3/10/16

LA RESPONSABILIDAD CIVIL DEL ESTADO EN PUERTO RICO

Pedro F. Silva-Ruiz

Sumario:

I. Introducción. II. Apuntes históricos sobre la responsabilidad civil del Estado en el derecho civil y en el derecho común anglo-norteamericano. III. Trayectoria histórica de la responsabilidad civil del Estado en Puerto Rico. IV. La legislación vigente que autoriza a demandar al Estado Libre Asociado de Puerto Rico ante los tribunales de justicia. Acciones no autorizadas. V. Conclusiones.

I. Introducción

El tema de la responsabilidad “es la gran primera figura del Derecho

civil, que predomina por doquier”.1

Responsabilidad civil, en general, significa la obligación de responder

pecuniariamente de los actos realizados por sí o por otros. Se traduce en una

indemnización por daños y perjuicios.

Al referirse a la del Pueblo de Puerto Rico, un prestigioso jurista

puertorriqueño escribe que “por responsabilidad civil se entiende aquélla [...]

incurrida por el Pueblo de Puerto Rico por daños y perjuicios (torts) y por

Doctor en Derecho, Universidad (C) de Madrid, España. Catedrático de Derecho Civil, jubilado, Puerto Rico. De las Academias: “International Academy of Commercial and Consumer Law”, “Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, Argentina” y la “Academia de Iusprivatistas Europeos de Pavía, Italia; Académico fundador y numerario, Académico correspondiente y Académico extranjero, respectivamente. 1 La afirmación se atribuye a Josserand.

2

incumplimiento de contratos por actos llevados a cabo por los agentes del

gobierno insular y municipal de Puerto Rico”.2

En derecho civil, responsabilidad es toda obligación de satisfacer, por

quien la deba o por otra persona, cualquier pérdida o daño que se hubiere

causado a un tercero, bien porque así lo exija la naturaleza de la convención

originaria o se halle determinado por la ley o previsto en las estipulaciones

contractuales o se deduzca de los hechos acaecidos (aunque no haya

intervenido, en la realización de los mismos, culpa ni negligencia del que está

obligado a reparar). La responsabilidad implica o conlleva sometimiento o la

reacción jurídica frente al daño.3 Es obvio que no puede surgir responsabilidad

civil sin daño causado.

El derecho puertorriqueño,4 siguiendo al español, regula separadamente,

en el Código Civil,5 la responsabilidad por daños originada en el

2 Santos P. Amadeo, La responsabilidad civil del Pueblo de Puerto Rico (Estudio de Derecho público), Instituto de Estudios Jurídicos y Sociales, Universidad de Puerto Rico, Río Piedras, Puerto Rico, abril de 1944, pág. 1. En el caso de Defendini Collazo v. Estado Libre Asociado de Puerto Rico (ELA de P.R.) y otros, 134 DPR 28, a la p. 12 se cita el siguiente trabajo: “S.P. Amadeo, La responsabilidad civil de Puerto Rico: estudio de Derecho público, Río Piedras, Ed. U.P.R. [Editorial Universidad de Puerto Rico], 1944, págs. ...”. Presumo que son los mismos escritos. 3 Véase, De Casso y Romero y Cervera, Diccionario de Derecho Privado, Editorial Labor, España, 1950, tomo II, voz: “Responsabilidad”, p. 3420 ss. Si bien la responsabilidad jurídica supone un daño, los perjuicios unas veces alcanzan a la sociedad, mientras que en otras alcanzan a persona(s) determinada(s); en ocasiones, a ambas (sociedad y persona(s)). De ahí que la responsabilidad jurídica se escinde, distinguiéndose entre la responsabilidad penal y la responsabilidad civil. (p. 3420). 4 El derecho puertorriqueño o de Puerto Rico, el ordenamiento jurídico de Puerto Rico, es uno mixto o híbrido. Este híbrido es el resultado de la interacción por sobre una centuria de principios legales, códigos, casuística y leyes tanto del derecho civil español como del derecho consuetudinario (common law) estadounidense. Véase, Pedro F. Silva-Ruiz, The Puerto Rican Legal Order: A Mixed System, en “European Legal Traditions and Israel”, ed. Rabello, The Hebrew University of Jerusalem, Israel, 1994, p. 347 ss.

5 El Código Civil de Puerto Rico (CCPR) es el CC español de 1889, hecho extensivo a

Puerto Rico por la Regente española María Cristina, y que comenzara a regir en la Isla el 1º. de

3

incumplimiento de una obligación (la llamada responsabilidad civil

contractual)6 y la responsabilidad por daños que se derivan de delito o

cuasidelito (la denominada responsabilidad civil extracontractual).7

II. Apuntes históricos sobre la responsabilidad civil del Estado en el derecho civil continental y en el derecho común anglo-norteamericano En una decisión del Tribunal Supremo de Puerto Rico (TSPR) se afirma:

