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Conflictos de competencia entre las Naciones Unidas y la Organización de Estados AmericanosAuthor(s): Jorge CastañedaSource: Foro Internacional, Vol. 6, No. 2/3 (22-23), La Política Exterior de México (Oct./Dec.,1965 - Jan./Mar., 1966), pp. 303-322Published by: El Colegio De MexicoStable URL: http://www.jstor.org/stable/27737238 .

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CONFLICTOS DE COMPETEN CIA ENTRE LAS NACIONES UNIDAS Y LA ORGANIZACI?N

DE ESTADOS AMERICANOS

Jorge Casta?eda,

del Servicio Exterior Mexicano

En todas las controversias importantes que se han susci

tado entre Estados de este Hemisferio desde fines de la Segunda Guerra, el problema de la distribuci?n de competencias entre las Naciones Unidas y la Organizaci?n de Estados Americanos ha tenido un car?cter decisivo. Esta cuesti?n no reviste, en efecto, un mero car?cter procesal. La supervivencia de varios Gobiernos

del continente, y la posibilidad misma de solucionar pac?fica mente ciertos conflictos interamericanos, han dependido en m?s de una ocasi?n de la manera como se ha planteado y resuelto

esa cuesti?n.

La atribuci?n de competencias entre las dos organizaciones presenta varias facetas que suelen analizarse indiscriminadamen

te, confundiendo aun m?s un tema de suyo complejo. Con

objeto de lograr la mayor claridad posible se ha dividido este breve examen te?rico-pr?ctico en relaci?n con cuatro t?picos:

1) la soluci?n pac?fica de controversias; 2) la leg?tima defensa

colectiva; 3) la aplicaci?n de medidas coercitivas; y 4) la posi bilidad de que la OEA emplee fuerzas armadas sin prop?sitos coercitivos, sino con una finalidad policial y pacificadora. El des arrollo de estos temas est? precedido de una breve enunciaci?n de ciertas disposiciones constitucionales que sirven de marco a

toda la materia.

I. El principio de la primac?a de la Carta de las Naciones Unidas

La primac?a de las disposiciones de las Naciones Unidas se

303



304 Jorge Casta?eda FI VI-2, 3

funda en que, como reconoce expresamente el art?culo l9 de la

Carta de la OEA, "dentro de las Naciones Unidas, la Organi zaci?n de los Estados Americanos constituye un organismo regio nal". Adem?s, en el pre?mbulo de la Carta de la OEA se rea

firman solemnemente los principios y prop?sitos de las Naciones

Unidas y en el art?culo 4 de la misma Carta, se precisa que la

OEA deber? "cumplir sus obligaciones regionales de acuerdo

con la Carta de las Naciones Unidas. .."

El principio mismo de la supremac?a de las disposiciones de

la Carta de las Naciones Unidas est? claramente establecido en

el art?culo 103 de esa Carta, redactado como sigue:

En caso de conflicto entre las obligaciones contra?das por los

miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contra?das en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecer?n las obligaciones

impuestas por la presente Carta.

Los instrumentos regionales aprobados con posterioridad a la

Conferencia de San Francisco incorporaron estipulaciones co

rrespondientes a la que acaba de citarse. Basta mencionar las

que contienen el Tratado Interamericano de Asistencia Rec?

proca y la Carta de Bogot?, abajo citadas, cuya redacci?n

categ?rica reafirma el principio del art?culo 103 de la Carta de las Naciones Unidas e indican claramente la intenci?n de que se les considere como los art?culos decisivos para la interpretaci?n de cualquiera de las dem?s disposiciones contenidas en estos instrumentos interamericanos.

El art?culo 10 del Tratado de R?o dispone:

Ninguna de las disposiciones de este Tratado se interpretar? en el sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de las Altas Partes Contratantes de acuerdo con la Carta de las Na

ciones Unidas.

El art?culo 102 de la Carta de la OEA, que constituye por s? solo en cap?tulo intitulado "Naciones Unidas", como si se hu

biera deseado poner m?s a?n de relieve su car?cter supremo,

estatuye lo siguiente:



Oct 65-Mar 66 ONU y OEA 305

Ninguna de las disposiciones de esta Carta se interpretar? en en el sentido de menoscabar los derechos y obligaciones de los Estados Miembros de acuerdo con la Carta de las Nacio nes Unidas.

A la luz de lo que antecede, puede concluirse que para pre cisar las respectivas funciones y poderes de las Naciones Unidas

y de la OEA, as? como los derechos y obligaciones de los miem

bros de las Naciones Unidas que formen parte de la OEA, las

disposiciones de la Carta de la ONU son las que proporcionan el elemento decisivo. En efecto, en virtud del art?culo 103 de dicha Carta y de los art?culos correspondientes, ya citados, del

Tratado de R?o y de la Carta de Bogot?, cualesquiera disposi ciones de estos dos ?ltimos instrumentos interamericanos que

pudieran llegar a encontrarse en conflicto con los de la Carta

de la ONU, ser?an nulas de pleno derecho.

II. Competencia de las Naciones Unidas y de la OEA en lo que se refiere a la soluci?n pac?fica de controversias

Varios Estados americanos han sostenido en diversas ocasio

nes la tesis de que los procedimientos interamericanos de arreglo

pac?fico tienen prioridad sobre los de las Naciones Unidas, o en

otros t?rminos, que los miembros de la OEA tienen la obliga ci?n, cuando surge una disputa entre ellos, de recurrir primero

a los procedimientos regionales antes de acudir a las Naciones

Unidas. La Carta de la OEA en su art?culo 20, el Tratado de

R?o en su art?culo 2 y el Pacto de Bogot? en su art?culo II, establecen expresamente esta obligaci?n.

