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Memoria de Licenciatura en Política Social
Universidad Nacional de General Sarmiento
LA PUESTA EN MARCHA DEL PROGRAMA FEDERAL DE
CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDA EN EL MUNICIPIO DE SAN
MIGUEL 2008/2012.
Autor: Miño Adriana Soledad.
Tutores: Magdalena Chiara* y Ana Ariovich**.
*Licenciada en Antropología (UBA) con estudios de posgrado en Sociología Económica y
desarrollo regional y urbano (CEPAL, INAP/España). Doctora en Ciencias Sociales
de la Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Desde 1995 es investigadora docente del Instituto del
Conurbano de la UNGS; en el periodo 2002/6 ha sido Directora del Instituto del Conurbano de la
UNGS.
** Licenciada en Ciencias Antropológicas de la Facultad de Filosofía y Letras (UBA) y Magister
en Sociología Económica del Instituto de Altos Estudios Sociales (UNSAM). Candidata a Doctora
en Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Sociales, UBA. Actualmente es Investigadora
Docente Asistente del área de Política Social del Instituto del Conurbano de la UNGS y Ayudante
en metodología en la Carrera de Sociología de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA.
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RESUMEN:
Este trabajo estudia la puesta en marcha del Programa Federal de Construcción de
Vivienda “Techo Digno” en el Municipio de San Miguel en el periodo 2008/2012,
reconstruyendo el entramado de actores y analizando las capacidades instucionales
involucradas en este proceso. Con este propósito, se realiza un estudio de caso en el
que se analizan datos secundarios y primarios. Éstos últimos fueron elaborados a
partir de una serie de entrevistas a informantes claves.
La puesta en marcha de este programa en el nivel local se caracterizó
fundamentalmente por fuertes contratiempos en su implementacion. Los cambios de
gestión y las dificultades que iban surgiendo en el proceso mismo de “hacer politica”,
dieron lugar a marchas y contramarchas, a reconfiguraciones en el mapa de actores y
a la aparición de nuevas rutinas de trabajo y de nuevas capacidades al interior de las
instituciones locales.
PALABRAS CLAVES:
Políticas de Vivienda, Política Social, Implementación, Actores Locales, Capacidad
Institucional.
AGRADECIMIENTOS
Agradezco a los funcionarios, a los técnicos y a los empleados municipales que con
muy buena predisposición han colaborado con la investigación durante el trabajo de
campo. También a los docentes de la UNGS, quienes han brindado siempre un
espacio para responder consultas, dudas y preguntas tanto teóricas como
metodológicas. Y especialmente a los tutores, quienes han dedicado su tiempo y
esfuerzo en esta memoria.
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INDICE
Pág.
I INTRODUCCIÓN 5
II FUNDAMENTACIÓN Y PRESENTACIÓN DEL PROBLEMA 6
III ABORDAJE TEÓRICO METODOLÓGICOS DE LA INVESTIGACIÓN 7
III.1. El marco conceptual de la investigación 8
III.2. Lineamientos metodológicos 12
IV LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN ARGENTINA: EL PROGRAMA
FEDERAL DE CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS
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IV.1 Breve reseña de las políticas de vivienda implementadas en la Argentina.
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IV.2. El Programa Federal de Construcción de Viviendas: las principales orientaciones desde su diseño y su lugar en la política nacional
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V EL ANALISIS DEL CASO: LA PUESTA EN MARCHA DEL PFCV EN
SAN MIGUEL
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V.1. El municipio de San Miguel: algunos indicadores sobre la situación
poblacional y habitacional.
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V.2. La dinámica y los actores de la puesta en marcha. 24
V.2.1. La cronología de la puesta en marcha del programa en el municipio 24
V.2.2. Los actores involucrados 28
V.3. El desarrollo de las capacidades instituciones en el nivel local. 49
VI RECAPITULACIONES 57
VII BIBLIOGRAFIA 60
VIII ANEXOS 66
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INDICE DE SIGLAS
BHN Banco Hipotecario Nacional
FONAVI Fondo Nacional de Vivienda
FOMUVI Fondo Municipal de Vivienda
INDEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
IPV Instituto Provincial de Vivienda
IVBA Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires
ONG Organización No Gubernamental
PFCV Programa Federal de Construcción de Vivienda
SDHS Secretaría de Desarrollo Humano y Social del Municipio de San Miguel
SSDUyV Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ministerio de Planificación
Federal
UOCRA Unión de Obreros de la Construcción de la Republica Argentina
TPU Tierra y Proyecto Urbano
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I. INTRODUCCIÓN
Este documento presenta mi Memoria de Licenciatura en Política Social en la
Universidad Nacional de General Sarmiento. Se trata de un “estudio de caso”, en el
que se analizó la puesta en marcha del Programa Federal de Construcción de
Viviendas “Techo Digno” (de aquí en adelante PFCV) en el Municipio de San Miguel1.
Este Programa busca atender a los hogares de bajos recursos que necesitan una
vivienda a través de la financiación con recursos presupuestarios nacionales. El
mismo, fue creado dentro de un proceso de reactivación y rediseño de políticas
habitacionales que comienza en el año 2003, junto con la reinstalación de la cuestión
de la vivienda en la agenda pública (Del Rio, 2009).
El análisis está centrado en el nivel local2, debido a la importancia que ha asumido
este espacio en los años recientes. Luego de los procesos de “descentralización y/o
desconcentración”3, los gobiernos locales han incrementado su participación en la
implementación de políticas públicas (Ilari, 2001); en este marco, han comenzado a
gestionar, con sus capacidades y recursos, programas planificados en otros niveles
jurisdiccionales para dar respuesta a las demandas de su población.
La elección del municipio de San Miguel se debió al interés en reconstruir y analizar
los primeros pasos en el proceso de implementación de un programa, que esta
investigación defino como “puesta en marcha”4. Al momento de iniciar el estudio, este
distrito estaba comenzando la implementación del PFCV.
1 San Miguel está ubicado a 32 kilómetros al noroeste de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el
segundo cordón de Conurbano Bonaerense que está compuesto por los 24 partidos que rodean a la
Ciudad de Buenos Aires, Argentina.
2 Lo “local” se constituye en un territorio que demarca sus fronteras, configurado por la historia de las
relaciones entre los actores y por las cuestiones que se problematizan en esa relación. Es una
construcción social distinta a la de territorio. No apela necesariamente a una escala micro (barrial o
vecinal) (Chiara, 2004).
3 “La descentralización es el proceso de transferencias de responsabilidades, competencias y
capacidades desde unidades superiores a unidades de gobierno de menor dimensión territorial. La
desconcentración se refiere al establecimiento de cambios organizativos de gestión de un gobierno, en el
sentido de transferir a las unidades más cercanas a los usuarios de los bienes y servicios públicos una
mayor capacidad de gestión autónoma en su funcionamiento” (Jordana, 2004, 13)
4 En este trabajo se elije hablar de puesta en marcha más que de implementación, dado lo incipiente que
era el proceso de implementación del PFCV en San Miguel al momento de la investigación. No obstante,
en algunas oportunidades, ambos términos son utilizados alternativamente.
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Mientras que en la próxima sección se presenta el problema de investigación, la
fundamentación y los objetivos que guiaron el estudio, la sección tres da cuenta de las
herramientas teóricas y de la metodología utilizada. En el cuarto apartado se realiza
una reseña de las políticas de viviendas implementadas en la Argentina, y una
descripción más detallada del PFCV –de acuerdo a su diseño original5-. Una breve
caracterización del municipio de San Miguel se realiza en la quinta sección,
considerando una serie de indicadores relevantes para la problemática habitacional, a
continuación, se realiza una cronología de la puesta en marcha del PFVC en el
Municipio de San Miguel y un análisis de los actores involucrados; posteriormente, se
analizan las capacidades institucionales desplegadas en la mencionada puesta en
marcha del programa. El documento concluye con una recapitulación.
II. FUNDAMENTACIÓN Y PRESENTACIÓN DEL PROBLEMA
Recuperando algunas conceptualizaciones de los estudios de la implementación de
políticas públicas, este trabajo analiza –como caso de estudio- la puesta en marcha
del PFCV en el Municipio de San Miguel en el periodo 2008-2012.
La implementación ha sido considerada como una de las etapas del ciclo de las
políticas públicas, junto con las etapas de formulación, seguimiento y evaluación
(Oszlak y O´Donnell, 1982; Aguilar Villanueva, 1996). Los estudios de la
implementación surgieron en Estados Unidos en la década del 70 del siglo XX, hasta
ese momento se creía que implementar era un proceso simple y mecánico, y que no
ameritaba estudio. Las primeras publicaciones de Pressman y Wildavsky (1973)
demostraron que había una brecha entre las decisiones tomadas en la formulación y
los resultados obtenidos; posteriormente, los complejos procesos de implementación
comenzaron a transformarse en un importante campo de estudio.
Dentro del proceso de implementación de la política, esta investigación recupera la
fase de puesta en marcha. Es un momento en el que se toman decisiones que influirán
en su posterior proceso de ejecución, y en donde se ponen en juego las capacidades
de los municipios para adaptarse a los nuevos programas, y del programa para
modificarse a los condiciones del ámbito local (Berman, 1996). Es precisamente en
5 Esta descripción se realizó considerando su diseño original por parte del Ministerio de Planificación
Federal.
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esta etapa en donde aparecen los actores involucrados transformando la política y
siendo transformados por la misma, cada uno con sus capacidades.
En esta misma línea argumentativa, y siguiendo a Aguilar Villanueva (2006), cabe
señalar que el plan representa sólo un marco de referencia para dirigir los objetivos, y
que la capacidad de tomar decisiones rápidas y atinadas se dan en la gestión en
territorio, en la puesta en marcha por el gobierno local. Los gobiernos centrales
formulan así algunas políticas para ser ejecutadas en el ámbito local que no se hacen
reales, ni efectivas, hasta que se implementan por los gobiernos municipales (Subirats,
1989).
Un conjunto de interrogantes en torno a los procesos que implicaron la puesta en
marcha del Programa Federal de Construcción de Viviendas “Techo Digno” han guiado
la investigación: ¿Quiénes son los actores que se involucraron en la puesta en
marcha? ¿Qué características tienen estos actores? ¿Qué nuevos actores aparecieron
en escena? ¿Con qué capacidades contaron las instituciones municipales para
implementar el PFCV? ¿Qué nuevas capacidades se pusieron en juego?
Recuperando estas preguntas, el objetivo de la investigación de este trabajo es
analizar los actores y las capacidades institucionales involucradas en la puesta en
marcha del Programa Federal de Construcción de Vivienda (PFCV) en el municipio de
San Miguel en el periodo 2008 – 2012.
Específicamente se propone: 1. Identificar y caracterizar a los actores involucrados en
la puesta en marcha del PFCV en San Miguel, en relación: a) a sus roles y funciones,
b) a su ámbito de actuación, c) a sus intereses, d) a su nivel de autonomía, e) a los
problemas percibidos y f) potenciales alianzas/colaboraciones o potenciales conflictos
con otros actores. 2. Analizar las capacidades de las instituciones municipales
intervinientes en la puesta marcha del Programa, considerando las siguientes
variables: a) las relaciones interinstitucionales, b) los recursos físicos y humanos y c)
la política de personal y las capacidades individuales.
III. ABORDAJE TEÓRICO METODOLÓGICOS DE LA INVESTIGACIÓN
La primera parte de este apartado desarrolla el marco conceptual que guió el proceso
de investigacion, dando cuenta de nociones como política social, proceso de
implementación, actores sociales, instituciones y capacidad institucional. La segunda
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parte, en cambio, busca explicitar la estrategia metodológica y las principales fuentes
utilizadas para abordar los objetivos de investigación.
III.1. El marco conceptual de la investigación.
El PFCV puede enmarcarse dentro de las políticas públicas en general, y dentro de la
política social en particular. Una política pública es una toma de posiciones del Estado
frente a una cuestión, y se manifiesta tanto como una acción o como una omisión
(Oszlak y O´Donnell, 1982). Entendiendo al Estado no como un bloque monolítico sino
como una construcción social e histórica que se adapta a las transformaciones
sociales y políticas, la toma de decisión puede no ser homogénea ni unívoca
(O`Donnell, 1993). Además, toda política pública contempla un ciclo que comienza con
“el surgimiento histórico de una cuestión”, en donde se evidencia el poder relativo de
los actores, y que finaliza con algún tipo de resolución (Oszlak y O´Donnell, 1982).
La política social refiere, específicamente, a una intervención social del Estado
mediante la cual la sociedad actúa sobre sí misma: opera sobre las condiciones de
vida con el fin de mejorarlas, garantizando las condiciones de reproducción de la vida
(Danani, 1996). Se distingue de otras intervenciones sociales ya que afecta
indirectamente a la distribución primaria del ingreso y, directamente, a la redistribución
secundaria que complementa los ingresos (Danani, 1996). Las intervenciones sociales
del Estado, a su vez, regulan el mercado de trabajo indirectamente a través de tres
instrumentos: las políticas laborales, la provisión de bienes, servicios y transferencias,
y la seguridad social (Cortes y Marshall, 1991). El primer instrumento contribuye a
determinar el poder político del trabajo y el capital, regulando indirectamente las
condiciones de venta y uso de la fuerza de trabajo. El segundo, consiste en aquellas
políticas que modifican el salario (como las educativas, de salud, de vivienda),
permitiendo el consumo de bienes y servicios financiados por el Estado. Por último, la
seguridad social provee un ingreso a los trabajadores en situación de inactividad,
establececiendo límites al uso de la fuerza de trabajo y regulando el volumen de la
oferta de trabajo (Cortes y Marshall, 1991).
Por su parte, los programas sociales –como el PFCV- pueden ser entendidos como
un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos y establecen
prioridades, definiendo un marco institucional y asignando los recursos que van a ser
utilizados. Es importante destacar que una vez que estos proyectos se implementan
en territorio interactúan con otras intervenciones, por lo que no se los ejecuta en
“estado puro” (Martínez Nogueira, 1998; Chiara M. y Di Virgilio, 2005).
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Como se ha anticipado en el apartado II, la política pública sigue un curso de
formulación, implementación, seguimiento y evaluación. A partir de los años setenta,
la implementación ha sido jerarquizada por diversos autores por ser considerada como
un conjunto de acciones que transforman las intenciones en resultados observables.
Estos autores han enfatizado también la necesidad de articulación entre el momento
del diseño y el momento de la implementación de una política (Pressman y Wildavsky
citado en Aguilar Villanueva, 1996).
La implementación ha sido considerada como un proceso no mecánico ni automático,
sino más bien como un proceso de “adaptación mutua” entre el programa planificado
desde un nivel central y las condiciones locales; los actores que lo ejecutan, lo
transforman, lo adaptan a su realidad local (Berman, 1980).
Para problematizar el concepto de “implementación” en el ámbito local, algunos
autores utilizan el término de gestión local. Desde esta perspecta, la gestión local de
programas sociales es el espacio de “producción de políticas”, es el ámbito en donde
se vuelve efectivo el programa y deja de ser un plan escrito en un manual operativo. Al
ponerse en marcha el programa, éste necesariamente se va modificando: comienza a
depender del accionar de los actores y de la interacción con otros programas en el
territorio (Chiara, 2004).
