la regulaciÓn del mundo de las drogas desde las

Resumen

Núm. 17, ene-abr. 2014, pp. 29-49

LA REGULACIÓN DEL MUNDO DE LAS DROGASDESDE LAS EXPERIENCIAS INTERNACIONALESY LA UNIÓN EUROPEA

Drugs regulation from international experience and the European Union

Héctor Manuel Pedraza Rosales - [email protected]

El objetivo del presente trabajo de investigación es ofrecer elementos analíticos que permitan obtener un marco de referencia para comprender la complejidad que existe en la regulación de las drogas. Es por ello que en el primer apartado se analiza el tema de las drogas de manera genérica, a partir de las diversas formas de conceptualizarlas y saber en qué medida tales nociones se refieren al derecho. Por lo tanto, el alcance que caracteriza estas líneas es el descriptivo, el cual queda desplegado en el apartado segundo que está orientado a señalar cómo se han regulado las drogas en el nivel internacional y regional, poniendo especial atención a lo que sucede en la Unión Europea. El método utilizado en este apartado es el comparativo, considerando dos aspectos complementarios: los ámbitos de validez de las normas jurídicas (espacial, temporal y personal) y las áreas del derecho que se encargan de regular las drogas (derecho internacional, constitucional, administrativo, fiscal, sanitario, comunitario). La conjunción de ambos aspectos da la pauta para analizar la propuesta de regulación del mundo de las drogas. De esta manera, es posible concluir que la heterogeneidad en la regulación de las drogas se explica por diversos factores, entre los que sobresalen los modelos de las políticas sobre las mismas, que van desde el prohibicionista hasta el liberacionista, así como también los elementos que abarcan la regulación y que se orientan hacia la producción, el consumo, el daño causado a los consumidores por la mala calidad de las drogas, la victimización de los consumidores y los ingresos que obtiene la delincuencia organizada.

Palabras clave: Drogas, Legislación, Organización de las Naciones Unidas, Unión Europea

Abstract

The purpose of this research paper is to offer analytical elements that enable the acquisition of a framework in order to understand the complexity implicated in the

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control of drugs. For this reason, the first part analyzes the topic in a general way, starting with the different ways to conceptualize them and to know to which extent such allude to law. Therefore, the outline that defines these lines is descriptive, and it is displayed along the second part which intends to point out how drugs have been controlled internationally and regionally, emphasizing on what takes place in the European Union. The method followed along this part is comparative, taking into account two complementary aspects: the areas of validity of the legal norms (spatial, personal and temporary) and the areas of law in charge of controlling drugs (international, constitutional, adminis-trative, tax, health and community laws). The union of both aspects sets the standard for the analysis of the proposal of drugs regulation. Thus, it is possible to conclude that the heterogeneous nature in drugs control is explained by different factors, among which the measures of these policies stand out, ranging from the prohibitionist to the liberationist. Also, the elements that cover the regulation and that are oriented towards the production, purchase and harm caused to the consumers due to the poor quality of the drugs, the victimization of the consumers and the income obtained by the organized crime.

Keywords: Drugs, laws, United Nations, European Union.

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Introducción

El presente trabajo de investigación se conforma de tres apartados. En el primero se muestran los principales instrumentos normativos que se han elaborado desde el nivel internacional respecto de las drogas. La conclusión preliminar es que en el origen, tal regulación se restringía al opio y actualmente es genérica, debido a la constante innovación en la producción de drogas. Al mismo tiempo, se advierte que el área del derecho que se privilegió fue la penal, pero a partir de la década de 1990, se incluyen otras áreas jurídicas, sobre todo por la importancia dada a la prevención.

El segundo apartado analiza la estrategia europea de las drogas debido a que es una de las siete regiones reconocidas por la Oficina de las Naciones Unidas que mejor ha desarrollado la regulación de las drogas. Del análisis de tales acciones se desprende cómo la regulación de las drogas incluye las áreas del derecho constitucional, sanitario, comunitario, el administrativo y el fiscal.

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El tercer apartado está dedicado a comparar los resultados obtenidos en el análisis de las experiencias internacionales y de la Unión Europea desde un marco teórico, que se obtiene del estudio financiado por la Fundación Friedrich Ebert, poniendo especial atención a los modelos de las políticas de drogas que van desde los prohibicionistas hasta los liberacionistas -y los elementos del mundo de las drogas– que incluyen la producción, el consumo, los daños causados por la mala calidad de las drogas, la victimización de los consumi-dores y los ingresos obtenidos por el crimen organizado. Por lo tanto, tales categorías de análisis permiten comprender la heterogeneidad que existe en la regulación de las drogas y que ha quedado de manifiesto en el análisis realizado en los apartados primero y segundo.

Antes de abordar la regulación de las drogas, es importante delimitar el concepto. Es por ello que se utilizan tres fuentes; el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, la Organización Mundial de la Salud y la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen, para que provean información relevante para cumplir con este cometido.

En el primer caso, existen dos definiciones;

‣ son sustancias minerales, vegetales o animales, que se emplean en la medicina, en la industria o en las bellas artes;

‣ son las sustancias o preparados medicamentosos de efectos estimulantes, deprimentes, narcóticos o alucinógenos.

De esta definición resalta la ausencia de la valoración legal. Es decir, sólo se abordan las drogas desde el punto de vista de su origen (mineral, vegetal o animal), de sus usos (medicina, industria, bellas artes) y sus efectos (estimu-lantes, deprimentes, narcóticos o alucinógenos).

