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COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA

LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA PRESTACIÓN

DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO

CONCEPTOS BÁSICOS Y EXPERIENCIAS

2ª VERSIÓN ACTUALIZADA

NOVIEMBRE DE 2003

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DIRECTORIO

LIC. CRISTÓBAL JAIME JÁQUEZ Director General

ING. JOSÉ ANTONIO RODRÍGUEZ TIRADO

Coordinador de Asesores

ING. JORGE LUIS ADAME DE LEÓN Subdirector General de Gerencias Regionales

ING. CÉSAR L. COLL CARABIAS

Subdirector General de Administración

LIC. ALFONSO SALINAS RUÍZ Subdirector General de Administración del Agua

ING. JESÚS CAMPOS LÓPEZ

Subdirector General de Infraestructura Hidráulica Urbana

ING. CÉSAR O. RAMOS VALDÉS Subdirector General de Infraestructura Hidroagrícola

LIC. BLANCA ALICIA MENDOZA VERA

Subdirectora General Jurídica

ING. CÉSAR HERRERA TOLEDO Subdirector General de Programación

ING. SANTIAGO PINZÓN LIZÁRRAGA

Subdirector General de Programas Rurales y Participación Social

DR. FELIPE IGNACIO ARREGUÍN CORTÉS Subdirector General Técnico

LIC. RENÉ ESCÁRCEGA LEOS

Titular del Órgano Interno de Control

DR. GUILLERMO RIVERA SOSA Jefe de la Unidad de Revisión y Liquidación Fiscal

LIC. HEIDI STORSBERG MONTES

Gerente de la Unidad de Comunicación Social

COORDINADORES DE LA EDICIÓN: ING. RAÚL DESCHAMPS DÍAZ

LIC. JOSÉ GUADALUPE TRUJILLO JIMÉNEZ LIC. RUBÉN O. RAMÍREZ CASTRO

LIC. MARTÍN DETTLAFF

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PRESENTACIÓN El Ejecutivo Federal consciente de la problemática que existe en el sector hidráulico en México, ha establecido que el uso sustentable del agua es un asunto de seguridad nacional. El país debe contar en todo momento con el suministro de agua que satisfaga las necesidades sociales y de producción. Es imprescindible que el agua se utilice de manera eficiente, se reconozca su valor estratégico y económico, se protejan los cuerpos de agua y se preserve el medio ambiente para las futuras generaciones. En lo que se refiere a los sistemas de agua potable y saneamiento urbanos, en la actualidad el 89.0% de la población nacional cuenta con servicio de agua potable y el 76.9% con el de alcantarillado; no obstante estas cifras, destaca el hecho de que 10.7 millones de mexicanos no dispone de agua potable y 22.6 millones no cuentan con alcantarillado en sus viviendas. En materia de tratamiento de aguas residuales únicamente se trata el 25.2% del volumen total de aguas residuales colectadas procedentes de localidades urbanas. La prestación de los servicios de agua por parte de los órganos responsables se realiza, en términos generales, con niveles de eficiencia y productividad bajos. La magnitud de la tarea a realizar para que toda la población cuente con servicios de agua y saneamiento adecuados, hace necesaria la concurrencia a ella de todas las capacidades disponibles. En ese sentido, la participación más intensa de empresas privadas en la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento es un instrumento que puede sumar recursos adicionales al subsector. Nuestro país no ha estado ajeno a las tendencias que en este campo se han dado a nivel internacional y existen en México casos específicos en esta materia, experiencia que debe tomarse en cuenta para asegurar que ese instrumento contribuya eficazmente a la ampliación y mejoramiento de los servicios de agua. Es por ello que la CNA publica esta segunda edición de “La Participación Privada en la Prestación de los Servicios de Agua y Saneamiento. Conceptos Básicos y Experiencias”, en la que se ha actualizado la información presentada en la versión anterior y se ha incluido nuevo material, entre el que destaca la realización de proyectos bajo el esquema PPS (Proyectos para Prestación de Servicios), el PROMAGUA, financiamiento bursátil de proyectos de inversión en el sector hidráulico, casos recientes de participación privada en México y en el Mundo, entre otros. Su objetivo es proporcionar, tanto a las autoridades estatales y municipales interesadas en contar con el apoyo de empresas privadas en las actividades relacionados con la prestación de los servicios de agua, como a miembros de la iniciativa privada que deseen participar en este campo, información que los apoye en la toma de decisiones al respecto y que facilite, en su caso, el proceso que conduzca a una participación privada exitosa y que facilite el financiamiento de proyectos con recursos no fiscales. Confío en que los conceptos e información que aquí se incluyen contribuirán al objetivo esencial de proporcionar mejores servicios de agua potable y saneamiento a los habitantes de nuestro país. Lic. Cristóbal Jaime Jáquez Director General de la Comisión Nacional del Agua Septiembre de 2003

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AGRADECIMIENTOS

Además de la colaboración de los distintos órganos de la Comisión Nacional del Agua se agradece la información, comentarios y sugerencias proporcionados por:

Empresa/Institución Nombre

Aguas de México, S.A. de C. V.(Gutsa) Sr. Jean Dennis Hatt Aguas de Saltillo, S. A. de C. V. Ing. Jesús María García García Banco Mundial Lic. Angélica Calderón Biwater Mexicana, S.A. Sr. Ronald Pealing Concesionaria de Aguas de Aguascalientes, S.A. Ing. Humberto Blancarte Alvarado Consorcio Internacional del Medio Ambiente Ing. Luis Urrutia Sodi Ecosistemas, S. A. de C. V. Ing. Manuel Morales Trejo Fypasa Construcciones, S: A. de C. V: Ing. Francisco Chozas Rizo Grupo Cydsa, S.A. de C.V. Ing. Miguel Alonzo Calles Grupo Mexicano de Desarrollo, S.A. Ing. Jorge Carlos Saavedra Shimidzu Mexicana de Gestión de Agua, S. A. de C. V. Ing. Roberto Chacón Graillé Ondeo Degremont de México, S. A. de C. V. Ing. L. Fernando López González Ing. Abelardo Piña Paez Proagua Potosí, S. A. de C. V. Dr. Juan Pedro Escobar Latapí Servicios de Agua Potable, S.A. de C.V. Ing. Mario Gudinof Herrera Solagua, S. A de C. V. Ing. Alberto Torres Garza Tratamiento de Agua de Puebla, S. A. de C. V. Ing. Everardo Flores y Robles Valdés Abascal y Brito Anderson, S. C. Lic. Rafael Valdés Abascal Consultor Independiente Ing. Antonio Saldivar del Valle Consultor Independiente Ing. Rubén Barocio Ramírez Consultor Independiente Lic. Raúl Ayala Aceves

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CONTENIDO

PREFACIO 8

1. LA PARTICIPACIÓN PRIVADA: UNA OPCIÓN EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA Y SANEAMIENTO 13

1.1 SITUACIÓN ACTUAL DE LOS SISTEMAS DE AGUA Y SANEAMIENTO 13 1.2 POSIBLES CONTRIBUCIONES DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA 19

2. ELEMENTOS ESENCIALES PARA LOGRAR UNA PARTICIPACIÓN PRIVADA SATISFACTORIA 22

3. MODALIDADES PARA LA PARTICIPACIÓN DE EMPRESAS PRIVADAS 28 3.1 PRINCIPALES MODALIDADES 28

3.1.1 Contrato de prestación de servicios parcial sin riesgo comercial 30 3.1.2 Contrato de prestación de servicios total con riesgo comercial parcial 30 3.1.3 Contrato de prestación de servicios total con riesgo comercial total (“Arrendamiento”) 31 3.1.4 Concesiones 31 3.1.5 Contratos tipo CPOT y similares 32 3.1.6 Contratos CPOT inversos 32 3.1.7 Privatización 33 3.1.8 Esquemas evolutivos 33 3.1.9 Copropiedad o empresas mixtas 34 3.1.10 Bursatilización 35

3.2 PROYECTOS PARA PRESTACIÓN DE SERVICIOS (PPS) 36 4. SELECCIÓN DE UNA MODALIDAD DE PARTICIPACIÓN PRIVADA. 39

4.1 EL ESTADO ACTUAL DE LA EMPRESA DE AGUA Y SANEAMIENTO 39 4.2 EL MARCO LEGAL Y REGULATORIO 41 4.3. ACEPTACIÓN Y APOYO DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA POR PARTE DE LOS DIVERSOS GRUPOS INVOLUCRADOS 41 4.4 LA VIABILIDAD FINANCIERA DE ESQUEMAS ALTERNATIVOS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA 43 4.5 LA SELECCIÓN DE UNA MODALIDAD 45

5. EL MARCO JURÍDICO Y REGULATORIO DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN MÉXICO 57 5.1 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS 57 5.2 LEY DE AGUAS NACIONALES 59 5.3 LEYES ESTATALES DE AGUA 61 5.4 MODELO DE LEY ESTATAL DE AGUA DE LA CNA 62 5.5 ASPECTOS FISCALES 67

5.5.1 Impuesto sobre la renta 68 5.5.1.1 Percepción de ingresos 68 5.5.1.2 Deducción de inversiones 68 5.5.1.3 Deducción de reservas 69

5.5.2 Impuesto al activo 69 6. LA NECESIDAD DE LA REGULACIÓN EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA 70

6.1 LA NECESIDAD DE LA REGULACIÓN 70 6.2 TENDENCIAS EN EL MARCO REGULATORIO 72 6.3 CARACTERÍSTICAS DE LA REGULACIÓN MODERNA 72 6.4 REGULACIÓN ECONÓMICA Y REGULACIÓN DE CALIDAD 74

6.4.1 Regulación económica 74 6.4.2 La regulación de la calidad 75

6.5 LA BÚSQUEDA DE LA COMPETENCIA 75 6.6 LOS CONTRATOS, INSTRUMENTOS ESENCIALES DE LA REGULACIÓN 76 6.7 PROBLEMAS COMUNES EN LA REGULACIÓN. 76

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6.8 LA REGULACIÓN Y EL FINANCIAMIENTO 77 6.9 EJEMPLOS DE REGULACIÓN EN EL MUNDO 77 6.10 EL CASO DE MÉXICO 79 6.11 LA REGULACIÓN EN EL MODELO DE LEY ESTATAL DE AGUA 80

7. FUENTES DE FINANCIAMIENTO 83 7.1 FONDO DE INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURA (FINFRA) 83 7.2 EL PROGRAMA PARA LA MODERNIZACIÓN DE ORGANISMOS OPERADORES DE AGUA (PROMAGUA). 86 7.3 PROGRAMA DE DEVOLUCIÓN DE DERECHOS (PRODDER) 92 7.4 LA CORPORACIÓN FINANCIERA INTERNACIONAL (CFI) 95 7.5. FINANCIAMIENTO BURSÁTIL. EL CASO DEL MUNICIPIO DE TLALNEPANTLA DE BAZ. 97 7.6 EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO (BID) 101 7.7 EL BANCO DE DESARROLLO DE AMÉRICA DEL NORTE (BDAN) 102 7.8 BANCA COMERCIAL 106 7.9 LAS SIEFORES COMO UNA OPCIÓN DE FINANCIAMIENTO DE PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA 107

8. RIESGOS Y SU COBERTURA 108 8.1 ANÁLISIS DE VIABILIDAD 108

8.1.1 Viabilidad técnica 108 8.1.2 Viabilidad comercial 109 8.1.3 Viabilidad financiera 109 8.1.4 Viabilidad jurídica 110 8.1.5 Viabilidad política y social 111

8.2 COBERTURA DE RIESGOS 112 8.2.1 Riesgo de contraparte 112 8.2.2 Riesgo de diseño 112 8.2.3 Riesgo de construcción 112 8.2.4 Riesgo comercial 113 8.2.5 Riesgo de operación 115 8.2.6 Riesgos financieros 115 8.2.7 Riesgo jurídico 116 8.2.8 Riesgo político y social 116 8.2.9 Riesgo ambiental 117 8.2.10 Esquemas de garantía. Línea de crédito contingente y revolvente 119