En este trabajo se analiza la implementación de un programa social –el PFCV-
recuperando la propuesta de los teóricos del “Bottom-up”6, donde lo local cobra un
espacio relevante en el proceso de la política. De esta escuela se destacan los aportes
de Berman (1996), quien distinguió entre “macro y micro implementación”. La macro-
implementación refiere al proceso por el cual el gobierno nacional debe llevar
adelante sus políticas ejerciendo una influencia sobre las organizaciones locales
prestadoras de los servicios para que se comporten de acuerdo a lo deseado; la micro-
implementación, en cambio, comprende al conjunto de respuestas de las
organizaciones locales a las acciones nacionales. Los miembros de las organizaciones
locales deben adaptarse al programa nacional, y el programa debe adaptarse a lo
local, para que sea exitosa la implementación, esto se denomina “adaptación mutua”
(Berman, 1996).
6 El “bottom up” es una corriente que surge como crítica al “top down”, este último estudia a la
implementación desde los decisores de arriba hasta los ejecutores de abajo. Mientras que el “bottom up”
le presta mayor importancia al rol de los de abajo, comienza su análisis desde el nivel más bajo de la
implementación, estudia desde los operadores hasta los decisores (Aguilar Villanueva, 1996).
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El proceso de implementación no se basa únicamente en las decisiones estatales,
ignorando la participación de la ciudadanía y las relaciones entre otros actores
sociales. Cómo señala Subirats (1989: 119): “el proceso de implementación como
proceso de elaboración de las políticas públicas, envuelve a diferentes niveles
gubernamentales, órganos administrativos, y otros intereses afectados, es decir, un
entramado de actores institucionales, políticos y sociales…”. Cada política pública
construye así, su propio entramado de organizaciones e intereses conectados entre sí.
Los actores de una política no se definen a priori sino dentro del proceso mismo de
gestión, teniendo en cuenta el territorio y la cuestión que se problematiza; la definición
de los actores, es una definición cambiante y dinámica (Crozier y Friedberg, 1990;
Giddens, 1995; Belmartino, 1998; Moro, 2000; Arocena, 2003; Subirats, 2008). Como
actor en y de la gestión local se entiende a quienes “ocupan una posición estratégica
en el sistema de decisiones y que responden en el proceso de formación de políticas,
por las funciones de articulación del campo cognitivo y del campo de poder”
(Belmartino, 1998, citado por Chiara y Di Virgilio, 2005: 73). Estos actores pueden ser
sujetos colectivos o individuos con capacidades y recursos para incidir o influir en la
política en la que se encuentran involucrados, y se relacionan dando lugar al
entramado de intereses a nivel local (Chiara y Di Virgilio, 2009). El entramado que los
actores constituyen “es persistente a las políticas y condiciona su implementación
pero, a su vez, es modificado en el proceso de su puesta en marcha” (Chiara, 2000:
3).
Chiara y Di Virgilio (2005) plantean que los actores deben tener un proyecto político
definido, controlar variables importantes para la cuestión y representar una
organización estable. En este marco, las autoras proponen caracterizar a los actores
de y en el proceso de gestión con las siguientes variables: a) los roles y funciones (que
pueden ser formales e informales e incluir competencias); b) el ámbito de actuación (el
nivel jurisdiccional en el que se despliega su acción, su alcance territorial); c) el nivel
de institucionalización (que puede ser formal y preexistente o informal y de formación
reciente); d) los objetivos, estrategias y tácticas (el propósito por el cual se involucran
en la gestión y/o a las metas que buscan concretar mediante la acción pública, que
pueden ir cambiando a lo largo de la gestión del programa); e) los recursos (los
elementos que disponen para alcanzar sus objetivos) y f) el nivel de autonomía (el
margen de libertad para desplegar estrategias). En el desarrollo de esta investigación
se han seleccionado para analizar a los actores sus roles y funciones, el ámbito
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actuación y el nivel de autonomía7; a la vez que recuperamos otros atributos
propuestos posteriormente por las mismas autoras8 como: sus intereses (el objetivo
general y expectativas), los problemas percibidos y potenciales alianzas/
colaboraciones o potenciales conflictos con otros actores (aquí buscaremos identificar
contrastes y semejanzas entre los intereses de los actores).
Por otra parte, es importante destacar que la interacción entre estos actores tiene
lugar bajo un marco institucional determinado, en el que las acciones de los
individuos adquieren significado y coherencia (Moro, 2000). Dentro de un enfoque neo
institucionalista, las instituciones pueden ser vistas como un conjunto de reglas de
juegos formales e informales 9 que estructuran las relaciones entre grupos o individuos
(North, 1993), estableciendo que se discute y cuáles son los compromisos,
procedimientos, premios y castigos (Andrenacci y Repetto, 2005). En relación a los
procesos de gestión social, las instituciones no sólo dan marco a la interacción entre
los actores que intervienen, sino que ayudan a la creación de recursos (Chiara y Di
Virgilio, 2009).
Tobelem (1993) por su parte, nos brinda el concepto de capacidad institucional con el
propósito de dar cuenta de las capacidades que ponen en juego las organizaciones
para llevar adelante sus objetivos movilizando distintos recursos. Este concepto se
expresa a través de cinco dimensiones: a) las reglas de juego, b) las relaciones
interinstitucionales (relaciones que mantienen las instituciones involucradas en el
proceso de gestión), c) la organización interna de los distintos agentes y la asignación
de funciones (modo en que se organiza la institución), d) los recursos físicos y
humanos (se refiere a la cantidad y origen de los recursos, y a los mecanismos de
obtención y asignación de los mismos), y e) la política de personal y las capacidades
individuales (se refiere a la capacidad para motivar al personal y poner en juego a los
conocimientos y a las habilidades necesarias para implementar el programa). De
estas dimensiones destacadas por Tobelem, en este trabajo se analizan las
relaciones interinstitucionales, los recursos físicos y humanos, y la política de
personal y las capacidades individuales, considerando que son las más factibles de
ser reconstruidas y que permiten recuperar elementos interesantes para dar cuenta de
7 La elección de las variables se debe a que su análisis es metodológicamente viable.
8 Chiara y Di Virgilio, 2009.
9 Dentro del neo institucionalismo otras vertientes definen a las instituciones como rutinas
organizacionales y costumbres o como una cosmovisión del mundo (Vergara, 2001).
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la capacidad institucional desplegada en la puesta en marcha del PFCV en San
Miguel.
Finalmente, para comprender como todos estos conceptos abordados se coordinan
dando sustento teórico a los supuestos de los que parte la investigación, se elaboró el
grafico 1. En él, se puede observar que el Programa Federal de Construcción de
Vivienda (PFCV en naranja) se transforma y es afectado durante la fase de la puesta
en marcha en el ámbito local, en la que se vuelve efectivo; es decir, se convierte en
política en el territorio local. Y esta puesta en marcha depende, a su vez, de un
entramado de actores y de determinadas capacidades institucionales.
Grafico 1: Articulación de los conceptos presentados
Elaboración propia en base al análisis de la bibliografía teórica consultada
III.2. Lineamientos metodológicos
Esta investigación constituye un “estudio de caso”, en el que se analiza la puesta en
marcha del Programa Federal de Construcción de Viviendas “Techo Digno” (PFCV).
La técnica del estudio de caso permite replicar problemas complejos de la realidad y
analizar los “casos” de manera interdisciplinaria, poniendo de manifiesto la
complejidad de situaciones problemáticas y permitiendo relacionar conceptos teóricos
con la realidad (Tesoro, 1992).
DURANTE LA PUESTA EN MARCHA EN SAN MIGUEL
………………………………………………………………………………………… ...
PROGRAMA F EDERAL DE
CONSTRUCCION DE VIVIENDA
PUESTA EN
MARCHA EN EL AMBITO
L OCAL
CAPACIDAD
INSTITUCIONAL
ENTRAMADO DE ACTORES
ACTORES DE
NACION
ACTORES DE PROVINCIA
ACTORES
DEL AMBITO L OCAL
PROCESOS DE L A
MACRO IMPL EMENTACIÓN
PROCESOS DE LA
MICRO IMPL EMENTACIÓN
Á
MB
IT
O
L
OC
A
L
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Para abordar los objetivos de investigación se realizó un análisis descriptivo centrado
en el nivel local, en el que se revisaron y sistematizaron fuentes secundarias como
reglamentos operativos, convenios de adhesión, información presupuestaria y
estadísticas, informes de demanda de vivienda, planos y, mapas, padrones de
aspirantes y documentos oficiales. También se analizaron datos primarios, elaborados
tanto a partir de entrevistas a actores locales claves en la implementación del PVCF
como de observaciones de campo en ámbitos institucionales vinculados con la
implementación del programa.
Las fuentes secundarias consultadas y analizadas se detallan a continuación:
Convenio Marco Programa Federal Plurianual de Construcción de Vivienda
entre la Nación y las Provincias. Año 2005.
Reglamento Particular 2009. Programa Federal de Construcción de Viviendas.
Techo Digno. Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios.
Secretaría de Obras de Públicas. Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda.
Estado de avances de las Obras del Programa Federal de Construcción de
Viviendas.
Información presupuestaria de la Secretaría de Obras Públicas de la Nación.
Año 2010.
Información estadística del Censo Nacional de Población y Vivienda 2010.
INDEC.
Convenio de adhesión al registro único y permanente en la Provincia de
Buenos Aires.
Registro de demanda único y permanente. Instrumento para la confección de la
planilla de relevamientos de datos.
Resolución de 1998 del IVBA para la Creación del Registro Único de Demanda
de la Provincia de Buenos Aires.
Convenio particular programa de co gestión de recupero con municipios.
Addenda a convenio marco co gestión.
Documento del Área Social del Instituto de la Vivienda de la Provincia de
Buenos Aires (IVBA). Subprograma de construcción de Vivienda con
Municipios. Barrio Santa Brígida.
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Documento del Área Financiera del Instituto de la Vivienda de la Provincia de
Buenos Aires (IVBA). Subprograma de construcción de Vivienda con
Municipios. Barrio Santa Brígida.
Informe de demanda de vivienda en el partido de San Miguel.
Propuesta de indicadores para la calificación de viviendas.
Padrón preliminar de aspirantes. Año 2010. Programa Federal de Construcción
de Viviendas. Barrio Santa Brígida, San Miguel.
Planos de la Obra de 160 viviendas Barrio Santa Brigida de la Secretaría de
Obras Públicas, Municipio de San Miguel10. Julio 2009.
Mapas del municipio11.
La utilización de fuentes primarias permitió alcanzar información valiosa que no se
encuentra en la letra del programa, ni en la documentación formal. Además, posibilitó
caracterizar a los actores en la acción, que pudo ser reconstruida a partir de sus
relatos y sus experiencias. Las entrevistas fueron realizadas a informantes claves del
nivel local, seleccionados intencionalmente por su intervención en la puesta en marcha
del programa estudiado:
Subsecretario de Desarrollo Local y Hábitat Social de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social del Municipio de San Miguel (Septiembre de
2011).
Directora General de Desarrollo Local y Hábitat Social de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social del Municipio de San Miguel (Diciembre de 2012).
Director de Obras Públicas de la Secretaría de Obras Públicas (Junio de
2013).
Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo Social y Humano
(Diciembre de 2012).
Trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Social y Humano
(Septiembre de 2012).
10 Provisto por la Secretaría de Desarrollo Humano y Social.
11 Provisto por el Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social.
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Estas entrevistas fueron semi estructuradas, realizadas a partir de una serie de ejes de
análisis:
a) sobre la adhesión (o no) al programa.
b) sobre la elaboración del proyecto, la licitación y la implementación.
c) sobre las obras y su control.
d) sobre la convocatoria a los destinarios y la adjudicación de las viviendas.
e) sobre los beneficiarios, sobre el pago y la transferencia del dominio a los
adjudicatarios.
f) sobre los recursos humanos y financieros.
Las observaciones de campo se realizaron entre marzo de 2010 y julio de 201012, en
las oficinas de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social; y en junio de 2013 en la
Secretaría de Obras Públicas de la Municipalidad de San Miguel. Sus ejes de análisis
fueron los siguientes:
a) Los recursos físicos y humanos a disposición del programa
b) El espacio físico de trabajo
c) Tareas cotidianas realizadas por el personal de las Secretarías
d) Relaciones entre el personal y los aspirantes al Programa
e) Aparición de nuevos actores en el escenario de la implementación
IV. LA POLÍTICA DE VIVIENDA EN ARGENTINA: EL PROGRAMA FEDERAL DE
CONSTRUCCIÓN DE VIVIENDAS
Esta sección comienza con una presentación general de las politicas de vivienda
implementadas en la Argentina, para luego avanzar con la descripción del Programa
Federal de Construccion de Vivienda “Techo Digno” (PFCV). Considerando su diseño
12 Las observaciones fueron realizadas en una situación privilegiada, en la que se tuvo acceso a lugares
restringidos dentro de la Secretaria de Desarrollo Humano y Social, como la misma oficina del Secretario,
durante reuniones concernientes al PFCV. Estas observaciones se encontraron enmarcadas dentro del
Taller 3 de Prácticas Pre-profesionales de la Licenciatura en Política Social de la UNGS.
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desde el nivel central, se presentan sus objetivos, su organización, las fuentes de
financiamiento y los mecanismos de acceso y de selección de beneficiarios.
Finalmente, la sección destaca la importancia del PFCV dentro del abanico de
políticas habitacionales que se desarrolla a nivel nacional.
IV.1 Breve reseña de las políticas de vivienda implementadas en la Argentina.
Las primeras intervenciones sociales del Estado en torno a la cuestión de vivienda en
Argentina datan de fines del siglo XIX y principios del siglo XX, tras el fuerte
crecimiento de la población en la ciudad como resultado de la inmigración extranjera y
de la emigración interna. En este contexto, los higienistas13 impulsaron obras públicas
para la instalcación de cloacas y agua corriente. Por otro lado, se reglamentaron los
conventillos y los inquilinatos (Suriano, s/f), y se declaró la primera ley de
congelamiento de alquileres –en el año1923- que actuaba sobre los inquilinatos
(principal vía de acceso a la vivienda para los sectores bajos) (Fernández Wagner,
Cravino y Varela, 2009).
Durante el primer y segundo gobierno peronista (1946-1955), el proceso de
industrialización sustitutiva –característica de esos años- aceleró el proceso de
urbanización y fue reconocido el derecho a la “vivienda digna” en la Constitución de
1949.14 La Ley de Propiedad Horizontal fue otro importante avance, pionero en el
mundo, para dar lugar a una nueva vía de acceso a la propiedad. Por su parte el
Banco Hipotecario Nacional (BHN) otorgó préstamos dirigidos a la clase media,
mientras que el gobierno nacional impulsó proyectos de barrios obreros como “Ciudad
Evita”.
Si bien a partir del año 1955 la vivienda social incrementa su importancia en la agenda
pública con la creación de la Comisión Nacional de la Vivienda15 (Fernández Wagner,
13 Los higienistas pertenecían a una corriente que surge a fines del siglo del XIX, cuando los gobernantes
comenzaban a reparar con más detenimiento en la salud. La necesidad de mantener determinadas
condiciones de salubridad en el ambiente de la ciudad mediante la instalación de agua corriente, cloacas
e iluminación en las calles para poder controlar las epidemias fueron dando forma a esta corriente. Los
médicos comenzaron a denunciar las condiciones de vida, el hacinamiento, la desnutrición y la pobreza
como las principales causas de las enfermedades (Suriano, s/f).