Por su parte, la Organización Mundial de la Salud distingue cinco aspectos en el tema que aquí se aborda (Organización Mundial de la Salud, 1994):

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Aspecto Características

Droga (usos)

• En medicina, es toda sustancia con potencial para prevenir o curar una enfermedad o aumentar la salud física o mental.• En farmacología es toda sustancia que modifica los procesos fisiológicos y bioquímicos de los tejidos o los organismos.

Droga de diseño Sustancia química que tiene propiedades psicoactivas y que ha sido sinteti-zada para su venta ilegal.

Droga de inicio Droga legal o ilegal que hace posible el consumo de otra droga más problemática.

Droga ilegal Sustancia psicoactiva cuya producción, venta y consumo están prohibidos.

Droga legal Sustancia psicoactiva que está legalmente disponible mediante prescrip-ción médica en determinada jurisdicción.

Esquema 1. Aspectos de las drogas según la Organización Mundial de la Salud. (Elaboración propia).

A diferencia de la noción que aporta la primera fuente y que no incluye referencias al ámbito legal, en el caso de la Organización Mundial de la Salud sí existen tales. Resalta la distinción entre los usos, que pueden ser legales o ilegales, así como también el señalamiento de que este tema también está relacionado con la salud. De esta forma, se introduce una distinción que será fundamental en la regulación de las drogas, pues no sólo se requieren normas jurídicas que prohíban las drogas y que tienen una orientación hacia el derecho penal, sino que también la normatividad de las drogas amplía su espectro hacia el proceso que comprende la producción, la venta y el consumo de las mismas. De esta manera, también la regulación de las drogas se relaciona con el Derecho Constitucional, ya que la prescripción médica que permite su consumo reconoce que ésta sólo es válida en determinada circunscripción. También existe una vinculación con el Derecho Administrativo en tanto que existen instancias del Estado que se encargan directa o indirectamente de lo relativo a la producción, venta y consumo de las drogas, ya sean legales o ilegales. Además, existe una orientación hacia el Derecho Fiscal pues los ingresos que se obtienen por los procesos relacionados con las drogas también son regulados, independiente-mente de que tales ingresos puedan ser legales o no.

Por su parte, la Oficina de Naciones Unidas Contra las Drogas y el Crimen elabora reportes sobre la situación de las drogas en el mundo, centrando su atención especialmente en las ilegales. En su reporte del año 2013 distingue diversos panoramas dependiendo del tipo de sustancia ilegal: mariguana, cocaína, grupo de éxtasis, opiáceos1, opioides2 y anfetaminas (United Nations

1 Morfina, codeína, tebaína, papaverina y noscapina.2 Heroína, buprenorfina y metadona.

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Office on Drugs and Crime, 2013). Además, existe en el seno de esta organiza-ción, un apoyo considerable a las estrategias regionales de Latinoamérica y el Caribe; Este de África, Norte de África, Oeste de África y Asia Central, así como también la Unión Europea. De esta forma, es posible afirmar la trascendencia que tiene la regulación de las drogas en el nivel internacional y el regional.

Por lo tanto, abordar la regulación de las drogas merece reconocer que:

‣ Incluye temas relacionados con la salud.

‣ Abarca tópicos como su origen, sus usos y sus efectos

‣ Distingue entre los usos legales e ilegales

‣ Existen normas jurídicas que se elaboran desde lo local, lo regional y lo regional

I. La regulación de las drogas en el nivel internacional

La cronología respecto a la forma de regular las drogas en el nivel internacional en la época contemporánea (United Nations Office on Drugs and Crime, 2013) data desde 1909 con la Primera Conferencia Internacional sobre Drogas, siendo el tema central el Opio, y para 1912 se firmó el Primer Tratado Internacional contra el Opio en La Haya, Holanda. Tal Convención Internacional formó parte de los Tratados de Paz de la Primera Guerra Mundial y la Sociedad de las Naciones se convierte en su custodio. En 1925 se incluye el cannabis dentro de tal instrumento jurídico internacional y se engloban en el término genérico de estupefacientes.

En 1931 se celebra la Convención para limitar la fabricación de estupefa-cientes y se distinguen los usos científicos y médicos de las drogas. En 1936 se lleva a cabo otra Convención para suprimir el tráfico ilícito de drogas, y por primera vez se tipifican delitos relacionados con ellas.

La fiscalización de las drogas es llevada con todo este recorrido al seno de la Organización de las Naciones Unidas en 1946, creando la Comisión de Estupefacientes y en 1948 se elaboró el Protocolo sobre estupefacientes sintéticos, sometiendo ciertas sustancias a control internacional.

En 1961 se realizan esfuerzos por unificar la legislación internacional, dando lugar a la Convención Única sobre estupefacientes y al mismo tiempo se crea la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes.

Una década después (1971) se introduce una nueva distinción; los psico-trópicos y en 1988 se da la unión en un solo documento de éstos junto con los

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estupefacientes. En 1991 se establece el Programa de Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas.

El esquema 2 sintetiza tres Convenciones Internacionales que son de vital importancia para comprender la regulación de las drogas en la actualidad, pues tales distinciones son recuperadas en los esfuerzos regionales y locales a los cuales se hace referencia en apartados posteriores. De esta manera, se centra la atención en temas como el tráfico ilícito, la importación-exportación de las drogas, así como su fabricación por estar relacionadas con tres aspectos relevantes que son mencionados por la Organización Mundial de la Salud en el tema de las drogas ilegales.

