la protecciÓn penal del territorio y el urbanismo

LA PROTECCIÓN PENAL DEL TERRITORIO Y EL URBANISMO

LA PROTECCIÓN PENAL DEL TERRITORIO Y EL URBANISMO

José Antonio MArtínez rodríguezAbogAdo y doctor en derecho

2015

PRÓLOGO DE

Prof. Dr. Juan Antonio Martos Núñez

© octubre 2015 José Antonio MArtínez rodríguez

© octubre 2015 BOSCHEDITOR

Librería Bosch, S.L. http://www.jmboscheditor.com http://www.libreriabosch.com e-mail: [email protected]

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diseño portada y maquetación: cristina Payà ([email protected])

Printed in Spain – impreso en españa

No te puedo olvidar, jamás podré olvidarte. Y aunque disfruté brevemente de tus abrazos, aún el tiempo me devuelve tu añorada presencia. Por eso, los pocos años que me regalaste, te los devuelvo con los miles de instantes que pienso en ti. Y hoy, con estas letras, como tributo a tu memoria, te doy la vida.

Te quiero Papá, siempre te querré.

Quiero mostrar mi enorme agradecimiento al Profesor Doctor don Juan Antonio Martos Núñez, por haber aceptado ser mi director de Tesis Doctoral, pues sin su dedicación, constancia, ideas y consejos no hubiese sido posible la elaboración de este proyecto de investigación académica.

Agradecer al Profesor de la Universidad de Sevilla, Doctor h.c. mult. Miguel Polaino Navarrete, por haber presidido el Tribunal de mi Tesis Doctoral, y por las muchas horas que ha dedicado desinteresadamente en su despacho para enriquecer esta obra jurídica, asimismo también dar las gracias por sus críticas constructivas a los otros miembros del Tribunal; al Catedrático de la Universidad de Granada, don Miguel Olmedo Cardenete; al Catedrático también de la Universidad de Granada, don Lorenzo Morillas Cueva; al Catedrático de la Universidad de Murcia, don Jaime Miguel Peris Riera y a la profesora Doctora de la Universidad de Sevilla, doña Carmen Requejo Conde.

Abreviaturas ...................................................................................... 17Prólogo .............................................................................................. 19

CAPÍTULO I

Introducción histórica y Derecho comparado .................................... 21I. Introducción ............................................................................... 21II. Reseña legislativa de los delitos sobre la ordenación del territorio

y el urbanismo ............................................................................ 27III. Los delitos urbanísticos en el Derecho comparado ..................... 50

1. Sistema francés. ................................................................ 512. El modelo de Alemania. ................................................... 553. El modelo italiano ............................................................ 58

IV. Evolución histórica de la protección del suelo ............................ 61V. Protección de la ordenación del territorio en la Unión Europea . 65

CAPÍTULO II

Naturaleza del bien jurídico protegido .............................................. 71I. El bien jurídico protegido ......................................................... 71

1. Delimitación ................................................................... 712. El bien jurídico suelo desde una perspectiva natural, cul-

tural y urbanística ........................................................... 763. Función social del bien jurídico protegido ........................ 824. Los bienes jurídicamente protegidos en los delitos contra

la ordenación del territorio y el urbanismo ....................... 875. Excurso: el bien jurídico protegido en la prevaricación ur-

banística ......................................................................... 93II. El territorio como valor social y ambiental ................................ 97

11

Índice

La protección penal del territorio y el urbanismo José Antonio Martínez Rodríguez 12

1. La ordenación del territorio como valor social .................. 972. La ordenación del territorio como valor ambiental ........... 98

CAPÍTULO III

El tipo básico del artículo 319.2 del Código penal ............................ 101I. Introducción ............................................................................ 101II. Delitos cometidos sobre el suelo no urbanizable ........................ 102

1. Concepto de suelo no urbanizable ................................... 1022. Utilización del suelo rural ................................................ 1053. El derecho a edificar en suelo rural .................................. 1084. Edificaciones de utilidad pública e interés social en suelo

rural ............................................................................... 1095. La prohibición de las parcelaciones urbanísticas en suelo

rural ............................................................................... 1126. Parcelaciones ilegales consolidadas................................... 117

III. Conducta típica del art. 319.2 del CP........................................ 1181. Cuestiones previas .......................................................... 1182. La conducta típica de construcción .................................. 1233. La conducta típica de edificación ..................................... 1274. Conducta típica de urbanización ..................................... 130

IV. Sujetos de los delitos contra el territorio y el urbanismo ............. 1331. Sujeto activo ................................................................... 133

a) Promotor .............................................................. 146b) Constructor ........................................................... 148c) Director de obra .................................................... 150

2. Sujeto pasivo ................................................................... 152V. Elementos objetivos del tipo básico ........................................... 154

1. Planteamiento ................................................................... 1542. Concepto de no autorizable .............................................. 1563. La licencia municipal o autorización de obra .................... 1584. La caducidad de la licencia urbanística ............................. 1665. Licencia urbanística y el silencio positivo ......................... 1686. Defecto de licencia ............................................................ 171

Índice 13

7. La construcción defectuosa amparada en licencia legal ..... 1728. Las leyes penales en blanco en los delitos urbanísticos ...... 1739. La retroactividad del planeamiento urbanístico y el tipo

legal ................................................................................ 184VI. Elementos subjetivos del tipo legal ............................................ 188

1. El dolo en los delitos contra el territorio y el urbanismo .. 1882. Clases de dolo apreciables en la realización del tipo .......... 190

VII. Elementos negativos del delito .................................................. 1921. Estado de necesidad y justificación de la conducta típica .. 1922. Ejercicio legítimo de un derecho, oficio o cargo ................ 1973. Cumplimiento de un deber ............................................... 1994. Consentimiento relevante ................................................. 2015. El error de tipo en los delitos contra el territorio y el urba-

nismo ................................................................................ 2036. El error de prohibición en el ámbito de los delitos del art.