Estas disposiciones regionales no tienen base en la Carta de

las Naciones Unidas, pues este instrumento dispone meramente

en el art?culo 52/2 que las partes "har?n todos los esfuerzos

posibles" para ello, lo cual no constituye una obligaci?n legal.

Pero, sobre todo, el p?rrafo 4 del citado art?culo 52 resguarda

plenamente la competencia del Consejo de Seguridad para ac

tuar, y los derechos de los miembros para plantear cuestiones,

conforme a los art?culos 34 y 35. No s?lo no existe en la Carta




de la ONU disposici?n alguna que restrinja el derecho de los miembros a acudir ante la Organizaci?n, sino que la disposici?n pertinente, esto es, el p?rrafo 4, indica que ese derecho no podr? ser afectado por el desideratum de que los conflictos locales sean

resueltos en el plano regional.

Existe pues una evidente antinomia entre las citadas normas

de los instrumentos interamericanos y las de la Carta de las Naciones Unidas, ya que las primeras tienden a restringir la

competencia de un ?rgano de las Naciones Unidas, as? como un derecho esencial de los miembros de la Organizaci?n Mundial. En virtud del art?culo 103 de la Carta de la ONU, en caso de conflicto priva el orden normativo universal.

A pesar de las apariencias, la pr?ctica de los ?rganos tiende a confirmar, y no a desvirtuar, la interpretaci?n que se des

prende de los textos constitucionales.

En el caso de Guatemala, en 1954, la propuesta colombia

no-brasile?a, apoyada por Estados Unidos, para que el Consejo de Seguridad se desistiera de conocer el asunto y ?ste fuera re mitido a la OEA, fue rechazada por el veto sovi?tico ; a conti

nuaci?n, el Consejo adopt? una propuesta de Francia ordenan do el cese del fuego y pidiendo a todos los miembros que de

jaran de ayudar a los beligerantes. En otros t?rminos, el Consejo asumi? plenamente su autoridad.

A los pocos d?as, el Consejo se neg? a inscribir en su agenda una nueva queja de Guatemala, lo cual tuvo el efecto pr?ctico de dejar el asunto en manos de la OEA; pero tal negativa, so bre todo a la luz de la acci?n tomada d?as antes, no equivale jur?dicamente a que el Consejo reconociera su incompetencia

para actuar por virtud de una supuesta primac?a de que goza la OEA.

El planteamiento y desarrollo de la crisis cubana en 1960 fue semejante, con la diferencia de que disminuy? el n?mero de adh?rentes de la tesis de la "prioridad". S?lo Francia y la Gran Breta?a apoyaron a los Estados Unidos en el argumento de la prioridad de la OEA. Tanto Ceil?n y T?nez, como Argen tina y Ecuador sostuvieron el principio del derecho de todo

miembro a acudir directamente al Consejo de Seguridad, aun




cuando mantuvieron que por razones pol?ticas era preferible en^ viar el asunto a la OEA. Empero, la resoluci?n adoptada por el Consejo no signific? una renuncia de su jurisdicci?n; por el

contrario, el Consejo ejerci? su autoridad ya que "tom? nota" de la situaci?n, meramente "suspendi?" temporalmente la consi deraci?n del asunto y aun dirigi? recomendaciones a los Estados en el sentido de evitar que aumentaran las tensiones entre Cuba

y los Estados Unidos.

En la segunda fase de este asunto, en oto?o de 1960, aun

los Estados Unidos no se opusieron a que se remitiera esta cues

ti?n a la Primera Comisi?n de la Asamblea General, la cual la examin?. Tampoco se opusieron los Estados Unidos a que el

Consejo de Seguridad volviera a considerar este asunto en enero

de 1961.

En abril de 1961, la Asamblea General examin? el caso de

la invasi?n de Bah?a de Cochinos. M?xico present? un proyecto de resoluci?n sosteniendo "que el principio de no intervenci?n en los asuntos internos de todo Estado impone la obligaci?n a los miembros de las Naciones Unidas de abstenerse de alentar o promover luchas civiles en otros Estados". Adem?s, el pro

yecto ped?a a todos los Gobiernos que "sus territorios y recursos

no fueran usados para fomentar una guerra civil en Cuba";

que "pusieran fin inmediatamente a toda actividad que pudiera resultar en un mayor derramamiento de sangre", y que busca

ran una soluci?n pac?fica a la "situaci?n presente". El proyecto

mexicano no hac?a referencia alguna a la OEA, lo cual fue criticado por otros representantes latinoamericanos y por el de

los Estados Unidos. Dicho proyecto obtuvo en plenaria 41 votos en favor (incluyendo los de M?xico, Bolivia, Brasil, Chile, Cuba

y Ecuador), 34 en contra y 20 abstenciones, por lo que no ob tuvo los dos tercios necesarios para su aprobaci?n. Otro proyecto

auspiciado por 7 pa?ses latinoamericanos ped?a a los Estados miembros de las Naciones Unidas que pertenecieran a la OEA, que prestaran su ayuda con el fin de alcanzar un arreglo pa

c?fico de acuerdo con los prop?sitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y de la Carta de la Organizaci?n de los Estados Americanos. Antes de su aprobaci?n en

plenaria y como



308 Jorge Casta?eda FI VI-2, S

resultado de una iniciativa de Nigeria y Sud?n, sin embargo, se elimin? toda referencia espec?fica a la Organizaci?n de los

Estados Americanos en la parte operativa de la resoluci?n. En su forma final aprobada (por 59 votos en favor, 13 en contra

y 24 abstenciones, incluyendo la de M?xico), la resoluci?n 1616

(xv) meramente exhort? a todos los miembros "to take such

peaceful action as is opened to them to remove existing ten sion". Este caso, por tanto, est? lejos de constituir un prece

dente en el sentido de que las Naciones Unidas han reconocido una "prioridad" obligatoria en favor de los procedimientos de

arreglo interamericanos.

