que se trate, y de la infraestructura asociada a éste, pueda implicar en una alteración de su fluir de forma tal que resulte en ineficaz al deparar un perjuicio en el tiempo de desplazamiento y con ello representar un demerito en la calidad de vida de las personas. 528 Este elemento que de la misma forma se encuentra contemplado artículos 1, párrafo segundo y 6 párrafo primero de la propia Ley de Movilidad, de los que se desprende que ese ordenamiento deberá asegurar el poder de elección de las personas, así como de proporcionarles los medios necesarios para tengan la libertad de elección.
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4) Lo anterior debe de dar como resultado que sean satisfechas las
necesidades de las personas y su pleno desarrollo. Se observa que
esta porción normativa que alude que en todo caso el objeto de la
movilidad es la persona, por técnica jurídica puede considerarse que es
un enunciado tautológico, debido a que al hablarse de un derecho
humano, debe entenderse que todas las acciones y medidas que se
efectúen a su amparo, son precisamente destinadas a la satisfacción de
las necesidades de la persona; sin embargo como ha quedado visto, su
inclusión resulta propicia ante el precedente normativo en la materia, en
el que únicamente tendía a ordenar a los medios de transporte y su
infraestructura, constituyendo un instrumento de mera organización.
Los elementos descritos deben estar dispuestos de forma tal, que debe dar
como resultado que sean satisfechas las necesidades de las personas, para su
desarrollo.
Como se ha hecho mención, la satisfacción de las necesidades de
desplazamiento de las personas, constituye el objeto per se del derecho
reconocido; sin embargo, también es destacable que la simple satisfacción de
las necesidades de desplazamiento de las personas, por si no satisface los
requerimientos de las personas en materia de movilidad urbana, pues al efecto,
los medios de transporte deben cumplir con cualidades específicas, así como
las vías de comunicación asociadas a ellos, además de que la actividad del
desplazamiento no debe generar otra serie de efectos nocivos que puedan
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menoscabar la calidad de vida de las personas; aspectos que son tutelados
bajo los principios que refiere la propia ley.
3.3 Principios del Derecho a la Movilidad reconocidos en la LMDF y su
aplicación.
A lo largo del articulado de la Ley de Movilidad para el Distrito Federal se
establecen condiciones y principios específicos que deben ser cumplidos en
torno al derecho reconocido a la movilidad, los cuales constituyen precisamente
el contenido mínimo que el derecho reconocido tiene en términos de esa
disposición jurídica, puesto que son los alcances que al efecto dispone en
términos del artículo 5 de la misma ley conforme a lo analizado previamente. 529
De la lectura de la Ley se desprenden diez principios,530 los cuales se
jerarquizan en virtud de la Ley de Movilidad del D.F., uso de la infraestructura
vial denominada como jerarquía de movilidad, a la cual deben ajustarse todas
las acciones y la planeación de la movilidad. Estos principios son los
siguientes:
1) Seguridad;
529 Primordialmente estos principios se desprenden de lo dispuesto por los artículos 1, párrafo segundo, 7 y 37 de la LMDF. El primero de los preceptos en mención, alude a las condiciones en que debe ser realizado el desplazamiento de las personas, el segundo, a los principios que debe observar la Administración Pública al diseñar e implementar las políticas, programas y acciones públicas en materia de movilidad, y finalmente, el tercero, a los criterios que deben observarse en la planeación de la movilidad contenida en programas de la administración pública local. 530 La estructuración de los principios que enumera a LMDF en mayor medida se encuentra basada en las condiciones mínimas del derecho a la movilidad que han sido analizadas, siendo que además incluye otros principios referidos tanto a estrategias aplicadas para el mejoramiento de la movilidad, como a directrices para la actuación de la administración pública.
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2) Accesibilidad;
3) Eficiencia;
4) Igualdad;
5) Calidad;
6) Resiliencia;
7) Multimodalidad;
8) Sustentabilidad y bajo carbono;
9) Participación y corresponsabilidad social, y
10) Innovación tecnológica.
Asimismo, se advierte que el reconocimiento de principios que se contienen en
la LMDF, es una construcción en torno al contenido mínimo del derecho de
movilidad, en la cual precisamente se contienen extractos de los postulados
que al respecto se han vislumbrado en el foro internacional en torno al
contenido de ese derecho.531
De lo anterior, se considera que los verdaderos alcances del derecho a la
movilidad reconocido en la LMDF, no se contienen en el listado que se
proponen como principios de la movilidad, sino que se encuentran dispersos a
lo largo de la propia disposición, mismos que le dan el sentido a ese
reconocimiento legal.
531 Al respecto el Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo México, (ITDP México) ha considerado que de los diez principios que contiene la LMDF, cinco (seguridad, accesibilidad, igualdad, calidad y sustentabilidad) tienen un enfoque de derechos de acuerdo con el Informe Especial de la CDHDF, y los otros cinco (eficiencia, resiliencia, multimodalidad, participación social e innovación tecnológica) tienen más que ver con mecanismos para hacer valer esos derechos bajo un enfoque de operación y gestión pública. Cfr. ITDP MÉXICO, Para entender la nueva Ley de Movilidad del DF, ITDP México A.C., México, 2014, p 4.
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Asimismo, se advierte en forma preliminar que la manera de nombrar a los
principios que reconoce la LMDF es una construcción estructural propia de este
ordenamiento, por lo que la denominación de estos principios varía con la
efectuada y categorizada como del contenido mínimo del derecho a la
movilidad que han sido estudiados en el capítulo segundo del presente, sin
embargo se destaca en su análisis, el contenido coincidente.
También se advierte en forma preliminar que tanto la redacción de los
principios, como su categorización y estructuración no necesariamente es la
más adecuada, pues como se analizará no se constriñe al contenido esencial
de cada principio, puesto que en veces se emplean expresiones tautológicas.
Ante este panorama a continuación, se analizarán cada uno de los principios
reconocidos en la LMDF, relacionándolos con las disposiciones que se
encuentran vinculadas al aseguramiento de ese derecho, conforme a la
actualidad normativa y la realidad imperante en el Distrito Federal, sin la
intención de plantear únicamente las novedades normativas de la LMDF, sino
que destacar en su conjunto los preceptos que se constituyen como
herramientas que garantizan el respeto al derecho reconocido y la situación
actual de la movilidad en el Distrito Federal.
3.3.1 Accesibilidad.
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Este principio se encuentra previsto y definido en la fracción II del artículo 7 de
la LMDF, el cual señala lo siguiente:
“Artículo 7.- La Administración Pública al diseñar e implementar las
políticas, programas y acciones públicas en materia de movilidad,
observarán los principios siguientes:
[…]
II. Accesibilidad. Garantizar que la movilidad esté al alcance de
todos, sin discriminación de género, edad, capacidad o condición, a
costos accesibles y con información clara y oportuna”
Como se aprecia, este principio contiene diversos elementos que lo conforman,
mismos que pueden catalogarse en diversos subprincipios de conformidad a lo
que se analizó en el capítulo segundo del presente, de lo cual resultan los
siguientes:
1) La movilidad debe estar al alcance de todos.
2) Sin discriminación de género, edad, capacidad o condición.
3) A costos accesibles, y
4) Con información clara y oportuna.
Por su especificidad, a continuación se analiza cada subcomponente se analiza
de forma particular.
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1) Movilidad al alcance de todos.
En lo que respecta a la porción normativa que alude a que la movilidad debe de
estar al alcance de todos, en principio se aprecia que es un postulado
demasiado general, ya que no puede apreciarse con claridad a que se refiere el
legislador con que deba estar al alcance de todos, máxime que se aprecia que
los otros elementos que contiene la definición son de carácter enunciativo y no
descriptivo, sin que ello implique una limitación, pues precisamente este primer
enunciado deja la posibilidad que racionablemente se le pueda utilizar para
concebir aquellos elementos que contribuyan a hacer que la movilidad se
encuentre al alcance de toda persona.
En ese sentido, es de advertirse que de los demás principios que alude la
LMDF, no existe ninguno que se refiera al principio de disponibilidad aplicado a
la movilidad, que se centra en la suficiencia de los componentes del sistema de
movilidad,532 dicho en otras palabras, este principio se encuentra relacionado
con el la oferta de los medios de transporte, con la infraestructura y espacios
públicos suficientes.
532Precisamente, en los términos que se han visto en el capítulo segundo del presente, el principio de disponibilidad se refiere a que existan en cantidad suficiente para todas las personas, de los componentes que integran el sistema de movilidad, tales como la diversidad de modalidades de transporte, de infraestructura vial y de apoyo, y de espacios públicos, con modos alternativos para desplazarse, y con áreas reservadas a las y los peatonesCDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013,Op.Cit.,p 37.
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Los medios de transporte que se conciben en la LMDF, se encuentran
clasificados en la siguiente forma:533
1. Servicio de Transporte de Pasajeros, que a su vez contempla:
1.1 Servicio público: a) Masivo; b) Colectivo; c) Individual, y d) Ciclotaxis;
1.2 Servicio mercantil: a) Escolar; b) De personal; c) Turístico; y d)
Especializado en todas sus modalidades
1.3 Privado: a) Escolar; b) De personal; c) Turístico; d) Especializado en
todas sus modalidades; y e) Seguridad Privada.
1.4 Particular
2. Servicio de Transporte de Carga, que a su vez contempla:
2.1 Público: a) Carga en general; y b) Grúas de arrastre o salvamento.
2.2 Mercantil: a) De valores y mensajería; b) Carga de sustancias tóxicas
o peligrosas; c) Grúas de arrastre o salvamento; y d) Carga
especializada en todas sus modalidades.
533 Conforme a lo dispuesto en los artículos 56 y 57 de la LMDF.
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2.3 Privado: a) Para el servicio de una negociación o empresa; b) De
valores y mensajería; c) Carga de sustancias tóxicas o peligrosas; d)
Grúas de arrastre o salvamento; y e) Carga especializada en todas sus
modalidades.
2.4 Particular
A los anteriores medios, desde luego debe de agregarse los medios de
transporte no motorizados, como el uso de la bicicleta y los recorridos
peatonales.
En cuanto hace al transporte público existen primordialmente dos tipos de
ofertas. La primera la constituye el servicio de servicio de transporte
concesionado el cual a su vez se clasifica en:534 1) Corredores (sistema de
corredores viales)535; 2) Colectivo (Autobuses medianos, Microbuses y los
conocidos como peseros); 3) Individual (TAXIS); 4) Metropolitano,536 y 5.
Carga.
534 En términos del artículo 85 de la LMDF. 535 En términos de los artículos 9, fracción XXIV y 86 la de la LMDF, el corredor de transporte es el medio de transportación público de pasajeros colectivo concesionado, con operación regulada, controlada y con un recaudo centralizado, que opera de manera preferencial o exclusiva en una vialidad, total o parcialmente confinados, que cuenta con paradas predeterminadas y con una infraestructura para el ascenso y descenso de pasajeros, terminales en su origen y destino, con una organización para la prestación del servicio con empresas privadas. 536 Considerado como aquel que presta servicio en el Distrito Federal y su ruta se extiende fuera de éste, o viceversa, siendo fundamentalmente las zonas conurbadas.
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La segunda oferta, la conforma el transporte público proporcionado
directamente por la Administración Pública del Distrito Federal a cargo de los
siguientes organismos:537
A. El Sistema de Transporte Colectivo “Metro”, Organismo Público
descentralizado que opera el transporte masivo de trenes
interurbanos en la ciudad.
B. El Servicio de Transportes Eléctricos del Distrito Federal, que opera
medios de transporte con funcionamiento a base de energía
eléctrica, fundamentalmente trolebuses.
C. La Red de Transporte de Pasajeros del Distrito Federal (RTP),
Organismo Público Descentralizado, que opera un servicio de
transporte en autobuses que funge como alimentador de los sistemas
masivos de transporte,
D. El Sistema de Corredores de Transporte Público de Pasajeros del
Distrito Federal “Metrobús”, Organismo Público Descentralizado de la
Administración Pública del Distrito Federal, que opera corredores de
autobuses masivos BRT.
E. El Sistema de Transporte Individual en Bicicleta Pública,538 como un
componente complementario del transporte público.539
537 De conformidad a lo previsto por el artículo 78 de la LMDF.
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Como se advierte, existen diversos modos de transporte que se prevén pueden
operar en el Distrito Federal, con objeto de que sea garantizado a las personas
una oferta suficiente, por lo que la diversidad puede ser adecuada. Sin
embargo, la problemática no radica en la diversidad, sino en la suficiencia y
cobertura de la diversidad de medios de transporte, pues ante la insuficiencia
de los medios de transporte se traduce en una caótica operación.
En lo que respecta a la infraestructura con la que cuenta el sistema de
movilidad en el Distrito Federal, se calcula que existen aproximadamente
251.79 km de líneas de STC Metro y Tren Ligero; 161.9 km de carriles
exclusivos para la circulación del transporte público; 10,403.44 km de red vial
de tránsito mixto, por la que circulan 108 rutas con 1,234 ramales de transporte
público2; 45 Centros de Transferencia Modal (CETRAM), y una red de 268
cicloestaciones de ECOBICI.540
Se tiene registro que en la Zona Metropolitana del Valle de México el 29% del
total de viajes diarios (alrededor de 6.3 millones) se realizan en automóvil
privado y el 60.6% en transporte público concesionado de baja capacidad
(microbús, combis, autobús suburbano y taxi); sólo un 8% se realiza en
sistemas integrados de transporte público masivo (Metro, Metrobús, Tren ligero
538 Implementado y conocido como ECOBICI, cuya existencia se encuentra contemplada en el artículo 79 de la LMDF. 539 Los últimos gobiernos del Distrito Federal han realizado acciones para ofertar más transporte tales como la construcción de la Línea 12 del Metro, la implementación de cuatro líneas de Metrobús y los Corredores Cero Emisiones a cargo del Sistema de Transporte Colectivo, la modernización de corredores de transporte público colectivo concesionado y la implementación del programa ECOBICI. Véase: Programa Integral de Movilidad, p 76. 540 Programa Integral de Movilidad, p 70
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y Trolebús) y un 2.4% en bicicleta y motocicleta,541 lo cual se representa de la
forma siguiente: 542
Nota: No se contemplan los desplazamientos a
pie.
Como puede apreciarse, de la oferta de transporte que tienen los habitantes de
la Ciudad de México, existe un predominio abrumador en el uso del transporte
público de baja capacidad, mismo que es proporcionado por los particulares
bajo la figura de la concesión de transporte colectivo en su modalidad de
sistemas de corredores viales concesionados, microbuses y vagonetas, así
como transporte público individual como lo son los taxis.
541 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 42. 542 El transporte público más utilizado en el primer tramo de viaje es el colectivo concesionado con una participación del 40% del total de los viajes diarios del DF, seguido por el STC Metro con 12.5%. Programa Integral de Movilidad, p 69.
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
100
Automovil ParZcular
Transporte público baja capacidad
Transporte publico masivo
Bicicleta y Motocicleta
Reparto Modal en la ZMVM
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Al efecto, cabe destacar que esa elección no guarda relación con la calidad del
servicio que es proporcionado a los usuarios, por el contrario, los transportes
públicos de baja capacidad concesionados a los particulares, son los que
mayores problemáticas se les aquejan.
El Consejo de Evaluación del Desarrollo del Distrito Federal, identificó las
siguientes problemáticas asociadas al transporte público concesionado:
a) El servicio es deficiente;
b) Hay un nivel muy alto de irregularidades en trámites y operación de
paraderos y lanzaderas;
c) Existe desorden en las rutas y ramales;
d) El transporte concesionado compite por el pasaje, lo que provoca
accidentes y que el tránsito sea caótico;
e) Las unidades se encuentran en mal estado de las unidades (la mayoría
son de principios de la década de 1990), y
f) La falta de capacitación de los operarios.543
Todos estos factores, hacen que el servicio de transporte público concesionado
sea considerado de baja calidad, no obstante, es la opción más utilizada en los
desplazamientos en la ciudad.
543PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal,Op. Cit., p 28.
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Asimismo, conforme a los datos citados, se tiene en cuenta que en segundo
lugar la elección de la población se centra en el uso de automóvil particular, y la
tendencia de su uso año con año va en aumento, aspecto que representa una
problemática agravada puesto que como se ha visto, ocupa la mayoría de la
superficie de rodamiento disponible, lo que genera múltiples efectos colaterales
que terminan en generar problemáticas de movilidad y de contaminación
medioambiental. La estadística y análisis del uso indiscriminado del automóvil
en el Distrito Federal, se aborda al analizar el principio de sustentabilidad, sin
embargo es factor a considerar en el principio que se analiza, pues de igual
forma revela la falta de oferta y diversidad de modos de desplazamiento
disponibles.
A estos factores, se debe sumar los antecedentes del desarrollo de los medios
de transporte en el Distrito Federal, que como se ha analizado previamente,
han dado como resultado que actualmente en las calles se encuentren
prestando servicio público, en su mayoría unidades de baja capacidad, siendo
que el desarrollo de los medios masivos es aún incipiente, pues se tiende a la
sustitución de aquellas.
Efectivamente, los datos en mención revelan que en el Distrito Federal no
existe la suficiente oferta de transporte masivo, y que la oferta de transporte es
de baja calidad. Sobre esto se ha diagnosticado en el país que los problemas
de movilidad se vinculan con un frágil, anticuado y limitado sistema de
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transporte de baja capacidad, concesionado a particulares y sin incentivos para
modernizarse.544
Conforme a lo anterior, se advierte que no obstante que el ordenamiento
jurídico que prevé que sea asegurado a las personas en el Distrito Federal de
transporte suficiente y disponible, en la operación, ocurre otra cosa muy
distinta, no existe una oferta suficientemente adecuada de transporte público
masivo, ni de otros medios de transporte que hagan cambiar a las personas su
elección de desplazamiento hacia una que satisfaga en mejor medida sus
necesidades. La LMDF implementa al Sistema Integrado de Transporte Público
(SITP), como una de sus apuestas para cambiar el paradigma en la prestación
del servicio de transporte público en la Ciudad, mismo que se reseña con
mayor amplitud en el análisis del principio de multimodalidad.
De esta forma se advierte que existe un camino por recorrer para que en el
Distrito Federal no sea vulnerado el principio de accesibilidad en la vertiente
que se analiza, el cual se traduce en ampliar la demanda de transporte hacia
toda la población, esperando que el nuevo modelo de integración SITP cumpla
con este propósito.
“De esta forma los resultados que se obtengan se contrastarán con la
oferta disponible de los servicios de transporte e infraestructura vial,
motivando en el corto, mediano y largo plazos el diseño e implementación
544 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015.Loc. Cit.
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de proyectos que sean necesarios para el bienestar de la población y la
preservación del medio ambiente.”545
2) Sin discriminación de género, edad, capacidad o condición.
En lo que respecta a la porción normativa del principio de accesibilidad que
alude a que debe ser sin discriminación de género, edad, capacidad o
condición, se considera que guarda identidad con el contenido mínimo de
accesibilidad aplicado al derecho humano a la movilidad, en su subcomponente
de no discriminación.
Cabe acotar que dentro del diverso principio denominado como de igualdad por
la misma LMDF, se incluye el régimen de protección a las personas con
discapacidad, por lo que para seguir con el orden, el análisis de este aspecto
se realiza cuando se aborda ese principio.
Ahora bien, conforme a lo reseñado en el capítulo segundo del presente, dentro
del subcomponente de no discriminación también se alude a que el acceso al
sistema de movilidad no debe basarse en motivos de raza, color, sexo, idioma,
religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición por lo que debe ser
incluyente,546 dicho en otras palabras conforme a este principio, la utilización de
los componentes del sistema de movilidad debe ser accesible a toda persona
545Asamblea Legislativa del Distrito Federal VI Legislatura, Versión Estenográfica de la Sesión Ordinaria Celebrada el día 29 de Abril de 2014, p 31. 546CDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013,Op.Cit.,p 37.
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con independencia de sus motivaciones subjetivas, lo cual se convierte en un
absoluto que se estima que no requiere de acciones instrumentales de la
Administración Pública, más que de velar y asegurarse que esto se cumpla por
las personas operarias.547
3) Movilidad a costos accesibles.
Esta porción normativa del principio en estudio, se traduce en la accesibilidad
económica de la movilidad a las personas, esto es, se identifica con la acepción
de la asequibilidad del transporte, que como ha sido estudiado, involucra una
protección ante la eventual carga desproporcionada que podría implicar la
realización de algún derecho, que para el caso, los costos y cargos directos e
indirectos asociados con el ejercicio del derecho a la movilidad no deberán
comprometer ni poner en riesgo el ejercicio de otros derechos,548 esto es, los
costos de la movilidad no deben ser inaccesibles a las personas, o establecidos
en forma tal que el ejercicio del derecho pueda ser ilusorio o
desproporcionadamente gravoso.
Sobre este aspecto, es importante considerar que la mayoría de las personas
usuarias del transporte público en el Distrito Federal, son familias de bajos
ingresos, quienes destinan en promedio el 18% de sus ingresos a
547 De conformidad con el párrafo tercero del artículo 80 de la LMDF, establece que los prestadores del servicio público de transporte de pasajeros y de carga, están obligados a otorgar el servicio a cualquier persona, por lo que únicamente podrán negar el servicio por causas debidamente justificadas de acuerdo a lo que se establezca en el reglamento 548 CDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013, Op.Cit., p 38.
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trasladarse.549 El gasto en el transporte es la segunda variable en la que los
hogares ocupan sus ingresos, sólo por debajo del rubro de alimentos, bebidas
y tabaco, representando en promedio el 18.5% del ingreso neto total
monetario.550
Es el caso que la LMDF establece que para el caso del servicio de transporte
público, los usuarios están obligados a realizar el pago de acuerdo a las tarifas
que establezca y publique la administración pública, mismas que al efecto
establece el Jefe de Gobierno del Distrito Federal en todas las modalidades de
transporte público.551
Para su establecimiento en el caso del transporte ofertado por la administración
pública, así como el del transporte concesionado deben considerarse diversos
factores económicos, en su caso, la opinión del organismo de transporte que
preste el servicio, la partida presupuestal que a dichos organismos se les
asigne en el Presupuesto de Egresos, el diagnóstico que presenten los
organismos de transporte, los concesionarios y los demás prestadores de
servicio público sobre los costos directos e indirectos que incidan en la
prestación del servicio.552
Como se aprecia, las reglas definidas para el establecimiento de la tarifa
generalizada del transporte poco aluden a las condiciones económicas de los
549 PUEC-UNAM, Diagnóstico y Proyecciones de la Movilidad del Distrito Federal 2013-2018, citado en Programa Integral de Movilidad. 550 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 40. 551 Conforme el art 164 de la LMDF. 552 Cfr. Artículo 165 de la LMDF.
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usuarios, aspecto que al dejarse de lado hace el subprincipio en estudio sea
vulnerable, al no tomar en consideración a las personas que necesitan el
servicio de transporte.
Lo anterior, se estima sin perjuicio de las tarifas diferenciadas que al efecto se
encuentran reguladas en la misma ley. A mayor ahondamiento el artículo 167
de la LMDF establece que el propio Jefe de Gobierno tomando en cuenta las
circunstancias particulares de los usuarios, las situaciones de interés general,
la conveniencia de eficientar o acreditar el servicio de transporte público, puede
autorizar el establecimiento de: a) Tarifas especiales;553 b) Tarifas
promociónales;554 c) Tarifas preferenciales,555 y d) Exenciones del pago de
tarifa.556y557
Precisamente, el establecimiento de tarifas diferenciadas atiende a una
situación especial, ya sea por la condición de un grupo de personas, la
novedad del servicio o por causas de fuerza mayor, sin embargo se insiste que 553 La cual conforme a la fracción XCII del artículo 9 de la LMDF, es el pago unitario a un precio menor que realizan los usuarios por la prestación del servicio de transporte de pasajeros autorizado por eventos de fuerza mayor. 554 Prevista como el pago unitario a un precio menor que realizan los usuarios que será autorizado para permitir que los usuarios se habitúen a un nuevo servicio de transporte. Conforme a lo preceptuado en la fracción XCIII del artículo 9 de la misma ley. 555 Concebida en términos de la fracción XCI del artículo 9 de la misma ley, como el pago unitario a un precio menor que realizan los usuarios por la prestación del servicio de transporte de pasajeros que será autorizado tomando en cuenta las condiciones particulares de grupos específicos de usuarios. 556 Las cuales operan en el transporte público de pasajeros colectivo, a favor de las niñas y niños menores de cinco años, mientras que en los sistemas de transporte masivo, así como a los adultos mayores de sesenta años, conforme al propio artículo 167. 557 Con anterioridad a la emisión de la LMDF, la Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores en el Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 7 de marzo del 2000, contemplaba en su artículo 38 el derecho a obtener tarifas preferenciales o exenciones de pago al hacer uso del servicio público de transporte. Última reforma a la Ley publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 18 de diciembre de 2014. 29 Ley de los Derechos de las Personas Adultas Mayores en el Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 7 demarzo de 2000; última reforma publicada el 5 de diciembre de 2008, artículos 37-39.