Noción

Convención

Convención única de 1961 sobre estupefacientes

Convención sobre sustancias psicotrópicas de 1971

Convención de Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988

Tráfico ilícito Es el cultivo o cualquier tráfico de estupefacientes

Es la fabricación o el tráfico de sustancias psicotrópicas

Comprende la siembra, cul-tivo, recolección, producción, fabricación, manufactura, extracción, preparación, acondicionamiento, oferta, puesta en venta, distribu-ción, posesión, suministro, almacenaje, compra, adqui-sición, venta, prescripción, entrega a cualquier título, corretaje, expedición por correo, expedición en trán-sito, trasporte, importación y exportación y tráfico en cualquier otra forma de cualquier estupefaciente o sustancia psicotrópica.Queda comprendida la posesión de cualquier estupefaciente o sustancia psicotrópica con la intención de desarrollar cualquiera de las mencionadas activida-des, así como el consumo o uso indebido de esas sustancias.

Importación-Exportación

Es el traslado material de estupefacientes de un Estado a otro o de un territorio a otro del mismo Estado

Es el transporte material de una sustancia sicotró-pica de un Estado a otro

Fabricación

Se entiende como todos los procedimientos distintos de producción, que permitan obtener estupefacientes, inclui-das la refinación y la transformación de unos estupefacientes a otros

Son todos los procesos que permiten obtener sustancias sicotrópicas, incluidas su refinación y transformación. El término incluye, asimis-mo, la elaboración de preparados distintos de los realizados con receta de la farmacia.

Esquema 2. Visión sintética de las Convenciones de Naciones Unidas sobre el tráfico de drogas.

Fuente: Elaboración propia.

Un lindero que existe entre la regulación de las drogas en el nivel inter-nacional y el nivel regional se identifica con los esfuerzos realizados por la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Crimen (ONUDC) a partir de la década de 1990.

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A partir de esos años se identifica una atención más acentuada hacia temas como la prevención, el tratamiento y el cuidado de las personas que se encuentran en una relación de dependencia de tales sustancias. Es así que surgen proyectos orientados a la prevención (Red Global Juvenil contra el Abuso de las Drogas; Iniciativa Global sobre la Prevención Primaria del Abuso de Sustancias) y hacia el cuidado y el tratamiento (Red Internacional sobre la Dependencia de las Drogas y el Tratamiento y Centros de Rehabilitación –TREATNET-).

La Red Global Juvenil contra el Abuso de las Drogas inició en 1997 en el seno de la ONUDC mediante la integración de programas juveniles exitosos que se llevan a cabo en el mundo. De esta manera, en 1998 se celebró en Banff (Canadá) una reunión cuya finalidad es el intercambio de experiencias de tales programas, dando lugar a la creación de las siguientes redes regionales:

‣ Bielorrusia, Moldovia, Rusia y Ucrania

‣ Sudamérica

‣ Este de África

‣ México y Centroamérica.

‣ Sur de Asia

‣ Este de Asia y el Pacífico

La Iniciativa Global sobre la Prevención Primaria del Abuso de Substancias es un proyecto conjunto entre la ONUDC y la OMS que se llevó a cabo entre 1988 y 2003 en 8 países (Bielorusia, Sudáfrica, Filipinas, Tanzania, Tailandia, Rusia, Vietnam y Zambia) con el financiamiento del Gobierno de Noruega. Su finalidad era reducir el uso y abuso de estupefacientes y psicotrópicos entre la juventud mediante el apoyo técnico y financiero.

TREATNET, por su parte, cuenta con el apoyo de Canadá, España, Suecia, Estados Unidos y el Fondo Internacional para el Desarrollo de la Organización de Países Exportadores de Petróleo. Esta estrategia gira alrededor de los siguientes puntos:

‣ Conducir un esfuerzo mundial de colaboración para mejorar la cobertura y calidad de los servicios de tratamiento y atención de los trastornos por consumo de drogas en países de bajos y medianos ingresos.

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‣ Promover el desarrollo integral e integrado de sistemas de tratamiento capaces de ofrecer continuidad en la atención de los usuarios de drogas a nivel municipal y nacional.

‣ Elaborar mapas de necesidades de la población, marcos legislativos y servicios y programas disponibles para el tratamiento de la farmacodepen-dencia y su atención.

‣ Apoyar la política legislativa para apoyar la prevención en el uso de las drogas, así como también su tratamiento y atención.

‣ Desarrollar tratamientos de bajo costo para los servicios de atención y aumentar el acceso en las zonas rurales y remotas.

‣ Integrar los sistemas de atención y vinculación con las organizaciones no gubernamentales respecto a los lugares de prevención y tratamiento por los trastornos debido al consumo de drogas, para garantizar la plena coordina-ción con el sistema de salud.

‣ Proporcionar medidas alternativas a la prisión para los farmacodepen-dientes y, en caso de que esto no sea posible, proveer de tratamiento a los internos de los centros penitenciarios.

‣ Apoyar a las universidades a nivel nacional para promover la investiga-ción y programas de capacitación sobre el tratamiento de la farmacodepen-dencia y su atención.

‣ Proporcionar apoyo a los programas de formación para profesionales involu-crados en la provisión de tratamiento y atención a los farmacodependientes.

‣ Formular recomendaciones, directrices y normas encaminadas a la transfe-rencia de conocimiento desde la investigación, hasta practicar y apoyar la adaptación y aplicación de tales actividades a nivel nacional.

‣ Fomentar la creación de redes regionales de proveedores de servicios de calidad, trabajando en el tratamiento de la farmacodependencia, los servicios sociales de apoyo y el VIH/SIDA y su atención.