14 Artículo 14 bis de la Constitución Nacional Argentina.
15 La Comisión Nacional de Vivienda se reorganiza en el año 1959 y se conforma el Fondo Federal de la
Vivienda. En el año 1965 esta institución se transforma en la Secretaría de Estado de la Vivienda,
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Cravino y Varela, 2009), el hito más destacado dentro de las políticas habitacionales
centralizadas es la creación del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI) en el año
197216. El FONAVI se organizó con una administración centralizada de los recursos en
la Secretaría de Vivienda de la Nación y con una distribución territorial de las tareas en
las provincias (basada en los Institutos Provinciales de Vivienda). Hasta 1992, cuando
se federaliza, este organismo había construido un promedio de 32 mil viviendas por
año (Fernández Wagner, Cravino y Varela, 2009).
El proceso de creación de viviendas sociales a traves del FONAVI pueden ser
enmarcado en las llamadas políticas de “primera generación”, basadas en la
construcción de viviendas para la población vulnerable radicada en la periferia de las
ciudades, y en la erradicación de villas y asentamientos irregulares (Fernández
Wagner, 2007).
Posteriormente, como señala Del Río (2009), la década del 90 del siglo XX “se
caracterizó por la exigua presencia estatal, con intervenciones focalizadas y sin escala
frente al déficit, donde la resolución de acceso al suelo y a la vivienda de los sectores
populares se resolvió vía el mercado mayoritariamente informal” (Del Rio, 2009:2). En
estos años de esta forma, se consolidó un nuevo patrón urbano que refleja la
polarización social de la sociedad en Argentina: mientras que las capas medias y altas
(es decir las de mayores recursos) habitan en lujosos barrios privados en los
suburbios, los sectores populares viven en barrios con carencias de infraestructuras y
servicios; originándose así, un proceso de “guetización” e “insularización” de los
enclaves de pobreza (Soldano, 2007, citado en Palma Arce y Suárez, 2010).
Para autores como Palma Arce y Suárez (2010), a partir del 2003 el Estado nacional
intentó reordenar el espacio urbano aumentando la inversión en obras de
infraestructura. En la misma línea, Del Río (2009) señala que en 2003 la cuestión de la
vivienda es reinstalada en la agenda pública y la política habitacional comienza a ser
enmarcada en una política general de reactivación de las obras públicas dirigida a la
generación de puestos de empleo; se produjeron cambios a nivel institucional y otros
inherentes a la gestión de los programas dirigidos a proveer soluciones habitacionales.
En paralelo, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUyV), antes
dependiente primero del Ministerio de Economía y de Bienestar Social después; este organismo estatal se
mantuvo hasta la década del 90.
16 El FONAVI fue instrumentado recién en el año 1977, con la ley 21.581. Esta ley establecía una
contribución salarial hacia el Fondo del 5 % a aportar por empleados y empleadores en partes iguales,
más los aportes de los autónomos (20%) (Fernández Wagner, 2007).
18
18
dependiente de la Presidencia, comienza a funcionar bajo el Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios, creado en 2003 mediante el decreto 1283/03.
Con esa última operación, el Estado nacional centralizó nuevamente la administración
de los recursos financieros en el área de vivienda e infraestructura bajo un nuevo
procedimiento: los Institutos Provinciales de Vivienda, los municipios y las entidades
intermedias (ONGs, Cooperativas, movimientos sociales) puden solicitar
financiamiento mediante un proyecto que detalle características del terreno, la
infraestructura, el equipamiento y la accesibilidad, el proyecto urbanístico, el diseño de
la vivienda y los costos por vivienda. A su vez, los proyectos deben ser evaluados por
la SSDUyV y luego de comunicados a las agencias municipales o provinciales, que
son quienes proceden a llamar a licitación. Una vez aprobado, las obras son
ejecutadas a partir de la firma de convenio entre la SSDUyV, los entes jurisdiccionales
y las empresas constructoras. Con este procedimiento es como se reactivaron las
obras con financiación del FONAVI y se diseñaron nuevos programas, entre ellos el
PFCV.
I.V.2. EL Programa Federal Construcción de Vivienda: las principales orientaciones
desde su diseño y su lugar en la política nacional.
A) Objetivos y organización del PFCV:
Los objetivos específicos del Programa son los siguientes: 1) consolidar la evolución
decreciente del déficit habitacional; 2) fortalecer el proceso de reactivación económica
del sector habitacional y de la industria de construcción; y 3) mejorar la calidad de
vida de los hogares.
Dichos objetivos contemplan dos líneas de acción: a) la construcción de nuevas
viviendas y b) mejoramiento del hábitat urbano, obras de infraestructura y
complementarias.
Por otra parte, el PFCV se organiza en cuatro subprogramas: el Subprograma Federal
de Construcción de Viviendas con Municipios (que consiste en el financiamiento
directo de la Nación para la ejecución de obras de vivienda realizadas bajo convenios
con los municipios); el Subprograma Federal de Urbanización de Villas y
Asentamientos Precarios; el Subprograma Federal para el Mejoramiento del Hábitat
Urbano, Obras de Infraestructura y Obras Complementarias; y el Subprograma
Federal de Terminación de Vivienda (que consiste en la reactivación de obras
paralizadas en la Provincia de Buenos Aires).
19
19
B) Fuentes de financiamiento del PFCV:
Durante la primera etapa del PFCV, el gobierno nacional se comprometió a financiar a
las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires el 100% del costo de la construcción de
las viviendas y de infraestructura con recursos del superávir fiscal17, sin exigir
reintegro18 (en forma de transferencias); la provisión de las tierras queda en cambio a
cargo de las provincias o de los municipios (Ostuni y otros, 2007). El Programa se
puede financiar además, de manera complementaria, con recursos provenientes del
“Subprograma Federal de Mejoramiento de Hábitat Urbano, Obras de Infraestructura y
Complementarias” para generar obras de infraestructura urbana necesarias en los
nuevos barrios construidos. Asimismo, admite que las jurisdicciones que lo gestionen
amplíen los recursos si es que lo desean para mejorar los proyectos, sin modificar el
perfil de los destinatarios por ello19. En el caso de que algunas de las Provincias se
hayan comprometido a financiar complementariamente las obras, y éstas no cumplan,
la Nación se haría cargo de compromisos mediante la retención automática de
recursos del FONAVI destinados para la misma jurisdicción, garantizando la
finalización de las obras20.
Según los Convenios Marcos firmados entre la Nación y las Provincias en el 2004 y en
el 2005, “la inversión asciende en la primera etapa (2004-2006) a $3875 millones para
la construcción de 120 mil viviendas y en la segunda etapa a $17400 millones para la
construcción de 300 mil viviendas. Esto implica en los 24 partidos del Conurbano
Bonaerense una inversión total en ambas etapas de 5585 millones y 102 mil viviendas,
con un costo de $30 mil por viviendas y superficie mínima financiada por la Nación de
44 m2, en la primera etapa, y un costo de $66,6 mil por viviendas (…) y una superficie
mínima de 55 m2, en la segunda etapa21” (Del Río, 2009:9).
C) Los mecanismos de acceso y de selección de los beneficiarios del PFCV:
17 Artículo 5 del Convenio Marco del Programa Federal Plurianual de Construcción de Vivienda entre la
Nación y las Provincias. Año 2005.
18 Artículo 1 del Convenio Marco. Año 2005.
19 Artículo 5 del Convenio Marco. Año 2005.
20 Artículo 8 del Convenio Marco. Año 2005.
21 Anexo 1 del Convenio Marco. Año 2005.
20
20
De acuerdo al Convenio Marco de 2005 y al Reglamento Particular del PFCV del año
2009 del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios, los
beneficiarios deben cumplir con un mínimo requisito de no ser propietarios de
viviendas, ni haber sido beneficiarios anteriormente de algún otro plan de vivienda
financiado con fondos públicos. A su vez, se les otorga prioridad a las familias
numerosas, a las madres jefas de hogar y a las familias con algún miembro con
capacidades diferentes. Un 5% (como mínimo) de las viviendas deben ser asignadas a
las familias que alguno de sus miembros sea discapacitado22.
D) Su situación en la política nacional:
Al observar la política habitacional a nivel nacional, es necesario destacar que dentro
del abanico de programas existentes, el FONAVI y el PFCV son los que representan la
mayor parte de las erogaciones del Estado argentino en materia habitacional para el
período post 2003 (Del Río, 2009). En el siguiente cuadro, se puede ver que el
programa PFCV representó para el 2010 el 37,2% del presupuesto nacional destinado
a programas de viviendas, mientras que al FONAVI se destinó el 28.63%. Según Del
Río (2009), la mayor inversión de los recursos del programa fue destinada a la
construcción de nuevas viviendas, a través del Sub-Programa de Urbanización de
Villas, y a Obras de Mejoramiento. El volumen de las intervenciones desarrolladas
entre 2004-2007, igualó a las intervenciones habitacionales realizadas entre 1976-
2003 (Del Río, 2009:2).
Cuadro 1: Ejecución presupuestaria de la Secretaría de Obras Públicas al 31 de
diciembre de 2010.
Programas de Vivienda Crédito
Devengado*
1. Total de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda 5.260.781 71.37%
1.1. Desarrollo de la Infraestructura Habitacional (PFCV) 2.741.413 37,2%
1.2. Fortalecimiento Comunitario del Hábitat 1.038.348 14,08%
1.3. Acciones para el Mejoramiento Habitacional e
Infraestructura Básica
591.885 8,03%
22 Para las viviendas para discapacitados se aumenta en un 10% su financiación (Artículo 2 del mismo
Convenio Marco 2005).
21
21
1.4. Urbanización de Villas y Asentamientos Precarios 514.120 6,97%
1.5. Acciones para el Desarrollo de la Infraestructura Social 375.015 5,09%
2. FONAVI – Fondo Nacional de la Vivienda
(Extrapresupuestario)
2.110.346 28,63%
1+2 7.371.127 100%
*Importes en miles de pesos.
Elaboración propia en base a datos de la Secretaría de Obras Públicas de la Nación del 2010.
El PFCV evidencia un nuevo periodo en la política habitacional en términos de escala
y montos de inversión. En el periodo 2003/8 las viviendas construidas en el
Conurbano, teniendo en cuenta todos los programas federales, fueron 34.332, de los
cuales 13.378 corresponden al Subprograma Municipios y 12.665 a la modalidad de
“Tierra y Proyecto Urbano” (TPU)23 (Del Río, 2009), tal como lo evidencia el cuadro 2.
Cuadro 2: Total de viviendas nuevas en el Conurbano según operatoria PFCV
(2003/2008)
TOTAL
(todos los
Programas
Federales)
PFCV
(TPU)
PFCV (con
municipios)
PFCV
(Urbanización
de villas y
asentamientos)
Emergencia
habitacional
(Techo y
trabajo)
Reactivación
de FONAVI
CONURBANO 34332 12665 13378 5240 2906 143
Fuente: Del Río (2009:8)
V. EL ANALISIS DEL CASO DE ESTUDIO: LA PUESTA EN MARCHA DEL PFCV
EN SAN MIGUEL
Este apartado se inicia con una breve caracterizacion de la situacion poblacional y de
la pobremática habitacional del Municipio de San Miguel, para dar lugar luego a la
reconstrucción del proceso de puesta en marcha del PFCV. Con este propósito, el
apartado busca determinar los momentos claves y los puntos de inflexión, como así
también identificar y analizar el entramado de actores involucrados en la
implementación local del Programa a través de una matriz de analisis.
23 Debido a la escasez de suelo en el Conurbano Bonaerense el IVBA planeo “Tierra y Proyecto Urbano”
o TPU, mediante el cual las empresas constructoras proponen una tierra o se la compra directamente en
el mercado Del Río (2009).
22
22
La última parte del apartado esta dedicada a profundizar en las capacidades
institucionales desplegadas por la Secretaría de Desarrollo Humano y Social y la
Secretaría de Obras Públicas durante el proceso de puesta en marcha del Programa.
V. 1. El municipio de San Miguel: algunos indicadores sobre la situacion poblacional y
habitacional.
Según el Censo Nacional de Población y Vivienda, en el año 2010 el Municipio de San
Miguel tenía 276.190 habitantes, incluyendo la población en situación de calle.
Comparando con los datos censales del 2001, el municipio registró una variación ínter
censal de 9,1%, ubicándose 5 puntos por debajo del promedio experimentado por el
Conurbano Bonaerense.
Cuadro 3: Población 2001-2010 en Conurbano Bonaerense y en San Miguel
Población 2001 Población 2010 Variación relativa en
porcentaje
Conurbano
Bonaerense
8.684.437 9.859.658 14,2 %
San Miguel 253.086 276.190 9,1 %
Fuente: Censo Nacional De Población Y Vivienda 2010 INDEC.
A pesar de su pequeña superficie en km. Cuadrados, el Municipio de San Miguel
cuenta con una densidad poblacional por encima del valor registrado por Conurbano
Bonaerense: 3.452,4 habitantes por kilómetro cuadrado.
Cuadro 4: Superficie y densidad poblacional. Conurbano Bonaerense y San Miguel
Año 2010
Superficie en Km2 Densidad habitacional (2010) /km2
Conurbano
Bonaerense
3.627 2.718,4
23
23
San Miguel 80 3.452,4
Fuente: Censo Nacional De Población y Vivienda 2010 INDEC.
En cuanto a la situación habitacional, varios indicadores demuestran una importante
brecha de desigualdad socioeconómica entre los pobladores del Municipio. Por
ejemplo, se observan áreas céntricas que contemplan todos los servicios, y zonas más
residenciales de countries o casas quintas. Paralelamente, las zonas periféricas,
alejadas del centro, presentan asentamientos con viviendas muy precarias y sin
servicios (Cravino, 2000). Por otro lado, el 87% de los hogares de dicho municipio
habitan en casas y cerca de un 9% viven en departamentos (Cuadro 5). Los hogares
que cuentan con desagüe conectado a la red pública de cloaca son 27.485 (34%
aproximadamente del total de los hogares), mientras que un porcentaje mayor
cuentan con pozo ciego y cámara séptica (40%), y un cuarto solo con pozo (24%). Una
pequeña minoría no tiene ni cámara ni pozo (2%), como puede desprenderse del
cuadro 6.
Cuadro 5: Cantidad de hogares según tipo de vivienda en Conurbano Bonaerense y en
San Miguel. Año 2010
Total de hogares Casa Rancho Casilla Depto.
Conurbano
Bonaerense
2.653.288 2.212.645
(83%)
17.794
(0,67%)
73.827
(2,78%)
329.731
(12,5%)
San Miguel 80.627 70.322
(87,21%)
603
(0,75%)
1.834
(2,27%)
7.220
(8,95%)
Pieza en inquilinato Pieza hotel pensión Local Vivienda
móvil
Conurbano
Bonaerense
12.452
(0,5%)
1.405
(0,05%)
5.091
(0,2%)
343
(0,01%)
San Miguel 475
(0,59%)
38
(0,05%)
133
(0,17%)
2
(0,01%)
Fuente: Censo Nacional De Población Y Vivienda 2010 INDEC.
24
24
Cuadro 6: Cantidad de hogares con desagüe del inodoro en Conurbano Bonaerense y
en San Miguel. Año 2010
Total de
hogares
A red
pública
(cloaca)
A pozo
ciego y
cámara
séptica
A pozo
ciego
A
excavación
en tierra
Sin baño
y sin
letrina
Conurbano
Bonaerense
2.653.288 1.125.556
(42,5%)
850.233
(32%)
623.550
(23,5%)
8.000
(0,3%)
45.949
(1,7%)
San Miguel 80.627 27.485
(34,09%)
32.079
(39,79%)
19.445
(24,12%)
200
(0,24%)
1.418
(1,76%)
Fuente: Censo Nacional De Población Y Vivienda 2010 INDEC.