“...(E)s de todos conocido que nuestro derecho de daños, como parte que es del

Código Civil, tiene sus raíces en el Derecho Civil europeo continental. Fue

como consecuencia de la invasión de 1898 que se insertaron en nuestro

derecho legislativa y jurisprudencialmente doctrinas foráneas provenientes del

derecho común anglosajón. Esa práctica ha sido histórica y consistentemente

criticada.”810־9־

enero de 1890. Luego de la invasión estadounidense en 1898, fue dejado vigente por el nuevo Gobierno Militar. El referido CCPR fue revisado en 1902. También en el año 1930. Esta última revisión es la edición que se encuentra vigente, subsiguientemente enmendada. 6 De la responsabilidad contractual se ocupa el Código Civil de Puerto Rico al tratar de los efectos de las obligaciones (art. 1054 del CCPR, 31 LPRA 3018, equivalente al art. 1101 del español, y sgtes.) Dispone el art. 1054: “Quedan sujetos a la indemnización de los daños y perjuicios causados, los que en el cumplimiento de sus obligaciones incurrieren en dolo, negligencia o morosidad, y los que de cualquier modo contravinieren al tenor de aquéllas.” 7 De la responsabilidad extracontractual trata al regular “las obligaciones que nacen de culpa o negligencia” (art. 1802 del CCPR, 31 LPRA 5141, equivalente al art. 1902 del español, y sgtes.). Dicho art. 1802 fue enmendado en 1956 para añadirle una oración referente a la imprudencia concurrente del perjudicado. Reza dicho art. 1802: “El que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el daño causado. La imprudencia concurrente del perjudicado no exime de responsabilidad, pero conlleva la reducción de la indemnización.” 8 De la Opinión disidente en parte y concurrente en parte del Juez Asociado Rigau a la cual se unió el Juez Presidente, en Galarza Soto v. E.L.A., 109 DPR 179, a la p. 185 (1979) (citas omitidas).

9 En el caso de Valle v. American International Ins. Co., 108 DPR 692 (1979) se revocaron varios precedentes que utilizaban preceptos del derecho común angloamericano para resolver problemas de derecho civil. 10 En este recuento histórico seguimos, omitiendo comillas, y con algunas modificaciones, la opinión del Juez Rigau en el caso de Galarza Soto v. E.L.A., 109 DPR 180, 183 y siguientes (citas omitidas).

4

En Valle v. American International Ins. Co. se significó que el “derecho de

daños en Puerto Rico se rige, tanto en su forma como en su contenido, por el

sistema del derecho civil, pero no siempre se entendió de tal modo. Los fallos y

expresiones en contrario no han sido revocados o contradichos

expresamente.”11

Que el estado es responsable, civilmente responsable, es la doctrina

histórica y presente del derecho civil. Así, ya en el Digesto del Corpus Juris

Civilis se dice: “(L)o mismo que el pretor concedió acción en nombre de los

En el caso de Defendini Collazo v. E.L.A. de Puerto Rico, citado, a las págs. 9-12, bajo el núm. II se hace un sucinto trasfondo histórico de la inmunidad soberana y la responsabilidad civil del estado. Entre otros, se afirma: “La inmunidad soberana es una doctrina que impide que se inste un procedimiento judicial contra el Estado en las cortes [tribunales] estatales, a menos que éste consienta a ello. Además, postula que el Estado no responde de los daños ocasionados por sus oficiales, agentes o empleados en el desempeño de sus funciones... Civil Actions Against State and Local Government, Its Divisions, Agencies and Officers, 2da. ed., Colorado, Ed. McGraw Hill, 1992, vol. 1, pág. 2…”. “La mayoría de los tratadistas sostienen que la doctrina proviene del derecho anglosajón...(*). Sus orígenes se remontan a la época feudal europea. Esta doctrina constituye la conceptuación de un fenómeno que ocurría por razón de la jerarquía de autoridad existente en la sociedad feudal. [*nota al pie de página: Otros consideran que existía un precepto similar en el Derecho romano. A estos efectos citan del Digesto, “[e]l príncipe está libre de las leyes... D. 1, 3, 31 ...]. “Sin embargo, hay quienes consideran que la norma prevaleciente en el Derecho Civil romano era la de la responsabilidad del Estado. Galarza Soto v. E.L.A., 109 DPR 179, 187, opinión... Juez Rigau. “En resumen, las primeras manifestaciones de lo que luego se conocerá como la doctrina de la inmunidad soberana son producto de la peculiar organización y ejercicio de la autoridad en el sistema feudal y no en la creencia de que los señores feudales o el Rey estuvieran por encima de la ley...”. (itálicas nuestras). “El concepto de inmunidad soberana pasó de Inglaterra a Estados Unidos...”. Véase también, Carlota Capó, En torno a la responsabilidad civil extra-contractual del Estado (...), XXV Rev. Jur. Univ. de Puerto Rico, núm. 1-4, sept.-abril, 1955-56, p. 121 ss. Esta autora menciona el “Tucker Act”, aprobada en los EE. UU. en 1887 y que permitía demandas contra el Gobierno basadas en la Constitución, en otras leyes y reglamentos de los departamentos ejecutivos, así como en contratos expresos o implícitos...” “Tucker Act”, 25 USCA 41; nuevo Judicial Code”, 25 USCA sec. 1346 (a) (2) ) (p. 126). También alude a la “Federal Torts Claims Act” de 1946, 20 USCA 921-946, nuevo Judicial Code, 28 USCA sec. 1346 (b), que autoriza demandas contra el gobierno basadas en la culpa o negligencia de sus funcionarios, con ciertas limitaciones) (p. 126). Además, véase también a H. Brau del Toro, Los daños y perjuicios extracontractuales en Puerto Rico, segunda edición revisada y ampliada, Publicaciones JTS, Inc., 1986, San Juan, P.R., sec. 12.06, pág. 790 ss. 11 108 DPR 692, 695.

