la protección social en centroamérica: avances y …icefi.org/sites/default/files/ana_sojo.pdf ·...
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Ana Sojo
Exposición en seminario “Centroamérica 2021: próspera, sostenible y democrática. Elementos para alcanzar un pacto fiscal
exitoso” organizado por ICEFI, Ciudad de Guatemala, abril 2014
La protección social en Centroamérica:
avances y desafíos
Los vectores de la redistribución
En Europa, en el siglo XX, el siglo de la redistribución, en
algunos decenios las desigualdades se redujeron de manera
espectacular …
“tres grandes reformas fueron el vector de este
basculamiento: el establecimiento del impuesto progresivo
sobre la renta; la aplicación de mecanismos de
aseguramiento que protegen a los individuos contra los
riesgos de la existencia; la instauración de procedimientos
de representación y de regulación colectiva del trabajo que
conducen a una notable mejora de la condición
asalariada”.
Pierre Rosanvallon (2011, La société des égaux, p. 227, traducción propia)
“El Estado de bienestar puede ser visto como un contrato de seguro que se
contrae voluntariamente entre individuos adversos al riesgo tras el velo de
ignorancia, en los términos de Rawls… Desde este punto de vista no solo el
seguro social definido en términos estrechos es una forma de aseguramiento,
también lo son los beneficios universales y la asistencia social”
Nicholas Barr
Dinámica de las fuentes del bienestar
Políticas macro (fiscal, cambiaria, comercial, etc.) y estabilidad macroeconómica
Choques externos
INFRAESTRUCTURA SOCIAL BASICA
SISTEMAS DE PROTECCION SOCIAL
RENDIMIENTOS
EDUCACION, CAPACITACION
Y AFINES PUBLICAS
Pensiones y otras Transferencias
monetarias
Aseguramiento solidario
y servicios salud
Mercados laborales
Programas ad-hoc
temporales ante shocks
VIVIENDA SOCIAL
Estructura económica,
crecimiento y desempeño económico, incentivos
Financiamiento de la política social: contributivo/ no contributivo;
solidario/individualista; impuestos generales. efectos redistributivos
Decisiones políticas, transformaciones socioeconómicas,
dinámicas demográficas
y familiares
Aseguramiento con selección de riesgos,
gastos de bolsillo, inversión privada
en bienestar
RENDIMIENTOS
EDUCACION, SALUD PENSIONES ETC.
PRIVADAS
Subsidios públicos cruzados a sistemas privados, reaseguro
Arquitectura protección social (combinaciones público privadas;
financiamiento/aseguramiento/ prestación)
Fuente: Elaboración propia
PTC’s: (analíticamente
sobre- dimensionados)
Protección de “nuevos riesgos”:
cuidado
Afiliación a salud y pensiones de los
asalariados: vistazo regional
• Aunque ciertamente en diversas magnitudes y desde muy diversos puntos
de partida, cabe destacar positivamente que la cobertura de la protección
social en salud y pensiones de los asalariados ha crecido en los últimos
años. Pero es muy preocupante que en algunos países la cobertura siga
siendo extremadamente baja.
• Se registran fuertes brechas de acceso según ingreso y niveles educativos,
aunque con ciertas tendencias a la disminución, sobre todo en salud.
• Como promedio para 16 países de la región, las diferencias por género
favorecen a las mujeres asalariadas en ambos puntos del tiempo, y las
mejorías en el acceso en ambos terrenos las han beneficiado
proporcionalmente más.
• Con excepción de un país, la afiliación a salud entre los asalariados es
mayor que a pensiones.
• Las notables diferencias de afiliación a pensiones conforme a la inserción
laboral de los asalariados expresan diferencias de la calidad del empleo.
Afiliación a salud y pensiones de los no
asalariados: vistazo regional
• En los 15 países en que la afiliación a salud de los no asalariados pudo
analizarse, resalta su enorme desventaja respecto de los asalariados; la
situación más favorable se da en Chile, Colombia, Costa Rica y Uruguay.
Pero aún dentro de ese marco global de claro perjuicio, la afiliación de los
no asalariados ha crecido en los últimos años, excepto en los países más
rezagados del espectro. Los saltos más grandes se muestran en Colombia
y Perú.
• En el grupo de países en que pudo medirse la afiliación a pensiones de los
no asalariados se evidencia que es claramente excluyente y peor para las
mujeres; aún así, como tendencia se muestran incrementos de esta
cobertura. Las desventajas de las mujeres en pensiones son mayores que
en salud.