Los casos planteados por Hait? en mayo de 1963 y por Pa nam? en enero de 1964 ante el Consejo de Seguridad no pre sentaron dificultades ni se suscit? la cuesti?n de jurisdicci?n. Sin embargo, en ambos asuntos los Estados que plantearon la

queja aceptaron la referencia a la OEA con la condici?n de

que los respectivos casos siguieran formalmente en la agenda del Consejo.

El conjunto de precedentes mencionados demuestra que el derecho de un miembro de la OEA de plantear, en primer t?rmino a la Asamblea General o al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, un asunto, ha sido generalmente recono

cido. La referencia ocasional del caso a la OEA ha sido consi derada como una cuesti?n de conveniencia pol?tica circunstan

cial, pero el Consejo ha tendido a mantener una jurisdicci?n general sobre el caso, al menos en el sentido de mantenerlo en

su agenda. *

El r?gimen de la Carta de las Naciones Unidas que otorga al miembro de ambos organismos el derecho de optar por los

procedimientos pac?ficos de uno o de otro, a su elecci?n, des

cansa en buenas razones y en el fondo no hace sino reflejar realidades pol?ticas incuestionables. Trat?ndose de la soluci?n

pac?fica de controversias acentuadamente pol?ticas, dif?cilmente

justiciables conforme a normas jur?dicas precisas, el principio esencial aplicable sigue y seguir? siendo el de la aceptaci?n vo luntaria por las dos partes del foro y del m?todo de soluci?n.

Cuando ocurren disputas entre Estados latinoamericanos que




por su naturaleza y escaso relieve, no desbordan el marco pol?

tico regional, o por mejor decirlo, "latinoamericano", la OEA

puede actuar con eficacia. Cuando la controversia se plantea

frente a los Estados Unidos, o existe un peligro para la paz mundial, es natural que el Estado latinoamericano quejoso prefiera, por razones obvias, el foro mundial. De hecho esto

es lo que ha ocurrido en la pr?ctica.

^Este derecho debe ser preservado. La facultad principal de todo miembro de las Naciones Unidas, que da sentido a su parti cipaci?n en el Organismo Mundial, es la de poder plantear que

jas o asuntos sin restricci?n alguna.0

Dicho esto y una vez reconocidos as? los derechos tanto del

Consejo de Seguridad como de todos los miembros de las Na

ciones Unidas, sin excepci?n, para escoger libremente el proce

dimiento y el foro que en cada caso juzguen m?s adecuado,

conviene recordar que la Carta no impide en manera alguna a

las organizaciones regionales ocuparse del arreglo pac?fico de

toda controversia de car?cter local, ya sea a iniciativa de alguno

de sus miembros o a iniciativa del ?rgano competente de la

propia organizaci?n internacional. Todo lo contrario. La Carta,

por el art?culo 33 y los p?rrafos 2 y 3 del art?culo 52, se pro nuncia claramente en favor de alentar el recurso a los procedi mientos regionales.

La Carta ha establecido as? un sistema sabiamente equili brado que permite a las organizaciones regionales desempe?ar un importante papel, complementario

en ciertos aspectos del de

las Naciones Unidas, a condici?n de que no se afecten en ma

nera alguna ni la responsabilidad primordial del Consejo de

Seguridad para el mantenimiento de la paz, ni los derechos inalienables de los miembros de las Naciones Unidas.

La conveniencia de esta limitaci?n es obvia, pues si las or

ganizaciones regionales pudieran restringir en cualquier forma

los derechos que la Carta confiere a los miembros de las Na ciones Unidas, ello se traducir?a en que los Estados miembros del Organismo Mundial que tambi?n formaran parte de organi zaciones regionales, pudieran encontrarse en una situaci?n de

inferioridad con relaci?n a los dem?s miembros, lo cual, adem?s




de ser contrario al principio fundamental de la igualdad jur? dica consagrado en la Carta, resultar?a evidentemente absurdo.

Este argumento fue expresamente invocado por las Delega ciones de Ecuador, Argentina y Uruguay ante la Asamblea Ge

neral, con motivo de la actuaci?n del Consejo de Seguridad en el caso de Guatemala. Por su parte, el Secretario General, co

mentando el mismo asunto en su Informe Anual de 1954, dijo lo siguiente: ".. .una pol?tica que reconozca plenamente el pa

pel propio que desempe?an los organismos regionales, puede y debe al mismo tiempo preservar el derecho que la Carta con

fiere a todo Estado miembro de ser o?do por la Organizaci?n."

