ISBN: 978-91-87729-75-1

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La poltica al encuentro El surgimiento departidosprogramticos

Los polticos que se comprometen a aplicar paquetes de polticas ofrecen al pblico alternativas reales. Atraen a activistas anes a su pensamiento, emprenden campaas ms efectivas y construyen una imagen partidaria capaz de concitar la atencin. Pero quizlo ms importante es que mejoran sus probabilidades de xito en los cargos a los queson elegidos.

En su bsqueda de votos, partidos polticos de numerosos pases se ven en dicultades para transitar de estrategias personalistas o clientelistas a estrategias ms basadas en programas.

Qu rasgos que otros partidos no tienen presentan los partidos programticos exitosos? Cul es el vnculo entre su xito y la calidad de su liderazgo, la prosperidad del pas ylas capacidades del Estado? De qu manera las crisis polticas o econmicas impactan en cmo se conducen los polticos? Por qu los partidos programticos son necesarios para afrontar las demandas de mejores servicios pblicos? aaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaaa

Este libro est basado en el trabajo emprendido por tres equipos de politlogos, quienes indagaron qu factores impulsan y qu otros fortalecen la existencia de partidos programticos, incluso cuando su existencia o consolidacin parece poco probable. aaa

Los autores recogen lecciones provenientes del Brasil, Bulgaria, Corea del Sur, la Repblica Dominicana, Taiwn, Turqua, Ucrania y Zambia, y las conjugan con lasms recientes y comprehensivas investigaciones acerca de dos temas: la rendicin de cuentas democrtica (democratic accountability), y los vnculos entre la ciudadana ylas guras polticas.

de las polticas

IDEA InternacionalStrmsborgSE-103 34 EstocolmoSueciaTel.: +46 8 698 37 00Fax: +46 8 20 24 22info@idea.inthttp://www.idea.int

7297517891879

ISBN 9789187729751

La poltica al encuentro El surgimiento departidosprogramticosde las polticas

Nic CheesemanJuan Pablo LunaHerbert KitscheltDan Paget Fernando Rosenblatt Kristen Sample Sergio Toro Jorge Valladares MolledaSam van der StaakYi-ting Wang

La poltica al encuentro El surgimiento departidosprogramticosde las polticas

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral 2014

Las publicaciones de IDEA Internacional son independientes de intereses nacionales o polticos especcos. Las opiniones expresadas en esta publicacin no representan necesariamente los puntos de vista de IDEA Internacional, de su Consejo ni de su Comit de Asesores.La versin electrnica de esta publicacin est disponible bajo una licencia de Creative Commons (CCL), Creative Commons Attribute-NonCommercial-ShareAlike 3.0.Se permite copiar, distribuir y comunicar pblicamente esta publicacin, as como reeditarla y adaptarla, a condicin de que sea solo para nes no comerciales, que se cite apropiadamente la publicacin original, y que el nuevo texto sea a su vez distribuido bajo una licencia idntica.Para obtener ms informacin sobre este CCl, consulte:.Las solicitudes de autorizacin para reproducir o traducir toda o parte de esta publicacin deben hacerse a:IDEA InternacionalSE-103 34 EstocolmoSueciaIDEA Internacional alienta la difusin de su trabajo y responder con prontitud a las solicitudes de autorizacin para reproducir o traducir sus publicaciones.

Diseo grco de la versin en espaol: Ruperto Prez AlbelaDiseo de la cartula: Santngelo DiseoFotos de la portada: malerapaso; iStockImpreso por: Ediciones Nova Print S.A.C.Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2014-17239ISBN: 978-91-87729-75-1

Democracia y Desarrollo

Uno de los hallazgos ms sorprendentes del informe de IDEA Internacional La poltica por dentro: cambios y continuidades en las organizaciones polticas de los pases andinos, cuya preparacin tuve el honor de dirigir del 2005 al 2007, fue que los partidos polticos a menudo parecen perder su naturaleza programtica y se convierten en maquinarias electorales efmeras. aaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Mis coautores y yo entrevistamos a numerosos dirigentes de los partidos ms impor-tantes de la regin andina y observamos que sus organizaciones enfrentan sus responsa-bilidades con una escasa capacidad para desarrollar y comunicar polticas y programas. Naturalmente, esto ha tenido el efecto de vaciar las polticas. Concluimos que algunas (o muchas) organizaciones polticas han dejado de hacer poltica. Se han limitado a funcionar como mquinas electorales, buenas para las confrontaciones de coyuntura sobre temas de inters periodstico, pero cada da ms ajenas a los temas sustantivos de las polticas, particularmente a los temas de desarrollo, pobreza, empleo y desigualdad.

Hoy nos cabe demostrar que el vaciamiento de la poltica programtica no era temporal ni estaba limitado a la regin andina o a Amrica Latina. Con excepciones @que este libro hace bien en destacar@, la observacin podra ser vlida para democracias de frica, Asia, Europa del Este e incluso de Europa Occidental. AAAAAAAAAAAAAA

El vaciamiento de la poltica daa la democracia tal como con frecuencia lo hacan los golpes militares. Los lderes responsables de este proceso agravan la crisis de representa-tividad y legitimacin que proclaman defender. En contextos de crisis y ajustes estructurales, estos lderes se sustentan en una retrica populista sin un programa concreto o haciendo muy poco para abordar con eDcacia las necesidades sociales de la mayora de la gente. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Aunque las elecciones y el pluralismo estn en un momento de expansin, los partidos polticos enfrentan esta crisis global. Conducen sus actividades en un contexto agravado por lo que Manin denomina democracia de audiencia, y Sartori, videopo-ltica. Los medios de comunicacin han contribuido a este cambio profundo de las formas de la poltica y la prctica de la democracia. Aunque en algunos pases de Amrica Latina los partidos polticos mantienen su preeminencia, en muchos otros pases los partidos y el sistema de partidos se han desgastado. La nueva poltica se caracteriza por el trnsito de las relaciones cara a cara hacia relaciones con los medios, por la fugacidad de los programas de gobierno, por el predominio de los escndalos, la encuestocracia y el aumento persistente del costo de las polticas, todo lo cual facilita la corrupcin y el transfuguismo, as como la creciente mercantilizacin y privatizacin de la vida democrtica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Presentacin

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En este contexto, el fenmeno de los partidos no programticos contradice los ideales democrticos. La revolucin democrtica surgi con el proyecto y el proceso de conversin del sbdito (alguien a quien se le ordena) en ciudadano (alguien a quien se le persuade). Hoy, sin embargo, pareciera que la competencia democrtica no est dirigida a ciudadanos sino a consumidores (que deben ser seducidos) o a clientes (que deben ser comprados). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Para recuperar el ideal de igualdad en el que se ha basado la promesa de la democracia desde Grecia antigua, es importante deDnir y aclarar el alcance de la dimensin democrtica que se reDere especDcamente a la inclusin social y la participacin efectiva de los ciudadanos. Son estos los objetivos y resultados esperados de la democra-cia: el derecho al voto, la equidad, y las normas y procedimientos formales que protegen a los ciudadanos de los abusos de su Estado, as como niveles aceptables de bienestar que incluyan educacin, salud, empleo y seguridad social. AAAAAAAAAAAAAAAA

Las democracias son precarias y pobres cuando producen o reproducen la pobreza. Las democracias slidas y genuinas son inclusivas @y no necesariamente antiguas@. Aunque en Amrica Latina es viejo el ideal democrtico, sus democracias siguen siendo pobres precisamente porque no son inclusivas. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo sostiene que el desafecto por la democracia en Amrica Latina es espejo de sus resultados. Ha habido un divorcio entre la actividad poltica y los princi-pales problemas de la regin, incluidas la pobreza y la desigualdad. Los sondeos de opinin aplicados en los ltimos aos muestran consistentemente una correlacin positiva entre el apoyo ciudadano a diversas democracias latinoamericanas y la inclu-sin social efectiva. Como reHejo de resultados concretos en la reduccin de la pobreza y la desigualdad en la regin, la aprobacin de la democracia es una tendencia abruma-doramente creciente. Sin embargo, esa misma aprobacin vara segn el nivel socioeco-nmico: los ciudadanos ms pobres tienden a aprobar la democracia en menor medida.

Hay aqu todava mucho por hacer @invoco a Amartya Sen@ para desarrollar una ciudadana capaz de alcanzar su libertad mediante el ejercicio de derechos econmicos y sociales. Esta deDnicin de la democracia tiene races histricas. Encontramos el concepto de democracia como bsqueda de la igualdad entre ciudadanos en los pensadores clsicos y modernos como Alexis de Tocqueville y Stuart Mill: equidadante la ley, con igualdad de oportunidades. aaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

A pesar de que la recuperacin de los ideales igualitarios y las metas programticas parece difcil, la historia de pases como el Brasil, Chile, Mxico y el Uruguay demues-tra que el esfuerzo sostenido @fundado en polticas de inclusin, en la formacin de

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coaliciones con fuerzas previamente marginadas y buscando abarcar a todos los secto-res de la comunidad@ produce beneDcios incluso para las comprensibles aspiraciones concretas de los mismos polticos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

El ejemplo reciente de las elecciones presidenciales chilenas del 2013 es alentador: las coaliciones y los partidos expresaron dilemas programticos reales frente a cuestiones fundamentales como la educacin, el marco impositivo y la reforma constitucional.No es que estas discusiones no incluyeran puyas personales entre tiendas polticas rivales, pero cada partido mostr un fuerte ncleo programtico. AAAAAAAAAAAA

Este libro trata de uno de los mayores desafos que enfrenta la democracia en la actuali-dad. Estoy seguro de que servir de inspiracin a los expertos abocados a ayudar a las diversas ideologas polticas; pero, sobre todo, este libro inspirar a los mismos polti-cos, tanto hombres como mujeres. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Rafael Roncagliolo OrbegosoExcanciller de la Repblica del Per (2011-2013)

Miembro del Comit de Asesores de IDEA Internacional Lima, diciembre del 2013

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En muchos pases, los partidos polticos se esfuerzan por pasar de depender de persona-lidades y favores clientelistas a debatir programas y aplicarlos como polticas pblicas. En lugares como el Brasil y Corea del Sur, donde hace tan solo dos dcadas la poltica se tena por muy poco programtica, el impulso programtico de los partidos polticos parece estar echando races, mientras que en otros lugares los partidos polticos han tenido un avance menor. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Qu rasgos que otros partidos no tienen presentan los partidos programticos exi-tosos? Cul es el vnculo entre su xito y la calidad de su liderazgo, la prosperidad del pas y las capacidades del Estado? De qu manera las crisis polticas o econmicas impactan en cmo se conducen los polticos? Por qu los partidos programticos son necesarios para afrontar las demandas de mejores servicios pblicos? AAAAAAAAA

Es difcil exagerar la relevancia de estas cuestiones para la democracia hoy en da. En cualquier democracia se espera de los partidos polticos la capacidad de agregar los intereses de los ciudadanos y hacerse eco de ellos en el debate poltico y en las decisiones sobre polticas. Desde la mirada del ciudadano, el reto ms apremiante que enfrentan los partidos polticos es la provisin efectiva de desarrollo social y econmico. Las pol-ticas pblicas trascienden las decisiones tecnocrticas: le dan forma al futuro de las naciones. Los ciudadanos deben tener, entonces, algo que decir. Sin el papel de inter-mediario que cumplen los partidos polticos entre los ciudadanos y la formulacin de polticas de sus respectivos gobiernos, las democracias corren el riesgo de perder su legi-timidad y sentido. Cuando las elecciones se convierten en concursos de popularidad, los ciudadanos emiten sus votos sin tener una verdadera alternativa que concierna a su visin sobre el futuro de su pas, lo que socava la totalidad de la nocin de democracia.