Por lo tanto, la regulación de las drogas en el nivel internacional se caracteriza por establecer distinciones cada vez más complejas, es decir, en su origen estaban drogas específicas como el opio, pero debido al desarrollo de

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los precursores químicos, la necesidad de ser más genéricos en el tratamiento de este tema se hizo cada vez más imperante. Además, es notable el acento puesto desde sus orígenes en la prohibición de conductas asociadas a las drogas, pero a partir de la década de 1990, la criminalización de tales acciones se acompañó con la preocupación por la prevención, el cuidado y el tratamiento. Finalmente, la cuestión de establecer una normatividad genérica no desdeña la importancia que tiene recuperar las experiencias exitosas en el mundo y de esta manera, complementar la normatividad internacional con las peculiaridades que presentan algunas regiones, las cuales cuentan una dinámica propia que es importante resaltar a fin de que no se pierdan por la generalidad de la normatividad internacional. Por ello la relevancia de abordar cómo las regiones del mundo han tratado de resolver los problemas que acompañan el tema de las drogas.

II. La regulación de las drogas en el nivel regional

Por lo expuesto hasta ahora, se advierten varias regiones que han sido reconocidas por instancias internacionales como la ONUDC, la OMS, la OPEP, dependiendo del tema que se esté abordando; la producción, venta y consumo, la prevención, el tratamiento y cuidado de las personas que tienen dependencia a tales sustancias.

En este apartado, sin embargo, sólo se abordarán las estrategias regionales que están reconocidas por la ONUDC (Esquema 3), dada su importancia en los lineamientos que proveen a los países que integran tales demarcaciones terri-toriales en el momento de confeccionar sus leyes locales.

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Estrategias regionales sobre las drogas

Región Integrantes Estrategias

Unión Africana

Algeria, Angola, Benin, Botswana, Benin, Burkina Faso, Burundi, Ca-merún, Cabo Verde, República Cen-troafricana, Comores, Congo, Costa de Marfil, Djibouti, Egipto, Eritrea, Etiopía, Gabón, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea Bissau, Guinea Ecuatorial, Kenya, Lesotho, Liberia, Libia, Madagascar, Malawi, Mali, Mauritania, Mauricio, Mozambique, Namibia, Niger, Nigeria, Ruanda, Sahara Occidental, Santo Tomás, Senegal, Sierra Leona, Somalia, Sudáfrica, Sudan, Suazilandia, Tan-zania, Chad, Togo, Tunisia, Uganda, Zambia y Zimbabwe

• Plan de Acción revisado sobre control de las drogas y prevención del delito (2007-2012)• Mecanismos para la implementa-ción, seguimiento y evaluación del Plan de Acción revisado sobre el control de las drogas y prevención del delito• Plan de Acción sobre control de las drogas en la Unión Africana (2013-2017)

Comunidad Económica de los Estados de África Occidental

Benin, Burkina Faso, Cabo Verde, Costa de Marfil, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea Bissau, Libera, Mali, Niger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo

• Declaración de Abuja (2008) sobre la prevención del abuso de las drogas, tráfico ilícito de drogas y crimen organizado en África Occidental• Plan de Acción Regional para afrontar el aumento del problema del tráfico ilícito de drogas, crimen organizado y abuso de drogas (2008-2011)

Organización de los Estados Americanos

Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, República Dominicana, Ecuador, El Salvador, Granada, Gua-temala, Guyana, Haití, Hoduras, Ja-maica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Santa Lucía, San Vicente y Granadinas, Saint Kitts y Nevis, Surinam, Trinidad y Tobago, Estados Unidos de Norteamérica, Uruguay, Venezuela

• Estrategia Hemisférica antidrogas (1997)• Estrategia Hemisférica sobre las drogas (2010)• Plan de acción (2011-2015)

Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático

Brunéi Darussalam, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Filipinas, Singapur, Tailandia, Vietnam

Plan de trabajo de las naciones del sudeste asiático para combatir la producción, tráfico y uso de drogas ilícitas (2009-2015)

Unión Europea

Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, la República Checa, Dinamarca, Estonia, Finlandia, Francia, Alema-nia, Grecia, Hungría, Irlanda, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Mal-ta, Países Bajos, Polonia, Portugal, Rumania, Eslovaquia, Eslovenia, España, Suecia, el Reino Unido

• Estrategia Europea 2005-2012• Plan de acción sobre drogas 2008-2012• Estrategia Europea 2013-2020• Plan de acción sobre drogas 2013-2016

(Continúa en la siguiente página)

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Estrategias regionales sobre las drogas

Región Integrantes Estrategias

Organización de Cooperaciónde Shangai

Kazajstán, China, Kirguistán, Rusia, Tayikistán, Uzbekistán

Estrategia de lucha contra los estupefacientes de la Cooperación de Shanghai 2011-2016

Comunidad Andina Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú

• Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos, 22 de junio de 2001 (Decisión 505)• Estrategia Andina sobre el mundo de las drogas Problema 2012-2019 y el plan de acción 2012-2016

Esquema 3. Estrategias regionales sobre las drogas reconocidas por la ONUDC.

Fuente: Elaboración propia

Entre los aspectos a resaltar de las estrategias regionales se encuentra la continuidad en las mismas. Es decir, existe la preocupación por dar seguimiento a las experiencias que se están dando en cada uno de los países de tales regiones. Se pone énfasis en las que se llevan a cabo en la Unión Europea.

II.I La regulación de las drogas en la Unión Europea

Como se advierte en el esquema 3, existen dos estrategias que se han puesto en práctica en la Unión Europea; la que comprende los años 2005-2012 y la de los años 2013-2020, mismas que serán reseñadas a continuación.

