la política exterior de los gobiernos kirchner

8/10/2019 La Poltica Exterior de Los Gobiernos Kirchner

1/14

1

LA POLTICA EXTERIOR DE LOS GOBIERNOS KIRCHNER (2003-2009)

Por el Dr. Felipe de la Balze

La Argentina realiz un firme vuelco en su poltica exterior durante las primeras presidenciasdel ciclo democrtico que se inici en 1983 (Alfonsin, Menem, de la Rua). Se aproxim a Brasil,

Chile y Estados Unidos, pases que en el pasado haba considerado como competidores y, encircunstancias puntuales, como potenciales adversarios. Adems restableci la relacin conEuropa, 1daada por las consecuencias de la guerra de las Malvinas y atrajo un enorme flujode inversiones directas del Viejo Continente.

Los principales pilares de dicha poltica fueron: la creacin del Mercosur y el fin de lacompetencia militar (inclusive nuclear) con Brasil; la solucin de los centenarios desacuerdoslimtrofes con Chile y avances sustantivos en la integracin bilateral; el logro de una relacincooperativa y amistosa con los Estados Unidos; la profundizacin de la relacin econmica ypoltica con las principales naciones europeas y; una mayor insercin en el comercio mundial(1).

El severo deterioro en los trminos de intercambio de nuestro comercio exterior (a partir de

1997), la sorpresiva maxi devaluacin del Real brasilero en 1999 y un crecienteendeudamiento del sector pblico, debilitaron la posicin externa del pas y socavaron losfundamentos del rgimen de la Convertibilidad (1 peso = 1 dlar) creado en 1991.

El atraso en el tipo de cambio, que se hizo notorio a partir de 1998, encareci los salarios endlares, redujo la competitividad de las empresas locales, increment la tasa de desempleo yredujo la rentabilidad de numerosas pequeas y medianas empresas, empleadoras de mano deobra.

La dirigencia argentina no pudo, o no supo, salir a tiempo y ordenadamente de laConvertibilidad. La profunda depresin (el PBI per. cpita cay del 24% entre los aos 1999 y2003) y el virtual quiebre del sector bancario, generaron una crisis sin precedentes en lahistoria del pas.

La moratoria (el default) sobre la deuda externa (diciembre 2001) y la conversin de todoslos contratos en dlares a pesos (la pesificacin) produjeron fuertes prdidas entre losinversores extranjeros que haban participado de la bonanza de los aos anteriores.

Los argentinos tambin sufrieron masivas prdidas. Casi el 60% de la deuda externa pblicaestaba en manos de instituciones e inversores argentinos y, aproximadamente el 80% de losdepsitos bancarios en dlares (pesificados), estaban en manos de pequeos y medianosahorristas locales (2).

Mientras que los bonistas extranjeros tardaron algn tiempo en organizar sus reclamos, lasempresas extranjeras inversoras en los servicios pblicos y en el sector energtico ejercieronrpidamente presiones (inclusive a travs de sus gobiernos) para proteger sus derechos.

La mayora de ellas terminaron presentando demandas de resarcimiento ante el CIADI(Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a las Inversiones, organismomultilateral de arbitraje en la esfera del Banco Mundial) en el marco de los derechos que lesotorgaban los acuerdos bilaterales de inversin que la Argentina haba firmado con numerosospases, desde fines de la dcada de 1980.

1Felipe A.M. de la Balze, La Poltica Exterior en Tres Tiempos, en: Argentina y EE.UU., Fundamentos de una Nueva Alianza, Compilador

Felipe A.M. de la Balze, CARI, Buenos Aires, 1997.

2Los empresarios locales tambin sufrieron las consecuencias del congelamiento de las tarifas y los controles de precios.


2/14

2

La moratoria incluy fundamentalmente a los tenedores de bonos y a las Agencias de Crdito ala Exportacin. La deuda con los organismos multilaterales (el FMI, el Banco Mundial y el BID)fueron pagadas en tiempo y forma. El crdito comercial de corto plazo, que sufri retrasosdurante el ao 2002, se regulariz a fines del 2003.

La moratoria, el rompimiento de los contratos que fijaban en dlares las tarifas de los serviciospblicos y, los controles sobre los precios de la energa (instrumentados a travs deretenciones a la exportacin) forjaron una larga lista de conflictos irresueltos con inversores

extranjeros, que fueron heredados por la administracin de Nstor Kirchner.

La poltica exterior (2003-2009)

El 25 de mayo de 2003, Nstor Kirchner asumi como presidente. Con una baja legitimidad deorigen (cosech slo el 22% de los votos) y un pas gravemente daado por la crisis, Kirchnerapunt a ganar una alta legitimidad de ejercicio, mostrando un gobierno resuelto a reconstruiral pas, tanto en su frente interno como externo.

La poltica exterior del nuevo gobierno estuvo severamente constreida en sus mrgenes demaniobra por las consecuencias de la crisis. La gravedad de las circunstancias que vivi el pasy la dificultad para encontrar explicaciones satisfactorias ante la poblacin, incentivaron labsqueda de culpables.

El natural rencor generado en amplios segmentos de la poblacin por el desempleo, elcongelamiento de los depsitos y las quiebras, fue canalizado por el gobierno hacia un ncleode chivos expiatorios: los economistas neoliberales, el FMI, los banqueros que se llevaronlos depsitos y las empresas extranjeras de servicios pblicos.

Esta tcnica de manipulacin de la opinin pblica tiene un neto sesgo autoritario yantidemocrtico pues, al descalificar la legitimidad del oponente, imposibilita el debate con losque piensan diferente e inhibe el anlisis objetivo y pblico de lo ocurrido (3).

La poltica exterior de los Kirchner tambin estuvo condicionada por sus orgenes polticos, enparticular su afiliacin ideolgica a un peronismo de izquierda con rmoras aislacionistas eintervencionistas. La fragilidad poltica interna y la grave situacin social (con recurrentesconflictos callejeros) los llevaron, en varias ocasiones, a utilizar la poltica externa como

variable de ajuste en un denodado esfuerzo por acumular capital poltico interno.