El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Interna-cional) solicit a tres distinguidos equipos de cientDcos sociales investigar estas complejas cuestiones. El resultado es esta publicacin, que sintetiza tres anlisis comparativos de los entornos ms propicios para el desarrollo de partidos polticos programticos. IDEA Internacional confa en que este libro fomentar el debate sobre la pertinencia de la poltica programtica entre una audiencia global de polticos, estudiosos de poltica y desarrollo, proveedores de asistencia a la democracia y el desarrollo, y gestores de polticas pblicas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Las interrogantes acerca de la relevancia programtica de los partidos polticos han conformado el ncleo del trabajo de IDEA Internacional durante la ltima d-cada. Del 2004 al 2007, IDEA Internacional se embarc en una investigacin global que inquiri por los contextos y los marcos regulatorios de 50 pases de Centro y

Prefacio

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Sudamrica, frica Occidental y Oriental, Europa Central y del Este, as como delsur de Asia, y la normativa interna de alrededor de 300 partidos polticos. Aunquehay muchas excepciones, la investigacin encontr evidencia de un bajo grado de institucionalizacin y poca sustancia programtica entre los partidos polticos de todas esas regiones. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

IDEA Internacional ha continuado su trabajo de sistematizacin del conocimiento sobre el papel de los partidos polticos en el desarrollo, como se muestra en los ttulos Democracias en desarrollo (2006, en colaboracin con el Banco Interamericano de Desarrollo), Poltica y pobreza en la regin andina (2007) y Pensando en polticas: think tanks y partidos polticos de Amrica Latina (2008, con el Overseas Development Institute). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Aunque al tanto de tales esfuerzos, esta publicacin no representa el ltimo captulo de la obra de IDEA Internacional. El Instituto tiene la intencin, ms bien, de seguir contribuyendo al debate que atae a las condiciones que faciliten un mayor compro-miso de los partidos polticos frente a las cuestiones principales del desarrollo en esta poca. Ms importante an, su objetivo es proporcionar informacin a los partidos que busquen innovar su abanico de opciones polticas con medidas importantes para los ciudadanos, sobre todo en trminos de construir una trayectoria slida para mejorarel acceso de los ciudadanos al mercado laboral, a servicios pblicos, a la paz, al ejercicio de sus libertades y a una mejor calidad de vida. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

IDEA Internacional

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IDEA Internacional desea agradecer a los autores de los estudios de caso, cuyo excelen-te trabajo ha hecho posible este estudio comparativo: Adi Dasgupta, Daniel Epstein, Kiril Kolev, Daniel Kselman, Sandra Osterkatz, Oleh Protsyk, Matthew Singer y Yi-ting Wang; ellos asumieron una tarea concebida en su amplitud y alcances por IDEA Internacional en el 2010. Expresamos un agradecimiento especial a tres excompaeros que tuvieron un papel decisivo para sacar adelante este proyecto: Vidar Helgesen, Anna Lekvall y Bjarte Tr. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Varias otras personas tambin contribuyeron de una manera u otra con esta publica-cin. Jenefrieda Isberg, Katarina Jorgensen, Emily Prez y Kristina Jelmin proporcio-naron una valiosa asistencia en diferentes momentos del proyecto de investigacin,de principio a Dn. Nuestros revisores Helena Bjuremalm, Goran Feijic, Diane de Gramont y Rafael Roncagliolo Orbegoso brindaron retroalimentacin de primera lnea y profundamente reHexiva, dirigida a mejorar las conclusiones derivadas de la investigacin. Kevin Devaux, Alberto Fernndez Gibaja y Sam Jones elaboraron diferentes versiones resumidas de los informes de investigacin originales. Sam Jones tambin redact el primer informe de poltica que extraa lecciones de esta investiga-cin, y lo present a organizaciones de asistencia a partidos polticos en Sigtuna, Suecia, en junio del 2012. aaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Nos gustara adems expresar nuestro agradecimiento a los colegas que organizaron el taller Desafos para organizaciones polticas programticas, que reuni en Quito, en noviembre del 2010, a polticos, asesores e investigadores de la democracia para discutir cuestiones planteadas en el primer captulo de este libro: Ernesto Aranbar, Gabriela Chauvin, Silvana Muoz, Cristhian Parreo y Terry de Vries, del programa gora Democrtica de Quito, Ecuador. Alicia Del guila, Virginia Beramendi Heine, Alfonso FerruDno y Carolina Floru, de las delegaciones de IDEA Internacional deLa Paz, Bolivia, y de Lima, Per, tambin animaron indagaciones adicionales a pro-psito de los partidos programticos. AAAaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Por ltimo, pero no por ello menos importante, agradecemos a Kelley Friel la edicin de los manuscritos en ingls; a Enrique Prochazka, la cuidadosa traduccin del texto; a Roco Moscoso y Carolina Teillier, su impecable cuidado de esta versin en castellano;y a Lisa Hagman y Mara Ins Calle, sus tareas de coordinacin de todos los procesosde produccin que se requieren para poner tinta sobre papel. AAAAAAAaAAAAAA

Agradecimientos

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Presentacin Prefacio Agradecimientos Acrnimos y abreviaturas Introduccin

Captulo 1Partidos programticos: estudio de sus dimensiones yexplicaciones en la literatura Juan Pablo Luna, Fernando Rosenblatt y Sergio Toro

Captulo 2Partidos programticos y sistemas de partidos: oportunidadesy restriccionesHerbert Kitschelt y Yi-ting Wang

Captulo 3La poltica programtica en una perspectiva comparadaNic Cheeseman y Dan Paget

Captulo 4Implicancias para la accin: habilitadores, gatillos, candados yagentes de los partidos programticos Jorge Valladares Molleda, Kristen Sample y Sam van der Staak

Acerca de los autores Acerca de IDEA Internacional

ndice

710121415

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68

104

132

153157

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AAM AKP BJP BSP DALPDPPGPR IDEA IOEISIKMTOECDONG PAN PBI PF PPPPRD PT PSDB UE

Acrnimos y abreviaturas

Partido Aam Aadmi (India) Partido Justicia y Desarrollo (Turqua) Partido Bharatiya Janata (India) Partido Bahujan Samaj (India) Democratic Accountability and Linkage Project Partido Progresista Democrtico (Taiwn) gobierno de partidos responsables Institute for Democracy and Electoral Assistance industrializacin orientada a exportaciones industrializacin para sustitucin de importaciones Kuomintang (Taiwn) Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos organizacin no gubernamental Partido Accin Nacional (Mxico) producto bruto interno Frente Patritico (Zambia) paridad de poder adquisitivo Partido Revolucionario Democrtico (Mxico) Partido dos Trabalhadores (Brasil) Partido da Social Democracia Brasileira (Brasil) Unin Europea

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Introduccin

Esta publicacin atae a los partidos polticos programticos: aquellos que proveen ala ciudadana de alternativas al llamar su atencin mediante un programa poltico coherente. El libro explica qu es un partido programtico, en qu contextos es ms probable que surja y cmo se da su aparicin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Los colaboradores de este libro adhieren a una interpretacin comn mnima de partidos programticos: un partido poltico es tenido por tal cuando exhibe compro-misos ideolgicos bien estructurados y estables, que constituyen la base de la relacin entre el partido y su electorado, de su competencia electoral con otros partidos y desus procesos de formulacin de polticas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

La idea subyacente que vincula todas las contribuciones a este libro es que los factores que facilitan la aparicin de partidos polticos programticos son mltiples. No caben en una frmula simple ni en una secuencia o jerarqua particular, y operan de maneras muy sensibles al contexto. Dichos factores, como se plantear con detalle en el captulo Dnal, se pueden clasiDcar en funcin de sus efectos de facilitacin de habilitadores programticos (condiciones estructurales tales como la urbanizacin, el desarrollo econmico o capacidades institucionales que dan forma a las decisiones que enfrentan los polticos y los votantes), gatillos (oportunidades para superar esquemas preexisten-tes y que de otro modo seran desfavorables a una orientacin programtica), candados (reformas institucionales que podran contribuir a asegurar avances programticosya producidos) y agentes (actores cuyos objetivos y acciones deliberadas impulsan estrategias programticas). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Este libro, que analiza la poco conocida dinmica con la que operan tales factores, es el resultado de un proyecto de investigacin que abarca tres aos. El primer paso se dioen el 2010, cuando IDEA Internacional encomend a Juan Pablo Luna liderar una revisin de la literatura. Sus conclusiones se discutieron en una conferencia celebrada en Quito en noviembre del 2010, en la que representantes de varios partidos latino-americanos deliberaron sobre la inHuencia de los partidos de oposicin, de los think tanks y del Dnanciamiento de partidos polticos en sus esfuerzos para concentrarse en polticas para el desarrollo. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