5

miembros de un municipio, entiendo que también debe concederla contra ellos.

Creo que debe concederse acción contra el municipio...” (D. 3, 4, 7).

En la España medieval, en el Fuero Juzgo se manifiesta: “(D)oncas

faciendo derecho el Rey, debe aver nomne de Rey, et faciendo torto, pierde

nomne de Rey. Onde los antiguos dicen tal proverbio: Rey serás si decieras

derecho, et si non facieras derecho, non serás Rey.”

Y en el Fuero Real, siglo 13, se perceptúa: “(M)ás bien mandamos que si

alguna demanda contra el Rey, pide merced en su poridad que gelo enderece, é

si no gelo quisiere el Rey enmendar, digagelo ante dos homes de su Corte, é si

por esto no lo quisiera enmendar, puedo gelo demandar público, así como

pertenece á pleyto, é como es derecho; ca en tal manera queremos guardar la

honra del Rey, é que no tolgamos a ninguno su derecho.”

Sin embargo, al aprobarse el Código Civil español en 1889, el art. 1903

limitó la responsabilidad del estado a casos en que éste actuase por mediación

de un agente especial. ¿Agente especial?; es un concepto incierto. En Puerto

Rico es el art. 1803 del Código Civil.12

Pasando ya al derecho anglosajón, puede afirmarse que los antecedentes

de la responsabilidad del Estado se encuentran en la Edad Media.

En el sistema feudal inglés el pequeño señor (petty lord) podía tener en

sus dominios sus propios jueces para resolver disputas entre sus vasallos. El

pequeño señor no se sometía a esos jueces, pero sí sus vasallos. El referido

12 Art. 1803 CCPR, 31 LPRA 5142. Se transcribe más adelante. En Sánchez Soto v. E.L.A., 128 DPR 497 (1991) se resolvió que la actuación generadora del daño ha de tener alguna relación con la gestión encomendada al empleado por el Estado; no puede responder exclusivamente a motivos personales del empleado.

6

pequeño lord se debía someter a los tribunales del señor feudal (lord); el señor

feudal quedaba sometido al Rey, persona que estaba a la cabeza del sistema

feudal. Sobre el Rey no existía tribunal superior, por lo que éste podía ser

demandado solamente en sus propios tribunales cuando así lo consintiera.

El Rey no podía ser demandado en sus propios tribunales, no porque

estuviese sobre la ley, no porque él no fuera capaz de causar daños, sino

porque era un contrasentido que él emitiese e hiciere cumplir una orden o una

sentencia contra sí mismo. La frase The King can do no wrong no era, pues,

cierta como cuestión de realidad, así como tampoco expresa con exactitud el

derecho histórico sobre el particular.

Ya que se reconocía que el Rey era capaz de causar daños, pero no

existía tribunal con jurisdicción sobre él, para vencer ese obstáculo, con el

propósito de hacer justicia, se creó un mecanismo. Y para fines del siglo 13 se

desarrolló la práctica de presentar al Rey peticiones para que éste autorizase la

indemnización de daños causados por él o por su gobierno. Fue con el

advenimiento del absolutismo, y decaimiento del feudalismo, que el Rey se

identificó con el estado, tergiversándose la doctrina inicial para sostener,

entonces, que el monarca no podía causar daños. En el año 1860 una ley

concedió jurisdicción a los tribunales ordinarios para entender en peticiones de

derecho contra la Corona. En 1947 una nueva ley sustituyó la “petición de

derecho”, proveyendo para una acción contra la Corona por actos torticeros. El

gobierno no es inmune, más sí el Rey.

7

Centrando nuestra atención en los Estados Unidos de América, puede

afirmarse la adopción de la teoría de la inmunidad real, pero como dicha

nación no era una monarquía, la inmunidad se le adjudicó al gobierno.

Cuando en 1793 – Chisholm v. Georgia, 2 US (2 Dallas) 419 – se resolvió que

los estados podían ser demandados sin su consentimiento, la reacción del

Congreso Federal fue la aprobación de una enmienda constitucional.13 Se

prohibió que el poder judicial federal se extendiera a acciones contra los

estados de la unión, ante el temor de que los tribunales federales fuesen el

vehículo para acciones contra ellos por deudas contraídas durante la

revolución.

Durante el año 1868, el Tribunal Supremo Federal extendió la doctrina

de inmunidad al gobierno estadounidense (federal).14

No obstante, el Congreso de los EE. UU., ha ido reduciendo el ámbito de

la inmunidad federal. Así, en el año 1855 dicho cuerpo legislativo creó el

Tribunal de Reclamaciones y en el 1887 amplió el mismo.15 En el 1946 se

aprobó la Federal Tort Claims Act (FTCA).16 Esta ley sirvió de modelo para la

Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado de Puerto Rico, que

estudiamos más adelante.