II.I.I. La estrategia europea sobre drogas 2005-2012

El fundamento jurídico de esta estrategia se encuentra en cuatro documentos internacionales de la ONU que han sido mencionados en el apartado corres-pondiente y que son (Consejo de la Unión Europea, 2004):

‣ La Convención Única sobre Estupefacientes de 1961.

‣ El Convenio sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971.

‣ El Protocolo sobre Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1972.

‣ La Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988.

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Los objetivos que se persiguen son los siguientes:

‣ La protección de la salud, el bienestar y la cohesión social deben estar en el horizonte de las acciones que llevan los miembros de la Unión Europea cuando se trata de la prevención y reducción del consumo de drogas, así como la dependencia a las mismas y los daños para la salud y a la sociedad.

‣ Las acciones de los Estados miembros se dirigen a actuar contra la produc-ción de la droga, el tráfico transfronterizo y el desvío de los precursores. Es por ello que las actividades de la Unión Europea enfatizan la importancia de la cooperación.

De esta manera, la estrategia se resume en “dos ámbitos políticos, la reducción de la demanda y de la oferta, y en dos asuntos horizontales, la cooperación y la información internacional, la información y la evaluación” (Consejo de la Unión Europea, 2004, pág. 6). A continuación se presentan las principales acciones que se llevan a cabo en los ámbitos políticos y los asuntos horizontales.

II.I.I.I. Los ámbitos políticos de la estrategia europea de las drogas 2005-2012

En este rubro se identifican como ámbitos políticos la reducción de la demanda y de la oferta. En el primer caso, se detallan dos aspectos: las medidas que deben tomarse en cuenta y las prioridades. En el segundo caso, se abordan las prioridades y actividades que deben incluirse en los planes de acción.

Las medidas que deben tenerse en cuenta en la reducción de la demanda son:

‣ Impedir que la población se inicie en el consumo de drogas.

‣ Impedir que el consumo experimental se convierta en habitual.

‣ Intervención precoz para prevenir a otras de consumo peligroso.

‣ Creación de programas de tratamiento.

‣ Creación de programas de rehabilitación y reinserción social.

‣ Reducción de los daños para la salud y la sociedad derivados de las drogas.

Por lo que hace a las prioridades en la reducción de la demanda, se propone:

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‣ Mejorar el acceso a los programas de prevención.

‣ Facilitar el acceso a programas de intervención precoz.

‣ Facilitar el acceso a programas específicos y diversificados, incluido el tratamiento psicosocial y farmacológico.

‣ Facilitar el acceso a los servicios de prevención y tratamiento de VIH/SIDA, hepatitis, otras infecciones, enfermedades y daños para la salud y la sociedad derivados de las drogas.

Tanto las medidas como los aspectos que impulsa la estrategia europea de las drogas 2005-2012 respecto al ámbito político de la reducción de la demanda requieren, entre otros, de la regulación. El análisis de cada uno de estos aspectos conlleva a la ampliación del marco normativo, es decir, la regulación de las drogas no sólo es cuestión de leyes punitivas y vinculadas al área del Derecho Penal. Se incluyen otros temas que van más orientados hacia el Derecho Sanitario, el cual “tiene una doble vertiente: de una parte, abarca el ámbito de la denominada ‘salud pública’, contemplando todas las medidas que un estado debe desarrollar para preservar la salud de su ciudadanía; de otra, comprende las acciones a adoptar para garantizar la asistencia sanitaria que cada ciudadano puede llegar a precisar” (Ortiz, 2013, pág. 63).

Es decir, no se abandona la idea de que existen conductas asociadas con las drogas que deben permanecer bajo la óptica punitivista. Pero lo anterior, no obsta a que el tema de las drogas sea también una preocupación de salud pública y por ende, las normas jurídicas necesarias en este enfoque consideran otros campos del Derecho, incluido el sanitario.

Por lo que respecta a la reducción de la oferta de drogas, es importante considerar las prioridades y actividades que deben incluirse en los planes de acción de acuerdo a la estrategia europea de las drogas 2005-2012, mismas que se sintetizan en el esquema 4.

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Estrategia europea de las drogas 2005-2012

Prioridades Acciones

Consolidar la cooperación policial en la Unión Europea para:• Aumentar actividades operativas respecto a las redes delictivas dedicadas a las drogas y la delincuencia grave conexa• Desviar los precursores respecto de la producción• Desviar el tráfico transfronterizo de drogas

• Cooperación estratégica en materia de producción, tráfico transfronterizo de drogas, redes delictivas dedi-cadas a las drogas y la delincuencia grave conexa• Contención del flujo de entrada en la Unión Europea de drogas provenientes de terceros países• Contención del flujo de drogas de la Unión Europea hacia terceros países• Intercambio de prácticas• Integración y análisis estratégicos y operativos de los fenómenos de delincuencia relacionada con la droga• Atención particular al blanqueo de dinero, tráfico de drogas, financiación al terrorismo e incautación de activos relacionados con las drogas

Intensificar la cooperación efectiva entre cuerpos y fuerzas de seguridad de los Estados

• Fortalecimiento de los siguientes instrumentos de la Unión Europea ✓ Equipos conjuntos de investigación ✓ Orden de detención europea ✓ Europol y Eurojust ✓ Unidad de inteligencia financiera ✓ Medidas de incautación de activos ✓ Convención de Palermo•Exploración de las maneras de desarrollar el envío sistemático de información de los Estados miembros a la Europol para la coordinación y difusión de los datos de inteligencia relacionados con las drogas