9. ASPECTOS TARIFARIOS 121 9.1 LA DETERMINACIÓN DE TARIFAS EN MÉXICO 122 9.2 TENDENCIAS EN LA DETERMINACIÓN DE TARIFAS 124 9.3 PERSPECTIVAS 124

10. CONTENIDO BÁSICO DE DOCUMENTOS CONTRACTUALES 126

11. ALGUNAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA 137 11.1 CASOS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA EN EL MUNDO 137

11.1.1 El caso de Inglaterra y Gales 143 11.1.2 El caso de Francia 144 11.1.3. El caso de Alemania 146 11.1.4 El caso de Italia 147 11.1.5 El caso de Europa Central y Oriental 149 11.1.6 El caso de Buenos Aires, Argentina 152 11.1.7 El caso de Cartagena de Indias en Colombia 154 11.1.8 El programa de modernización empresarial en Colombia 155 11.1.9 El caso de Chile 158 11.1.10 El caso de San Pedro Sula en Honduras 161

11.2 CASOS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA EN MÉXICO 163 11.2.1 Casos de participación privada en la administración de los sistemas en forma integral o parcial 163

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11.2.1.1 Concesión integral en la ciudad de Aguascalientes, Ags. 164 11.2.1.2 Concesión integral de los servicios en la ciudad de Cancún 167 11.2.1.3 Contrato de prestación de servicios de la ciudad de México 172 11.2.1.4 Contrato de prestación de servicios de la ciudad de Puebla. 177

11.2.2 Concesiones y contratos de prestación de servicios para la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales 179

11.2.2.1 Planta de tratamiento de aguas residuales en Puerto Vallarta 179 11.2.2.2 Plantas de tratamiento de aguas residuales en la Ciudad de Toluca 180 11.2.2.3 Plantas de tratamiento de aguas residuales norte y sur de Ciudad Juárez, Chih. 181 11.2.2.4 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Chihuahua Norte 182 11.2.2.5 Planta de tratamiento de aguas residuales de la Ciudad de Torreón 182 11.2.2.6 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Ciudad Obregón 183 11.2.2.7 Otros Proyectos de plantas de tratamiento de aguas residuales con participación privada 183

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PREFACIO Una de las necesidades básicas de cualquier sociedad, es la de contar con servicios de agua potable y saneamiento en cantidad y calidad. Es indudable que los esfuerzos que las diferentes instancias de gobierno y la sociedad en su conjunto han realizado en México a través del tiempo, han logrado avances importantes hacia el logro de ese objetivo. Al momento de publicar este documento, la cobertura de agua potable a nivel nacional es de 89.0% y de 76.9% en alcantarillado. Sin embargo, se tienen todavía rezagos considerables; en efecto, 10.7 millones de habitantes del país aún no cuentan con servicio de agua potable y 22.6 millones no disponen de alcantarillado. En materia de tratamiento de aguas residuales municipales únicamente se trata el 25.2% de las aguas generadas. Por otra parte, frecuentemente los servicios tienen deficiencias en lo que se refiere a su calidad, oportunidad y continuidad. A pesar de que existen excepciones notables, la mayor parte de los organismos municipales responsables de los servicios de agua y saneamiento aún operan con eficiencias físicas, operativas y comerciales bajas en comparación con los estándares internacionales y no tienen acceso a recursos financieros y humanos suficientes que les permitan cumplir satisfactoriamente con sus funciones. Además, es común la falta de continuidad en los cuadros directivos, técnicos y operativos de esos organismos, lo que dificulta su profesionalización y el establecimiento y cumplimiento de metas que, necesariamente, deben generarse tomando en cuenta el largo plazo. Es necesario, por ello, analizar los diferentes instrumentos que permitan avanzar con mayor rapidez en el cumplimiento de las metas del subsector y elegir los que en cada caso se consideren más convenientes. Uno de esos instrumentos, al que se ha recurrido cada vez con mayor frecuencia en numerosos países, sobre todo en la última década, es la participación privada en alguna de sus múltiples modalidades, tendencia que se origina tanto en la creciente escasez de los recursos tradicionales de financiamiento –particularmente los de tipo fiscal a fondo perdido- como en la necesidad de dar a los proyectos un mayor grado de eficiencia. México no ha sido ajeno a esta tendencia y se cuenta ya con una experiencia valiosa, aunque relativamente reducida, referente a las posibles aportaciones de las empresas privadas en la inversión en infraestructura y en la operación y mantenimiento de los sistemas, así como a los obstáculos y dificultades que es necesario resolver para que la participación privada en los sistemas de agua y saneamiento contribuya a prestar los servicios que la población demanda. La CNA (CNA) considera que en muchos casos, la participación de la iniciativa privada puede ser útil y contribuir significativamente al mejoramiento de los servicios y que desde luego, es necesario tomar en cuenta la experiencia propia y de otros países en este tema para asegurarse de que esta opción, de adoptarse, sea útil. Es por ello que la CNA decidió llevar a cabo los trabajos de recopilación y análisis de información relacionada con diversos tópicos referentes a la incorporación de la iniciativa privada en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, incluyendo la referente a experiencias relevantes. Los resultados de estos trabajos se resumen en

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este documento, cuyo objetivo es proporcionar tanto a las autoridades responsables de la prestación de los servicios, interesadas en analizar esta opción, como a nuevas empresas que deseen participar en este campo, elementos que le faciliten la toma de decisiones al respecto y les sean útiles en el proceso que conduzca a una participación privada útil. Conviene recordar que en nuestro país la presencia de empresas privadas en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, se remonta hacia muchas décadas atrás. Igual que hoy, en su momento, el motivo fundamental de esa participación se derivó de la falta de recursos económicos y técnicos en los sistemas de agua para poder hacer frente a sus necesidades. Se ha documentado que en el período 1855 – 1929 se dieron cerca de 20 casos de participación de empresas privadas en distintas áreas de los sistemas de agua. Así, por ejemplo, en el año 1855, en la ciudad de Puebla se decidió contratar los servicios de la compañía Empresa de Cañerías Puebla, la cual tuvo a su cargo la construcción de cañerías de hierro hasta el umbral de todas las casas y las fuentes públicas así como la instalación de llaves en todas ellas. Destacan también los casos de las ciudades de Saltillo y Monterrey; en la primera de ellas, hacia el año 1899, el Ayuntamiento cedió sus derechos sobre las aguas potables por un término de 55 años a la Compañía de Mackin y Dillon; en el segundo caso, las autoridades locales decidieron en el año 1904 contratar a la compañía Empresas de Agua de Monterrey para la construcción y explotación de un sistema de agua potable y drenaje, cediendo sus derechos para captar aguas subterráneas en terrenos municipales.1 Posteriormente, las tendencias mundiales y propias de nuestro país enfatizaron una mayor participación del Estado en la prestación de diversos servicios, entre ellos los de agua potable y saneamiento, que sin duda tienen una muy importante componente social. Esto llevó a que a partir del segundo tercio del siglo XX prácticamente desaparecieran, en la mayoría de los países, las empresas privadas de la escena de la prestación de los servicios a la población. Es hasta finales de la década de los ochenta, que en México se da una nueva incorporación de la empresa privada en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, particularmente en las áreas urbanas medianas y mayores, incluyendo centros turísticos. A la fecha existen algunos casos específicos de la participación privada en concesiones y contratos integrales de prestación de servicios que se encuentran en operación; adicionalmente, también se ha dado su participación en el diseño y construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales bajo esquemas de construir, operar y transferir, como se menciona en el Capítulo 11. En términos generales puede considerarse que el desarrollo de estos proyectos ha tenido aportaciones positivas, a pesar de haber enfrentado problemas derivados de diversas circunstancias, mismas que se describirán más adelante. Como ya se mencionó, es necesario que se aproveche al máximo tanto esa experiencia como la de otros países, de tal manera que se logre asegurar que la participación privada satisfaga en forma sólida, estable y equitativa los intereses de los participantes, entre ellos: organismos públicos responsables de la prestación de los servicios, empresas concesionarias y contratistas, organismos financieros y desde luego los usuarios del servicio, buscando siempre que éste se proporcione en los mejores términos de oportunidad, calidad y precio.

1 Revista Tláloc. SEP/DIC 1999. La Participación Privada en la Prestación de los Servicios. Diana Birrichaga Gardida.

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Para lograr lo anterior, es necesario tomar en cuenta múltiples factores de orden técnico, jurídico, regulatorio, financiero, social y político, considerando las características particulares de cada caso. El presente documento se refiere a esos factores y, en lo que es posible, contiene recomendaciones para su manejo satisfactorio. El documento se ha estructurado en 11 Capítulos. En el Capítulo Uno se hace mención en forma general a la problemática del agua en el Mundo y en Latinoamérica. Para el caso de México, se presenta información general referente a la situación de los sistemas de agua potable y saneamiento, se plantean las causas que dificultan su funcionamiento satisfactorio y se señalan tanto aquellas en las que la participación privada puede tener una aportación útil, como aquellas que están fuera de su alcance modificar. En el Capítulo Dos, se hace referencia de manera general a los conceptos esenciales que deben tomarse en cuenta para que dicha participación sea satisfactoria, se pone especial énfasis en la necesidad de disponer de un marco jurídico y regulatorio adecuado, así como a la conveniencia de planear e implementar cuidadosamente y con el tiempo necesario el proceso de incorporación de una empresa privada a la prestación de los servicios de agua y saneamiento. Se subraya que desde sus inicios el proyecto debe contar con análisis profundos y detallados que tomen en cuenta los diversos factores que condicionan su éxito. También en este Capítulo se hace una descripción de los principales obstáculos y riesgos que se pueden presentar, en el proceso se discute la forma en que conviene distribuir dichos riesgos y de como pueden mitigarse y se mencionan las principales coberturas que, desde el punto de vista financiero son aplicables para su minimización. En el Capítulo Tres se analizan las diversas modalidades a través de las cuales se puede incorporar a la empresa privada y que van desde la contratación de servicios parciales (“outsourcing”) hasta la privatización total, pasando por diversos tipos de contratos y concesiones, y por esquemas tipo construir- operar-transferir (COT o BOT en sus siglas en inglés) y construir-poseer-operar (CPO o BOO en sus siglas en inglés), así como la realización de proyectos bajo el esquema PPS ( Proyectos para Prestación de Servicios), el PROMAGUA, y el financiamiento bursátil de proyectos de inversión en el sector hidráulico. Se hace referencia a la importancia que tiene una adecuada selección de la modalidad como uno de los elementos fundamentales para garantizar el éxito en los proyectos. Se adiciona en este mismo Capítulo información referente a las características contractuales básicas aplicables a las principales modalidades, una propuesta de contenido de los contratos y títulos de concesión utilizables y un glosario en el que se definen los términos más comunes en esos documentos. En el Capítulo Cuatro se destaca nuevamente la importancia fundamental que tiene la adopción de la modalidad más conveniente de participación privada, tomando en cuenta los diversos factores técnicos, económicos, legales, políticos, financieros y sociales de cada caso particular y presenta una metodología que puede ser útil en la selección de la modalidad. El marco jurídico que se refiere a la participación de la iniciativa privada en la prestación de los servicios en México se presenta en el Capítulo Cinco. En él se exponen algunas características de