319.2 del CP .................................................................. 210VIII. Circunstancias modificativas de la responsabilidad criminal ....... 217IX. Iter criminis .............................................................................. 220

1. Consumación .................................................................. 220a) La consumación en los delitos del art. 319 del CP .. 222b) Doctrina jurisprudencial sobre la consumación del

delito .................................................................... 2272. La tentativa .................................................................... 229

a) Actos preparatorios ............................................... 232b) La tentativa en los delitos contra el territorio y el

urbanismo ............................................................. 233X. Autoría y participación ............................................................. 239

1. Autoría.............................................................................. 239a) Autor único ............................................................. 240b) Coautoría ................................................................ 242c) Autor inductor ........................................................ 249d) Auxiliador necesario................................................ 252

2. Participación ..................................................................... 2563. Complicidad ................................................................... 258


CAPÍTULO IV

El tipo agravado del artículo 319.1 del Código penal ....................... 263I. Introducción ............................................................................ 263II. Lugares que tengan reconocido su valor paisajistico, ecológico,

artístico, histórico o cultural, o hayan sido considerados de espe-cial protección .......................................................................... 2651. Lugares que tengan legal o administrativamente recono-

cido su valor paisajístico, ecológico, artístico, histórico o cultural ........................................................................... 268

2. Suelo rural de especial protección .................................... 275III. Suelos destinados a viales y zonas verdes como objeto material .. 280

1. Modo de integración de los viales y zonas verdes en el demanio público ............................................................. 286

2. Vial como suelo protegido ............................................... 2883. Zona verde ..................................................................... 2924. Zona verde como suelo protegido .................................... 296

IV. Bienes de dominio público ........................................................ 299

CAPÍTULO V

La demolición de la obra y la reposición a su estado originario de la realidad física alterada ...................................................................... 307I. Introducción ............................................................................ 307II. Demolición de la obra y arbitrio judicial .................................... 314

1. La demolición como consecuencia jurídica ...................... 3242. El principio de proporcionalidad en la medida de demoli-

ción ................................................................................ 3253. Doctrina jurisprudencial sobre la demolición y la reposi-

ción ................................................................................ 327III. Restauración penal de la legalidad urbanística ........................... 340IV. La reposición a su estado originario de la realidad física altera-

da ......................................................................................... 342V. Tercero de buena fe ante la demolición y la responsabilidad civil 346VI. El comiso como consecuencia del delito .................................... 353

Índice 15

1. El comiso en el art. 319.3 del Código Penal ..................... 3572. El comiso ante la imposibilidad de demoler ..................... 3593. El comiso y la ganancia ................................................... 3604. Destino de los bienes confiscados .................................... 363

CAPÍTULO VI

La responsabilidad penal de las personas jurídicas en los delitos contra el territorio y el urbanismo ..................................................... 365I. Cuestiones generales ................................................................. 365II. Regulación positiva................................................................... 370

1. Requisitos para la imputación a las personas físicas en el contexto de las personas jurídicas ..................................... 372

2. Requisitos para la imputación a las personas jurídicas ....... 3743. Delitos cometidos por empleados o subordinados de las

personas jurídicas ............................................................ 3764. Atenuación de la responsabilidad penal ............................ 3805. La responsabilidad civil derivada del delito ...................... 3816. La extinción de la responsabilidad penal .......................... 3827. Consecuencias jurídicas del delito .................................... 3848. Personas jurídicas excluidas del ámbito de la responsabili-

dad penal ........................................................................ 388

CAPÍTULO VII

Concurso de leyes y concurso de delitos contra el territorio y el urbanismo ......................................................................................... 391I. Introducción ............................................................................ 391II. Concurso de leyes penales sobre el territorio y urbanismo .......... 393III. Concurso de infracciones penales .............................................. 404

1. Concurso ideal ................................................................ 4052. Concurso medial de delito ............................................... 4103. Concurso real de delito ................................................... 4144. Delito continuado ........................................................... 418


CAPÍTULO VIII

El principio “non bis in idem” y la prejudicialidad penal en los deli-tos contra el territorio y el urbanismo ............................................... 423I. Cuestiones previas .................................................................... 423II. Fundamentos del non bis in idem ............................................... 431

1. El principio non bis in idem en la jurisprudencia constitu-cional .............................................................................. 434

2. El principio non bis in idem y las relaciones de sujeción especial ........................................................................... 437

III. El principio non bis in idem en los delitos contra el territorio y el urbanismo ................................................................................ 442

IV. Las incidencias procesales y la prejudicialidad penal .................. 451

Conclusiones .................................................................................... 461Excurso: la demolición del hotel El Algarrobico ................................ 469Bibliografía ........................................................................................ 475Anexo jurisprudencial ....................................................................... 503

Sentencias del Tribunal Constitucional ...................................... 503Sentencias del Tribunal Supremo ............................................... 504Sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia .................... 509Sentencias de las Audiencias Provinciales ............................... 509

AAP Auto de la Audiencia Provincial BOE Boletín Oficial del EstadoCC Código CivilCCAA Comunidades AutónomasCE Constitución EspañolaCGPJ Consejo General del Poder JudicialCP Código PenalEM Exposición de MotivosFGE Fiscalía General del EstadoLECr Ley de Enjuiciamiento Criminal LOE Ley de Ordenación de la Edificación, de 5 de noviembre de