El inters que despert este tema @tanto entre los polticos como entre organizaciones de apoyo a la democracia@ impuls a IDEA Internacional a indagar, mediante equipos dirigidos por Herbert Kitschelt y Nic Cheeseman, en casos emblemticosque ofrecieran lecciones acerca del desarrollo de partidos y de sistemas de partidos programticos. Los resultados preliminares se presentaron ante distintas audiencias reunidas por el Instituto Nacional Demcrata (NDI, por sus siglas en ingls), en

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Washington D. C., en el 2011; por la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional (ASDI) y el Centro Liberal Internacional sueco (SILC), en Sigtuna, en junio del2013; por el Instituto Holands para la Democracia Multipartidaria (NIMD), en La Haya, en octubre del 2013; y por el Instituto de Desarrollo de Ultramar (ODI), en Londres, en noviembre del 2013. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

En el anlisis comparativo y en los diversos casos en los que se basa esta investigacin, los partidos polticos se resisten a acomodarse en los ntidos compartimentos de pro-gramticos o no programticos. Se sitan, ms bien, a lo largo de un amplio espec-tro. Todos los partidos polticos, independientemente de la geografa, la economa ola cultura de su espacio, pueden (o no) implementar estrategias construidas a partir de iniciativas que cabe interpretar como no programticas @personalismo, populismo, clientelismo, patronazgo, o enfoque en la etnicidad o en otras identidades@. Pueden tambin mostrar diversas estrategias en diferentes mbitos, incluso al mismo tiempo. Este libro se centra en los nfasis; es decir, en el grado en el que las estrategias program-ticas prevalecen sobre las otras estrategias de movilizacin partidaria que les hacen competencia. As, se considera que los partidos programticos tienen: AAAAAAAA

X Un conjunto de posiciones sobre polticas que constituye un programa pol- tico bien estructurado y estable, por el cual se conoce pblicamente al partido.X Coherencia y acuerdo interno acerca de esa gama de posiciones sobre polticas.X El compromiso y la capacidad de cumplir al menos algunas de sus promesas programticas clave cuando arriban a posiciones de poder. AAAAAAAAAAX Un programa partidario que constituye el elemento crucial de sus formas de atraer y comprometer a sus miembros. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

No obstante, la presencia de uno o ms partidos predominantemente programticos en un pas determinado no necesariamente indica una transicin hacia un sistema poltico programtico. Los partidos polticos a menudo exhiben caractersticas tanto program-ticas como no programticas; y si, por ejemplo, el sistema de partidos en general es sobre todo clientelista, la presin para actuar de esa manera puede ser tal que un partido deje de impulsar y consolidar su lado programtico, y revierta al clientelismo. Solo cuando la poltica programtica es predominante, el sistema de partidos se puede caracterizar como programtico. El punto en el que se cuente con una porcin crtica de partidos programticos con suDciente mpetu para causar la transicin a un sistema

Para entender los partidos polticos programticos

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de partidos predominantemente programtico puede ser visto como un punto de in-Hexin, de contagio o difusin. Uno de los principales objetivos de esta publicacin es explicar ese trnsito y eventual consolidacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Se considera que los partidos polticos que poseen cualidades programticas represetan mejor a los diversos grupos de la sociedad mediante la agregacin de sus preferenciasy porque actan en funcin de los intereses de tales grupos; son, por lo tanto,responsables de rendir cuentas ante los ciudadanos por esos motivos. Cuando los partidos polticos se comprometen de suyo a llevar a la prctica un conjunto claro desus posiciones sobre polticas en caso de ser elegidos, se someten tambin a la rendicin democrtica de cuentas por el cumplimiento de dichas promesas. Los votantes podrn entonces premiar o castigar a los partidos, sobre todo en las urnas. Y debido a que los partidos polticos predominantemente programticos facilitan esta mayor responsabi-lidad democrtica, son ms propensos a entregar resultados efectivos para el desarrollo nacional (por ejemplo, en generacin de empleo, servicios pblicos, crecimiento econmico, seguridad y reduccin de la pobreza) que partidos de otros tipos, cuyas ansias de controlar los recursos del Estado se dirigen principalmente a objetivos ms estrechos. Entre otras ventajas, el aumento de la responsabilidad de los partidos programticos ayuda a legitimar el sistema democrtico; y el foco en la gobernanza y en el debate poltico fomenta el desarrollo econmico y la transparencia. Dado su enfoque en la generacin de bienes pblicos de escala nacional, los partidos programticos son tambin ms propensos a incluir a sectores ms amplios de la sociedad. AAAAAAAAA

En muchos casos, los partidos polticos no se apoyan de manera principal en programas y en la entrega de bienes pblicos en todo el territorio. En su lugar, consiguen el apoyo de los votantes o dirigen gobiernos empleando mtodos como, por ejemplo, un menudeo de intercambios materiales, el patrocinio de puestos de trabajo, beneDcios para etnias u otras identidades especDcas, o apelando a un lder carismtico. El rendi-miento y la legitimidad de estas formas de representacin dependern en gran medida del contexto histrico, poltico o econmico a los que respondan. Con muy pocas excepciones, en los pases sin partidos programticos hombres y mujeres tienden a estar subrepresentados, y esto los vulnera tanto a ellos mismos como a la democracia en s. A

All donde los partidos polticos muestran poca eDcacia y su rendicin de cuentas es deDcitaria, los ciudadanos en general los tienen en muy baja estima, al margen de las

La importancia de los partidos programticos

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realidades geogrDcas o culturales, del nivel de vida o de la experiencia del pas con la democracia. Mientras que donde no existe el descontento los partidos abordan los problemas cotidianos con programas polticos articulados, en gran parte de los pases en desarrollo las personas no perciben a la mayora de los partidos como alineados con la produccin, el debate y la aplicacin de polticas dirigidas a generar desarrollo. aaaa

Es vital para el xito de los partidos polticos ponerse a la altura de sus responsabili-dades frente al bienestar ciudadano. Es comprensible que las Dguras polticas traten de maximizar sus votos en todos los contextos, ya que, desde luego, es posible ganar elecciones empleando medios ms pragmticos. El riesgo es que los partidos que resultan electos apelando a mtodos no programticos tienden a defender los intereses de unos pocos por encima de los de la mayora. La investigacin que presenta estelibro muestra que los pases donde los partidos compiten principalmente sobre la base de polticas son ms propensos a alcanzar cierto nivel de bienestar: gozan de institucio-nes ms fuertes y obtienen mejores logros socioeconmicos que aquellos pases donde los partidos no centran su accionar en polticas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Una base programtica tambin ofrece ventajas para los partidos en s mismos. Un partido programtico opera de manera ms econmica que otro que se basa principal-mente en un esquema clientelista que le exige un permanente Hujo de intercambios materiales. Un partido orientado hacia polticas puede destinar una porcin mayor de sus fondos a una campaa programtica, a conocer mejor el perDl de sus votantes y al manejo de su imagen pblica, entre otros asuntos. En consecuencia, el modelo de parti-do programtico puede, por ejemplo, ayudar a los mandos polticos a que el atractivo de su partido se sostenga (a bajo costo) ms all de las simpatas por su actual lder; puede promover una mayor coherencia interna y favorecer campaas ms puntuales y enfocadas; puede construir un partido homogneo a escala nacional, canalizar la avidez de sus Dguras polticas agrupndolas bajo un membrete conocido, fomentar un mayor compromiso y participacin de sus miembros, y facilitar la recaudacin de fondos. AA

La poltica al encuentro de las polticas. El surgimiento de partidos programticos es el resultado de una investigacin encargada por IDEA Internacional sobre las condicio-nes que facilitan la aparicin y consolidacin de los partidos y sistemas de partidos programticos. El primer captulo es una revisin de la literatura, preparada por Juan Pablo Luna, que coloca el tema de los partidos programticos en el contexto de once

Plan de este libro

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dimensiones del modelo de gobierno por partidos responsables. Tambin se discuten las potenciales correlaciones e hiptesis causales que podran explicar la poltica programtica, y estas se contrastan con la base de datos generada por el proyecto Democratic Accountability and Linkages, de la Universidad de Duke, que acopia datos de 88 democracias electorales y 506 partidos. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

El segundo captulo resume el estudio comparativo dirigido por Herbert Kitschelt,que explora tres condiciones posibles (duras, blandas y plausibles, en trminos de cun tratables resultan) en el conjunto de la data recogida, y partidos y sistemas de partidos en siete pases: el Brasil, Bulgaria, la Repblica Dominicana, la India, Corea del Sur, Taiwn y Turqua. La combinacin de estas fuentes permite la comparacin analticade condiciones diferentes, apropiadas para describir y explicar el grado de esfuer-zo programtico de un partido, y su capacidad para competir tambin de manera programtica. AAAAAZAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

El tercer captulo presenta una investigacin liderada por Nic Cheeseman, que se aboca a los procesos histricos y a las rutas de programatizacin. El enfoque ofrece narra-tivas matizadas que abordan la interaccin entre los factores estructurales y contingen-tes que dan forma al mpetu programtico de algunos sistemas de partidos nacionales. El captulo se adentra en las trayectorias polticas del Brasil, la India, Ucrania y Zambia, y hace hincapi en el impacto de las identidades tnicas y de la organizacin social y estatal en la aparicin de partidos programticos en condiciones que de otra manerala haran improbable. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

El cuarto captulo recoge las conclusiones de los tres anteriores y analiza sus alcances para la accin. Ofrece recomendaciones para polticos, organizaciones de asistencia a partidos, investigadores y otros agentes interesados en mejorar la capacidad de res-puesta de la democracia y de la poltica partidaria ante las demandas urgentes de desarrollo social y econmico. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Luna y otros, Desk Review on Political Parties (Estocolmo, IDEA Internacional, 2011), disponible en (pgina visitada el 17 de marzo del 2014).Existen versiones ntegras del proyecto de investigacin disponibles en .El conjunto de datos y el libro de cdigos se pueden encontrar en .