III. Leg?tima defensa colectiva

Por virtud del art?culo 3 del Tratado de R?o, los Estados americanos convinieron en que un "ataque armado" contra uno

de ellos ser?a considerado como un ataque contra todos, y se

comprometieron a ayudar a hacer frente al ataque (con la sal

vedad de que ning?n Estado estar?a obligado a emplear la fuerza armada sin su consentimiento, conforme al art?culo 20), en ejercicio del derecho inmanente de leg?tima defensa colec

tiva, conforme al art?culo 51 de la Carta de las Naciones Uni das. As?, el derecho de prestar una acci?n solidaria al agredido, consagrada en el art?culo 51, se convirti?, mediante el Tratado

de R?o, en una obligaci?n para sus partes.

El ejercicio de este derecho est? sujeto a las condiciones se?aladas por el art?culo 51 de la Carta de las Naciones Unidas.

Como la leg?tima defensa es una excepci?n a la norma esencial

de la Carta y del derecho internacional general que prohibe el recurso a la fuerza ?art?culo 2/4? en la cual se asienta el

orden normativo universal contempor?neo, tales condiciones son

de interpretaci?n estricta. Cualquier acuerdo o convenio, bila

teral o multilateral, que permitiera el uso de la fuerza, mediante

la excepci?n de la leg?tima defensa, sin observar las condiciones del art?culo 51, ser?a nulo de pleno derecho, por virtud del art?culo 103 de la Carta. El art?culo 3 del Tratado de R?o




no contrar?a a la Carta de las Naciones Unidas, ya que invoca el art?culo 51 al referirse a la obligaci?n de ayudar al agredido en ejercicio de la leg?tima defensa colectiva.

Esta disposici?n presenta dos problemas principales de in

terpretaci?n.

El primero se refiere al sentido de la frase "hasta tanto que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias

para mantener la paz y seguridad internacionales". ?Qui?n debe

decidir si las medidas tomadas por el Consejo de Seguridad son las "necesarias"? Lleras Camargo, por ejemplo, parece in

clinarse por la tesis de que el Estado agredido es quien debe

decidir. Por otra parte, parecer?a contrario a todo el r?gimen

de seguridad colectiva de la Carta, interpretado en su conjunto,

que el Consejo de Seguridad careciera de esta esencial facultad

decisoria, sobre todo en la medida en que implica resolver tam

bi?n si el Estado que invoc? la leg?tima defensa se encontr? en realidad frente a un ataque armado o si su reacci?n no

fue excesiva.

La duda ha surgido principalmente por el temor de que el

Estado agredido quede indefenso ante una posible inacci?n del

Consejo de Seguridad, ya sea por un veto o porque no se re?na

la mayor?a necesaria de votos. Pero aqu? hay una confusi?n.

Si ocurre un ataque armado, la reacci?n defensiva inicial, que

no requiere de autorizaci?n previa alguna, puede proseguir aun

que el Consejo de Seguridad no logre adoptar una decisi?n

ronfirmatoria de la acci?n originalmente emprendida. Como dice

Kelsen, "el hecho de que el Consejo de Seguridad no tome una

decisi?n, no equivale a la condici?n para cesar el derecho de

leg?tima defensa, a saber, que el Consejo de Seguridad haya tomado las medidas necesarias para mantener la paz". El sen

tido de la frase es que si el Consejo de Seguridad, mediante

una decisi?n positiva, resuelve que las medidas tomadas han

sido las "necesarias" y desautoriza, por ejemplo, una acci?n mi

litar m?s all? de donde se origin? la agresi?n, o si estima que

la reacci?n defensiva fue desproporcionada, o no inmediata, o

improcedente por no haber ocurrido en realidad un ataque

armado, tal decisi?n del Consejo ser?a obligatoria.




El segundo problema se refiere a las tendencias multiformes

que han surgido en los ?ltimos a?os, tanto entre autores como

entre representantes de gobierno, para ampliar el sentido de los t?rminos "ataque armado" que emplea el art?culo 51. Su deno

minador com?n consiste en sostener que hechos distintos del

ataque armado pueden constituir la condici?n jur?dica necesaria

para dar origen al derecho de leg?tima defensa.

Algunas de estas tendencias fueron expuestas por la dele

gaci?n de M?xico ante el Comit? Especial de las Naciones Uni das para la codificaci?n de ciertos principios de la Carta, al examinarse el principio de la prohibici?n del uso de la fuerza.

Ah? tambi?n se expresaron las razones por las que estas tesis son

inaceptables.

La tendencia a ampliar el concepto de leg?tima defensa tuvo una

aplicaci?n importante en la esfera interamericana. En

Punta del Este, en 1962, la Reuni?n de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores del continente, despu?s de afirmar la

incompatibilidad entre la adhesi?n de cualquier Estado miem bro al Marxismo-Leninsmo con el Sistema Interamericano, pi di? lo siguiente:

.. .que los Estados Miembros tomen aquellas medidas que consideren apropiadas para su leg?tima defensa individual o colectiva, y que cooperen, como lo estimen necesario o

deseable, para reforzar su capacidad para contrarrestar las amenazas o actos de agresi?n, de subversi?n u otros peligros a la paz y seguridad que provengan de la intervenci?n con tinuada en este hemisferio de las potencias sino-sovi?ticas...

Esta resoluci?n lleg? al punto de considerar que la adhesi?n al comunismo es intr?nsecamente una amenaza o un acto de

agresi?n o de subversi?n, y un acto ilegal per se, lo cual jus tificar?a que otros miembros invocaran y ejercieran el derecho de

leg?tima defensa colectiva. Independientemente de los aspectos

pol?ticos del caso, lo cierto es que desde el punto de vista ju r?dico, la citada resoluci?n es una invitaci?n para hacer uso de

la fuerza en violaci?n de la Carta de las Naciones Unidas.