Prevenir y castigar de la importación y exportación ilí-cita de estupefacientes y sustancias psicotrópicas, tam-bién hacia los territorios de otros Estados miembros

• Cada Estado miembro de la Unión Europea debe dar solidez a las normas relativas a las prácticas de proce-samiento penal respecto a la represión de la droga• Fortalecer el principio de subsidiariedad en la Unión Europea• Evaluar el funcionamiento de la estrategia europea, incluida la cooperación judicial internacional

Mejorar la cooperación criminológica y forense

• Buscar las soluciones basadas en proyectos que inci-dan en los ámbitos policiales, aduaneros y judiciales• Los proyectos pueden tomar la forma de investiga-ciones conjuntas, equipos de investigación, creación de redes de intercambio, caracterización de drogas, formación, seminarios o conferencias• Aprovechar las capacidades de Europol, Eurojust y CEPOL.

Intensificar los esfuerzos de las fuerzas y cuerpos de seguridad dirigidos a países no miembros de la Unión Europea, en especial países productores y regiones limítrofes de rutas de tráfico

• Aumentar la cooperación europea sobre el control de mercancías de alto riesgo• Aumentar la actuación policial en relación al tráfico de drogas• Aumentar la eficacia de los controles policiales y aduaneros• Seguimiento, mejora y ampliación de la red de funcionarios de enlace de los Estados miembros en terceros países• Fomentar y ampliar la cooperación policial con terceros países

Esquema 4. Prioridades y actividades para reducir la oferta de drogas en la Unión Europea 2005-2012.


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La estrategia europea de las drogas otorga relevancia al derecho sanitario en el caso de la reducción de la demanda. ¿Cuáles son las áreas del derecho relevantes en el caso de la reducción de la oferta en la estrategia europea de las drogas 2005-2012? El derecho penal y el derecho comunitario son la respuesta.

En tanto que las prioridades y actividades consideradas en la reducción de la oferta están enmarcadas en el concepto de delito, es concluyente que la regulación de las drogas en este aspecto se relaciona con el derecho penal.

Si se considera que el derecho comunitario “es el complejo de normas jurídicas que regulan las relaciones de las comunidades de Estados con otros sujetos de derecho, entre los que se encuentran no sólo los Estados y las orga-nizaciones internacionales, sino también los órganos, organismos e institu-ciones comunitarias y los particulares” (Ortiz, 2013, pág. 760). En el caso de la regulación de las drogas, ¿cuáles son esos otros sujetos de derecho invo-lucrados en la reducción de la oferta de acuerdo a la estrategia europea de las drogas? Entre ellas se encuentran Europol3, Eurojust4 y CEPOL5, así como también el Consejo de la Unión Europea6, que es el foro en donde los ministros de los Estados miembros adoptan la legislación y coordinan las políticas, entre las que se encuentra la estrategia que es objeto de estudio.

Por lo tanto, los ámbitos políticos de la estrategia europea de las drogas 2005-2012, en especial la reducción de la oferta y la demanda se relacionan con áreas del derecho penal, del derecho sanitario y del derecho comunitario.

3 Es la Oficina Europea de Policía y tiene la responsabilidad del intercambio y análisis de información sobre actividades delictivas. Apoya a los estados miembros en ámbitos como el tráfico de drogas, el terrorismo, las redes de inmigración clandestina, el blanqueo de capitales. (Unión Europea, 2013)

4 Es la Unidad de Cooperación Judicial de la Unión Europea y fomenta la coordinación entre autoridades competentes respecto a las investigaciones y actuaciones judiciales relacio-nadas con formas graves de delincuencia organizada y transfronteriza. (Unión Europea, 2013)

5 Es la Escuela Europea de Policía cuyo objetivo es reunir a funcionarios de alto rango para fomentar la cooperación transfronteriza en la lucha contra la delincuencia y el manteni-miento de la seguridad y el orden públicos. (Unión Europea, 2013)

6 Es una de las tres instituciones de la Unión Europea que participan en la elaboración de la legislación de la Unión Europea, junto con el Parlamento Europeo y la Comisión Europea. Entre sus actividades se encuentran el desarrollo de la política exterior y de defensa de la Unión Europea, así como también la coordinación de la cooperación entre los tribunales y las policías de los países miembros. (Unión Europea, 2013)

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II.I.I.II. Los asuntos horizontales de la estrategia europea de las drogas 2005-2012

En este apartado se desarrollan tópicos como la cooperación internacional, las relaciones internacionales, la información, investigación y evaluación.

La cooperación internacional incluye aspectos como los esfuerzos globales –que abarcan la coordinación bilateral entre la Unión Europea y países terceros al igual que con organizaciones y foros internacionales- que se realizan en la actuación policial, en la erradicación de las drogas, en la reducción de la demanda y en las iniciativas de desarrollo alternativas respaldadas por las comunidades locales (Consejo de la Unión Europea, 2004, pág. 17).

Por su parte, las relaciones internacionales identifican las siguientes prioridades:

‣ Acciones coordinadas de la Unión Europea en organizaciones y foros interna-cionales que fomenten un planteamiento equilibrado del problema de la droga.

‣ Esfuerzos especiales en relación con los países candidatos, los países candi-datos potenciales y los países del proceso de estabilización.

‣ Ayudar a los terceros países a que sean más eficaces en la reducción de la oferta y la demanda.

En lo concerniente a la información e investigación, la estrategia europea sobre drogas se orienta a consolidar los sistemas e instrumentos de información sobre drogas, haciendo uso de la EUROPOL y la OEDT7.