V.2. La dinámica y los actores de la puesta en marcha
V.2.1. La cronología de la puesta en marcha del programa en el municipio
El periodo comprendido en este trabajo abarca desde fines del año 2007 hasta
septiembre del año 2012. En el gráfico que se presenta a continuación, se puede
observa una línea de tiempo con los eventos más importantes de la implementación
local del PFCV en el Municipio de San Miguel y con los actores que participaron
(directa o indirectamente) en su puesta en marcha. La línea fue elaborada en base a la
información optenida a partir de las entrevistas realizadas en el trabajo de campo de la
investigación y en base a la sistematización de los datos secundarios revisados24.
24 Entre ellas mapas, planos, páginas web el Convenio Marco 2005.
25
25
Gráfico 2: Cronología de la puesta en marcha del PFCV en San Miguel. Periodo
2007/2012.
PUESTA EN MARCHA DEL PFCV EN SAN MIGUEL 2008/2012.
2007 Abril 2009 Julio 2010
10% de avance en las obras
Apertura de
sobres de la
licitación
Firma del convenio
Mayo 2009
Cambio de gestión en la Sec. D. H y
Social
Empadronamiento de aspirantes
Cambio en los planos
Julio 2009
Creación de la Coordinación de Hábitat Social en
la SDHS
Re empadronamiento de aspirantes.
Clasificación de familias
2012
Intendencia de Zilocci
Intendencia de De La Torre
Referencias
Fuente: Elaboración propia en base al trabajo de campo y al relevamiento de fuentes secundarias.
Como puede distinguirse en la línea de tiempo, fue bajo la Intendencia de Zilocci (a
fines de 2007) que se firmó el Convenio con Nación. Sin embargo, según la página
oficial del Municipio de San Miguel, recién el 30 de abril de 2009 se abrieron los sobres
de la licitación para la construcción de las viviendas en el Barrio Santa Brígida, pero ya
bajo la Intendencia de De La Torre25.
En un primer momento, se comenzó a inscribir a los posibles adjudicatarios sin una
convocatoria organizada de acuerdo a un perfil de beneficiarios, simplemente se
anotaba a las familias tomando como guía una serie de requisitos mínimos
mencionados en el Convenio Marco del año 2005:
“Los beneficiarios deben cumplir con el requisito de no ser propietarios de
viviendas, ni haber sido beneficiarios anteriormente de algún otro plan de
vivienda financiado con fondos públicos. Priorizando a las familias numerosas,
25 www.msm.com.ar (Fecha de consulta: Diciembre 2010).
26
26
a las madres jefas de hogar y a las familias con algún miembro con
capacidades diferentes”26.
Hacia el año 2009, hubo un cambio de funcionarios dentro de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social del Municipio y la situación de desconcierto en torno a la
selección de beneficiarios empeoró. Durante este cambio, las salientes autoridades se
llevaron consigo la documentación concerniente al PFCV, incluyendo el padrón de
aspirantes. Este hecho implicó una pérdida de información relevante y significó volver
a empezar a trabajar con los posibles adjudicatarios desde cero. Durante el trabajo de
campo, una empleada que continuó ejerciendo sus tareas en la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social pos salida de las viejas autoridades, comentó:
“…venían y preguntaban si sabíamos algo de las viviendas, le preguntábamos
su nombre, nos fijábamos en el padrón, y ni siquiera estaban anotados, le
pedíamos que traigan de vuelta los papeles, la gente se enojaba con razón, y
desconfiaban, y nosotras no sabíamos que decirles…”.
(Charla informal con una empleada municipal durante una observacion
realizada en la Secretaría de Desarrollo Humano y Social. Mayo de 2010).
Esta situación implicó que en abril del 2010, se comenzara a empadronar nuevamente
a los potenciales adjudicatarios de las viviendas, catalogando ahora a los posibles
beneficiarios según el tipo de familias que constituían –como se pudo comprobar en
las entrevistas-. Esta vez se las clasificó según los siguientes criterios: familias
numerosas, familias con jefas de hogar, familias con algún miembro con discapacidad,
familias con miembros extranjeros. Paralelamente, se barajó la posibilidad de realizar
un sorteo entre las familias inscriptas. Esto último, deja entrever que en realidad no se
había determinado aún ninguna pauta precisa para la selección de los adjudicatarios
de las viviendas.
La propia página oficial del Municipio de San Miguel revelaba que al 24 de julio del año
2010 las obras de las primeras 160 viviendas en el barrio Santa Brígida se
encontraban en un 10% de avance. En este sitio web se comentaba que el retraso en
las obras se debía al cambio en los planos realizado en julio del 2009:
“Inicialmente, el plano mostraba viviendas de planta baja, con un diseño que
permitía una menor cantidad de viviendas, y tras la reestructuración realizada
por la Secretaría de Obras y Servicios Públicos, comenzaron a construir más
26 Artículo 2 del mismo Convenio Marco. Año 2005.
27
27
viviendas incluyendo 12 viviendas aptas para discapacitados, ubicadas en las
esquinas.”27
Durante el 2011, año electoral en el que resulta reelecto el Intendente De La Torre, se
paralizaron las obras y el padrón de beneficiarios quedó prácticamente cerrado hasta
el 201228, cuando cominezan a reactivarse las obras de construcción y las actividades
para otorgar las viviendas. En este nuevo periodo se crea dentro de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social, la Subsecretaría de Desarrollo Local y Hábitat Social, y
dentro de ésta, el área de Coordinación de Hábitat Social. Esta área comenzó a
gestionar, desde entonces, los programas habitacionales implementados en el
Municipio29.
Con la proyección de entregar las primeras 60 viviendas, el Equipo de Trabajo Social
de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social se contactó durante el segundo
semestre del 2012 con las familias del padrón confeccionado dos años atrás (en el
2010). Simultáneamente, este equipo y la Coordinacion de Hábitat se reunieron con la
Secretaría de Obras para consultar sobre algún dispositivo o ecuación matemática
que permitiera otorgar puntajes para seleccionar a los beneficiarios. Ante la
inexistencia de un sistema para otorgar tales puntajes, el equipo se contactó con el
Instituto de Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (IVBA)30.
Como resultado de ese contacto con el IVBA, el Equipo de Trabajo Social se enteró
del Registro Único y Permanente de Demanda de Viviendas de la Provincia de Buenos
Aires, el cual otorga un puntaje como guía para la adjudicación de las viviendas. Sin
embargo, al realizar las encuestas pertinentes para otorgar un puntaje a los
postulantes y llevar adelante las visitas a las familias, el equipo de trabajadoras
sociales observó que la realidad evidenciada en las visitas no coincidía con el puntaje
27 www.msm.gov.ar (fecha de consulta: 15 de diciembre de 2010)
28 Reconstrucción realizada a partir de una entrevista al Subsecretario de Desarrollo Local y Hábitat
Social de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social en septiembre de 2011.
29 Reconstrucción realizada a partir de una entrevista a la Directora General de Desarrollo Local y Hábitat
Social de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social en diciembre de 2012.
30 Esta información fue reconstruida a partir de la entrevista realizada a una trabajadora social en la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social en septiembre del 2012.
28
28
obtenido previamente en la encuesta; por eso, las trabajadoras sociales resolvieron
clasificar a las familias en alta, media o baja prioridad luego de las visitas31.
Hacia abril del año 2012, según información proporcionada por la página oficial de la
Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Vivienda, las obras de las 160 viviendas del
barrio Santa Brígida del Municipio de San Miguel se encontraban en un 81% de
avance32.
V.2. 2. Los actores involucrados
En el diseño de la matriz de análisis de los actores involucrados en el PFCV, se
seleccionaron seis dimensiones: a) ámbito de actuación, b) roles y funciones, c)
intereses, d) nivel de autonomía, e) problemas percibidos y f) conflictos y coaliciones
potenciales. Las mismas, fueron consideradas como relevantes luego de una lectura
31 Durante una entrevista realizada en septiembre de 2012 a una trabajadora social de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social, ésta reveló que la decisión fue tomada entre un grupo de profesionales
teniendo en cuenta una serie de criterios:
i) Alta prioridad: hacinamiento habitacional permanente, riesgo habitacional de desalojo real, locatario con
alquiler mayor al cincuenta por ciento de los ingresos totales del grupo familiar, situaciones especiales de
discapacidad, vivienda no apta para la reproducción de la vida cotidiana con riesgo para la salud de sus
habitantes. Todas estas situaciones deben contemplar además una residencia mayor a dos años en el
partido de San Miguel.
ii) Media prioridad: vivienda en préstamo y sin riesgo habitacional de desalojo inminente, hacinamiento
temporario con locatario con alquiler menor al 50 poe ciento de los ingresos totales del grupo familiar,
vivienda precaria propia sobre terreno cedido, propio o fiscal en zona desfavorable, solicitante conviviente
con su familia extensa en inmueble familiar con algún tipo de observación con respecto a la dinámica
familiar. Todas estas situaciones deben contemplar además una residencia mayor a dos años en el
partido de San Miguel.
iii) Baja prioridad: vivienda terminada o en construcción en propio terreno, cedido, abandonado o
usurpado pero sin riesgo de desalojo inminente (con o sin hacinamiento), locatario con alquiler menor al
treinta por ciento de los ingresos totales del grupo familiar, solicitante conviviente con su familia extensa
en inmueble familiar sin ningún tipo de observación con respecto a la dinámica familiar, falseamiento u
ocultamiento de información en entrevista inicial o visita domiciliaria, posibilidad de acceder a la vivienda
por sus propios medios. Todas estas situaciones deben contemplar además una residencia mayor a dos
años en el partido de San Miguel.
Estos criterios constan en un informe que la propia entrevistada cedió con gentiliza durante el transcurso
de la entrevista.
32 www.vivienda.gov.ar/construccion/avance.html (Fecha de consulta: 12 de abril de 2012)
29
29
crítica de la literatura académica que estudia a las políticas públicas revalorizando la
participación y la acción de los actores33.
Cabe destacar, que este tipo de análisis es importante debido a que “la
implementación de las políticas se expresan a través de las relaciones entre actores”
(Chiara, 2000:13), quienes no se definen a priori sino durante el proceso mismo de
gestión (Chiara y Di Virgilio, 2009). Además, la matriz de actores es un instrumento
que “...permite sistematizar y mapear la información existente sobre los actores (…)
para prever dificultades, resistencias y potenciar las fortalezas en la gestión de
políticas públicas” (Moro, s/f: 2).
La información volcada en la matriz de análisis provino de la sistematización de datos
tanto primarios como secundarios, que fueron oportunamente especificados en el
apartado metodológico34.
A) Identificación de los actores y de su ámbito de actuación:
La identificación de los actores involucrados en una política, supone tener en cuenta
su relación con la problemática; pero esta definición de actor es siempre dinámica y
cambiante, y varia a lo largo del proceso mismo de implementación (Chiara y Di
Virgilio, 2009). Según el Reglamento Particular del Programa Federal de Construcción
de Viviendas del año 2009, se definen como partes intervinientes a: la Subsecretaría
de Desarrollo Urbano y Vivienda del Ministerio de Planificacion Federal, Inversión
Pública y Servicios, como Unidad de Gestion, y los Entes Ejecutores (que pueden ser
entidades municipales o provinciales)35. En el caso del Municipio de San Miguel, los
Entes Ejecutores son la Secretaría de Desarrollo Humano y Social (que gestiona la
adjudicación de las viviendas financiadas por el mencionado Programa) y la Secretaría
de Obras Públicas (que lleva adelante la elaboración del proyecto y el control de la
construcción). Son estos actores entonces los que intervienen formalmente, desde la
letra del programa, en la implementación del PFCV.
Como se ha señalado previamente en el apartado teórico, para definir a los actores en
tanto tales, estos deben ocupar un lugar estratégico en la toma de decisiones
33 Se recuperaron aportes de autores como Crozier y Friedberg, 1990; Giddens, 1995; Belmartino, 1998;
Moro, 2000; Arocena, 2003; Subirats, 2008; y Chiara y Di Virgilio, 2009).
34 Ver apartado III.2.
35 Reglamento del año 2009. Punto 1.2. Sobre las partes intervinientes, página 4.
30
30
(Belmartino, 1998)36. Sin embargo, en el proceso de gestión no todos cumplen con
dicha condición ya que algunos pueden ocupar posiciones periféricas e incidir de
manera indirecta en las decisiones. Por ejemplo, durante la puesta en marcha del
PFCV aparecieron distintos actores no previstos desde la letra del programa, como
algunos referentes barriales o vecinos, que si bien no participan directamente de los
procesos de toma de decisiones, se involucraronen forma indirecta e informal durante
la difusión del programa y su convocatoria entre los ciudadanos (entre los años 2008 y
2010 principalmente)37.
En la matriz propuesta, los actores que intervienen en distintas fases de la
implementación del PFCV son: la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda de la
Nación (SSDUyV)38; el Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires
(IVBA)39; el Poder Ejecutivo del Municipio de San Miguel (el Intendente); la Dirección
de Obras Públicas de la Secretaría de Obras Públicas del Municipio de San Miguel; el
Subsecretario de Desarrollo Local y Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social; Directora General de Desarrollo Local y Hábitat Social de la
Secretaría de Desarrollo Huamno y Social; y el Coordinador de Hábitat Social de la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social del Municipio de San Miguel; el Área de
Trabajo Social de la misma Secretaría, y algunos referentes barriales. Muchos de
estos actores han ido cambiando sus funciones, por lo tanto hay que tener en cuenta
el factor temporal.
Con respecto al ámbito de actuación, esta variable refiere aquí al nivel jurisdiccional en
el que cada actor despliega su acción; principalmente, se vincula con el alcance
territorial de sus intervenciones (Chiara y Di Virgilio, 2009). En la matriz propuesta, se
36 Citado en Chiara y Di Virgilio, 2009: 60.
37 Reconstrucción realizada a partir de las entrevistas realizadas en la Secretaría de Desarrollo Humano
y Social entre septiembre y diciembre del 2012.
38 Dadas las limitaciones del trabajo de campo realizado, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda de la Nacion fue considerada como un actor institucional (sin discriminar actores a su interior) y
su caracterización fue reconstruida a apartir de la sistematización de fuentes secundarias y de entrevistas
realizadas a los actores locales.
39 Dadas las limitaciones del trabajo de campo realizado, el Instituto Vivienda de la Provincia de Buenos
Aires fue considerada como un actor institucional (sin discriminar actores a su interior) y su
caracterización fue reconstruida a apartir de la sistematización de fuentes secundarias y de entrevistas
realizadas a los actores locales.
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pueden encontrar actores pertenecientes a los tres niveles jurisdiccionales, con
injerencia en la implementación local del PFCV. Sin embargo, hay que resaltar que los
actores del ámbito de actuación local o municipal llevan en el proceso de
implementación del PFCV un papel protagónico.
B) Los roles y las funciones:
Los actores sociales desempeñan diferentes roles y funciones en el campo de
actuación o en relación a él. Siguiendo a Chiara (2009), se definen en un sistema de
relaciones que es dinámica y cambiante, y que varía a lo largo del proceso de
implementación de la política. De este modo, la “construcción y deconstrucción de los
actores está marcada por el conjunto de las relaciones sociales y políticas en el marco
de las cuales estos definen su acción (Chiara, 2009:20).
Según el Reglamento del Programa, la Nación interviene a través de la SSDUyV,
quien se reserva la aprobación de cada proyecto presentado que requiera del uso
intensivo de mano de obra40 para combatir el desempleo (Ostuni y otros, 2007). Los
municipios, por su parte, podrán armar un proyecto y llevar a adelante la licitación
pública, la contratación y la adjudicación de las viviendas a los beneficiarios41. Al
concluirse la obra se estipula que las viviendas sean entregadas a los beneficiarios,
quienes según el Convenio Marco deben comenzar a abonarlas en el plazo de dos
meses, y recibir su escritura en el de seis meses42 (aunque estos plazos no fueron
cumplidos en otras experiencias43 ).