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el parámetro en el establecimiento de la tarifa general a los usuarios debe
ordenarse como derivado de un estudio de factibilidad económica, inclusive
diferenciado por regiones de la ciudad lo cual permitiría el aseguramiento del
principio de accesibilidad económica basado en un parámetro equitativo.
Se ha reconocido que en los transportes públicos propios del Distrito Federal
(colectivo y masivo), no existen esquemas tarifarios que consideren las
distancias de los viajes, costos por transbordos u otras consideraciones que
permitan balancear la política social con la eficiencia operativa y la calidad del
servicio,558 a diferencia de lo que si acontece por ejemplo en el Tren Suburbano
que conecta al norte del Distrito Federal con el Estado de México, donde se
establecen tarifas en base al trayecto del viaje.559
Para garantizar la efectividad de este principio, la estructura tarifaria y la misma
tarifa deben responder a criterios de equidad social, no solo al costo técnico de
la operación,560 esto es, deben de considerarse todas las variantes posibles
para la integración de la tarifa general, así como considerar las variables
propias del desplazamiento en particular, como lo es la distancia del viaje, para
que exista una accesibilidad económica y también proporcional.
4) Movilidad con información clara y oportuna.
558 Sandra Serrano y Daniel Vázquez, citado en Op.Cit.CDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013, p. 38. 559 En ese medio de transporte el costo del viaje corto de 0 a 12.8 Km es de $6.50 pesos, siendo que el de viaje largo de 12.9 a 25.6 Km es de $15.50 pesos. Fuente: http://www.fsuburbanos.com/secciones/operacion/costo_viaje.php 560ITDP MÉXICO, Para entender la nueva Ley de Movilidad del DF, ITDP México A.C., México, 2014, Op. Cit., p 4
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La porción normativa del principio de accesibilidad de la movilidad con
información clara y oportuna, de conformidad a lo estudiado básicamente
consiste en la posibilidad de solicitar, recibir y difundir información respecto al
derecho a la movilidad.
Bajo esa perspectiva puede advertirse que el subprincipio de información en el
ejercicio del derecho a la movilidad, la puede constituir toda aquella relacionada
con los componentes del sistema de movilidad, desde la estadística, hasta la
generada en el momento del desplazamiento que resulte suficiente para la
toma de decisiones informadas.
En ese sentido, a lo largo de la LMDF se establecen en forma dispersa reglas
que tienen que ver con la información que debe estar disponible a las personas
en materia de movilidad.
En principio se destaca la información que debe proporcionarse para la toma
de decisiones en sus desplazamientos cotidianos. Esto se ve reflejado cuando
en la LMDF se establece un servicio de información al usuario, el cual debe dar
cuenta de los diferentes modos de transporte para garantizar una eficiente
toma de decisiones de movilidad cuya planeación de los procesos para el
funcionamiento corresponde coordinar y en su caso ejecutar a la Secretaría de
Movilidad.561
561 Conforme al artículo 222 de la LMDF.
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Asimismo se establece un servicio de información vial y de transporte público,
que debe operar a través de medios electrónicos, de comunicación y de
manera directa a la ciudadanía, que persigue el objeto de que los ciudadanos
tomen decisiones oportunas e informadas respecto a sus desplazamientos
cotidianos,562 información que debe comprender la relativa al desarrollo de
manifestaciones, actos o circunstancias que alteren de forma momentánea,
transitoria o permanente la vialidad, junto con la propuesta de alternativas para
el tránsito de las personas o vehículos.563
También puede afirmarse que dentro de la información que resulta necesaria
ser divulgada a las personas, en también aquella que les brinde una conciencia
social y de su entorno físico que les lleve a una toma de decisiones asertivas,
aspecto que se encuentra relacionado con la divulgación de la cultura en
materia de movilidad.
Al efecto, la LMDF señala que la Secretaría de Movilidad, con las
dependencias y entidades correspondientes, impulsará la vinculación con el
sector social y privado para el diseño e instrumentación de programas de
educación vial y campañas de comunicación para difundir: a) La cortesía entre
los usuarios de la vía; b) La promoción de la elección consciente del modo de
transporte más eficiente, con menor costo y que responda a las necesidades
de desplazamiento de cada usuario; c) Las externalidades negativas del uso
desmedido del automóvil particular y sus consecuencias en la salud y el medio
ambiente; d) La utilización de modos de transporte activo para abatir el
562 Cfr. artículo 236 de la LMDF. 563 Cfr. artículo 212 de la LMDF.
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sedentarismo; e) El respeto a las reglas de circulación, así como las
infracciones y sanciones contemplados en el Reglamento de tránsito y demás
ordenamientos; f) Los riesgos que conlleva la utilización de vehículos
motorizados en la incidencia de hechos de tránsito; g) El respeto a los espacios
de circulación peatonal, ciclista y de transporte público, así como a los espacios
reservados a las personas con discapacidad; h) La preferencia de paso de
peatones y ciclistas en razón de su vulnerabilidad; i) El significado y
preservación de la señalización vial; j) El cumplimiento de los programas de
verificación y protección al medio ambiente,564 y k) La que promueva los
derechos y obligaciones de todos usuarios de la vialidad.565
Asimismo, puede hablarse de la información que registra la autoridad. Es
través del Registro Público del Transporte, que se proporciona información en
la página de Internet de la Secretaría de Movilidad, a petición de parte que
acredite su interés legítimo,566 de los actos jurídicos y documentos relacionados
con el transporte en todas sus modalidades en el Distrito Federal567 siguiente:
a) De los titulares de las Concesiones; b) De los gravámenes a las
concesiones; c) De las autorizaciones para prestar el servicio de transporte a
Entidades; d) De permisos de transporte privado, mercantil y ciclotaxis; e) De
licencias y permisos de conducir; f) De representantes legales, mandatarios y
apoderados de personas morales concesionarias y permisionarios del servicio
de transporte, privado y mercantil de pasajeros y de carga; g) De personas
físicas o morales que presten servicios profesionales relacionados con el
564 Cfr. artículo 227 de la LMDF. 565 Cfr. artículo 228 de la LMDF. 566 Cfr. artículo 144 de la LMDF. 567 Cfr. artículo 136 de la LMDF.
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transporte por motivo de su especialidad a particulares y a la Secretaría. h) De
vehículos matriculados en el Distrito Federal; i) De vehículos de Transporte de
Seguridad Privada; j) De infracciones, sanciones y delitos relacionados con el
transporte; k) De operadores no aptos y de aquellos solicitantes de permisos o
licencias para conducir que se encuentren en la misma situación y l) De
operadores por concesión de transporte público, individual, en corredores,
metropolitano y colectivo de pasajeros y de carga.568
Como puede apreciarse, la LMDF contempla la divulgación de diversa clase de
información que puede ser la base de las personas para una efectiva toma de
decisiones en materia de movilidad, el esquema es adecuado, falta que su
instrumentación cumpla con ese propósito.
3.3.2 Seguridad.
El principio de seguridad se encuentra previsto desde el artículo 1, párrafo
segundo de la LMDF, conforme al cual las personas tienen derecho a realizar
un desplazamiento efectivo en condiciones de seguridad, principio que es
definido en mayor medida en términos de la fracción I del artículo 7 de la propia
Ley, en la forma siguiente:
“I. Seguridad. Privilegiar las acciones de prevención del delito e
incidentes de tránsito durante los desplazamientos de la
568 Cfr. artículo 137 de la LMDF.
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población, con el fin de proteger la integridad física de las
personas y evitar la afectación a los bienes públicos y privados;”
Como un componente participe de este principio se encuentra lo dispuesto en
el artículo 37 de la misma ley, que al establecer los ejes rectores de la
planeación, en la fracción II dispone que se deberán adoptar medidas para
garantizar la protección de la vida y de la integridad física con especial énfasis
en las personas con discapacidad o movilidad limitada.
De esta forma se aprecia que este principio se ocupa de garantizar la
seguridad de las personas durante sus desplazamientos, con el fin de proteger
su integridad física y evitar la afectación a los bienes públicos y privados
conforme a los siguientes componentes:
1) Acciones de prevención del delito, y
2) Respecto de los incidentes de tránsito
Sin embargo, el concepto de seguridad no únicamente de constriñe a los dos
aspectos en mención, sino que en los términos vistos, comprende todas
aquellas acciones que tengan por objeto brindar seguridad a las personas en el
uso de los componentes del sistema de movilidad.
En este sentido se advierte que dentro del principio de calidad establecido en la
propia ley, se incluye como subcomponente a la seguridad en el transporte, por
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lo que en razón de orden, este aspecto será analizado en el principio
respectivo.
Ahora bien, cabe hacer mención que dentro de la estructura de la LMDF no se
establece un capítulo específico donde se aborden los medios para garantizar
la seguridad en los desplazamientos de las personas, sino que se contienen
medidas y soluciones dispersas.
En principio, se hace mención que la LMDF no establece acciones concretas
para la prevención del delito en materia de transporte, no obstante que debe
ser un aspecto que debe ser tratado con prioritaria atención, al ser un factor
que incide negativamente en las personas usuarias del sistema de movilidad,
las cuales que tienen un descontento generalizado en este aspecto.
Al efecto, cabe hacer mención que según datos arrojados en Encuesta
Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE)
2014, de la tasa de delitos más frecuentes por cada 100,000 habitantes para la
población de 18 años y más en el Distrito Federal, el 41% que corresponde a
21,251, son robos y asaltos cometidos en la calle o en el transporte púbico.569
Otras encuestas realizadas en puntos críticos y de afluencia de la zona
metropolitana del Valle de México, tales como Centros de Transferencia Modal,
estaciones del Metrobús y Mexibús, en opinión del 82% de los encuestados
569 INEGI, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2014 (ENVIPE), recuperado de http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/regulares/envipe/envipe2014/doc/envipe2014_nal.pdf
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consideran el transporte público inseguro en cuanto a robos y el 74% opina que
la delincuencia en el transporte público ha aumentado en los últimos años.
Asimismo reseñaron los temas relacionados al género y acoso sexual,
calificándolo como temas delicados y preocupantes, ya que el 68% de los
encuestados señalaron ser víctimas de acoso sexual en el transporte público.
Asimismo se identifica al acoso físico en primer lugar con un 60% de
menciones seguido del verbal (19%).570
Asimismo, es de considerar que según datos de un estudio estadístico
focalizado en CETRAMs de la Ciudad de México, reveló que el 91% de las
mujeres encuestadas por lo menos han sufrido a lo largo de su vida algún tipo
de violencia sexual en el transporte público, mientras que en el caso de los
hombres correspondió a un 62%.571 Con independencia del género de las
personas víctimas de las agresiones de tipo sexual, los datos dan cuenta de la
agravada incidencia de este tipo de agresiones para las personas usuarias.
Asimismo en el Distrito Federal, existen conductas delincuenciales que se
presentan en contra de los automovilistas, tales como el robo de vehículos.
Carlos Vilalta Perdomo califica al robo de vehículos como uno de los más
dañinos económicamente, ya que hacia finales de 2008 la industria
aseguradora reportaba un total de 16 045572 automóviles robados en la ciudad
570 El Poder del Consumidor, Reprobado en materia de seguridad el transporte público de la Ciudad de México, recuperado de http://elpoderdelconsumidor.org/transporteeficiente/reprobado-en-materia-de-seguridad-el-transporte-publico-de-la-ciudad-de-mexico/ 571 Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED), Colección de Estudios de 2009, La Discriminación y la Violencia contra las Mujeres en el Transporte Público de la Ciudad de México, Diciembre de 2008, p 137. 572ROMÁN, Romina, "Se dispara robo de vehículos en México: AMIS",El Universal, martes 2 de diciembre 2008.
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de México, por lo que se podría inferir fácilmente que la suma del daño
patrimonial ocasionado por este delito debió rondar 1 283 600 000 pesos,
solamente en ese año y en el rubro de los automóviles particulares. 573
El Consejo Ciudadano de la Ciudad de México, elabora el reporte de índice
delictivo de la Ciudad, inicia en el año 2010 y tiene la metodología de reportar
por periodos iguales al año que se reporta y mide 14 delitos considerados de
alto impacto social, siendo las fuentes de información; la Procuraduría General
de Justicia, la Secretaría de Seguridad Pública ambas del Distrito Federal, el
Sistema Nacional de Seguridad, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía
INEGI.
Entre los delitos analizados que interesan al presente estudio son:
Robo a pasajeros de taxi se encuentran con violencia; Robo a transeúnte en
vía pública con y sin violencia; Robo a pasajero a bordo de microbús con y sin
violencia; Secuestro; Robo de vehículo automotor con y sin violencia; Robo a
pasajeros al interior del Metro con y sin violencia; Robo a transportista con y sin
violencia.
573VILALTA, Perdomo Carlos J, “El robo de vehículos en la ciudad de México. Patrones espaciales y series de tiempo“Gest. polít. pública vol.20 no.1 México ene. 2011, SciELO México.
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Fuente574
Conforme a las gráficas anteriores se puede observar que de acuerdo a las
cifras reportadas expresan una disminución respecto de las conductas
delictivas, sin embargo es necesario aclarar que la percepción de la ciudadanía
tiene una concepción contraria.
Ante esta realidad, las acciones que se prevén para la prevención del delito en
la LMDF conforme a dicho subcomponente, son extremadamente escasas, y
no se encuentran identificadas como tal, por lo que al efecto únicamente
existen disposiciones aisladas, como por ejemplo cuando se alude al derecho
de los usuarios que utilicen el transporte público concesionado, para conocer el
número de licencia tarjetón, fotografía y nombre del conductor y matricula de la
unidad concesionada, la cual debe estar colocada en un lugar visible del
vehículo en un tamaño que permita su lectura a distancia, así el número
telefónico del centro de atención al usuario para solicitar información o iniciar
una queja,575 o, como cuando se hace referencia a la obligación de los
prestadores de transporte concesionado, de instalar en las unidades un equipo
de radio comunicación que permita informar al centro de atención al usuario la
ruta y destino del vehículo concesionado, así como para poder ser asistido en
caso de que ocurra un hecho de tránsito.576
574 El Consejo Ciudadano de Seguridad Pública y Procuración de Justicia del DF, Reporte de índice delictivo segundo informa ciudadano. Recuperado de www.consejociudadanodf.org.mx 575 Conforme al artículo 82 de la LMDF. 576 Cfr. artículo 110 fracción XXIV de la LMDF.
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Existen diversos esfuerzos aislados para la prevención del delito en el
transporte, como lo son operativos de vigilancia implementados por la
Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal, donde se envía a personal
de seguridad para vigilar calles y vialidades, así como el monitoreo de las
mismas con sistemas de cámaras, sin embargo no se advierte que sean
medidas que tengan como objeto y resultado inmediato atender las cuestiones
de seguridad en los medios de transporte.
En el Distrito Federal han existido diversos programas preventivos para
prevenir el acoso sexual contra las mujeres, por ejemplo desde hace más de
una década iniciaron la asignación de vagones exclusivos para mujeres en el
Metro; en el 2008 se puso en marcha el transporte de autobuses exclusivos
para mujeres denominado “Línea Atenea”, que en 2010 evolucionó a Línea
Rosa, como parte de la estrategia para promover la movilidad de las mujeres a
través del Programa Viajemos Seguras en el Transporte Público.577
Además, es de tener en cuenta que dentro de las acciones que son realizadas
en la diaria operación de los medios que integran del sistema de movilidad en
el Distrito Federal, se encuentran las realizadas propiamente por organismos
públicos encargados de proporcionar el servicio de transporte, como el Metro,
Metrobús, la Red de Transporte de Pasajeros y el Sistema de Transportes
Eléctricos.
577 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit.. p 36.
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Para proporcionar seguridad al interior de la infraestructura, contratan por sus
medios los elementos de seguridad, e implementan programas de acomodo y
reparto de los usuarios estableciendo al efecto áreas exclusivas para mujeres
(vagones exclusivos en el caso del metro), o unidades exclusivas para mujeres
(como en el caso del de los camiones RTP).
Como se advierte, la seguridad en materia de la prevención del delito, es un
tema que se encuentra desarticulado, ajeno a la propia Ley de Movilidad y al
principio que en ella se establece, y menos aún se aborda desde un enfoque
integral como el que sugiere que sea prevenido el fenómeno delincuencial
desde el diseño y entorno urbano; efectivamente todo ello no obstante de ser
un aspecto primordial en el ejercicio del derecho de la movilidad.
Por su parte, en lo que respecta a la seguridad respecto de los incidentes de
tránsito, en los términos vistos resulta un tema de gran importancia a nivel
mundial por el número de accidentes que se presentan en la movilidad de las
personas, en México, concretamente en el Distrito Federal, no es la excepción.
Se tiene documentado que del año 2006 al 2011, los accidentes de tránsito se
encuentran dentro de las principales causas de decesos en el Distrito Federal,
siendo que para el año 2011 ocurrieron un total de 17,702 siniestros, 967
muertos y 7,132 heridos.578
578CERVANTES Trejo, Arturo y Otros, Tercer informe sobre la situación de la seguridad vial México 2013, Consejo Nacional para la Prvención de Accidentes CONAPRA, Secretaría de Salud, México, 2013, p 66.
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El Instituto de Ciencias Forenses y de los Médicos Auxiliares del Tribunal
Superior de Justicia del Distrito Federal, tiene registrado en el mismo año la
recepción de 1,191 cadáveres, cuya causa de muerte fueron hechos de
tránsito.579 Los hechos de tránsito son la quinta causa de muerte en edad
productiva (15 a 64 años) en el Distrito Federal,580 siendo que 29.2% del total
de las defunciones son jóvenes entre 15 y 29 años de edad; en niños de menos
de 15 años y adultos de más de 50 años, se presentan más muertes por
atropellamiento que por ser ocupantes dentro de un vehículo.581
Se estima que los accidentes viales representan el 14.9% de las causas de
discapacidad en los jóvenes.582
Seis de cada diez involucrados en eventos de tránsito está en edad altamente
productiva,583 ya que el 60% del total de los accidentes se concentra entre los
18 y los 37 años y el 20% del total ocurre entre los 38 y 50 años; es decir, el
80% de los siniestros ocurre a personas en la edad más productiva.
En cuanto hace a la forma del siniestro, se contempla que el 74% de los
siniestros ocurridos en 2011 correspondió a colisiones con vehículos
579 TSJDF (2012). Estadísticas del Instituto de Ciencias Forenses y de los Médicos Auxiliares del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. Recuperado de: http://estadistica.tsjdf.gob.mx/portal/docs/Anuario2012/capitulo_5.pdf, citado en Programa Integral de Movilidad. p 83. 580 Secretaría de Salud (2008). Sistema Nacional de Información de Salud de México 2008, recuperado de http://sinais.salud.gob.mx/mortalidad/, citado en PROGRAMA INTEGRAL DE MOVILIDAD. p 91. 581Op. Cit. CERVANTES Trejo, Arturo y Otros, Tercer informe sobre la situación de la seguridad vial México 2013, p 67. 582 INEGI (2013). Las personas con discapacidad en México: una visión al 2010, citado en Programa Integral de Movilidad. p 91. 583 Secretaría de Salud (2005). Diagnóstico Espacial de la Movilidad de los Accidentes de Tránsito en el Distrito Federal, citado en Programa Integral de Movilidad. P 91.
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automotores, seguido por colisiones con objetos fijos y atropellamientos. El
actor principal involucrado en los accidentes es el automóvil particular, seguido
por el transporte público colectivo concesionado (microbuses) y transporte de
carga,584 estimándose que un 43% de las 1,023 muertes por atropellamiento
ocurridas en 2011 en la Ciudad de México, se encontraban involucrados
microbuses.585 En 2012 se registraron 121 colisiones de automóviles y
bicicletas.586
Entre de los factores destacados como causa de accidentes viales se
encuentra el uso de teléfonos celulares al conducir, pues se estima que en el
año 2011 el 11% de los accidentes fue causado por este motivo, siendo que el
número de infracciones por este motivo se incrementó en 52%.587
Otro factor es el consumo de alcohol por parte de los conductores de
transportes motorizados, siendo que para el año 2007 fueron registrados 5,286
accidentes de tránsito cuya causa se relacionó con su ingesta, mientras que
para el año 2011 fue de 2,868.588
Dentro de las acciones que se identifican para la prevención de los hechos de
tránsito, se identifican diversas: a) Las que se encuentran encaminadas a la
capacitación de los operarios de los medios de transporte y en general a los
584 Ibídem. 585 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 34 586 Secretaría de Salud (2005). Diagnóstico Espacial de la Movilidad de los Accidentes de Tránsito en el Distrito Federal, citado en Programa Integral de Movilidad. p 91. 587 Secretariado Técnico del Consejo Nacional para la Prevención de Accidentes (2010), Observatorio Nacional de Lesiones., citado en PROGRAMA INTEGRAL DE MOVILIDAD. p 91. 588CERVANTES Trejo, Arturo y Otros, Tercer informe sobre la situación de la seguridad vial México 2013, Op. Cit., p 68.
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usuarios de los componentes que integran el sistema de movilidad, b) las
relacionadas con la cultura y educación vial, y c) Las relacionadas con
medidas de monitoreo y vigilancia por la autoridad.
Al efecto, la LMDF establece diversas medidas para llevar a cabo la
capacitación de los operarios de los medios de transporte, así como las
relacionadas con la difusión de la cultura y educación vial, al establecer la
impartición de cursos teórico prácticos sobre seguridad, educación vial, cultura
de la movilidad, cursos de manejo para aspirantes a obtener licencias o
permisos para conducir cualquier vehículo motorizado, cursos de capacitación
vial y primeros auxilios para operadores o conductores del servicio de
transporte en todas sus modalidades; así como cursos, seminarios y
conferencias dirigidas a jóvenes y niños, con el fin de promover y difundir en la
comunidad, una cultura de educación vial y movilidad,589 poniendo especial
énfasis en el diseño e instrumentación de programas y cursos de capacitación
permanentes de prevención de hechos de tránsito, que tengan como propósito
fundamental proteger la vida y la integridad física de las personas.590
Asimismo, establece que la Secretaría de Movilidad, promoverá ante la
Secretaría de Educación Pública en el Distrito Federal, la incorporación a los
planes de estudio de cursos, talleres o materias que contengan temas de
seguridad, educación vial y movilidad urbana, a niveles de educación
preescolar, primaria, secundaria y nivel medio superior.591
589 Cfr. Artículo 230 de la LMDF. 590 Cfr. Artículo 233 de la LMDF. 591 Cfr. Artículo 231 de la LMDF.
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Además de la educación y capacitación que ofrece, impone la obligación para
los usuarios de la infraestructura para la movilidad de conocer y cumplir las
señales de tránsito, las normas de circulación en las vialidades y normas para
el uso del servicio de transporte público; así como obedecer las indicaciones
que den las autoridades en materia de movilidad y seguridad vial; de contribuir
a preservar en condiciones óptimas la infraestructura para la movilidad, así
como de abstenerse de dañar, obstruir sus elementos o poner en riesgo a las
demás personas.592y 593
Sin embargo, esa obligación y responsabilidad a los usuarios no se encuentra
aislada, sino que también las autoridades asumen responsabilidad, que
además de la de educación e instrucción, establece una responsabilidad con
los usuarios del sistema de movilidad por la falta o mantenimiento de la
señalización, así como del mal estado o falta de mantenimiento de la vialidad,
indemnizando a quien sufra daños y perjuicios.594
Por su parte, en cuanto hace a la capacidad de los conductores de los
vehículos que circulan por la ciudad, se establece como requisito necesario que
los solicitantes deban acreditar las evaluaciones y en su caso los cursos que
para el efecto establezca la Secretaria de Movilidad.595
592 Cfr. Artículo 197 de la LMDF. 593 Bajo la consecuencia natural consistente en quién ocasione algún daño o perjuicio a la infraestructura para la movilidad cubra el pago correspondiente por lo causado. 594 Cfr. Artículo 196 de la LMDF. 595 Conforme a la anterior Ley de Transporte y Vialidad, no se exigía la acreditación de evaluaciones, por lo que en la práctica no se le exigía a los solicitantes de licencias o permisos para conducir ningún requisito adicional más que loa documentación relativa a su identificación. Cfr. Artículo 62 de la abrogada Ley de Transportes y Vialidad para el Distrito Federal.