Sin embargo, cuando ocurri? poco despu?s la crisis de los cohetes sovi?ticos en Cuba, en octubre de 1962, los Estados




Unidos no basaron curiosamente su posici?n en el principio de

la leg?tima defensa, sino m?s bien en el principio ?expuesto en forma extraordinariamente vaga? de la autonom?a de la

OEA como organismo regional. Como se recordar?, M?xico, Brasil y Bolivia se abstuvieron en el voto sobre el p?rrafo que autorizaba el uso de la fuerza.

IV. Aplicaci?n de medidas coercitivas por la OEA

El art?culo 6 del Tratado de R?o dispone que si ocurre al

guno entre diversos hechos que enumera ?ninguno de los

cuales constituye un ataque armado? el ?rgano de Consulta

se reunir? para acordar las medidas que proceda. Ahora bien, como s?lo el ataque armado puede originar el derecho de leg? tima defensa, la consecuencia jur?dica de que ocurra alguno de esos hechos tendr? que ser algo distinto a la aplicaci?n del

r?gimen jur?dico de la leg?tima defensa. En otros t?rminos, las "medidas" a que se refiere el art?culo 6, no podr?n nunca con

sistir legalmente en la autorizaci?n a los miembros para usar

la fuerza en las condiciones ya apuntadas para el ejercicio de la leg?tima defensa colectiva, esto es, sin la autorizaci?n del

Consejo de Seguridad. No hace falta inclusive examinar el

problema de la naturaleza jur?dica del Tratado de R?o para advertir que el artculo 6 contempla una hip?tesis y prev? un

r?gimen distintos que el art?culo 3. Es decir, cuando ocurre lo

previsto en el art?culo 6, el tratado no opera como un convenio

de leg?tima defensa colectiva.

Las medidas que el ?rgano de Consulta puede acordar est?n enumeradas en el art?culo 8: ruptura de relaciones diplom?ti cas, interrupci?n de relaciones econ?micas, ferroviarias, mar?

timas, etc., e incluso el empleo de la fuerza armada. Estas

medidas corresponden sustancialmente a las que puede adoptar el Consejo de Seguridad conforme al art?culo 41 de la Carta de las Naciones Unidas, esto es, cuando act?a dentro del cap? tulo vn.

Esta es la acci?n que los organismos regionales pueden llevar




a cabo para el mantenimiento o restablecimiento de la paz con

forme al cap?tulo vin de la Carta de las Naciones Unidas. Esta acci?n est? sujeta al cumplimiento de las condiciones que se?ala el art?culo 53. En especial, la aplicaci?n de medidas coercitivas por un ?rgano regional debe llevarse a cabo bajo la autoridad del Consejo de Seguridad.

Uno de los problemas mayores consiste en saber si la adop ci?n de medidas que no sean el uso de la fuerza constituyen "medidas coercitivas" en el sentido del art?culo 53, y por tanto, si su adopci?n por el organismo regional requiere de la auto rizaci?n previa del Consejo de Seguridad.

No es f?cil precisar el sentido exacto de los t?rminos "me didas coercitivas" o siquiera determinar claramente si conforme

a la Carta de las Naciones Unidas, las medidas coercitivas cons

tituyen sanciones en sentido jur?dico, es decir, reacciones contra

la violaci?n de obligaciones legales, o por el contrario, medidas

puramente pol?ticas que el Consejo puede aplicar discrecional mente para mantener o restaurar la paz. Kelsen reconoce que una y otra tesis son posibles. Empero, observa que el considerar

la acci?n coercitiva del Consejo como medida pol?tica discre cional y no como sanci?n, es m?s conforme a la tendencia ge neral que prevaleci? al redactar la Carta, esto es, a la predo minancia de las consideraciones pol?ticas sobre las jur?dicas.

Esta opini?n est? bien fundada. En efecto, conforme al sis tema de la Carta, no hay automatismo alguno en la reacci?n

solidaria de los miembros, a?n contra el agresor convicto, como

ocurr?a en el Pacto de la Sociedad de Naciones (art?culo 16). La acci?n del Consejo no es punitiva; puede no ejercerse con

tra el violador de la Carta si el Consejo estima discrecional mente que as? preserva mejor la paz universal. En cambio, la

acci?n del Consejo puede ejercerse sin base en una calificaci?n

de la conducta antijur?dica de un Estado. Como afirma tam

bi?n Kelsen en otro sitio, "El objeto de la acci?n coercitiva

prevista en el art?culo 39 no es mantener o restaurar el Derecho,

sino mantener o restaurar la paz, lo cual no es necesariamente

id?ntico".

No creo por ello, como suele afirmarse, que las medidas del




art?culo 8 del Tratado de R?o, o las correspondientes del art?culo 41 de la Carta de las Naciones Unidas, constituyan represalias en sentido jur?dico, que s?lo pueden tener lugar cuando ha ocu

rrido una violaci?n al Derecho Internacional. Pero no es nece

sario aceptar que constituyan represalias para llegar a la conclu

si?n de que tales medidas son en efecto tan coercitivas como el

empleo de tropas. En muchos casos, un bloqueo econ?mico puede constituir un grado mayor de coerci?n que un uso limitado d? la fuerza. Parecer?a, de acuerdo con la opini?n m?s generalizada,

que toda medida de presi?n ejercida por las Naciones Unidas,

dirigida contra un Estado, para el mantenimiento de la paz y

seguridad internacionales, es una medida coercitiva.