El citado Reglamento del Programa, elaborado por el Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios, establece que es responsabilidad de la Unidad
de Gestión (la SSDUyV) supervisar y auditar el inicio, los avances y la finalización de
las obras, y la evaluación de la documentación presentada por los Entes Ejecutores.
Además, la Unidad de Gestion debe financiar el mismo, adecuar los fondos
40 Artículo 6 del Convenio Marco 2005.
41 Artículo 9 del Convenio Marco 2005.
42 Artículo 11 del Convenio Marco 2005.
43 Según información provista en una entrevista realizada al Coordinador de Hábitat Social de la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social en diciembre del 2012.
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asignados, y puede suspender la ejecución de las obras si no se cumple con lo
estipulado, estableciendo los estándares mínimos de las viviendas a construir44.
En cuanto al Ente Ejecutor45, el Reglamento establece que debe elaborar y presentar
los proyectos, hacerse cargo de la licitación de las obras, suscribir los contratos de
obras y los acuerdos con la SSDUyV, ejecutar e inspeccionar las obras (garantizando
el cumplimiento de la legislación laboral), elevar informes mensuales con los estados
de avances, y confeccionar las actas de inicio, de avances de obras y cierre final.
Además, el Reglamento establece que en todos los casos los municipios deben estar
a cargo de la selección de los adjudicatarios y de la confección de una lista que debe
enviarse a las provincias46.
Las provincias, a través de los Institutos de Viviendas, deben visar los avances de
obras emitidas por los municipios, adjudicar las viviendas respetando las listas de
beneficiarios elaboradas por los municipios, entregar las viviendas, otorgar las
escrituras (y cuando corresponda hipotecar las viviendas a favor de la Provincia), e
instrumentar el recupero de las cuotas para su reinversión en la misma jurisdicción
municipal47.
Mas allá de estas funciones otorgadas explicitamente por el Reglamento a los actores
contemplados formalmente en el Programa, durante su puesta en marcha en el ámbito
local surgieron otros roles para esos actores y también nuevos actores. Como señalan
Di Virgilio y Galizzi (2009: 280), “el mapa de actores puede cambiar a lo largo de la
implementación política”.
A partir del análisis de las entrevistas se puede afirmar que un nuevo actor, el Instituto
de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires (de aquí en adelante IVBA), aparece en
el proceso de implementacion local del PFCV. El IVBA se encargó de capacitar al
personal del municipio para encuestar a los aspirantes a las viviendas, a la vez que
suministró un sistema para otorgar un puntaje a las familias inscriptas en el programa;
este sistema fue cedido al municipio a cambio de que éste se comprometiera a enviar
44 Reglamento 2009 Punto 1.3.2. Sobre la responsabilidad de las partes, pagina 5.
45 En el caso de la implementacion del PFCV en San Miguel, el Ente Ejecutor es el Municipio a traves de
las Secretarías de Desarrollo Humano y Social y la Secretaría de Obras Públicas.
46 Reglamento 2009 Punto 1.3.3.2. Sobre la responsabilidad de las partes, pagina 6.
47 Reconstrucción realizada a partir del análisis del Reglamento 2009 Punto 1.3.3.1., página 5, y del
Convenio Particular de co gestión de recupero con municipios.
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los datos para alimentar al Registro de Demanda Único y Permanente del IVBA48.
Asimismo, el IVBA recomendó realizar visitas a las familias y realizar un trabajo
posterior en el barrio con las familias adjudicatarias para generar acuerdos de
convivencia y mantenimiento de los espacios comunes49.
Por otro lado, durante las observaciones realizadas en mayo de 2010 en las oficinas
administrativas de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social, distintos referentes
barriales dieron cuenta de su participaron informal en la difusión del programa,
facilitando la inscripción de las personas en los barrios. Fueron precisamente estos
referentes quienes se encargaron de anotar a la gente y de acercar los papeles a la
Secretaría, y de ir confeccionando padrones preliminares (en los que también se fue
incluyendo a la gente que se acercaba espontáneamente a la Secretaría porque se
había enterado en el barrio del Programa).
En las entrevistas también suge que fueron los referentes barriales quienes recorrieron
todo el territorio y sirvieron -en palabras de Auyero (2001)- de “mediadores entre la
gente necesitada y el Estado”, y que el Municipio no invirtió recursos en la difusión del
PFCV. Así, al acercar a los potenciales adjudicatarios, los referentes barriales
terminaron participaron activamente en el proceso de convocatoria del Programa,
aunque de manera informal y voluntaria.
“No se difundió, hay mucha demanda (…) Se acercan compañeros con gente,
pero yo atiendo a todos por igual, al que viene de parte dé y al que no, yo
trabajo sin ninguna imposición. A veces le escriben una carta al Intendente y de
ahí los derivan acá…”
(Entrevista a Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social. Diciembre 2012.)
Cabe recordar, que la selección de los adjudicatarios de las viviendas debe ser
planificada y organizada localmente, y que no existen mecanismos ni pautas
predeterminadas desde el nivel central. En el Municipio de San Miguel la elección de
beneficiarios desencadenó un proceso marcado por idas y vueltas, hasta que
finalmente en el año 2012 se adoptó el sistema de puntaje del Registro de Demanda
48 A su vez, asumió el compromiso de corroborar la veracidad de los datos de las familias postulantes en
calidad de declaración jurada firmada por el jefe o jefa de hogar, incluyendo el control de la veracidad de
los datos de todos los miembros mayores de 18 años de la familia.
49 Reconstrucción realizada a partir de una entrevista a una trabajadora social de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social en septiembre del 2012.
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Único y Permanente provisto por el IVBA. Este sistema fue articulado, a su vez, con
otro elaborado principalmente por las trabajadoras sociales de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social, el cual presenta indicadores que permiten calificar a las
familias según su alta, media o baja prioridad para recibir las viviendas.
“Usamos un programa del IVBA que nos instalaron sin costo, y eso te da un
puntaje. Pero cuando hicimos las visitas nos dimos cuenta que no mostraban la
realidad. Los indicadores cuanti a veces no lo hacen. Entonces armamos
indicadores con el equipo de asistentes sociales. Nos reunimos y debatimos
entre las cuatro después de la visita, cada una opina, lo comparte, lo
discutimos y calificamos según alta prioridad, media o baja…”.
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social. Septiembre de 2012)
Tanto el Subsecretario de Desarrollo Local y Hábitat Social de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social, como la Directora General de Desarrollo Local y Hábitat
Social de la misma Secretaría, cumplen la funcion de bajar directrices desde la cúpula
de la Secretaría hacia el Coordinador de Hábitat y las trabajadoras sociales, a quienes
le delegan tareas con respecto al PFCV. Además, participan de las reuniones en las
que se toman decisiones dentro de la Secretaría, funcionando de interlocutores entre
el Secretario y el equipo tecnico50.
Por su parte, la Secretaría de Obras Públicas del Municipio -desde la Dirección de
Obras Públicas- se encargó de la elaboración del proyecto51, de los informes de
50 Reconstrucción en base a observaciones realizadas durante mayo de 2010 en la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social; y a partir de las entrevistas al Subsecretarío de Desarrollo Local y Hábitat
Social en septiembre de 2011 y a la Directora General de Desarrollo Local y Hábitat en diciembre de
2012.
51 Durante la etapa de elaboración del Proyecto, en la Dirección de Obras Públicas se realizaron diversas
tareas que contaron con la colaboración de otras áreas de la Secretaría de Obras, como de la Dirección
de Infraestructura, Catastro y la Dirección de Arquitectura, para poder realizar los distintos informes y
evaluaciones que require Nación para dar la aceptación técnica y financiera, antes de que el Intendente
pueda hacer el llamado a Licitación Pública. Entre estos Informes se encontraron: la Evaluación de Zona,
el Estudio de Suelo, el Informe Socio Ambiental del barrio en cuestión, y la realización del Cálculo
Estimado de los Costos. (Reconstrucción realizada a partir de una entrevista realizada al Director de
Obras Públicas de la Secretaria de Obras Públicas en junio de 2013).
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avance de las obras y del control de la obra en construcción una vez por mes52. Los
Informes de Avances se envían a Nación, según lo establecido en el cronograma, para
que la SSDUyV gire el dinero para realizar el pago a la empresa constructora que
oportunamente haya ganado la licitación.
Según las entrevistas, la Dirección de Obras Públicas también llevó adelante otro tipo
de obras, que si bien no estaban relacionadas directamente con el programa, fueron
fomentadas a partir de la implementación del mismo con el objetivo de mejorar las
difíciles condiciones de acceso al barrio:
“El barrio está alejado, limita con Trujuy que ya es Moreno, es en el límite, así
que faltan obras de infraestructura y servicios.”
(Entrevista al Coordinador Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social. Diciembre 2012).
“…faltan los servicios, agua potable, cloaca, porque está en una zona riesgosa,
todo campo alrededor, hay que apurarse porque es peligroso que lo quieran
ocupar…”
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social. Septiembre 2012)
“…además estamos haciendo infraestructura en el barrio, para que sea más
accesible, como asfaltos, mejorados y zanjeos, plazas…”.
(Entrevista a Director de Obras Públicas de la Secretaría de Obras Públicas.
Junio de 2013).
En suma, en algunos casos en el proceso mismo de “el hacer politica” se involucraron
actores nuevos con otras funciones y roles en el proceso de implementación del
PFCV, que se sumaron a los que habian estado formalmente convocados desde el
Reglamento. En otros casos, surgieron obras complementarias a las originalmente
previstas por la letra del Programa, que buscaron generar un impacto que potencie
positivamente al Programa.
52 Reconstrucción realizada a partir de una entrevista a una trabajadora social de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social en septiembre del 2012.
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C) Los intereses:
Siguiendo a Chiara y Di Virgilio (2009), los intereses contemplan tanto los objetivos
generales como las expectativas que persiguen los actores en el proceso de la
política; al determinar sus intereses los actores priorizan acciones por sobre otras,
tomado posiciones en el proceso de toma de desiciones de una política. Así, los
intereses definen a los actores, ya que indican el propósito por el cual estos se
involucran en la implementación y en el entramado de actores (Chiara y Di Virgilio,
2009).
De acuerdo al Convenio Marco y al Reglamento del Programa53, la mejora de la
calidad de vida de la población, la disminución del déficit habitacional y la reactivación
de la economía através de la construcción de viviendas son objetivos explícitos de la
SSDUyV en la implementación del PFCV. Desde el nivel estadual, en cambio, el
IVBA54 se propone objetivos diferentes: según el Convenio Marco de Adhesión al
Registro Único de Demanda55, el IVBA busca involucrarse en la implementacion del
PFCV para registrar y procesar los datos obtenidos en el municipio para incluirlos en el
Registro Único de Demanda. Esto le permite categorizar a la demanda habitacional y
mejorar la utilización de los recursos disponibles.
En ámbito de actuación local, se observan algunos matices en los intereses entre los
diversos actores. Si se considera el conjunto de intervenciones habitacionales que
llevó adelante el intendente de San Miguel durante su gestión56, puede interpretarse
que tiene una preocupacion por disminuir el déficit habitacional en su distrito, a la vez
que pude estar acumulando -en términos de Reppeto (2009)- “recursos de poder”57
53 Reglamento Particular del año 2009. Punto 1.1. página 4.
54 Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires.
55 Artículo primero, segundo y tercero del Convenio de Adhesión al Registro Único de Demanda en la
Provincia de Buenos Aires.
56 56 Entre estas intervecnciones podemos citar, además del PFCV, el Plan de Abordaje Integral AHÍ
(junto al Ministerio de Desarrollo Social de la Nación), el programa Emergencia Habitacional Municipal (de
aiatencia crítica y provision de casillas) y el Programa Federal de Mejoramiento de Vivienda “Mejor Vivir”
(de la SSDUyV). Fuente: Informe de Demanda de Vivienda en el Partido de San Miguel. Secretaría de
Desarrollo Humano y Social de la Municipalidad de San Miguel. Año 2012.
57 Según Reppeto (2009) los actores políticos para participar de manera activa y estratégica en las
políticas públicas requieren dotaciones importantes de poder. Por ello los recursos de poder definen al
actor político. Los tipos de recursos de poder son: recursos políticos, recursos económicos, recursos
técnico- administrativos y recursos ideológicos.
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con la distribución de viviendas. Convirtiéndose en el primer Intendente del partido en
entregar viviendas nuevas a una población que presenta importantes necesidades
habitacionales, se propone ejecutar las obras y distribuir los recursos de manera
eficiente y transparente.
“Los que trabajamos aca respondemos al Intendente que está enfocado en
este proyecto que es nuevo para nosotros, del que aprendemos mucho y nos
beneficia a todos, es algo muy importante dar una casa, no es cualquier cosa,
hay que ser responsables y hacer bien el trabajo, pero aca hay muchas cosas
para hacer y muchas otras cosas que hacemos desde Obras con Joaquin [el
intendente])58…”
(Entrevista a Director de Obras Públicas de la Secretaría de Obras Pùblicas.
Junio 2013.)
“El intendente tiene la última palabra para la asignacion de las viviendas, pero
trabajamos muy confiadas y contentas de que nuestro trabajo en la selección
de los adjudicatarios es transparente, como él quiere que sea siempre.”
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social. Septiembre 2012).
Los referentes barriales por su parte, al acercar a los vecinos del barrio al Programa,
también pueden acumular recursos de poder, en este caso de convocatoria y de
lealtad. Como señala Repetto (2009), los actores políticos necesitan contar con
distintos recursos de poder para incidir en las políticas, por ello tienen como uno de
sus objetivos la acumulación de estos recursos.
Dentro de la Secretaria de Desarrollo Humano y Social, varios actores comentaron
–explicitamente- su interés en articular adecuadamente el PFCV a otros programas de
hábitat desplagdos en el Muncipio, como el Subsecretario y la Directora General de
Desarrollo Local y Habitat Social, y el Coordinador de Habitat Social59. Este último,
además, se propone desde sus funciones distribuir eficientemente y con transparencia
los recursos disponibles, que son escasos. Junto con el equipo de Trabajo Social (de
esta misma Secretaría), dedica tiempo y esfuerzo en trabajar con procedimientos de
calsificación de las familias que garanticen profesionalidad, buscando diferenciarse de
58 Los corchetes fueron agregado por el autor de la Memoria
59 Reconstrucción realizada a partir de la entrevista realizada al Subsecretario de Desarrollo Local y
Hábitat Social de la Secretaria deDesarrolloHumano y Social en septiembre de 2011 y a la entrevista
realizada a la Directora General de Desarrollo Local y Hábitat Social de la misma Secretaría.
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practicas “clientelares”60. Esto le permitiría fortalecer su reciente puesto dentro de la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social.
“…nunca sentí ninguna imposición de anotá a aquel o anota a este.
Trabajamos libres y anotamos a todos por igual. Todos los que vienen acá
tienen los mismos derechos. Los anotamos y después se verá, si cumplen con
los requisitos, los anotamos para que la gente se quede tranquila.”
(Entrevista a personal Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social. Diciembre de 2012).
“Aunque la última palabra la tiene el Intendente, nadie nos podrá decir que
nosotras hicimos mal nuestro trabajo, seleccionamos a la gente según los
criterios acordados en equipo, siguiendo la guía de la provincia pero analizando
cada caso en las visitas a las familias en sus casas…”
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social. Septiembre de 2012).