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En cuanto a las empresas que prestan el servicio de transporte público, se les
impone la obligación de capacitarlos continuamente, conforme al programa de
capacitación anual que previamente se les haya aprobado,596 además de
cursar y acreditar un curso de actualización, así como un curso de primeros
auxilios y sensibilización para la prestación del servicio a personas con
discapacidad y/o movilidad limitada.597
En la normativa para prevenir el resarcimiento de daños materiales por hechos
de tránsito, se encuentra la obligación para propietarios de vehículos
motorizados de uso particular, de contar con seguro de responsabilidad civil
vigente que cubra por lo menos, los daños que puedan causarse a terceros en
su persona o sus bienes por la conducción del vehículo,598 así como la
correlativa obligación impuesta respecto de las unidades que tengan como fin
la prestación del servicio de transporte público de pasajeros o de carga en el
Distrito Federal.
Dentro de la vigilancia en la operación, se establece que a través del Instituto
de Verificación Administrativa del Distrito Federal puede realizar las visitas a los
prestadores de los servicios de transporte en cualquiera de sus modalidades,
con el objeto de corroborar que el servicio se proporcione en los términos y
condiciones debidas,599 asimismo se prevén los operativos para realizar
596 Cfr. Artículo 94, inciso c) de la LMDF. 597 Cfr. Artículo 110, fracciones VIII y IX de la LMDF. 598 Cfr. Artículo 72 de la LMDF. 599 Cfr. Artículos 240 al 249 de la LMDF.
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pruebas de alcoholemia a los conductores, con objeto de prevenir incidentes de
tránsito.600
En cuanto a la seguridad en las vías se encuentra previsto que deben
establecerse acciones por la Administración Pública con el fin de establecer
políticas y mecanismos que eviten actividades que interfieran en la seguridad
de los usuarios, especialmente en los sistemas de transporte público de vía
exclusiva o que utilizan carriles preferenciales, sí como el retiro de los
vehículos y objetos que limiten o impidan su uso adecuado.601
3.3.3 Calidad.
Por su parte, el principio de calidad se encuentra previsto en el párrafo
segundo del artículo 1 de la LMDF, el cual dispone que las personas tienen
derecho a realizar un desplazamiento en condiciones de calidad, principio que
es pormenorizado en mejor forma en la fracción V del artículo 7 de la misma
Ley, en los términos siguientes:
“V. Calidad. Procurar que los componentes del sistema de
movilidad cuenten con los requerimientos y las propiedades
aceptables para cumplir con su función, producir el menor daño
ambiental, ofrecer un espacio apropiado y confortable para las
personas y encontrarse en buen estado, en condiciones
600 Cfr. Artículo 67, fracción I de la LMDF. 601 Cfr. Fraccion II del Artículo 170 de la LMDF.
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higiénicas, de seguridad, y con mantenimiento regular, para
proporcionar una adecuada experiencia de viaje;”
Como se observa, el principio de mérito es fundamentalmente coincidente con
el analizado respecto a la condición de calidad aplicada a la movilidad como
derecho humano, que consiste en que los diversos medios de transporte –
vehículos o unidades utilizados–, la infraestructura vial y de apoyo –calles, vías,
paradas, puntos de intercambio modal, etcétera.– y el espacio público deben
ser adecuados; diseñados para permitir la movilidad en condiciones de
igualdad y sin discriminación a todas las personas; producir el menor daño
ambiental; ofrecer un espacio apropiado para las personas; y encontrarse en
buen estado, con condiciones higiénicas y de seguridad, en mantenimiento
regular.602
Es por lo anterior que cuenta con una gran diversidad de subcomponentes,
encontrándose referido a que para proporcionar una adecuada experiencia de
viaje, los componentes del sistema de movilidad:
5) Cuenten con los requerimientos y las propiedades aceptables para
cumplir con su función;
6) Produzcan el menor daño ambiental;
7) Se ofrezca un espacio apropiado y confortable para las personas y
8) Encontrarse en buen estado: 4.1 En condiciones higiénicas, 4.2 De
seguridad, y 4.3 Con mantenimiento regular.
602Op.Cit.CDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013, p 37.
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Se considera pertinente destacar, que la porción normativa que alude a que los
componentes del sistema de movilidad produzcan el menor daño ambiental, se
encuentra relacionado con el principio de sustentabilidad establecido en la
propia LMDF de forma separada, por lo que con objeto de llevar un orden
consecuente, su análisis será efectuado al abordar el mismo. En cuanto las
demás condiciones, se advierte que las mismas son replicadas y ahondadas a
lo largo de la ley.
Al efecto, en cuanto hace a la prestación del servicio público de transporte, en
todas sus modalidades, debe realizarse de forma regular, continua, uniforme,
permanente y en las mejores condiciones de seguridad, comodidad, higiene y
eficiencia.603
Los responsables de mantener dichas condiciones en el transporte otorgado
por la administración pública, precisamente lo son los organismos responsables
de su gestión y operación.
En lo que respecta a los concesionados, sean corredores o colectivos,
prestados por empresas o personas particulares, los prestadores del servicio
se obligan precisamente en los términos de sus concesiones, así como del
Manual de lineamientos técnicos correspondiente, donde se establecen los
parámetros técnicos, ecológicos, físicos, antropométricos, de seguridad,
603 Cfr. Artículo 80 de la LMDF.
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capacidad y comodidad, así como las de diseño para personas con
discapacidad.604
Para brindar una condición de comodidad y de experiencia adecuada a la
persona usuaria, se debe contar con un diseño universal, basados en criterios
físicos y antropométricos específicos que brinden. Al respecto se regula el
transporte de pasajeros, mediante manuales y normas técnicas que en materia
de diseño, seguridad y comodidad expidas por la Secretaría, tomando en
consideración las alternativas más adecuadas que se desprendan de los
estudios técnicos, sociales, antropométricos de la población mexicana para
usuarios con discapacidad, y económicos correspondientes.605
En lo que respecta al buen estado de las unidades, bajo las condiciones
higiénicas, de seguridad y de mantenimiento regular, éstas deben ser
sostenidas por el responsable de la unidad, por lo que para ese efecto se
vincula mediante un régimen enfocado a su mantenimiento permanente que
debe ser supervisado.
Este régimen consiste en que previo al otorgamiento de la concesión, los
solicitantes para la prestación de servicio público de transporte, tienen la
obligación de presentar tanto el programa anual de mantenimiento de la unidad
o parque vehicular objeto del transporte, así como el relativo para la sustitución
o cambio de la unidad o parque vehicular;606 siendo que éstas unidades
deberán ser sustituidas cada diez años, tomando como referencia la fecha de 604 En concordancia a lo que estatuye el artículo 89 de la LMDF. 605 Cfr. Artículo 61 de la LMDF. 606 Cfr. Artículo 94 incisos d) y e) de la LMDF.
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su fabricación a excepción de los vehículos eléctricos y de tecnologías
sustentables.607
Otorgada la concesión respectiva, los concesionarios tienen la obligación de
mantener los vehículos en buen estado general mecánico, eléctrico, de pintura,
además, de la correcta presentación y aseo del vehículo.608
Para corroborar las condiciones de los vehículos de transporte destinados a
brindar los servicios de transporte público, mercantil o privado de pasajeros y
de carga, se efectúa mediante un proceso de revisión anual denominado
revista vehicular, en la cual se realiza la inspección documental y físico
mecánica de las unidades, equipamiento y en general, las condiciones de
operación y especificaciones técnicas para la óptima prestación del servicio,609
todo esto precisamente con la finalidad que preserven las condiciones oprimas
de servicio y con ello proporcionen un servicio adecuado.
Con la finalidad de incentivar la calidad en los servicios de transporte y el
desarrollo de los mismos se establece un reconocimiento a las personas
morales y concesionarios del transporte público individual de pasajeros que
destaquen en: a) Desarrollo y calidad de los servicios prestados a los
ciudadanos o instituciones públicas; b) Profesionalización de los prestadores
del servicio; c) Contribución a la mejora de la cultura de movilidad; y, d) La
adopción de tecnologías sustentables en la prestación del servicio.610
607 Cfr. Artículo 97 de la LMDF. 608 Cfr. Artículo 110 fracción XXI. de la LMDF. 609 Cfr. Artículo 118 de la LMDF. 610 Cfr. Artículo 234 de la LMDF.
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El mantenimiento de la infraestructura de movilidad, resulta en una condición
imprescindible de calidad, así como un aspecto de seguridad. Al efecto Se
estima que en el Distrito Federal el 62% del pavimento de las vialidades se
encuentra en buenas condiciones, 19% requiere mantenimiento preventivo, y el
19% restante mantenimiento correctivo611 siendo que la propia Secretaría de
Movilidad reconoce: “El mantenimiento sólo comprende la superficie de
rodamiento y omite, en la mayoría de los casos, las banquetas y demás áreas
peatonales.”612
Se advierte que el mantenimiento de la infraestructura, se encuentra disperso
en cuanto a su responsable, siendo que la LMDF dispone que la construcción y
conservación de las vialidades primarias se encuentra reservada a la
Administración Pública centralizada, mientras que las vialidades secundarias
corresponden a las Delegaciones; siendo que en lo que respecta a las vías
peatonales y ciclistas se alude a que serán atendidas dependiendo del entorno
en las que se ubiquen.613
Para la construcción de vialidades en el Distrito Federal, la LMDF ordena que
todo nuevo proyecto deba considerar espacios de calidad, accesibles, para
personas con discapacidad, y con criterios de diseño universal para la
circulación de peatones, y ciclistas.614
611 PUEC-UNAM, Diagnóstico y Proyecciones de la Movilidad del Distrito Federal 2013-2018, citado en Programa Integral de Movilidad. p 80. 612 Programa Integral de Movilidad, p 80 613 En términos del último párrafo del artículo 181 de la LMDF. 614 Cfr. Artículo 184 de la LMDF.
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Por su parte, con objeto de que las vialidades no se vean mermadas con la
incorporación de elementos que permitan su adecuada utilización por parte de
las personas, la LMDF establece que los elementos inherentes e incorporados
a la misma, deberán ser diseñados, construidos y colocados de tal forma que
garanticen la seguridad, el diseño universal, su uso adecuado y permitan la
circulación eficiente de todos los usuarios, estableciéndose una prioridad para
su incorporación donde deben ser considerados en principio: 615 I. Los
necesarios para proporcionar servicios públicos a la población; II. Los
relacionados con la señalización vial y la nomenclatura; III. Los que menos
afecten, obstaculicen u obstruyan su uso adecuado; IV. Los relacionados con la
publicidad y la preservación del entorno; y V. Los demás elementos
susceptibles de ser incorporados.616
3.3.4. Igualdad.
Cuando el párrafo segundo del artículo 1 de la LMDF señala que las personas
tienen derecho a realizar un desplazamiento efectivo, contempla que dicho
desplazamiento efectivo debe ser en condiciones de igualdad, principio que se
encuentra definido en la fracción VI del artículo 7 del mismo ordenamiento en la
forma siguiente:
615 Cfr. Artículo 171 de la LMDF. 616 Para incorporar infraestructura, servicios o cualquier elemento a la vialidad, es necesario contar con la autorización de inscripción expedido por las Delegaciones o el aviso correspondiente. Las delegaciones a su vez requerirán el visto bueno de las autoridades como la Secretaría de Movilidad y la de obras en el Distrito Federal de conformidad con el artículo 172 de la propia Ley.
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“IV. Igualdad. Equiparar las oportunidades de la población para
alcanzar un efectivo ejercicio de su derecho a la movilidad,
poniendo especial énfasis en grupos en desventaja física, social y
económica, para reducir mecanismos de exclusión;”
Este principio se encuentra relacionado con el criterio previsto en la fracción III
del artículo 37 de la misma ley, que dispone que la planeación de la movilidad y
la seguridad vial deberá establecer criterios y acciones de diseño universal en
la infraestructura para la movilidad, con especial atención a los requerimientos
de personas con discapacidad y movilidad limitada.
De esta forma se considera que el principio se encuentra enfocado en que
todas las personas, independientemente de sus condiciones físicas, sociales, o
económicas de desventaja puedan acceder a un desplazamiento efectivo y
que sean reducidos los factores de exclusión social; principio que conforme a
lo estudiado en el capítulo segundo del presente, se identifica con la condición
mínima de accesibilidad aplicada el derecho de movilidad en su vertiente de no
discriminación por sus condiciones.
Se considera que este principio en la forma en que se encuentra redactado,
implica técnicamente la acepción de que el derecho a la movilidad sea
incluyente, con todas las personas independientemente de sus preferencias
personales o condiciones sociales; siendo que estos aspectos en la ley en
estudio quedaron divididos en dos principios: a) La inclusión con motivo de
preferencias personales, se encuentra preceptuada en el principio de
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accesibilidad en su vertiente de no discriminación,617 y 2) La inclusión con
motivo de las condiciones sociales en el principio de igualdad; siendo que la
primera es analizada en el principio respectivo.618
Al respecto se ha considerado que quienes más impactos negativos reciben en
sus desplazamientos, son las poblaciones vulnerables, como personas con
discapacidad, adultos mayores e infantes menores de cinco años, los cuales
representan casi el 23% de la población en el Distrito Federal.619
De igual forma se ha reconocido que tanto las banquetas como las vialidades
no se encuentran acondicionadas correctamente para garantizar la
accesibilidad universal y seguridad vial, ni cuentan con señalamiento
adecuado620 para todas las personas y grupos.
En el Distrito Federal existen muchas acciones por efectuarse en materia de
adaptación de los sistemas de transporte público, tan sólo basta ver que el
transporte proporcionado por la Administración Púbica en el Distrito Federal,
tiene carencias al respecto, en diferente medida, ya que el 32.8% de las
617 En cuanto a la acepción referida a la inclusión con motivo de las condiciones sociales, se aprecia en primer término que la condición económica, se equipara al principio de accesibilidad económica (asequibilidad), el cual ya ha sido motivo de análisis en el principio respectivo. 618 En lo que respecta a la igualdad con motivo de la condición física, se advierte que este componente se encuentra orientado a que las personas con discapacidad gocen de movilidad personal con la mayor independencia posible, en particular teniendo acceso a los edificios, vías públicas, transporte y otras instalaciones exteriores e interiores como escuelas, viviendas, instalaciones médicas y lugares de trabajo y de la misma forma las personas adultas mayores, a través del suministro de medios de transporte adecuados. CDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013,Op.Cit., p 37. 619 Estimación de la Secretaría de Movilidad del Distrito Federal, con datos obtenidos del INEGI en el Censo de Población y Vivienda 2010, Programa Integral de Movilidad p 80. 620 Programa Integral De Movilidad, p 80.
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estaciones de Metro621 y el 97% de las de Metrobús622 cuentan con un diseño
que considera la accesibilidad universal.
Con anterioridad a la expedición de la LMDF, ya se contaban con disposiciones
normativas para la protección de personas con discapacidad en materia de
transporte.623 Al efecto la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas
con Discapacidad del Distrito Federal,624 señala que son acciones prioritarias
para la integración al desarrollo de las personas con discapacidad, los
programas de accesibilidad universal que les garanticen el acceso, en igualdad
de condiciones con las demás personas, al entorno físico y el transporte,625 su
aplicación es complementaria a la LMDF, puesto que la misma se encuentra en
vigor.
Esta legislación impone diversas responsabilidades en materia de transporte a
los actores siguientes:
i) Secretaría de Movilidad, de las que destacan:626
a. Elaborar y ejecutar un programa permanente de adecuación y
accesibilidad universal de las unidades de transporte público,
tomando en consideración las disposiciones del Manual de
621 Estimación de la Secretaría de Movilidad del Distrito Federal, datos proporcionados por el STC Metro en 2013. Programa Integral de Movilidad p 74. 622 Ídem., p 74. 623CDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013,Op.Cit., p 70. 624Publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal, con fecha 10 de septiembre de 2010, última reforma publicada en el mismo medio de difusión el 18 de diciembre de 2014. 625 Artículo 5 fracción IV de la Ley para la Integración al Desarrollo de las Personas con Discapacidad del Distrito Federal. 626 Enunciada como Secretaría de Transportes y Vialidad del Distrito Federal conforme a la anterior denominación de esta Dependencia.
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Equipamiento Básico, a fin de que puedan garantizar la
accesibilidad de usuarios con sillas de ruedas y demás
personas con discapacidad que hagan uso del transporte
público;
b. Emitir la reglamentación y normas técnicas sobre el
equipamiento básico que deberán cubrir las nuevas unidades
de transporte público, para garantizar el acceso a los usuarios
con discapacidad;
c. Verificar que las nuevas unidades de transporte público
cuenten con las medidas necesarias de accesibilidad y
equipamiento básico, que garanticen el acceso a las personas
con discapacidad.627
ii) Sistema de Transporte Colectivo Metro, de las que destacan:
a. Elaborar y ejecutar un programa permanente de accesibilidad
universal en sus instalaciones y vagones, que garantice el libre
tránsito y utilización del servicio, a los usuarios con
discapacidad;
b. Prever que las nuevas líneas del Metro y vagones cuenten con
las medidas de accesibilidad universal, libre tránsito y
seguridad para los usuarios con discapacidad;
627 Conforme al artículo 33 de la LIDPDDF.
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c. Prever que los elevadores, salva escaleras, puertas de
cortesía y todo mecanismo de acceso al Sistema de
Transporte Colectivo Metro sean operables con el chip de la
tarjeta de cortesía para los usuarios con discapacidad.628
iii) A las empresas concesionarias de transporte público, de las que
destacan:
a. Adquirir sus nuevas unidades con las condiciones necesarias
y características de accesibilidad que les permita brindar el
servicio a las personas con discapacidad,
b. Hacer accesibles las unidades de transporte fabricadas con
anterioridad a la emisión de la Ley.629
Por su parte, la LMDF señala que la Administración Pública debe realizar las
acciones necesarias que permitan que en los sistemas de transporte público
existan las condiciones de diseño universal y se eviten actos de
discriminación,630 lo cual incluye el de diseño universal para personas con
discapacidad y movilidad limitada.631 En el mismo sentido, establece que serán
impulsados estrategias, programas, servicios especiales, o cualquier otro
mecanismo que permita hacer más eficiente el servicio de transporte público de
628 En términos del artículo 33 de la LIDPDDF. 629Conforme al artículo 35 de laLIDPDDF. 630 Cfr. Artículo 80 de la LMDF. 631 Cfr. Artículo 89 de la LMDF.
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pasajeros individual y colectivo para las personas con discapacidad y con
movilidad limitada cuya implementación gradual resulte en la satisfacción de
sus necesidades de transporte.632
En ese sentido, la Ley impone una obligación a las empresas de transporte
concesionado consistente en contar con al menos el veinte por ciento del total
de unidades en operación destinadas a la prestación del servicio de transporte
público colectivo y al menos el cinco por ciento para el servicio de transporte
público individual de pasajeros, acondicionadas con ayudas técnicas,633
conforme a la normatividad aplicable y las condiciones de operación adecuadas
que permitan el óptimo servicio para que las personas con discapacidad
puedan hacer uso del servicio de transporte público en condiciones de
seguridad, comodidad, higiene y eficiencia.634
Esta obligación, es una reminiscencia de lo que al efecto disponía la abrogada
LTyVDF en su artículo 42 fracción XIII, la cual ha sido cuestionada desde
entonces en por el Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, donde
se instó a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal a reformar su contenido
“para que la demanda de acondicionamiento de los vehículos de transporte
concesionado, que actualmente sólo es de 20%, se incremente
progresivamente para llegar a la totalidad, así como para que se incluya la
obligación de adaptar la totalidad de las estaciones del transporte público a
632 Cfr. Artículo 81 de la LMDF. 633 Consideradas como los dispositivos tecnológicos y materiales que permiten habitar, rehabilitar o compensar una o más limitaciones funcionales, motrices, sensoriales o intelectuales de las personas con discapacidad, en términos de la fracción VIII de la LMDF. 634 Conforme a los artículos 89 y 110, fracción XIII de la LMDF.
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manera de garantizar la accesibilidad para personas con todo tipo de
discapacidad.”635
Efectivamente, se advierte que no existe justificación suficiente para que se
limiten las ayudas técnicas para personas con discapacidad en el transporte
público, en su caso, se estima que el estado debe garantizar que exista una
adaptación progresiva total respecto de toda la oferta de transporte público
disponible, con las ayudas y diseño que lo haga accesible a las personas con
discapacidad. Solamente en esa medida se hará efectivo el derecho a la
movilidad en su condición mínima de accesibilidad de no discriminación a las
personas con limitaciones físicas.
Por otra parte, el diseño de las calles desde luego debe ser incluyente en el
mismo sentido para los grupos vulnerables, siendo que al efecto se regula que
las vialidades sean primarias o secundarias, cuenten con vías peatonales
accesibles para personas con discapacidad y con diseño universal;636 de igual
forma, se contempla que se autoricen espacios exclusivos de estacionamiento
de vehículos en la vía pública para personas con discapacidad.637
En cuanto hace al principio de igualdad por motivo de la condición social,
puede identificarse con la el contenido mínimo de accesibilidad física ya
abordado que refiere que el sistema de movilidad debe estar al alcance físico
635Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, México, Comité Coordinador para la Elaboración del Diagnóstico y Programa de Derechos Humanos del Distrito Federal, 2009. p. 890. Citado en Op.Cit.CDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012. 636 Cfr. Artículo 179 de la LMDF. 637 Cfr. Artículo 208 de la LMDF.
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de todas las personas, esto es, a una distancia geográfica razonable para la
satisfacción de sus necesidades básicas.638
De esta forma este componente consiste en que el sistema de movilidad debe
ser accesible a todas las personas en su entorno físico en igualdad de
circunstancias. Al efecto cabe destacar que conforme a la LMDF, el estudio,
asignación, reorganización de rutas del transporte, la autorización de las
concesiones y permisos del transporte público que opera en la infraestructura
de movilidad, la asignación del transporte masivo proporcionado por la
administración pública, así como el diseño de la infraestructura de la vialidad, le
corresponde a la Secretaría de Movilidad,639 por lo que en la planeación de su
funcionamiento debe asegurar que sea accesible físicamente para toda
persona.
Se advierte que la propia ley, dispone que previo estudio de factibilidad,
establecerá los mecanismos necesarios para implementar el servicio de
transporte público proporcionado por la Administración Pública, con objeto de
garantizar su acceso a todos los sectores de la población, sobre todo, a las
zonas populares o aquellas, en donde el servicio proporcionado por los
concesionarios sea insuficiente,640 mandamiento que se advierte congruente
con el principio en análisis.
638 CDHDF, p 37. 639 Conforme a las facultades previstas en el artículo 12, fracciones VI, IX, XII, XVI, XX, XXVI y XXVII de la LMDF. 640 Cfr. Artículo 88 LMDF de la LMDF.
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No obstante a ello, al enunciarse las reglas a las que habrá de sujetarse el
estudio de factibilidad, se establece que la prestación de este servicio de
transporte, no genere una competencia ruinosa a los concesionarios.641
Esta regla se estima contraria al sentido del principio que se estudia,642 ya que
antepone los intereses de los concesionarios de transporte público, a los
intereses de la colectividad, lo cual puede sesgar la igualdad y accesibilidad
física al sistema de movilidad.
3.3.5 Sustentabilidad.
Como se ha visto, existe una gran diversidad de efectos nocivos que puede
generar la actividad del desplazamiento de las personas, que van desde los
fenómenos sociales de urbanización no controlada, hasta los de impacto
ambiental como la contaminación ambiental, la generación de desechos, la
contaminación auditiva, visual, etcétera, los cuales inciden en forma nociva al
medio ambiente y en consecuencia a la calidad de vida de las personas.
Para ayudar en la salvaguardada ambiental en materia de movilidad, fue
establecido este principio de sustentabilidad, el cual se deriva de lo previsto en
el párrafo segundo del artículo 1 de la LMDF, pues al disponer que las
personas tengan derecho a realizar un desplazamiento efectivo, establece
641 IDEM, fracción IV. 642 Este precepto normativo, es una reminiscencia de la abrogada Ley de Transportes y Vialidad del Distrito Federal, puesto que se contenía exactamente en los mismos términos en su artículo 21.