1999LOUA Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanísti-

ca de AndalucíaLRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de

las Administraciones Públicas y del Procedimiento Admi-nistrativo Común

LRSV Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones

PANCP Propuesta de Anteproyecto de Nuevo Código PenalPGOU Plan General de Ordenación UrbanaPHE Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Es-

pañol

17

Abreviaturas


PLOCP Proyecto de Ley Orgánica del Código PenalRD Real DecretoRGU Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto, por el que se

aprueba el Reglamento de Gestión Urbanística para el de-sarrollo y aplicación de la Ley sobre régimen del Suelo y Ordenación Urbana

SAP Sentencia de la Audiencia ProvincialSTC Sentencia del Tribunal Constitucional StGB Código Penal AlemánSTS Sentencia del Tribunal SupremoSTSJ Sentencia Tribunal Superior de JusticiaTRLS Texto Refundido de la Ley del SueloUE Unión Europea

19

Prólogo

Constituye un honor académico y una gran satisfacción personal, pro-logar la obra del Doctor D. José Antonio Martínez Rodríguez, a quien co-nocí como alumno de los Cursos de Doctorado impartidos en la Facultad de Derecho de la Universidad de Sevilla y cuya seriedad y nobleza me causaron grata impresión.

Desde el primer momento que me solicitó la dirección académica de este magnífico trabajo, pude comprobar la laboriosidad, sencillez, conoci-miento y curiosidad científica de José Antonio acerca de estos «Delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo». Su vocación científica ha sido tan fuerte y sincera que ha sabido adaptar su concepción profesional, desarro-llada mediante el funcionariado y la práctica de la Abogacía, a la visión aca-démica, dogmática, legislativa y jurisprudencial, enriquecida con el dominio, acreditado en las páginas de esta obra, de la «técnica investigadora»; a saber: texto y cita a pie de página, bibliografía actualizada por donde transita la me-jor doctrina juridicopenal y administrativa que se ha «ocupado y preocupado» por el estudio de la protección penal de este novedoso bien jurídico colectivo, denominado «ordenación del territorio y el urbanismo».

A todo lo anterior hay que añadir y valorar, muy positivamente, como lo hizo el Tribunal calificador, una ingente y selecta cita y comentarios de la doctrina jurisprudencial, tanto de las Audiencias Provinciales como la emana-da del Tribunal Supremo, Tribunales Superiores de Justicia y Tribunal Cons-titucional que se han pronunciado sobre las cuestiones debatidas y resueltas en el libro; a saber: el bien jurídico protegido; el tipo básico del art. 319.2 CP; el tipo agravado del art. 319.1 CP; la problemática de la demolición de la obra ilegal; la criminalidad de las empresas por los delitos cometidos contra la ordenación del territorio y el urbanismo, etc. Por tanto, el lector tiene en sus manos una aportación científica de calidad realizada por un penalista que se ha ganado, por méritos propios, un espacio entre los cultivadores e inves-tigadores de nuestra disciplina científica, a base de tesón, constancia, estudio,


conocimiento y superación de una vida orientada, por vocación, al cultivo de la ciencia jurídicopenal.

En el capítulo de agradecimientos, quiero dejar constancia de mi gra-titud al nuevo Doctor por haber confiado en mí para una tarea delicada so-bre un tipo penal complejo, a caballo entre el Derecho Penal y el Derecho Administrativo, como se demuestra con el llamado «Derecho Urbanístico»; especialmente quiero agradecer al Tribunal (mis estimados colegas, D. Mi-guel Polaino Navarrete; D. Lorenzo Morillas Cuevas; D. Miguel Olmedo Cardenete; D. Jaime Peris Riera y Dña. Carmen Requejo Conde), sus acer-tadas observaciones que han sido tenidas en cuenta en esta publicación y sus elogiosos comentarios sobre este trabajo que mereció la máxima calificación «Sobresaliente por unanimidad», justa recompensa al esfuerzo, la honradez, la capacidad de trabajo y el acierto demostrado por D. José Antonio Martínez Rodríguez, a quien felicito y deseo toda suerte de venturas en su vida acadé-mica, profesional y personal.

En Sevilla, a 25 de Septiembre de 2015

Prof. Dr. Juan Antonio Martos NúñezPROFESOR TITULAR DE DERECHO PENAL

DE LA UNIVERSIDAD DE SEVILLA

CAPÍTULO I

21

Introducción histórica y Derecho comparado

I. INTRODUCCIÓN

Una de las consecuencias de los negocios urbanísticos es el gran bene-ficio que obtienen los agentes intervinientes (constructores, promotores, etc.), derivando con el lucro obtenido un aumento del crecimiento económico, del empleo y el bienestar de la población, dado que la actividad económica de sector de la construcción contribuye a que se origine un aumento del produc-to interior bruto, disminuyendo con ello la tasa de desempleo y consiguiente-mente que la población goce de un incremento del nivel de vida.

Desde hace aproximadamente tres décadas, los negocios urbanísticos, que comprenden la promoción del suelo, las urbanizaciones, edificaciones, así como las compraventas de los inmuebles, se han convertido, tanto en nuestro país como en todos los países desarrollados en una de las principales fuentes de ingresos nacionales.

La libertad de empresa ha de nutrir al urbanismo, de la misma manera que a cualquier otro sector económico, aunque las actividades urbanísticas presentan características especiales que justifican una amplia intervención pública, puesto que el libre juego de la oferta y la demanda en un mercado competitivo acusan grandes dificultades para desenvolverse en relación con el urbanismo, dada la presencia de un elemento limitado, como es el suelo, que determina situaciones y comportamientos de tipo monopolístico.

El gran lucro comercial obtenido por la excesiva oferta existente da ori-gen a la especulación por los agentes inmobiliarios, práctica abusiva prohibida por el art. 47 de la Constitución Española. Como norma general estos espe-culadores no son los propietarios del suelo, sino intermediarios que buscan la obtención de pingües beneficios aprovechando la privilegiada oferta del suelo.