Otro actor clave del nivel local, la Dirección de Obras Públicas (de la Secretaría de
Obras Públicas), también pretende distribuir eficientemente los recursos escasos, pero
garantizando además la calidad de las viviendas mediante el control de las obras. Las
entrevistas muestran la preocupación del personal de esta Dirección por construir
viviendas que sean dignas y aptas para que las habiten las familias en buenas
condiciones de salubridad, optimizando los medios disponibles.
“…no contamos con los recursos tecnológicos de una empresa, pero todos los
que trabajamos acá, no nos gusta perder el tiempo, así que si una obra
beneficia a muchas vecinos, se privilegia esa obra frente a otra que beneficia a
menos, así podemos utilizar mejor los recursos, es importante trabajar
entregando los informes según el Cronograma de Nación, para que las obras
sean controladas bien y las viviendas sean dignas de ser habitables.”
(Entrevista realizada al Director de Obras Públicas de la Secretaría de Obras
Públicas. Junio de 2013)
60 El clientelismo político es un intercambio extraoficial de favores, en el cual los titulares de cargos
políticos o sus referentes barriales, punteros o mediadores regulan la concesión de prestaciones y
servicios (Auyero, 1997).
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D) Los distintos niveles de autonomía:
La dimensión de autonomía refiere tanto al margen de libertad para desplegar
estrategias e intervenir, como al control de variables decisivas respecto del problema
por parte de los actores. Pero es importante resaltar que son las relaciones de poder y
los procedimientos legales los que definen los márgenes de libertad de los actores y la
cantidad y la calidad de las variables que controla cada actor en cada situación (Chiara
y Di Virgilio, 2009).
Según el Reglamento del PFCV61, la SSDUyV tiene la capacidad de vetar o aprobar el
proyecto, a la vez que puede suspender la ejecución del programa frente a
irregularidades que se produzcan en relación al Convenio Marco. Además, la SSDUyV
financia, fiscaliza y supervisa al municipio; sin embrago, no posee gran injerencia en
las modalidades y dinámicas que asume la implementación del PFCV en el ámbito
local.
El IVBA, tiene un rol más pasivo -aunque necesario- en la implementación local del
Programa: unicamente verifica la lista de beneficiarios para que no se le otorgue una
vivienda a algún propietario de inmuebles, sin tomar decisiones; su autonomía es
restringida porque depende en todo momento de la información que el municipio le
brinda62.
Sin dudas, a lo largo de la implementación local del Programa el actor con mayor
autonomía es el Intendente. A pesar de tener que rendir cuentas a los niveles
jurisdiccionales superiores, tiene la decisión final sobre el otorgamiento de las
viviendas y puede controlar los tiempos de implementación del Programa
(restructurando las obras). Paralelamente, tanto las acciones de la Secretaría de
Obras como las de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social dependen de sus
desiciones. Por ejemplo, el equipo de Trabajo Social y el Coordinador de Hábitat
Social de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social, si bien pudieron consensuar un
criterio de selección de beneficiarios para las viviendas, no desconocieron la autoridad
del Intendente.
“…queda a criterio del municipio, podemos modificar los criterios, es lo que el
intendente decida. Pero ellos [el IVBA]63 nos dan una guía y la información se
61 Reglamento Particular del año 2009. Punto 1.3.2. Sobre las responsabilidades, pagina 5.
62 Convenio de Adhesión al Registro Único de Demanda en la Provincia de Buenos Aires.
63 Lo que figura entre corchetes es una aclaración de la autora.
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envía allá. Usamos el programa que nos instaló provincia, y eso te da un
puntaje, pero ese puntaje cuando vamos a las visitas, nos dimos cuenta que no
muestran la realidad. A veces los indicadores cuantitativos no lo hacen, las
trabajadoras sociales nos llevamos mal con los números, entonces armamos
indicadores según alta, media o baja prioridad. Después de hacer las visitas
nos juntamos y debatimos y clasificamos a las familias postulantes… ”
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social. Septiembre de 2012)
El Subsecretario y la Directora General de Desarrollo Local y Hábitat Social de la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social, también tienen una autonomia restringuida.
Si bien sus voces son escuchadas, y pueden participar de discusiones en las mesas
en las que se toman las decisiones dentro de la Secretaría, las resoluciones finales las
toman el Secretario y el Intendente64.
La Dirección de Obras Públicas del Municipio, por su parte, tiene un vínculo de
dependencia directa con Nación. En relación a la rendición de cuentas, durante la fase
de elaboración del proyecto, depende de Nación para recibir la no objeción técnica o
financiera. Luego, a lo largo del proceso de implementación local del programa,
depende del financiamiento que le otorga Nación através de la SSDUyV; debiendo
cumplir con la entrega de los Informes de Avances, de acuerdo al cronograma
previsto65.
Finalmente, los referentes barriales no sólo dependen del Intendente sino también de
los vecinos del barrio, y cumplen el rol de intermediarios entre la población y las
asistentes sociales que los inscriben. No inciden en la toman de decisiones, pero
participan de la convocatoria y de la difusión del Programa66; tienen así, un bajo nivel
de autonomía con respecto a la implementación local del Programa y en relación a los
demás actores.
64 Reconstrucción a partir de las observaciones realizadas en la Secretaria de Desarrollo Humano y
Social, entre mayo y julio de 2010, las cuales estuvieron enmarcadas dentro de las tareas del Taller 3 de
la Licenciatura en Politica Social de la UNGS, permitiendo acceder a espacios restringidos y privilegiados
para las observaciones.
65 Reconstrucción realizada a partir de una entrevista al Director de Obras Públicas de la Secretaría de
Obras Públicas en junio de 2013.
66 Reconstrucción realizada a partir de una entrevista al Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría
de Desarrollo Humano y Social en diciembre del 2012.
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E) Los problemas percibidos:
Recuperando los aportes de Chiara y Di Virgilio (2009), los problemas percibidos por
los actores dan cuenta de la percepción que éstos tienen respecto de la problemática
en cuestión. En esta investigacón, los actores del ámbito nacional perciben como
problemas el déficit habitacional y el desempleo, como se ve expresado en la letra del
Programa67.
El análisis realizado sobre el Convenio de Adhesión al Registro Único de Demanda68,
deja entrever que para el IVBA los problemas se vinculan fundamentalmente con la
escasa información disponible sobre las necesidades y demandas habitacionales de la
población. Esta información resulta para el IVBA indispensable, ya que permite
orientar adecuadamente las políticas públicas que buscan dar respueta al déficit de
viviendas en la provincia.
En el espacio local, la falta de viviendas adecuadas para muchas familias, la carencia
de servicios básicos y la necesidad de obras de infraestructura en los barrios
periféricos de San Miguel son percibidos como temas prioritarios y que requieren de
intervención pública por varios actores:
“…estos proyectos tienen prioridad, hay que terminarlos y hacerlos bien, son
recursos muy importantes los que vamos a dar, pero ademas se trabaja con
otros programas el de Emergencia Habitacional, AHI, Mejor Vivir, tenemos 280
loteos para el PROCREAR, no solo con el Programa Federal.
(Entrevista al Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social. Septiembre de 2012.)
“Ahora estamos trabajando con Emergencia Habitacional, que es de la
Provincia con los municipios, y entrega de materiales…”
(Entrevista al Subsecretario de Desarrollo Local y Hábitat Social de la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social. Septiembre de 2011.)
67 Reglamento Particular 2009 Punto 1.1. Sobre los Objetivos, página 4. Artículo sexto del Convenio
Marco 2003.
68 Resolución de 1998 del IVBA para la Creación del Registro Único de Demanda de la Provincia de
Buenos Aires.
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“La problemática de la vivienda es muy grande, hay tierras privadas muy caras,
y tres mil familias aproximadamente presentan demanda de vivienda, y las
viviendas son 160 primero, después 96 más y otras 100 después en el mismo
Barrio”
(Entrevista a la Directora General de Desarrollo Local y Hábitat Social de la
Secretaria de Desarrollo Humano y Social. Diciembre de2012.)
“Estamos realizando muchos trabajos de pavimentos, mejoras, luminarias en
muchos barrios, lo que favorece a muchos vecinos lo priorizamos, estamos
trabajando mucho…”
(Entrevista al Director de Obras Públicas de la Secretaría de Obras Públicas.
Junio 2013.)
En la misma línea, los referentes barriales identificaron como los principales problemas
la precariedad de las viviendas y la falta de servicios basicos como agua potable,
cloacas y asfaltos.
“Santa Brígida, esta alejado de todo, esta en el fondo de San Miguel, faltan
asfaltos, cuando llueve se inundan algunas calles, hay barro es muy dificil
entrar y salir de ese barrio y de otros tambien. Agua y cloacas falta en casi
todos lados menos en el Centro y barrios cercanos al centro. Estos planes
estan buenos porque es una solucion para algunos, porque son muchos los
que no tienen casa, lastima que no es para todos…”
(Charla informal con un referente barrial durante una observación en la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social. Mayo de 2010.)
Especial enfasis pusieron actores como el Director de Obras Públicas sobre las
dificultades en la coordinación de actividades con Nación para llevar adelante el
Programa. En este sentido, se percibe como problemática la escasa articulacion con
SSDUyV, como así también las demoras en el giro del dinero, que ocurren a pesar
de que la Dirección de Obras cumplé con la presentación de la documentación
respetando el cronograma.
“…nosotros nos apuramos para cumplir, y a veces por la burocracia de Nación,
no de nosotros, tardan en girar la plata y se atrasa más todo. Pero nosotros
cumplimos con el cronograma…”
(Entrevista al Director de Obras Públicas de la Secrretaria de Obras Públicas.
Junio de 2013).
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El déficit habitacional y la precariedad de las viviendas fueron identificadas como
problemáticas prioritarias por el conjunto de los actores entrevistados. No obstante, la
pertenencia de los actores a diferentes ámbitos de actuación puso de relieve algunas
otras preocupaciones. En particular, las dificultades en la coordinación
interinstitucional y situaciones vinculadas con carencias de infraestructura y servicios
básicos en los barrios fueron destacadas por los actores locales, mientras que otras
cuestiones relacionadas al desempleo fueron enfatizadas por actores nacionales.
Desde la Provincia, tambien resuta imperioso el registro de información sobre la
demanda habitacional para orientar asdecuadamente las políticas.
F) Potenciales alianzas/colaboraciones o potenciales conflictos con otros actores:
Reconocer posibles conflictos y develar potenciales alianzas entre los actores
involucrados en el proceso de implementación de la política, permite distinguir algunos
contrastes y semejanzas entre los intereses de los actores (Chiara y Di Virgilio, 2009).
De acuerdo a los lineamientos que establece el Reglamento del PFCV, la SSDUyV
debe generar vínculos de trabajo tanto con los actores del nivel estadual como con los
del ámbito local para lograr los objetivos que propone el Programa. Pero además, el
Reglamento determina que sólo liciten empresas formales que tengan a sus
trabajadores en regla69, dando lugar a establecimientos de alianzas con la Unión de
Obreros de la Construcción de la República Argentina (UOCRA) y con otros actores
del sector de la construcción desde etapas tempranas del Programa como la
planificación. A su vez, el documento del área Social del IVBA para el Subprograma
de Construccción de Viviendas con Municipios, preveé un cupo del 10% para la UCRA
entre las adjudicaciones de las viviendas del PFCV70.
Los lazos de cooperación entre el IVBA y la Secretaría de Desarrollo Humano y Social
del Municipio de San Miguel surgieron más tarde, durante el proceso de selección de
los beneficiarios. Como consecuencia de la reciprocidad que se estableció entre
69 Artículo sexto del Convenio Marco 2005. Reglamento Particular 2009 Punto 2.1.1.c) generar empleo
formal y movilizar los mercados locales de materiales en comercialización y producción (página7).
70 En el Documento del Área Social del IVBA. Subprograma de Construcción de Viviendas con
Municipios. Barrio Santa Brígida, se señala que el Programa establece distintos porcentajes de cupos
para diferentes sectores de la sociedad entre ellos se encuentran: 3% para ex combatientes, 5% para
discapacitados, 10% para las fuerzas de seguridad y un 10% para la UOCRA (página 1 y 2).
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ambas instituciones, el Municipio obtuvo el sistema de criterios para la elección de las
familias adjudicatarias, mientras que la Provincia sumó información valiosa para utilizar
mejor los recursos de los que dispone para dar respuesta a los problemas
habitacionales71.
Dentro del ámbito municipal, la Directora General de Desarrollo Local y el Coordinador
de Hábitat Habitat Social de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social,
manifestaron relaciones de reciprocidad y de colaboración mutua en las tareas
cotidianas vinculadas con las entrevistas a los potenciales adjudicatarios.
“…si yo tengo que salir a relevamiento con Nación o algo asi, y acá queda solo,
las chicas [se refiere a la Directora General de Desarrollo Local y Hábitat Social
y a sus asistentes]72 me ayudan y atienden a la gente que viene o le dicen que
vengan despues, y viceversa. Es un espacio chico que compartimos con
Desarrollo Local, asi que nos ayudamos, a veces hay mucho movimiento de
gente, vienen todos juntos y hay dias que no viene nadie, asi que cuando
necesito me dan una mano y viceversa…”
(Entrevista al Coordinador de Hábitat Social de la Secretaria de Desarrollo
Humano y Social. Diciembre de 2012)
Por otra parte, en las entrevista surge que la Dirección de Obras Públicas de la
Secretaría de Obras Públicas y la Coordinación de Hábitat Social de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social deberían trabajar articuladamente73, ya de ese modo
estos actores contarían con mayor información y recursos para implementar el
Programa. Sin embargo, algunos informantes comentaron que entre ambas
Secretarías existe poca comunicación; esta escasez de diálogo estaría expresando un
potencial conflicto en las relaciones entre las dos instituciones.
“…quisiéramos contactarnos más con Obras, porque es necesario y no nos
atienden. No sabemos el estado de avance de las Obras, ni nada. Las obras
están frenadas porque falta la infraestructura, cloacas y luminarias, y eso
depende de ellos, no de nosotros…”
71 Según los Vistos y Considerandos de la Resolución de 1998 del IVBA para la Creación del Registro
Único de Demanda de la Provincia de Buenos Aires.
72 Los corchetes fueron agregados por la autora de la Memoria.
73 Reconstrucción realizada a partir de entrevistas al Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social en diciembre de 2012.
45
45
(Entrevista al Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social. Diciembre de 2012)
Las diferentes visiones entre la Dirección de Obras Públicas y la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social sobre el proceso de implementación del PFCV, podrían
estar dando lugar a esa falta de interacción. Para la primera, la implementación del
Programa supone una división de tareas en la cual su equipo es responsable de
elaborar el proyecto y controlar el desarrollo de las obras públicas, mientras que la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social debe ocuparse únicamente de la
distribución de las viviendas. Contrariamente, desde la Coordinación de Hábitat Social,
la implementación del programa requiere necesariamente de un trabajo articulado
entre ambas Secretarías.
“Nosotros nos ocupamos de las obras, de los informes de avances según el
cronograma de Nación, y de lo demás no sabemos nada, de eso se ocupa la
Secretaría de Desarrollo…”
(Entrevista al Director de Obras Públicas de la Secretaría de Obras Públicas.
Junio de 2013.)