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también, que debe ser en condiciones de sustentabilidad. Este principio se
encuentra definido en la fracción VIII del artículo 7 de la misma Ley, en la forma
siguiente:
“Artículo 7. […]
VIII. Sustentabilidad y bajo carbono. Solucionar los
desplazamientos de personas y sus bienes, con los mínimos
efectos negativos sobre la calidad de vida y el medio ambiente, al
incentivar el uso de transporte público y no motorizado, así como
impulsar el uso de tecnologías sustentables en los medios de
transporte;”
Este principio se encuentra relacionado con el criterio previsto en la fracción VI
del artículo 37 de la misma ley, que dispone que la planeación de la movilidad y
la seguridad vial deberá garantizar que la movilidad fomente el desarrollo
urbano sustentable y la funcionalidad de la vía pública, en observancia a las
disposiciones relativas al uso del suelo y la imagen urbana con relación a la
oferta de transporte público, a través de medidas coordinadas con la Secretaría
de Desarrollo Urbano y los municipios metropolitanos que desincentiven el
desarrollo de proyectos inmobiliarios en lugares que no estén cubiertos por el
Sistema Integrado de Transporte.
Como puede observarse es este principio, el que se convierte en la auténtica
salvaguarda ecológica que subyace sobre el ejercicio del derecho a la
movilidad urbana, ya que como se ha analizado, la condición de sustentabilidad
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aplicado al derecho de movilidad, presupone que tanto los medios de
transporte, su infraestructura y en si la actividad del desplazamiento de
personas y bienes, no generen o cuando menos generen el mínimo posible
perjuicio medioambiental, con el objeto de repercutir en menor medida en
demerito a la calidad de vida de las personas en cuanto hace al entorno
saludable que tienen derecho a percibir para su óptimo desarrollo.
La inclusión como un principio, es una construcción propia contenida en a
LMDF, ya que como se ha visto, la sustentabilidad es un principio que se puede
aplicar a las actividades humanas, y se ha vinculado al concepto de movilidad
con el objeto de que esta actividad humana sea efectuada de una manera que
pueda realizarse de forma regenerativa sin perjuicio al medio ambiente ni a las
generaciones presentes y futuras. Del mismo modo, como se analizó se ha
concentrado el aspecto medioambiental en la condición mínima del derecho a
la movilidad relativa a la calidad, tanto en la propia ley, como en otros
desarrollos conceptuales que han sido construidos.643
Se estima que el reconocimiento como principio autónomo obedece a la
extraordinaria problemática medioambiental que generan los desplazamientos
en el Distrito Federal, ya que de acuerdo con el Programa de Calidad del Aire
2002-2010, los vehículos automotores de la ZMVM son la principal fuente de
contaminación atmosférica,644 Para el año 2010, el contaminante más
abundante en la ZMVM fue el Monóxido de Carbono, con una emisión de casi
643CDHDF, Informe especial sobre el derecho a la movilidad en el Distrito Federal 2011 y 2012, México 2013, Op.Cit., p 38. 644FIMEVC, (Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal), Problemas de Movilidad en la Ciudad de México, Op. Cit., Apartado 1.4.
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un millón 700 mil toneladas al año, generado principalmente por las fuentes
móviles (98%); le siguen las emisiones de Compuestos Orgánicos Totales
(COT) con cerca de un millón de toneladas anuales, de las cuales el 20%
proviene de las fuentes móviles. Con respecto a los Óxidos de Nitrógeno, se
estimaron emisiones de más de 200 mil toneladas anuales, de las cuales el
78% fue generado por las fuentes móviles,645 y por partículas suspendidas
gruesas (PM-10) se estima que las emisiones generadas por vehículos,
representan hasta un 60%.646
Según estimaciones, del total de las fuentes móviles que circulan en el Distrito
Federal 94% de ellos utilizan gasolina, el 5% consumen diesel y el 1% gas LP,
los cuales consumen 4.5 millones de litros de diesel, 18 millones de litros de
gasolina y 700 mil litros de gas licuado de petróleo diariamente.647
Para se produzca este alto impacto ambiental, de necesita la concurrencia de
varios factores:
1) La cantidad de vehículos automotores, que para 2010 era superior a los
tres millones de unidades,648 y a marzo de 2015 alcanzó los 4 millones
925 mil 820 vehículos conforme al padrón vehicular649 su uso excesivo
645 Programa Integral de Movilidad. 646 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit.,p 53. 647FIMEVC, (Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal), Problemas de Movilidad en la Ciudad de México.Loc. Cit. 648 Ibídem. 649 Información proporcionada por la Subdirección de Control Vehicular de la SEMOVI, mediante oficio SVC-1088-2015, en respuesta a la solicitud de información pública 0110000029615.
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sin considerar medios de transportación en los que se eficiente el uso
del combustible.
Al efecto, se estima en el Distrito Federal un incremento desmedido en
el uso del automóvil, ya que los kilómetros-vehículo recorridos (KVR) ha
pasado de los 30 millones de kilómetros recorridos en 1990 a 84
millones en 2010, lo que significa un crecimiento del 5.3% por año,
mientras que la población aumentó a tasas del 1.29% anualmente,650
esto es, ha crecido la motorización anualmente, más que la propia
población.
A la fecha, no existen indicadores que reviertan esta tendencia, sino que
por el contrario, va en aumento, ya que la tasa de motorización ha ido en
aumento en el Distrito Federal, puesto que en el año 2003 era de 396
automóviles por cada 1000 personas, mientras que para el año 2013
aumentó a 541 automóviles por cada 1000 personas, conforme a la
gráfica que se muestra a continuación:651
Índice de motorización en el Distrito Federal 2000 a 2013
650ITDP MÉXICO, Transformando la Movilidad Urbana en México, Op. Cit., p 16. 651 Elaboración propia con datos del INEGI, Dirección de Estadísticas del Medio Ambiente, Dirección de Vehículos de motor registrados en circulación, actualizada al 29 de septiembre de 2014. Recuperado de: http://www3.inegi.org.mx/sistemas/sisept/default.aspx?t=mamb137&s =est&c=21690
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2) Exista una sobresaturación vial, que incremente el tiempo de operación
de los motores en condiciones ineficientes y a bajas velocidades de
circulación.
A pesar de la alta tasa de motorización, únicamente el 21.5% de los
tramos de viaje diarios en la ciudad se realizan en automóviles
particulares, y estos utilizan el 85% del espacio vial, siendo que el
transporte público ocupa únicamente el restante 15%, siendo que el
transporte púbico particular (taxi) ocupa dos terceras partes de ese
espacio.652
Esta saturación vial, ha generado que se incremente el tiempo de
traslado promedio, el cual sea aumentado de 27 minutos en 1994 a 59 652 PUEC-UNAM, Diagnóstico y Proyecciones de la Movilidad del Distrito Federal 2013-2018 citado en Programa Integral de Movilidad. p 82.
0
100
200
300
400
500
600
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Automoviles por cada 1000 habitantes
Página | 463
minutos en 2007,653 lo que revela una pérdida de efectividad en la
movilidad.
La falta de efectividad del automóvil queda revelada al considerar que la
velocidad promedio en seis de las quince vialidades de mayor afluencia
vehicular en el DF no supera los 10 km/h y las nueve restantes oscilan
entre 12 y 15 km/h en hora pico,654 y en general en la ZMVM se
considera que la velocidad promedio se encuentra, en horas pico, se
ubica entre 8 y 11 km/hora.655
3) El descenso de la densidad poblacional de los núcleos de población, la
dispersión de la ciudad y su falta de integración. Estos factores como se
ha visto, incrementan el recorrido de las personas, por ende sus tiempos
de traslado y la necesidad de la utilización de la infraestructura de
transporte.
Por si fuera poco, el impacto ambiental que referimos se encuentra agravado
por las condiciones del territorio que ocupa el Distrito Federal, pues como se ha
referido se sitúa en una cuenca semi-cerrada que constituye una barrera
natural que dificulta la libre circulación del viento y la dispersión de los
contaminantes. Lo cual se agrava por el fenómeno de las frecuentes
inversiones térmicas que ocurren en la cuenca, en más de 70% de los días del
año, y que provocan un estancamiento temporal de las masas de aire en la
653 Ibídem. 654 Ibídem. 655 ONU-HÁBITAT, Reporte Nacional de Movilidad Urbana en México 2014-2015, Op. Cit., p 42.
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atmósfera, que perdura hasta que, al transcurrir el día y de manera gradual, la
inversión térmica se rompe debido al calentamiento de la atmósfera, entonces
los contaminantes se dispersan.656 Además la altitud a la que se ubica el Valle
de México (2,240 msnm), determina que el contenido de oxígeno sea 23%
menor que a nivel del mar, lo cual tiende a hacer más contaminantes los
procesos de combustión.657
Ante estas externalidades negativas generadas como consecuencia del
desplazamiento de personas, y al amparo del principio de sustentabilidad, la
LMDF establece ciertas acciones tendientes con el objeto de tratar de mitigar
estos efectos negativos.
Se contempla que la Secretaría de Movilidad, en coordinación con la Secretaría
de Medio Ambiente del Distrito Federal, promueva, impulsen y fomenten el uso
de vehículos limpios, no motorizados o eficientes, sistemas con tecnologías
sustentables, así como el uso de otros medios de transporte amigables con el
medio ambiente, utilizando los avances científicos y tecnológicos.658
Respecto a esta estrategia para la promoción de estos vehículos se advierte
que existen varias problemáticas iniciales.
En principio no existe claridad en lo que respecta lo que se considera como
tecnologías sustentables puesto que en la fracción XCV del artículo 9 de la
656FIMEVC, (Fideicomiso para el Mejoramiento de las Vías de Comunicación del Distrito Federal), Problemas de Movilidad en la Ciudad de México,Op. Cit., Apartado 1.5. 657 Ibídem. 658 Cfr. Artículos 12, fracción XVII y 14 fracción III de la LMDF.
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LMDF se les considera como aquellas que incluyen productos, dispositivos,
servicios y procesos amigables con el medio ambiente que reducen o eliminan
el impacto al entorno a través del incremento de la eficiencia en el uso de
recursos, mejoras en el desempeño y reducción de emisiones contaminantes.
Como se puede apreciar, la definición es ambigua, en tanto que son
innumerables las tecnologías automotrices que pueden mejorar la eficiencia de
los vehículos, sin que esto implique que puedan ser calificadas como
verdaderas tecnologías verdes.
Sin embargo, esta no es la problemática mayor, puesto que bien al efecto se
está en la posibilidad de que sean emitidos lineamientos técnicos sobre las
condiciones mínimas que deben cumplir y cuales son con precisión las
tecnologías consideradas como sustentables; sino que el impulso de dichas
tecnologías por si no solucionan la problemática de la movilidad, y por el
contrario, pueden constituir que se acentúe por impulsar la utilización del
automóvil.
Se estima que en su caso, lo que debe ser impulsado son las tecnologías
amigables con el ambiente, pero aplicadas a los sistemas de transporte público
colectivo y masivo, por lo que ese impulso debe ser focalizado en ese sentido
y que no se convierta en un mecanismo que pueda promover la utilización del
transporte particular.
Se advierte que si existen medidas que incentivan el uso del automóvil
particular puesto que la LMDF dispone que se implementara un programa para
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otorgar estímulos y facilidades a los propietarios de vehículos motorizados que
cuenten con tecnologías sustentables, tales como híbridos o eléctricos,
estableciendo además que se les otorgará una placa de matrícula y/o distintivo
oficial, pudiendo ser este una placa de matrícula verde, que permita su
identificación para poder acceder a los beneficios otorgados en dicho
programa.659
Dentro de los beneficios que se contemplan, se encuentra que puedan tener
privilegios en los estacionamientos públicos y privados, pues se contempla que
se dispondrán de espacios exclusivos a vehículos con placa de matrícula
verde, al igual, que para vehículos que cuenten con distintivo oficial para
personas con discapacidad.660 Se aprecia que la preferencia para personas con
discapacidad es natural debido a su condición física disminuida, por lo que
requieren facilidades de acceso y proximidad, sin embargo el caso de vehículos
con estas tecnologías es injustificable y se convierte en un despropósito.
El objetivo inicial de ese privilegio era generar menores impactos
medioambientales a través de la utilización de tecnologías verdes,661 sin
embargo, esto no tiene implícito que se resuelva la problemática de la
movilidad, ni siquiera la medioambiental, pues en el imaginario de que todos los
vehículos que circulan en el Distrito Federal fueran híbridos o eléctricos, 659 Cfr. Artículo 62 de la LMDF. 660 Cfr. Artículo 203 de la LMDF. 661 La inclusión de las porciones normativas que establecieron los beneficios a tecnologías consideradas como sustentables, fueron establecidas en la discusión de la LMDF, en donde el proponente realizó la reserva de los artículos bajo la lógica de que los vehículos de combustión interna eran altamente contaminantes y que existían otro tipo de vehículos como los eléctricos o híbridos y tenían las mismas características de movilidad para la Ciudad, pero lo más importante, justificó, es que no contaminaban. Cfr. ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL VI LEGISLATURA, VERSIÓN ESTENOGRÁFICA DE LA SESIÓN ORDINARIA CELEBRADA EL DÍA 29 DE ABRIL DE 2014, p 35.
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seguirían subsistiendo los problemas de atasco, de desplazamientos largos y
perdida de horas diarias en los desplazamientos de las personas en demerito
de su calidad de vida, así como problemáticas de ineficiencia energética y
contaminación, ya que debería haber una generación abrumadora de energía
eléctrica para alimentar el consumo de estos vehículos.
El incentivo a los vehículos de transporte público colectivo o masivo con estas
tecnologías si resulta positivo, pues constituye una solución a la movilidad, así
como al medio ambiente. Como una medida incipiente que establece la LMDF
al respecto es la que señala la excepción de la sustitución de las unidades de
transporte público que debe ser realizada cada 10 años, operando a favor de
vehículos eléctricos y de tecnologías sustentables, estableciendo que al efecto
se regirán por su manual de referencia.662
Por su parte, la implementación de estímulos en la utilización de medios de
transporte más sustentables y eficientes si se encuentra justificada, como el
impulso a los viajes peatonales, en bicicleta o transporte masivo, medidas
como la adaptación de vías peatonales y ciclistas, o por ejemplo, el impulso a
la construcción de una red integral de estacionamientos para bicicletas y
motocicletas en edificios, espacios públicos y áreas de transferencia para el
transporte,663 así como el establecimiento de zonas exclusivas en
estacionamientos para bicicletas y motocicletas.664
662 De conformidad con lo que regula el artículo 97 de a LMDF. 663 Cfr. Artículo 201 de la LMDF. 664 Contemplado en el artículo 203 de la LMDF.
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Por la proximidad de su implementación, uno de los ejemplos más palpables en
el cambio de sistema de transporte de baja densidad a uno masivo es la
implementación de los sistemas BRT en la Ciudad de México, denominado
Metrobús.
La estadística oficial registra que con las dos primeras líneas de Metrobús, se
redujeron más de 22 mil viajes en auto por día, es decir, que 6% de las
personas usuarias que se transportan en Metrobús antes se movían en
automóvil,665 circunstancia que revela que el cambio de medio de
transportación de individua a masivo trajo como natural consecuencia la
reducción de emisiones al aprovecharse en mejor medida la superficie de
rodamiento, así como los energéticos empleados en la movilidad.
En lo que respecta al transporte de carga, de igual forma se establece que la
Secretaría deberá las acciones necesarias para promover la utilización de
vehículos eficientes, ligeros y con tecnología sustentable en zonas críticas,666
aspecto que de igual forma se considera adecuado, puesto que a este tipo de
transportación representa también un problema mayor, al contribuir de manera
significativa a las emisiones contaminantes en la ZMVM, aportando el 65.29%
de las partículas PM10, el 64.01% de las PM2.5, el 47.83% de Óxidos de
Nitrógeno (NOx) y el 26.96% Compuestos Orgánicos Volátiles (COV)667
665 Programa Integral de Movilidad 88. 666 Cfr. Artículo 219 de la LMDF. 667 SEDEMA (2012). Inventario de emisiones de la Zona Metropolitana del Valle de México - Contaminantes criterio 2010. Recuperado de: http://www.sma.df.gob.mx/sma/links/download/ biblioteca/inventarios_emisiones2010/IEcriterio10_.pdf
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En su caso, se estima que deben ser consideradas otras medidas y alternativas
para desincentivar el uso excesivo de automóvil en el Distrito Federal. Al
respecto se han considerado medidas específicas aplicadas al Distrito Federal
que pueden contribuir eficientemente a desincentivar este uso, convirtiéndose
en auténticas opciones de sustentabilidad en la movilidad. El Instituto de
Políticas para el Transporte y Desarrollo México ha identificado diversas
medidas para desincentivar el uso del automóvil y mejorar la movilidad,668 de
las cuales se mencionan las siguientes:
a) Eliminación paulatina del subsidio a la gasolina, canalizando los fondos
antes usados a este fin a programas de transporte público y no
motorizado, así como a espacio público, para compensar a los sectores
sociales más vulnerables ante esta medida.
b) Establecimiento de una contribución anual por automóvil en circulación
en función de sus externalidades o de algún parámetro ambiental como
rendimiento por kilómetro recorrido. Lo obtenido debe de redirigirse
medidas que beneficien directamente a la población, como transporte
público y no motorizado, espacio público por ejemplo.
c) Creación de un programa nacional de feebates, es decir, un programa
de recargo a la compra de vehículos nuevos considerados ineficientes y
contaminantes, los cuales financien descuentos a la compra de
automóviles nuevos eficientes y no contaminantes.
668 ITDP, Transformando la Movilidad Urbana en México, Op. Cit. Pp 44-56.
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d) Publicar y aplicar la norma de eficiencia energética para vehículos
nuevos. Esto es, una norma de eficiencia para vehículos ligeros nuevos,
que no contemple estándares de eficiencia energética separados para
automóviles y camionetas y vehículos deportivos utilitarios (SUVs, por
sus siglas en inglés) como en el caso de la norma de EUA
(CorporateAverage Fuel Economy) puesto que incentiva la fabricación y
venta de camionetas y SUVs que son menos eficientes que los
automóviles.
Por su parte, también se ha considerado que la implementación de políticas de
cobro de estacionamiento en vía pública, son eficaces para desincentivar el uso
del automóvil particular. Ha sido visto que la tarificación del estacionamiento en
vía pública, a través de parquímetros, es la acción más popular entre los
gobiernos dado que no solo la inversión inicial es privada sino que incluso
genera ingresos;669 siendo otra medida la de la regulación de su tarifa general.
Al respecto, en la LMDF se dispone670 que en el establecimiento de las tarifas
para el cobro del servicio en los estacionamientos públicos, será realizada en
consideración de cada zona de la Ciudad, buscando siempre cumplir con los
objetivos de reducción del uso del automóvil particular e incentivar el uso del
transporte público y no motorizado; asimismo se contempla la instalación de
sistemas de control, supervisión y cobro por estacionamiento en vía pública lo
669 ITDP, Transformando la Movilidad Urbana en México, Op. Cit., p 55. 670 Cfr. Artículo 204 de la LMDF.
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cual puede realizar ya sea en forma directa la Administración Pública o a través
de terceros especializados a quienes se les otorgue un permiso o concesión.671
En el Distrito Federal, se han realizado diversas acciones para el cobro de
estacionamiento en vía pública. El más reciente es el denominado programa de
ordenamiento del estacionamiento en la vía pública ecoParq, con el que se
regulan cerca de 17 mil cajones de estacionamiento en zonas atractoras de
viajes en automóvil; la cifra oficial apunta a que con este programa se logró
reducir la demanda de cajones de estacionamiento en la vía pública, logrando
una reducción en la ocupación de 130% a 80%, y el tiempo de búsqueda de un
cajón disponible de 20 minutos a 3. 672
De estos resultados, puede concluirse que la medida de cobro de
estacionamiento, es efectiva para desincentivar el uso de los vehículos
particulares, por lo que en medida de la demanda, se considera adecuado que
en forma progresiva se implementen a lo largo de la ciudad.
Adicionalmente, debe considerarse que todas las medidas que repercutan en la
eficiencia y mejoramiento de la movilidad, naturalmente tienen un impacto
positivo en el medio ambiente, tales como el de hacer eficiente el transporte a
través de la estrategia de su integración, la dotación de calles peatonales, el
impulso del uso de la bicicleta y los medios no motorizados, etcétera,
constituyendo medidas sustentables.
671 De conformidad con lo previsto en los artículos 207 y 209 de a LMDF. 672 Programa Integral de Movilidad Pág. 86
Página | 472
En el Distrito Federal, desde el año 2010 fue implementado el programa
ECOBICI, el cual es un sistema de bicicletas públicas de la Ciudad de México,
cuyo objetivo principal describe el propio programa es hacer accesibles las
bicicletas a la población y fomentar la intermodalidad con el transporte público.
Actualmente, cuenta con un polígono de 59.38 kilómetros con 268
cicloestaciones y 3,606 bicicletas en las delegaciones Cuauhtémoc y Miguel
Hidalgo, abarcando diecinueve colonias.673 Según mediciones del propio
programa durante el periodo de análisis Febrero 2010 – Diciembre 2012, se
logró reducir un total de 232 Ton de CO2e.674
Otro de los programas en el Distrito Federal de la promoción del uso de la
bicicleta es el denominado Muévete en Bici, el cual ha registrado una asistencia
de 6’909,820 personas entre 2007 y 2013, sus actividades incluyen el paseo
dominical (3’850,120), Ciclotón (2’847,700) y los paseos nocturnos
(212,000).675
3.3.6 Eficiencia.
El principio de eficiencia se encuentra previsto en la fracción III del artículo 7 de
la aludida Ley de Movilidad, en el que se determina lo siguiente:
673SECRETARÍA DE MEDIO AMBIENTE del Gobierno del Distrito Federal, Centro de Transporte Sustentable EMBARQ México (CTS EMBARQ México), Estudio de la Reducción de Emisiones y los Co-Beneficios Generados por la Implementación del Programa ECOBICI. (2010, 2011, 2012),México, 2013, p 13 674 Ibídem. 675 Programa Integral de Movilidad, Pág 93.
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“Artículo 7 […]
III. Eficiencia. Maximizar los desplazamientos ágiles y asequibles
optimizando los recursos disponibles, sin que su diseño y operación
produzcan externalidades negativas desproporcionadas a sus
beneficios.”
Como puede observarse, este principio, más que ser una condición mínima en
el ejercicio al derecho de movilidad, en sí, constituye una directriz para la
actuación y operación de los componentes del sistema de movilidad, siendo
que ésta debe realizarse de forma eficaz; dicho de otra forma, se debe procurar
obtener en todo momento el máximo rendimiento posible de los recursos
disponibles, esto es debe ser aprovechada tanto los medios de transporte
disponibles, así como la totalidad de la infraestructura existente, con el objeto
de que no se generen externalidades innecesarias y ociosas.
En ese sentido, se advierte que este principio se encuentra relacionado con los
criterios previstos en las fracciones VII, X y XI del artículo 37 de la misma ley,
que disponen que la planeación de la movilidad y la seguridad vial, entre otras
cosas, se deberá:
• Impulsar programas y proyectos que permitan la aproximación entre la
vivienda, el trabajo y servicios educativos, de salud o culturales y
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complementarios que eviten y reduzcan las externalidades negativas de
la movilidad;
• Promover acciones para hacer más eficiente la distribución de
mercancías con objeto de aumentar la productividad de la Ciudad, y
reducir los impactos de los vehículos de carga en los demás usuarios del
sistema de movilidad, y
• Tomar decisiones con base en diagnósticos, pronósticos y criterios
técnicos que garanticen el uso eficiente de los recursos públicos.
Parecería una condición lógica que en la gestión de los recursos, se obtuvieran
los mejores resultados posibles y que la acción se encuentre orientada al
objeto de maximizar los recursos. Sin embargo en materia de transporte esto
resulta complejo, puesto que la demanda de transporte si bien es determinable,
también lo es que esta es variable, susceptible de afectaciones por condiciones
no esperadas, por lo que requiere de una planeación mesurosa basada en
estudios y proyecciones estadísticas, máxime en una urbe tan compleja como
la que representa la Ciudad de México.