Tales violaciones provocadas por el liberalismo urbanístico apoyadas por los ideólogos de la liberación, que se manifiestan con el argumento de la libertad de empresa, traen como consecuencia la destrucción del derecho fundamental de las libertades individuales de las personas y el deterioro de la vida social.

Las prácticas especulativas sobre el suelo y las aberraciones urbanísticas que vulneraban las disposiciones normativas administrativas eran objeto de regulación por el derecho administrativo sancionador, pero debido al fracaso1 de los recursos represivos de la Administración, fue necesario la introducción ex novo en el Código Penal de 1995 de un Capitulo autónomo que criminali-zara ciertas conductas que atentasen a la ordenación del territorio2.

La inclusión en el Código Penal de 1995 de un espacio autónomo e independiente de los delitos sobre la ordenación del territorio, fue un reflejo claro de la evolución de las concepciones dominantes de la comunidad y un modelo preeminente de la expansión del Derecho penal3, pues con anteriori-dad a la incriminación de los delitos urbanísticos en el actual CP estos ilícitos eran infracciones sancionadas por el Derecho administrativo4.

Los delitos urbanísticos contra la ordenación del territorio y el urbanis-mo son tipos penales novedosos, pues los Códigos Penales tradicionales no

1 Vid. SÁNCHEZ ROBERT, María José, «El delito urbanístico. Articulo 319 del Código Penal español», Editorial Dykinson, Madrid 2014, pág. 103.

2 Prueba de esta ineficacia de la administración para prevenir estos atentados al bien jurídico protegido del suelo, la tenemos en el Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, núm. 512, sesión de 6 de junio de 1995, donde se calificó de disparatado el desarrollo de nuestras ciudades, poniéndose de manifiesto la ineficacia demostrada por parte de la Administración para contener los graves abusos urbanísticos.

3 Vid. BOLDOVA PASAMAR, Miguel Ángel, «Los delitos urbanísticos», Editorial Ate-lier, Barcelona, 2007, pág. 21.

4 En la Exposición de Motivos se justificaba la introducción en el Código Penal de los delitos contra la ordenación del territorio, como la antinomia existente entre el prin-cipio de intervención mínima y las crecientes necesidades de tutela en una sociedad cada vez más compleja.

Existe algún sector de la doctrina urbanística que apoya la idea de que, con la aplica-ción del principio de intervención mínima del Derecho penal, deberían quedar fuera del orden punitivo los ataques mínimos al bien jurídico protegido, con reserva a la jurisdicción administrativa de las vulneraciones de estos tipos de violaciones, dejando al ámbito regulativo del Derecho penal los tipos delictivos de mayor gravedad.

INTRODUCCIÓN HISTÓRICA Y DERECHO COMPARADO 23

incriminaban estos ilícitos, aunque ya existían antecedentes en los proyectos de los años 1980 y 1990. La opción de regular las conductas más graves por el Derecho Penal nace por la idea de frenar las intolerables infracciones a la normativa urbanística existente, y por la creencia del legislador de que el reforzamiento jurídico con la sanción penal configuraría una vía idónea para mitigar o reducir las infracciones al bien jurídico del suelo.

Quedan fuera del ámbito penal aquellas conductas contrarias a las nor-mas urbanísticas que no revistan la gravedad típica exigida y que no afecten a ninguno de aquellos espacios de especial valor que protege el art. 319.1 del Código Penal5.

Debido a que estos tipos penales están configurados en normas pena-les en blanco, será necesario acudir a otras ramas del Ordenamiento jurídico con el objeto de poder comprender la aplicación de la norma penal, pues ésta deberá tener presente además de la Ley del Suelo 8/2007, de 28 de mayo, que es supletoria, también las normativa que regula el urbanismo en las Comuni-dades Autónomas.

Para de la Cuesta Arzamendi6, el territorio se encuentra intensa-mente sometido a una regulación de carácter administrativo, que establece las clases de suelo, sus usos, etc., delimitando los comportamiento lícitos de los ilícitos y hasta previendo graves sanciones para sus infractores. En un campo fuertemente normatizado como éste, grande es el riesgo de utilización del Derecho penal como instrumento de refuerzo de aquella legislación sectorial, previniendo y sancionando sus incumplimientos más graves. Sin perjuicio de la importancia de la legislación administrativa en materia urbanística y de ordenación del territorio, lo anterior supone olvidar el verdadero sentido y

5 Un sector de la doctrina urbanística considera que no era necesaria la penalización de las conductas infractoras del urbanismo, pues la ley administrativa es muy extensa, y además el Código Penal siempre se ha ocupado de regular los delitos de estafa, apropiación indebida, malversación, prevaricación y otras figuras delictivas que bien podrían ser de aplicación a los que infringieran con la gravedad necesaria las infrac-ciones urbanísticas, sin necesidad de que se proteja por el Derecho Penal los bienes jurídicos urbanísticos.

6 DE LA CUESTA ARZAMENDI, José Luis, «Delitos relativos a la ordenación del te-rritorio en el nuevo Código Penal de 1995», Actualidad Penal, 1998, Ref. XVI, pág. 309, Tomo 1, Editorial LA LEY.


función del Derecho penal. Al Derecho penal no le corresponde reaccionar frente a cualquier ilegalidad, incluso si ésta es muy grave.

Para Tirado Estrada7, la indisciplina generalizada, más que por insu-ficiencias de remedios, se ha debido fundamentalmente a la indolencia y to-lerancia de la Administración a la hora de su puesta en práctica y aplicación, cuando no a un cierto ambiente de cesión de los organismos competentes a las presiones generadas en el ámbito inmobiliario, procedente o participadas en las más de las ocasiones por intereses especulativos, aderezado todo ello con un afán desmesurado de lucro en unos y de captación de fondos para las arcas públicas en otros, cuando no emponzoñado por un ambiente patente de corrupción.