“Nos gustaría saber cómo van las obras, porque se demoran, nos gustaría
tener dialogo fluido con Obras, yo les mando mail no los contestan. Solo nos
llaman si necesitan algo ellos. Un día me llaman desde la Secretaría de Obras
para avisarme que había una persona que se iba a encargar de estar en
contacto con nosotros y nunca me contesto ningún mail, lo llamo no responde,
así que no sé qué hace esa persona al final.”
(Entrevista al Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social. Diciembre 2012.)
A su vez, al interior de la propia Secretaría de Desarrollo Humano y Social, entre el
Coordinador de Hábitat Social y el equipo de Trabajo Social los criterios de trabajo no
siempre son coincidentes. Sin embargo, de acuerdo a las entrevistas, los referentes
barriales son aliados de las trabajadoras sociales, ya que ellos conocen el territorio y a
los vecinos, que son encuestados y visitados por ellas.
“No comparto criterios con las trabajadoras sociales, que a veces no quieren
anotar a la gente. Yo pienso que hay que anotarlos igual, aunque sea una
pareja sola o con un solo hijo o una familia muy numerosa, porque ellas
piensan que si es solo una pareja no, que sea una familia con hijos que pueda
pagar la casa, y que no sean muchos porque la casa es chica y no se puede
46
46
agrandar, pero igual para mi hay que anotarlos y después se ve, si se les da la
casa o no, pero hay que anotarlos y así se quedan tranquilos y después se ve.
Y ellas no, no los quieren anotar…”
(Entrevista al Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social. Diciembre de 2012.)
Esta situación, sin embargo, no implica un conflicto real. Más bien, da cuenta del
intercambio de opiniones dentro de un marco de articulación y coordinación de tareas
entre ambos. De esta manera, el conflicto potencial que se presenta entre estos
actores puede encauzarse y alcanzar consensos que terminan fortaleciendo la
dinámica de trabajo en equipo y al proceso mismo de la implementación. Durante el
proceso de implementación es inevitable que aparezcan conflictos, porque el mismo
es un proceso constructivo, no lineal y es atravesado por los conflictos que lo van
construyendo como tal (Chiara y Di Virgilio, 2009). El conflicto en sí mismo es
constitutivo del proceso de implementación, el modo en cómo se desenvuelve, como
se encauza y como se resuelve dará forma a la implementación local.
Cuadro 7: Principales actores de la puesta en marcha del PFCV en San Miguel 2008-
2012
Actores Ámbito
de
actuación
Roles y
funciones
Intereses Nivel de
autonomía
Problemas
percibidos
Potenciales
alianzas/colaboraciones
o potenciales conflictos
con otros actores
Subsecretaría
de Desarrollo
Urbano y
Vivienda de
Nación
(SSDUyV)74
Nacional Auditar y
controlar
Financiar el
programa al
100%
Aprobar el
proyecto
Disminuir el
déficit
habitacional
Reactivar la
economía
Mejorar
calidad de
vida
Capacidad
de veto
Déficit
habitacional
Desempleo
Alianzas:
Provincia y Municipio
UOCRA
Industria de la
Construcción
Instituto de la
Vivienda de
Provincial Control al
municipio
Profundizar el
Registro de
Autonomía
restringida
Falta de
información para
Alianzas:
74 Los datos para describir en la matriz a este actor partieron del análisis del Reglamento del PFCV y del
Convenio de Adhesión al Programa (Fuente: www.vivienda.gov.ar) y de las entrevistas realizadas a los
actores del ámbito local.
47
47
la Provincia
de Buenos
Aires
(IVBA)75
Corroborar
veracidad de
las DD.JJ.
Procesar
datos
obtenidos por
el municipio
Adjudicar
viviendas
según lista
elaborada por
el municipio
Capacitar
Instrumentar
cuotas de
recupero
Demanda
Único y
Permanente
Obtener
información
para mejorar
la asignación
de recursos
orientar políticas
Coordinador de Hábitat
Social Trabajadoras
Sociales
Poder
Ejecutivo del
Municipio de
San Miguel
(el
Intendente)
Local
Municipal
Firma
convenio
Licitación de
la obra
Elaborar lista
de
beneficiarios
para otorgar
las viviendas
Disminuir la
demanda de
viviendas
Acumular
recursos de
poder
Mayor
nivel de
autonomía
Déficit
habitacional
Falta de servicios
en los barrios
(*)
Dirección de
Obras
Públicas de la
Secretaría de
Obras
Públicas del
Municipio de
San Miguel
Local
Municipal
Elaboración
de proyectos
Control de las
obras
Informes de
avances
Distribuir
eficientemente
recursos
Autonomía
restringida
Déficit
habitacional
Falta de servicios
en los barrios
Escasa de
coordinación
entre áreas y
jurisdicciones
Potenciales conflictos:
Secretaría de
Desarrollo Humano y
Social
Subsecretario Local Bajar Articular los Autonomía Déficit (*)
75 Los datos para describir en la matriz a este actor partieron del análisis del Reglamento del PFCV, del
Convenio de Adhesión al Programa, del Convenio de Adhesión al Registro Único y Permanente, del
Convenio de Cogestión de Recupero y de las entrevistas.
48
48
de Desarrollo
Local y
Hábitat Social
de la
Secretaría de
Desarrollo
Humano y
Social del
Municipio de
San Miguel
municipal directrices
desde el
Secretaría
Delegar
tareas
Interlocutor
programas de
Habitat
desplegados
en el Municpio
restringida habitacional
Falta de servicios
en los barrios
Director
General de
Desarrollo
Local y
Hábitat Social
de la
Secretaría de
Desarrollo
Humano y
Social del
Municipio de
San Miguel
Local
municipal
Bajar
directrices
desde el
Secretaría
Delegar
tareas
Interlocutora
Articular los
programas de
Habitat
desplegados
en el Municpio
Autonomía
restringida
Déficit
habitacional
Falta de servicios
en los barrios
Colaboración:
Coordinador de Hábitat
Coordinador
de Hábitat
Social de la
Secretaría de
Desarrollo
Humano y
Social del
Municipio de
San Miguel
Local
Municipal
Selección de
adjudicatarios
para distintos
programas
habitacionales
Articular los
programas de
Habitat
desplegados
en el Municpio
Disminuir
déficit
habitacional
Fortalecer su
puesto de
trabajo
Diferenciarse
de prácticas
clientelares
Autonomía
restringida
Déficit
habitacional
Falta de servicios
en los barrios
Falta de
coordinación
entre áreas
Potenciales conflictos:
Secretaría de Obras
Trabajadoras sociales
Alianzas: IVBA
Colaboración: Directora
General de Desarrollo
Local y Hábitat Social
Equipo de
trabajadoras
sociales de la
Secretaría
deDesarrollo
Humano y
Local
Municipal
Armar lista de
beneficiarios
Visitar a las
familias.
Clasificar a
Diferenciarse
de prácticas
clientelares
Distribuir bien
los recursos
Autonomía
restringida
Déficit
habitacional
Falta de servicios
en los barrios
Potenciales conflictos:
Coordinador de Hábitat
Social
Alianzas:
Referentes barriales
49
49
Social del
Municipio de
San Miguel
las familias.
Referentes
barriales
Local Convocatoria
Difusión del
programa
Acumular
poder de
convocatoria y
lealtad
Menor
nivel de
autonomía
Déficit
habitacional
Falta de servicios
en los barrios
Falta de ayuda y
compromiso
Alianzas:
Trabajadoras sociales
(*) Esta variable no pudo ser reconstruida a partir del material de las entrevistas ni de las observaciones.
Elaboración propia en base al trabajo de campo y al relevamiento de las fuentes secundarias.
V.3. El desarrollo de las capacidades institucionales en el nivel local.
El análisis de las capacidades institucionales desplegadas por la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social y por la Secretaría de Obras Públicas durante el proceso
de puesta en marcha del PFCV en San Miguel, recupera tres de las dimensiones
contempladas en el concepto de capacidades institucionales de Tobelem (1993)76: las
relaciones interinstitucionales, los recursos humanos y físicos, y la política de personal
y las capacidades individuales. Esta selección se realizó considerando que son
dimensiones factibles de ser reconstruidas a través del trabajo de campo realizado y
del análisis de fuentes secundarias, y que permiten recuperar elementos interesantes
para dar cuenta de la capacidad institucional desplegada en la puesta en marcha del
PFCV en San Miguel.
El análisis estuvo focalizado en las instituciones municipales, ya que en esta
investigación interesó –fundamentalmente- reconstruir el desarrollo de las
capacidades puestas en juego en el proceso local de la implementación del PFCV.
A) Las Relaciones Interinstitucionales:
Las relaciones interinstitucionales refieren a aquellas interacciones que mantienen
entre sí las instituciones involucradas en el proceso de gestión de una política. En
76 Recordemos que el concepto de cpacidad institucional propuesto por Tolem (1993), presenta cinco
dimenciones: 1) las reglas de juego, 2) las relaciones interinstitucionales, 3) la organización interna de los
distintos agentes y la asignación de funciones, 4) los recursos físicos y humanos y 5) la política de
personal y las capacidades individuales. Ver apartado III.1.
50
50
algunos casos, estas relaciones pueden ser competitivas, mientras que en otros los
vínculos que se establecen pueden implicar lazos de cooperación. Al mismo tiempo,
las interaciones pueden ser formales o informales, y su frecuencia puede también
variar (Tobelem, 1993).
El gráfico que se presenta a continuación, busca ilustrar –fundamentalemente- las
relaciones que establecieron estas dos Secretarías municipales con las demás
instituciones que participaron en la puesta en marcha del PFCV en el partido de San
Miguel. La reconstucción, recoge las relaciones interinstitucionales que tuvieron lugar
durante el año 2012, y fue realizada a partir de entrevistas a funcionarios locales y al
relevamiento de fuentes secundarias.
Gráfico 3: Relaciones interinstitucionales en la puesta en marcha del PFCV. Municipio
de San Miguel, año 2012.
Fuente: Elaboración propia en base a trabajo de campo y relevamiento de fuentes
secundarias.
Como se puede observar en el gráfico 3, las interacciones que se establecieron entre
la Secretaría de Obras Públicas y la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda
(SSDUyV) de Nación estan establecidas formalmente desde el Reglamento Particular
51
51
2009, son más bien asimetricas77 y suceden de manera periódica. Una vez al mes, la
Secretaría de Obras Públicas envía a la SSDUyV los informes que muestran el avance
de las obras exigidos desde el Reglamento según el Cronograma, esperando recibir a
cambio el giro del dinero pautado para la empresa constructora.
Por otro lado, son frecuentes y de colaboración78 los vínculos que se establecieron
entre la Secretaría de Desarrollo Humano y Social y la Provincia de Buenos Aires –a
través de su Instituto de Vivienda Provincial (IVBA)-; estos lazos se formalizaron
durante el proceso de selección de los adjudicatarios. La Secretaría de Desarrollo
Humano y Social envía los datos de las familias postulante al Registro Único de
Demanda de la Provincia -al menos dos veces al año79. En contraparte, el IVBA brinda
capacitacion al personal la Secretaría para la elaboración de los listados de
adjudicatarios.
“…desde el Instituto de la Provincia nos ayudaron, nos facilitaron el Programa
para la computadora, nos capacitaron para cargar los datos y se armó el
Registro Único de la Provincia que nos sirve para otorgar puntaje a los
postulantes (…) se les envía la información de la familia, de todos los mayores
de 18 años para que lo crucen con ARBA para ver si es cierto lo que la gente
dice…”
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social. Septiembre de 2012)
“De provincia nos piden el Informe de Demanda de Vivienda, que ya les
mandamos nosotros…”
(Entrevista al Coordinador Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social. Diciembre de 2012.)
Contrariamente, las interacciones entre las dos Secretarías municipales son
ocasionales e informales. Según lo recogido en las entrevistas, la comunicación entre
ambas es poco fluída y se realiza básicamente vía telefónica o vía mail. Además, la
77 Es asimétrica porque hay una relación de poder de tipo vertical. Hay desigualdad en cuanto a
obligaciones, una las partes debe obedecer y cumplir, mientras que la otra controla y verifica.
78 Son de colaboración porque existe una relación de ida y vuelta entre las instituciones; las dos partes
se reconocen como iguales y trabajan en conjunto.
79 De acuerdo a lo requerido en el Informe de Demanda de Vivienda en el Partido de San Miguel. Año
2012.
52
52
relación de estas dos instituciones parecen estar más cerca de la division de tareas y
de la competencia en la implementación del Programa, que de la búsqueda de la
articulación y la colaboración entre los sus equipos de trabajo.
“…de eso se ocupa Desarrollo Social, nosotros de eso no sabemos nada,
nosotros nos ocupamos del control de las obras y de la elaboración de los
informes de avances, de las obras de infraestructura, y de todo eso. La parte
de los beneficiarios para las viviendas es de Desarrollo Social…”.
(Entrevista al Director de Obras Públicas de la Secretaría de Obras Públicas.
Junio del 2013)
“Nosotros no sabemos como estan las obras, lo que si sabemos es que estan
un poco atrasadas, nosotras estamos preparando las listas, encuestando y
haciendo las visitas como nos pide la Provincia y eI intendente…”
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social. Septiembre de 2012.)
“Esta frenado por la red de cloacas, se piensa en hacer una planta de
tratamiento solo para el Barrio faltan los espacios verdes, las luminarias (…)
todo eso sale de Obras, por eso esta frenado…”
(Entrevista a la Directora General de Desarrollo Local y Hábitat Social de la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social. Diciembre de 2012).
Sin embargo, para algunos funcionarios de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social, la necesidad de contacto y la articulación con la Secretaría de Obras Públicas
no es tan desestimable, al menos para poder contar con más información acerca del
avance de las obras y planificar las tareas:
“Las obras están paradas porque eso depende de Obras, y no sabemos
porque, ni cuándo se van a terminar, nosotros trabajamos con la gente para
que cuando estén listas las casas, ya este la lista de adjudicatarios para enviar
a Provincia, nos gustaría saber más sobre lo que hacen los de Obras, porque la
gente pregunta y para cuando y no sabemos qué decir…”
(Entrevista al Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social. Diciembre de 2012).
Ambas Secretarías mantienen, a su vez, relaciones asimétricas con el Poder
Ejecutivo del Municipio (el Intendente), de manera formal y frecuente. Trabajan de
acuerdo a lo solicitado por el intendente, acatando sus desiciones.
53
53
“Todo queda a criterio del municipio, podemos modificar los requesitos para el
programa, lo que Intendente decida. Nos pidieron que preparemos la lista de
adjudicatarios para enviar a Provincia, pero el Intendente tiene la última
palabra, nosotras preparamos la lista y después al final se hará lo que él
quiera”
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social. Septiembre de 2012.)
B) Los Recursos Humanos y Físicos:
Esta dimensión refiere a los recursos físicos y humanos que involucran las
instituciones, dando cuenta de la cantidad y origen de los mismos. Asimismo, remite a
los mecanismos a través de los cuales han sido obtenido los recursos y a los modos
en que posteriormente son asignados (Tobelem, 1993).
Recordemos que Nación financia el cien por ciento de los gastos supeditados a la
construcción de las viviendas del PFCV80, y que estos fondos son transferidos
directamente desde Nación –a través de la SubSecretaría de Desarrollo Urbano y
Vivienda- a la empresa constructora a medida que avanzan las obras. Sin embargo, de
acuerdo al material recogido en el trabajo de campo, los demás costos económicos
vinculados con el proceso de implementación local de Programa fueron asumidos por
el propio Municipio. Por ejemplo, el financiamiento de los recursos humanos de los
equipos técnicos de la Secretaría de Desarrrollo Humano y Social y de la Secretaría
de Obras Públicas que fueron puestos a disposición para implementar el PFCV, como
así también los equipamientos y demás recursos físicos.