13 Enmienda 11: Acciones contra los estados. Restricción del poder judicial. El poder judicial de los Estados Unidos no puede interpretarse (construed) para extenderla a cualquier acción en derecho o equidad, iniciada o seguida contra ciudadano de un estado por ciudadano de otro estado, o de un estado o por ciudadanos de algún país extranjero (traducción del inglés).

14 The Siren v. U.S., 74 US 152 (1868).

1510 Statutes 612, 24 Statutes 505. 16 60 Statutes 483, 28 USCA 2672 et. seq.

8

Hasta entrada la década de los años mil novecientos cincuenta (1950)

era regla la inmunidad de los estados que integraban la unión estadounidense,

aunque en el estado de Nueva York, mediante legislación se proveyó para la

responsabilidad civil del estado por daños.17

Para esos mismos años (década 1950) se inició un movimiento judicial

que finalmente llevó a repudiar la doctrina de inmunidad del estado,

concluyendo que era inmoral, anacrónica, sin base racional alguna, errónea e

injusta.18

III. Trayectoria histórica de la responsabilidad civil del Estado en Puerto Rico Desde la Recopilación de Leyes de los Reynos de las Indias, ya aparecen

reglas indicativas de que el fisco podía ser demandado.19

En el año 1897 se hizo extensivo a los españoles residentes de las

Antillas el Título I de la Constitución de España de 1876, que proveía para la

responsabilidad civil del Estado en determinados casos.

En la Carta Autonómica de 1897, concedida por España a Puerto Rico,

se proveía para reclamaciones contra los municipios y las Diputaciones

Provinciales cuando los derechos de las personas fuesen violados.20

17 La ley del estado de Nueva York disponía: “The state hereby waives its immunity from liability and action and hereby assumes liability and consents to have the same determined… [by the courts of justice].” Consolidated Laws of New York Annotated, Book 29A, Sec. 8. 18 Véase la Opinión disidente del Juez Asociado Frankfurter del Tribunal Supremo Federal en Snyder v. Buck, 340 US 15, 29 (1950) y mayoritaria en Keifer & Keifer v. Reconstruction Finance Corp., 306 US 381, 391 (1939). En Snyder, citado, a la p. 29, se indicó: “...the doctrine of sovereign immunity...is hardly a doctrine based upon moral considerations.” 19 Ley VI del Título Quinto, año 1636. 20 Véase: arts. 58, 63 y 64. La vigencia de la Carta Autonómica fue breve. En 1898 desembarcaron en Puerto Rico las tropas del ejército de los Estados Unidos de América.

9

La interrogante (cuestión o “issue”) de la responsabilidad civil del Estado

se planteó ante el Tribunal Supremo de Puerto Rico (TSPR) en el caso de Rosaly

v. El Pueblo.21 Puerto Rico se encontraba ya bajo el dominio de los Estados

Unidos de América. El caso envolvía una acción reivindicatoria contra el

estado. El Tribunal resolvió correctamente que procedía la demanda, siguiendo

la tradición del derecho civil. Más el Juez MacLeary22 disintió,

fundamentándose en la teoría anglosajona de la inmunidad estatal. El Pueblo

(de Puerto Rico) apeló y el Tribunal Supremo Federal revocó.23

El Tribunal Supremo de Puerto Rico, ante lo resuelto por el más alto

Tribunal de los Estados Unidos, dio marcha atrás.24

Más adelante, se aprobó la Ley núm. 76, del 13 de abril de 1916,

autorizando demandas contra El Pueblo de Puerto Rico por daños basados en

contratos y en acciones reivindicatorias. Doce años más tarde, en 1928, se

aprobó una ley (núm. 11) que enmendaba la ley de 1916, y que permitió

acciones por daños contra El Pueblo de Puerto Rico y acciones para reivindicar

propiedad inmueble o mueble o derechos sobre la misma.25

Por ejemplo, el art. 58 disponía: “Tanto los Concejales como los Diputados provinciales serán responsables civilmente de los daños y perjuicios causados por sus actos. / Esta responsabilidad será exigible ante los Tribunales ordinarios.” 21 16 DPR 508 (1910). 22 Había sido designado al TSPR por el Presidente de los EE. UU. 23 Porto Rico v. Rosaly y Castillo, 227 U.S. 270 (1913). La opinión fue emitida por el Juez Presidente White. “The only issue: ...in as much as the People of Puerto Rico cannot be sued without its consent and it appears that such consent had not been given...”. Se resuelve que nada en la Ley Orgánica de 1900 (Ley Foraker) disponía que se eximía al gobierno de ser demandado sin su consentimiento. 24 Véase, De Villanueva v. Villanueva, 239 US 293, 299 (1915) y Bonet v. Yabucoa Sugar

Co., 306 US 505, 509-510 (1939). 25 “Se creyó que al autorizarse las “acciones por daños y perjuicios” se permitían las demandas basadas en la culpa o negligencia de todo funcionario gubernativo [,] pero el Tribunal Supremo manifestó que esta disposición debía interpretarse conjuntamente con el art.

10

El 29 de junio de 1955 se aprobó la ley núm. 104 autorizando a

cualquier ciudadanos a demandar al estado, excepto por los daños causados

por actos u omisiones de ciertos funcionarios en circunstancias determinadas.