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ese marco que no facilitan la participación privada y se describen los aspectos fundamentales de la Ley Estatal Tipo que ha sido promovida por la CNA en los Estados del país, para su análisis y posible adopción. Mediante esta Ley el Gobierno Federal busca propiciar el fortalecimiento de los diversos organismos responsables de la prestación de los servicios, incluyendo como opción la posibilidad explícita de la participación privada en sus diferentes modalidades. Se incluye también en este Capítulo consideraciones sobre algunas disposiciones fiscales que convendría revisar para dar un mayor estimulo a la inversión privada. Un esquema regulatorio adecuado es esencial para el éxito de cualquier proyecto de participación privada. Por ello, en el Capítulo Seis se profundiza en los aspectos regulatorios señalando por que, dentro de un mercado de características monopólicas como lo es el de la prestación del servicio de agua, es necesaria la regulación; en qué debe consistir; los problemas comunes a los que se enfrenta; ejemplos de regulación en el mundo; y una propuesta específica que se considera útil en el caso de México, congruente con las disposiciones de la Ley Estatal Tipo que promueve la CNA. En el Capítulo Siete se describen las principales fuentes de financiamiento a las que las empresas privadas pueden recurrir para el desarrollo de sus proyectos, como lo son los créditos de la banca privada; el Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA) y los recursos provenientes de instituciones multilaterales y bilaterales de crédito como son la Corporación Financiera Internacional, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Banco de Desarrollo para América del Norte. Al final de este apartado se hace referencia a las SIEFORES como uno de los mecanismos de financiamiento de proyectos de infraestructura. En el Capítulo Ocho se mencionan los diversos riesgos asociados a estos tipos de proyectos y se proporcionan los principales mecanismos de cobertura. Se hace mención que para evitar que estos riesgos se constituyan en factores negativos para el desarrollo de los proyectos, conviene que se distribuyan entre los distintos participantes, en forma que sean asumidos por el que esté en la mejor posición para hacerlo. El Capítulo Nueve enfatiza la necesidad de contar con tarifas adecuadas e incluye una propuesta de análisis en ese sentido, la cual se basa en la necesidad de reflejar en el precio del recurso el costo real de prestar el servicio, sin descuidar desde el luego los aspectos de equidad. En el Capítulo Diez se hace referencia a la necesidad de contar con contratos o títulos de concesión debidamente integrados. Se incluyen algunos de los conceptos básicos que deberán de formar parte total de estos instrumentos jurídicos cuando la contratación de servicios se realice de manera integral, parcial, bajo concesión, contratos con riesgo y sin riesgo comercial o mediante esquemas COT o CPO. Como complemento en este capítulo, se incluye una definición de términos a ser incluidos en contratos o títulos de concesión. En el Capítulo Once se analizan algunos casos de participación privada en el mundo en general y en México en particular. Las experiencias internacionales se refieren a los casos en Inglaterra, Francia, Italia, Alemania, Países de Europa Central y Oriental, Argentina, Colombia, Chile y Honduras. Por lo que respecta a México, se incluye información, tanto de casos de participación privada en la operación y administración de los sistemas de agua, como en materia de plantas de tratamiento de aguas residuales. En donde ha sido posible, se exponen los puntos de vista de los

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contratantes o concedentes y de la empresa privada correspondiente, sobre la forma en la que se han desarrollado los proyectos y los aspectos que en cada caso, es necesario mejorar en el futuro para que esa participación resulte más satisfactoria. Finalmente, es necesario subrayar que la CNA presenta este documento como una aportación que puede ser útil para que los organismos operadores responsables de la prestación de los servicios, cuenten con una visión general respecto a este tema y sobre todo, con una herramienta de consulta que los guíe en el proceso de decisión, para que una empresa privada lleve a cabo a actividades parciales o integrales de prestación de servicios de agua. La decisión final, desde luego, compete exclusivamente a la autoridad local.

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1. LA PARTICIPACIÓN PRIVADA: UNA OPCIÓN EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS

DE AGUA Y SANEAMIENTO 1.1 Situación actual de los sistemas de agua y saneamiento En el ámbito mundial la problemática de los servicios de agua y saneamiento es preocupante. En la actualidad, más de 1,000 millones de personas no cuentan con servicio de agua potable, 2,500 millones no tienen acceso a sistemas de alcantarillado y las descargas de más de 4,000 millones de personas no reciben ningún tratamiento2. Los requerimientos de inversión para incrementar la cobertura de los servicios atendiendo las necesidades de una población creciente son muy considerables. Así, sólo por lo que corresponde a Latinoamérica, dichos requerimientos fueron para 1995 de 12,000 millones de dólares anuales3 y no hay razones que permitan suponer que han disminuido en los años recientes. Este monto hace resaltar que una de las características de los servicios de agua y saneamiento es su alta demanda relativa de capital: mientras que la relación promedio entre activos fijos e ingresos anuales es de 3:1 en el sector de telecomunicaciones, y de 4:1 en el sector eléctrico, en el caso de los servicios que nos ocupan, dicha relación es de 10:1. Por otra parte, en Latinoamérica en general, la eficiencia tanto en la utilización de la infraestructura como en los aspectos administrativos es muy baja, lo que a su vez incide negativamente en las posibilidades de mejorar los servicios. La necesidad de evitar la acumulación de rezagos y de ampliar la cobertura de estos servicios vitales para la salud y para el mantenimiento del medio ambiente es evidente. Esto, aunado a la generalización de un paradigma que enfatiza la eficiencia en la operación de todo tipo de sistemas y la participación privada en campos que tradicionalmente fueron atendidos directamente por el sector público en la mayor parte de los países, tuvo como resultado que, a partir de la década de 1980, se diera un renovado interés en la posibilidad que las empresas privadas constituyeran un instrumento adicional para mejorar la situación descrita. Hoy, la participación privada en la inversión, administración y operación de los sistemas de agua y saneamiento se da, en muy diversas modalidades, en numerosos países de todos los continentes. Comúnmente se considera que la participación de las empresas privadas en el sector puede ser útil por diversas razones, entre ellas las siguientes:

Se constituye en una fuente adicional de recursos financieros. Aporta recursos técnicos, administrativos y operativos que contribuyen al incremento de

la eficiencia global. Permite agilidad en la toma de decisiones y la asignación de recursos. Proporciona continuidad en la gestión. Permite la separación explícita de las funciones de autoridad y operación.

Desde luego, el grado en que esas posibles aportaciones se materialicen depende del manejo adecuado de múltiples factores que se tratan a lo largo de esta publicación.

2 Organización Mundial de la Salud. 2000 3 Cifras del Banco Mundial. 1995

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Por lo que toca a México, dada la situación promedio de los sistemas de agua y saneamiento, conviene analizar la participación de la iniciativa privada, como una opción que puede ser útil, tanto en la inversión en infraestructura que se requiere en dichos sistemas, como en su gestión. Es posible que en muchos casos, los recursos adicionales de diversos tipos que pueden canalizarse hacia los sistemas como resultado de seleccionar esa opción en alguna de sus diferentes modalidades, resulten útiles en la tarea de proporcionar mejores servicios a la población en condiciones satisfactorias de costo y en un plazo razonable. Es evidente que el muy considerable esfuerzo dedicado por las diferentes instancias de gobierno y la sociedad a la ampliación y mejoramiento de los sistemas de agua potable y saneamiento a lo largo de varias décadas, ha tenido avances muy relevantes hacia el logro de ese objetivo, a pesar del acelerado crecimiento demográfico. En efecto, la población total del país en 1950 fue de 26 millones de personas y en ese mismo año el 43% de la población tenía acceso a infraestructura para el suministro de agua potable y el 25% a la de alcantarillado. Hoy la población es de aproximadamente 100 millones de habitantes y las coberturas de la infraestructura de agua potable y alcantarillado son de 89.0% y 76.9%, respectivamente. Ello quiere decir que en ese lapso se ha incrementado en 77.8 millones el numero de personas con servicio de agua potable y 70.4 millones las que tienen acceso al alcantarillado. Esas cifras son mayores que las de la población total actual de Francia, Italia o Inglaterra, y similares a la suma de las poblaciones totales de Argentina, Chile y Venezuela. Sin embargo, si bien se han tenido avances sustantivos, aún existen serias carencias en la cobertura de los servicios, así como en su calidad y eficiencia global. Las cifras disponibles indican que a fines del año 2001, de una población de 97.9 millones de habitantes, 10.7 millones carecen de servicio de agua potable y 22.6 millones no tienen acceso al alcantarillado4 (Figura 1) y que la calidad de los servicios, particularmente en términos de continuidad, es deficiente en muchas localidades y se aúna a ello la baja eficiencia promedio de los sistemas. La situación es particularmente preocupante en las comunidades rurales.

Figura 1 POBLACIÓN CON SERVICIO DE AGUA Y ALCANTARILLADO

CIFRAS AL AÑO 2001

97.9 97.987.2

75.3

10.722.6

0204060

80100120

Agua Potable Alcantarillado

Millo

nes

de h

ab.

Población Total Con Servicio Sin Servicio

4 Situación Actual del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. CNA. Diciembre 2001

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Por lo que respecta al saneamiento, es necesario realizar esfuerzos adicionales, no solo en la construcción de nueva infraestructura para tratar las aguas residuales, sino además en la rehabilitación de las existentes, ya que un porcentaje significativo de ellas no operan satisfactoriamente. Hacia fines de 2001 la infraestructura para el tratamiento de aguas residuales municipales fue de un total de 1,132 plantas, con una capacidad de diseño de 80.6 lps. De éstas únicamente operan 938 con un gasto tratado de 50.8 lps, que es el 25.2 del total de aguas residuales que se generan (202 m3/s). En el caso de la industria, existen 1,485 plantas de tratamiento y un número considerable está en construcción. Sin embargo, a finales de 2001 se trataba solamente el 13% del total de aguas residuales generadas por este sector. Las aguas residuales industriales representan una carga de cerca de 3 millones de toneladas de contaminantes, medidos como demanda bioquímica de oxígeno, cantidad que equivale al 170% de la carga contaminante de las aguas residuales generadas por toda la población del país. Cuatro ramas industriales (azucarera, química, petróleo-petroquímica y alimentos y bebidas), representan el 61% del total de las descargas por tipo de industria. (Figura 2). El principal usuario es la industria azucarera, seguido por la petrolera y química.

Figura 2 DESCARGAS POR TIPO DE INDUSTRIA

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

Azucar Química Petrolera Hierro yacero

Textil Cerveza Celulosa ypapel

Café Otros

% D

BO5

Para alcanzar las metas que se han planteado respecto a la cobertura (Tabla 1) y calidad de los servicios, se han estimado los montos de recursos financieros necesarios que se resumen en las tablas siguientes. De acuerdo con esa estimación, los costos de inversión, en un escenario sustentable, serán del orden de 760,143 millones de pesos en el lapso de 2001 a 2025, para un promedio anual 30,406 millones de pesos (Tabla 2).

Tabla 1 METAS CONSIDERADAS EN EL PROGRAMA DE INVERSIÓN

INDICADOR ACTUAL TENDENCIAL SUSTENTABLE Cobertura de agua potable 88% 88% 97%

Cobertura de alcantarillado urbana

76% 76% 97%

Cobertura de saneamiento 25.2% 60% 90%

16

Tabla 2 ESTIMACIONES DE INVERSIÓN REQUERIDA AL 2025

(MILLONES DE PESOS)

USOS ESCENARIO TENDENCIAL ESCENARIO SUSTENTABLE Público Urbano 184,811 374,416 - Agua potable 35,816 56,936 - Mejoramiento de eficiencias 0 21,791 - Alcantarillado 23,917 40,299 - Rehabilitación de Infraestructura 60,096 240,387 - Nuevas fuentes de abastecimiento 54,039 0 - Tratamiento municipal 10,943 15,003 Industria 186,157 219,311 - Abastecimiento de agua potable 152,478 146,973 .- Tratamiento industrial 33,679 72,338 Agrícola 34,814 137,738 - Distritos de riego 23,975 51,030 - Unidades de riego 6,839 75,727 - Desarrollo de áreas de temporal 4,000 10,981 Obras de protección 2,260 28,678

Total 408,042 760,143 Inversión anual 16,322 30,406 Fuente: Programa Nacional Hidráulico 2001 – 2006. CNA

Por otra parte, los recursos que actualmente se dedican a los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento del país son considerablemente inferiores a los requeridos. Esos recursos son, en esencia, los que el Gobierno Federal aporta al gasto de inversión de los sistemas, más la contraparte de los gobiernos estatales y municipales, cifras a las que deben sumarse las tarifas y cuotas que aportan los usuarios de los servicios a los organismos operadores responsables de la prestación; y a partir de 2002 los que obtiene a través del Programa de Devolución de Derechos instrumentado en el mismo año por la CNA. En 2001, la suma de esos recursos fueron por 2,725.5 millones de pesos, es decir, apenas el 17% de lo requerido anualmente en el escenario tendencial y de tan solo el 9% del escenario sustentable (Tabla 3). Por otra parte, el monto de los recursos de diferente origen que se destinan a nivel nacional a los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento han mostrado, a precios constantes, en los últimos años una tendencia decreciente tal y como se observa en la Figura 3.