Su estilo estuvo marcado por su experiencia y trayectoria poltica previa en Santa Cruz, unaprovincia petrolera despoblada y remota, donde el ejercicio de poder dependefundamentalmente de una relacin mano a mano con el poder central de Buenos Aires y conun puado de empresas petroleas. Estas circunstancias marcaron un estilo negociador duro ypoco afecto a la cortesa, que los Kirchner transmitieron a su poltica exterior (para sorpresa delas Cancilleras de otros pases).

La primaca de la poltica interna sobre la externa dejo secuelas negativas sobre la posicininternacional de nuestro pas. A veces, por accin, como en el caso de la retrica anti-imperialista con los Estados Unidos. La diplomacia norteamericana seguramente no ha olvidadoel escndalo internacional que ocurri en la reunin de Mar del Plata (noviembre de 2005),

cuando el presidente Nstor Kirchner trat duramente al presidente Bush delante de unatreintena de presidentes, en la reunion hemisferica donde se discuti el futuro del ALCA.

Otras veces, por inaccin: como cuando para congraciarse con actores polticos provinciales elgobierno permiti que vecinos encrespados por potenciales riesgos ambientales bloquearan,indefinidamente, el principal puente internacional entre la Argentina y el Uruguay.

Finalmente, en otros casos, por temor: como cuando los suministros de gas natural bolivianocomenzaron a escasear y el fro redujo los excedentes de gas local disponible. Un gobierno,

3Vale la pena recordar, como antecedente, las reacciones de numerosos gobiernos europeos a las consecuencias de la Gran Depresin

(dcada de 1930) que contribuyeron a generar xenofobia, persecuciones polticas y raciales, guerras y gobiernos totalitarios.


3/14


4/14

4

narcotrfico, los derechos humanos y la no proliferacin de armas nucleares, los gobiernosKirchner han trabajado en coordinacin con el gobierno norteamericano.

Asimismo, junto con el gobierno norteamericano, se mantuvo la presin sobre el gobierno deIrn (a travs de INTERPOL e inclusive en los discursos presidenciales ante la AsambleaGeneral de la Naciones Unidas) para que dicho pas colabore en la resolucin de los gravsimosatentados contra la comunidad juda que ensangrentaron a la ciudad de Buenos Aires durantela dcada anterior.

Inclusive en las Naciones Unidas, el voto argentino fue consistente con el de los gobiernosanteriores (con la excepcin del tema de la condena a los derechos humanos en Cuba).

La medida ms confrontativa hacia los Estados Unidos, fue el rechazo al proyectonorteamericano de crear una zona de libre comercio hemisfrica (el ALCA) en la yamencionada reunin hemisfrica de presidentes (Mar del Plata, noviembre, 2005).

Para medir el impacto de dicha reunin, sera bueno recordar que la decisin de noincorporarse al ALCA (salvo a travs de una negociacin conjunta de los cuatro pases delMercosur), fue tomada con anterioridad por los presidentes Menem y de la Ra, en estrechacoordinacin con Brasil.

Adems, el rechazo al ALCA, debe ser analizado en el contexto de las modificaciones que sufrila poltica de los Estados Unidos hacia la regin durante los ltimos aos. Despus delatentado a las Torres Gemelas, la poltica comercial norteamericana perdi protagonismo afavor de las polticas de seguridad y defensa.

En la actualidad (5), los Estados Unidos estn prioritariamente interesados en su vecindariogeogrfico (Mxico, el Caribe, Amrica Central, Colombia y Venezuela) y en la proteccin desus inversiones en al regin. En lo comercial, privilegian los acuerdos bilaterales (como losahora vigentes con Amrica Central,Caribe, Chile y Per y los firmados, pero an no ratificados, con Colombia y Panam).

En los temas de seguridad hemisfrica, priorizan aquellos directamente vinculados a suseguridad interna, en particular, el terrorismo islmico, el narcotrfico y la inmigracin ilegal(6).

Al no haber temas domsticos norteamericanos involucrados, ni conflictos importantes con susempresas, ni amenazas externas o internas a la hegemona norteamericana en el hemisferio,el inters estratgico y militar por la Argentina y los pases del Cono Sur es limitado (7).

En lneas generales, la oposicin de los Kirchner al liderazgo norteamericano, es vista en loscrculos dirigentes norteamericanos como ms simblica que real. No perciben verdaderosconflictos de inters (o de polticas) en la relacin bilateral y creen que el gobierno argentinoutiliza el antinorteamericanismo como un instrumento demaggico de poltica interna.

El bajo perfil de la reaccin norteamericana a las declaraciones airadas del gobierno argentinoen relacin a los comentarios realizados en Buenos Aires por el Secretario de Estado Adjunto(diciembre 2009), respecto a la preocupacin (obvia) de algunas empresas norteamericanas

sobre la seguridad jurdica en la Argentina, refuerzan esta interpretacin.Desde la asuncin de Barak Obama al poder, el gobierno argentino se ha propuesto mejorar suacceso a la nueva Casa Blanca, con la intencin de facilitar un entendimiento con el distante y

5Ver: Report of the Partnership for the Americas Commission, the Brookings Institution, Washington D.C., November 2008 y; Inter-

American Dialogue, A Second Chance: U.S. Policy in the Americas. A Report of the Sol Linowitz Forum, 2009, www.thedialogue.org.6Unites States Southern Command, "Command Strategy 2016. Partnership for the Americas", 2007, www.southcom.mil.

7Joseph Tulchin, Challenges to the U.S. Security in the Hemisphere, Center for Hemispheric Policy, University of Miami, December

2009


5/14

5

vituperado Fondo Monetario Internacional, que abrira las puertas a un retorno del gobiernoargentino al mercado financiero internacional.