IV. La legislación vigente que autoriza a demandar al Estado Libre Asociado de Puerto Rico ante los tribunales de justicia La vigente Ley núm. 104 del 29 de junio de 1955, 32 LPRA 3077, ordena:

Reclamaciones y acciones contra el E.L.A. - Autorización Se autoriza demandar al Estado Libre Asociado de Puerto

Rico ante el Tribunal de Primera Instancia de Puerto Rico por las

siguientes causas: (a) Acciones por daños y perjuicios a la persona o a la

propiedad hasta la suma de setenta y cinco mil (75,000) dólares

causados por acción u omisión de cualquier funcionario, agente o empleado del Estado, o cualquier otra persona actuando en

capacidad oficial y dentro del marco de su función, cargo o empleo

interviniendo culpa o negligencia; o acciones por daños y perjuicios por alegados actos de impericia médico hospitalaria a los

profesionales de la salud que laboren en las áreas de obstetricia,

ortopedia, cirugía general o trauma exclusivamente en

instituciones de salud pública propiedad del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, sus dependencias, instrumentalidades y/o

municipios, independientemente de si dichas instituciones están

administradas u operadas por una entidad privada. Cuando por tal acción u omisión se causaren daños y perjuicios a más de una

persona, o cuando sean varias las causas de acción a que tenga

derecho un solo perjudicado, la indemnización por todos los daños y perjuicios que causare dicha acción u omisión no podrá exceder

de la suma de ciento cincuenta mil (150,000) dólares. Si de las

conclusiones del tribunal surgiera que la suma de los daños

1803 del Código Civil, según el cual El Pueblo de Puerto Rico sólo respondía de los daños y perjuicios cuando actuaba por mediación de un agente especial. En el caso de Soto v. Luchetti [58 DPR 713 (1941)], citando a Manresa, el Tribunal Supremo hizo suya la interpretación que el Tribunal Supremo español dio a la frase “agente especial” al decir: “...es el que recibe un mandato o comisión concreta o determinada ajena al ejercicio de su cargo, si es funcionario público, para que en representación del Estado, obligándole como mandatario suyo, cumpla el encargo que se le confía, concepto que no puede alcanzar a su agente ejecutivo, que es un empleado de la administración activa, y que bajo su responsabilidad ejerce las funciones normales y propias de su cargo reguladas por la ley o por los reglamentos.” (Sentencia de 18 de mayo de 1904. Véase, también, Grau e Hijos v. El Pueblo, 42 DPR 715 (1931) ...”, en Carlota Capó, En torno a la responsabilidad civil extracontractual del Estado (...), citado, p. 129. Así que la jurisprudencia puertorriqueña, de carácter restrictivo, tuvo el efecto de hacer al Estado prácticamente inmune de demandas por daños y perjuicios.

11

causados a cada una de las personas excede de ciento cincuenta

mil (150,000) dólares, el tribunal procederá a distribuir dicha suma entre los demandantes, a prorrata, tomando como base los

daños sufridos por cada uno. Cuando se radique una acción

contra el Estado por daños y perjuicios a la persona o a la propiedad, el tribunal ordenará, mediante la publicación de edictos

en un periódico de circulación general, que se notifique a todas las

personas que pudieran tener interés común, que deberán

comparecer ante el tribunal, en la fecha dispuesta en los edictos, para que sean acumuladas a los fines de proceder a distribuir la

cantidad de ciento cincuenta mil (150,000) dólares entre los

demandantes, según se provee en esta Ley. (b) Acciones para reivindicar propiedad mueble e inmueble, o

derechos sobre las mismas, con o sin resarcimiento de perjuicios

por los daños causados en dicha propiedad o por sus rentas y

utilidades y para deslinde de fincas rústicas.

(c) Acciones civiles en que la cuantía reclamada no exceda de

setenta y cinco mil (75,000) dólares de principal, y que se funden

en la Constitución, o en cualquier ley de Puerto Rico, o en

cualquier reglamento de algún departamento o división del Estado,

o en algún contrato expreso o tácito con el Estado.

No se autoriza demandar al Estado Libre Asociado de Puerto

Rico, sus agencias, instrumentalidades y municipios cuando por

errores producto de información incorrecta provista por un sistema

computadorizado, se cancela un contrato o se realizan gestiones al

amparo de éste, tales como requerimiento de documentación. A

esos fines, procederá la inmunidad cuando se trate de errores

atribuibles a fallas mecánicas o a algún fenómeno atmosférico,

actos de vandalismo o virus informático (secuencia de

instrucciones que se introduce en la memoria de un ordenador con

objeto de que, al ser procesada, produzca un funcionamiento

anómalo de la máquina). La inmunidad aquí concedida no exime

de responsabilidad por reclamaciones relacionadas al problema

cibernético del año 2000. (Supl. Acumulativo 2012 de 32 LPRA)

Y la Ley 121 del 24 de junio de 1966, 32 LPRA 3077a, dispone:

Reclamaciones y acciones contra el E.L.A. – Notificaciones

(a) Toda persona que tenga reclamaciones de cualquier clase

contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, por daños a la

persona o a la propiedad, causados por culpa o negligencia de

12

dicho Estado, deberá presentar al Secretario de Justicia una

notificación escrita haciendo constar en forma clara y concisa, la fecha, sitio, causa y naturaleza general del daño sufrido, los

nombres y direcciones de sus testigos, y la dirección del

reclamante, así como el sitio donde recibió tratamiento médico en primera instancia.