Finalmente, la evaluación como asunto horizontal de la estrategia europea de drogas se orienta hacia ofrecer elementos valorativos de los trabajos realizados por el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías y la EUROPOL con el apoyo de los Estados miembros de la Unión Europea sobre la estrategia y el plan de acción elaborados.

7 Es el Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías encargado de analizar el fenómeno de las drogas y las tendencias emergentes, en particular en materia de policon-sumo, así como también de desarrollar herramientas e instrumentos destinados a facilitar el control y evaluación, por parte de los países de la Unión Europea y la Comisión Europea, sobre sus políticas en materia de drogas. (Unión Europea, 2013).

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Por lo tanto, la regulación de las drogas desde la perspectiva horizontal de la estrategia europea enfatiza una vez más la importancia que tiene el derecho comunitario.

III. El mundo actual de las drogas

El recorrido hecho hasta ahora da cuenta de cómo se han regulado las drogas en el nivel internacional y en la Unión Europea, que es una de las siete regiones reconocidas por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Crimen, misma que presenta los mayores avances en la materia. Se advierte también cómo existen áreas del derecho que tienen como objeto de regulación a las drogas, entre las que sobresalen el derecho internacional, el derecho consti-tucional, el derecho administrativo, el derecho fiscal, el derecho sanitario y el derecho comunitario.

La intención que persigue este apartado es mostrar qué aspectos son importantes para las normas jurídicas de las áreas mencionadas. Para ello, se recurre a un estudio financiado por el Programa de Cooperación en Seguridad Regional, que es auspiciado por la Fundación Friedrich Ebert.

La heterogeneidad de las normas jurídicas en sus ámbitos de validez temporal, espacial y personal es un factor que explica la posibilidad de que existan modelos sobre las políticas de drogas, entre las que se encuentran las siguientes (Mathieu & Niño, 2013, págs. 38-39):

Modelos de las políticas sobre las drogas

Modelo Características

Prohibicionista

Conocido también como la “guerra contra las drogas”, busca eliminar su consumo. El estado tiene el derecho de imponer a sus ciudadanos sus estándares de salud. La idea central es suprimir la oferta, prohibiendo el cultivo. De esta manera, la producción y el consumo se incrementan, lo que las hace costosas y difíciles de conseguir

Liberacionista

Se fundamenta en el poder regulador del mercado y la idea de que el estado no puede intervenir en las decisiones de los ciudadanos. Las drogas son consideradas como un objeto que se encuentra en el mercado. Lo que se castiga es el daño que un consumidor puede hacer bajo la influencia de tales sustancias

Reducción del daño

Parte del supuesto de que no es posible terminar con el consumo. De esta forma, el estado debe enfocarse en disminuir los problemas asociados con tal actividad. Al mismo tiempo, tal modelo busca despenalizar el consumo con la finalidad de evitar la estigmati-zación de los usuarios

Legalización selectiva

Se interesa por regular tanto el consumo de las drogas como el cultivo, la producción y la distribución de las mismas

Esquema 5. Modelos de las políticas sobre las drogas.


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Derivado de los modelos presentados puede inferirse que las normas jurídicas (de derecho internacional, de derecho constitucional, de derecho penal, de derecho sanitario, de derecho comunitario, entre otros) comprenden las siguientes actividades del mundo actual de las drogas (MAD):

‣ La producción de las drogas (PD).

‣ El consumo de las drogas (CD).

‣ Los daños (DD) resultantes de la calidad de las drogas (CAD).

‣ La victimización de los consumidores (VC).

‣ Los ingresos que obtiene el crimen organizado (IDCO).

Estos elementos han sido mostrados en una fórmula de la siguiente manera: MAD = PD + CD + DD (CAD + VC) + IDCO. Es importante enfatizar que no se trata de una fórmula matemática y por ello no es sumativa. Su objetivo es sintetizar los aspectos relevantes que comprende la regulación de las drogas. Relacionando tal fórmula con los modelos de las políticas de drogas, se pueden identificar dos posibilidades, dependiendo el énfasis que se ponga en sus elementos.

Por ejemplo, el modelo prohibicionista se caracteriza por la existencia de mercados ilegales y los usuarios son criminalizados, lo cual conduce a incrementar el riesgo de causar daño, tanto por la mala calidad de las drogas como por la victimización de los consumidores por parte de los traficantes y las políticas represivas. De esta manera, la fórmula tendría las siguientes características:

MAD (Prohibición) = PD + CD + DD ↑( CAD ↓+ VC ↑) + IDCO ↑Máx.

Es decir, un modelo prohibicionista del mundo de las drogas (MAD) dejaría intactos tanto a la producción (PD) como al consumo (CD). Entre los efectos de este modelo se encontraría el incremento en los daños (DD) causados, entre otros factores, por no atender la calidad de las drogas (CAD) y de esta manera incrementar la victimización de los consumidores (VC). Entre los resultados de la combinación de todos estos elementos se encontraría el incremento de los ingresos que obtiene el crimen transnacional organizado. ¿Qué impacto tiene esta formulación sobre la regulación de las drogas en los ámbitos de validez analizados y las áreas del derecho mencionadas? En primer lugar, es importante reconocer que a pesar de que la regulación de las drogas, al menos

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desde la perspectiva internacional inicia con el siglo XX, caracterizado por ser restrictivo y punitivo, no es sino hasta la década de 1990 cuando la forma de abordar el problema de las drogas toma un rumbo más orientado hacia otros temas como el de la prevención y tratamiento de las adicciones. Es decir, el énfasis estuvo en regular sobre todo el consumo de las drogas, victimizando a los consumidores, pero no atendiendo de manera integral otros aspectos como los daños resultantes por la mala calidad de las drogas derivado de la falta de regulación de la producción de las mismas con estándares aceptables.