La optimización de recursos tiene que ver también con la adecuada relación
entre la oferta y demanda de transporte público. En el caso de que exista más
oferta de transporte de la que realmente se requiere implica que se tenga en la
infraestructura vial, unidades ocupando superficie de rodamiento en forma
ociosa, generando atascos innecesarios, así como contaminación atmosférica.
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Por el contrario, de no contarse con la oferta suficiente hace que no exista una
disponibilidad adecuada a las personas.
La complejidad que implica la determinación de la adecuada relación entre la
oferta y demanda de transporte, ha dado como resultado que en la prestación
de servicios de transporte público no sean eficientados los recursos con los que
se cuenten a este máximo existiendo problemáticas de falta de reparto
homogéneo en los sistemas de transporte, y por consecuencia de sobre cupo
por una parte y exceso de oferta por otro.
Al respecto se tiene como ejemplo el Sistema de Transporte Colectivo Metro,
cuya demanda en relación a la población ha decrecido en los últimos años de
19% a 14%, esto a pesar del aumento en el número de kilómetros y de
líneas.676
Según datos de la Secretaría de Movilidad del Distrito Federal la oferta de
servicio de la red de transporte masivo no capta la demanda de manera
homogénea ya que sólo cuatro líneas del STC Metro y una de Metrobús
satisfacen más del 55% de la demanda diaria de ambos sistemas. En día
laborable, la Línea 2 el STC Metro transporta poco más del 15% de las
personas usuarias, seguida por las líneas 1 y 3 con 13% y 12.5%,
respectivamente; para el caso de Metrobús, en la Línea 1 viaja el 56% del total
676PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal, Op. Cit., p 30.
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del sistema,677 siendo que en estos sistemas de transporte existen atascos y
sobresaturación.678
De igual forma, se ha visto que la determinación de la dotación de medios de
transporte público ofrecido por la Administración Pública se realiza a través de
estudios de factibilidad, donde atendiendo a este principio debe cuidarse que
los recursos de transporte sean empleados y aprovechados al máximo.
En lo que respecta al transporte concesionado, en el mismo sentido la
Secretaría de Movilidad tiene la obligación de realizar un estudio para
establecer si existe necesidad de concesionar más transporte público, lo cual
debe dar a conocer mediante una declaratoria de necesidad la cual debe de
contener la exposición de las circunstancias que sustenten el incremento de
concesiones, los resultados de los estudios técnicos que justifiquen su
otorgamiento, así como datos estadísticos obtenidos por la Secretaría en
relación a la oferta y demanda del servicio, a efecto de incrementar el número
de concesionarios.679
Dentro de las medidas que han sido adoptadas para hacer más eficiente el
transporte público, se encuentra la eliminación del esquema hombre-camión,
dado que ya no se contempla el otorgamiento de concesiones para la 677 Programa Integral de Movilidad, Pág 71. 678 En los términos que han sido reseñados, la determinación de las necesidades de oferta y demanda de transporte, en todas sus modalidades, son evaluadas y delimitadas por la Secretaría de Movilidad; esto es, debe determinar la suficiencia de medios de transporte en la ciudad con el fin de que sea planeada la forma en que habrá de ser cubierta la necesidad de transporte. 679 Cfr. Artículo 100 de la LMDF.
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prestación del servicio de transporte colectivo a personas físicas, sino
únicamente a empresas.680
“Se está desapareciendo la concesión de persona física, precisamente
para abrirle paso a las personas morales, y se está generando una serie
de cambios para que el esquema de hombre-camión quede atrás y
podamos tener un correcto esquema de empresarios y de un servicio
digno para las personas que no solamente usan el transporte sino
aquéllas que están prestando el servicio.”681
La eficiencia se estima se pueda lograr al eliminar la competencia individual por
el pasaje e integrar a ese transporte concesionado a un recaudo centralizado y
con un mismo medio de pago.
El modelo que se persigue es similar a la regulación de los corredores de
transporte concesionados, los cuales basan de la misma forma su eficiencia
toralmente en un recaudo centralizado, concesionados únicamente a empresas
y con derecho de transito preferente o exclusivo en las vialidades. Al respecto
el artículo 168 de la LMDF, señala se establecerán los sistemas para el cobro
de las tarifas de servicio público, incorporando en lo posible, los avances
tecnológicos existentes que permitan homologar la forma de cobro de la tarifa
680 Al efecto el párrafo tercero del artículo 82 de la LMDF señala: “Artículo 84.- […] En el servicio de transporte colectivo de pasajeros, sólo se otorgarán concesiones a personas morales.” 681ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL VI LEGISLATURA, VERSIÓN ESTENOGRÁFICA DE LA SESIÓN ORDINARIA CELEBRADA EL DÍA 29 DE ABRIL DE 2014, p 29.
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de transporte público, mediante un sistema único automático de recaudo
centralizado.
Con la expedición de la LMDF a los corredores de transporte se les regula de
forma diferente que con la anterior Ley de Transportes y Vialidad, ya que se
prevé que su operación sea regulada a través de un órgano especializado
denominado Órgano Regulador de Transporte, mismo que tiene dentro de sus
facultades planear, regular, supervisar y vigilar el servicio de corredores de
transporte concesionados para que se preste en condiciones de calidad, así
como el establecer las medidas de seguridad necesarias.682
En materia de eficiencia energética, se contiene la facultad para la emisión y
verificación de las normas y lineamientos que deberán cumplir todos los
vehículos motorizados en materia de protección al medio ambiente,683 así como
las específicas que deban cumplir los vehículos destinados al servicio público
de transporte de pasajeros y de carga contenidas en los programas emitidos
por la Secretaría.684
Por otra parte, como medidas de mejora de gestión, se establece que deberán
establecerse las políticas, medidas y cualquier infraestructura de apoyo
necesario para permitir una eficiente operación de las vialidades priorizando el
tránsito seguro de todos los usuarios.685 Asimismo se establece que se deberá
garantizar que la programación del sistema de semaforización vial optimice el
682 Cfr. Artículos 148, 151 y 152 de la LMDF. 683 Artículo 14 fracción I. 684 Artículo 89. 685 Artículo 220.
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uso de las vialidades y la eficiencia del tránsito, considerando niveles de
servicio altos para todos los usuarios de la vía de acuerdo a la jerarquía de
movilidad.686
De igual forma para el mejoramiento de la gestión vial se impone como
obligación a cargo de los concesionarios de transporte público de contar con un
sistema de localización vía satelital que pueda ser monitoreado desde un
Centro de Gestión de Movilidad;687 en el cual se ordena puedan participar las
diversas dependencias, órganos descentralizados y entidades de la
Administración Pública relacionadas con la materia, con el fin de coordinar
acciones para una eficiente operación de las vialidades y de los servicios de
transporte público de superficie.688
Por otra parte, con objeto de lograr una mayor eficiencia en el uso del
transporte en el ámbito laboral se establece que serán fomentados programas
de movilidad empresarial que tengan como objetivo promover esquemas de
desplazamiento más eficientes entre el personal de las empresas,689
circunstancia que se advierte se encuentra encaminada a establecer medios de
transporte y rutas comunes de los trabajadores. Asimismo se determina que se
formularán programas de ordenamiento vial en entornos escolares con el fin de
evitar congestionamientos y hechos de tránsito.690
686 Artículo 221. 687 Fracción XXII del artículo 110. 688 Artículo 223. 689 Artículo 235. 690 Artículo 237.
Página | 480
En cuanto hace al transporte de carga, se encuentran medidas para eficientar
el sistema de operación y reparto de mercancías. Se estima que el transporte
de carga afecta la infraestructura urbana con una mayor magnitud que el resto
de los modos de transporte, dado que la sobreposición de este modo con las
líneas de deseo de viaje satura las calles y afecta la velocidad promedio de
circulación, asimismo genera dobles filas, maniobras y estacionamiento
irregular; siendo que las vialidades del Distrito Federal carecen de un diseño
que responda a las necesidades funcionales para la distribución de
mercancías.691
Sin existir un diseño adecuado para el reparto de mercancías, se presenta la
problemática en la gran demanda de mercancías para satisfacer las
necesidades de la población, y la multitud de lugares de reparto de carga en el
Distrito Federal, que se estiman en más de 926 puntos, considerando polos de
generación y atracción, tiendas de suministro, clubes de precio,
supermercados, tiendas departamentales y especializadas, así como mercados
públicos.692
Ante esta problemática la LMDF dispone dos mecanismos para eficientar el
reparto. El primero consiste en impulsar la implementación de centros
logísticos, ubicados preferentemente en la periferia de la Ciudad o en puntos
estratégicos para hacer más eficiente el traslado de mercancías y en la medida
su instalación y operación, imponer restricciones a la circulación de vehículos
691 Programa Integral de Movilidad, p 95. 692 Estimación propia con los datos contenidos en el Programa Integral de Movilidad.
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de más de dos ejes, a excepción de los vehículos que transporten productos
perecederos.693
El segundo consiste en que se promoverá un programa de corredores viales
metropolitanos con carriles preferentes para el transporte de carga, para la
movilidad de las mercancías de manera eficiente, con especial atención en su
control y ubicación, así como los con los mecanismos de sincronización de
semáforos, velocidad controlada e innovaciones tecnológicas que puedan ser
implementadas para tal fin.694
De lo anterior, se advierte que son contadas los mecanismos para eficiente los
recursos, sobre todo en cuanto hace a el uso del automóvil. Al respecto es
conveniente considerar que en materia de movilidad no existen soluciones
aisladas que resuelvan la problemática que representa, dada su complejidad,
sino que el mejoramiento de la misma a favor de las personas se encuentra en
razón de un conjunto de medidas relacionadas entre sí, que lleven a hacer
funcionar los componentes del sistema de movilidad de forma armónica.
En este sentido, se considera que el desuso del automóvil particular no es la
solución, al menos por el momento dado la infraestructura y de diseño actual
de la ciudad, sino que como parte de un sistema debe también ser
aprovechado al máximo.
693 Cfr. Artículo 216 de la LMDF. 694 Cfr. Artículo 217 de la LMDF.
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Es por esto, que además de promover acciones para desincentivar el uso
indiscriminado del automóvil particular, se considera que deben existir
mecanismos que promuevan la eficiencia de su uso, lo cual se puede lograr
entre tanto se incremente la ocupación de estos. Se estima que en promedio la
ocupación de los automotores en México es de alrededor del 1.2 personas por
automóvil, mientras que a nivel mundial la tasa es del orden del 1.6
personas.695 Una de las medidas en ese sentido puede ser premiar la
ocupación mayor al 70% de la capacidad del automóvil, mediante exclusividad
o preferencia en carriles, exención de pago en autopistas urbanas de cobro.
3.3.7 Resiliencia.
Este principio de conformidad con la fracción VI del artículo 7 de la LMDF,
consiste en lo siguiente:
“Artículo 7.- […]
VI. Resiliencia. Lograr que el sistema de movilidad tenga capacidad
para soportar situaciones fortuitas o de fuerza mayor, con una
recuperación de bajo costo para la sociedad y al medio ambiente.”
Este principio se encuentra relacionado con el criterio previsto en la fracción X
del artículo 37 de la misma ley, que dispone que la planeación de la movilidad y
695 Programa Integral de Movilidad, p 95.
Página | 483
la seguridad vial deberá incrementar la resiliencia del sistema de movilidad
fomentando diversas opciones de transporte y procurando la autonomía,
eficiencia, evaluación continua y fortaleza en los elementos cruciales del
sistema.
Bajo estos preceptos, se puede observar que este principio de igual forma por
su naturaleza no constituye una condición de derechos humanos aplicada a la
movilidad, sino que corresponde a una directriz para la administración pública
que tiene por objeto fortalecer a los componentes que integran el sistema de
movilidad, para que puedan afrontar una situación fortuita o de fuerza mayor,
con un bajo costo de recuperación, mediante la diversificación de la oferta de
transporte y el fortalecimiento de la infraestructura.
En este sentido, se identifican contados mecanismos en la LMDF para
asegurar el cumplimiento de este principio. De inicio, se puede asegurar con la
oferta de infraestructura y de transporte existente en la Ciudad, la cual ha sido
analizada en el principio de accesibilidad, ya que en la medida de que exista
una oferta amplia y suficiente de oferta, se pueden atender situaciones de la
índole que nos ocupa; sin embargo, además de la oferta suficiente, se
considera idóneo que se cuenten con medios alternativos emergentes.696
Se ordena que la Administración Pública deba instaurar las medidas de
protección civil y emergencia que se adopten en relación con el desplazamiento
696 Actualmente cuando existen situaciones emergentes, o ya sea por mantenimiento del S.T.C. Metro, así como el S.T.E. o algún evento especial, la Administración Pública se auxilia de la Red de Transportes de Pasajeros (RTP), fuente: http://www.rtp.gob.mx/servicios.html. No obstante a esta circunstancia, se precisa que no se encuentra expresamente regulado que este sistema sea el preferentemente auxiliar en estos casos.
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de personas y sus bienes en situaciones de caso fortuito, fuerza mayor o
alteración del orden público, por lo que debe preservar bajo su control, una red
vial estratégica que garantice la movilidad en estas situaciones.697
Asimismo se contempla que ante estas situaciones, la Administración Pública a
través de los organismos descentralizados y de los concesionarios o
permisionarios del servicio de transporte público, proporcionen a la población el
servicio de transporte, desde el inicio de la suspensión hasta el momento en
que la propia Secretaría lo determine.698
De igual forma se prevé como obligación de los concesionarios de transporte
público prestar el servicio de manera gratuita, cuando por causas de caso
fortuito, fuerza mayor, movimientos sociales, cuestiones de seguridad pública o
seguridad nacional así lo requieran;699 siendo que en estos casos, la Secretaría
de Movilidad se encuentra en la posibilidad de otorgar permisos temporales
para la prestación de los servicios de transporte respectivos en todas sus
modalidades.700
3.3.8 Multimodalidad.
El principio de multimodalidad de conformidad con la fracción VII del artículo 7
de la Ley de la materia, consiste en:
697 Conforme a lo previsto en la fracción V del artículo 170 de a LMDF. 698 Cfr. Artículo 122 de la LMDF. 699 Cfr. Artículo 110 fracción VI de la LMDF. 700 Cfr. Artículo 121 de la LMDF.
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“Artículo 7.- […]
VII. Multimodalidad. Ofrecer a los diferentes grupos de usuarios
opciones de servicios y modos de transporte integrados, que
proporcionen disponibilidad, velocidad, densidad y accesibilidad que
permitan reducir la dependencia del uso del automóvil particular.”
Asimismo, se encuentra relacionado con el criterio previsto en la fracción I del
artículo 37 de la misma ley, el cual dispone que la planeación de la movilidad y
la seguridad vial deberá procurar la integración física, operativa, informativa, de
imagen y de modo de pago paragarantizar que los horarios, transferencias
modales, frecuencias de paso y demás infraestructura y condiciones en las que
se proporciona el servicio de transporte público colectivo, sean de calidad para
el usuario y que busque la conexión de rutas urbanas y metropolitanas.
Como se ha visto, la multimodalidad en el transporte conforma una estrategia
de transporte que ha sido reconocida por hacer más eficiente el
desplazamiento de personas al ofrecerles en un mismo espacio diferentes
opciones y servicios de transporte, por lo que propiamente no es una condición
mínima para el ejercicio de derecho de movilidad. Se considera que la inclusión
de la multimodalidad como principio en la LMDF, persigue el objeto
proporcionar una directriz que permeé las acciones de la administración pública
en el Distrito Federal, para que su accionar busque satisfacer esta estrategia
de transporte, pero también se considera que en todo caso, bien pudo
establecerse como un subcomponente del principio de eficiencia.
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De los elementos que aporta el concepto en mención, se desprenden tanto la
propia estrategia de multimodalidad, como de la integración de los
componentes del sistema de movilidad, acepciones que tienen como objeto
abatir a desarticulación de los diferentes modos de transporte, lo que lleva
como resultado eficientar el transporte, ofrecer mayor velocidad en los tiempos
de traslado, constituirse en un medio masivo de transportación y por ende ser
sustentable.
La articulación de los sistemas de transporte contempla varios aspectos, que
van desde su integración física, como la operativa, respecto de los medios de
pago así como la de la información al usuario, lo cual de la misma forma tiene
múltiples beneficios, que van desde hacer más eficiente el sistema, hasta
cuestiones unificadas de imagen y calidad en la prestación de servicio público
de transporte.
En el Distrito Federal, la importancia de la estrategia que contenida en el
principio en análisis radica en que la gran mayoría de los viajes de la ciudad se
realizan conectando dos o tres tramos de viaje en más de un sistema de
transporte.701 Se ha reconocido que la infraestructura actual en la Ciudad no
permite la total articulación de los modos de transporte, que tiene fallas de
integración para facilitar transferencias en los modos de transporte y entre las
vialidades primarias y las secundarias,702 ni se garantiza la intermodalidad
701 Programa Integral de Movilidad, p 74 702Op. Cit. PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal, p 29.
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necesaria para atender el 36% de los viajes diarios totales, realizados en más
de un modo de transporte, lo cual genera las externalidades negativas por falta
de eficiencia, así como una mala experiencia de viaje.703
Con objeto de abatir el problema de la desarticulación, así como asegurar la
eficiencia y calidad en el servicio, dentro de la LMDF, se estableció una
estrategia de integración de los medios de transporte.
Por primera vez,704 se prevé que la Ciudad de México, contará con un Sistema
Integrado de Transporte Público (SIT) que permita la incorporación gradual la
articulación física, operacional, informativa, de imagen y del medio de pago del
servicio de transporte público concesionado, que sin hacer distingo a ley
incluye a los sistemas de corredores concesionados, al transporte colectivo e
individual de pasajeros, con los servicios de transporte proporcionados por la
Administración Pública.705
El antecedente directo de este sistema en la Ley de Transportes y Vialidad,
conforme a una reforma a esta ley en 1999, era un sistema de transporte
público local de pasajeros y que conforme la última redacción que contuvo su
artículo 20, incluía al Metro, Metrobús, Sistema de Transportes Eléctricos y Red
de Transportes de Pasajeros.706
703 Programa Integral de Movilidad, p 74 704ITDP MÉXICO, Para entender la nueva Ley de Movilidad del DF, ITDP México A.C., México, 2014, Op. Cit., p 7. 705 Cfr. Artículo 73 de la LMDF. 706ITDP MÉXICO, Para entender la nueva Ley de Movilidad del DF, ITDP México A.C., México, 2014, Loc. Cit.
Página | 488
La integración de todos los medios de transporte público que se contemplan
actualmente en la LMDF, es poco clara, ya que únicamente se alude a que
serpa gradual, y conforme a las reglas que determine el Comité del Sistema
Integrado de Transporte Público, sin que se aluda a los criterios mínimos para
la inclusión en el sistema de todos los medios que puede incluir. Precisamente,
este Comité tiene como propósito diseñar, implementar, ejecutar y evaluar bajo
la coordinación de la Secretaría de Movilidad la articulación física, operacional,
informativa, de imagen y del medio de pago.707
Se considera al Sistema de Transporte Individual en Bicicleta Pública, así como
a los servicios de transporte no motorizado e infraestructura de servicios de
transporte como estacionamientos masivos de bicicletas, portabicicletas en
unidades de transporte público, como componentes complementarios del SIT
que facilitan y promueven la intermodalidad.708
Por lo que hace a los servicios de transporte público, mercantil, privado y
particular, tanto de pasajeros como de carga que operen pasados los límites
del Distrito Federal, se establece que buscarán su integración y desarrollo en
un sistema diferente, esto, en un sistema metropolitano, sujetando su
operación a las disposiciones que se contengan en los convenios de
coordinación que en su caso, celebre el Gobierno del Distrito Federal con la
Federación y Entidades conurbadas respectivas.709
707 Conforme lo dispone el artículo 23 de la LMDF. 708 Cfr. Artículo 79 de la LMDF. 709 Cfr. Artículo 63 de la LMDF.
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Al respecto se advierte que la LMDF, tiende a buscar la integración del
transporte público, ya que con independencia de la regulación del SIT, señala
también que a fin de satisfacer las necesidades de la población y la demanda
de los usuarios del servicio de transporte público con un óptimo
funcionamiento, la Administración Pública impulsará y promoverá la
homologación de tarifas, horarios, intercambios, frecuencias y demás
infraestructura y condiciones en las que se proporciona, buscando la conexión
de rutas urbanas y metropolitanas con especial atención a las zonas que
carecen de medios de transporte, de difícil acceso o que se encuentren mal
comunicadas.710
Para facilitar las transferencias entre los modos de transporte, han operado
áreas de transferencia destinadas a la conexión de los diversos modos de
transporte, conocidas como Centros de Transferencia Modal (CETRAMS),
concebidas para que se agilizara la transferencia de pasaje de un medio a otro.
Deben de contar con áreas de tránsito que faciliten a los vehículos de
transporte público movimientos de ascenso y descenso de pasajeros, así como
áreas que permitan la intermodalidad del transporte público con modos no
motorizados.711 Precisamente dentro de estos CETRAMS se da la transferencia
prácticamente de todos los medios de transporte público, esto es, de entre los
masivos ofertados por la Administración Pública, con los de transporte
concesionado de corredores y colectivo, así como el transporte público
710 Cfr. Artículo 60 de la LMDF. 711 Las cuales ya se encontraban en la legislación abrogada de transportes y vialidad, y que actualmente se contemplan en los artículos 187 y 188 de la LMDF.
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individual, por lo que es la infraestructura donde operativamente se da la
multimodalidad.
En el Distrito Federal existen alrededor de 46 CETRAMS y bases de servicios,
de los cuales 39 conectan a pasajeros de autobuses y microbuses con el metro
o con el tren ligero y atienden aproximadamente a 4 millones de pasajeros al
día; actualmente se han empezado a transformar algunos de los principales
CETRAMS por auténticos equipamientos modernos de intercambio de
pasajeros.712
3.3.9 Participación y corresponsabilidad social.
Este principio se contempla en la fracción IX del artículo 7 de la LMDF, el cual
establece lo siguiente:
“Artículo 7. […]
IX. Participación y corresponsabilidad social. Establecer un sistema
de movilidad basado en soluciones colectivas, que resuelva los
desplazamientos de toda la población y en el que se promuevan
nuevos hábitos de movilidad, a través de la aportación de todos los
actores sociales, en el ámbito de sus capacidades y
responsabilidades.” 712PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS SOBRE LA CIUDAD, Evaluación del diseño e instrumentación de la política de transporte público colectivo de pasajeros en el Distrito Federal, Op. Cit., p 31.
Página | 491
Asimismo se considera que se encuentra relacionado con el criterio previsto en
la fracción V del artículo 37 de la propia ley, que dispone que la planeación de
la movilidad y la seguridad vial deberá promover la participación ciudadana en
la toma de decisiones que incidan en la movilidad.
De esta forma, se considera que este principio es coincidente con la condición
mínima de accesibilidad en su subcomponente de participación, que supone la
cooperación ciudadana en las políticas públicas de movilidad. Para el principio
en análisis deben además de promoverse nuevos hábitos de movilidad, con
todos los actores sociales.
Al respecto, la LMDF establece que con el propósito de estimular la
participación ciudadana en la elaboración, diseño y evaluación de las acciones
en materia de movilidad, se crea el Consejo Asesor de Movilidad y Seguridad
Vial del Distrito Federal.713
Este Consejo tiene un carácter meramente consultivo respecto de las acciones
que la Administración Pública emprenda en materia de movilidad, esto es, sus
opiniones no son vinculantes para aquella.
Por si no fuera un sesgo importante en la trascendencia de esa instancia, en su
integración se limita en exceso la participación de la ciudadanía,714 dejando su
713 Cfr. Artículo 19 de la LMDF. 714 Ya que en términos del artículo 21 de la LMDF se integra por: 1) El Jefe de Gobierno del Distrito Federal como su Presidente; 2) El Secretario de Movilidad quien será su Presidente
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representación únicamente en cuatro representantes de organizaciones de la
sociedad civil, en un cuerpo colegiado de cuando menos veinticinco
miembros,715 que se insiste, no decide, solamente opina. En ese sentido se
aprecia que resulta conveniente reforzar el esquema de participación
ciudadana en la toma de decisiones en materia de movilidad, pues
establecimiento de un Consejo Asesor como el que prevé la LMDF, con
facultades tan limitadas, revelan que el mecanismo previsto en la Ley para
tutelar su principio es muy débil.