(b) Dicha notificación se entregará al Secretario de Justicia

remitiéndola por correo certificado, o por diligenciamiento

personal, o en cualquier otra forma fehaciente reconocida en derecho.

(c) La referida notificación escrita se presentará al Secretario

de Justicia dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha en que el reclamante tuvo conocimiento de los daños que reclama. Si

el reclamante estuviere mental o físicamente imposibilitado para

hacer dicha notificación dentro del término prescrito, no quedara sujeto a la limitación anteriormente dispuesta, viniendo obligado a

hacer la referida notificación dentro de los treinta (30) días

siguientes a la fecha en que cese la incapacidad. (d) Si el perjudicado fuere un menor de edad, o fuere

persona sujeta a tutela, la persona que ejerza la patria potestad o

la custodia del menor, o el tutor, según fuere el caso, vendrá

obligado a notificar la reclamación dentro de los noventa (90) días siguientes a la fecha en tuvo conocimiento de los daños que

reclama. Lo anterior no será obstáculo para que el menor, o la

persona sujeta a tutela, haga la referida notificación, dentro del término prescrito, a su propia iniciativa, si quien ejerce la patria

potestad o custodia, o tutela, no lo hiciere.

(e) No podrá iniciarse acción judicial de clase alguna contra el Estado Libre Asociado de Puerto Rico por daños causados por la

culpa o negligencia de aquél, si no se hubiese efectuado la

notificación escrita en la forma y manera y dentro de los plazos prescritos en esta sección, a menos que no haya mediado justa

causa para ello. Esta disposición no será aplicable a los casos en

que la responsabilidad del Estado esté cubierta por una póliza de

seguro. (f) Esta sección no modificará en forma alguna, para aquellos

reclamantes que cumplan con sus disposiciones, el término

prescriptivo fijado por la sec. 5298 del Título 31. 2627־

El art. 6 (enmendado) de la Ley 104 de 29 de junio de 1955, 32 LPRA

3081, dispone de más acciones no autorizadas. Reza:

26 El art. 1868 del CCPR, 31 LPRA 5298 (procedencia: CC español, art. 1968) dispone un plazo de prescripción de un (1) año. 27 Adicionado como Art. 2A a la Ley 104 de 29 de junio de 1955.

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Reclamaciones y acciones contra el E.L.A. – Acciones no

autorizadas

Nada en las secs. 3077 a 3092a de este título autoriza las acciones

por daños y perjuicios contra el Estado por acto u omisión de un funcionario, agente o empleado:

(a) En el cumplimiento de una ley o reglamento, aun cuando

éstos resultaren ser nulos.

(b) En el desempeño de una función de carácter discrecional, aun cundo hubiere abuso de discreción.

(c) En la imposición y cobro de contribuciones.

(d) Constitutivo de acometimiento, agresión u otro delito contra la persona, encarcelación ilegal, arresto ilegal, persecución

maliciosa, calumnia, libelo, difamación y falsa representación e

impostura. (e) Ocurrida fuera de la jurisdicción territorial del Estado.

(f) En el desempeño de operaciones de combate por las fuerzas

aéreas, navales o militares en casos de guerra, invasión, rebelión u otra emergencia, debidamente declaradas como tales por las

autoridades pertinentes. Disponiéndose, que gozará el Estado de

la misma inmunidad que concede esta sección por las operaciones

de combate de la fuerzas aéreas, navales o militares de Puerto Rico, incluyendo específicamente, pero sin que esto se entienda

como una limitación, la Guardia Nacional de Puerto Rico, cuando

dichas fuerzas sean movilizadas o utilizadas total o parcialmente por las autoridades pertinentes para actuar en apoyo de las

fuerzas de seguridad pública, incluyendo específicamente, pero sin

limitarse a ésta, la Policía de Puerto Rico, en operaciones para combatir la criminalidad y el narcotráfico o mantener o restablecer

la seguridad pública siempre que ésta se vea amenazada por

cualquier motivo, incluyendo, pero sin limitarse a éstas, la criminalidad y el narcotráfico.

(g) En el desempeño de labores no oficiales por miembros de la

Policía aunque estén autorizadas por el Superintendente de la

Policía; allí donde el Estado no haya sido negligente, de conformidad con la facultad que confiere a éste las secs. 3101 et.

seq. del Título 25.

A su vez, el art. 1803 del Código Civil28 reza:

La obligación que impone el art. 1802 [sec. 5141: “(E)l que por acción u omisión causa daño a otro, interviniendo culpa o

negligencia, está obligado a reparar el daño causado. La

impudencia concurrente del perjudicado no exime de

28 Art. 1803 CCPR (1930), 31 LPRA 5142 (procedencia: art. 1903 CC español).

14

responsabilidad, pero conlleva la reducción de la indemnización”]

de este título [31 LPRA] es exigible, no sólo por loa actos u omisiones propios, sino por los de aquellas personas de quienes se

debe responder.

..... El Estado es responsable en este concepto en las mismas

circunstancias y condiciones en que sería responsable un

ciudadano particular.