Notas1

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1Captulo 1CAPTULO 1

Partidos programticos:estudio de sus dimensiones yexplicaciones en la literatura

Juan Pablo Luna, Fernando Rosenblatt y Sergio Toro

Los partidos programticos y los sistemas de partidos se tienen, generalmente, por elementos cruciales para una adecuada representacin democrtica. En los pases en vas de desarrollo, sin embargo, la mayora de los partidos carecen de capacidadpara estructurar vnculos programticos con los electores. A su turno, esta incapaci-dad se ha visto asociada a menores calidades de los procesos de toma de decisin y la democracia misma. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Un partido programtico tiene compromisos ideolgicos bien estructurados y estables, que constituyen la base para: 1) el vnculo con su electorado, 2) la competencia electoral entre partidos y 3) el proceso de formulacin de polticas. Idealmente, paraser considerado programtico, un partido tendra que conducirse as en los tres mbitos: estructurando su relacin con los votantes de un modo predominantemen-te programtico, en lugar de clientelista o carismtico; tratando de poner en prcticasu programa cuando alcanza una posicin de gobierno; y organizndose a s mismode manera de facilitar la construccin, difusin y reproduccin de su plataforma programtica. A AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

A pesar de su importancia para la teora democrtica, la investigacin sobre partidos programticos ha sido hasta hace poco escasa. Este captulo describe los ltimos avances sobre la conceptualizacin, medicin y explicaciones causales de la existencia de partidos programticos. Revisa once tipos de literatura que se ocupan de distintas dimensiones del asunto: 1) literatura emergente que cubre la nacionalizacin de sistemas de partidos; 2) literatura sobre la formulacin de polticas desde el Legislativo y la cohesin programtica de las bancadas partidarias; 3) el Party Manifesto Project (proyecto Programas Partidarios) y sus derivaciones para analizar la naturaleza de las posturas programticas de los partidos polticos; 4) obras que analizan la relacin entre grupos de inters organizados, grupos de expertos (think tanks), organizaciones no

Introduccin

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gubernamentales (ONG), minoras relevantes y partidos polticos en las democracias contemporneas; 5) literatura sobre la organizacin partidaria y su poltica interna;6) estudios que ataen al marco que vincula al partido con el votante; 7) enfoques que contemplan la institucionalizacin del sistema de partidos y su relacin con la exis-tencia de partidos programticos; y miradas que consideran las determinantes 8) estructurales, 9) de economa poltica, 10) institucionales, y 11) histrico-institucio-nales de la presencia de partidos programticos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

La primera seccin presenta las deDniciones bsicas y el concepto de gobierno de partidos responsables como benchmark terico para el anlisis de polticas programti-cas en un sistema de partidos dado. La segunda seccin trata sobre las ventajas relativas de las estrategias de movilizacin alternativas, desde el punto de vista de los lderes y activistas del partido. A continuacin se ofrece un resumen de la revisin de la literatu-ra, junto con un marco conceptual para el anlisis emprico de polticas programticas. Sobre esta base se presentan luego los resultados de la exploracin emprica de la distribucin de los sistemas de partidos programticos para todos los casos que con-taban con informacin Dable y comparable. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

El ideal de gobierno de partido responsable (GPR) es un benchmark o punto de refe-rencia terico que facilita el anlisis de la amplitud de la poltica programtica que se da en un sistema de partidos dado. Se utiliza para conceptualizar qu es un sistema de partidos o partido programtico, y medirlo. Por lo tanto, la sigla GPR y la expresin estructura programtica de un sistema de partidos se utilizan aqu indistintamente.

Se considera que los sistemas de partidos en los cuales los ciudadanos y los partidos forjan relaciones de rendicin de cuentas sobre la base de vnculos programticos constituyen la mejor aproximacin al ideal de la representacin poltica en las democra-cias modernas. El ideal de GPR presume que los ciudadanos votan basndose en sus preferencias sustantivas. Los partidos, entre tanto, ofrecen plataformas programticas diferenciadas, y cuando alcanzan el mandato gobiernan de acuerdo con esas platafor-mas. Si no lo hacen, rinden cuentas ante sus votantes en la siguiente ronda electoral. Por lo tanto, los electores de partidos diferentes deben tener posturas programticas e ideolgicas discernibles, que coincidan con las de los partidos con los cuales se identiD-can o por los que votan. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Expresado de manera ms simple, se considera programtico al partido que tiene un compromiso ideolgico bien estructurado y estable, que constituye la base para: 1) la

Cmo funciona un sistema programtico de partidos?El ideal de gobierno de partido responsable

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relacin entre el partido y su electorado; 2) la competencia electoral entre partidos; y3) el proceso de formulacin de polticas. En cada uno de estos mbitos al (o a los) partido(s) le(s) cabe comportarse de acuerdo con estrategias programticas: al organi-zarse de maneras que faciliten la elaboracin, difusin y reproduccin de su plataforma programtica; al estructurar vnculos programticos con sus votantes; y al tratar de poner en prctica su programa cuando alcanza(n) el gobierno. El ideal presume que, para considerarse programtico, un partido tendra que enfatizar estrategias de este tipo en cada una de estas reas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Esta deDnicin abarca tres dimensiones fundamentales que subyacen tras la nocin de representacin poltica. En primer lugar, da cuenta de la representacin por mandato, o el grado de sensibilidad y la capacidad de respuesta del partido a las preferencias de su electorado (Dalton 1985; Iversen 1994; Manin, Przeworski y Manin 1999; Ranney 1962). Para que un partido sea tenido por sensible a sus mandantes, el GPR exige al menos tres condiciones adicionales: 1) divergencias de poltica entre los partidos que disputan la eleccin; 2) relativa estabilidad de las posiciones sobre polticas por parte de los partidos que disputan la eleccin; y 3) votacin basada en dichas posiciones sobre polticas, de parte del electorado (Adams 2001). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

En segundo lugar, al tener en cuenta el proceso de formulacin de polticas, el ideal de GPR incorpora la nocin de representacin por rendicin de cuentas, que tiene lugar cuando: 1) los votantes actan de forma retrospectiva, votando para mantener a un partido en el poder solo cuando este ha actuado segn el inters del votante; y 2) el partido en el gobierno elige sus iniciativas de poltica con la mira puesta en ser reelegi-do (Alesina 1988; Manin, Przeworski y Manin 1999). AAAAAAAAAAAAAAAAAA

Por ltimo, la deDnicin que usamos reconoce explcitamente los factores organizacio-nales que desencadenan tanto la representacin-mandato como la representacin-rendicin social de cuentas. Por ejemplo, el grado en que los partidos movilizan a sus activistas e idean mecanismos internos de toma de decisiones resulta ser un componen-te central de esta dimensin. Un tipo ideal de GPR debe manifestar los siguientes rasgos: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

X Las personas que votan por partidos diferentes tienen preferencias programti- cas e ideolgicas distintas, y votan de acuerdo con ellas. AAAAAAAAAAAAAX Los partidos compiten movilizando esas distintas preferencias. AAAAAAAAAX Al alcanzar el gobierno, los representantes del partido buscan poner en prc- tica polticas que respondan a esas preferencias. AAAAAAAAAAAAAAAAAX Este complejo conjunto de interacciones entre votantes, polticos y partidos aspirantes al gobierno se produce a lo largo del tiempo. Por lo tanto, la apti- tud de los partidos para competir y aplicar @al constituirse en gobierno@ pa- quetes alternativos de poltica (segn se lo demande su postura redistributiva

1. Partidos programticos: estudio de sus dimensiones y explicaciones en la literatura

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en los temas saltantes) fortalecer o erosionar las condiciones para el estable- cimiento de vnculos programticos. Los votantes mantienen un registro vivo de la actuacin de los partidos que llegan al gobierno y juzgan retrospectiva- mente el buen o mal cumplimiento de sus promesas programticas previas. As, actan en consecuencia, castigando a los partidos que hicieron un canje de polticas y dando su apoyo a los que cumplieron con lo ofrecido. AAAAAX Si todo lo descrito hasta aqu se sostiene y un GPR se llega a consolidar con el tiempo, todos los principales partidos del sistema se obligarn a estructurar un mnimo de vinculacin programtica con sus electores. Esto, debido a que 1) el GPR exige diferenciacin programtica entre los partidos que compiten en el sistema; y 2) en los sistemas propensos habr un efecto de contagio programtico entre partidos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

A la luz de lo dicho se torna ms adecuado concebir el grado de movilizacin program-tica como un rasgo sistmico. Por otra parte, el GPR solo es viable cuando ms de un partido compite programticamente. Sin embargo, en los sistemas de partidos que evolucionan de manera acelerada @como aquellos de los pases en desarrollo@ escasean estas formas de equilibrio sistmico. Por lo tanto, sera posible observar, al menos durante un tiempo, qu partidos especDcos persiguen estrategias signiDcativa-mente diferentes. El Partido dos Trabalhadores (PT), del Brasil, y el Frente Amplio, del Uruguay, por ejemplo, se describen a menudo como partidos programticos que compiten en el seno de sistemas de partidos por dems clientelistas (y en el caso brasileo, incipientes). Cuando el nivel de GPR es bajo (es decir, en escenarios no programticos), predominan mltiples modelos de organizaciones partidarias; por ejemplo: AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

AAAAAAAAAX Partidos que controlan una maquinaria clientelista poderosa. X Partidos que actan como vehculos personalistas para lderes carismticos. AX Partidos que carecen de un nivel siquiera moderado y consistente de disciplina parlamentaria. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAX Partidos que carecen de capacidad para disear, proponer y Dnalmente imple- mentar paquetes de polticas pblicas relativamente consistentes. AAAAAAAX Partidos tornadizos, que compiten de modo programtico pero traicionan sus propias propuestas de poltica cuando llegan al gobierno. AAAAAAAaaAX Partidos que representan a movimientos que deDenden un tema nico, mediante un programa bien estructurado pero que resulta excesivamente estrecho. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Debemos hacer aqu, sin embargo, un sealamiento importante: en el mundo real, los partidos y los sistemas de partidos combinan un cierto margen de movilizacin programtica con otras estrategias; lo que vara es el nfasis que ponen sobre sus estrategias programticas. Por lo tanto, es preciso distinguir, tanto analtica como

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empricamente, entre partidos y sistemas de partidos que le dan mayor o menor priori-dad a esta forma de organizacin de activistas, de implementar polticas pblicas yde relacionarse con los votantes. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaaaaaaaaaaaAA

Al menos en el ideal normativo de la representacin poltica, la existencia de partidos programticos no solo beneDcia la calidad de la democracia, sino que, desde el punto de vista de un poltico que busca llegar al gobierno, tambin comporta una estrategia eDciente para la construccin de un partido. En consecuencia, en los plazos medianoy largo @y en el contexto de los sistemas polticos de partidos estables@, las Dguras dotadas de alguna ambicin poltica invertiran mejor sus recursos simblicos y materiales en la construccin de organizaciones programticas. Hay diversos n-gulos desde los cuales los partidos programticos pueden contribuir a la concrecin de ese ideal. aaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

La orientacin hacia programas facilita la cohesin interna del partido AAAAAAAAA

Las organizaciones partidarias de carcter programtico seleccionan y agrupan a Dguras polticamente ambiciosas que deDenden agendas programticas similares. El cumpli-miento de estas agendas tiene lugar a travs de mecanismos organizacionales que deDnen la forma en que una Dgura poltica transita una carrera exitosa. Estos mecanismos son necesarios porque aseguran que los miembros del partido compartan una orientacin programtica comn, lo que facilitar, por ejemplo, la disciplina partidaria cuando se est en el gobierno. A su vez, la cohesin programtica facilitala formulacin de polticas. Estos rasgos organizacionales no solo pueden contribuira la disciplina de la bancada en el Congreso, sino que tambin dotan de mayor homoge-neidad a la organizacin partidaria a lo largo y ancho de un pas. Esto, a su turno, debera ayudar a aDanzar la escala nacional de un sistema de partidos. AAAAAAAAA

La cohesin programtica refuerza el contenido ideolgico del membretepartidario AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAEl membrete del partido es valioso para la construccin de vnculos sistemticos con los votantes. Un membrete partidario resulta til al simpliDcar asuntos complejos para facilitar las decisiones de los electores (Aldrich 1995, Hinich y Munger 1994). Aunque,

Por qu los partidos programticos son tiles paraquienes tienen ambicin poltica, y pueden contribuira mejorar la calidad de la democracia?

1. Partidos programticos: estudio de sus dimensiones y explicaciones en la literatura

La cohesin programtica refuerza el contenido ideolgicodel membrete partidario

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por un lado, constrien el comportamiento de polticos individuales, los partidos con una orientacin programtica tambin compensan, con la organizacin colectiva, el compromiso de sus Dguras con ambicin de gobierno. En este esquema, los partidos constituyen un medio eDcaz para polticos con ambiciones: suman y ponen a disposi-cin de ellos recursos simblicos y econmicos que despliegan consistentemente en las campaas, y con ello alientan el mantenimiento continuo de su reputacin program-tica y ofrecen el membrete de partido que los votantes pueden usar como atajo cogniti-vo a candidatos individuales (Hinnich y Munger 1994). AAAAAAAAAAAAAAAAA

En resumen, con el GPR las caractersticas personales y de posicin de un candidato tienen menor valor vis--vis los del partido, que acta as como un garante de las caractersticas del candidato y de su compromiso en cuanto a determinadas polticas.

Los partidos programticos son ms econmicos que las maquinarias clientelistas Si bien los partidos programticos estn mejor equipados para resolver dilemas de coordinacin (en cuanto al logro de disciplina partidaria en el Congreso, el recluta-miento de lderes y la mejor organizacin interna, y la promocin de la integra-cin vertical/nacional), est claro que los partidos tienen tambin otras formas de hacerlo. A AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

La maquinaria clientelista de un partido puede, por ejemplo, distribuir recompensas materiales de manera de asegurar tanto la disciplina partidaria en el Congreso como la integracin vertical en todo el territorio del pas. Este tipo de organizacin tambin proporciona modos eDcientes de vincularse con los electores y de aDanzar su lealtad electoral. Una versin extrema de esta forma alternativa de organizacin de la poltica partidaria se ha visto en algunos sistemas de partidos africanos posteriores a la indepen-dencia: los partidos hegemnicos consolidaron su poder mediante la captura y distri-bucin de la renta pblica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

El GPR tiene, no obstante, una ventaja crucial sobre otras formas de estructurar la competencia. A pesar de que, de manera sistemtica, exige tenacidad e inversiones enla organizacin, depende del acceso a recursos de orden simblico, que son ms baratos que los recursos materiales necesarios para implementar una estrategia clientelista o patrimonial a fondo. Esto debera hacer del GPR una estrategia atractiva para partidos que carecen de recursos materiales, como los partidos de oposicin que no tienen acceso a las rentas estatales. En una democracia razonablemente competitiva, todos los partidos tienen la oportunidad de estar en la oposicin; y, por lo tanto, cada partido que opera en el sistema debe tener incentivos para competir sobre la base de posturas programticas con contenido simblico. Por otro lado, como ilustra la narrativa formalizada por Bates (2010) acerca de los sistemas de partidos africanos, el

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clientelismo puede socavar seriamente las rentas estatales en el mediano y largo plazo por la va del deterioro econmico, convirtindola en una estrategia contraproducente.

Considrese el caso de la competencia carismtica o personalista basada en la Dguradel candidato. Aunque tambin simblica @y, por lo tanto, ms barata y ms asequible que las estrategias clientelistas para cualquier partido del sistema@, en comparacin con el GPR la alternativa se revela subptima. Por un lado, la competencia carismtica o basada en candidatos est sujeta a la existencia de lderes concretos, lo que lleva a las organizaciones partidarias a depender demasiado de un puado de personalidades visibles que terminan por dominar la vida poltica del partido. Por otro lado, la formu-lacin de polticas tambin se vuelve ms voltil, lo que socava el membrete y la capacidad del partido para consolidar vnculos estables con los electores. Y puesto que el partido, como organizacin, se devala seriamente al desaparecer la persona domi-nante, desde la perspectiva de la ambicin de llegar al gobierno de las dems Dguras par-tidarias las estrategias carismticas o personalistas son subptimas en el largo plazo. A

En suma, en el ideal GPR los polticos que operan de manera estratgica preferirn abiertamente vincularse con los votantes sobre la base de programas, en vez de hacerlo mediante alternativas no programticas, debido a la menor eDciencia de estas ltimas para la solucin de los problemas de accin colectiva que enfrentan al competir (Aldrich 1995). Tambin se tienen por subptimas @incluso desde la perspectiva de las Dguras con ambiciones polticas de plazo medio a largo@ formas alternativas de forjar vnculos entre el partido y los votantes; esto es, nexos no programticos, tales como variadas formas de clientelismo, instancias de movilizacin carismtica, ligazo-nes irracionales entre los partidos, votacin basada en fuertes identidades partidarias o voto retrospectivo. Asimismo, se presenta una inclinacin normativa a favorecer escenarios de GPR cuando hay evidencias de clientelismo o de compra de votos, rasgos que correlacionan fuertemente con la oferta deDciente de bienes pblicos y con polticas corruptas (Kitschelt y Wilkinson 2007). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

El GPR promueve una democracia de mejor calidad AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAALos vnculos de naturaleza programtica no solo facilitan ciclos de rendicin de cuentas entre votantes y partidos; tambin pueden mejorar la legitimidad de la democracia misma. Adems de garantizar la disciplina de la bancada en el Congreso y brindar mayor coherencia al proceso de formulacin de polticas, dichos nexos tambin pueden proporcionar una muy necesaria estabilidad a sistemas altamente voltiles, lo que facilita, en esos contextos, la supervivencia de los partidos y del sistema de partidos mismo. Por lo tanto, tambin son capaces de disuadir la aparicin de outsiders exi-tosos, a algunos de los cuales se los ha asociado con un deterioro democrtico en varios pases en desarrollo. Esta revisin encontr sustento emprico para estas hiptesis:

1. Partidos programticos: estudio de sus dimensiones y explicaciones en la literatura

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mayores niveles de GPR se correlacionan con democracias de mejor calidad, con una formulacin de polticas ms eDciente, y con una mayor legitimidad social. AAAAA

Esta seccin revisa la literatura que atae a una o varias de las tres dimensiones del modelo de GPR @organizacional, de polticas y electoral@ y explora los diferentes relatos causales que buscan dar cuenta de las variables que contribuyen a un alto o bajo nivel de GPR. Este enfoque presenta una descripcin esquemtica de cada rama de la literatura, por lo que las referencias del caso se enumeran en la bibliografa, al Dnal del captulo. Una tabla resumen identiDca las dimensiones relevantes que aborda cada enfoque, y sus principales aportes y limitaciones para el anlisis de los partidos progra-mticos y los sistemas de partidos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

El proyecto de investigacin Party Manifesto AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAEl proyecto Party Manifesto es uno de los esfuerzos de recoleccin de datos ms ambiciosos y sistemticos de la ciencia poltica contempornea. Su cobertura regional fue ampliada para incluir algunos pases en desarrollo. La iniciativa recoge y analiza los programas de todos los partidos que disputan las elecciones en un pas, usando a menudo soDsticadas tecnologas de anlisis de textos. Los resultados permiten a los especialistas rastrear las posiciones de cada partido sobre temas relevantes para cada eleccin y examinar la evolucin programtica e ideolgica de un partido determinado a lo largo del tiempo. Sin embargo, los estudios que conforman esta rama de la literatu-ra presentan limitaciones importantes para los propsitos del presente anlisis. En primer lugar, no distinguen entre la poltica programtica y la de otros tipos, y por lo tanto suponen que todos los partidos @o todos los sistemas de partidos en diferentes pases@ otorgan el mismo peso al desarrollo, la promocin y el empleo de su posicin programtica como instrumento para relacionarse con el electorado y/o para aumentar la coherencia de sus conductas tanto en el Congreso como en su proceso de formula-cin de polticas (vase Kitschelt y Freeze 2010). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Por otro lado, como los programas son generalmente extensos y durante las campaas se los aborda de manera solo marginal, existe el riesgo de estar analizando letra muerta o papel mojado. Evaluar la evolucin temporal de la postura partidaria utilizan-do los programas podra, sin embargo, arrojar alguna luz sobre cmo han evolucionadolas propuestas polticas de un partido. Podra decirse que los partidos programticos deberan agruparse en torno a un conjunto ms o menos estable de posiciones sobre polticas @capaz, no obstante, de evolucionar de modo gradual@, mientras que las

Dimensiones de los partidos programticos

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plataformas menos constreidas por un programa tienen, caractersticamente, cambios signiDcativos en un perodo relativamente corto de tiempo. El proyecto Manifesto podra proporcionar instrumentos para el anlisis de la evolucin de los diferentes sistemas de partidos en lnea con estos criterios. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Grupos de inters organizados, think tanks, ONG, minoras relevantes aaaaaaaaaaaay partidos polticos programticos AAAaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAEsta literatura se compone de un conjunto heterogneo de obras, del cual examinamos solo aquellas con consecuencias explcitas para la naturaleza de la poltica programtica en una sociedad. Existe en esta literatura una tensin fundamental que atae a la percepcin que se tiene de grupos de inters organizados y de las minoras. Si se perci-be la representacin estructurada en torno a la prestacin de un conjunto de bienes pblicos generales como una caracterstica comn a los sistemas de partidos progra-mticos, la relacin de los partidos con grandes grupos de inters @esto es, con organizaciones funcionales o de ancha base, tales como las laborales o empresariales, los grupos culturales o tnicos, los beneDciarios de polticas de bienestar muy extendidas, etctera@ se puede ver como una contribucin que aproxima a ese ideal representativo.