Hasta ahora, el apoyo brindado por el gobierno norteamericano ha sido poco entusiasta. Comola confianza bilateral es escasa qu incentivos tendran los Estados Unidos para modificarprocedimientos -no escritos, pero confirmados en la prctica habitual de los ltimos cincuentaaos- respecto al refinanciamiento de pases altamente endeudados (exponindose a futurospedidos de excepcin por otros pases), cuando la mayora de las acreencias atrasadas de la

Argentina son con las agencias de crdito a la exportacin europeas y con tenedores de bonoseuropeos y de otros pases?

2.- Europa

Los pases europeos tienen fuertes vnculos histricos, culturales y demogrficos con nuestropas. Luego de un perodo de vigoroso acercamiento poltico y econmico, la Argentina yEuropa vivieron un penoso desencuentro. Sin duda, los intereses econmicos europeos fueronlos ms perjudicados por las derivaciones de la crisis.

La diplomacia argentina ha realizado valiosos esfuerzos para reestablecer un semblante denormalidad. Los desvelos para recomponer la relacin fueron particularmente relevantes en loscasos de Alemania, Espaa, Italia y Francia, pases con los cuales nuestro pas hatradicionalmente mantenido relaciones densas y amistosas. Sin embargo, la recomposicin dela relacin ha sido lenta y an quedan temas conflictivos pendientes.Las empresas europeas lideraron el proceso de privatizacin y modernizacin de los serviciospblicos durante la dcada de 1990. La desordenada salida de la Convertibilidad (en particularel congelamiento tarifarlo) cre un pasivo contingente grande, que se ha resuelto parcialmente,dejando heridos en el camino. Las empresas petroleras europeas cuestionaron las polticasinstrumentadas por el gobierno para controlar la inflacin, en particular la imposicin deretenciones mviles a la exportacin de petrleo y el congelamiento de los precios del gasnatural en boca de pozo.

Algunas empresas se retiraron disgustadas del pas e iniciaron reclamos legales ante lostribunales internacionales, principalmente el CIADI. La mayora decidi quedarse, negociar conel gobierno y simultneamente iniciar reclamos legales ante los mismos tribunales.

A posteriori, el gobierno negoci con algunas empresas (la extensin o la ampliacin de laconcesin) y obtuvo el retiro de varios de los reclamos. Desafortunadamente, la lista dedemandas en los tribunales es todava extensa y el pas podra perder varias de lascontroversias en disputa. Esperemos que el gobierno avance en las negociaciones pendientespara que los temas que herede la prxima administracin no sean demasiado gravosos.

Por su parte, en el universo de las Agencias de Crdito a la Exportacin, las entidadeseuropeas fueron las ms afectadas por la moratoria argentina (son tenedoras de mas del 65%de los crditos impagos). El gobierno argentino ha recurrentemente postergado larenegociacin en el llamado Club de Pars- al negarse a aceptar una revisin de la situacineconmica del pas por el FMI (8).

Desafortunadamente los precedentes no favorecen la postura argentina. El FMI ha sido el

consejero permanente del Club de Pars desde su creacin en 1956. La expectativa delgobierno argentino de modificar sus procedimientos habituales (aceptados por ms de 40pases durante los ltimos cincuenta aos, inclusive el nuestro en varias ocasiones) esirrealista y ha generado desazn en varios gobiernos europeos.

Las Agencias son instituciones de crdito gubernamental o cuasi-gubernamental y, despus deun periodo prudencial de espera, los crditos impagos son transferidos a las tesorerasnacionales. Esto genera un problema bilateral cuando anualmente, en la ocasin del debatepresupuestario, la situacin de incumplimiento del deudor es trada a la palestra en los niveles

8Importantes proyectos de inversin del sector privado han sido postergados al no poder obtener el crdito de las Agencias de

Exportacin que financian, a largo plazo y a bajas tasas, la importacin de bienes de inversin.


6/14

6

ms altos del estado (incluso los parlamentos), donde los reproches argentinos al FMI caen enun saco roto.

Finalmente, una porcin de los tenedores de bonos (aproximadamente el 24% del total) noaceptaron la propuesta de canje de la deuda pblica del ao 2005. Entre ellos, haba unsegmento importante de pequeos y medianos inversores alemanes, italianos y japoneses.Este hecho es particularmente penoso por las caractersticas de los inversores involucrados ypor el impacto meditico -y en consecuencia poltico- que suscita esta circunstancia en el pas

de origen.

En la nueva propuesta de canje de deuda pblica que el gobierno propone realizar durante losprimeros meses del 2010, se incorporan, con buen tino, condiciones preferenciales para dichouniverso de bonistas.

Los gobiernos Kirchner han intentado -sin demasiados resultados- fortalecer los lazos conalgunos pases europeos (entre ellos, Alemania y Francia) a travs de la concrecin de grandesproyectos bilaterales.

El caso de Francia y el proyecto del tren bala es ilustrativo. Se trata de la puesta en marchade un tren de alta velocidad entre las ciudades de Buenos Aires y Rosario. El equipamiento y latecnologa seran provistos por un consorcio de empresas francesas paraestatales. El costoestimado del proyecto exceda los US$ 5.000 millones. La concrecin del proyecto dependa delotorgamiento de garantas por parte del gobierno argentino y del financiamiento de la agenciade crdito a la exportacin francesa.

La reaccin de la opinin pblica y de los expertos fue unnimemente crtica. El proyecto no esprioritario, su costo era altsimo y el hecho de que no hubiera una licitacin pblicainternacional gener numerosas conjeturas.

Para restablecer una relacin normal con Europa, el gobierno necesita avanzar en la solucinde los temas pendientes ms urgentes para luego reconstruir, sobre bases ms slidas, larelacin con el Viejo Continente.

Desde un punto de vista poltico, el tema de los bonistas individuales y la falta de voluntad denuestro pas para renegociar con el Club de Pars, son los que ms daan la reputacin

argentina. La plata involucrada no es mucha (se trata de refinanciar acreencias vencidas).

Los costos que el gobierno asume al no aceptar la participacin consultiva del FMI en elproceso de renegociacin son altos (restricciones de acceso al crdito europeo y un clima dehasto respecto a la Argentina en varios pases europeos).