..... Según hemos significado, hasta que se aprobó la Ley núm. 104 del 29 de

junio de 1955,29 la doctrina que regía en Puerto Rico impedía demandar al

Estado sin su consentimiento. La ley indicada autoriza a demandar al Estado,

con varias restricciones.

Por la terminología que se utiliza resulta obvio que fue tomada de la

Federal Tort Claim Act (FTCA).30

Son varios los casos resueltos por el Tribunal Supremo de Puerto Rico

(TSPR) sobre diversos aspectos de las disposiciones legales transcritas en

párrafos anteriores.31 Así, sobre la teoría de la inmunidad, se resuelve, entre

otros, el caso de Galarza Soto v. ELA,32 expresando que “la responsabilidad

Aquiliana del Estado por negligencia del empleado no se desvanece por el

hecho de que tal negligencia resulte también penada por ley, bajo una

interpretación de conjunto y no trunca de dicha Ley 104 [de 1955]”.33

29 32 LPRA 3077-3096a. 30 28 USCA 2672 et. seq. 31 Para un estudio de la jurisprudencia sobre la responsabilidad del Estado, véase Carlos J. Irizarry Yunqué, Responsabilidad civil extracontractual, San Juan, Puerto Rico, séptima edición, 2009, p. 385 y siguientes. 32 Citado previamente, aunque repetimos: 109 DPR 179. 33 Ibid, p. 182, citando Vda. de Valentín v. ELA, 84 DPR 112, 119 (1961).

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Berríos Román v. ELA,34 reitera que: (1) “la doctrina de inmunidad

soberana impide que se presenten reclamaciones judiciales contra el Estado a

menos que éste consienta en ser demandado. Defendi Collazo, et. al. v. ELA,

Cotto, 134 DPR 28, 40 (1993)”; (2) “(E)n 1913, la decisión del Tribunal Supremo

Federal en Puerto Rico v. Rosaly, 227 US 270 (1913), asentó la doctrina de

inmunidad soberana en nuestro ordenamiento. El reconocimiento de esa

inmunidad del Estado Libre Asociado [ELA] [de Puerto Rico] propició que

nuestra Asamblea Legislativa aprobara una serie de estatutos [leyes] que, a

través de los años, han autorizado cierto tipo de demandas contra el Estado.

En 1916... Luego en 1928...”; (3) “(E)l desarrollo estatutario de la doctrina de

inmunidad soberana en Puerto Rico continuó en 1955 con la aprobación de la

Ley... núm. 104. Mediante dicho estatuto, el Estado consintió en ser

demandado en daños y perjuicios por actuaciones y omisiones culposas o

negligentes de sus funcionarios, empleados o agentes, en el desempeño de sus

funciones. Art. 6 de la Ley núm. 104 (32 LPRA sec. 3081).”35 El caso en

cuestión – Berríos – se resuelve por otras razones como la ausencia de

notificación, que se examina más adelante – al haberse entendido que el

Estado ha consentido a ser demandado en daños y perjuicios por actuaciones y

omisiones culposas o negligentes de sus funcionarios, según ya indicado.

Sobre la cuantía – la ley limita el monto de la indemnización en acciones

por daños y perjuicios causados a una persona o su propiedad hasta la suma

de USA $75,000.00 y hasta un máximo de USA $150,000.00 cuando los daños

34 171 DPR 549 (2007). 35 Ibid, págs. 555-56.

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y perjuicios se causaren a más de una persona en un mismo accidente o

cuando sean varias causas de acción a que tenga derecho un solo perjudicado

– se resolvieron varios casos. Entre otros, García v. ELA.36 Así, cuando se

determina que una causa de acción está cubierta o comprendida por la ley 104

y se responsabiliza al ELA por daños causado por un funcionario o empleado

en una función de carácter oficial, ello impide cualquiera acción contra dicho

funcionario o empleado, y viceversa.

Hay un requisito de notificación estricta37 al Secretario (Ministro) de

Justicia “haciendo constar, en forma clara y concisa, la fecha, sitio, causa y

naturaleza general del daño sufrido, los nombres y direcciones de [los] testigos

[del perjudicado], y la dirección del reclamante, así como el sitio donde recibió

tratamiento médico en primera instancia”.38 En Berríos Román se reiteró “que,

como condición previa para presentar una demanda contra el Estado al

amparo de la Ley núm. 104, todo reclamante debe cumplir con el requisito de

notificación”.39

Hay acciones que están excluídas, como aquellas “cuando por errores

producto de información incorrecta provista por un sistema computarizado, se

cancela un contrato o se realizan gestiones al amparo de éste, tales como

requerimiento de documentación...”.40

36 146 DPR 725 (1998). 37 Art. 2A de la Ley núm. 121 del 24 de junio de 1966 adicionado a la Ley núm. 104 de 29 de junio de 1955 (32 LPRA 3077). Véase, 32 LPRA 3077a. 38 32 LPRA 3077a (a). 39 Berríos Román, citado, págs. 562-3. 40 32 LPRA 3077(c), segundo párrafo, primera línea.