Es por ello que para llegar a una mejor comprensión de la regulación de las drogas es importante abrir el debate y buscar alternativas. Entre ellas se encuentra la propuesta por la Fundación Friedrich Ebert y que se resume en la siguiente frase (Mathieu & Niño, 2013, pág. 59):

Las propuestas enunciadas aquí no reducirían la producción ni el consumo, al menos en un principio, pero desviarían más de la mitad hacia cadenas de valor reguladas y con control de calidad. Los gravámenes impositivos contendrían posibles aumentos en el consumo. Como resultado, mermarían de forma drástica los daños a consumidores y terceros –incluidas las instituciones sociales y políticas de los países más afectados–, en función de la mejor calidad de las drogas, las ofertas de tratamiento a consumidores problemáticos y una reducción casi total de la victimización de los consumidores. Por otra parte, los ingresos del crimen organizado y otros actores ilegales disminuirían de forma considerable: de acuerdo con nuestras estimaciones, dependiendo de la imple-mentación, entre el 50 y el 75%.

La fórmula del mundo de las drogas, por su parte, presenta la conformación de sus elementos de la siguiente forma:

MAD (Regulación) = PD + CD + DD ↓Min

(CAD ↑Máx + VC ↓Min

) + IDCO ↓

Por lo tanto, la regulación de las drogas implica atender la producción de las mismas (PD) y considerar que la estabilización del consumo (CD) para lograr la disminución de los daños (DD). Lo último implica aumentar los estándares en cuanto a la calidad de las drogas (CAD) y al mismo tiempo minimizar la victi-mización de los consumidores (VC). El resultado será disminuir los ingresos que obtiene el crimen organizado. Es decir, no es suficiente con contar con las disposiciones normativas que regulen la producción, el consumo, los daños

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causados por la calidad de las drogas, la victimización de los consumidores y los ingresos de la delincuencia organizada desde el derecho internacional, el derecho constitucional, el derecho administrativo, el derecho fiscal, el derecho sanitario y el derecho comunitario. Además se precisa la búsqueda de la integración de todos estos elementos dentro de las áreas mencionadas bajo un modelo. Sin embargo, como se advierte de lo analizado hasta aquí, no existe sólo uno. De ahí que haya que poner la atención en el modelo que se impulsa desde el nivel internacional, el regional y el local. Considerando estas categorías de análisis nos permite comprender la complejidad al abordar la regulación de las drogas.

Referencias

Consejo de la Unión Europea. (22 de Noviembre de 2004). European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction. Obtenido de http://www.emcdda.europa.eu/html.cfm/index6790EN.html

Guerrero, O. (2005). El derecho comunitario: concepto, naturaleza y caracteres. En Anuario de derecho constitucional latinoamericano (págs. 759-778). Uruguay: Konrad Adenauer Stiftung.

Mathieu, H., & Niño, C. (2013). De la represión a la regulación: propuestas para reformar las políticas contra las drogas. Colombia: Friedrich Ebert Stiftung.

Oficina contra la Droga y el Delito. (s.f.). Cronología: 100 años de fiscalización de drogas. Obtenido de http://www.unodc.org/documents/26june/26june08/timeline_S.pdf

Organización Mundial de la Salud. (1994). Glosario de términos de alcohol y drogas. Madrid: Centro de publicaciones del Ministerio de Sanidad y Consumo.

Ortiz, P. (10 de Diciembre de 2013). La asistencia sanitaria en la Unión Europea y la libre circulación de los usuarios. Obtenido de www.meubook.com/mod/file/download.php?file_guid=54645

Unión Europea. (5 de Diciembre de 2013). Consejo de la Unión Europea. Obtenido de http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/council-eu/index_es.htm

Unión Europea. (5 de Diciembre de 2013). Escuela Europea de Policía. Obtenido de http://europa.eu/about-eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/pol_agencies/cepol/index_es.htm

Unión Europea. (5 de Diciembre de 2013). Observatorio Europeo de las Drogas y las Toxicomanías. Obtenido de http://europa.eu/legislation_summaries/justice_freedom_security/combating_drugs/c11518_es.htm

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Unión Europea. (5 de Diciembre de 2013). Oficina Europea de Policía. Obtenido de http://europa.eu/about-eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/pol_agencies/europol/index_es.htm

Unión Europea. (5 de Diciembre de 2013). Unidad de Cooperación Judicial de la Unión Europea. Obtenido de http://europa.eu/about-eu/agencies/regulatory_agencies_bodies/pol_agencies/eurojust/index_es.htm

United Nations Office on Drugs and Crime. (2013). World Drug Report 2013. New York: United Nations.

HÉCTOR MANUEL PEDRAZA ROSALES es Maestro en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México. Profesor de asignatura en las Divisiones de Ciencias Jurídicas y Ciencias Socioeconómicas en la Facultad de Estudios Superiores Acatlán.Sus líneas de investigación se relacionan con la política criminal y el derecho penal. Es miembro de la Red de Especialistas en Seguridad Pública y del Grupo Revisor de la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE) del Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia del INEGI. Ha publicado Política criminal en México 2006-2012. Análisis y Evaluación en la Editorial Académica Española y coordinó la obra Por qué la paz más desventajosa es mejor que la guerra más justa. Tópicos de seguridad pública en México 2008-2012 en Ediciones Acatlán de la UNAM.

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