Sobrevuela el horizonte la posibilidad de volver a negociar un acuerdo de cooperacin y librecomercio entre el Mercosur y la Unin Europea. El intento anterior fracas en el ao 2004 pordiversas causas.

La oferta europea de liberalizacin en los temas agropecuarios era magra y pretenda trasladarla negociacin de los temas ms relevantes al mbito multilateral de la Ronda Doha. La lista deconflictos bilaterales pendientes debilitaba la posicin negociadora argentina. Finalmente, el

previsible rechazo del Mercosur a la propuesta norteamericana del ALCA, creaban una situacindiplomtica delicada tanto para Itamaraty como para el Palacio San Martn.

La gradual resolucin de algunos de los problemas pendientes y el deseo compartido derelanzar la negociacin entre el Mercosur y la Unin Europea le ofrecen al gobierno argentino,una magnifica oportunidad, si saben aprovecharla, para normalizar la relacin entre laArgentina y Europa.

3.- Brasil


7/14

7

Los gobiernos Kirchner priorizaron la consolidacin de la relacin estratgica con Brasil y laprofundizacin del Mercosur. En los hechos, la relacin con Brasil ha fluctuado entre unafructfera cooperacin poltica y una sucesin de conflictos comerciales que han generado uncono de sombra sobre el futuro de la relacin bilateral; en particular, si la oposicin brasilera(donde las industrias paulistas estn bien representadas) gana las prximas eleccionespresidenciales (9).

En el campo poltico, la cooperacin bilateral es amplia, las consultas son permanentes y la

coordinacin en los diversos foros de negociacin internacional es extensa, an cuando lasposiciones nacionales no siempre coincidan.

La divergencia poltica mas sustantiva se refiere a las posiciones que cada pas tomara en elmarco de una posible reforma del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Brasil sepropone como miembro permanente del Consejo de Seguridad por mrito propio.

La administracin Kirchner mantuvo la posicin histrica argentina: el Consejo de Seguridadno debe ser un coto exclusivo de las grandes potencias. La representacin de Amrica del Surdebe ser compartida entre los pases de la regin, de acuerdo a una frmula que refleje laimportancia de cada uno de ellos y su participacin en el mbito de la defensa regional.

En el campo econmico, la posicin fue coherente con la de los gobiernos anteriores. LaArgentina promueve la conveniencia de profundizar la integracin econmica bilateral, pero lacondiciona a un fortalecimiento del marco institucional del Mercosur (10).

La Argentina critica las restricciones para-arancelarias que afectan el acceso de susexportaciones al mercado brasileo, las subvenciones al financiamiento de las exportaciones ylas polticas fiscales y de promocin de inversiones que, tanto al nivel federal como al nivelestatal, desequilibran el campo de juego.

Adems, el arancel externo comn del Mercosur crea una reserva de mercado para lossectores promocionados en Brasil (entre otros, electrodomsticos, maquinarias, material detransporte y auto-partes, celulares, calzado y vestido) y beneficia con menores mrgenes depreferencia a las exportaciones argentinas, que estn ms vinculadas al mercado mundial- conla excepcin de los automviles (donde rigen acuerdos de comercio administrado)

Ante la falta de respuesta brasilea a las demandas argentinas, y en el marco de un fuertesupervit comercial que beneficia ampliamente al Brasil (aproximadamente US$ .4000 millonesdurante el ao 2008), la poltica comercial argentina se volvi ms defensiva.

Dicha circunstancia y la fuerte reevaluacin del Real (que reduce los mrgenes de ganancia delos exportadores brasileos) han suscitando un incremento de los contenciosos comercialesbilaterales que se estima podran estar afectando entre el 10% y el 15% del total del comerciobilateral).

Para compensar en parte el malestar creciente en la relacin comercial, el gobierno argentinoanunci ltimamente, la compra de 20 aviones a Embraer, para fortalecer la flota de cabotajede la recientemente estatizadaAerolneas Argentinas.

La ausencia de un plan estratgico de mediano plazo respecto a Aerolneas Argentinas, losproblemas de incompatibilidad en la gestin de los repuestos (la flota actual es Airbus y Boeing)y, la falta de una licitacin pblica, han suscitado desosiego, tanto entre los expertosaeronuticos como en la opinin publica informada.

Los beneficios polticos y estratgicos del Mercosur para la Argentina y para Brasil siguen

9Rubens Barbosa, Ser o No Ser". Cronista Comercial, Buenos Aires, 4 de enero de 2010.

10Felipe A.M. de la Balze, El destino del Mercosur: entre la Unin Aduanera y la Integracin Imperfecta en: El Futuro del Mercosur:

entre la Retrica y el Realismo, compilador Felipe A.M.de la Balze, CARI, Buenos Aires, 2000.


8/14

8

siendo relevantes, pero en el campo econmico, la integracin est estancada. Una retricavacua (los reiterados anuncios de relanzamiento del Mercosur) y unaextensa lista de conflictoscomerciales, dominan la agenda bilateral.

Los gobiernos Kirchner y Lula, no han solucionado el impasse y se han transformado en merosgestores de una situacin bilateral inestable y ambigua, a la que hasta ahora, no han sabidoencontrarle una salida (11).

4.- Venezuela.

La propuesta internacional mas original, y a su vez la mas problemtica, de los gobiernosKirchner, fue la de incorporar a Venezuela como miembro pleno del Mercosur.

En principio, dicha incorporacin fortalece la posicin del Mercosur en las negociacionesinternacionales. Venezuela es un jugador de primer rango en el escenario petrolero mundial.Tambin, es un importador de productos y servicios que los pases del Mercosur puedenproveer competitivamente (la Argentina exporto US$ 1.800 millones durante el ao 2008).

El problema es el rgimen del presidente Chvez. El mismo, fue democrticamente elegidopero ha consolidado su poder debilitando la independencia del poder judicial, persiguiendo amuchos de sus opositores y restringiendo la libertad de prensa.