El suelo es un bien escaso y limitado que no puede autogenerarse, sino todo lo contrario, y de no ponerse límites a estos atentados y violaciones se corre el riesgo de que este bien preciado se aminore y se degrade. Por ello es necesario que por parte del Estado se dicten leyes que eviten estos ataques y ordenen el territorio, con el objetivo de garantizar los derechos individuales y colectivos de la comunidad afectada.

El Estado, a la hora de efectuar la ordenación del territorio, debe de tener en cuenta el desarrollo económico y social, y también tener en conside-ración las generaciones futuras y que el desarrollo urbanístico se efectué de manera respetuosa con los intereses generales o supremos de la colectividad.

El ritmo de crecimiento de las construcciones ilegales es extraordina-rio, sin que haya una defensa de lo público: como dice Vercher Noguera8, se construye a lo loco y, si bien se ha superado el desacompasado desarrollis-mo, sigue existiendo un elevado grado de crecimiento irracional con secuelas de deshumanización y desarraigo.

La práctica generalizada de primar el interés particular de los especu-ladores hace que el suelo se encarezca frenéticamente de una manera despro-

7 TIRADO ESTRADA, Jesús, «Delitos contra la ordenación del territorio: Aspectos ge-nerales. Problemática práctica derivada de la relación Administración-Jurisdicción, De-recho Penal y Derecho Administrativo», Estudios Jurídicos, Ministerio Fiscal, Madrid, 1998.

8 VERCHER NOGUERA, Antonio, «La delincuencia urbanística», Editorial Colex, S.A., Madrid, pág. 27.


porcionada, limitándose con ello la posibilidad de que innumerables personas puedan disfrutar de una vivienda digna, siendo acertada la inclusión de las aberraciones más graves al bien escaso del suelo como figura delictiva. De la misma opinión es Román García9, cuando afirma que las nuevas tipifica-ciones responden a una especie de clamor popular contra la corrupción en sus distintas manifestaciones10.

En opinión de Cobo del Rosal11, la decisión del legislador de inter-venir penalmente en este concreto ámbito delictivo responde a la existencia de problemas técnicos-jurídicos y, sobre todo, la presencia de aspectos rela-cionados con la moral colectiva y la solidez de las estructuras administrativas en materia de política urbanística.

Existe un sector doctrinal que sitúa a estos tipos de delitos en el ámbito socio-económico, dado que las actividades de construcción y edificación son de contenido económico, aunque es verdad que también tienen contenido social dada la función pública que es la ordenación del territorio, que debido a su dimensión pública y social, sea la causa de tipificarlos como conducta delictiva.

A pesar de la incriminación en el Código Penal de 1995 de los atenta-dos más graves llevados contra la ordenación del territorio, no se ha alcanza-do a frenar ni atajar los casos de corrupción llevados en España en los últi-mos años, ocasionando además una construcción desenfrenada, permitiendo desmanes urbanísticos que originan en multitud de ocasiones gravísimos impactos ambientales y sociales. Todo ello ha propiciado que por el urbanis-mo salvaje y corrupto más grave los responsables hayan acabado privados de libertad, y que en muchos supuestos se incluyan a altos cargos políticos y del Estado, propiciando con ello una desconfianza en el electorado y permitiendo a la sociedad tomar conciencia de la gravedad del fenómeno de corrupción urbanística.

9 ROMÁN GARCÍA, Fernando, «Derecho Penal Administrativo», Plaza Edición, Ma-drid, 2005, pág. 25.

10 De la propia Exposición de Motivos del vigente Código Penal se interpreta que estos delitos son parte de una necesidad de creciente tutela en una sociedad cada vez más compleja, que da acogida a nuevas formas de delincuencia.

11 COBO DEL ROSAL, Manuel, «Compendio de Derecho Penal español», Parte Especial, Marcial Pons, Madrid, 2000, pág. 584.


Ante la gravedad de los delitos urbanísticos que origina una corrupción sin paliativos, el legislador ha efectuado una importante reforma al Código Penal por la Ley Orgánica 5/2010, que entró en vigor el 23 de diciembre de 2010, afectando a los delitos sobre la ordenación del territorio, incluidos den-tro del Capítulo I del Título XVI del Libro Segundo, que a partir de la refor-ma pasará a llamarse «Delitos sobre la ordenación del territorio y el urbanismo». La Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 5/2010 afirma que se incluye «el urbanismo como objeto de tutela», dado que en la realidad el bien jurídico protegido desde la entrada en vigor del Código Penal, ha sido el urbanismo más que la propia ordenación del territorio.

Dicha reforma tuvo como novedades, entre otras, el reconocimiento de la responsabilidad penal de las empresas promotoras o constructoras que giran en el tráfico jurídico con personalidad jurídica, la ampliación de las con-ductas típicas del delito y el endurecimiento de las penas cuando se trata de delitos de prevaricación urbanística, con el objetivo primordial enfrentarse de manera contundente al problema del incumplimiento de la legalidad urba-nística, en especial en suelo no urbanizable, así como complementar el efecto disuasorio que suponen las elevadas sanciones implícitas en los expedientes sancionadores correspondientes.

Como señala Rey Huidobro12, la Ley Orgánica 5/2010, de 22 de ju-nio, ha implicado una profunda modificación de la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre del Código Penal, motivada por diversos factores. En primer lugar, por las obligaciones internacionales contraídas, especialmente en el ámbito de la armonización jurídica europea, que exigen adaptaciones de nuestras normas penales; en segundo lugar, por la necesidad de corregir algunas carencias o desviaciones que la experiencia aplicativa del Código ha ido poniendo en evidencia; finalmente, por la cambiante realidad social que determina el surgimiento de nuevas cuestiones que han de ser abordadas. Todo ello sin olvidar que los numerosos y en ocasiones acelerados cambios introducidos en la arquitectura original del texto de 1995 ha producido algu-nos efectos de distorsión o incongruencia necesitados de corrección.