No obstante, es en sistemas en los que la representacin es preeminentemente no pro-gramtica donde con mayor frecuencia se ven relaciones cercanas entre partidos y grupos de inters pequeos o muy acotados; por ejemplo, distritos, grupos temticos bien deDnidos o asociaciones empresariales. Sobre la base de este argumento, las divisiones tnicas de una sociedad se tienen generalmente como perjudiciales para la estructuracin programtica, ya que los polticos aparecen como proveedores de bienes-club (artiDcialmente escasos) para un electorado tnico determinado. Una po-sible forma de arbitrar entre estas dos posturas opuestas es tener en cuenta, como lo sugiere Verdier (1995), el nivel de agregacin [de intereses]. En breve: las relaciones entre partidos y grupos de inters pueden ayudar a mejorar la estructuracin program-tica del sistema de partidos, en el que compiten solo si esos grupos de inters son relativamente grandes y ampliamente inclusivos. ZZZAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Recientes anlisis sobre la democracia y la representacin en la regin andina propor-cionan una visin ms crtica del impacto de la sociedad civil organizada en un sistema de partidos nacional. En particular cuando se combina con procesos de descentraliza-cin, que llevan al localismo y a la fragmentacin de los grupos de inters (reduciendo as la agregacin), algunos describen la movilizacin de la sociedad civil contra el sistema de partidos @en rechazo a fallas de representacin@ como un ingrediente fun-damental de una crisis del sistema de partidos (Mainwaring, Bejarano y Pizarro 2006; Morgan 2007). Esto, a su vez, deteriora las oportunidades de proporcionarle una es-tructura programtica a la representacin, por lo menos en los plazos corto y mediano.

1. Partidos programticos: estudio de sus dimensiones y explicaciones en la literatura

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Una lnea de trabajo diferente analiza la relacin entre partidos, grupos de expertos (think tanks) y organizaciones no gubernamentales. En particular, los think tanks asociados a partidos polticos se describen generalmente como socios clave en la formulacin de las plataformas programticas, y especialmente en la orientacin de la redaccin de una nueva legislacin y propuestas de poltica pblica. Las investigacio-nes sobre la relacin entre partidos y think tanks en Amrica Latina sugieren, sin embargo, que esos vnculos no son ni necesarios ni suDcientes para un sistema de partidos institucionalizado (Garc 2009). Esta rama de la literatura ofrece tres ideas tiles para explicar los diferentes niveles de GPR y la estrategia programtica de partidos especDcos: aAaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

X El papel de la agregacin de intereses en una sociedad. AAAAAAAAAAAAAX La capacidad o incapacidad de los partidos para establecer relaciones sistem- ticas con los grupos de inters sobre la base de sus propuestas programticas.X El papel de los think tanks como posibles proveedores de contenido progra- mtico, en particular cuando las capacidades endgenas de los partidos son dbiles. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Literatura sobre organizacin partidaria y poltica interna AAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Aunque se trata de un campo de estudio bien establecido, solo un puado de obras sobre sistemas de partidos exploran los posibles vnculos entre la organizacin del partido y su poltica interna, incluidas la eleccin de candidatos y cun amplias son la estructuracin y movilizacin programticas que emprenden un sistema de partidos o un partido especDco. En este sentido, la literatura carece de concepciones y explica-ciones tiles acerca de la poltica programtica. A pesar de ello, una serie de obras (por ejemplo, Kitschelt 1994, Levitsky 2003 y Samuels 2004) abordan la relacin entre la organizacin del partido y la Hexibilidad programtica. En la opinin de estos inves-tigadores, los partidos que carecen de organizaciones rgidas son ms capaces de em-prender una realineacin programtica, especialmente en momentos de cambio de las tendencias electorales en una sociedad. Ms recientemente, Kitschelt y Kselman (2010) y Hu y Heller (2010) presentaron argumentos un tanto opuestos, alegando que los partidos que cuentan con estructuras organizativas ms complejas y descentraliza-das son ms propensos a adaptar sus programas a las condiciones cambiantes. No hay, por lo tanto, predicciones slidas acerca de los efectos probables de los formatos o mecanismos de organizacin sobre el GPR. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Tanto Katz (2001) como Siavelis y Morgenstern (2008) aDrman que los mecanismos de eleccin interna de un partido dan forma a las caractersticas sociolgicas e ideolgi-cas de sus cuadros. Desde esta consideracin, se presume que mecanismos de seleccin diferentes impulsan conductas distintas del legislador, dependiendo de factores como

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la naturaleza de sus lealtades a los grupos de inters, a su electorado concreto y a los dirigentes del partido. Los mecanismos de seleccin que dan mayor peso a los rasgos ideolgicos o a la lealtad partidaria podran ayudar tambin a generar un conjunto de candidatos ideolgicamente ms homogneo. De candidatos as se espera que enfaticen la competencia en la provisin de bienes pblicos. En cualquier caso, los nexos que establece esta literatura con el carcter programtico de un partido son an dbiles.

Literatura acerca de la institucionalizacin del sistema de partidos AAAAAAAAAAAALa concepcin de Mainwaring y Scully (1995) sobre la institucionalizacin del sistema de partidos (y sus posteriores elaboraciones en Mainwaring 1999, Payne y otros 2003, Jones 2005, Mainwaring y Torcal 2006) es hasta la fecha el marco comparativo ms aceptado para el anlisis de los sistemas de partidos en Latinoamrica.c El carcter innovador de la contribucin de Mainwaring y Scully a la teora del sistema de partidos tambin se reHeja en el hecho de que el concepto ha sido adoptado en el estudio delos sistemas de partidos de todo el mundo, extendiendo su inHuencia a frica, Asia Oriental y Europa del Este (por ejemplo, Beatty 2007, Kuhonta 2007, dames y Robbins 2007). AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Aunque en su entrega original Mainwaring y Scully (1995) no mencionan directa-mente la existencia de vnculos programticos entre los votantes y sus representantes partidarios como causa (e indicador) de arraigo social, en trabajos posteriores (especial-mente Mainwaring 1999 y Mainwaring y Torcal 2006) los nexos programticos ganan preeminencia y ocupan un lugar central en el tratamiento conceptual y emprico de esa dimensin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Mientras que la primera dimensin sigue siendo la estabilidad de los patrones de votacin medidos a travs de la volatilidad electoral, la segunda, el enraizamiento o arraigo social del partido, se mide por la presencia de vnculos personalistas (en opo-sicin a programticos) partido-votante. En esta lnea, Mainwaring y Torcal (2006) sealan que los vnculos personalistas entre votantes y candidatos tienden a serms fuertes cuando el arraigo social del partido es ms dbil. Tambin tiendena ser ms fuertes con organizaciones partidarias dbiles y en partidos dbilmente institucionalizados. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Sobre esta base parece tentador equiparar la institucionalizacin con la presencia de vnculos programticos entre partidos y votantes. A lo sumo, sin embargo, la baja volatilidad se puede reformular como una condicin necesaria pero insuDciente para los vnculos programticos entre partidos y votantes en un sistema de partidos dado.En resumen, la revisin de la literatura sugiere la necesidad de: AAAAAAAAAAAAA

1. Partidos programticos: estudio de sus dimensiones y explicaciones en la literatura

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X Tratar la estabilidad como una condicin necesaria para la vinculacin progra- mtica, porque, en general, se necesitan largos perodos de patrones relativa- mente estables de competencia partidaria para que se establezcan vnculos partido-votantes de carcter programtico (vase Kitschelt y otros 2010). AAX Tratar la estabilidad como una condicin insuDciente para consolidar los vnculos programticos: los sistemas de partidos clientelistas tambin tienden a presentar patrones estables de competencia partidaria (Kitschelt 2000). AAX En ausencia de partidos programticos, los candidatos podran considerar recurrir a las nuevas tecnologas @por ejemplo, mediticas@ para desarrollar campaas programticas. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Literatura sobre la formulacin de polticas y la cohesin programtica aaaaaaaaaaen el ejercicio legislativo (Congreso) AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAEsta literatura analiza el impacto de la disciplina partidaria y de los principios ideolgi-cos sobre la conducta de las representaciones o bancadas en cuanto a sus propuestas de polticas en el Congreso, una dimensin importante de la poltica programtica. Adems, se plantea el asunto de la tensin entre los esfuerzos de los legisladores para representar a sus distritos electorales (representacin didica) y de comportarse de acuerdo con la postura programtica de su partido (representacin general). En este sentido, la literatura hace una importante distincin entre la representacin territorial de intereses y la funcional/nacional. AAAAAaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

La creciente literatura sobre la expansin del sistema de partidos a escala nacional ofrece perspectivas interesantes, especialmente en relacin con los posibles correlatos (y, even-tualmente, causas) de una estructuracin programtica. Por aadidura @si bien no de forma explcita@, ofrece la oportunidad de explorar la segmentacin de los patronesde vnculo entre los distritos electorales de un pas. Gran parte de la literatura sobre coordinacin estratgica en un sistema de partidos (que permite una menor frag-mentacin del sistema) se centra en el nivel de distrito electoral. Persisten, por lo tanto, argumentos de larga data acerca de los efectos de las reglas electorales en la conforma-cin de la naturaleza de la coordinacin a escala distrital (vase Cox 1997). AAAAA