Por lo que respecta a la porción normativa que alude a la promoción de los
nuevos hábitos de movilidad con participación de todos los sectores sociales, la
LMDF establece dentro de su Título Tercero, el Capítulo XV que trata sobre la
cultura de movilidad la cual tiene como objeto promover en la población la
adopción de nuevos hábitos de movilidad encaminados a mejorar las
condiciones en que se realizan los desplazamientos, lograr una sana
convivencia en las calles, prevenir hechos de tránsito y fomentar el uso racional
del automóvil particular; aspecto que ha sido analizado en el presente al
examinar el principio de accesibilidad en su subcomponente de información.
Suplente; 3) los titulares de la Secretaría de Gobierno, Secretaría de Desarrollo Urbano, Secretaría del Medio Ambiente; Secretaría de Obras, Seguridad Pública, Secretaría de Finanzas, Oficialía Mayor y la Agencia, en calidad de consejeros permanentes; 4) Los titulares de los organismos descentralizados de transporte público en calidad de consejeros permanentes; 5) Cuatro representantes de las instituciones públicas de educación superior en calidad de consejeros permanentes; 6) Cuatro representantes de organizaciones de la sociedad civil en calidad de consejeros permanentes; 7) El Presidente de la Comisión de Movilidad, Transporte y Vialidad de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, y 8) Dos diputados que designe la Comisión de Gobierno de dicho órgano legislativo. 715 Estimación propia.
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3.3.10 Innovación tecnológica.
La innovación tecnológica como principio rector de la movilidad, conforme a la
fracción X del artículo 7 de la multicitada Ley, consiste en emplear soluciones
apoyadas en tecnología de punta, para almacenar, procesar y distribuir
información que permita contar con nuevos sistemas, aplicaciones y servicios
que contribuyan a una gestión eficiente, tendiente a la automatización y
eliminación del error subjetivo, así como a la reducción de las externalidades
negativas de los desplazamientos.
Como puede advertirse, este principio corresponde propiamente a una
estrategia para mejorar la movilidad de las personas, que se centra en el
empleo de todas aquellas herramientas tecnológicas que tengan por objeto
mejorar los desplazamientos en la ciudad, por lo que la efectividad de este
principio, subyace en la selección y empleo que al efecto haga la
Administración Pública, lo cual revela que constituye propiamente una directriz
en el actuar de ésta.
Las posibilidades del empleo de tecnología aplicada a la movilidad son
inmensas, como se ha visto, la LMDF establece la creación del Centro de
Gestión de la Movilidad, el cual debe recaudar y procesar la información que
proporcionen los sistemas de localización satelital incorporados a las unidades
de transporte público concesionado, además de poder incluirse tecnologías en
sistemas de monitoreo de la movilidad, sistemas electrónicos computarizados
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de semaforización, y cualquier tecnología de gestión y monitoreo, misma que
actualmente es aplicada en la Ciudad.716
3.3.11 Jerarquía de movilidad.
El artículo 6 de la Ley de Movilidad para el Distrito Federal, alude a una
jerarquía de movilidad, misma que constituye una regla para la priorizar a los
medios de transporte. Como antecedente de esta priorización antes de la
expedición de la LMDF, es la contenida en el artículo 1 del Reglamento de
Tránsito Metropolitano (RTM)717 el cual establece la prioridad en el uso del
espacio público de los diferentes modos de desplazamiento conforme a la
siguiente jerarquía: I. Peatones; II. Ciclistas; III. Usuarios y prestadores del
servicio de transporte de pasajeros masivo, colectivo o individual; IV. Usuarios
de transporte particular automotor; y V. Usuarios y prestadores del servicio de
transporte de carga.
Para los efectos de la LMDF, la jerarquía de movilidad en principio se traduce
en la priorización de la utilización del espacio vial, que funciona en forma
descendente, conforme al listado siguiente:
716 Mediante oficio oficio SSP/OM/DET/OIP/1266/2015, en respuesta la solicitud de Información Pública con No. de folio 0109000064315, la Subsecretaría de Control de Tránsito, de la Secretaría de Seguridad Pública, informó sobre la información generada por la red de semáforos computarizados y electrónicos, así como de cámaras de tránsito del Circuito Cerrado de Televisión y Pantallas informativas, para el monitoreo constante de los vehículos y peatones del Distrito Federal. 717Publicado en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 20 de Junio de 2007.
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I. Peatones,718 en especial personas con discapacidad y personas con
movilidad limitada;
II. Ciclistas;
III. Usuarios del servicio de transporte público de pasajeros;
IV. Prestadores del servicio de transporte público de pasajeros;
V. Prestadores del servicio de transporte de carga y distribución de
mercancías; y
VI. Usuarios de transporte particular automotor.
Como se observa la priorización entre ambos ordenamientos es muy similar,
destacando que para el RTM, se encuentra antes la priorización del transporte
particular automotor que el servicio de transportes de carga. Sin embargo la
diferencia mayor radica en lo que esa jerarquización implica a lo largo de la
Ley.
Además de servir para priorizar la utilización del espacio vial, la LMDF señala
que la jerarquía de movilidad debe servir como referente primordial para que
las autoridades: a) Elaboren las políticas públicas y los programas en la
materia, b) Efectúen la asignación y gasto de recursos públicos, y c) Elaboren 718 Conforme a la fracción LX del artículo 9 de la MDF se considera como peatón a la persona que transita por la vialidad a pie o que utiliza de ayudas técnicas por su condición de movilidad limitada, así como aquellas que transiten en patines, patineta u otros vehículos recreativos.
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las estrategias que deben corresponder para atender las problemáticas
asociadas a la movilidad urbana.719
De esta forma, la jerarquía de movilidad es la priorización sobre a cual deben
están construidos las políticas públicas reglamentarias en la materia tales
como: programación administrativa720, normas de circulación vial,721 programas
de difusión de cultura en materia de movilidad,722 etcétera.
En consecuencia, este esquema de priorización resulta determinante en la
movilidad urbana, ya que incidir en todas las acciones que implemente la
administración pública en la materia, desde planeación urbanística, la
programación operativa, hasta las normas de uso preferente que los
ciudadanos deben respetar.
Entonces, se plantea si esa categorización contenida en la ley, puede ser
suficiente para establecer un parámetro para conseguir el objeto de la ley.
Al respecto, se observa que no existe una categorización exhaustiva de los
medios de transporte cuya prioridad se establece. Efectivamente, como tercer
elemento se alude a los usuarios del servicio de transporte público de
pasajeros, de lo cual se aprecia que no se hace una priorización en cuanto
hace a los diferentes medios que componen dicho servicio público, máxime que
719 De conformidad con los artículos 1, párrafo tercero, 6 el último párrafo, 194 del de la LMDF. 720 Contenidas en la programación en la materia en términos del artículo 42 de la LMDF. 721 En términos del artículo 198 de la LMDF. 722 Cfr. Artículo 225 fracción III de la LMDF.
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de conformidad al artículo 56 de la misma ley, existen cuatro tipos del mismo
como lo son: 1) El masivo, 2) El colectivo, 3) El individual, y 4) De ciclotaxis.
Precisamente, dentro de las estrategias que se han reconocido como efectivas
para mejorar el desplazamiento de las personas en las ciudades, es priorizar el
uso de sistemas de transporte masivo, sobre la utilización del automóvil, tanto
en el de uso particular, como el uso público como son los taxis; aspecto que no
se encuentra reflejado en la categorización que efectúa la ley por su falta de
exhaustividad.
La importancia de que se encuentre prevista una categorización exhaustiva en
la jerarquía de la movilidad respecto a los medios de transporte, radica en que
tanto en el uso de la vía pública, y desde luego como para las acciones de
planeación y asignación de recursos por parte de la administración pública
local, circunstancia que para el establecimiento de programas en la mejora de
los sistemas de transporte masivo.
“El cambio legislativo lo estamos logrando a través de la aprobación de
esta Ley de Movilidad, la cual nos va a generar que el gobierno gaste
distinto, que hoy el dinero de todos sea gastado en infraestructura
igualitaria y sobre todo que garantice la vida y la seguridad de las
personas […] Como número uno de los mandamientos que esta ley
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tiene para que se pueda gastar distinto, está el peatón como
prioridad...”723
Ahora bien, como se ha señalado la jerarquía de movilidad sirve para priorizar
la utilización del espacio vial, de esta forma, el uso de este espacio público
debe ser atendiendo a este parámetro, consecuentemente se debe entender
que la función de la vialidad debe responder inclusive a funciones sociales que
generen bienestar para quienes las usen.
Precisamente, puede concebirse que esta jerarquización, tiene una proyección
de ser una herramienta para que se recobrar el valor social que tienen los
espacios públicos, en la utilidad que debe brindar a las personas, así como en
el bienestar que debe depararles, pues las calles al recorrerlas deben ofrecer
una experiencia adecuada de viaje,724 por lo que no deben ser vistas como
simples vías de desplazamiento.
Al respecto, la LMDF no hace explícitas otras funciones de las calles que
generan valor como el uso comercial (fachadas comerciales), el uso recreativo,
y el uso vecinal de convivencia; existe un atraso regulatorio, pues dentro de la
LMDF existe poca regulación y protección respecto a actividades recreativas,
por ejemplo los maratones, ciclovías dominicales, fiestas y conciertos que
723ASAMBLEA LEGISLATIVA DEL DISTRITO FEDERAL VI LEGISLATURA, VERSIÓN ESTENOGRÁFICA DE LA SESIÓN ORDINARIA CELEBRADA EL DÍA 29 DE ABRIL DE 2014, p 26. 724 En concordancia con el principio de calidad.
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restringen el tránsito y que se llevan a cabo primordialmente en avenidas
primarias,725 uso que se encuentra justificado en función social de las calles.
“Alrededor del mundo se comienza a replantear la función de las
calles. Para lograr que haya equidad en el acceso a la ciudad, las
calles deben pensarse, en primer lugar, para mover personas y no
sólo vehículos; es decir, dar importancia a su función de movilidad y
conectividad.”726
En cuanto a su uso como vialidad, se ha visto que en el Distrito Federal más
del 70% de los tramos de viaje se realizan a pie, en bicicleta y en transporte
público, se ha reconocido que hoy en día la mayoría de las vialidades del
Distrito Federal no invitan a la población a realizar viajes a pie, en bicicleta o en
transporte público, pues la infraestructura dedicada para facilitar este tipo de
traslados es escasa y se encuentra desarticulada,727 siendo que en aplicación
de la jerarquía de movilidad, se debe promover un diseño en las vialidades que
respete su sentido.
Bajo ese panorama, se identifica que la LMDF al regular las políticas aplicables
a la infraestructura para la movilidad, dispone que se debe promover un diseño
vial que procure un uso equitativo del espacio público por parte de todos los
usuarios y que regule la circulación de vehículos motorizados de forma que se
725ITDP MÉXICO, Para entender la nueva Ley de Movilidad del DF, ITDP México A.C., México, 2014, Op. Cit., p 11. 726 Programa Integral de Movilidad, p 78. 727 Ibídem.
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fomente la realización de otras actividades diferentes a la circulación, 728 esto
es, se promueve el uso universal y prioritario de las vialidades mediante un
diseño incluyente.
Precisamente, dentro de las medidas más destacadas que contempla la LMDF,
consiste en obligar a adoptar un diseño de las vialidades bajo el concepto de
calle completa, esto es, que en su diseño y construcción existan espacios
destinados en principio a la circulación peatonal, seguido de la circulación
ciclista, y finalmente la superficie de rodadura.
Esto se encuentra contemplado en el artículo 179 de la LMDF, el cual
determina los espacios que deben ser incluidos en las vialidades729 primarias730
y secundarias731 en la forma siguiente:
“Artículo 179.- Las vialidades primarias deberán contar con:
I. Vías peatonales: Conjunto de espacios destinados al tránsito
exclusivo o prioritario de peatones, accesibles para personas con
discapacidad y con diseño universal, y al alojamiento de
instalaciones o mobiliario urbano;
728 Cfr. Fracción III del artículo 170 de la LMDF. 729 Las cuales se contemplan en términos de la fracción CIV del artículo 9 de la LMDF como el conjunto integrado de vías de uso común que conforman la traza urbana de la ciudad, cuya función es facilitar el tránsito eficiente y seguro de personas y vehículos. 730 Consideradas como el espacio físico cuya función es facilitar el flujo del tránsito vehicular continuo o controlado por semáforo, entre distintas zonas de la Ciudad, con la posibilidad de reserva para carriles exclusivos, conforme a la fracción I del artículo 178 de la LMDF. 731 Consideradas como el espacio físico cuya función es permitir el acceso a los predios y facultar el flujo del tránsito vehicular no continuo, cuyas intersecciones pueden estar controladas por semáforos, conforme a la fracción III del artículo 178 de la LMDF.
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II. Vías ciclistas: Conjunto de espacios destinados al tránsito
exclusivo o prioritario de vehículos no motorizados. Estos pueden
ser parte del espacio de rodadura de las vías o tener un trazo
independiente; y
III. Superficie de rodadura: Espacio destinado a la circulación de
vehículos, incluyendo la circulación de vehículos no motorizados.
Las vialidades secundarías deberán contar con los mismos
componentes mínimos, excepto cuando sean vías exclusivas
peatonales o ciclistas.
Las subcategorías de las diferentes vialidades se establecerá en el
Reglamento correspondiente y la Comisión de Clasificación de
Vialidades definirá su tipo.”
La aplicación de esta normativa es incipiente, ya que se estima que en el
Distrito Federal sólo existen aproximadamente 121.26 km de ciclovías y 3.27
km de calles peatonales que cuentan con estándares de accesibilidad y
seguridad.732
Mapa de carriles exclusivos de transporte público, ciclovías y calles
peatonales en el Distrito Federal.733
732 Programa Integral de Movilidad. p 78. 733 Obtenido del Programa Integral de Movilidad, p 78.
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Una de las problemáticas que enfrenta la implementación del diseño de calle
completa, como se ha visto, es llevar a cabo su construcción y conservación,
siendo esta facultad se encentra repartida, para el caso de las vías primarias
queda reservada a la Administración Pública centralizada, siendo que respecto
de las secundarias se les deja a las Delegaciones.
No obstante a esto, la regulación es muy positiva, sin precedente, sociabiliza la
función de las calles, pone en primer plano a las personas como beneficiarios
del espacio público, dejando atrás la concepción del diseño vial orientado a
satisfacer las necesidades de los usuarios de automóviles particulares.
Constituye un auténtico medio para lograr la sustentabilidad de la movilidad,
pues promueve la utilización prioritaria de la transportación no motorizada.
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Este diseño prioritario al peatón, lleva a pensar un nuevo modelo de desarrollo
urbano, que establece la posibilidad de que se planteen nuevos esquemas que
permitan diseñar la ciudad a partir de la funcionalidad del peatón y no de los
carros, verbigracia si del principio de jerarquía de movilidad aplicado al uso de
las calles se obtiene que debe ser preferente hacia los peatones, ¿entonces
por qué el diseño de la ciudad sugiere lo contrario? ¿Por qué
predominantemente existen puentes peatonales para la circulación prioritaria
de vehículos, desviando a estos del curso natural del recorrido?
Efectivamente, esta concepción es una herramienta para que sea ajustado el
modelo urbano hacia el que podemos desear, el cambio de paradigma hacia e
modelo de movilidad no solamente es un postulado, sino que tiene un fondo
trascendente, constituirse en el medio para mutar el modelo de ciudad hacia
uno que resulte socialmente más provechoso; siendo que con su
reconocimiento legal lo convierte en un modelo justiciable.
No obstante, el camino por recorrer aún largo pues este paradigma implica no
solamente adecuar las calles, sino además, se requiere en principio adecuar
procedimientos contractuales, materiales, presupuestos, además de los
diseños geométricos, para que las aspiraciones de la nueva ley se conviertan
en realidad.734 El instrumento que establece la LMDF para lograr ese fin, es el
que denomina como Manual de Diseño Vial del Distrito Federal.735
734ITDP MÉXICO, Para entender la nueva Ley de Movilidad del DF, ITDP México A.C., México, 2014, Op. Cit., p 12. 735 Cfr. Artículo 183 de la LMDF.
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De los ejemplos que más destacan de peatonalización, es el caso de éxito de
la de la Calle Madero en el Centro Histórico, en la cual pasó de contar con la
circulación de 10,000 vehículos a 120,000 peatones en un día hábil, y hasta
200,000 en un día del fin de semana, transitando alrededor de 1,200 personas
por hora –en demanda media– entre semana.736 Este ejemplo revela
auténticamente el sentido social del espacio público.
Por lo que respecta a la circulación preferente de transporte público, la LMDF
dispone que en las vialidades primarias se procure la instalación de carriles
para la circulación prioritaria o exclusiva de vehículos de transporte público.737
Actualmente la aplicación de este precepto se encuentra muy limitada, puesto
que la infraestructura dedicada al transporte público colectivo de superficie con
carriles confinados cuenta únicamente con 161.9 km lineales.738
Siguiendo con el uso y función social de las vialidades, la LMDF establece que
ni las autoridades, ni los particulares puede limitar su uso, por lo que la
Administración Pública debe de tomar las medidas necesarias que garanticen
que su uso adecuado, pudiendo únicamente establecer restricciones a la
circulación de vehículos en días, horarios y vialidades con objeto de mejorar las
condiciones ambientales, de seguridad vial y evitar congestionamientos viales
736 Programa Integral de Movilidad, p 80. 737 Cfr. Artículo 180 de la LMDF. 738 Estimación de la Secretaría de Movilidad, basada en comunicación oficial con Metrobús y STE. Programa Integral de Movilidad, p 78.
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en puntos críticos,739 esto es, puede imponer medidas restrictivas con propósito
de mejorar esas condiciones en beneficio colectivo.
El beneficio colectivo debe ser apreciable en el uso de la vialidad. Al respecto
cabe poner en contexto el caso del uso de vialidades rápidas con preferencia al
automóvil particular en el Distrito Federal, donde ha existido un auge en la
construcción de vialidades de dos niveles, como lo es el caso de la avenida
periférico, de diversos distribuidores viales, así como de autopistas urbanas de
cobro. La construcción de estas vialidades tiende a fomentar el uso del
automóvil particular, y operativamente su uso no se encuentra conforme a la
jerarquía de movilidad.
En principio cabe destacar que además de contemplar a las vialidades
primarias y secundarias, la LMDF establece otra categoría conforma a la
fracción II del artículo 178, siendo las vías de acceso controlado, señalándose
que: “son vías primarias cuyas intersecciones generalmente son a desnivel;
cuentan con carriles centrales y laterales separados por camellones, la
incorporación y desincorporación al cuerpo de flujo continuo deberá realizarse
a través de carriles de aceleración y desaceleración en puntos específicos”.
Estas vialidades no son contempladas dentro diseño que debe incluir espacios
conforme al concepto de calle completa, por lo que puede darse no exista área
peatonal o ciclista, como en el caso de las vías rápidas o segundos pisos.
739 Cfr. Artículo 194 de la LMDF.
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Sin embargo esto no es óbice para que a superficie de rodamiento pueda ser
empleada conforme a la jerarquía de movilidad, priorizando su uso al transporte
público, masivo en principio y colectivo en segundo término.
Al efecto, la LMDF establece que para el caso el uso de las vialidades
concesionadas o permisionadas, que están obligados a realizar el pago
correspondiente por la circulación los conductores de vehículos que accedan a
las mismas, destacando que los vehículos del servicio de transporte público de
pasajeros, cuyas rutas incluyan tramos en estas vialidades, se encuentran
exentos de pago.
No obstante, operativamente esta porción normativa es ignorada de facto por la
autoridad administrativa, así como la priorización contenida en la jerarquía de
movilidad, puesto que por el contrario, en estas vías “rápidas”740 se encuentra
excluida su utilización por el transporte colectivo y masivo, ya que no existen
rutas que corran por vías de cobro, ni por las vialidades con segundo nivel, sin
que pueda ser justificación que su diseño no es apto o propio para efectuar
ascensos y descensos de los usuarios, pues para ello pueden fijarse itinerarios
donde sean utilizadas por tramos o en la vialidad completa tratándose de
aquellas rutas que efectúen recorridos periféricos. En la medida que se haga
incluyente la utilización de todo tipo de vialidades existentes conforme a la
jerarquía de movilidad, se estará más cerca de que cumplan con su función
social.
740 Que como se ha visto, las principales tienen promedios de velocidad de 12 kilómetros por hora en horas pico.
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4. La planeación de la movilidad.
En la Ley de Movilidad del Distrito Federal se establecen reglas normativas
generales, lo cual hace que deban existir otras disposiciones de carácter
complementario tales como reglamentos de esta ley, por lo que este
instrumento requiere de reglamentación administrativa para su debida
operatividad.741
Asimismo, como se ha visto atendiendo a la naturaleza propia y alcances de
las leyes, requieren de instrumentos para hacer eficiente su ejecución, así
como la operación y gestión administrativa, por lo que en la LMDF no se
contemplan acciones operativas específicas, pues se avoca a establecer las
reglas y directrices sustantivas para que sea operada en base a acciones
concretas de la autoridad administrativa, por lo que la planeación de su
operatividad se deja al instrumento de esta índole. 741 En términos del artículo quinto transitorio de la LMDF, los reglamentos derivados deberían expedirse dentro de los ciento ochenta días hábiles siguientes a la entrada en vigor de la misma Ley, precisando que hasta en tanto, se continuarían aplicando los vigentes en lo que no se opongan a esa Ley. En el mismo sentido el artículo cuarto transitorio de la misma Ley, señala que las disposiciones reglamentarias de la Ley de Transporte y Vialidad del Distrito Federal que se abrogaba, continuarían en vigor, en lo que no contradigan a las disposiciones de la nueva ley hasta en tanto no se expidan otras nuevas. A la fecha del cierre de la presente investigación, no se habían emitido disposiciones reglamentarias derivadas de la LMDF, siendo que el Titular del Poder Ejecutivo del Distrito Federal anunciaba que se encontraba en revisión el Proyecto de Reglamento de la Ley de Movilidad. (Fuente: noticias consultables en 1)http://www.wradio.com.mx/noticias/actualidad/avanza-revision-del-reglamento-de-transito-mancera/20150707/nota/2839753.aspx, 2)http://www.excelsior.com.mx/comunidad/2015/03/23/1014997. En consecuencia, tienen aplicabilidad los emitidos al amparo de la LTVDF: a) Reglamento de Estacionamientos Públicos del Distrito Federal, b) Reglamento de Tránsito y Vialidad del Distrito Federal, c) Reglamento de Tránsito Metropolitano, d) Reglamento para la Prestación del Servicio de Transporte Escolar y de Personal para el Distrito Federal, y d) Reglamento para el Control de Estacionamiento en las Vías Públicas del Distrito Federal.
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En el Distrito Federal, el instrumento rector de la planeación se encuentra en el
denominado Programa General de Desarrollo del Distrito Federal, del cual se
derivan los programas sectoriales, institucionales y especiales en esa
demarcación territorial, mismos que desde luego son obligatorios para la
administración pública local en el ámbito de su competencia,742 como lo son los
específicos en materia de movilidad.
Previamente, cabe señalar que esta forma de gestión se encontraba operando
aplicada al transporte, de forma similar, en términos de la Ley de Transporte y
Vialidad para el Distrito Federal abrogada, sin embargo este ordenamiento se
limitaba a señalar que el Programa Integral de Transporte y Vialidad del Distrito
Federal debería considerar todas las medidas administrativas y operativas que
garantizaran el adecuado funcionamiento del transporte de pasajeros y de
carga743; sin que se hiciera mención alguna sobre los objetos específicos del
instrumento de planeación, ni acerca de su contenido mínimo, ni mucho menos
contaba con la visión orientada a las satisfacción de as necesidades de la
persona como lo supone el concepto de movilidad.
Por el contrario, como un cambio destacado, con una orientación a la
integración de una programación administrativa integral, dentro de la Ley de
Movilidad para el Distrito Federal en vigor se contiene un capítulo especial
dedicado a la planeación administrativa en materia de movilidad urbana, donde
742 De conformidad con el artículo 13 de la Ley de la Ley de Planeación del Desarrollo del Distrito Federal, publicada en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 27 de enero del 2000. 743 En términos de su artículo 16.
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se establecen los tipos de planeación que deben de existir en la materia, su
objeto, el contenido mínimo de aspectos que debe regular, así como las
instancias para de control de las acciones a las que se sujete la administración
respectiva.