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2013, en prensa
17 países: afiliación a pensiones, asalariados
15+, en %
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36 3841
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2002 2011
LA AFILIACIÓN A SISTEMAS DE PENSIONES DE LOS ASALARIADOS AUMENTO EN 9 PUNTOS PORCENTUALES DESDE 2002. EN CONTRASTE, LA DE LOS NO ASALARIADOS LO HIZO SOLO EN 3 PUNTOS, INCREMENTANDOSE LAS BRECHAS, QUE SE
MUESTRAN PARA 2011
AMÉRICA LATINA (18 PAÍSES): AFILIACIÓN A SISTEMAS DE PENSIONES ENTRE ASALARIADOS Y NO ASALARIADOS DE 15 AÑOS Y MÁS, ALREDEDOR DE 2011
(En porcentajes)
Fuente: Panorama Social 2013(CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Asalariados: promedio simple de 16 países; No asalariados: promedio simple de 11 países. Los promedios excluyen los países que no cuentan
con información para alrededor de 2002 y de 2011 a la vez.
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Asalariados No asalariados
16 PAISES LA: % ADULTOS DE 65 y+ QUE RECIBE PENSIONES Y
MONTOS EVIDENCIA GRAN HETEROGENEIDAD
6 16 16 17 17 21 24 25 26 33 46 64 84 85 86 91 42 0
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% pensionados Pensiones femeninas ($) Pensiones masculinas ($)
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2013
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2013, en prensa
17 países: afiliación a pensiones, asalariados
y no asalariados 15+, ca. 2011, en %
32 34 35 38 39 41
47 50
57 63 65
69 73 75 76
82 85
55.4
2 1 1 1 3 1
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Asalariados No asalariados
Determinantes de la afiliación a
pensiones
• El sector informal, el trabajo a tiempo parcial, el ser trabajador por cuenta
propia o del servicio doméstico tienen asociaciones significativas con la menor
probabilidad de afiliación.
• Los trabajadores de la construcción, el comercio y la agricultura tienen una
probabilidad de afiliación significativamente menor que la de los trabajadores
industriales; en varios países centroamericanos, también el sector servicios
muestra un efecto negativo.
• La probabilidad de afiliación es considerablemente menor para el grupo etario
más joven (15-29) en relación con los trabajadores de 45 años y más en casi
todos los países. Para los trabajadores de edad intermedia (30-44) se detecta
un patrón similar, pero de menor magnitud y que no es significativo en algunos
países.
• La asociación entre probabilidad de afiliación y nivel educativo resulta
significativa en casi todos los países, pero hay diferencias entre los países en
términos de la magnitud y significación de los efectos por tramo educativo
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2013, en prensa
16 países: afiliación a salud, asalariados 15+,
en %
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2002 2011
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2013
36 37 40
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Asalariados No asalariados
16 países AL: la afiliación a sistemas de salud de los asalariados de 15 años y más
aumento en 12 puntos porcentuales desde 2002. La de los no asalariados, en 13.5
puntos, disminuyendo un poco las brechas, que se ilustran ca. 2011 (en porcentajes)
a/ Asalariados: promedio simple de 16 países; No asalariados: promedio simple de 13 países. Los promedios excluyen los países que
no cuentan con información para alrededor de 2002 y de 2011 a la vez.
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2013, en prensa
16 países: afiliación a salud, asalariados 15+, en %,
por quintiles de ingreso extremos, ca. 2011
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Fuente: CEPAL, Panorama Social 2013, en prensa
Aporte relativo de las dimensiones a la pobreza,
16 países, ca. 2011, en %
Fuente: CEPAL, Panorama Social 2013, en prensa
18 países: aumento coyuntural de la pobreza
como efecto gastos de bolsillo en salud, en %
3.5 3.7 4.2 4.55.9 6.1 6.4
7.7 8.5 8.7
13.8 14.316.3 16.6 16.6
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Aumento porcentual de la pobreza
Retos para avanzar en protección social
• Para avanzar hacia la universalidad de la protección social y de sus beneficios se
han encarado y se encaran obstáculos tales como la restricción de recursos, la
complejidad para establecer pactos sociales sobre su prioridad, y dificultades
instrumentales para su ejecución
• Debe nivelarse el campo de juego en el ámbito productivo que por décadas ha
agudizado la fuerte heterogeneidad en la estructura productiva. De no corregirse -al
menos parcialmente- esa heterogeneidad, es difícil que las políticas sociales puedan
contribuir a generar un modelo social más inclusivo.