12 REY HUIDOBRO, Luis Fernando, «La reforma del Código Penal por Ley Orgánica 5/2010, de 22 de junio, en materia de drogas», Revista Aranzadi Doctrinal núm. 8/2010, Madrid, 2010.


II. RESEÑA LEGISLATIVA DE LOS DELITOS SOBRE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO Y EL URBANISMO

Antes del Código Penal de 1995 existieron algunos precedentes, pues con anterioridad a su promulgación en los proyectos que le precedieron se previeron tipos de delitos urbanísticos. Desde los años 1980 la ciudadanía fue tomando conciencia de los problemas que afectaban a la colectividad, reconociendo bienes difusos, entre los que se ubicaba el Medio Ambiente y dentro del mismo el urbanismo y los valores inherentes al suelo, aire, agua, fauna y flora.

Nuestra Carta Magna protege estos bienes en su art. 45, cuando dispo-ne: «1. Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. Los po-deres públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos natura-les, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.3. Para quienes violen lo dispuesto en el apartado anterior, en los términos que la Ley fije se establecerán sanciones penales o, en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado».

El legislador de 1983, tomando en conciencia el mandato constitucio-nal, introdujo el art. 347 bis del Código Penal13. Pero dentro de este artículo

13 «Será castigado con la pena de arresto mayor y multa de 175.000 a 5.000.000 pese-tas el que, contraviniendo las Leyes o Reglamentos protectores del medio ambiente, provocare o realizare directamente o indirectamente emisiones o vertidos de cualquier clase, en la atmósfera, el suelo o las aguas terrestres o marítimas, que pongan en peligro grave la salud de las personas o puedan perjudicar gravemente las condiciones de la vida animal, bosques, espacios naturales o plantaciones útiles. Se impondrán la pena superior en grado si la industria funcionara clandestinamente, sin haber obtenido la preceptiva autorización o aprobación administrativa de sus instalaciones, o se hubiere desobedecido las órdenes expresas de la autoridad administrativa de corrección o sus-pensión de la actividad contaminante, o se hubiere aportado información falsa sobre los aspectos ambientales de la misma o se hubiere obstaculizado la actividad inspectora de la Administración. También se impondrá la pena superior en grado si los actos anterior-mente descritos originaren un riesgo de deterioro irreversible o catastrófico. En todos los casos previstos en este artículo podrá acordársele la clausura temporal o definitiva


no se protegió el bien jurídico de la ordenación del territorio, a pesar de que se incluyó en la Propuesta de Anteproyecto del Nuevo Código Penal de 1983, agrupado en el Titulo XIII del Libro II, bajo la rúbrica «Ordenación del Te-rritorio y Medio Ambiente», que a su vez se divide en dos Capítulos diferentes, el primero denominado «De los delitos sobre la ordenación del territorio», y el segundo «Delitos contra los recursos naturales»14.

Para Garcias Planas15, siendo la ordenación del territorio un bien protegido constitucionalmente, contenido el art. 47 de la Constitución espa-ñola, sin embargo este precepto no exige que se proteja penalmente tal bien jurídico, como se hace con el patrimonio histórico y el medio ambiente, con-cretamente en sus artículos 45 y 46. En el caso de la ordenación del territorio el poder constituyente deja abierta la cuestión y es el legislador el que ha de decidir si cabe o no proteger penalmente, el bien jurídico-constitucional del urbanismo territorial en el marco de una política criminal adecuada.

De la Cuesta Arzamendi16 es partidario de que los delitos contra la ordenación del territorio se integren en el Código Penal como bienes jurídicos autónomos, porque en el ámbito penal hay que mostrarse muy celoso de las fun-ciones de garantía formal que representan los Códigos como forma legislativa.

No ha sido hasta el Código Penal de 1995 cuando se ha incardinado el urbanismo como singular bien jurídico protegido17, siendo el Proyecto de

del establecimiento, pudiendo el Tribunal proponer a la Administración que disponga la intervención de la empresa para salvaguardar los derechos de los trabajadores».

14 En la Propuesta de la Ley Orgánica del Código Penal de 1980, se incluyó a los delitos urbanísticos como bien jurídico protegido dentro de los ilícitos «contra el orden socio-económico». La doctrina dudaba o discutía sobre si el derecho penal, como «última ratio» era un instrumento adecuado para garantizar la ordenación del territorio, pues entendían que el Derecho Administrativo era el mejor instrumento jurídico, dado que ese Orden Jurisdiccional dispone de medidas preventivas y represivas a través de la potestad sancionadora.

15 GARCIAS PLANAS, Gabriel, «El delito urbanístico (Delitos relativos a la ordenación del territorio)», Editorial Tirant lo Blanch, Valencia 1997, pág. 61.

16 DE LA CUESTA ARZAMENDI, José Luís, «Protección penal de la ordenación del territorio y del medio ambiente, Documentación jurídica del Ministerio de Justicia, Vo-lumen 2, enero-diciembre de 1993, pág. 119.

17 Las infracciones urbanísticas se regulan en el Reglamento de Disciplina Urbanística, Decreto 2187/1978 de 23 de junio en desarrollo de la Ley del Suelo 1346/1976, y en


Ley Orgánica del Código Penal de 1980 el primero en que se intentó regular penalmente los delitos contra la ordenación del territorio, incardinándose en el Capítulo X, «De los delitos contra el orden socio-económico»18.

la actualidad por el Real Decreto 2/2008 de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo.