17

Figura 3

INVERSIONES DEL SUBSECTOR 1991 -2001(Millones de pesos)(Pesos constantes de 2001)

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

AÑO

MONTO

Federal 4,396.1 5,001.6 5,716.4 4,846.4 1,220.6 2,065.8 1,945.9 2,182.3 1,844.0 2,226.9 1,055.7

Edo. y Mun. 3,211.2 2,463.4 3,300.9 1,453.2 1,505.0 606.8 775.9 578.8 855.5 1,385.4 744.2

Créditos 3,682.5 2,215.5 2,105.8 1,198.0 1,332.5 87.7 165.2 263.2 185.4 359.5 611.9

GIC 0.0 0.0 371.6 432.2 967.5 299.9 765.3 310.5 233.2 111.5 313.7

TOTAL 11,289.8 9,680.4 11,494.7 7,929.8 5,025.5 3,060.2 3,652.3 3,334.8 3,118.1 4,083.3 2,725.5

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Fuente: Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Diciembre 2001. CNA

Tabla 3

INVERSIONES DEL SUBSECTOR AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO 1991 – 2001

(Millones de pesos corrientes)

Inversión Subsidiada Inversión no subsidiada

Año Federal Estatal y

Municipal Créditos Generación Interna de Caja (1)

TOTAL

1991 998.0 729.0 836.0 * 2563.0 1992 1271.0 626.0 563.0 * 2460.0 1993 1569.0 906.0 578.0 102.0 3155.0 1994 1424.0 427.0 352.0 127.0 2330.0 1995 545.0 672.0 595.0 432.0 2244.0 1996 1178.0 346.0 50.0 171.0 1745.0 1997 1284.0 512.0 109.0 505.0 2410.0 1998 1708.0 453.0 206.0 243.0 2610.0 1999 1621.0 752.0 163.0 205.0 2741.0 2000 2133.0 1327.0 344.3 106.8 3911.1 2001 1055.7 744.2 611.9 313.7 2725.5

*Los montos están integrados en el rubro de créditos (1) Generación Interna de caja: Recursos propios de los Organismos Operadores y Créditos Fuente: Situación del Subsector Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Diciembre 2001. CNA

El Programa de Devolución de Derechos (PRODDER) tiene como objetivo estimular a los organismos operadores a que cumplan sus obligaciones de pago de derechos, derivadas de la Ley Federal de Aguas y la Ley Federal de Derechos en Materia de Aguas, al definir un mecanismo rápido para que los derechos que se paguen por concepto de explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales se devuelvan a los organismos operadores de sistemas de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, sean estos organismos de carácter público o

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privado. De acuerdo con el reglamento del programa, los recursos devueltos a los organismos operadores podrán invertirse en acciones de mejoramiento de eficiencia, e infraestructura de agua potable, y saneamiento en los municipios donde se recauden. Durante 2002 los organismos pagaron a la federación 1,292 millones de pesos, de los cuales se habían devuelto en los primeros tres trimestres 1,035 millones de pesos, equivalentes al 66% de lo pagado. Mayores detalles sobre este programa se amplían en el Capítulo 7. En lo que se refiere a la eficiencia de los sistemas, un estudio realizado por la CNA a fines de 1999, indicó que en esa materia los organismos operadores de agua del país tienen niveles substancialmente menores a los estándares internacionales. El estudio analizó una muestra de 55 localidades que se caracterizan por tener una población superior a 50 000 habitantes. Los resultados indicaron que la eficiencia operativa promedio, es decir, el volumen total de agua facturado respecto al volumen total producido, ascendió, en el año 1998, a 56%, es decir, de cada 100 litros 44 se clasificaron como agua no contabilizada, categoría integrada por pérdidas en fugas y en tomas clandestinas. En lo que corresponde a la eficiencia comercial promedio medida como el total de ingresos con relación al monto total facturado, para ese mismo año fue del 80%, lo que significó que de cada peso facturado se cobraron 80 centavos. Por lo tanto puede considerarse que la eficiencia global, resultante del producto de la eficiencia operativa por la eficiencia comercial, fue de 45% (Tabla 4). Ello implica que, aproximadamente, de cada 100 litros de agua producida a costos cada vez mayores, los organismos operadores solo reciben ingresos por 45 litros, normalmente a tarifas que están lejos de reflejar el costo real de los servicios. Por lo que toca a la eficiencia administrativa, estimada como la relación del número de empleados por cada 1000 tomas, el mencionado estudio reporta que era de 5.8, indicador que está dentro de los estándares internacionales (6 empleados por cada 1000 tomas).

Tabla 4 PRINCIPALES INDICADORES

INDICADORES

LOCALIDADES DE 50,000 A 500,000

HAB

LOCALIDADES DE 500,000 A 1 MILLÓN

HAB

LOCALIDADES DE MÁS DE 1 MILLÓN

DE HAB

TOTAL LOCALI- DADES

Eficiencia comercial 71% 78% 86% 80% Eficiencia física 51% 53% 65% 56% Eficiencia global 36% 41% 56% 45% Producción de agua (millones de m3/año)

1127 1034 1001 3161

Como resultado de las bajas eficiencias físicas, operativas y comerciales, y a las políticas tarifarias, que en la mayor parte de los casos establecen cuotas que no representan el costo total de los servicios, la situación financiera promedio de los organismos operadores es precaria. El mismo estudio ya mencionado, relativo a una muestra de 55 ciudades, mostró que los organismos de ciudades de menos de 1 millón de habitantes apenas son capaces de cubrir sus costos de operación y mantenimiento y que en el total de las localidades no se generan flujos de caja suficientes para servir cabalmente su deuda y, desde luego, para enfrentar nuevas inversiones en infraestructura, insuficiencia que se cubre normalmente con subsidios.

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Otro factor que ha afectado negativamente la posibilidad de un desarrollo más sano de los sistemas de agua y saneamiento, es la falta de continuidad en su gestión. Por una parte, los períodos administrativos de la administración municipal son de solamente 3 años, sin posibilidad, hasta ahora, de reelección. Por otra, por diferentes razones los directivos de los organismos municipales de agua ejercen sus funciones por períodos aún más cortos: menos de dos años, en promedio. Lo anterior no permite que haya una planeación efectiva ni continuidad en las acciones. La situación descrita ha impedido que los organismos operadores cumplan cabalmente con sus objetivos de cobertura, de eficiencia y de autosuficiencia financiera. Es claro que la falta de recursos económicos y técnicos impide lograr niveles de eficiencia que, de alcanzarse y estabilizarse, aunados a tarifas adecuadas, darían a su vez acceso a dichos recursos y que es imprescindible y urgente romper los círculos viciosos que afectan a los sistemas de agua y saneamiento y que impiden su sano desarrollo. Algunos elementos de esos círculos viciosos, que guardan estrecha relación entre sí, son:

Falta de continuidad: alta rotación de los cuadros directivos, técnicos y administrativos en los organismos operadores.

Altos requerimientos de inversión, generalmente superiores a los recursos disponibles. Disminución de fondos fiscales.

Deficiente cultura del agua. Marco jurídico y regulatorio inadecuado. Intensa politización de las decisiones en el subsector. Tarifas insuficientes.

Todos esos elementos afectan a los organismos responsables de la prestación de los servicios, originando:

Baja eficiencia física y operativa de los sistemas, la cual se traduce en altos costos. Deficientes niveles de servicio. Poca disposición al pago; baja eficiencia en facturación y cobranza. Altos índices de endeudamiento. Bajo índice de aprovechamiento de la infraestructura, particularmente en el caso de

plantas para tratamiento de aguas residuales. 1.2 Posibles contribuciones de la participación privada La situación de los sistemas de agua descrita en el apartado anterior, permite establecer que es posible identificar amplios márgenes de maniobra en la operación de los sistemas municipales de agua, que, a través de una mejora significativa en la gestión de los servicios, podrían crear las condiciones para la autosuficiencia financiera en un lapso de unos cuantos años. Este concepto dista de ser novedoso; de hecho, se ha convertido en un lugar común en los medios relacionados con los sistemas de agua y, sin embargo, salvo contadas y meritorias excepciones, los avances en este sentido distan mucho de ser satisfactorios. En algunos casos se tienen logros importantes durante un corto plazo que después se pierden por la falta de continuidad en las políticas y en la dirección de los organismos responsables de los servicios.

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Dada la problemática general que afecta a los sistemas de agua, puede concluirse que las aportaciones de empresas privadas especializadas, responsables, con solvencia financiera y con experiencia, pueden ser útiles para propiciar un desarrollo más satisfactorio del subsector, al contribuir a solucionar algunos de los problemas que integran los círculos viciosos descritos, en particular los que corresponden al funcionamiento de los organismos operadores propiamente dichos (aspectos endógenos), los que se señalan en la Figura 4.

Figura 4 CÍRCULOS VICIOSOS EN LOS SISTEMAS

En primer término debe considerarse la canalización, hacia las ciudades medias y mayores, de recursos financieros privados. Estos recursos representarían un factor importante, tanto para llevar a cabo acciones directamente relacionadas con el logro de una mayor eficiencia en los sistemas de mantenimiento diferido y rehabilitación, instalación de micro y macromedición, mejoramiento de los procedimientos de facturación y cobranza, como para la expansión de dichos sistemas en sus diferentes componentes. Como resultado de ello, los recursos limitados del sector público podrían aplicarse a apoyar y a dar asistencia a los sistemas de las localidades con menor capacidad de pago, con énfasis en las comunidades rurales, en donde se tienen los rezagos más preocupantes de servicios. Además de la aportación de recursos financieros adicionales, la participación directa de los particulares en la administración de los sistemas municipales de agua puede ser útil en otros aspectos, también relevantes, como ya se expresó (Figura 5):

Incipiente cultura del agua

Falta de recursos:Humanos, Técnicos

Materiales, Financieros



Altos requerimientos de inversión

Disminución defondos fiscales

Bajo nivel de servicioAltos costos

Endeudamiento excesivo

Baja eficiencia

Politización en toma de decisiones

Poca disposición al pago

Bajas tarifas

Falta de continuidad

Marco jurídico inadecuado

Papeles confusos: autoridad y operador

Elementos en los que la empresa privada puede contribuir en su solución

Incipiente cultura del agua





Altos requerimientos de inversión

Disminución defondos fiscales

Bajo nivel de servicioAltos costos

Endeudamiento excesivo

Baja eficiencia

Politización en toma de decisiones

Poca disposición al pago

Bajas tarifas

Falta de continuidad

Marco jurídico inadecuado

Papeles confusos: autoridad y operador

Elementos en los que la empresa privada puede contribuir en su solución

21

La contribución de una experiencia orientada específicamente a la eficiencia operativa, calidad de los servicios y racionalidad económica.

La continuidad y estabilidad que la presencia de una empresa puede dar a las funciones técnica y

administrativa, así como a los procesos de planeación, ejecución y control, al ser ajena a los efectos de los cambios inherentes a la escasa duración de la gestión municipal.

La agilidad en la toma de decisiones y en la asignación de recursos, aspectos que inciden

directamente en la eficiencia operativa. La separación explícita que se da entre las funciones de autoridad y regulación, que

corresponden a la autoridad concedente, de las directamente vinculadas con la prestación de los servicios, que corresponden al concesionario.

Figura 5

POSIBLES APORTACIONES DE LA EMPRESA PRIVADA

Por otra parte es necesario reconocer que una participación privada que cumpla con los objetivos sociales y de estabilidad financiera de los sistemas, no podrá darse si no se solucionan otros elementos de los círculos viciosos, en los que las empresas contratistas o concesionarias tienen poca o ninguna influencia (aspectos exógenos), y en donde la solución depende esencialmente de acciones del sector público. Tal es el caso, por ejemplo de la creación de un marco jurídico y regulatorio adecuado, el evitar la influencia de la política electoral en las decisiones que se relacionan con los sistemas de agua y saneamiento y la definición de tarifas, entre otros aspectos, los cuales de hecho, son prerrequisitos para que pueda darse una participación privada exitosa.