El caso de las sanciones contra la Rep?blica Dominicana

La Reuni?n de Ministros de Relaciones Exteriores del Conti

nente, actuando como ?rgano de consulta, aprob? el 20 de agosto de 1960 una resoluci?n condenando a la Rep?blica Dominicana

por "actos de agresi?n y de intervenci?n" (el atentado contra

la vida del Presidente Betancourt de Venezuela) y ordenando

el rompimiento de relaciones diplom?ticas y la interrupci?n

parcial de relaciones econ?micas con ese pa?s. Esta acci?n del

organismo regional se realiz? sin autorizaci?n previa del Con

sejo de Seguridad, pero se inform? ulteriormente a este ?rgano sobre la resoluci?n adoptada.

La Uni?n Sovi?tica intent? ante el Consejo que ?ste apro bara la resoluci?n de la OEA, sin duda para establecer el pre cedente de que la aprobaci?n

era necesaria. Los Estados Unidos

sostuvieron que las medidas decretadas contra la Rep?blica Do

minicana no constitu?an "medidas coercitivas" por no implicar

el uso de la fuerza, y este argumento fue apoyado claramente

por Venezuela, el Reino Unido y China. Los dem?s miembros

expresaron reservas o manifestaron su inconformidad; pero en

definitiva, la tesis americana triunf? impl?citamente, ya que el

Consejo meramente "tom? nota" de la resoluci?n. Esta posi

ci?n de los Estados Unidos contradijo su propia actitud ante

rior, ya que en las propuestas sometidas por ese pa?s en Dum

barton Oaks, as? como en sus propuestas para la elaboraci?n




del Tratado de R?o de Janeiro, su actitud se basaba en la pre misa de que la acci?n coercitiva comprend?a tanto las acciones militares como las no militares.

En el caso de las sanciones contra Cuba aprobadas por la

Novena Reuni?n de Consulta, ocurri? igual debate ante el

Consejo de Seguridad; pero en esta ocasi?n, la tesis de que las medidas decretadas por el organismo regional no requer?an la aprobaci?n del Consejo tuvo un mayor n?mero de parti darios.

La cuesti?n es dudosa. En los debates ante el Consejo de

Seguridad se invocaron ?y contestaron? varios argumentos en

favor de la tesis de que dicho ?rgano no requer?a autorizar pre viamente las medidas no militares adoptadas por el organismo

regional. No se analizan aqu? para no alargar en exceso este

ensayo.

Basta por ahora recordar que la Corte Internacional de Jus

ticia, en su opini?n consultiva intitulada "Certaines D?penses des Nations Unies", dictada el 20 de julio de 1962, es decir,

despu?s del debate sobre el caso de Cuba en el Consejo, indic?

que la acci?n coercitiva ("enforcement action") implica los si

guientes elementos: a) la medida de coerci?n debe estar diri

gida contra un Estado u otra autoridad (como por ejemplo, las facciones rebeldes en el Congo) ; b) se trata de cualquier acci?n

contemplada en el cap?tulo vn de la Carta, y no meramente

del uso de la fuerza conforme al art?culo 42; c) su finalidad debe ser la prevenci?n o eliminaci?n de amenazas a la paz,

quebrantamientos de la paz o actos de agresi?n; yd) cae dentro de la exclusiva competencia del Consejo de Seguridad.

A pesar de los dos precedentes citados (que no son obliga torios, aunque tampoco lo es la opini?n de la Corte), subsiste un margen razonable de incertidumbre sobre el valor legal de la citada tesis, y parecer?a en todo caso aconsejable evitar que se

convierta en stare de cists. Es cierto que la OEA, continuar? pro bablemente esa pr?ctica. No es f?cil evitarla debido a la mec? nica decisoria del Consejo de Seguridad: el que defiende el hecho consumado lleva una ventaja en su favor; siempre ser?

posible evitar, mediante abstenciones o un veto en ?ltima instan




cia, que el Consejo tome una decisi?n positiva en el sentido de desautorizar una acci?n ya emprendida por la organizaci?n regio nal. Pero este hecho, en s? indeseable, no debe ser motivo para no pronunciarse categ?ricamente en contra de la legalidad de esa tesis y de esa pr?ctica.

Por supuesto, la objecci?n mayor a la tesis de que las medidas no militares decretadas por el organismo regional no requieren la aprobaci?n del Consejo, no es tanto jur?dica cuanto pol?tica.

Admitir que la OEA pueda aplicar medidas coercitivas, ya sean

armadas o no, content?ndose con informar al Consejo de Se

guridad y sin requerir su autorizaci?n previa, equivale a con

vertir a la OEA en una agencia aut?noma de seguridad co

lectiva, con todos los peligros que esto entra?a. Aceptar?amos as? que esta organizaci?n aplicara coerci?n pol?tica, econ?mica

y aun militar contra cualquier pa?s americano sin m?s limita

ciones, pr?cticamente, que la necesidad de reunir 14 votos. Los

Estados aceptaron dotar al Organismo Mundial de ciertas y li

mitadas funciones para preservar y restaurar la paz, precisa mente en vista y en funci?n del equilibrio de fuerzas que existe en el seno de ese organismo, equilibrio que, si bien en ocasiones

ha inhibido a las Naciones Unidas para actuar en casos en que

hubiera parecido deseable que lo hiciera, representa por otra

parte, sin duda alguna, una garant?a contra la acci?n abusiva

de cualquiera de las grandes potencias. Otorgar semejantes fa

cultades a la OEA, cuya caracter?stica m?s saliente es el pecu

liar y abrumador desequilibrio de las fuerzas que la integran, significar?a legitimar una situaci?n de peligro permanente para

la soberan?a de los pa?ses latinoamericanos m?s vulnerables.