“…estábamos en un lugar más chiquito y después nos acomodamos acá y
ahora estamos mejor (…), no se difundió el programa ahora, del viejo padrón
se los citó y se los visitó, son dos chicas anotando y cuatro trabajadoras
sociales que hacemos las visitas. El Instituto de Vivienda nos cargó en dos
computadoras el programa de Access para las encuestas y nos capacito para
cargar los datos, colabora con eso pero no con otros recursos…”
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social. Septiembre de 2012)
80 Artículo quinto del Convenio Marco del año 2005.
54
54
Dentro de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social hubo además una reasignación
de recursos humanos a partir del 2012 (cuando la Secretaría se reestructuró) y se
incorporó a un urbanista como Coordinador de Hábitat Social con el equipamiento
necesario para sus funciones81.
“…se incorporó nuevo personal y se espera que entre más gente. Se crea esta
aréa nueva, en realidad se reestructuró toda la Secretaría…”
(Entrevista a la Directora General de Desarrollo Local y Hábitat Social de la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social. Diciembre de 2012.)
Si bien la Secretaría de Obras Públicas no aumentó el personal ni modificó el espacio
físico con la puesta en marcha del PFCV, como si sucedió en la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social, los recursos humanos disponibles vieron incrementadas
sus tareas y sus funciones, teniendo que distribuir eficientemente los mismos recursos
físicos y humanos.
“…nosotros sabemos que aunque es más trabajo, con la misma gente y los
mismos recursos, y tuvimos que ponernos a hacer cosas nuevas, tuvimos que
aprender, pero al contrario de quejarnos, nos gusta…”
(Entrevista al Director de Obras Públicas de la Secretaría de Obras Públicas.
Junio de 2013.)
C) Política de personal y capacidades individuales:
De acuerdo Tobelem (1993), estas variables dan cuenta de la capacidad que presenta
una institución para motivar a su personal y para poner en juego los conocimientos y
las habilidades necesarias para implementar adecuadamente una política o programa,
considerando el grado de conocimiento y el nivel de información que tienen los
recursos humanos.
La re-estructuración de la Secretaría de Desarrollo Humano y Social en el año 2012,
incorporó al equipo de trabajo al Coordinador de Hábitat Social. Su rol aportó una
visión integral sobre la problemática habitacional y nuevas dinámicas para el trabajo
81 Reconstrucción realizada a partir de una entrevista a un funcionario local de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social en diciembre del 2012.
55
55
en equipo82. Durante esta nueva etapa, el personal del Área de Trabajo Social de la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social ha recibido capacitaciones y herramientas
para la elección de los adjudicatarios por parte del IVBA83 -como se ha mencionado-.
Los conocimientos e instrumentos adquiridos por este equipo, sumado a las nuevas
dinámicas de trabajo, han permitido construir otras rutinas organizacionales más
eficientes, que facilitaron el acceso de las familias al PFCV y que permitieron organizar
la información relevada para ser utilizada en futuros planes habitacionales. De esta
manera, mientras que en el período 2008-2011 primó una lógica de desconcierto e
irregularidades en torno al proceso de inscripción y selección de los postulantes, a
partir del 2012 los postulantes llegan a la Secretaría, se los entrevista y se evalúa si
califican como adjudicatarios para el PFCV de acuerdo a los criterios consensuados
por el equipo técnico; aquellas familias que resulten candidatas, son derivadas a las
trabajadoras sociales para ser encuestadas y –posteriormente- visitadas84.
“Yo entrevisto y derivó, sí cumplen con los requisitos para el Federal, los derivó
a trabajo social, ahí los anotan y después los visitan…”
(Entrevista realizada al Coordinador de Hábitat Social de la Secretaría de
Desarrollo Humano y Social. Diciembre de 2012.)
“Se los anota, se hace una encuesta y se los visita y vemos si dicen la verdad
(…).Después nos reunimos, debatimos entre las cuatro trabajadoras sociales,
82 Reconstrucción realizada a partir de las entrevistas realizadas a funcionarios locales de la Secretaría
de Desarrollo Humano y Social en diciembre de 2012.
83 El programa fue planificado desde Nación para proveer sólo algunas líneas orientativas de cómo
seleccionar a los beneficiarios, otorgando prioridades a algunos grupos por sobre otros (Convenio Marco
del año 2003, artículo primero; y Reglamento Particular del año 2009, Punto 1.4, página 7).
El IVBA, a su vez, oferció criterios para la elección de los beneficiarios, dejando espacio para que el
municipio pueda elegir el método de selección o la combinación de varios métodos sugeridos por el
Instituto; el municipio también pueden agregar más criterios y/o requisitos para otorgar prioridades entre
las familias aspirantes (reconstrucción realizada a partir de una entrevista a una trabajadora social de la
Secretaría de Desarrollo Humano y Social en septiembre del 2012; y a partir del análisis del Instrumento
utilizado para la confección de la planilla de relevamiento de datos)
84 Reconstrucción realizada a partir de una entrevista realizada a una trabajadora social de la Secretaría
de Desarrollo Humano y Social en septiembre del 2012 y al Coordinador de Hábitat Social de la misma
Secretaría en diciembre de 2012.
56
56
cada una dice lo que opina, lo compartimos y los calificamos [según alta, media
o baja prioridad]85…”
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo humano y Social.
Septiembre de 2012.)
Por otra parte, la autonomía otorgada desde el Municipio a la Secretaría de Desarrollo
Humano y Social en torno a la selección de beneficiarios, terminó generando un
ámbito de trabajo motivante para el personal. Poder construir indicadores propios para
la selección de las familias, recuperando las habilidades adquiridas en las
capacitaciones pero tambien criterios que ponen en valor la trayectoria profesional en
el territorio, fue muy gratificante y desafiante para el equipo técnico. A su vez, la
elevación de los informes al IVBA con los datos relevados por las trabajadoras
sociales, permitió que su trabajo sea valorado también en otros espacios
institucionales por fuera del Municipio (en la Provincia)86.
“Nosotras armamos el indicador, usamos como guía lo que nos dio la Provincia,
pero en las visitas, con nuestra experiencia, la gente miente mucho para
conseguir algo, así que en las visitas se ve la verdad, y después con nuestro
indicador las calificamos (…) todo queda a criterio del municipio, podemos
modificar, agregar criterios…”
(Entrevista a trabajadora social de la Secretaría de Desarrollo Humano y
Social. Septiembre de 2012.)
En la Secretaría de Obras Públicas, llevar adelante la implementación del PFCV
también significó un aprendizaje y un desafío. Partiendo de conocimientos previos, el
personal tuvo que desarrollar otras rutinas de trabajo y otras competencias para
asumir las nuevas tareas, a la vez que surgieron nuevos problemas por resolver.
Además, implementar el Programa incentivó al equipo para trabajar de manera más
eficiente con los recursos humanos y físicos disponibles.
“Cuando empezamos era todo nuevo, teníamos la lista de documentación a
presentar y el cronograma, y había que empezar a estudiar, significo más
trabajo. Tuvimos que aprender para cumplir con todos los requisitos del
85 Los corchetes fueron agregados por la autora de la Memoria. El método para calificar a las familias ya
fue descripto previamente.
86 Reconstrucción realizada a partir de una entrevista realizada a una trabajadora social de la Secretaría
de Desarrollo Humano y Social en septiembre del 2012.
57
57
Programa. No tenemos los recursos de una empresa así que solos
aprendemos a hacer de todo, trabajando con ganas…”
(Entrevista al Director de Obras Públicas de la Secretaría de Obras Públicas.
Junio de 2013.).
VI. RECAPITULACIONES:
A partir del año 2003 el Estado Nacional comenzó a reorganizar el espacio urbano,
aumentando la inversión de obras de infraestructura y reinstalando la cuestión de la
vivienda en la agenda pública (Del Rio, 2009; Palma Arce y Suarez, 2010). En este
marco, fueron reactivadas nuevas obras con financiación del FONAVI y diseñados
nuevos programas, entre ellos el Programa Federal de Construcción de Vivienda
(PFCV). Este Programa, busca atender a los hogares de bajos recursos que
necesitan una vivienda a través de la financiación con recursos presupuestarios
nacionales.
Este trabajo analizó la puesta en marcha del Programa Federal de Construcción de
Vivienda en San Miguel para el periodo 2008/2012, reconstruyendo cuales fueron los
actores que intervienen en dicho proceso y que capacidades institucionales se
pusieron en juego para llevar adelante su implementación. La memoria presenta una
limitación, al tratarse de un estudio de caso, sus resultados no son generalizables a
otros estudios.
Uno de los hallazgos más interesantes de esta invesitgación, refiere a la
reconfiguración del mapa de actores durante el proceso mismo de la implementación
del PFCV en el ámbito local. Aparecieron distintos actores con nuevas funciones, no
previstos desde la letra del programa. Por ejemplo, algunos referentes barriales, que si
bien no participaron directamente de los procesos de toma de decisiones, se
involucraron informalmente durante la difusión del programa y el proceso de
convocatoria (entre los años 2008 y 2010, principalmente). Otro actor nuevo que cobro
gran relevancia fue el IBVA, quién se encargó de capacitar al personal de la Secretaría
de Desarrollo Humano y Social para la eleccion de las familias beneficiarias,
recibiendo a cambio datos para alimentar al Registro de Demanda Único y
Permanente del IVBA.
58
58
En otros casos, en el proceso mismo de hacer politica, surgieron obras
complementarias a las originalmente previstas por la letra del Programa, que buscaron
generar un impacto que potencie positivamente al Programa.
El déficit habitacional y la precariedad de las viviendas fueron identificadas como
problemáticas prioritarias por el conjunto de los actores que participaron en el
Programa. Sin embargo, la pertenencia a diferentes ámbitos de actuación puso de
relieve algunas otras preocupaciones. En particular, las limitaciones en la coordinación
interinstitucional y las problemáticas vinculadas con el déficit de servicios e
infraestructura en los barrios fueron señalados por los actores locales, mientras que
otros asuntos concernientes al desempleo y a la reactivación económica fueron
destacados por actores nacionales. Desde la Provincia, se enfatizó en cambio la
necesidad de información sobre la demanda habitacional para orientar
adecuadamente las políticas públicas.
Más allá de un interés compartido en arribar a soluciones habitacionales, otros
intereses fueron acompañando el desempeño de los actores en la implementación
local del programa. El intendente, al igual que los referentes barriales, posiblemente
hayan buscado también acumular distintos “recursos de poder”, mientras que el
Coordinador de Hábitat haya buscado fortalecer su reciente puesto de trabajo. Para
los actores más jerárquicos de la Secretaria de Desarrollo Humano y Social, la
principal búsqueda estuvo, en cambio, puesta en articular el PFCV con otros
programas de hábitat desplegados en el Municipio bajo su responsabilidad. Por su
parte, las trabajadoras sociales, junto al Coordinador de Hábitat, pretendieron –
explicitamente- trabajar eficientemente, alejándose de todo tipo de prácticas
clientelares durante el desarrollo de sus tareas. En línea con este objetivo, el Director
de Obras Públicas destacó abiertamente el interés por lograr una distribución eficiente
de los recursos físicos y humanos disponibles en su Secretaría para llevar adelante las
actividades que le fueron asignadas.
La implementación del Programa, también dió lugar al desarrollo de alianzas y de
relaciones de colaboración entre algunos actores. Por ejemplo, entre la Subsecretaría
de Desarrollo Urbano y Vivienda (SSDUyV) del Ministerio de Planificaciòn Federal de
Nación y la Unión de Obreros de la Construcción de la República Argentina (UOCRA),
como así también los lazos que surgieron entre el Instituto de Vivienda de la
Porovincia de Buenos Aires (IVBA) y las trabajadoras sociales de la Secretaria de
Desarrollo Humano y Social. Sin embargo, tensiones y portenciales conflictos
marcaron el vínculo que se estableció entre algunos actores en el proceso de
59
59
implementación local del Programa; como referencia se puede señalar que quienes
debían trabajar articuladamente no lo lograron, obstaculizando las dinamicas de
trabajo propias de la implementación del Programa.
Por otra parte, durante la puesta en marcha del PFCV, el municipio logró construir
distintas capacidades institucionales, además de las existentes. En la Secretaría de
Obras Públicas, es observable que la implementacion del PFCV incentivó el desarrollo
de capacidades institucionales: partiendo de sus conocimientos previos, el personal
debió llevar adelante nuevas tareas y resolver inesperados desafios. En la Secretaria
de Desarrollo Social y Humano, por su parte, se adquirieron nuevas herramientas
profesionales a la vez que se elaboraron nuevas rutinas organizacionales durante la
selección de los beneficiarios, dando lugar a procesos adaptativos propios de la micro
implementación. El municipio además adaptó parte de sus estructuras administrativas
abocadas a la problemática al Programa, creando la Coordinación de Hábitat Social y
fortaleciendo la relación con Instituciones de Nación y Provincia (como el IVBA,
principalmente).
Por último, se puede señalar que la intervención social que supuso la implementación
del Programa, ha respondido a tensiones específicas del nivel local, en las que se
construyen y reconstruyen las políticas. La implementación del PFCV en San Miguel
atravesó procesos de idas y vueltas hasta que logro adaptarse al Programa, y a su vez
éste fue modificado y transformado por las particularidaes locales. Las estrategias
que cada municipio toma frente a los desafíos y las nuevas responsabilidades de llevar
adelante la implementación de políticas sociales, dan lugar a un proceso llamado
“autonomización de espacios de gestión local” Este concepto da cuenta de las
estrategias locales para dar respuesta a las nuevas responsabilidades que asumen los
gobiernos locales al implementar políticas como el PFCV, y cerrar la brecha existente
entre las nuevas responsabilidades asumidas y los problemas de la capacidad
institucional (Chiara, 2004; Chiara, Di Virgilio, Medina, Miragla, 2008).
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VII. BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA:
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www.obraspúblicas.gov.ar
www.msm.gov.ar
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www.ungs.edu.ar
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VIII. ANEXOS:
Cuadro 8 Distribución de los hogares de tenencia de la vivienda. San Miguel,
diciembre 2007
Régimen de tenencia San Miguel
Propietario de vivienda y terreno 79.2%
Propietario de vivienda solamente 1.4%
Inquilino 15.3%
Ocupante 0.0%
Otra situación 4.2%
Fuente: Encuesta Proyecto PICT, ICO-UNGS, 2007
Foto 1: Viviendas en construcción en el Barrio Santa Brígida. San Miguel.
Fuente: Coordinación de Hábitat Social del Municipio de San Miguel.
Foto 2: Vista desde el aire del terreno y de las viviendas en el Barrio Santa Brígida.
San Miguel.
Fuente: Coordinación de Hábitat Social del Municipio de San Miguel.
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Organigrama del Municipio (las áreas intervinientes en el PFCV se encuentran
resaltadas)
Intendencia Gabinete
Secretaría de Gobierno
Secretaría de Coordinación de Políticas Territoriales
Secretaría de Seguridad y Control de Ordenamiento Urbano
Secretaría de Economía y Hacienda
Secretaría de Salud
Secretaría de Obras
o Subsecretaría de Servicios Públicos
o Subsecretaría de Obras Públicas
Dirección de Obras Públicas
Secretaría de Desarrollo Humano y Social
o Subsecretaría de Desarrollo Local y Hábitat Social
Dirección General de Desarrollo Local y Hábitat Social
Coordinación de Hábitat Social
Fuente: www.msm.gov.ar (Fecha de consulta: 30 julio de 2013)