CANALIZACION DERECURSOS FINANCIEROS

RECURSOS TÉCNICOS YADMINISTRATIVOS

AGILIDAD EN TOMA DE DECISIONES

CONTINUIDAD Y ESTABILIDADSEPARACIÓN DE LA FUNCIÓN DE AUTORIDAD YSEGURIDAD

SISTEMAS DEAGUA

CANALIZACION DERECURSOS FINANCIEROS

RECURSOS TÉCNICOS YADMINISTRATIVOS

AGILIDAD EN TOMA DE DECISIONES

CONTINUIDAD Y ESTABILIDADSEPARACIÓN DE LA FUNCIÓN DE AUTORIDAD YSEGURIDAD

SISTEMAS DEAGUA

22

2. ELEMENTOS ESENCIALES PARA LOGRAR UNA PARTICIPACIÓN PRIVADA SATISFACTORIA Por las razones que se exponen en el Capítulo anterior –falta de recursos financieros suficientes para la expansión de los servicios, necesidad de dar continuidad a su gestión e incrementar su eficiencia física y comercial–, la participación de empresas privadas en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, es un concepto que ha venido teniendo aceptación en la búsqueda de instrumentos que permitan satisfacer las demandas de una población creciente. Se tienen ejemplos de participación privada en el subsector de agua, en alguna de sus diferentes modalidades, en numerosos países del mundo. Sin embargo, el pasar de servicios proporcionados directamente por las autoridades locales o por organismos directamente dependientes de ellas, a servicios prestados por una empresa privada, es un proceso delicado que puede enfrentar diversas complicaciones y que por lo tanto, requiere de una planeación e instrumentación cuidadosas. Desde luego, es esencial plantear adecuadamente la posibilidad de la participación privada ante los diferentes actores que se relacionan, de una manera u otra, con los servicios de agua y saneamiento, para minimizar las objeciones que con frecuencia se expresan en diferentes ámbitos cuando se hace público el hecho de que se está analizando un esquema de este tipo. Los orígenes de esas objeciones y sus expresiones son diversos:

Falta de un marco de referencia derivado de una experiencia nacional madura en este campo.

Resistencia ante lo que puede considerarse como pérdida de control por parte del sector público, lo que en ocasiones se relaciona con el temor de la posible afectación a intereses creados.

Tendencia a utilizar el tema de las decisiones sobre la prestación de servicios públicos como

un arma de coyuntura político electoral.

Desconfianza hacia el sector privado. Opinión pública desfavorable.

Falta de legislación adecuada.

Con frecuencia, necesidad de enfrentar la responsabilidad de promover e implantar una nueva política tarifaria.

Necesidad de enfrentar y resolver posibles problemas laborales derivados de la transferencia

de ciertas responsabilidades, de un organismo público a una empresa privada.

Por otra parte, la participación privada en los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento no está exenta de riesgos, tanto para el sector público como para el privado, y desde luego, para el actor más importante, aunque normalmente silencioso, que es el usuario. Entre esos riesgos están:

Nivel de servicio: que los servicios proporcionados por el sector privado no sean de la

calidad deseada, como resultado de que la empresa privada, por diversos motivos, no pueda cumplir con las metas comprometidas en el título de concesión o contrato.

23

Costo: que los costos de dichos servicios para el usuario sean mucho mayores que los del

organismo público, como resultado de desviaciones importantes en las condiciones económicas y financieras del proyecto, con independencia de la posible necesidad de incrementar las tarifas por estar estas rezagadas con anterioridad a la participación privada.

Aspectos comerciales: este riesgo puede presentarse en proyectos con contratos de

compra en firme y en proyectos con riesgo de mercado. Para el primero, el riesgo derivaría de posibles incumplimientos del usuario y/o proveedores y de posibles deficiencias en los contratos para llevar a cabo ajustes de precio. El segundo, estaría asociado a variaciones en la demanda, a la existencia de posibles controles tarifarios, entre otros.

Aspectos financieros: están asociados a los posibles riesgos de mercado que se derivan de

las diferencias entre el comportamiento de las variables financieras que se suponen al analizar el proyecto y fondearlo, y las que en realidad ocurren a lo largo de sus diferentes etapas. En general se consideran dentro de estos riesgos las variaciones no previstas en los niveles de inflación, tipo de cambio y tasa de interés.

Técnicos: tecnología no adecuada, fallas en el diseño; desviaciones en tiempo, costo y

calidad en la etapa de construcción; falla en el funcionamiento de equipos e instalaciones, capacidad de producción y eficiencia menor a lo esperado y desviaciones en los costos de producción durante la etapa de operación, son los principales riesgos asociados al aspecto técnico.

Jurídicos: legislación insuficiente o inadecuada, revocación de concesiones, contratos, permisos o autorizaciones, ausencia de mecanismos adecuados de resolución de conflictos.

Políticos: cambios de política, nacionalización o expropiación, afectación de intereses de

grupos locales, embargo, bloqueo comercial, entre otros.

Sociales: oposición seria al proyecto a lo largo de su desarrollo. La participación privada satisfactoria estará condicionada en buena medida al grado en que los riesgos mencionados puedan identificarse, cuantificarse y mitigarse. Para ello se requiere un cuidadoso análisis, en las etapas iniciales, de los riesgos inherentes a cualquier esquema de participación privada. En todo caso debe seguirse el principio general de que la distribución de los riesgos entre los participantes sea tal que quien esté en mejor posición para asumir un riesgo debe tomarlo y que de ser necesario, debe recibir una compensación adecuada por ello. Estos temas revisten una importancia fundamental y se tratan en mayor detalle en el Capítulo 8 “Riesgos y su Cobertura”. En la mayoría de los casos, los obstáculos y riesgos mencionados pueden eliminarse a través de una promoción adecuada del concepto, de la selección de una modalidad apropiada de participación privada, de un proceso transparente de licitación y asignación de contratos o títulos

24

de concesión, de la adopción de un proceso adecuado de regulación y de la existencia de garantías mutuas sólidas que contribuyan a la distribución adecuada de los riesgos. Del análisis de algunos de los casos en que ya existe la participación privada, tanto en países con larga experiencia en este campo, como en México, se identifican diversos elementos esenciales que, en su conjunto, contribuyen a que la participación privada sea satisfactoria para los diversos actores involucrados en el proceso. Dichos elementos esenciales son: Reconocer que un proceso exitoso de participación privada requiere de preparación adecuada y

de tiempo suficiente para ella. Como se comentará más adelante, los riesgos y obstáculos que pueden presentarse en estos esquemas son de diferente índole y todos ellos deben abordarse con meticulosidad y profesionalismo. El tratar de precipitar el proceso, sin integrar todos los elementos necesarios para el éxito, puede conducir a problemas serios desde el inicio y aún a fracasos totales.

Asegurar el apoyo político en todos los niveles de toma de decisión y el de los usuarios, antes del inicio de cualquier proceso de privatización. Procurar la continuidad del apoyo político, independientemente de cambios electorales. La falta de este apoyo, cuya necesidad es aparentemente obvia, ha sido el origen del fracaso de diversos proyectos de participación privada.

Verificar que las características del marco jurídico local permitan la participación privada en términos equitativos para los diferentes actores. Aunque se han tenido avances substanciales en este sentido en los últimos años, el tratamiento de este tema es muy diferente en las diversas legislaciones locales. Un marco jurídico inadecuado impone riesgos adicionales (en ocasiones imposibles de manejar) a un proyecto de participación privada.

Desarrollar un marco regulatorio adecuado y el marco institucional correspondiente, antes de la iniciación del proceso de licitación. Este es otro aspecto decisivo para la estabilidad de la participación privada. Es imprescindible la existencia de un ente regulador independiente, ajeno tanto a los intereses particulares de las partes como a los procesos político-electorales, y que salvaguarde adecuadamente a los intereses legítimos de los diversos actores: al consumidor, al protegerlo de posibles acciones monopólicas del concesionario o contratista; a este, al darle certidumbre jurídica a su gestión empresarial, y al sector público, al asegurar que se están proporcionando los servicios a la población en forma satisfactoria y estable.

Realizar estudios previos que permitan el máximo conocimiento posible de las diferentes variables técnicas, económicas, sociales y financieras de los sistemas, así como de sus perspectivas de evolución y que aseguren la viabilidad técnica y financiera de la participación privada. Es un apoyo fundamental la realización o actualización de un Estudio de Planeación Estratégica de Desarrollo del Sistema o Plan Maestro, como también suele denominarse, en el que específicamente se establezcan las condiciones actuales y deseadas, técnicas, económicas, sociales y financieras del sistema de agua en su totalidad. Estos estudios deberán permitir tener una radiografía de la situación actual y permitir además conocer los márgenes de maniobra existentes en las distintas variables y plantear metas y compromisos de mejoramiento de

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eficiencias, de cobertura, de nivel de servicio, de inversión, tarifarios, etc. que siendo realistas, conduzcan al mejor esfuerzo del contratista o concesionario y a la mayor satisfacción de los usuarios. Aspecto fundamental será el análisis sobre la conveniencia de incorporar alguna modalidad de participación privada, que pueda realizar parcial o totalmente las distintas acciones necesarias para alcanzar las metas planteadas.

Seleccionar la modalidad más adecuada de participación de la empresa privada en la prestación de los servicios. El éxito de la participación de una empresa privada depende en gran parte de la selección de la modalidad más adecuada de participación. Para ello, los estudios previos a que se refiere el apartado anterior, serán el instrumento en que debe basarse la toma de decisiones al respecto. Mayores detalles sobre las diferentes modalidades y sobre el proceso de selección, se proporcionan en los Capítulos siguientes.

Adoptar un proceso competitivo, totalmente transparente de licitación y adjudicación. Es posible atribuir ventajas a los procesos de negociación directa entre un contratista o concesionario potencial por una parte, y el organismo público responsable de los servicios por otra. Normalmente esas ventajas se relacionan con la posibilidad de que la empresa privada emplee toda su capacidad y creatividad para diseñar un esquema que responda de la mejor manera posible a las características específicas de un caso particular. Sin embargo, tratándose de un servicio de naturaleza monopólica, es particularmente importante buscar la competitividad desde la selección de la empresa privada. Esto se logra más adecuadamente con un proceso de licitación transparente, que tenga como base los estudios a los que se refiere el párrafo anterior. Además, la experiencia demuestra que la ausencia de un proceso que cumpla con esas condiciones, hará que la selección de la empresa sea cuestionada en el corto o mediano plazo, poniendo en entredicho la estabilidad del proyecto de participación privada.

Precalificación de los oferentes potenciales como un elemento para asegurar su capacidad

empresarial, técnica y financiera, y para facilitar el proceso de evaluación. Debe evitarse otorgar un contrato o una concesión de largo plazo a una empresa que no demuestre fehacientemente su capacidad para cumplir con los diversos compromisos que adquiere en esos plazos. La improvisación de alianzas de participantes no calificados o sin experiencia pertinente debe considerarse especialmente riesgosa.

Diseñar contratos realistas y tan específicos como sea posible, pero incluir elementos de flexibilidad que permitan ajustar metas conforme se tenga más información a lo largo de la operación del contrato. Una característica de los contratos o concesiones a largo plazo es la incertidumbre de las condiciones que se presentarán en el futuro, probablemente mucho antes de que se venza el plazo de vigencia. Es por lo tanto necesario que el contrato establezca con claridad las circunstancias que podrán dar lugar a revisión de los términos, así como los mecanismos para efectuar dicha revisión, proporcionando por lo tanto flexibilidad necesaria, pero simultáneamente procurando evitar tanto manipulaciones posteriores como conflictos derivados de interpretaciones divergentes.