Literatura sobre la expansin del sistema de partidos a escala nacional AAAAAAAAA

La coordinacin capaz de franquear lmites entre distritos o circunscripciones electora-les (que conduce a un sistema de partidos extendido a escala nacional o nacionaliza-do, en contraste con uno desnacionalizado o vigente solo en determinado mbito subnacional) se ha convertido solo recientemente en foco de atencin de la literatura sobre sistemas de partidos. Los sistemas de partidos desnacionalizados son perjudiciales para la aparicin o conservacin de la representacin programtica, por lo menos a

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escala nacional. Los trabajos que lideran este campo (Chibber y Kollman 2004,Hicken 2007) explican la nacionalizacin como una funcin de la centralizacin del poder en una entidad poltica/sistema de gobierno, que est relacionada con el federa-lismo o la descentralizacin de las instituciones. Por su parte, Caramani (2004) asocia directamente la mayor nacionalizacin con el surgimiento de un parteaguas progra-mtico entre derecha e izquierda que datara de las revoluciones nacionales e industria-les. Tal divisoria a escala nacional permiti, crucialmente, la alta nacionalizacin del sistema de partidos en Europa. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

En suma: aaaaaaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

X Puede haber aDnidades electivas entre altos niveles de nacionalizacin y estructuracin programtica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAX A pesar de que no todos los sistemas de partidos de alcance nacional son programticos, la movilizacin programtica en torno a cuestiones pertinentes al nivel nacional debera reforzar la expansin a escala nacional (y viceversa).

Literatura sobre los nexos entre partido y votante AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAADeliberadamente, esta literatura se propone discernir la naturaleza de los vnculos programticos y no programticos entre partidos y votantes. En este sentido, es particularmente til para entender la dimensin electoral de la poltica programtica, y para describir su lado oscuro: los vnculos no programticos, tales como movilizacin carismtica, clientelismo, patronazgo o compra de votos. Por ello, este captulo dedica un espacio considerable a revisar dicha literatura. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

El inters por la representacin poltica sustantiva se puede encontrar ya en Miller y Stokes (1963). Mediante la comparacin de las posiciones del pblico sobre temas generales en diferentes distritos de Estados Unidos con las posiciones polticas de los representantes al Congreso de cada distrito, Miller y Stokes evaluaron el control que ejerca el electorado sobre el Congreso. Uno de los problemas fundamentales de esta literatura@ que Miller y Stokes reconocen ya en su trabajo seminal@ es la brechaentre las preferencias polticas de los ciudadanos, relativamente no estructuradas y con frecuencia inconsistentes, y las de sus representantes, caracterizadas por un mayor nivel de informacin, de estructura y consistencia. El anlisis de Miller y Stokes demos-tr que, segn se dieran las caractersticas especDcas de un tema (por ejemplo, su relevancia y complejidad), los polticos elegiran o bien seguir las preferencias ciudada-nas o bien asumir el liderazgo acerca del tema. Miller y Stokes contrastaron las posicio-nes de la lite con las de las masas cruzando tres distintos dominios de polticas, y dieron cuenta de una variedad de resultados diferentes en cuanto a la interaccin entre los representados y sus representantes en el Congreso.e AAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

1. Partidos programticos: estudio de sus dimensiones y explicaciones en la literatura

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Segn contribuciones contemporneas de este grupo de investigaciones, si los votantes de partidos diferentes deDenden posiciones precisas y claramente diferenciadas sobre un tema destacado, se puede asumir la presencia de representacin por mandato o un mnimo de GPR en el sistema.f La representacin por mandato captura el grado de conformidad del partido con las preferencias de su electorado (Converse y Pierce 1986; Dalton 1985; Iversen 1994, 1994a; Powell 1982; Manin, Przeworski y Manin 1999; Ranney 1962; Schmitt y domassen 1999; domassen 1994). AAAAAAAAAAAAA

Obras ms recientes abordan de manera explcita la plataforma de vnculos entre el partido y el votante, pero maniDestan importantes carencias tanto conceptuales (stretching) como tericas (la contingencia de intercambios clientelistas, por ejemplo). Las nociones de programtico y no programtico se emplean con criterios muy diferentes y sin lmites demarcados con claridad. Por ejemplo, mientras que algunos interpretan que un partido de izquierda con una base obrera importante que imple-menta legislacin a favor de los sindicatos est cumpliendo con su plataforma progra-mtica, otros clasiDcaran este hecho como un pacto clientelista efectivizado con la entrega de un bien-club. De manera semejante, una candidata que regala televisoresde puerta en puerta, pero que carece de medios para vigilar y castigar a los beneDciarios (si no votan por ella), ser clasiDcada por algunos autores como gestora de vnculos clientelistas, mientras que otros considerarn que esto no es clientelismo sino publici-dad ordinaria, debido a que se ejerce sin coercin ni monitoreo (Stokes 2005).g AAA

Por aadidura, el anlisis de los nexos entre partidos y votantes como el resultado de intercambios estratgicos y continuos entre los candidatos y los electores presenta tanto valiosas ventajas como limitaciones importantes. Por un lado, centrar el anlisis en las interacciones estratgicas entre dos individuos racionales @o entre un candidato y un grupo pequeo@ posibilita la postulacin de teoras elegantes que se pueden contras-tar con facilidad en un gran nmero de ocurrencias. Se espera, por ejemplo, que, debido a que a medida que aumenta la pobreza crece el valor marginal de los regalos, los intercambios entre partidos y electores pobres tiendan a ser clientelistas con ms frecuencia que los que involucran a votantes ricos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Por otro lado, teoras as son muy simplistas. Para mencionar un ejemplo: la capaci-dad de agencia del votante se descuida con frecuencia en los anlisis convencionales sobre los intercambios clientelistas, que se centran casi exclusivamente en la estrate-gia del partido/candidato (vase una excepcin en Lyne 2008). Ms an, las teorasde vinculacin partido-votante basadas en intercambios estratgicos dependen de supuestos poco realistas y descuidan factores tales como el apego irracional de un cliente a su patrn, descrito con frecuencia en el relato etnogrDco de polticas clientelistas (vase Auyero 2000). Estas teoras tampoco pueden explicar la vocacinde los candidatos por desembolsar pagos laterales a clientes sobre los que no tiene capacidad de supervisin ni coercin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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La presuncin de contingencia es otro supuesto poco realista engastado en la mayor parte de la literatura terica sobre los vnculos partido-votante (tanto para el clientelis-mo como para el voto programtico), ya que considera que el intercambio por votos,ya sea de favores o de posturas programticas, sucede siempre en el corto plazo; es decir, un partido/candidato debe continuamente (en cada nueva eleccin) comprar el voto de sus clientes o comprometerse a una plataforma programtica que represente los puntos de vista y los intereses de su distrito electoral, para asegurar su base electoral.

En suma, aunque la plataforma de posibles nexos entre partido y votante es potencial-mente muy til para explicar los niveles observados de GPR, requiere una serie de enmiendas que se deberan adoptar para futuras indagaciones: AAAAAAAAAAAAAA

X Evitar seguir estirando conceptos y mejorar los actuales esfuerzos de con- ceptualizacin y medicin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAX Relajar el componente de contingencia del intercambio al abordar las tran- sacciones entre partido y votantes. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Por ltimo, el enfoque de la literatura sobre nexos tambin tiende a no reconocer en toda su importancia la segmentacin de los vnculos partido-votante; es decir, el uso simultneo de mltiples estrategias en un partido o en un sistema de partidos. Esta simultaneidad de mltiples estrategias es potencialmente relevante en los pases en desarrollo y merece una mayor investigacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Incentivos institucionales AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Los autores que investigan en un marco neoinstitucional prestan atencin al impacto de las instituciones electorales en las estrategias de los partidos. As, aDrman que las instituciones electorales que favorecen la personalizacin y la localizacin de la poltica @como listas abiertas, distritos electorales de tamao pequeo y entidades polti-cas descentralizadas, o sistemas electorales mayoritarios@ trabajan contra la estructu-racin programtica de los sistemas de partidos. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Por otra parte, los nexos no programticos @especialmente el clientelismo y la compra de votos@ suceden en la sombra y son caros cuando se llevan a cabo a gran escala. De esta suerte, la existencia de una normativa estricta que regule el Dnanciamientode campaas y su aplicacin consistente se aprecian como importantes incentivos institucionales para ponerle coto al establecimiento de vnculos no programticos y,al menos desde el supuesto de una evaluacin de pros y contras, deberan inhibir la estructuracin no programtica. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

1. Partidos programticos: estudio de sus dimensiones y explicaciones en la literatura

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Determinantes estructurales AAAAAaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAALos autores que trabajan en el marco de la sociologa poltica sealan que los principales responsables de la merma de la movilizacin programtica son las condiciones socio-estructurales. La pobreza, las divisiones tnicas y la fragmentacin o fragilidad de los grupos de inters ms amplios, por ejemplo, contribuyen al debilitamiento de la orientacin programtica de un sistema de partidos. Esto se aplica no solo a las explica-ciones sobre la oferta, sino tambin a relatos provenientes de la demanda (vase Lyne 2007). Tambin se ha reportado y explicado de manera sistemtica la fuerte asocia-cin entre el clientelismo y la pobreza. aAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAaa

La literatura deja ver dos tesis tradicionales: una explica el clientelismo como un rasgo permanente de ciertas culturas; la otra percibe el clientelismo como un contrato o arreglo poltico que se corresponde con las sociedades tradicionales, a diferencia de lo que sucedera con las modernas. Ambas explicaciones han resultado insatisfactorias (Piattoni 2001, Shefter 1995). Alejndose de estas perspectivas tradicionales, una nueva ola de estudios sobre el clientelismo lo concibe como el resultado de las relaciones de intercambio entre los votantes y los polticos, en contextos en los que el margen de retorno electoral de pagos clientelistas es especialmente alto (sociedades y circunscrip-ciones pobres). ConDrmando este resultado, el reporte sobre intentos de movilizacin clientelista incluido en la encuesta de Kitschelt a expertos muestra una fuerte correla-cin negativa con el PBI. Queda por demostrar, no obstante, si acaso una correlacin similar (pero en direccin opuesta) se da para vnculos programticos. AAAAAAAAA

Tambin se espera que las sociedades divididas en compartimentos tnicos muestren con frecuencia niveles bajos de representacin programtica. Segn una nocin arrai-gada (vase, por ejemplo, Kitschelt y Wilkinson 2007), la existencia de particiones tnicas apremia a los polticos a destinar beneDcios a grupos tnicos especDcos, lo quea su vez consolida un escenario dominado por nexos no programticos. AAAAAAAA

Economa poltica AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Un tercer conjunto de posibles causas proviene de interrogar a la economa poltica de los sistemas de partidos. La disponibilidad de recursos (pblicos o privados) para la for-macin de vnculos no programticos generalmente es vista como una condicin facili-tadora de esos vnculos. Los perodos en los que se aplican medidas econmicas como industrializacin por sustitucin de importaciones o reformas de mercado afectarn, por lo tanto, las formas de movilizacin que pueden proponerse ejercer los partidos.