Su agenda interna mezcla polticas sociales valiosas con medidas profundamente demaggicas.Su Revolucin Bolivariana est erosionando el estado de derecho" y transformando a lademocracia venezolana en un caso clsico de "tirana de la mayora".

La expropiacin de Sidor (una empresa siderurgica del grupo Techint) ha generado gravespreocupaciones respecto a la seguridad jurdica que gozaran las empresas privadas de laregin, en un pascuyo gobierno se declara socialista a la vieja usanza.

Chvez ha intervenido en los asuntos internos de los otros pases de la regin, aportando platapara sostener a gobiernos o partidos amigos, lo que ha suscitado desentendimientos con Chile,Mxico y Per. Su intromisin en los asuntos bolivianos debilita la tradicional presencia de laArgentina y de Brasil en dicho pas y agrava los problemas de funcionamiento de la democraciaboliviana.

Su decisin de designar a las FARC colombianas como fuerzas insurgentes ha suscitado ungravsimo conflicto con el gobierno colombiano del presidente Uribe que cataloga a las FARCcomo "movimiento narco-terrorista".

La relacin entre los Estados Unidos y Venezuela, en el campo econmico, ha sidoeminentemente pragmtica. Venezuela mantiene su posicin de tercer proveedor mundial depetrleo a los Estados Unidos.Pero en el campo poltico y en el de la seguridad, la relacin seha vuelto particularmente agria durante los ltimos tiempos y una larga letana de presiones ycontra presiones, empaan el clima bilateral y regional.

Hay una multitud de razones para pensar que la incorporacin de una Venezuela chavista, pocopropensa al respeto del estado de derecho y a las reglas de la democracia representativa, no

encaja con los objetivos declarados del Mercosur.Para concretar una vinculacin fructfera y de largo plazo, la Argentina y Brasil tendran queconvencer a Chvez de moderar su agenda interna y externa y de asumir compromisos seriosen materia de integracin comercial y de seguridad jurdica. Las probabilidades de xito sonmuy bajas.

Quizs habr que esperar un cambio de rgimen en Caracas para que la asociacin entreVenezuela y el Mercosur tome vuelo.

11Diversas propuestas estn en la palestra. Entre otras, ver, Felipe A. M. de la Balze, Finding Allies in the Backyard. Foreign Affairs,

August/September 2001.


9/14

9

5.- Chile

La integracin argentino-chilena avanz velozmente durante las ultimas dos dcadas, perosufri un mal trance cuando el gobierno argentino decidi recortar los envos de gas natural aChile durante el invierno del ao 2004. Los gobiernos de ambos pases han acordado medidasconcretas que han contribuido a restablecer el vnculo. Pero la restauracin de la confianzatomar su tiempo.

Entre 1983 y el 2001 los avances realizados en materia de delimitacin de fronterasconflictivas e integracin fsica y econmica-incluyendo la construccin de gaseoductos quecruzaron la cordillera para proveer de gas natural a nuestro vecino-, quebraron un muro desuspicacias que separaba a los dos pases.

El notable Tratado de Paz y Amistad firmado por los presidentes Alfonsn y Pinochet en 1984sent las bases para la posterior resolucin ordenada de todos los diferendos fronterizos.Tambin, seavanz en una intensa y fructfera integracin econmica. El comercio bilateralcreci velozmente y las inversiones directas chilenas se multiplicaron en la economaargentina.

Desafortunadamente, la exitosa poltica de integracin energtica fue desarticulada cuando elgobierno argentino prioriz el consumo domestico y restringi las exportaciones. Desdeentonces, los excedentes de gas enviados a Chile han variaron de acuerdo a las condicionesparticulares del mercado interno argentino.

Se trata de un caso tpico donde las urgencias internas impusieron su hegemona sobre lapoltica externa. Las restricciones pretendieron minimizar el impacto poltico interno de laescasez de gas natural.

Dicha caresta fue el resultado de las dificultades que encontr el gobierno argentino paraproveerse de gas boliviano, de inesperadas modificaciones climticas y de incrementos en elconsumo interno. Asimismo, una errada poltica de control de precios del gas en boca de pozo,desalent la exploracin gasfera y redujo las reservas de gas de casi el 40% durante losltimos aos.

Las modalidades adoptadas por la administracin Kirchner para restringir las exportaciones degas a Chile provocaron desconfianza en nuestro vecino. Las reacciones posteriores de laopinin pblica, reabrieron, en ambos lados de la frontera, heridas histricas que parecanhaber cicatrizado.

A posteriori, ambos gobiernos tomaron medidas concretas para normalizar la relacin. Laapertura del mercado interno aero-comercial argentino a la empresa chilena de bandera (LAN)es un gesto sin precedentes. Asimismo, la reciente ratificacin por el parlamento argentino delacuerdo sobre el desarrollo minero conjunto en las reas de frontera, le permitir a la empresacanadiense Barrick Gold avanzar en la concrecin de un importante proyecto (Pascua Lama)cuyos beneficios recaen principalmente del lado chileno.

En los temas de defensa, la profundizacin de los vnculos entrelas fuerzas armadas se inici

durante la dcada de 1990. Chile forma parte desde 1998 de las fuerzas argentinas en lamisin de las Naciones en Chipre. A fines del ao 2006, se acord la creacin de una FuerzaCombinada (en proceso de organizacin) para la participacin conjunta en Operaciones de Pazde las Naciones Unidas (12).

12Jorge M. Battaglino, Transformaciones en la seguridad internacional en la post Guerra Fra: su impacto en Amrica del Sur en:

Estudios Internacionales, Universidad de Chile, mayo-agosto 2008.


10/14

10

Finalmente, en el Tratado de Maip, suscripto a fines del ao 2009 por las presidentesBachelet y Kirchner, se crearon mecanismos de consulta permanente entre los dos pases (13).Tambin se sentaron las bases para analizar con seriedad la construccin de nuevos pasosfronterizos operables durante todo el ao (14).