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Además de la Ley 104 de 1955, el art. 404 del Código Político de Puerto

Rico41 dispone:

El Estado Libre Asociado de Puerto Rico será responsable civilmente de los daños y perjuicios por desperfectos, falta de

reparación o protección suficiente para el viajero en cualquier vía

de comunicación perteneciente al Estado Libre Asociado y a cargo

del Departamento [Ministerio] de Obras Públicas, excepto donde se pruebe que los desperfectos de referencia fueron causado por la

violencia de los elementos y que no hubo tiempo suficiente para

remediarlos. La cuantía de las indemnizaciones concedidas por los

tribunales... estarán limitada a lo dispuesto en... la Ley núm. 104

de 29 de junio de 1955.

V. Conclusiones

La Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado, núm. 104 de 29

de junio de 1955, 32 LPRA 3077 ss., autoriza a demandar al Estado Libre

Asociado de Puerto Rico – El Pueblo de Puerto Rico – en acciones por daños y

perjuicios, bien a la persona o a la propiedad, causados por la acción u omisión

de cualquier funcionario, agente o empleado del Estado, o cualquier otra

persona actuando en capacidad oficial y dentro del marco de su función, cargo

o empleo, interviniendo culpa o negligencia.

Hay acciones por daños y perjuicios contra el Estado por acto u omisión

de un funcionario, agente o empleado que no están autorizadas.

41 3 LPRA 422. Véase Pérez Piñero v. Departamento de Obras Púbicas, 105 DPR 391 (1976) (Sentencia). En una lacónica Sentencia, el TSPR confirmó la sentencia del tribunal de instancia a favor del dueño del camión. El vehículo resultó en pérdida total al caer en un hoyo profundo en una carretera.

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ADDENDUM

Sometido, hace algunos meses, para publicación al trabajo indicado

precedentemente, se aprueba y sanciona en la Argentina la “ley [que] rige la

responsabilidad del Estado por los daños que su actividad o inactividad les

produzca a los bienes o derechos de las personas”.42

Consta de doce (12) artículos, siendo éste último el “comuníquese al

Poder Ejecutivo nacional”.43 Y el anterior artículo es la extensión de una

invitación, tanto a las provincias como a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

“a adherir a los términos de esta ley para la regulación de la responsabilidad

estatal en sus ámbitos respectivos”.44 Ni el uno ni el otro, esto es, los artículos

11 y 12, son necesarios en Puerto Rico ya que aprobados los proyectos de ley

en ambas cámaras legislativas45 son certificados por sus respectivos

presidentes y elevados para ante la consideración del Gobernador (Poder

Ejecutivo) quien los firma, convirtiéndolos en ley, o no.46

El segundo párrafo del referido artículo 1 ordena que “la responsabilidad

del Estado es objetiva y directa”.

42 Ley 26.944 - Artículo 1. 43 Artículo 12. 44 Artículo 11. 45 Cámara de Representantes y Senado constituyen el Poder Legislativo de Puerto Rico. 46 Es innecesario entrar en algún otro detalle, como el “veto de bolsillo” y la posibilidad de aprobación

legislativa sobre la no aprobación del Primer Ejecutivo, convirtiéndose en ley sin la firma del Gobernador.

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Conocido es que la llamada responsabilidad objetiva47 es un tipo de

responsabilidad civil que se produce con independencia de culpa por parte del

sujeto responsable. Si la responsabilidad subjetiva se funda en la existencia de

culpa por parte del sujeto, la responsabilidad objetiva no exige tal requisito.

Por ejemplo: que se permita exigir indemnización al dueño de un árbol por los

daños causados por la caída fortuita de una rama del mismo sobre un

transeúnte, incluso en el caso en el cual el propietario haya sido diligente y

podara adecuadamente el árbol, es porque su responsabilidad es objetiva.

El tercer párrafo del aludido artículo 1 ordena que “las disposiciones del

Código Civil no son aplicables a la responsabilidad del Estado ni directa ni

subsidiaria”. En Puerto Rico, por el contrario, véase lo dicho sobre el art. 1803

de su Código Civil.

En el art. 3 de que “son requisitos de la responsabilidad del Estado por

actividad e inactividad ilegítima: (a) daño cierto debidamente acreditado por

quien lo invoca y mensurable en dinero…”, me preocupa la expresión final

“mensurable en dinero”. El que se pueda medir (mensurable) dependerá de la

prueba y su valoración por el juzgador.

47 La responsabilidad objetiva es lo que, en inglés, se denomina “strict liability”. “Strict liability”: “liability that

does not depend on actual negligence or intent to harm, but that is based on the breach of an absolute duty to make something safe; strict liability most often applies either to ultra hazardous activities or in products-liability cases. – Also termed absolute liability; liability without fault”. Black’s Law Dictionary, B.A. Garner, editor-in-chief, pocket edition, West, U.S.A. group, 1996.

“Strict liability is liability without requiring proof of fault”. “Liability- a duty, debt, obligation or responsibility. …to pay or do something, which may arise out of a contract, tort, statute, or otherwise”. The Law Dictionary, Anderson Publishing Co., Cincinnati, U.S.A., 7th. Edit, 1977.

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Me parece que debe indicarse una cantidad máxima a las acciones que

exijan la responsabilidad del Estado. La ley puertorriqueña así lo impone.48

Es imposible que la cantidad de dinero a imponerse por la acción de

funcionario, agente o empleado del Estado, sea indeterminada y dependa

totalmente de “el juez que te toque”.

48 Véase, 32 LPRA 3077.