Otro argumento importante de esta rama de la literatura alude a la rpida consolida-cin @en el perodo posterior a la independencia@ del dominio de un partido

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hegemnico o nico en algunas regiones, especialmente en frica y el sudeste asitico, dominio que ha ensombrecido la estructuracin programtica. De hecho, los sistemas de partidos de ambas regiones destacan como los menos programticos del mundo.Es la economa poltica de estas sociedades la que provee las condiciones para tales resultados, al dotar a los gobernantes de los recursos que facilitan la aparicin de regmenes paternalistas fundados en el control del aparato de captacin de rentas del Estado. aaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Un desarrollo causal diferente, quiz ms apropiado para el anlisis de casos de Amrica Latina, atae a los plazos u horizontes temporales de los partidos que estn en el gobierno y en la oposicin. Una condicin importante para consolidar el GPR es la orientacin de los partidos polticos a largo plazo. En situaciones estructurales en las que los partidos gobernantes estn sujetos al rpido descontento ciudadano, son frecuentes la alta rotacin y las disoluciones de partidos. En tales casos, los polticos tienden a elaborar estrategias de una sola vez (one-shot strategies), que, repetidas a lo largo del tiempo, desactivan el GPR, traen alta turbulencia al sistema de partidos y reducen la calidad tanto de las polticas como de la democracia misma. Segn Mainwa-ring, Bejarano y Pizarro (2006), este tipo de escenario es tpico de los pases andinosen la tercera ola de democratizacin. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Este recuento coincide con el de Stokes (2001), quien sugiere que, al menos en sistemas de partidos poco estructurados, las preferencias del electorado pueden estar endgena-mente determinadas por los resultados de las polticas. En otras palabras, la competencia se centra casi exclusivamente en los resultados de las polticas juzgadas retrospectiva-mente (los Dnes), en lugar de hacerlo en los instrumentos de poltica que las posibili-tan (los medios). As, en pocas buenas los gobernantes consolidan poder, mientras que en los tramos malos es muy posible un revs radical. En cualquiera de esos momentos, es improbable que el GPR se desarrolle y consolide. AAaaaaaaaaaaaAAAAAAAAAA

En otros casos, un partido de oposicin que carece de recursos materiales pero puede oponerse al partido gobernante en materia programtica podra, si tiene xito, inducir por contagio el surgimiento de una poltica programtica. Usualmente se resalta como casos de dicho desarrollo al Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) y al Partido dos Trabalhadores (PT) del Brasil, y al Frente Amplio del Uruguay. AAAAAA

Trayectorias histrico-institucionales AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Tras examinar las trayectorias dependientes (path dependent) de algunos sistemas de partidos, constituidas en torno a una serie de momentos crticos, quienes trabajan desde el marco histrico-comparativo apuntan a un conjunto diferente de causas como posibles explicaciones de una mayor estructuracin programtica. Kitschelt y otros

1. Partidos programticos: estudio de sus dimensiones y explicaciones en la literatura

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(1999 y 2010), por ejemplo, explican los actuales niveles de estructuracin progra-mtica que se observan en los sistemas de partidos de Europa del Este y Amrica Latina como resultado del itinerario de largo plazo de esos pases durante el siglo XX. Mientras que en Europa del Este el legado de los rgimenes comunistas y la capacidad de mo-vilizacin de posturas programticas sobre esa base facultaron claramente a los sistemas para desarrollar GPR @junto con elementos nuevos, como la integracin a la Unin Europea o la inmigracin@, en Amrica Latina lo frugal de la rivalidad democrticaen el siglo XX, la falta de suDciencia de sus sociedades y la poca relevancia de la con-troversia econmica redujeron la capacidad de los sistemas de partidos para estructurar GPR, con unas pocas excepciones como Chile y el Uruguay. AAAAAAAAAAAAAA

Shefter (1986) explica el surgimiento de partidos programticos como el resultadode la presencia de una burocracia profesional en el momento de la movilizacin electoral de masas. Por otra parte, Mainwaring y Zoco (2007) tambin invocan el argumento del timing para explicar una caracterstica importante de los sistemas de partidos estables: la estabilidad misma. Aunque esta asociacin no se admite en el presente anlisis, la lgica del argumento histrico podra ser vlida para explicar el nivel alto o bajo de GPR. De hecho, desde una perspectiva histrico-causal, un argu-mento similar al de Mainwaring y Zoco podra explicar por qu los nuevos sistemasde partidos del mundo en desarrollo perdieron su oportunidad histrica de desple-garse de modo programtico. Desde luego, argumentos como este pueden resultar deterministas en exceso. AAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

Tabla resumen AAAAAAAAAAAAAAAaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

La tabla 1.1 presenta el sumario de los principales aportes y limitaciones de cada rama de la literatura mencionada, y su narrativa al respecto. Tambin identiDca, en trminos generales, las propiedades o dimensiones constitutivas del partido o sistema progra-mtico que cada cual discute. aaaaaaaaAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAAA

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Tabla 1.1. Resumen de la revisin de la literatura

Literatura

Dimensionescon las que

trabaja Descriptivas

(Qu es un partidoo sistema programtico?)

Explicativas(Qu genera

mayores nivelesde poltica

programtica?)

De go

bierno

Electo

rales

Contribuciones Limitaciones

Causalestericas de

un mayor GPR

Formulacin de polticas y cohesin programtica en el Congreso

Grupos de inters / Think tanks / ONG

Proyecto Party Manifesto

Institucionaliza-cin del sistema de partidos.

Expansin del sistema de partidos a escala nacional.

Cohesin de las bancadas frente a posiciones sobre polticas; disciplina partidaria.

Nivel de agregacin, importancia relativa de los bienes colectivos y grandes grupos de inters, y de los think tanks en la provisin de contenido programtico.

Mapeo de las divergencias de poltica y de la evolucin de programas partidarios.

Teoriza sobre la rmeza relativa (institucionalizacin) de caractersticas de los sistemas de partidos y su relacin con el arraigo programtico. Describe y explica la coordinacin electoral a travs de distintos distritos; analiza los efectos de descentralizacin/federalismo.

Condicin necesaria pero insuciente para el GPR.

Literatura altamente heterognea, falta un marco especco para GPR.

La estabilidad es condicin necesaria para el GPR (no para partidos poco programticos). Pero los partidos programticos no son necesarios para la estabilidad. Solo Caramani (2004) analiza explcitamente la interaccin entre nacionalizacin e ndole programtica.

En general, los incentivos institucionales dan forma a la disciplina partidaria. Sin embargo, esta se puede lograr por mecanismos distintos a la organizacin programtica.

Papel de grandes bienes colectivos en favor de una movilizacin programtica. Papel de los grupos de inters grandes versus pequeos en favor de la misma.

Literatura esencialmente descriptiva; escasa atencin al grado de esfuerzo programtico (no intenta explicarlo).

El GPR es resultado de una serie de iteraciones en un sistema de partidos relativamente estable.

Puede haber una simbiosis entre nacionalizacin y movilizacin programtica. Si tal fuera el caso, a mayor descentralizacin, ceteris paribus, ms dbil movilizacin programtica.

Pocos reparos acerca del grado de movilizacin programticavis--vis formas alternativas se estudia letra muerta?

XX X

X X

X X

X

X

Orga

nizati

vas

1. Partidos programticos: estudio de sus dimensiones y explicaciones en la literatura

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Literatura

Dimensionescon las que

trabaja Descriptivas

(Qu es un partidoo sistema programtico?)

Explicativas(Qu genera

mayores nivelesde poltica

programtica?)

De go

bierno

Electo

rales

Contribuciones Limitaciones Causales

tericas deun mayor GPR

Nexos entre partido y votante

Incentivos institucionales

Organizacin partidaria y poltica interna.

Distingue entre vnculos programticos y no programticos. Es particularmente til para entender la movilizacin carismtica, el clientelismo, el patronazgo o la compra de votos.

Conjunto de expectativas tericas claramente denidas sobre los efectos de las instituciones (electorales y no electorales) en la estructura programtica. De ser vlido, da pie a derivar de ello recomendaciones de poltica.

Conceptos y argumentos tericos sobre varianza organizacional, que a su vez podra ligarse a la bsqueda de medios adecuados para crear y sostener la marca programtica del partido.

Problemas conceptuales y de medicin. No reconoce el uso simultneo de mltiples estrategias en un partido o en un sistema de partidos.

Excesivamente determinista (por ejemplo, descuida considerar variaciones subnacionales o interpartidarias dentro de un sistema o un conjunto de incentivos institucionales).

Si los votantes deenden posiciones precisas y claramente diferenciadas sobre un tema destacado, se puede suponer la existencia de un mnimo de GPR en el sistema.

Arreglos institucionales que reduzcan el voto personalista (voto proporcional, listas cerradas, distritos electorales de tamao mayor) deberan favorecer el surgimiento de partidos programticos. Los sistemas parlamentaristas (versus presidencialistas) proporcionan mayores incentivospara invertiren partidos institucionales.

Los partidos ms exibles y descentralizados son ms capaces de adaptar y sostener su cariz programtico.Los partidos de organizacin ms rgida son ms capaces de forjarse un cariz progra