Ahora bien, el artículo 12 Fracción VIII de la LMDF, señala que es atribución de
la Secretaría de Movilidad someter a la aprobación del Jefe de Gobierno el
Programa Integral de Movilidad, asimismo el artículo 31 fracción II de la Ley
Orgánica de la Administración Pública del Distrito Federal faculta a la
Secretaría de Movilidad a elaborar y mantener actualizado este instrumento de
planeación.
Como en los demás sistemas de planeación analizados, la concerniente a la
movilidad urbana tiene por objeto establecer acciones ordenadas de la
administración pública, en la que se fijen objetivos, metas y estrategias
concretas, que tiendan en este caso a mejorar las condiciones en los
desplazamientos de las personas en la ciudad.
La planeación de la movilidad debe estar contenida en programas que cumplan
con las características siguientes:
1. Deben ser congruentes con los demás sistemas de planeación, esto es
debe ser acorde a lo dispuesto por la planeación nacional consistente en
el Plan Nacional de Desarrollo, el Programa Nacional de Desarrollo
Urbano y Ordenación del Territorio, así como en la planeación de índole
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local como el Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana del
Valle de México, el Programa General de Desarrollo del Distrito Federal,
el Programa General de Ordenamiento Ecológico del Distrito Federal y el
Programa General de Desarrollo Urbano del Distrito Federal.744
2. Deben ser formulados con base en las necesidades de la población, así
como de los resultados que arrojen los sistemas de información y
seguimiento de movilidad y de seguridad vial.745
3. Se debe priorizar la planeación de los sistemas de transporte público y
de la movilidad no motorizada.746
4. Debe ajustarse a los principios de la movilidad que hemos referido.747
5. Deben contener: a) El diagnostico, metas, objetivos específicos y líneas
de acción a ejecutarse; b) las autoridades encomendadas de su
ejecución; c) La forma de coordinación con otras autoridades federales,
estatales o municipales, y d) Los sistemas de seguimiento y vigilancia.748
En cuanto hace a esta última característica de la planeación de la movilidad,
puede observarse que es muy general, pues no privilegia a la planeación de los
744 Cfr. Artículos 12, fracción VIII y 35 de la LMDF. 745 Acorde a los artículos 36 segundo párrafo y 39 penúltimo párrafo de la LMDF. 746 En términos de la fracción VIII del artículo 37 de la LMDF. 747 Conforme al último párrafo del artículo 6 de la LMDF. 748 Conforme a los artículos 41, fracciones I, II, III, V, VI y VII, 43 fracciones I, II, III, V, VI y VII de la LMDF.
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sistemas de transporte masivo, que como se ha visto constituyen una solución
efectiva en los desplazamientos de las personas en las ciudades.
Ahora bien, conforme al artículo 39 de la Ley, habrá lugar a la planeación de la
movilidad, así como de la seguridad vial, misma que se ejecutará a través de:
a) El Programa Integral de Movilidad, b) El Programa Integral de Seguridad
Vial, y c) Programas específicos.
Resulta importante señalar que estos instrumentos de planeación tienen una
vigencia de seis años, y los mismos son revisables cada tres,749 aspecto que
limita una planeación a largo plazo, sin que exista del mismo modo alguna
solución normativa que pueda asegurar una continuidad en la aplicación de las
acciones implementadas en la materia.
En cuanto hace al Programa Integral de Movilidad, conforme al artículo 40 de la
Ley, deberá considerar todas las medidas administrativas y operativas que
garanticen el adecuado funcionamiento del Sistema de Movilidad y las políticas
conducentes que mejoren las condiciones de viaje de los usuarios de acuerdo
a los principios de la movilidad, y en términos de la fracción III del artículo 41 de
la misma Ley, debe contener como mínimo una planeación de los temas
siguientes:
a) Ordenación del tránsito de vehículos;
749 Cfr. Art. 40 pfo. segundo y 42 pfo. segundo de la LMDF.
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b) Promoción e integración del transporte público de pasajeros;
c) Fomento del uso de la bicicleta y de los desplazamientos a pie, así
como la accesibilidad para el desplazamiento de personas con
discapacidad;
d) Ordenación y aprovechamiento de la red vial primaria;
e) Mejoramiento y eficiencia del transporte público de pasajeros, con
énfasis en la accesibilidad para las personas con discapacidad;
f) Infraestructura para la movilidad;
g) Gestión del estacionamiento;
h) Transporte y distribución de mercancías;
i) Gestión del transporte metropolitano;
j) Medidas para promover la circulación de personas y vehículos con
prudencia y cortesía, así como la promoción de un cambio de hábitos
en la forma en que se realizan los desplazamientos diarios que suscite
una movilidad más sustentable, y
k) Acciones encaminadas a reducir hechos de tránsito.
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Por su parte, cuanto hace al Programa Integral de Seguridad Vial, conforme al
artículo 42 de la Ley, deberá considerar todas las medidas administrativas,
operativas y de coordinación que garanticen la seguridad vial de todos los
usuarios de la vía, anteponiendo la jerarquía de movilidad; siendo que en
términos de la fracción III del artículo 43 del propio ordenamiento, debe
contener como mínimo una planeación de los siguientes temas:
a) Patrón de ocurrencia de hechos de tránsito;
b) Condiciones de la infraestructura y de los elementos incorporados a la
vía;
c) Intersecciones y corredores con mayor índice de hechos de tránsito en
vías primarias;
d) Actividades de prevención de hechos de tránsito, y
e) Ordenamiento y regulación del uso de la motocicleta.
A la fecha de la conclusión de la presente investigación no se ha emitido el
Programa Integral de Seguridad Vial.750
750 En términos del artículo octavo transitorio de la LMDF, no determinó un plazo específico para la emisión del Programa Integral de Seguridad Vial, señalando únicamente que la Secretaría de Movilidad, iniciaría su proceso de elaboración de dentro de los trescientos sesenta y cinco días naturales siguientes al inicio de vigencia de la presente ley.
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4.1 El Programa Integral de Movilidad.
Con fecha quince de octubre del año dos mil catorce, fue publicado en la
Gaceta Oficial del Distrito Federal el Acuerdo por el que se aprueba el
Programa Integral de Movilidad 2013-2018,751 atento a la obligación prevista
por los artículos 40 y 41 de la LMDF,752 el cual constituye el primer instrumento
de planeación administrativa en materia de movilidad en el Distrito Federal
emitido bajo esta disposición jurídica.
Precisamente este es el primer instrumento de planeación emitido bajo la
nueva óptica que el concepto de movilidad sugiere, en el contexto del cambio
de paradigma en el desplazamiento de las personas, que supone el cambio de
la visión tradicional de transporte como un movimiento de vehículos, hacia esta
acepción de la movilidad, que como se ha visto tiene como objeto satisfacer las
necesidades de las personas; aspecto que es reseñado en este plan, al igual
que en el anterior, aludiendo a que tiene la visión de cambiar el paradigma de
transporte a uno de movilidad, colocando al centro de la toma de decisiones a
la persona.753
Como se ha visto, la referencia próxima que se tiene de los instrumentos de
planeación que le precedieron son los programas integrales de Transporte y
751 Gaceta Oficial del Distrito Federal, Décima Séptima Época, 15 de octubre de 2014, número 1965 Bis. 752 Programa que fue expedido dentro del término de 180 días fijado para su integración, contados a partir de la expedición de la LMDF, en términos de su artículo SÉPTIMO transitorio. 753 Gaceta Oficial del Distrito Federal, Décima Séptima Época, 15 de octubre de 2014, número 1965 Bis, p 52.
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Vialidad 2001-2006 y 2007-2012, los cuales no contenían acciones integrales
tendientes a garantizar la movilidad de las personas en el Distrito Federal,
enfocadas en su gran mayoría a los medios de transporte y la infraestructura
vial, dejando de lado, e integrar acciones multidisciplinarias y en coordinación
con diversas autoridades que es corresponda ejecutar otras que resulten
adecuadas para mejorar la movilidad de las personas como es el caso de la
planeación urbana.
El programa alude que se encuentra orientado a avanzar hacia una movilidad
más eficiente, segura, incluyente, accesible y sustentable, con una política que
se enfoca en mover personas, no sólo automóviles.754 Con independencia de la
forma en que este plan tienda a satisfacer las necesidades de las personas en
materia de movilidad, si se aprecia a que existe un cambio significativo en
relación a los pasados instrumentos de programación, esto como resultado de
la emisión de la LMDF, esto puesto que se encuentran reflejados los principios
establecidos por la LMDF,755 así como la orientación de establecer la política
pública conforme a la jerarquía de movilidad.756
Dentro del objeto que plantea este instrumento, se señala que tiene como fin
último garantizar la movilidad de las personas, considerando el acceso
universal e igualitario al conjunto de bienes y servicios públicos a las personas
con discapacidad y en situación de vulnerabilidad, en condiciones de igualdad y
no discriminación en el espacio público y el transporte, mediante la ejecución
754 Ídem, p 55. 755 Ídem, Pp 59 y 60. 756 Ídem, p 58.
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de las acciones delineadas bajo los seis ejes estratégicos, con el objeto que la
Ciudad de México logre para 2018:
1.- Mejorar la experiencia de viaje de todas las personas usuarias,
independientemente del modo de transporte que elijan.
2. Conservar el reparto modal actual, donde 7 de cada 10 tramos de viaje
son realizados en transporte eficiente (caminar, andar en bicicleta o hacer
uso del transporte público), desincentivando los traslados en automóvil
particular.
Este programa se encuentra estructurado bajo seis ejes estratégicos de los
cuales se desprenden las metas, así como las acciones que se emprenderán
en el periodo en la materia, mismas que son las siguientes: 1. Sistema
Integrado de Transporte, 2. Calles para todos, 3. Más movilidad con menos
autos, 4. Cultura de movilidad, 5. Distribución eficiente de mercancías, 6.
Desarrollo Orientado al Transporte; de las cuales todas su máxima proyección
es a mediano plazo, entendido este como el final de la vigencia del plan, esto
es, al periodo del año 2018.
Para tener en cuenta las acciones que ha emprendido la administración pública
en el programa de mérito, resulta conveniente efectuar una síntesis de las
mismas en la forma que se encuentran reseñadas en este instrumento,757
757 La elaboración es propia, con datos extraídos del Programa Integral para la Movilidad 2013-2018, excluyéndose los datos relativos a las dependencias involucradas en la ejecución y la forma de financiamiento.
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describiéndose con números arábigos los ejes estratégicos, con incisos las
metas y finalmente enumerándose las acciones destacadas.
1. Sistema Integrado de Transporte.
a) Planear los servicios de acuerdo con las necesidades de las personas
usuarias. Contiene 6 acciones para realizar estudios de planeación para
estructurar redes de transporte público y optimización operativa, (estudios de
factibilidad y renovación en los siguientes medios de transporte: STC Metro,
Sistemas de Transporte Eléctrico y Línea 1 de Metrobús, así como para la
expedición de un manual de operación de autobuses).
b) Reemplazar los microbuses e introducir un nuevo modelo de servicio. Se
prevén 9 acciones orientadas a transformar el modelo de prestación del
servicio de transporte público colectivo concesionado, estructurar empresas
sostenibles, sustituir unidades obsoletas y brindar capacitación integral a los
operadores, para contar con un servicio ordenado, profesionalizado, limpio y
seguro.
c) Acondicionar el sistema para mejorar la experiencia de viaje. Contempla
36 acciones de mantenimiento, reparación y sustitución de unidades de los
sistemas actuales.
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d) Ampliar redes, y modernizar vías, estaciones y paraderos. Se cuentan 36
acciones, de las cuales podemos destacar que 8 son de mantenimiento, 9 de
renovación, 2 de adecuación en la operación, 1 de estadística, 2 de
adecuación a la accesibilidad en el STC metro y 10 de construcción de las
que se destacan:
I. Transporte masivo: 1) Ampliar la línea 12 del metro, 2) Implementar
130 kilómetros de red de Metrobús, 100 con accesibilidad a
ciclistas.758
II. Transporte no motorizado: 1) Construcción de 6 bici
estacionamientos en Centros de Transferencia Modal, 2)
Construcción de 150 kilómetros de calles multimodales en corredores
cero emisiones,759 3) Construcción de 10 kilómetros de calles
completas relacionadas con paso de Metrobús,760 y 4)
Implementación de cuatro fases del sistema Ecobici.761
e) Contar con un medio único de pago. Listan 9 acciones de las cuales 1 es
un estudio sobre el medio de pago y las 8 restantes son la integración de la
tarjeta del Distrito Federal como medio único de pago de los servicios de
transporte público de la ciudad.
758 Acción transversal con el eje estratégico 2. 759 Ibídem. 760 Ibídem. 761 Accion transversal con el eje estratégico 2 y 4.
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f) Implementar sistemas inteligentes de transporte. Prevén 12 acciones para
introducir sistemas inteligentes de transporte público, que regulen y
programen la operación, proporcionen información a las personas usuarias en
tiempo real para incrementar la confiabilidad, regularidad y frecuencia de los
servicios.
g) Fomentar finanzas sanas. Contempla 7 acciones de planeación financiera y
política tarifaria coordinada en el SIT.
h) Impulsar el fortalecimiento institucional. Se contienen 12 acciones con el
objeto de poner en funcionamiento operativo del SIT, así como el desarrollo e
implementación de la imagen en estaciones y vehículos que integran el
sistema.
2. Calles para todos.
a) Completar nuestras calles. Se aluden 13 acciones relacionadas con el
concepto de Calle Completa, seguridad vial y accesibilidad, de las cuales 2 se
refieren a la realización de estudios, 2 a la emisión de manuales técnicos, 1
de mantenimiento a vialidades primarias y 7 de adecuación y construcción de
calles completas en la forma siguiente:
• Construcción de 110 km de infraestructura ciclista.
• Implementación de 4.3 kilómetros de calles completas en infraestructura
ciclista.
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• Construcción de 150 kilómetros de calles multimodales en corredores
cero emisiones,762
• Construcción de 10 kilómetros de calles completas relacionadas con
paso de Metrobús,763
• Implementación de 12 km de calles para el desarrollo.
• Implementación de proyectos de calles para el desarrollo en 7 calles.
• Implementación de 130 kilómetros de red de Metrobús, 100 con
accesibilidad a ciclistas.764
b) Reducir la velocidad en calles locales. Prevé 7 acciones, para la reducción
de velocidad en calles con transito calmado, mediante proyectos piloto en
barrio, 10 entornos escolares, mercados y otros, y la implementación de
proyectos de prioridad peatonal y ciclistas en 20 km y 6 calles.
c) Garantizar cruces accesibles y seguros. Se listan 6 acciones para adecuar
intersecciones viales y entornos de transporte público y vida urbana, de las
cuales:
• Intervenir 100 intersecciones de cruce seguro en vías primarias,
retirando puentes, con solución a nivel de calle.
• Construcción de 20 puentes peatonales y mantenimiento de 200 en vías
de acceso controlado.
• Recuperar 50 entornos en áreas de transferencia.
762 Acción transversal con el eje estratégico 1. 763 Ibídem. 764 Ibídem.
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• Intervenir 50 intersecciones susceptibles de contar con paquetes de
bolsillo.
• Intervenir 30 bajo puentes con regeneración urbana.
d) Eficientar la circulación para todas y todos. Se prevén10 acciones para
optimizar la operación de calles, mediante la modernización de la operación
del sistema centralizado de semáforos, operación de radares en vías de
acceso controlado, instalación de semáforos peatonales en 100
intersecciones, programa piloto de carriles de movilidad eficiente en horas de
máxima demanda a ciclistas y transporte público, implementación del centro
de gestión de movilidad, Implementación de cuatro fases del sistema
Ecobici.765
e) Diseñar obras viales incluyentes. Contempla 6 acciones que se refieren a la
construcción de 5 puentes vehiculares, 1 paso vehicular inferior, construcción
de 2 tramos de autopista urbana, y mantenimiento de una vía de acceso
controlado.
3. Más movilidad con menos autos.
a) Aumentar el uso de la bicicleta. Estatuye 3 acciones para el uso de la
bicicleta, dentro de las que se encuentra la implementación de cuatro fases
del sistema Ecobici.766
765 Acción transversal con el eje estratégico 1 y 3. 766 Acción transversal con el eje estratégico 1 y 2.
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b) Gestionar el estacionamiento. Señala 6 acciones en materia de
estacionamiento en la vía pública, de las cuales 3 son de estudios, 1 de
actualización de marco jurídico y 2 para la ampliación de programa de
parquímetros EcoParq.
c) Impulsar la movilidad eficiente. Establece 7 acciones para eficientar la
movilidad, de las cuales destacan:
• Promover esquemas de uso compartido de vehículos.
• Promover movilidad eficiente en centros laborales.
• Promover movilidad eficiente en centros educativos.
d) Reducir y regular el uso del automóvil. Determina 4 acciones para
desincentivar el uso de automóvil, dentro de las cuales 2 son relativas a la
realización de estudio, 1 en materia de registro único vehicular y otra para la
actualización del programa hoy no circula a las necesidades de reducción de
contaminantes del sector transporte.
4. Cultura de movilidad.
a) Fortalecer la seguridad vial y conciencia social. Contiene 9 acciones para
concientizar sobre hábitos seguros y reducir la cantidad de accidentes
mediante mecanismos que avalen que los conductores de vehículos
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motorizados cuenten con los conocimientos y habilidades indispensables para
circular de forma segura.
b) Fomentar una cultura de la legalidad con corresponsabilidad. Se abordan 8
acciones, de las cuales 7 son encaminadas a la sensibilización de las
personas en para el respeto a las disposiciones de vialidad y 1 programa
denominado conduce sin alcohol que tiene por objeto la seguridad mediante
el monitoreo de automovilistas.
c) Propiciar el transporte activo. Implementa 12 acciones de las cuales 7 son
campañas de sensibilización y concientización, 2 programa de monitoreo para
seguridad de alumnos de escuelas, una alude al incremento de paseo
dominical en bici y Ciclotón y la restante al establecimiento de alianza con
Google para el establecimiento de google transit e intercambio de
información.
5. Distribución eficiente de mercancías.
a) Planear la distribución de acuerdo con las necesidades de las personas
usuarias. Contempla 2 acciones para realizar estudios para estructurar la
operación, logística y rutas, que propicien la distribución eficiente de bienes y
mercancías.
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b) Mejorar la integración del transporte de carga con la vida urbana. Ordena 4
acciones, de los cuales uno alude a la implementación de corredores urbanos
de transporte de carga, 2 referentes a bahías de carga y descarga y otro de
uso de vehículos eficientes para el último tramo de trayectos de distribución.
c) Actualizar la regulación del transporte de carga. Impulsa 4 acciones de las
cuales, una para modernización de padrón de vehículos de carga, una es
para reemplacamiento de transporte de carga, otra para la homologación de
modalidades de transporte de carga con la zona metropolitana y otra sobre la
emisión de reglamento sobre pesos y capacidades de vehículos de transporte
en el Distrito Federal.
d) Promover la corresponsabilidad. Señala 2 acciones, una para capacitación
de conductores y otra para la celebración de mesas de trabajo con la
representación del sector transporte.
6. Desarrollo Orientado al Transporte.
a) Potenciar los paraderos de transporte. Promueve 6 acciones para rediseñar
y consolidar los Centros de Transferencia Modal y su entorno.
b) Orientar el desarrollo integral de vivienda, servicios, equipamiento y empleo
alrededor de estaciones de transporte de alta capacidad. Ordena 5 acciones
para propiciar la densidad de población alrededor de estaciones y corredores
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del transporte público, mediante la actualización de normas y lineamientos
técnicos, para activar la vida económica y social de barrios y colonias.
c) Fortalecer el transporte eficiente en polos de desarrollo. Contiene 2
acciones para la implementación de zonas de desarrollo económico y social
en áreas con potencial de desarrollo.767
Visto lo anterior, puede apreciarse que el Programa Integral de Movilidad, en
términos generales cumple con lo dispuesto en el artículo 41 de la LMDF, al
contemplar en cuanto a su contenido el desarrollo de las problemáticas y
acciones que ordena se aborden como contenido mínimo.
Sin embargo muchas de las acciones que se contemplan en dicho Programa,
aún son incipientes, dado que muchas se refieren a: 1) La realización de
evaluaciones o estudios de factibilidad, esto es, acciones de análisis y
diagnóstico; 2) Acciones de simple mantenimiento de los sistemas de
transporte operados por la administración pública del Distrito Federal, y 3) De
reevaluación y ajuste en la operación de los sistemas de transporte disponibles,
siendo acciones naturales para la continuidad en la prestación de los servicios
respectivos y no reflejan necesariamente la visión encaminada a transformar el
paradigma en el desplazamiento de las personas en la ciudad.
Sin embargo, se aprecia que esta planeación administrativa, si constituye un
avance en la materia, puesto que a diferencia de la planeación que se emitida
767 Respecto a esta acción se aprecia, que tiene un sentido orientado a establecer.
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con anterioridad, en ésta se establecen diversos tipos de acciones relacionadas
con la movilidad y con un enfoque aterrizado a lo que mandata la LMDF como
lo es emitir acciones basadas en la jerarquía de movilidad; y no solamente se
programan acciones relacionadas con los medios de transporte y la
infraestructura vial, sino que también se contemplan otras diversas que se
relacionan con la planeación de la ciudad y sobre el uso eficiente del automóvil.
En cuanto a la jerarquía de movilidad, se aprecian que dentro del eje del
Sistema Integrado de Transporte, se encuentran acciones que resultan para
incrementar la oferta de transporte masivo de personas, como lo son las de
construcción de infraestructura del STC Metro, Metrobús y Sistemas de
Transportes Eléctricos, las cuales que resultan beneficiosas para un gran
número de personas.
Asimismo, se aprecian otras acciones como las encaminadas a la movilidad no
motorizada y para desincentivar el uso del automóvil, como son las que aluden
a la implementación de 4 fases al sistema Ecobici, la adecuación de calles al
concepto de calle completa, etcétera; sin embargo se aprecia que son acciones
que se encuentran limitadas, puesto que son implementadas en muy pocas
zonas de la ciudad y por ende no se beneficia a la población en general, por lo
que la efectividad del derecho a la movilidad a todas las personas en el Distrito
Federal desde luego queda en entredicho.
Página | 527
V. CONCLUSIONES.
PRIMERA
Movilidad y derechos humanos
Hablar de movilidad en principio, implicó el desplazamiento de las personas en
un lugar determinado, actualmente el término es empleado para aludir a todas
aquellas condiciones y cualidades que resulta idóneo se presenten en los
desplazamientos. En esa medida, el término de movilidad se ha relacionado
con los satisfactores y las cualidades en los desplazamientos en beneficio de
las personas. En esa medida el término de movilidad se encuentra asociado
con el propio derecho a la movilidad.
A su vez, el derecho a la movilidad se concibe como la prerrogativa de toda
persona para realizar sus desplazamientos en el medio donde se desenvuelva,
en donde los componentes del sistema de movilidad tales como la
infraestructura o los medios de transporte, garanticen que se realicen
condiciones adecuadas, bajo los principios que se han reconocidos como
inherentes al mismo como lo son los principios de Disponibilidad, Accesibilidad,
Asequibilidad, Calidad, Equidad y no discriminación, Sostenibilidad, Acceso a la
información, participación y corresponsabilidad social y Aceptabilidad y
exigibilidad, junto con los subprincipios de Seguridad, Eficiencia y Resiliencia.
.
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Estos principios, constituyen propiamente los alcances del derecho a la
movilidad, pues en ellos se establecen las condiciones cualitativas en las que
deben realizarse los desplazamientos de las personas.
De esta forma, hablar de movilidad implica alejarse de la visión tradicionalista
del transporte, que implica centrarse en el transporte mismo y de sus
problemáticas asociadas, en contraste a la visión que implica el concepto de
movilidad, pues el objeto de este, es la satisfacción de las necesidades de
desplazamiento de las personas bajo parámetros cualitativos.
Para lograr el pleno ejercicio del Derecho Humano a la movilidad, el Estado
debe de garantizar mediante el establecimiento de disposiciones jurídicas,
instrumentos de programación y acciones eficientes se cumplan con los
principios que han sido reconocidos como inherentes al derecho de movilidad.
Conclusión
El concepto de movilidad es limitado a aspectos de política pública a efecto de
que el Estado garantice, la satisfacción de la necesidad de desplazamiento y
que el proceso de esta actividad se desarrolle sin afectar negativamente la
calidad de vida en todos los aspectos que interesan a cada sujeto y la limitan
aún más, con calificativos espaciales como el término urbano.