Limitar el grado de apalancamiento de los proyectos; ampliar en lo posible y razonable los plazos de concesión, como una forma de amortiguar el efecto de situaciones financieras

26

desfavorables imprevistas; desarrollar esquemas sólidos de garantías para los diferentes actores, inclusive respecto a los riesgos tarifarios. Es necesario insistir sobre este tema fundamental. De la estabilidad financiera del proyecto, afectada en ocasiones por agentes exógenos al mismo, depende su éxito. Por otra parte, el grado de riesgo del marco financiero que se establezca determinará las condiciones en las que puedan captarse los recursos en el mercado de dinero.

Implementar cuidadosamente el proceso de instrumentación de la participación privada.

Para garantizar un mejor resultado de la participación privada en el largo plazo, es de fundamental importancia seguir cuidadosamente los pasos del proceso para la incorporación de una empresa en la prestación de los servicios. Es prioritario realizar en una primera etapa, el análisis de las posibilidades reales de participación privada, en una segunda etapa, llevar a cabo el proceso de selección de la empresa que se encargaría de la prestación de los servicios y, finalmente, ejecutar las actividades de la tercera etapa, relacionadas con la implementación, seguimiento y control del proyecto. Dichos pasos se muestran en forma resumida en la Figura 6.

Figura 6 PROCESO PARA LA INSTRUMENTACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA

Análisis de la posibleparticipación

• Recopilación y análisis de información:• Social y política

• Jurídica• Técnica• Económica• Financiera

• En su caso, adecuación del marco jurídico

• Definición de términos de referencia• Concurso simplificado• Asignación• Realización

• Análisis detallado y definición de políticas• Alcances de la participación• Selección de la modalidad:

- CPS o Título de Concesión, otras- Elaboración de documentos decontratación, conteniendo loselementos básicos para una participación exitosa.

1

Selección de laEmpresa Privada

2

• Convocatoria• Precalificación• Bases de Licitación• Presentación de ofertas• Análisis y selección de las ofertas• Adjudicación a la empresa ganadora• Firma de documentos contractuales

Implementación de laParticipación

3

• Cumplimiento de acuerdos laborales• Entrega de bienes e inmuebles• Puesta en marcha

• Promoción y búsqueda de apoyo de los diferentes sectores

• Definición y constitución del ente regulador

• En su caso, actualización del plan maestro

• Supervisión, seguimiento y control• Operación








1

Selección de laEmpresa Privada

2



3














11

Selección de laEmpresa PrivadaSelección de la

Empresa Privada

22




33






27

Además de los elementos esenciales hasta aquí anotados, que deben considerarse como imprescindibles en cualquier proceso de participación privada, existen otros que es muy conveniente tomar en cuenta, tales como: Si se requieren incrementos tarifarios, llevarlos a cabo en lo posible, antes del inicio de la

participación privada. Conviene no agregar a los diferentes obstáculos a los que se enfrenta la participación privada, el que se le asocie con el incremento automático del costo de los servicios a los usuarios, cuando realmente esté ocasionado por la falta de incrementos tarifarios que fueron necesarios antes de su intervención.

En el caso de concesión de los servicios, propiciar en lo posible que éste sea integral, como

un elemento que garantice el manejo sistémico, tanto de los aspectos físicos como de los económicos y financieros de la prestación. El que una sola entidad operativa y administrativa se encargue de la operación y mantenimiento del sistema de agua potable, alcantarillado y saneamiento, elimina problemas de diversa índole, que se generan en la interfase entre dos operadores diferentes y evita la duplicación de costos indirectos. Lo anterior permite una planeación y control financiero más claros y eficaces, ya que normalmente, la mayor parte o la totalidad de los cargos por alcantarillado sanitario y por tratamiento de aguas residuales, deberán repercutirse a los usuarios de agua potable.

Desde luego, para que la participación privada sea exitosa, es esencial que se considere no como una relación de confrontación y conflictiva entre los sectores públicos y privados, sino como una asociación de esfuerzos que tiene como fin último la maximización de beneficios para los usuarios de los servicios y una retribución adecuada para la empresa. En colaboración, el organismo público responsable de los servicios y la empresa privada, deberán en cada caso resolver o mitigar algunos de los obstáculos y riesgos mencionados. Es necesario tener en mente también que, a pesar de que, de acuerdo con el marco jurídico, los servicios de agua y saneamiento son responsabilidad de las autoridades municipales, la creación de un contexto propicio a la participación privada satisfactoria es una tarea que trasciende a las decisiones y acciones del organismo municipal de agua y saneamiento y de la empresa privada. En la tarea participan además, y deben hacerlo en una forma coherente y respetuosa de las atribuciones de las autoridades locales, otros actores: los gobiernos estatales y Federal, la banca de desarrollo, la banca multilateral, las organizaciones financieras privadas, los partidos políticos a través de los congresos Federal y estatales, entre otros. Todos ellos tienen responsabilidades en la generación y promoción de ideas y en la creación de mecanismos jurídicos, regulatorios, administrativos y financieros que contribuyan a la creación de ese contexto.

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3. MODALIDADES PARA LA PARTICIPACIÓN DE EMPRESAS PRIVADAS

3.1 Principales modalidades Las modalidades a través de las cuales se puede incorporar a la participación privada son muy diversas y pueden adquirir un gran número de matices. En lo que se refiere al alcance de los servicios y a las responsabilidades de la empresa privada, las modalidades van desde la contratación de servicios parciales, lo que se conoce también como "outsourcing", hasta la privatización total, que incluye la venta de los activos y desde luego de la infraestructura y la responsabilidad total por la inversión futura y la operación de los sistemas. Entre esos dos extremos existen diversos tipos de contratos y concesiones, así como esquemas tipo “construir-poseer-operar-transferir” (CPOT, comúnmente conocidos como BOOT por sus siglas en inglés: build-own-operate-transfer) y sus variantes, que se utilizan normalmente en el caso de elementos específicos de infraestructura, como pueden ser las plantas de tratamiento de aguas residuales o los sistemas de abastecimiento de agua en bloque. En lo que se refiere a la propiedad accionaria de la empresa responsable de la prestación de los servicios, puede darse el caso de empresas cuyo capital es totalmente privado o empresas de capital mixto. En ese sentido, una de las formas en la cual un organismo público responsable del servicio puede hacer participar al sector privado es mediante la implementación de esquemas de bursatilización, tema que se detalla más adelante en este documento. En lo que respecta al alcance y responsabilidad de la empresa privada, las principales modalidades se resumen a continuación: Contrato de Prestación de Servicios Parciales sin riesgo comercial.

Contrato de Prestación de Servicios Totales con riesgo comercial parcial.

Contrato de Prestación de Servicios Totales con riesgo comercial total (“Arrendamiento”).

Concesiones.

Contratos CPOT (Construir - Poseer - Operar – Transferir, comúnmente llamados BOOT) y

sus variantes tales como:

− COT (construir - operar – transferir, o BOT). − CPO ( construir - poseer – operar, o BOO). − CAT (construir- arrendar-transferir, o BLT: build-lease-transfer).

Contratos CPOT inversos.

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Privatización Total (venta completa). Esquemas Evolutivos.

Coparticipación sector público – sector privado (empresas mixtas)

Bursatilización

Estas modalidades varían en el grado de responsabilidad y de riesgo adquiridos por la empresa privada, en el nivel de autonomía de ésta, en los compromisos de inversión, en la duración de los contratos, en la propiedad de los activos y en la relación de la empresa privada con el usuario final de los servicios. La Tabla 5 muestra la distribución de responsabilidades para las principales modalidades de contratación.

Tabla 5 DISTRIBUCIÓN DE PRINCIPALES RESPONSABILIDADES ANTE DISTINTAS

MODALIDADES DE PARTICIPACIÓN Propiedad

de los activos

Financiamiento Administración Ejecución de Obras

Operación y mantenimiento

Riesgo comercial

Duración

Contrato de Prestación de Servicios Parcial sin riesgo comercial

Pública

Público

Pública

Pública

Público o

privado, según el contrato

Público

De 1 a 2

años

Contrato de Prestación de Servicios Total con riesgo comercial parcial

Público

Público

Privada

Pública

Privado

Parcialmente

Privado

10 a 15

años

Contrato de Prestación de Servicios Total con riesgo comercial total (“Arrendamiento”)

Público

Privado,

financia capital de trabajo

Privado

Pública

Privado

Privado

10 a 15

años

Concesiones

Pública

Privado

Privada

Privada

Privado

Privado

20 a 30

años Contratos CPOT (Construir - Poseer -Operar- Transferir)

Público o

mixto

Privado

Privada

Privada

Privado

Público

10 a 15

años

Privatización Total (venta completa)

Privada

Privado

Privada

Privada

Privado

Privado

Indefinida

Empresas Mixtas Pública Mixta Mixta Privada Privada Mixta Indefinida Las modalidades listadas promueven en diferente grado la eficiencia operacional y la viabilidad comercial de los servicios de agua y saneamiento. Al mismo tiempo, si se manejan adecuadamente, introducen conceptos de competitividad y eficiencia del costo en la administración, así como compensaciones basadas en los resultados. Dichas modalidades ofrecen flexibilidad y el potencial para progresar de contratos menos riesgosos con inversión privada inexistente o limitada, a opciones más riesgosas con inversiones importantes, conforme las partes ganan credibilidad y confianza

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mutuas. Desde luego que en algunos casos es posible la combinación de modalidades, por ejemplo, un contrato tipo “arrendamiento” para el sistema de distribución de agua y alcantarillado, y un contrato tipo COT para una planta de tratamiento de aguas residuales. Como se detalla en el Capítulo 4, la selección de la modalidad mas adecuada debe tomar en cuenta las circunstancias políticas, legales y culturales de la localidad para las que se analice la participación privada, así como las características institucionales, financieras y técnicas del organismo público responsable de los servicios. Es esencial asegurarse desde luego, que el marco jurídico es apropiado para dicha participación. Otro aspecto fundamental en la consecución de una colaboración robusta entre los sectores público y privado es la existencia de, por una parte, un contrato bien diseñado que defina clara y equitativamente las relaciones entre los participantes, y por otra parte, de un marco regulatorio eficaz, responsabilidad de un órgano específico, cuyos objetivos esenciales son el asegurar que se cumpla con los niveles de calidad establecidos en el contrato o título de concesión, proteger a los usuarios de los posibles efectos del carácter monopólico de la prestación de este tipo de servicios, así como crear una atmósfera que promueva la viabilidad comercial de la participación privada. 3.1.1 Contrato de prestación de servicios parcial sin riesgo comercial Es la forma más simple de participación del sector privado, por medio del cual la autoridad pública retiene completa la responsabilidad por la operación y mantenimiento del sistema, tomando todo el riesgo comercial y se encarga del financiamiento de los activos fijos, así como del capital de trabajo. La responsabilidad del contratista privado se limita a dirigir de manera eficiente a su personal y los servicios que ofrece. La inversión requerida es normalmente menor y no incluye activos en infraestructura. Los contratos de servicio son usados típicamente para el mantenimiento, reparaciones de emergencia, toma de lecturas, cobro y recaudación, mejoramiento de lo existente o construcción de nuevas obras y renta de equipo. Este tipo de contratos tienen usualmente una duración de uno a dos años, siendo renovables. 3.1.2 Contrato de prestación de servicios total con riesgo comercial parcial Son aquellos donde la autoridad pública transfiere a una compañía privada la responsabilidad entera de la operación y mantenimiento de un sistema, dándole la libertad de tomar decisiones administrativas y de lograr incrementos en las eficiencias. En un contrato de este tipo, el contratista recibe su pago del organismo contratante. Estos pagos son usualmente a través de montos definidos ya sea por lotes de trabajo o precios unitarios. Se pueden incluir condiciones de acuerdo con las cuales el contratista asuma parcialmente el riesgo comercial, a través de penalidades o incentivos en relación con la eficiencia comercial que logre con respecto a un estándar establecido. También es posible incluir incentivos que estimulen el incremento de la eficiencia por encima de un compromiso base. Bajo este esquema, el contratista no tiene ninguna relación legal directa con el consumidor y actúa siempre en nombre de la autoridad pública. La autoridad retiene la responsabilidad financiera por el servicio y tiene que proveer los recursos de capital necesarios. Los contratos de administración no requieren que el contratista realice grandes inversiones con largos plazos de recuperación, por ende la duración de este tipo de contratos es generalmente de 10 a