Debe tenerse en cuenta, adem?s, que si se concediera o re

conociera esa autonom?a de acci?n a la OEA, las dem?s orga

nizaciones regionales ?tales como la Organizaci?n de la Unidad

Africana, la Liga de los Estados ?rabes, y quiz?, inclusive, el

COMECON y la OTAN? podr?an reclamar iguales poderes. No es dif?cil imaginar la anarqu?a y el desquiciamiento en las relaciones internacionales y los peligros para la paz que provo

car?a el uso generalizado e institucionalizado de la fuerza en

todas partes del mundo, con el pretexto de la aplicaci?n de




medidas coercitivas locales. Conviene a este prop?sito recordar

las prudentes observaciones del Secretario General de las Na

ciones Unidas, con motivo del reciente caso dominicano:

No pretendo poner en tela de duda la jurisdicci?n o compe tencia de las organizaciones regionales para desempe?ar cier

tas funciones, de acuerdo con sus propias cartas constitutivas.

Pero, desde el punto de vista del funcionamiento de las Naciones Unidas, de conformidad con su Carta, creo que ciertos acontecimientos recientes deber?an inducirnos a medi

tar sobre el car?cter de las organizaciones regionales y la na

turaleza de sus funciones y obligaciones, en relaci?n con las

responsabilidades que tienen las Naciones Unidas de acuerdo con la Carta.

Temo que si una determinada organizaci?n regional se con

siderara a s? misma competente para adoptar ciertas acciones

coercitivas en su propia regi?n, el mismo principio ser?a apli cable a otras organizaciones regionales. Mencionar? tres de

ellas en particular : la Organizaci?n de Estados Americanos, la Organizaci?n de la Unidad Africana y la Liga de Estados

?rabes; estas tres organizaciones fueron formadas sobre una

base geogr?fica y no ideol?gica. Si una organizaci?n regional, de acuerdo con su propia constituci?n, considera apropiado

implementar medidas coercitivas en su propia regi?n, l?gica mente las dem?s organizaciones regionales deber?an ser consi

deradas competentes, en virtud del precedente, para aplicar medidas de ese g?nero en sus respectivas ?reas. Si se reconoce

competencia a la Organizaci?n de Estados Americanos para aplicar medidas coercitivas en un determinado pa?s de su

regi?n, entonce.* debemos admitir que la Organizaci?n de la Unidad Africana y la Liga de los Estados ?rabes son igual mente competentes para adoptar medidas de car?cter coerci

tivo. (Traducci?n no oficial).

V. ?Puede la OEA emplear fuerzas armadas sin prop?sitos coer

citivos, con una finalidad policial y pacificadora?

Quiz? el mayor problema poli tico-jur?dico actual, en la es

fera interamericana, consiste en averiguar si la OEA puede

emplear fuerzas armadas sin prop?sitos coercitivos, sino con una




finalidad policial y pacificadora, en un pa?s miembro. En otros

t?rminos, se trata de saber si operaciones semejantes a la que llev? a cabo la OEA en la Rep?blica Dominicana pudieran y debieran consagrarse e institucionalizarse para el futuro, me

diante reformas a la Carta de la OEA.

En una presentaci?n m?s extrema de esta posibilidad, se

conjetura que no es imposible que ocurra el colapso completo del gobierno de un pa?s, esto es, que surja un vac?o total de

autoridad; y una situaci?n ca?tica semejante, se a?ade, puede dar oportunidad a agentes de potencias extra-continentales para establecer un r?gimen comunista en el hemisferio. En esa even

tualidad, se afirma, ser?a deseable que las rep?blicas americanas

pudieran actuar colectivamente, empleando incluso fuerzas ar

madas, para evitar que la situaci?n se agrave, para restablecer

el orden y para permitir que la poblaci?n exprese su voluntad

genuina en condiciones de normalidad.

La primera pregunta que surge es ?sta : ? Puede una organi

zaci?n internacional emplear fuerzas armadas sin que ello cons

tituya una medida coercitiva? ?No es ?ste un contrasentido?

La cuesti?n se ha discutido mucho en los ?ltimos a?os y se

sigue discutiendo en las Naciones Unidas. La Corte Interna cional de Justicia dio sin embargo, una respuesta a esta pre

gunta en la mencionada opini?n consultiva "Certain D?penses des Nations Unies", al afirmar categ?ricamente que:

las operaciones de la ONUC no implican el empleo de la fuerza armada contra un Estado respecto del cual el Con

sejo de Seguridad, en virtud del art?culo 39, hubiera decidido

que era culpable de un acto de agresi?n o que hubiera aten

tado a la paz. Las fuerzas armadas empleadas en el Congo no fueron autorizadas para tomar medidas de car?cter mi

litar contra un Estado cualquiera. Esta operaci?n no implica

"medidas preventivas o coercitivas" contra un Estado como

est? previsto en el Cap?tulo vu; no constituyen pues una

"acci?n", en el sentido en que se emplea esta palabra en el

art?culo 11.