En las políticas de cambio del paradigma en materia de movilidad la mayoría
de las acciones son encomendadas al Estado con lo que será muy difícil lograr
la legitimación por consenso de los sujetos obligados.
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Los criterios y principios considerados para el derecho humano a la movilidad
son transversales a otros, lo que impide pueda identificarse plenamente la
naturaleza del mismo.
Ni la definición ni los principios del derecho humano a la movilidad permiten
valorar la trascendencia, de la nueva cultura, ya que esta significa pasar de
elementos meramente cuantitativos a cualitativos inherente a la naturaleza
humana.
SEGUNDA
Desarrollo Urbano
En México dentro de los factores que desencadenan una movilidad ineficiente,
se encuentran malas prácticas asociadas a la planeación del desarrollo urbano,
como lo es la inversión preeminente de recursos a la infraestructura vehicular,
ya que actualmente la política de desarrollo urbano, se sigue centrando en la
construcción y desarrollo de vialidades para vehículos motorizados, sin
considerar la infraestructura para otros medios de transportación más
sustentable.
Una ciudad que presente una demanda alta de transporte, y proporcione como
solución en el desarrollo de vialidades para resolver problemas de
congestionamiento vehicular, no atiende verdaderamente la problemática de
fondo y en consecuencia sufrirá de las externalidades negativas asociadas a
los desplazamientos de su población.
Página | 530
En el país, la mayor parte de los recursos que se destinan al transporte, son
invertidos en obras como pasos a desnivel, puentes y distribuidores viales, es
decir, una infraestructura enfocada a agilizar y optimizar el movimiento de
automóviles, cuando en promedio más de un 65% de los viajes se realizan en
transporte público.
Conclusión
Es necesaria una política integral con visión sustentable del desarrollo urbano,
inclusión de todas las partes, dinámicas y actividades, en un ejercicio
equitativo, dejando atrás el paradigma de infraestructuras aisladas y frías y
trascender a la dinámica de espacios sociales de convivencia y oportunidades
de desarrollo entre los que la movilidad juega un papel fundamental como
medio de consecución de metas individuales y colectivas.
TERCERA
Reforma constitucional
Actualmente en México resulta imperioso que en el sistema jurídico mexicano
exista un instrumento homogéneo en materia de movilidad, ya que existen una
gran cantidad de normas, que de forma dispersa e incompleta, abordan
aspectos relacionados con la movilidad de las personas.
Esta problemática tiene como consecuencia natural que en las ciudades del
país, se aborde este fenómeno social de forma heterogénea, muchas veces
con rumbos poco definidos, por lo que las disposiciones en la materia de igual
Página | 531
forma se encuentran dispersas.
En ese sentido, las autoridades en la materia serán disímiles y con diverso
nivel de responsabilidad, lo cual se encuentra reflejado en acciones desiguales
y en veces discrepantes; lo cual revela la necesidad que la movilidad sea un
fenómeno que sea regido con una norma uniforme, que coordine las acciones
de los tres órdenes de gobierno.
Se considera que lo más provechoso en ese sentido, sea una reforma
constitucional, en donde sea efectuado el reconocimiento al derecho humano a
la movilidad, bajo los principios de disponibilidad, accesibilidad, eficiencia,
calidad, seguridad y sustentabilidad.
La iniciativa de reforma constitucional presentada ante la Cámara de Diputados
del Congreso de la Unión en el año 2013, es una propuesta limitada, ya que
alude únicamente a los principios que denomina como de igualdad,
accesibilidad, disponibilidad, sustentabilidad y equilibrio; dejando de lado a
principios como el de calidad, seguridad y eficiencia.
La reforma constitucional que debe corresponder, debe garantizar plenamente
el derecho a la movilidad con todos los principios mencionados,
considerándose conveniente que sea adicionado el artículo 11 constitucional,
que presupondría que la libertad de tránsito o circulación, se presente con
condiciones cualitativas que hagan preservar la dignidad de la persona; así
como con la adición al artículo 73 de la propia constitución, para que el
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Congreso de la unión tenga facultad exclusiva para expedir las leyes que
garanticen el derecho a la movilidad.
De no aprobarse una reforma constitucional en los términos referidos, el Estado
Mexicano habrá fallado en la responsabilidad de proteger el derecho humano
de las personas a la movilidad.
Conclusión
Un derecho humano debe ser universal, debe ser garantizado por el Estado de
una forma uniforme sin dejar al arbitrio de las autoridades locales las
condiciones de prestación. Debe partirse de la disposición de mayor jerarquía
que contenga los elementos generales y mínimos de respeto, promoción, entre
otros a ser considerados para garantizar el derecho a la movilidad para todos
por igual sin distingo por percepciones subjetivas.
CUARTA
Planeación
A través de los instrumentos que pertenecen al Sistema Nacional de
Planeación, tales como el Plan Nacional de Desarrollo, los Sectoriales y los
Especiales, el Poder Ejecutivo Federal ha asumido la responsabilidad de llevar
acciones tendientes a respetar, preservar y garantizar el derecho a la
movilidad; sin embargo este accionar se ha presentado en forma incipiente, ya
que al no existir un reconocimiento de este derecho en una norma federal, los
alcances de la acción administrativa se encuentra limitada, amen que no existe
Página | 533
una normatividad que defina y establezca concretamente cuales son los
alcances de este derecho.
Se corroboró que existen acciones dispersas en los instrumentos de planeación
administrativos federales como lo son el Plan Nacional de Desarrollo, el
Programa Nacional de Desarrollo Urbano, el Programa Sectorial de Desarrollo
Agrario, Territorial y Urbano, el Programa Sectorial de Comunicaciones y
Transportes, o en la planeación local, como el Plan Integral de Movilidad del
Distrito Federal; en los cuales en mayor o menor grado se contienen acciones
que se identifican con los principios de accesibilidad, disponibilidad, seguridad,
calidad y sustentabilidad, así como acciones en materia de planeación del
desarrollo urbano.
No obstante, estas acciones se encuentran aisladas sin formar parte de un
ordenamiento de mayor trascendencia jurídica en cuanto hace a su exigibilidad,
ya que sus disposiciones no tienen la fuerza de una ley en estricto sentido, y su
temporalidad se encuentra delimitada a la acción sexenal, por lo que la
continuidad de las acciones que se realicen no se encuentra garantizada; por lo
que se estima que estos instrumentos son insuficientes para garantizar el
derecho a la movilidad.
Como parte de las herramientas jurídicas en las que se concretan acciones
concretas de la autoridad administrativa, estos instrumentos de planeación
desde luego resultan útiles y necesarios, pudiendo ser mejorables. Por ejemplo
puede ser modificada la Ley de Planeación para de establecer la inclusión de
Página | 534
metas estratégicas en materia de movilidad, para que se vincule a las
autoridades llevar a cabo acciones de continuidad, con independencia de la
vigencia sexenal de su vigencia normada, verbigracia como lo que sucede
actualmente en materia federal con la Estrategia Nacional de Seguridad Vial,
misma que tiene una vigencia transexenal, revisable y adecuable pero no
vinculante, esto es, con carácter orientador a 15 y 30 años.
Conclusión
Las políticas pública y las voluntades de las élites políticas son plasmadas en
los planes y programas de duración por periodo de gobierno, es necesaria la
planeación sustentable, que tenga la visión en las generaciones futuras y el
cuidado del medio ambiente como elemento indispensable para el desarrollo de
la persona. Es requerida una planeación que trascienda los ideales políticos (es
decir de las partes) a los humanos y universales e intergeneracionales.
QUINTA
Oferta de transporte en el Distrito Federal
En el Distrito Federal no existe la suficiente oferta de transporte masivo, y la
oferta de transporte público colectivo es de baja calidad.
En la oferta de transporte que tienen los habitantes de la Ciudad de México,
existe un predominio del transporte público de baja capacidad, proporcionado
por los particulares bajo la figura de la concesión de transporte colectivo en su
modalidad microbuses y vagonetas, así como transporte público individual
como lo son los taxis.
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La elección de los usuarios no guarda relación con la calidad del servicio que
se les proporciona, considerando que el transporte público de baja capacidad
concesionados a los particulares, son los que mayores problemáticas se les
aquejan, tales como servicio deficiente, desorden en las rutas, competencia por
el pasaje, accidentes y unidades en mal estado y en consecuencia sean
considerados de baja calidad; no obstante, es la opción más utilizada en los
desplazamientos en la ciudad.
No obstante que la Ley de Movilidad del Distrito Federal prevé que debe ser
asegurado a las personas que el transporte debe ser suficiente y disponible, en
la operación, ocurre una cosa muy distinta, pues no existe una oferta
suficientemente adecuada de transporte público masivo, ni de otros medios de
transporte que hagan cambiar a las personas su elección de desplazamiento
hacia una que satisfaga en mejor medida sus necesidades.
Al efecto, se considera que el rumbo a seguir por las autoridades legisladoras y
administrativas locales para promover, respetar, proteger y garantizar el
derecho a la movilidad, es priorizar, eficientar y allegarse de recursos para el
financiamiento de proyectos de transporte sustentable, así como de transporte
masivo, pues como se identificó, son los que menor impacto ecológico
generan, son los de mayor aceptación y mejor percepción en las personas
usuarias y desde luego los más eficientes en la movilidad de las personas.
Página | 536
En ese mismo sentido, en la medida de la ampliación de la red de transporte
masivo como el metro, el Metrobús, transportes eléctricos o los corredores de
transporte, debe ser disminuida y substituida la oferta de transporte
concesionado colectivo, ya que dentro de las medidas que han sido adoptadas
en la LMDF para hacer más eficiente el transporte público, se encuentra la
eliminación del esquema hombre-camión, al no contemplarse el otorgamiento
de concesiones para la prestación del servicio de transporte colectivo a
personas físicas, sino únicamente a empresas.
La eficiencia se estima se pueda lograr al eliminar la competencia individual por
el pasaje e integrar a ese transporte concesionado a un recaudo centralizado y
con un mismo medio de pago.
Conclusión
El Estado tiene la obligación de prestar los bienes y servicios indispensables
para el desarrollo adecuado de sus habitantes, ante la imposibilidad de
prestador del servicio y generador de los bienes en infraestructura para el
ejercicio del derecho a la movilidad, se convierte en simple regulador, con lo
que se convierte en un simple espectador de los sujetos que bajo alguna figura
del Estado ejercita el derecho de explotación de un bien o servicio, situación
ante la que se encuentra debido a un inadecuado marco jurídico o la excusa de
falta de personal de supervisión, creando pequeños cotos de poder que se
adueñan de los viene público como lo son las vías de comunicación, así como
la calidad en la prestación del servicio.
Página | 537
SEXTA
Sustentabilidad
El principio de sostenibilidad es la salvaguarda ecológica que subyace sobre el
ejercicio del derecho a la movilidad, ya que la sostenibilidad aplicada al
derecho de movilidad, presupone que tanto los medios de transporte, su
infraestructura y en si la actividad del desplazamiento de personas y bienes, no
generen un perjuicio medioambiental tal, que repercuta un demérito en la
calidad de vida de las personas, en cuanto hace al entorno saludable que
tienen derecho a percibir para su óptimo desarrollo, y pueda poner en peligro a
las generaciones presentes y futuras.
En materia de movilidad no existen soluciones aisladas que puedan resolver
por sí solas las externalidades negativas que puede producir una movilidad
ineficiente dada la complejidad en una ciudad determinada, sino que el
mitigamiento de estas externalidades, en favor de las personas, puede darse a
partir de la implementación de un conjunto de medidas relacionadas entre sí,
que lleven a optimizar los componentes del sistema de movilidad.
Por ende, en un ciudad con características específicas como las de la Ciudad
de México, no existen soluciones paradigmáticas que remedien externalidades
como la pérdida de tiempo en los tiempos de traslado, la congestión vehicular,
las emisiones de contaminantes, etcétera. Por ejemplo, pensar como única
alternativa a los problemas relacionados con la movilidad de las personas se
encuentra en el desuso o disminución del uso automóvil del particular es
incorrecto, al menos por el momento dada la infraestructura y el diseño actual
Página | 538
de la ciudad, por lo que como parte del sistema actual de movilidad deben
existir medidas para que este medio de transporte sea aprovechado al máximo.
De esta forma además de promover acciones para desincentivar el uso
indiscriminado del automóvil particular, se considera que deben existir medidas
paralelas que promuevan la eficiencia de su uso, lo cual se puede lograr entre
tanto se incremente la ocupación de sus plazas en mayor forma ya que en
promedio la ocupación de los automotores en México es de alrededor del 1.2
personas por automóvil, por lo que una medida puede ser estimular la
ocupación mayor al 70% de la capacidad del automóvil, mediante exclusividad
o preferencia en carriles o en la utilización de segundos pisos, e inclusive
exención de pago en autopistas urbanas de cobro, así como desincentivar su
uso con pobre ocupación, mediante cargos adicionales en autopistas urbanas.
Actualmente existen aparentes soluciones ecológicas que tienen como
consecuencia beneficios medioambientales, sin embargo, siempre que una
acción de desplazamiento tenga como consecuencia un beneficio individual,
tendrá un impacto negativo en la movilidad de la colectividad, y por ende, las
externalidades de esta actividad como lo es el impacto en el medio ambiente.
Como ejemplos de estas acciones aparentemente sustentables y para
incentivar el mejoramiento de las condiciones medioambientales, se
encuentran los beneficios a que pueden hacerse acreedores los propietarios de
vehículos motorizados con tecnologías sustentables, los cuales tendrán
privilegios en los estacionamientos públicos y privados, con espacios
exclusivos a vehículos con placa de matrícula verde, así como beneficios
fiscales, lo cual incentiva la motorización individual y no resuelve los problemas
de atasco en la ciudades, por lo que las externalidades subsistirán.
Página | 539
En consecuencia, se requiere que el Estado sea capaz de establecer medidas
efectivas para el mejoramiento de las condiciones de vida de las personas
relacionadas con sus desplazamientos, y en este sentido el Derecho Humano
reconocido, se advierte jugará un papel determinante en la configuración de
una nueva realidad para las personas.
Conclusión
Ante el triángulo de sustentabilidad, es necesario la adecuación de la
prestación del servicio con vocación a la movilidad de todos los sujetos que en
ella intervienen (prestadores y usuarios), tengan la conciencia de que se trata
de un tiempo y espacio social de convivencia necesario para el desarrollo de
todos y cada uno de los que en este ejercicio interviene. Siendo necesario dar
el mejor uso y cuidado a efecto de utilizar los medios para tener un beneficio,
cuidado principalmente con respecto al medio ambiente y dejarlos en igual o
mejores condiciones para quienes los utilizan como para las generaciones
futuras, por lo que es necesario se enfoque la política pública del Estado a las
inquietudes dictadas a nivel internacional.
SÉPTIMA
Participación ciudadana
La Ley de Movilidad para el Distrito Federal, establece como principio rector de
derecho a la movilidad, el relativo a la participación ciudadana el cual implica el
aseguramiento de la cooperación ciudadana en el establecimiento diseño y
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evaluación de las políticas públicas y en la toma de decisiones en materia de
movilidad.
No obstante a la inclusión de este principio, esta norma jurídica no garantiza en
forma adecuada esta participación en una forma tal en la cual la expresión
colectiva encuentre algún grado de fuerza, puesto que ello es llevado a cabo
mediante la participación mediante el denominado Consejo Asesor de
Movilidad y Seguridad Vial del Distrito Federal.
Este Consejo tiene un carácter meramente consultivo respecto de las acciones
que la Administración Pública emprenda en materia de movilidad, ya que sus
opiniones no son vinculantes para aquella. Por si no fuera un sesgo importante
en la trascendencia de esa instancia, en su integración se limita en exceso la
participación de la ciudadanía, dejando su representación únicamente en
cuatro representantes de organizaciones de la sociedad civil, en un cuerpo
colegiado de cuando menos veinticinco miembros.
Por lo anterior, es que se considera que resulta conveniente reforzar el
esquema de participación ciudadana en la toma de decisiones en materia de
movilidad, ya que un Consejo con facultades y una representación tan limitada
y acotada del sector social, revela un mecanismo tutelar muy débil.
Concusión
La norma puede ser justa y contener todos los elementos para lograr una
efectiva convivencia social, pero esta no logrará su objetivo si no se encuentra
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legitimada por quienes son los depositarios de la obligación. El ejercicio de
participación social en las tareas del Estado legitima su actividad y sus
resoluciones. Es a través del conocimiento y la participación como dentro de la
construcción de la política pública como se logra el consenso y se legitima la
norma y la acción pública.
OCTAVA
JERARQUIA DE MOVILIDAD
La Ley de Movilidad del Distrito Federal, contiene preceptos muy destacables
puesto que constituyen medios jurídicos para el aseguramiento del derecho a la
movilidad, con una dimensión colectiva.
Lo anterior se considera puesto que sociabiliza la función de las calles, ya que
conforme a la jerarquía de movilidad que contempla en su artículo 6, se prioriza
a los peatones en primer plano, esto es, antepone a las personas como
beneficiarios del espacio público utilizado para la movilidad, por lo que deja
atrás la concepción del diseño vial orientado a satisfacer las necesidades de
los usuarios de los vehículos motorizados.
De esta forma, este instrumento legal, constituye un medio efectivo para lograr
la sustentabilidad de la movilidad, pues promueve la utilización prioritaria de la
transportación no motorizada.
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La priorización hacia el peatón contenida en la LMDF, obliga a que todas las
acciones en la materia tengan este enfoque de prioridad, esto es, la
jerarquización de la movilidad, no se constriñe al uso de espacio público, sino
que constriñe a las autoridades para que en su actuar prioricen al peatón, sea
en el diseño de obras, en la planeación administrativa o bien, en la toma de
decisiones.
Lo anterior, lleva a pensar un nuevo modelo de desarrollo urbano, donde se
planteen nuevos esquemas que permitan diseñar la ciudad a partir de la
funcionalidad de los peatones y no de los vehículos motorizados.
De esta forma, si conforme a la jerarquía de movilidad aplicada al diseño y uso
de las calles, se obtiene que deba ser preferente hacia los peatones,
¿entonces por qué el diseño de la ciudad sugiere lo contrario? ¿Por qué
predominantemente existen puentes peatonales para la circulación prioritaria
de vehículos, desviando a estos del curso natural de su recorrido?
Efectivamente, la jerarquía de movilidad es una herramienta con la cual puede
exigirse el aseguramiento de condiciones favorable a la movilidad del peatón,
por lo que puede ser utilizada para que llegar al modelo urbano que podemos
desear, por lo que representa un auténtico cambio de paradigma. Este cambio
no solamente es un postulado, sino que tiene un fondo trascendente, que es
constituirse en el medio para mutar el modelo de ciudad actual hacia uno que
resulte socialmente más provechoso.
Página | 543
Adicionalmente se advierte que a la jerarquía de movilidad presupone un
beneficio colectivo, apreciable en el uso de la vialidad tanto peatonal como
vehicular, es decir, se establece una prioridad del transporte público, sobre el
transporte privado.
Este postulado contrasta con las obras de construcción vial respecto de
vialidades de dos niveles, de diversos distribuidores viales, así como de
autopistas urbanas de cobro, puesto que la construcción de estas vialidades
tiende fomentar el uso del automóvil particular. Al respecto se considera
necesario que sea replanteada la función colectiva de estas vialidades, toda
vez que no existe ningún obstáculo para que la superficie de rodamiento pueda
ser empleada conforme a la jerarquía de movilidad, priorizando su uso al
transporte público, masivo en principio y colectivo en segundo término.
Inclusive, el uso prioritario para el transporte de alta capacidad, puede
extenderse a las autopistas urbanas de cobro, puesto que al efecto la LMDF
establece que los vehículos del servicio de transporte público de pasajeros,
cuyas rutas incluyan tramos en vialidades concesionadas o permisionadas, se
encuentran exentos de pago, sin embargo operativamente esta porción
normativa es ignorada de facto puesto que por el contrario, en estas vías se
encuentra excluida su utilización por el transporte colectivo y masivo, ya que no
existen rutas que corran por vías de cobro, ni por las vialidades con segundo
nivel.
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En la medida que se haga incluyente la utilización de todo tipo de vialidades
existentes conforme a la jerarquía de movilidad, se estará más cerca de que
cumplan con su función social.
Ahora bien, no obstante a las bondades que se pueden advertir de la jerarquía
de movilidad, también es de señalarse que es perfectible. Al respecto se ha
visto que dentro de las estrategias reconocidas para mejorar el desplazamiento
de las personas en las ciudades, es priorizar el uso de sistemas de transporte
masivo, sobre la utilización del automóvil, tanto el de uso particular, como el
uso público como son los taxis, aspecto que no se encuentra reflejado dicha
jerarquización, pues no distingue al transporte masivo del colectivo.
Evidentemente la prelación respectiva, no es una simple categorización sin
fondo, por el contrario, su importancia radica precisamente en la preferencia de
uso de la vialidad vehicular, y desde luego para las acciones de planeación y
asignación presupuestal por parte de las autoridades locales; por lo que se
considera pertinente que la jerarquía de prioridad al transporte público masivo
respecto del concesionado colectivo.
Conclusión
Se busca favorecer en toda acción pública el desarrollo del individuo dentro del
grupo social, así mismo fomentar el cuidado al medio ambiente como una
condición necesaria para el desarrollo del mismo, luego entonces la movilidad
no motorizada tiene la prioridad en la pirámide jerarquización, se busca la
recuperación del espacio, ahora denominado social en la que el individuo, la
Página | 545
persona podrá tener un desarrollo pleno con la inclusión de factores
indispensables en su trayecto. Es necesario lograr la adecuada experiencia de
viaje al encontrar todos los benefactores (agua, información, internet, paisaje
agradable y no contaminante, etc.) en el tiempo que se invierta en el viaje.
NOVENA
Analizados diversos principios y criterios, considerados aplicables al naciente
derecho humano a la movilidad, considerados por diversos estudiosos a todos
los niveles y conforme a la amplitud que se ha considerado en los instrumentos
internacionales, se considera necesario que sea considerado un principio rector
de este derecho que trascienda en mayor medida en aspectos cualitativos en el
desplazamiento de las personas.
Dentro de los principios estudiados no se identifica un principio en el cual sea
posible involucrar la visión colectiva como sinergia de actos y voluntades, que
cree nuevos vínculos de interacción, pensamiento y de integralidad de entorno.
Esto es, un elemento que permita hacer de la movilidad un complemento en el
desarrollo de cada persona, que pueda llevar a cabo la transformación del
pensamiento, la aplicación de la tecnología para lograr la inclusión de factores
que den valores y apropiaciones nuevas a los usuarios, donde el tiempo que se
invierta en transportarse reúna lo necesario otorgándole un nuevo valor, que
permita que el tiempo utilizado en el transporte sea una inversión en su
crecimiento.
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El otorgar benefactores al traslado, que van desde elementos básicos o
elementales como el suministro de agua, los que les permitan a las personas
desarrollar conocimientos o habilidades a través de la aplicación de tecnologías
diversas, que permitan que el uso del tiempo utilizado se convierta en tiempo
de desarrollo y proceso de socialización.
Conclusión
Debe de ser impulsado un nuevo principio del derecho humano a la movilidad
relativo a un entorno integral, para que debe sea garantizado por los gobiernos
de los países, el establecimiento de acciones efectivas que tengan por objeto
brindar a las personas usuarias de los componentes del sistema de movilidad,
condiciones en la movilidad que además de satisfacer sus necesidades
básicas, les brinden una integralidad de benefactores que impulsen su
desarrollo como personas, satisfaciendo necesidades básicas y culturales.
DÉCIMA
MEDIDA DE RESTRICCIÓN VEHICULAR
Ante el uso indiscriminado del automóvil, que genera la consecuente pérdida
de tiempo de forma generalizada en los traslados de as personas en el Distrito
Federal, resulta indispensable que exista una medida de restricción de
circulación vehicular similar a la que operó en la cuidad con motivada en
cuestiones ambientales.
Página | 547
Actualmente la ciudad presenta una situación generalizada de colapso en las
vías de circulación, por lo que debe establecerse una medida de restricción
generalizada a la circulación de automóviles de uso particular motivada en el
Derecho Humano a la Movilidad, y consecuentemente reforzar los medios de
transporte masivos en el Distrito Federal.
Conclusión
Se considera imperante que el estado mexicano imponga una restricción
generalizada a la circulación de automóviles de uso particular motivada en el
Derecho Humano a la Movilidad.
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