En la actualidad, el postergado proyecto de ampliar la provisin de gas boliviano a la Argentinaparecera finalmente encaminarse (ver prxima seccin) y el gobierno, finalmente, ha puestoen marcha un sistema de incentivos que favorece la exploracin de gas dentro del pas. Quizs,

mas adelante, los gobiernos puedan negociar un nuevo acuerdo de integracin energtica delargo plazo, menos ambicioso pero ms slido que el anterior.

6.- El Vecindario

Durante las ltimas dos dcadas, la Argentina ha concentrado toda su atencin en la relacinbilateral con Brasil y poco se ha hecho para desarrollar una integracin intensa y fructfera connuestro vecindario inmediato, me refiero a Bolivia, Paraguay y Uruguay.

Brasil, en cambio, s lo ha hecho, al menos en el campo econmico, promoviendo susempresas y productos en todos esos pases. Es impensable soar con vender exitosamenteproductos argentinos en las gndolas de Varsovia o Shangai, si antes no lo hacemos en las deAsuncin, Montevideo o La Paz.

Adems, la integracin regional ser siempre incompleta y asimtrica si no profundizamosnuestra integracin poltica, econmica y cultural con nuestro vecindario inmediato.

La relacin con Bolivia ha sido fructfera, aunque ha estado condicionada por los profundoscambios polticos y sociales que estn ocurriendo en dicho pas.

Las enormes diferencias econmicas y sociales de Bolivia estn enraizadas en una granheterogeneidad geogrfica, cultural y tnica. El temor al conflicto civil violento y el riesgo deuna fractura nacional estn siempre latentes en la situacin boliviana (15). A la Argentina leconviene y le interesa una Bolivia unida, estable y prspera.

Si Bolivia se desestabiliza polticamente, la inmigracin boliviana no va a ir ni a Brasil, ni aChile, ni a Per, sino que mayoritariamente vendr a la Argentina, donde se estiman viven en

la actualidad casi 300.000 bolivianos. Los servicios de salud, asistencia social y educacinargentinos no estn preparados para recibir un influjo repentino y masivo de inmigrantes deun pas vecino.

La Argentina tiene adems, un inters estratgico en Bolivia como proveedora de gas natural.El desarrollo del gas boliviano estuvo histricamente acotado por el reducido tamao de sumercado interno y por la falta de la infraestructura necesaria para exportar el gas, salvo almercado interno argentino, aunque en cantidades limitadas.

La firma de un importante contrato de exportacin con Brasil en 1996 abri las puertas a unimportante flujo de inversiones externas en exploracin y produccin. Las reservas probadas yprobables, pasaron de aproximadamente 7 trillones de pies cbicos en 1996 a casi 55 trillonesen el ao 2003. En la actualidad, Brasil importa de Bolivia casi 30 millones de metros cbicos

diarios (16).

13Tratado de Maip de Integracin y Cooperacin entre la Republica Argentina y la Republica de Chile, 30 de octubre, 2009,

www.casarosada.gov.ar.

14Los pasos actuales en la zona central y sur de la cordillera de los Andes se cierran a menudo durante el invierno. Los proyectos bajo

consideracin incluyen: en la provincia de Mendoza el Denominado Ferrocarril Trasandino Central (por Mendoza Capital) y el Paso de lasLeas (por San Rafael) y; en la provincia de San Juan, el Paso de Agua Negra.

15Gustavo Fernandez Saavedra, Bolvia: una nova estrutura de poder, Poltica Externa, vol. l6 no. 3, Janeiro-Fevereiro, 2008.

16Norman Gall, Gas en Bolivia: conflictos y contratos. Real Instituto Elcano, Madrid, 25 de enero 2007.


11/14

11

Bolivia vivi, durante los ltimos aos, un perodo de fuerte inestabilidad institucional. Sunuevo presidente, Evo Morales, nacionaliz el gas y el petrleo en el ao 2006. La estatizacindel gas y precios mas altos, le permitieron equilibrar las finanzas publicas, incrementar elgasto social, impulsar el crecimiento econmico (el mas alto de la regin durante el ao 2009)y ser reelegido recientemente, con una mayora abrumadora.

Durante los ltimos aos, la Argentina import un promedio de 5 millones de metros cbicos

por da. Un nuevo contrato de suministro de gas boliviano se firm en el ao 2006. El acuerdosuscripto prev incrementar la importacin a un promedio de 27,7 millones de metros cbicospor da durante las prximas dos dcadas.

Para poder satisfacer dicho contrato, Bolivia deber realizar importantes inversiones encapacidad de produccin, transporte y compresin. En principio, un consorcio liderado porRepsol/YPF(incluye a Panamerican Energyy a British Gas) realizara una parte sustancial delas inversiones privadas requeridas para perforar nuevos pozos y ampliar las plantas deprocesamiento de gas.

Las inversiones estn atrasadas. Se estima que el contrato ser actualizado en el futuroinmediato en lo referido a plazos y volmenes, as como a los compromisos que la Argentinadeber asumir respecto al transporte del gas (ampliando y utilizando primero la capacidadociosa del Gasoducto Norte existente y construyendo luego la importante obra del GasoductoNoreste).

Los acuerdos con Brasil y la Argentina le aseguran a Bolivia los dos mercados sudamericanosms importantes para exportar su gas durante las prximas dcadas. La simultnea operacinde estos contratos le facilitarn a Bolivia los medios econmicos para impulsar su desarrollo,fortalecer sus instituciones e integrarse provechosamente en la regin.

La relacin con el Uruguay sufri un notable deterioro durante los ltimos tres aos. Lainstalacin y posterior puesta en marcha de una planta productora de celulosa en el territoriouruguayo, sobre la ribera compartida del Ro Uruguay, suscit un lamentable problema entrelos dos pases.

El conflicto ocurre porque la operacin de la planta podra contaminar el ro compartido y

afectar los intereses y el estilo de vida de la poblacin riberea del lado argentino.