• Para avanzar, debe repensarse la dinámica del mercado laboral subyacente, ya que
el desarrollo histórico de la protección social se vincula con la legislación laboral y de
las regulaciones de las condiciones de trabajo y de los despidos, de las
negociaciones colectivas, de las políticas de capacitación y educación, y de las
capacidades de supervisión del cumplimiento de las normativas
• Debe impugnarse la fragmentación y la segmentación de la protección social: el
gran desafío es replantearla en el marco de una solidaridad integral, en que se
combinen mecanismos contributivos y no contributivos
Entre otros aspectos, buscar mecanismos
contributivos más incluyentes
• En Colombia, fortalecer mecanismos de afiliación de trabajadores no
formales. También en países con muy baja protección social como
Guatemala, Honduras y Nicaragua, las encuestas de hogares
evidencian capacidad contributiva de algunos hogares que debe ser
considerada (caso de hogares receptores de remesas)
• Ruptura de los techos contributivos y uso de financiamiento fiscal
• El sistema contributivo no tiene que estar asociado al estatus laboral de
las personas y los pobres pueden contribuir con esquemas familiares y
tasas diferenciales fijas según su nivel de ingresos
• Tipificar cuáles son las barreras de acceso fundamentales a la
protección social
• Se está impugnando la dicotomía de las formas de financiamiento: la
fuente no determina la morfología de la protección, la asignación de
recursos y sus mecanismos, ni la especificación de coberturas
Fuente: Gómez Sabaini y Morán, CEPAL 2013
Ingresos tributarios países, como % PIB (incluyen contribuciones a pensiones)
Fuente: Gómez Sabaini y Morán, CEPAL, 2013
Peso diverso de contribuciones a pensiones
El cuidado como ¨framing¨ de políticas de
protección social
• Dar un salto en el desarrollo de las destrezas y capacidades infantiles mediante intervenciones tempranas que son críticas para el desarrollo cognitivo, y que pueden disminuir las desigualdades sociales;
• Velar por el bienestar de las personas adultas mayores vulnerables y dependientes y de las personas con discapacidad, mediante una gama de intervenciones que provean cuidado y promuevan su actividad y autonomía y actúen contra su aislamiento social;
• Potenciar las opciones vitales de los familiares a cargo del cuidado;
• Estrechar las brechas de oportunidades entre mujeres y hombres; contribuir a ampliar las posibilidades de empleo de las mujeres, y con ello a generar externalidades positivas para la creación de empleo y la capacidad productiva;
• Disminuir la pobreza y la vulnerabilidad de los hogares a caer en la pobreza, al incrementar la capacidad de las mujeres de menores ingresos para buscar trabajo de mejor calidad;
• Coadyuvar a lograr un rejuvenecimiento de la población que refleje el libre ejercicio del derecho a la maternidad y la paternidad de las personas, al allanar los obstáculos que impiden conciliar la vida familiar y laboral, y que sea favorable para la sociedad;
• Favorecer la sustentabilidad del financiamiento de la protección social.
(Sojo, 2011)
Fundamento social de apoyo a la ampliación y
profundización de la PS
• La fragmentación está determinada por condicionantes políticos
entronizados en los propios sistemas de protección social, no es
exógena (por ej. que surja eminentemente del mercado laboral)
• Los sectores sociales desprotegidos en nuestra región son muy
amplios
• La maduración de algunas reformas han mostrado ya sus
aspectos negativos
• Están ocurriendo de hecho cambios en sistemas muy diversos
• La vulnerabilidad social (que es diferente a la pobreza) es un
elemento aglutinador de la búsqueda de alianzas sociales
favorables a este cambio, dado que muchas reformas han
erodado la mancomunación del riesgo
• La necesidad de incrementar prestaciones de calidad y
relevancia
Fuente: Sojo (2014) elaboración propia
Tensiones discursivas sobre PS en la región
Prestaciones para los pobres limitadas, esenciales, básicas,
seleccionadas, pisos/techos. Mercantilización PS para no
pobres
• Contrapartida:
impugnación del
financiamiento
contributivo
•Banco Mundial:
aseguramiento contributivo
para todos por encima de
dónde se trabaje (R, R, W)
que abarque a los informales
• Levy, financiamiento con IVA con
compensaciones, convergencia prestaciones
• BID: pensión universal sin generar
sistemas paralelos, fomento empleo formal,
relevan impuestos indirectos (B, M y P)
• BM: incentivos inclusión informales al
contributivo
Coberturas universales no predeterminadas, con gradualidad
ampliación diversa
Recursos fiscales, con
impuestos progresivos o
indirectos
Recursos contributivos
• Focalización como dispositivo
antiuniversalista: pobres
• Social risk management
• Universalismo básico / universalismo básico
no contributivo: pisos de protección
• Piso básico de protección social
• CEPAL: universalidad,
solidaridad, eficiencia ,
regulación. Combinación
integral recursos c y nc
• OIT/OMS: Piso PS cuyas
escaleras interdependientes
no generen más
fragmentación
• Pluralismo institucional
Las dicotomías analíticas no reflejan la complejidad de la
PS en la región
Alta cobertura y calidad (vertical, horizontal, montos),
mancomunación solidaria de riesgos
Baja cobertura y calidad (vertical, horizontal, montos),
individualización riesgos
Recursos
fiscales
Recursos
contributivos
EQUIDAD:
arquitectura sistemas
fragmentación/estratificación
segmentación/convergencia
no depende directamente de la
fuente de recursos c/nc .
Determinantes son la
progresividad del
financiamiento, asignación
recursos, especificación
beneficios calidad
prestaciones, eficiencia y
eficacia, regulación
combinaciones público-
privadas
protección jurídica
derechos
Baja estratificación y segmentación,
alta convergencia beneficios
Alta estratificación y segmentación,
baja convergencia beneficios
Fuente: Sojo (2014) elaboración propia