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15 años, con la posibilidad de convertirse en otros mecanismos de más largo plazo, como son los contratos con riesgo comercial total y las concesiones. 3.1.3 Contrato de prestación de servicios total con riesgo comercial total (“Arrendamiento”) Son convenios por medio de los cuales un operador privado es responsable de la operación, mantenimiento, administración del sistema y el financiamiento del capital de trabajo. Bajo este esquema la empresa privada asume el riesgo comercial en su totalidad, al responsabilizarse cabalmente de la eficiencia comercial y a estar obligada a sufragar todos sus gastos y a obtener sus resultados de la cobranza que hace a los usuarios de los servicios, cobranza que realiza por cuenta y orden del organismo público contratante. La autoridad pública, que permanece como dueño absoluto de los activos, es responsable de los gastos del capital para nuevos proyectos, rehabilitación, servicio de deuda y tarifas. La autoridad pública también es responsable del riesgo político implícito en el mantenimiento de una política tarifaria acordada de antemano que debe ser suficiente, a lo largo de la duración del contrato, para cubrir los costos de operación y mantenimiento del sistema, así como las cantidades que, en su caso, el contratista se obliga a entregar al contratante a lo largo de la duración del contrato. En este tipo de contratos, es común que la empresa privada le pague a la autoridad pública una cantidad periódica (semejante a una renta, de ahí que a esta modalidad se le designe como “arrendamiento” en algunos países), suficiente para cubrir, por ejemplo, el servicio de la deuda del organismo público y financiar parte del programa de inversión. Estos pagos se obtienen de la diferencia entre los ingresos por tarifas recaudadas y los costos de operación, lo cual es un incentivo para brindar un buen servicio y establecer un buen sistema de recaudación. Igual que en el caso anterior, el contratista no tiene ninguna relación legal directa con el consumidor y actúa siempre en nombre de la autoridad pública. Los contratos de arrendamiento tienen una duración de mediano a largo plazo, usualmente de 10 a 15 años, pero pueden extenderse a un lapso mayor, dependiendo del monto del capital requerido. 3.1.4 Concesiones En esta modalidad, la empresa privada o concesionario tiene completa responsabilidad por los servicios, incluyendo la operación, el mantenimiento y la administración, así como inversiones de capital para la expansión de los servicios. Los activos fijos, sin embargo, permanecen en propiedad de la autoridad pública, pero son confiados al concesionario por la duración del título de concesión y deberán ser retornados al final del periodo establecido. Este mecanismo da al inversionista privado el incentivo de realizar inversiones, y al igual que otras modalidades, estimula la aplicación de innovaciones tecnológicas enfocadas al mejoramiento de la eficiencia. A diferencia de los contratos de prestación de servicios, en el caso de la concesión sí existe una relación comercial y jurídica directa entre usuario y concesionario, ya que éste es directamente responsable de la prestación del servicio, substituyendo al organismo público en ese sentido durante la duración de la concesión. El concesionario cobra directamente por sus servicios a los usuarios, aplicando tarifas que previamente han sido autorizadas por la autoridad, y esa cobranza le debe

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permitir al concesionario sufragar sus gastos, las inversiones a que se ha obligado y obtener el rendimiento de su capital. Por su parte, la autoridad es responsable de seguir una política tarifaria previamente acordada. Otra diferencia de orden jurídico entre un contrato y una concesión, que puede ser importante, es que, en tanto el contrato es un acuerdo de voluntades, la concesión es un acto de autoridad. Es importante señalar que un contrato de prestación de servicios con riesgo comercial total puede incluir además compromisos del contratante de realizar inversiones, con lo cual este tipo de contrato se asemeja a la concesión, con las diferencias antes comentadas. Los títulos de concesión, usualmente tienen una duración de veinte a treinta años, dependiendo del nivel de inversión y del periodo de recuperación. El contratista recibe sus pagos por los servicios brindados directamente del usuario. 3.1.5 Contratos tipo CPOT y similares Bajo este esquema una compañía financia, construye, posee y opera una obra nueva o sistema especifico y después de un periodo determinado, la posesión de la obra es transferida a la autoridad pública. Estos contratos son atractivos para nuevas inversiones que requieren de montos considerables de financiamiento, tal como es el caso de sistemas de abastecimiento de agua en bloque, o el de plantas de tratamiento de aguas residuales. La duración de estos contratos es normalmente el tiempo necesario para que el contratista privado liquide la deuda en que incurrió y proporcione la ganancia para los inversionistas de capital. En estos contratos la compañía privada obtiene normalmente sus ingresos de la venta de servicios que hace al organismo responsable del sistema de agua, aunque en algunos casos, por ejemplo, en plantas de tratamiento de aguas residuales, la carga para el organismo público puede disminuirse de existir posibilidades de que la empresa privada venda agua tratada directamente al usuario de la misma. Como sus nombres lo indican, las modalidades COT (construir-operar-transferir) y CPO (construir- poseer-operar), son variantes que dependen tanto del ente que es propietario de las instalaciones a lo largo del contrato, como del tiempo en el que, en su caso, se lleva a cabo la transferencia de la propiedad de dichas instalaciones al sector público. Así, en la modalidad COT, por ciertas limitaciones jurídicas puede ser necesario que, independientemente de que la obra sea financiada por el sector privado, la propiedad de la infraestructura pase automáticamente al contratante o concedente, en tanto que en la modalidad CPO, la empresa privada mantiene la propiedad de la infraestructura en un lapso que puede ser indefinido. En la modalidad CAT (construir-arrendar-transferir), la empresa privada es responsable del financiamiento y de la construcción de las instalaciones y recupera su inversión y el rendimiento correspondiente por medio de un pago periódico que le hace el organismo responsable de los servicios. La responsabilidad del contratista no incluye la operación de las instalaciones y esta es realizada por el organismo contratante a partir del momento en que termina el proceso de construcción y puesta en marcha. 3.1.6 Contratos CPOT inversos En países donde los riesgos económicos o políticos son altos, las compañías privadas podrían no estar interesadas en invertir grandes montos de capital en la construcción de una nueva obra a través

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de los contratos CPOT, o pueden solicitar altas primas de riesgo; en estos casos, puede que sea preferible que el sector público se encargue de financiar y construir el proyecto con sus propios recursos y después contratar a una empresa privada para que la opere durante un periodo, y además la adquiera gradualmente, para lo que la empresa privada pagará una comisión anual a la autoridad pública, que usualmente cubre el monto de la deuda generada por el costo de inversión, con consideraciones que varían caso a caso respecto al costo de operación y mantenimiento. Este tipo de contratos ofrece una operación eficiente del sector privado y motiva a dicho operador a mantener la obra en buen estado, debido a que éste espera ser el dueño de la obra en el futuro. 3.1.7 Privatización A través de este mecanismo la autoridad pública vende completamente a una empresa privada los activos que conforman el sistema de abastecimiento y distribución de agua y drenaje, y el operador privado será el encargado de operar, mantener, y administrar el sistema, así como de financiar las expansiones necesarias. Los ingresos del inversionista privado se generarán directamente de la recaudación de los servicios proporcionados a los usuarios y sus utilidades dependerán directamente de la eficiencia operacional. La combinación de tarifas adecuadas y su propia capacidad de lograr eficiencia operativa y comercial es lo que puede hacer atractivo este esquema al inversionista privado, debido a que los activos, por sí mismos, no tienen un valor alternativo. Dentro de este esquema, la autoridad pública se convierte en un órgano regulatorio, encargado de vigilar que los compromisos realizados por el inversionista privado se cumplan adecuadamente. Dependiendo de diferentes factores, incluyendo el financiero y el fiscal, es posible que este esquema, al implicar la necesidad de recursos adicionales para la adquisición de los activos ya existentes, represente un costo mayor para el usuario, aunque significa, por otra parte, ingresos adicionales para el sector público. Aunque en este caso los activos son propiedad de la empresa privada, el recurso hidráulico, igual que en las demás modalidades de participación, sigue siendo del propietario original, que en la gran mayoría de los casos de régimen jurídico análogo al de México, es la Nación. Experiencias recientes de privatizaciones totales del sector agua son muy limitadas, siendo un caso exitoso el de Inglaterra (1989). 3.1.8 Esquemas evolutivos A fin de consolidar las experiencias hasta ahora obtenidas en México y dadas las características técnicas, operativas, administrativas y financieras de numerosos sistemas de agua en nuestro país, se ha analizado la posibilidad de incorporar a la empresa privada en la prestación de los servicios mediante modalidades novedosas de participación que conduzcan a la eficiencia operativa y comercial, bajo términos y condiciones que minimicen los riesgos inherentes a estos tipos de proyectos. Una modalidad consistiría en incorporar a la empresa privada en dos fases. Durante la primera fase, la empresa participaría mediante un Contrato de Prestación de Servicios cuya vigencia sería del orden de tres a cinco años y a través del cual la empresa privada se comprometería, entre otras acciones, a la realización de un Programa de Consolidación encaminado al incremento de la eficiencia del sistema, teniendo además a su cargo la operación y administración de los servicios. El

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objetivo fundamental de esta primera etapa sería crear las condiciones que hagan financiables las inversiones en obras de infraestructura mayor. Una vez concluida la primera fase, y habiéndose logrado los objetivos planteados y analizado las variaciones que hayan sufrido los términos y condiciones previstos al final de la primera fase, la empresa privada se convertiría en concesionaria, teniendo a su cargo la prestación integral de los servicios, así como la responsabilidad de efectuar las inversiones en expansión de la infraestructura. 3.1.9 Copropiedad o empresas mixtas Bajo esta modalidad, una empresa privada y la autoridad pública coinvierten una empresa que será la responsable de la prestación de los servicios, normalmente bajo un esquema de concesión. Al adoptar esta modalidad, se considera que la empresa mixta mitiga algunos de los riesgos y obstáculos que dificultan la participación privada, en particular el de tipo político, ya que se mantienen dentro de la nueva empresa los intereses legítimos de la autoridad pública responsable de prestar el servicio. También se mantiene una participación activa y transparente de los socios en la marcha del negocio y en la toma de decisiones. La selección de la empresa privada como accionista se da a través de un proceso de licitación, mediante el cual se busca seleccionar como socio privado a una empresa con experiencia comprobada en la gestión de sistemas de agua y saneamiento. Para que la empresa mixta capitalice las ventajas que ofrece la copropiedad, conviene que la sociedad así constituida se rija por las normas del Derecho Privado. En el marco jurídico actual del país, la empresa mixta se crearía al amparo de las disposiciones que para tal efecto deberán de establecerse en la Leyes Estatales de Agua, por lo que se previó que para la instrumentación de un esquema de esta naturaleza, será necesario que la mencionada Ley contemple la adopción de una modalidad de este tipo o, en su caso, modificarla. Adicionalmente, otras disposiciones aplicables serían la Ley de Sociedades Mercantiles y el Código de Comercio, entre otras. La nueva sociedad generalmente es administrada a través de un Consejo de Administración, integrado por miembros que serían propuestos en partes iguales por el socio público y el socio privado. La Dirección General será el órgano estatutario encargado de auxiliar al Consejo de Administración en el cumplimiento diario y habitual de sus competencias relativas al giro propio del objeto social. Ejecutará los acuerdos de dicho órgano de administración y vigilará su cumplimiento. Bajo este esquema, el accionista privado se compromete a transferir a la sociedad su experiencia técnica y en general todo su conocimiento en la materia. Normalmente, personal de la empresa privada asume la Dirección General y Técnica de la empresa. La autoridad pública por su parte, a fin de posibilitar el cumplimiento de la nueva sociedad de capital mixto, otorga a la misma el derecho exclusivo de uso de las instalaciones, bienes y elementos existentes y futuros afectos al servicio, cualquiera que sea la naturaleza de los mismos. La proporción en que cada una de las partes contribuye al capital accionario puede variar. Sin embargo, es importante que se asigne a la empresa mixta la misma libertad de acción que tendría