La decisin uruguaya de poner en funcionamiento la planta celulsica y la decisin de losvecinos de la ciudad de Gualeguaychu- en seal de protesta-de cerrar el puente internacionalhan creado un espinoso conflicto.

Desafortunadamente, el Uruguay autoriz la construccin de la planta sin realizar losprocedimientos de consultas previstos en el Tratado del Ri Uruguay, firmado entre ambospases en 1975. Por su parte, el gobierno argentino debera haber participado activamente, ydesde el inicio, en el proceso de evaluacin ambiental, pero no lo hizo. Los gobiernos no hanbrillado en la gestin de este innecesario conflicto bilateral.

El impacto posterior del conflicto sobre la opinin pblica en ambos pases (producto de

presiones polticas en cada uno de ellos) ha daado una relacin entre dos estadosindependientes que son, en la historia y en los hechos, parte de una misma nacin.

El embrollo genera, desde el punto de vista de la poltica exterior, dos importantespreocupaciones. Por un lado, en la Constitucin Nacional, la poltica exterior es atributo delgobierno federal y no de los gobiernos provinciales o municipales. El cierre del puenteinternacional por vecinos ha afectado dicho principio de autoridad.

Por otro lado, el conflicto afecta negativamente la reputacin internacional de la Argentina. Unpas que no es capaz de relacionarse eficazmente con aquellos pases con quienes tiene mayor


12/14

12

intimidad, cmo lo har con los dems? En particular, con aquellos que tiene menos amistadhistrica, contacto humano y geogrfico?

La decisin compartida por ambos gobiernos de elevarel desacuerdo a la Corte Internacionalde Justicia de la Haya ha sido acertada. Permiti bajar el tono de la disputa y llevar ladiscusin a un terreno menos retrico.

Sera bueno que, despus de conocida la decisin de la Corte Internacional de la Haya, el

gobierno argentino levante el bloqueo sobre el puente y que ambos pases iniciennegociaciones sobre una agenda de acciones concretas que resuelvan el problema.

7.-La poltica comercial

La poltica comercial internacional de los gobiernos Kirchner ha tenido un perfil activo (17).

En el campo de las negociaciones multilaterales -que se negocian en la llamada RondaDoha bajo la egida de la Organizacin Mundial del Comercio- el gobierno argentino hasostenido la tradicional posicin argentina que las reglas del comercio mundial deben sermodificadas para alcanzar un tratamiento mas equitativo entre el comercio de productosagrcolas e industriales, as como lograr que pases en desarrollo, como el nuestro, dispongande mayor flexibilidad en la implementacin de sus polticas de diversificacin productiva.

En el campo de la promocin comercial, el gobierno contino los esfuerzos iniciados porlos gobiernos anteriores para promover lasexportaciones y los negocios del pas en el exterior.

La Cancillera, con la colaboracin de la Fundacin Exportar, ha realizado numerosas misionesal exterior (incluyendo visitas presidenciales a China, la India, Medio Oriente y frica del Norte)as como la apertura de nuevas embajadas en Asia Central (Armenia) y en frica Subsahariana.

El gobierno promovi la exportacin de bienes y servicios tecnolgicamente avanzados, atravs de su apoyo a las actividades internacionales de la ComisinNacional de Energa Atmica, la de Actividades Espaciales y a diversas empresas concapacidades tecnolgicas de avanzada en sectores diversos, como la energa nuclear, lossatlites, la biotecnologa, el software y la venta de equipos de produccin de energa.

Respecto a los pases emergentes (asiticos, africanos, medio oriente y este de Europa) losflujos comerciales han crecido rpidamente durante los ltimos aos. En particular con China(el intercambio bilateral total fue de US$ 14.000 millones en el ao 2008). La firma de unacuerdo estratgico entre los dos gobiernos (2004) y el reciente Acuerdo de Swap de Monedasentre los bancos centrales (pesos versus yuanes, por el equivalente a US$ 10.000 millones,vigente por tres aos a partir de junio del 2009) merecen ser destacados.

La Argentina esta comenzando a cosechar los resultados de una labor sostenida por variosgobiernos durante las ultimas dos dcadas.

En el marco del Mercosur, la Argentina negocio durante los ltimos aos varios acuerdoscomerciales. El ms significativo es el acuerdo automotriz con Mxico. Tambin se concretaronvarios acuerdos de preferencias comerciales fijas con la India, Israel, Jordania, Marruecos y la

Unin Sudafricana.8.-Las finanzas internacionales (18)

La Argentina, despus del colapso del 2001-2003 se transform en un paria financierointernacional. Perdi el acceso a los mercados de crdito, su calificacin crediticia cay a los

17Jorge Taiana, La insercin de argentina en un mundo en crisis, El Cronista Comercial, viernes 2 de mayo, Buenos Aires, 2009.

18Ver adems, comentarios complementarios en seccin 1 (Estados Unidos) y seccin 2 (Europa)


13/14

13

niveles ms bajos y su mercado local de capitales se contrajo y se desconecto del resto delmundo.

El gobierno Kirchner adopt desde sus inicios un tono fuertemente crtico respecto laresponsabilidad del FMI en la crisis del 20012003. En consonancia con dicha posicin, elgobierno ha sistemticamente rechazado aceptar las revisiones que el FMI regularmenterealiza respecto a las economas de sus pases miembros.

Asimismo se adopt una poltica de desendeudamiento y acumulacin de reservasinternacionales para reducir la dependencia financiera internacional del pas. El gobierno tomdos importantes medidas para alcanzar dichos objetivos.Por un lado, el sorpresivo repago de la totalidad de la deuda con el FMI por un monto de casiUS$ 10.000 millones a fines del ao 2005. La cancelacin, que tuvo un importante impactopoltico, se realiz utilizando las reservas excedentes del Banco Central.

Por otro lado, durante el ao 2005, se reestructur parcialmente la deuda impaga en losmercados de bonos internacionales. La quita obtenida sobre el valor nominal de la deuda y lareduccin en la tasa de inters sobre los montos refinanciados, fueron significativas.