18 La Exposición de Motivos del Proyecto justificaba la inclusión, porque la reclamaba la sociedad, dado que en esa época existían graves problemas derivados de la ordena-ción de suelo y del territorio, debido al descontrol democrático de los Ayuntamientos, toda vez que era la propia sociedad la que sentía un enorme rechazo a la especulación del suelo, pues con la misma se originaban grandes fortunas que repercutían en unos pocos particulares, y no en la plusvalía que correspondía a la ciudadanía. En aquella época la sociedad reclamaba que se procediera a la ejecución de una política real ur-banista que beneficiara a toda la colectividad, que se adoptaran medidas preventivas y la aplicación efectiva de la legislación del suelo, más que la criminalización de las con-ductas ilícitas, entendiéndose que estos ilícitos ya estaban tipificados en los delitos de prevaricación, corrupción, estafas inmobiliarias, etc., dado que todos ellos guardaban relación íntima con las actividades urbanística.

En el Proyecto de la Ley Orgánica de 1980, se regulaba los delitos urbanísticos en los artículos 382 a 385. Art. 382: «Los promotores, empresarios y técnicos-direc-tores de una edificación levantada invadiendo suelo no urbanizable, especialmente protegido, o destinado en el planeamiento a edificaciones para centros públicos, sanitarios, docentes u otros de interés comunitario, serán castigados con las penas de prisión de uno a tres años o multa de doce a veinticuatro meses y, en todo caso, inhabilitación para profesión u oficio por tiempo de seis a diez años. Si el edificio se levantare en suelo destinado a viales, zonas verdes o espacios libre se impondrán las penas en su mitad superior». Art. 383: «Se impondrán las mismas penas establecidas en el artículo anterior, en sus respectivos supuestos, a los promotores, empresarios y técnicos-directores que levantaren edificios excediéndose notorialmente en las alturas o volúmenes autorizados por las ordenanzas y planes de urbanismo o en la licencia que les fuere otorgada». Art. 384: «Los funcionarios facultativos que hubie-ren informado favorablemente proyectos de edificación o la concesión de licencias notoriamente contrarios a las normas urbanísticas vigentes y los miembros del or-ganismo otorgante que hubiere votado su concesión a sabiendas de su ilegalidad, se-rán castigados con pena de prisión de uno a tres años o multa de doce a veinticuatro meses y, en todo caso, con la de inhabilitación especial para el desarrollo de cargos públicos por tiempo de seis a diez años». Art. 385: «Cuando los delitos definidos en los tres artículos precedentes fueren cometidos a través de Sociedades o Empresas, se podrá imponer a éstas la medida de prohibición de realizar la actividad de cons-trucción de edificios por tiempo de uno a tres años. En el caso de reincidencia esa prohibición podrá tener carácter definitivo».


El articulado del Proyecto de Ley Orgánica del Código Penal (PLO-CP) de 1980, preveía diversos supuestos de comportamientos graves19 como delitos urbanísticos20.

En el Proyecto de 1980 se reguló por primera vez la responsabilidad penal de los servidores públicos. Exigiéndose también la responsabilidad a los miembros del organismo competente que a sabiendas de su ilegalidad hubie-re votado a favor de la concesión. Estos delitos graves eran castigados alter-nativamente con las penas de privación de libertad de uno a tres años o multa de doce a veinticuatro meses, que se aplicarían en su mitad superior cuando lo edificado lo hubiese sido en suelo destinado a viales, zonas verdes o espacios libre, y en todo caso, la imposición conjuntamente de la inhabilitación para profesión u oficio, de seis a diez años, así como la inhabilitación especial por el mismo tiempo en los delitos cometidos por funcionarios facultativos.

La doctrina criticó duramente la inclusión de los delitos contra la orde-nación urbanística en el Proyecto de Ley Orgánica del Código Penal de 1980, alegando inseguridad e incerteza jurídica dado el uso reiterado de expresiones ambiguas y principalmente el término «notoriamente», un ejemplo de ello lo tenemos en Rodríguez Ramos21, quien consideraba que «la notoriedad» es

19 a) La actuación de promotores, empresarios y técnicos directores en el levantamiento de una edificación, que invada suelo no urbanizable, suelo que esté especialmente protegido, la edificación en suelo destinado a viales, zonas verdes o espacios libres, así como edificios que excedan la altura o volúmenes en contra de la licencia concedida; b) El informe favorable de un funcionario público facultativo de un proyecto de edi-ficación o la concesión de licencia notoriamente contraria a las normas urbanísticas vigentes o la votación en la concesión a sabiendas de su ilegalidad.

20 En la Exposición de Motivos del PLOCP de 1980, se justificó la introducción de estos delitos en el nuevo Título VIII, dedicado a los «Delitos contra el orden socio-económico». Dicho Título irrumpía en el Libro II del Proyecto, dando así respuesta a determinadas reivindicaciones de política criminal basadas en el denominado cambio social. En concreto, el argumento sostenido para incluir en dicho Título un Capítulo dedicado a los delitos urbanísticos reclamados por la colectividad, en cuanto tenían una importante significación social que incluso trascendía a su contenido económico.

21 RODRÍGUEZ RAMOS, Luis, «La disciplina urbanística, las parcelaciones y el nuevo Código Penal: Actas I y II, Jornadas», op. cit., págs.183-188. Sostiene la necesaria re-dacción alternativa al PLOCP de 1980, redactando cuatro artículos en los que sólo se castigaban penalmente las infracciones urbanísticas más graves en las que además concurrieran dos elementos: el formal, consistente en la infracción de leyes, reglamen-


un elemento netamente valorativo, cuya determinación queda en manos del juez, quien decidirá arbitrariamente en cada caso la concurrencia o no de dicho adverbio22.