A id?nticas conclusiones lleg? la Corte en lo que toca a la




Fuerza de Emergencia de las Naciones Unidas utilizada en ?l caso de Suez. El elemento esencial en toda la argumentaci?n de

la Corte fue que tales fuerzas no estaban dirigidas contra Esta

do alguno sino que ten?an una funci?n meramente pacificadora.

La operaci?n en la Rep?blica Dominicana guarda cierta

semejanza en este aspecto -?pero s?lo en ?ste?: con las operacio nes en Egipto y el Congo. Las diferencias consisten, por su

puesto, en los elementos internacionales que estaban presentes en las dos operaciones emprendidas por las Naciones Unidas. No hace falta se?alar, por obvias, las del conflicto en Egipto. En el caso del Congo, las resoluciones del Consejo de Seguridad or

denaron la salida de las tropas belgas, despu?s la de los mercena rios y se apoyaron en la existencia de una amenaza a la paz inter

nacional y no interna. Estos elementos internacionales estaban au

sentes en el caso de la Rep?blica Dominicana. Sin emabargo, esas

diferencias no son decisivas. Podr?a concebirse un caso en el

continente americano con caracter?sticas semejantes a las del

Congo. Y entonces surgir?a la pregunta: ?Por qu? la OEA no

podr?a hacer lo que hizo la Organizaci?n Mundial en el Congo? La pregunta es v?lida y la respuesta est? lejos de ser obvia para muchos.

A mi juicio, la respuesta, expresada en su forma m?s cruda

y m?s simple, es ?sta: Porque las Naciones Unidas son las Na ciones Unidas y la OEA es la OEA.

Las Naciones Unidas gozan de una competencia b?sica, ge neral y originaria para emplear la fuerza con el objeto de man

tener o restaurar la paz. La OEA carece de esta competencia b?sica. Fuera de la leg?tima defensa colectiva de sus miembros

?y no de la OEA, ya que las partes del Tratado de R?o pueden no ser las mismas de la Organizaci?n?- la OEA s?lo puede usar la fuerza con autorizaci?n previa del Consejo de Seguridad ; es decir, sus facultades en este aspecto son limitadas y delegadas.

Con apoyo en su competencia general y b?sica, en cambio, la ONU pudo organizar fuerzas armadas con una funci?n no

coercitiva y un prop?sito pacificador, llevando a cabo operaciones de paz no estrictamente previstas por la Carta, pero tampoco

prohibidas por ella. La OEA carece de ese poder b?sico y ori




ginal, sobre el cual pudiera apoyarse para actuar en este terreno.

El r?gimen de seguridad colectiva de las Naciones Unidas, que tiene car?cter universal y obligatorio, no s?lo es un r?gimen per

misivo de ciertas funciones, sino tambi?n prohibitivo en lo que no ha concedido.

La segunda raz?n esencial para negar a la OEA el poder de intervenir con tropas en alg?n pa?s americano se refiere al

principio de no intervenci?n. Una acci?n del tipo de la que se

contempla necesariamente versar?a sobre asuntos internos de un

Estado, ya que las dem?s hip?tesis previsibles caer?an en una u

otra forma bajo los rubros de "soluci?n pac?fica de controver

sias", "leg?tima defensa" o "acci?n coercitiva".

Ahora bien, el principio del dominio reservado del Estado frente a la Organizaci?n de las Naciones Unidas ?art?culo 2/7? es inherente a la naturaleza de todo organismo internacional,

como la OEA, y tambi?n limita sus poderes. Las Naciones Unidas est?n impedidas para intervenir en luchas dom?sticas, a?n cuan

do su s?lo prop?sito sea el de restaurar la paz, ya que esta paz

ser?a dom?stica y no internacional. Si el conflicto civil pusiera en peligro la paz internacional, las Naciones Unidas podr?an intervenir mediante una acci?n coercitiva ??ltima frase del

art?culo 2/7? pero a?n as? su acci?n no podr?a recaer sobre

los aspectos internos de la guerra civil. Si esto es cierto para las

Naciones Unidas, con mayor raz?n lo es para la OEA.

La objeci?n jur?dica no es sino reflejo de una objeci?n po l?tica subyacente. De todos los incovenientes de una Fuerza

Interamericana, el mayor es que su acci?n interrumpir?a el jue

go natural de los factores reales de poder, sobre todo en socie

dades insuficientemente maduras para darle a esos factores una

expresi?n institucional. En la mayor?a de los pa?ses americanos,

la contenci?n del ?lan revolucionario, impuesta manu militari

desde fuera, significar?a perpetuar estructuras quasi-feudales y,

en ocasiones, incre?blemente arcaicas.

Por otra parte, la OEA se convertir?a en el vig?a, en autori

dad supervisora de una situaci?n cada vez que, en un pa?s de

nuestro continente, se produjera un movimiento interno que




tratara de subvertir el orden establecido. Pero la OEA no fue constituida para crear, mantener o derrocar gobiernos.

Otra objeci?n de car?cter pol?tico consiste en que la Fuerza Interamericana no actuar?a de manera igualitaria. Ser?a un

instrumento casi espec?fico para usarse en s?lo ciertos Estados del continente, esto es, los m?s peque?os y atrasados. Por otra

parte, su composici?n tender?a a ser, probablemente, desequili

brada, pues debido a su elevado costo el grueso de ella estar?a formado por soldados de un solo pa?s.



la política exterior de méxico || conflictos de competencia entre las naciones unidas y la...

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