Aceptaron participar del canje US$ 62.000 millones sobre un total de US$ 81.000 millones deacreencias, lo que represent un 76% de aceptacin. Sin embargo el monto de los bonos queno participaron del canje (por considerar la oferta argentina insatisfactoria), fue alto.

Los bonistas recalcitrantes iniciaron acciones legales contra el gobierno argentino que hanresultado en juicios y, en algunos casos, en embargos. La consecuencia ms gravosa fue elcierre indefinido de los mercados de capitales internacionales al crdito argentino.

El gobierno de Cristina Kirchner desea recuperar el acceso al crdito internacional. Para elloresolvi reabrir el canje durante, los primeros meses del ao 2010, a los tenedores de bonosque no aceptaron la propuesta anterior (aproximadamente US$ 20.000 millones de bonos yUS$ 10.000 millones de intereses devengados impagos).

Si la mayora de los tenedores de bonos recalcitrantes aceptan la nueva propuesta y elgobierno regulariza la situacin con el Club de Paris, es factible que la Argentina pueda volvera colocar deuda en los mercados internacionales de capitales es un futuro no muy lejano (19).

Conclusiones

Para poder evaluar las caractersticas y las consecuencias de la poltica exterior de losgobiernos Kirchner es necesario dejar de lado los rasgos invocados por el Gobierno ydesentraar la naturaleza real de la poltica externa instrumentada.

Toda poltica exterior es vulnerable a los efectos de una crisis interna de gran envergadura. LaArgentina no fue una excepcin a dicha regla.

Las repercusiones ms gravosas de la crisis, respecto a la insercin internacional del pas,fueron el quebranto de su crdito pblico y el profundo deterioro que ocurri en la relacin conlas principales naciones europeas.

La poltica exterior de los ltimos seis aos no supo remediar estos dos severos reveses.Tampoco fue capaz de crear un clima de renovada confianza con los Estados Unidos, ni supoarticular con Brasil, una poltica que destrabe el ya perenne estancamiento del Mercosur.

Pero las dificultades para administrar la herencia recibida no fueron los nicos sinsabores.Presionados por las urgencias de la poltica interna y por la inmediatez de la coyuntura, los

19El problema no es estrictamente financiero (las Agencias usualmente refinancian los montos adeudados a largo plazo) sino que gira

alrededor del rechazo del gobierno argentino a la participacin consultiva del FMI (otorgando la llamada "luz verde), en el proceso derenegociacin.


14/14

14

gobiernos Kirchner operaron con una agenda internacional cambiante y un estilo de actuacina menudo reactivo y poco respetuoso de las formas diplomticas usuales.

Los ingratos e innecesarios contratiempos que ocurrieron con Chile (por el gas) y con elUruguay (por el conflicto ambiental) representan un penoso marcha atrs en el proceso deintegracin regional.

El estilo de conduccin que el gobierno practica en la poltica interna, se proyect al escenario

internacional. El resultado fue un retraimiento en las relaciones internacionales de la Argentinacon sus socios y vecinos. No hay que sorprenderse si la reputacin del pas en el exterior no seha recuperado, si se han registrado pocas visitas oficiales durante los ltimos aos, si lamayora de los embajadores extranjeros no tienen acceso a la cima del poder y si la influenciade la diplomacia profesional ha sido excesivamente baja en la determinacin de muchasdecisiones.

Sera provechoso para el pas si durante los veinte meses que le quedan para finalizar sumandato el gobierno de la presidente Cristina Kirchner avance constructivamente en laresolucin de cuatro temas pendientes que la Argentina necesita remediar para normalizar suposicin internacional.

Me refiero a (i) restablecer el crdito internacional argentino y (ii) normalizar la relacin conEuropa. Debiendo para ello resolver el impasse con el Club de Paris, reestructurar la deudaimpaga con la mayora de los bonistas que quedaron fuera del canje del 2005 y avanzar, en lamedida posible, en la resolucin de los conflictos empresarios que se dirimen en los tribunalesinternacionales.

La firma de un acuerdo de cooperacin y libre comercio entre el Mercosur y la Unin Europeasera el corolario simblico que confirmara ante el mundo el restablecimiento del crditoargentino y la normalizacin de la ajetreada relacin con Europa.

Adems, el gobierno podra (iii) regularizar la relacin entre la Argentina y el Uruguay yrestablecer una dosis de cordura en la relacin bilateral. Debiendo para ello levantar el bloqueovecinal al puente internacional y acordar con el gobierno de dicho pas una poltica conjunta enmateria de riesgos ambientales as como una agenda de integracin bilateral concreta y amplia.

Finalmente (iv) contribuir a que se pongan en marcha las inversiones necesarias -enexploracin, extraccin y transporte- para hacer realidad el importante contrato de largo plazoque se firmo con Bolivia para asegurar la provisin de gas natural a la Argentina y darlerealidad a la integracin energtica regional.

En materia de poltica exterior, el mundo respeta las continuidades y la previsibilidad y lospases exitosos tienen gobiernos que aprovechan los aciertos de los anteriores ( 20 ).Necesitamos dejar atrs la desafortunada costumbre de criticar irrestrictamente las accionesde los gobiernos anteriores -sin reconocer sus aciertos y juzgar sus decisiones, en el contextoen que fueron tomadas.

A la poltica exterior de los Kirchner no le ha faltado audacia en el pasado. Para que elaislamiento de los ltimos aos no quede como su principal legado, el gobierno debera

avanzar rpidamente en la normalizacin de las relaciones de nuestro pas con el mundo.Quizs la historia -que es usualmente ms generosa que los contemporneos- se lo reconozca.

Si as ocurriera, el gobierno que asuma en el 2011, hallar una plataforma ms slida parafortalecer los intereses argentinos en el mundo. Podremos as, poner en marcha una polticaexterior que refleje nuestro indiscutible potencial.

20Andrs Cisneros, Polticas Exteriores de Estado, Archivos del Presente No 38, Buenos Aires, mayo, 2006.

la política exterior de los gobiernos kirchner

Documents