La Propuesta de Anteproyecto del Nuevo Código Penal de 1983 in-cluyó en el Titulo XIII, al margen de los delitos socioeconómicos, los delitos relativos a la ordenación del territorio y al medio ambiente23. Concretamente

tos o resoluciones administrativas y el material, o la lesión de los elementos base del urbanismo (paisaje natural, cultural, y calidad de vida), así mismo también consideró el mantenimiento del castigo de la responsabilidad penal del funcionario facultativo. El Grupo Socialista en la enmienda núm. 620, solicitó la inclusión en el art. 382 como objeto de protección los lugares de considerable valor paisajístico, histórico y cultural, además también consideraron oportuno incluir en el art. 383 la adicción «parcelaciones que contravengan gravemente lo establecido por las normas urbanísticas». Pero a pesar de todas estas enmiendas al PLOCP de 1980, dicho Proyecto no prosperó debido a la victoria del Partido Socialista Obrero Español en la Elecciones Generales de 1982.

22 También un sector de la doctrina puso de manifiesto que las conductas penales que se incluyeron en el PLOCP 1980 coincidía muchas de ellas con las infracciones ad-ministrativas, no pudiéndose a veces precisar la diferencia entre el ilícito penal y el administrativo, dada la existencia de tipos penales que eran idénticos a los que se pre-ceptuaban en el Reglamento de Disciplina Urbanística, regulado en el Real Decreto 2187/1978 de 23 de junio.

23 En la Propuesta se incardinaron estos delitos en los artículos 307 a 309, con el siguien-te sentido literal. Art. 307: «1. Los promotores, empresarios, técnicos o directores de obras que, actuando sin licencia, dañaren gravemente los intereses protegidos por el ordenamiento urbanístico levantando alguna construcción en suelo inedificable o destinado por el planeamiento a equipamiento público o de interés comunitario, serán castigados con la penas de prisión de seis meses a dos años. 2. Se impondrán las penas en su mitad superior si la obra se levantare en suelo destinado a viales, zonas verdes, áreas docentes, espacios libres o lugares de considerable valor paisajístico, histórico o cultural. 3. En cualquier caso el Tribunal motivadamente podrá ordenar, a cargo del autor del hecho, la demolición de la obra, sin perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de buena fe». Art. 308: «1. Se impondrán las mismas penas establecidas en el artículo anterior, en sus respectivos casos, a los empresarios, promotores, técnicos o directores que, contraviniendo gravemente las normas urbanísticas, realizaren par-celaciones o levantaren edificios excediéndose en la altura o volumen autorizados en las ordenanzas, planes de urbanismo o en la licencia que les hubiera sido otorgada. 2. Para valorar la desproporción de las alturas o volúmenes, el Tribunal tendrá en cuenta no sólo la legislación general o especial aplicable al caso, sino también las alturas y volúmenes corrientes en la zona y el daño causado al entorno natural o artístico. 3. En su caso de aplicación los dispuesto en el párrafo 3 del artículo anterior». Art.


en el Capítulo I del Título XIII se reguló bajo la rúbrica «De los delitos sobre la ordenación del territorio» y en su Capítulo II «De los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente (arts. 310 y 314)», siendo la primera vez en el derecho español que estos bienes jurídicos se protegen por separado y por consiguiente es el inicio de la configuración conceptual autónoma de los de-litos urbanísticos y ecológicos24.

Según Garcias Planas25, en la redacción de los tipos se produjeron algunas omisiones, dado que no se tuvieron en cuenta las actuaciones en re-lación a derribos o desmontajes, o la ejecución de proyectos de edificación y urbanización sin acometer las obras legalmente exigidas relativas a equipa-mientos e infraestructuras básicas (suministro de agua, energía, alcantarilla-

309: «Cuando los delitos definidos en los dos artículos anteriores fueren cometidos a través de sociedades o empresas, se podrá imponer a éstas la medida de prohibición de realizar la actividad de construcción o promoción de edificios por tiempo de uno a tres años. En caso de habitualidad, tal prohibición podrá imponerse con carácter definitivo».

24 Las penas que se imponían en el PANCP de 1983 eran de prisión de seis meses a dos años y de inhabilitación para profesión u oficio. También la pena de seis meses a dos años para los promotores, empresarios, técnicos o directores de obras, que actuando sin licencia, dañaren gravemente los intereses protegidos por el ordenamiento jurídico urbanístico levantando alguna construcción en suelo inedificable o destinado por el planeamiento a equipamientos públicos o de interés comunitario, o que ejecutaren parcelaciones o levantaren edificios excediéndose en la altura o volúmenes autorizado en las ordenanzas, planes de urbanismo o en la licencia que les hubiera sido otorgada. En la Propuesta, también se contemplaba un tipo agravado si las propias obras se ejecutaban en suelo destinado a viales, zonas verdes, áreas docentes, espacios libres o lugares de considerable valor paisajístico, histórico o cultural. Los propios tribunales, en cualquier caso y siempre motivados para ello, podrían ordenar, a cargo del autor, la demolición de la obra, sin perjuicio de las indemnizaciones debidas a terceros de bue-na fe. En su artículo 309 se contemplaba que cuando los delitos urbanísticos fuesen cometidos a través de sociedades o empresas se impondría la medida de prohibición de edificar por tiempo de uno a tres años, y en los supuestos de habitualidad, la prohi-bición sería con carácter definitivo. Como se puede comprobar en el articulado de la Propuesta del Anteproyecto, no se hacía mención a los delitos urbanísticos cometidos por funcionarios públicos, es decir, no se contenía la previsión específica de prevarica-ción urbanística.

25 GARCIAS PLANAS, Gabriel, «El delito urbanístico (delitos relativos a la ordenación del territorio)», op. cit., pág. 41.

la protecciÓn penal del territorio y el urbanismo

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