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una empresa privada prestadora de servicios equivalentes, de modo de asegurar su operación eficiente. En otros países se han encontrado para ello, por ejemplo, soluciones que implican arreglos especiales respecto al valor relativo de los votos de cada parte en los consejos de administración. Las compañías en copropiedad requieren de un acuerdo corporativo que mencione al detalle los objetivos de la copropiedad, y los derechos y obligaciones de los socios. Un aspecto al que se debe poner especial atención, es que bajo el esquema de empresa mixta la administración de los sistemas se ve afectado por el hecho de que la autoridad responsable de la prestación del servicio continua siendo juez y parte, de tal manera que para evitarlo se requeriría de la existencia de un ente regulador independiente y poderoso con reglas perfectamente establecidas. 3.1.10 Bursatilización Como ya se indicó, uno de los instrumentos que pudieran utilizarse para incorporar la participación privada en la prestación de los servicios, lo constituye la adopción de un esquema de bursatilización a cargo de la autoridad encargada de la prestación del servicio. A través de la bursatilización es posible constituir empresas mixtas o de capital cien por ciento privado. Este último caso puede ser equivalente a una privatización total. La bursatilización requiere la existencia de una empresa prestadora del servicio de agua estable, de capacidad administrativa y eficiencia operativa comprobadas, con políticas tarifarias adecuadas; todo ello avalado por una empresa calificadora de crédito a nivel internacional, de modo que sea posible colocar acciones en los mercados nacionales e internacionales bajo ciertas condiciones económicas y financieras atractivas. Para que este esquema opere, será indispensable que el organismo responsable de la prestación del servicio se transforme en una “sociedad por acciones” con propósitos empresariales. Una vez constituida la sociedad y habiéndose definido los términos y condiciones del esquema de bursatilización, sería posible colocar las acciones en los mercados nacionales e internacionales. Una variante consiste en que la venta de acciones se haga por paquete a través de un proceso de licitación o negociación, en el que participan como competidoras empresas especializadas en la gestión de sistemas de agua y saneamiento, tal y como se expresa en el apartado precedente. Este esquema de “sociedad por acciones” ha sido adoptado en Chile como un instrumento que posibilita la obtención de recursos financieros para la realización de obras de infraestructura, cuya recuperación de la inversión generalmente se caracteriza por ser de largo plazo. En dicho país, el método de privatización preferido ha consistido en la constitución de “sociedades anónimas” bajo ciertos controles de regulación. Estas sociedades tienen a su cargo la prestación del servicio y pueden utilizar el esquema de emisión de acciones en el mercado local y externo. En la actualidad, en nuestro país existen limitaciones jurídicas, económicas y financieras que dificultan la adopción de un esquema de esta naturaleza, particularmente para colocar acciones fuera del territorio nacional. Desde el punto de vista jurídico y en lo que se refiere a la posibilidad de atraer capitales de otros países, el principal obstáculo lo constituye el artículo 117 constitucional, fracción VIII, el cual prohíbe expresamente que los Estados y Municipios puedan contraer obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban de pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. En este

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mismo sentido, el párrafo segundo de dicho artículo establece que los Estados y Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una Ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. De acuerdo a lo anterior, la implementación de esquemas de bursatilización se enfrenta a la problemática de que existe limitación constitucional para que los Estados y Municipios puedan comprometer obligaciones en el extranjero. Por otra parte, hasta el momento sólo poco más de la tercera parte de la Entidades Federativas han emitido Leyes de Deuda Pública que les permitan contar con un marco regulatorio más claro y eficiente. Como puede observarse, una opción para lograr un desarrollo exitoso de este esquema en el ámbito nacional, sería modificar los términos constitucionales descritos; otra opción consiste en instrumentar algún procedimiento jurídico que no contravenga las disposiciones constitucionales, el cual, por un lado, permita la constitución de “sociedades por acciones” y por el otro, logre explotar al máximo los beneficios de este esquema en los mercados nacionales e internacionales. En el sentido de no modificar los términos del marco constitucional, se han planteado algunos esquemas que teóricamente permitirían tanto la bursatilización, tal como se ha definido en los párrafos anteriores, como la colocación de bonos municipales en los mercados de dinero nacionales como en los internacionales. Finalmente, por lo que respecta a las limitaciones económicas y financieras, a nivel nacional existen en la mayoría de las empresas operadoras de agua serios problemas administrativos, económicos y financieros, los que deberán corregirse para efecto de que la posición del emisor en los mercados nacionales e internacionales sea lo más sólida posible, de tal manera que el riesgo para el comprador sea aceptable.

3.2 Proyectos para prestación de servicios (PPS) El Reino Unido es uno de los países con mayor experiencia en el desarrollo de proyectos de inversión bajo esta modalidad de participación privada, iniciando en el año 1992 con los esquemas conocidos como “Iniciativa de Financiamiento Privado (PFI por sus siglas en inglés)” y “Asociación Pública Privada (PPP por sus siglas en inglés)”. Hasta el año 2000, en ese país se habían llevado a cabo 112 proyectos bajo la modalidad PFI, en los sectores de transporte, defensa, salud, educación y penitenciarias. En los proyectos PFI, el gobierno suscribe con una empresa privada un contrato para diseñar, financiar, construir y operar activos con los que el gobierno, a su vez, presta un servicio público, por otra parte, en los proyectos PPP, se establece una asociación entre el gobierno y una empresa privada para administrar un activo o negocio. En general las principales características de estos tipos de esquemas son:

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• El gobierno otorga una concesión o autorización al inversionista privado para proporcionar ciertos servicios por un período largo de tiempo (20 ó 30 años).

• La propiedad de los activos es, por lo general, del inversionista privado. • Los pagos se realizan una vez que se proporcionan los servicios. • El riesgo de financiamiento, construcción y operación del activo con el que se

proporcionan los servicios al gobierno se transfiere al sector privado. En México se diseño un esquema llamado “Proyectos para Prestación de Servicios (PPS)” que surge como una forma de incrementar la eficiencia en el uso de los recursos del sector público al transferir a los sectores social y privado los riesgos y contingencias relacionados con los costos financieros y de ejecución de obras, así como para aprovechar la experiencia y los recursos financieros con que cuentan dichos sectores. En otras palabras, los PPS, son aquellos proyectos en los que el sector público celebra un contrato de largo plazo con la iniciativa privada para que ésta preste, a través de activos que construya o provea, un servicio en apoyo a la dependencia o entidad contratante. El 26 de marzo de 2003, se publicaron en el Diario Oficial de la Federación, las “Reglas para la realización de proyectos para prestación de servicios”, en las que se señala, que las dependencias y entidades que pretendan realizar este tipo de proyectos, deberán contar con la autorización para llevar a cabo el proyecto, y una vez obtenida ésta, la autorización para suscribir un contrato de servicios de largo plazo por parte de la SHCP. De igual forma, se conformaron diferentes instancias para la preparación y autorización de los proyectos, dentro de las que se encuentran:

• El Grupo de Coordinación, integrado por: las Dependencias Ejecutoras de los proyectos, SECODAM, SHCP, Presidencia de la República y BANOBRAS. Las funciones de dicho grupo serán revisar el avance global del programa PPS y compartir experiencias y, en su caso homologar los criterios aplicables.

• El Grupo Técnico Especializado de la Unidad de Inversiones de la SHCP, que dispondrá

de personal capacitado; sus funciones principales serán desarrollar metodologías, orientar a las dependencias respecto al desarrollo de los proyectos PPS, participar en el proceso de autorización de los PPS, organizar los trabajos del Grupo de Coordinación y difundir el esquema.

• El Comité Consultivo, integrado por un representante de la Dependencia Ejecutora que

deberá tener nivel de Subsecretario, Director General o equivalente del área responsable, y por el representante de la Unidad de Inversiones de la SHCP que será el Jefe de la Unidad. La función del Comité Consultivo será la de definir la estrategia a seguir para cada proyecto y sesionarán una vez al mes y de manera extraordinaria bajo convocatoria de las partes.

• El Comité Ejecutivo, integrado por un representante de la Dependencia Ejecutora que

deberá ser el líder o administrador del proyecto, y por el representante de la Unidad de

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Inversiones de la SHCP. Las funciones del Comité Ejecutivo serán organizar las reuniones del Comité Consultivo, realizar actividades definidas por el Comité Consultivo para el desarrollo de cada proyecto, presentar los avances de los proyectos y sesionar semanalmente. Sus miembros deberán estar dedicados de tiempo completo al proyecto.

La presentación de solicitudes, para obtener la aprobación de la SHCP, deberá contener:

I. La descripción del proyecto que se pretende realizar bajo este esquema; II. La justificación de que el proyecto es congruente con los objetivos y estrategias

establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales que correspondan a la dependencia o entidad solicitante;

III. Para el caso de las dependencias, la opinión favorable de sus áreas jurídicas y

presupuestarias competentes y, para el caso de las entidades, la opinión favorable de su órgano de gobierno y, en su caso, de la coordinadora de sector;

IV. El análisis costo - beneficio;

V. El procedimiento de contratación que se seguirá, y

VI. Los elementos principales que contendrá el contrato de servicios de largo plazo.

De igual forma, y con base en la normatividad fijada por la SHCP, se deben de cumplir los lineamientos para elaboración del análisis costo - beneficio, y aplicar la metodología para la comparación de ofertas económicas en los procedimientos de contratación con relación a los proyectos para prestación de servicios a cargo de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

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4. SELECCIÓN DE UNA MODALIDAD DE PARTICIPACIÓN PRIVADA.5 La sección anterior muestra las diferentes modalidades de participación privada que normalmente se utilizan. Seleccionar la modalidad más adecuada es un proceso que requiere un profundo análisis de diversos factores técnicos, legales, políticos y financieros entre otros, para tener una razonable certeza de que es factible su implementación tomando en cuenta las circunstancias locales y de que se lograrán los objetivos planteados. Un hecho que frecuentemente preocupa a los responsables del proceso, es que normalmente se requiere de un tiempo considerable para iniciar satisfactoriamente un proyecto de participación privada. Sin embargo, es esencial que la preparación se realice adecuadamente para garantizar que el objetivo es alcanzable y sostenible. Cuando la situación requiere de acciones urgentes y, por ello, se desee evitar análisis previos muy detallados, puede ser prudente adoptar una modalidad de participación privada de corto plazo, durante la cual se pueden preparar las bases para utilizar otras opciones. En todo caso debe recordarse que la participación privada no es un fin en sí mismo, sino sólo un medio para lograr la meta de mejorar la prestación de los servicios y con ello la salud y bienestar de la población, así como la conservación del medio ambiente. El análisis que se requiere para proceder a la selección de una modalidad adecuada deberá cubrir los siguientes aspectos:

El estado actual de la Empresa de Agua y Saneamiento.

La viabilidad del proyecto en relación con el Marco Legal y Regulatorio vigente.

El grado de aceptación y apoyo, por parte de los diversos grupos involucrados, respecto a la participación privada.

La viabilidad financiera de esquemas alternativos de participación privada.

Cada una de estas se discuten a continuación. 4.1 El estado actual de la empresa de agua y saneamiento El diagnóstico de la Empresa de Agua y Saneamiento debe evaluar su estado actual, la cantidad y confiabilidad de la información disponible, y la factibilidad de cambiar aquellos aspectos que podrían hacer poco atractiva la inversión de potenciales socios privados. En un primer paso, la autoridad responsable de los sistemas de agua y saneamiento por parte del sector público deberá reunir, al menos, la información que se muestra en la Tabla 6. 5 Fuente Toolkits For Private Sector Participation in Water and Sanitation. Banco Mundial. Traducción realizada por personal de la CNA.

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Tabla 6 REQUERIMIENTOS MINIMOS DE INFORMACIÓN

Coberturas

áreas servidas requerimientos potenciales de extensión

Volúmenes de abastecimiento volumen de agua en bloque, calidad de agua en las fuentes, volumen tratado, servido a los usuarios, volumen medido, facturado y cobrado; posibles fuentes futuras de abastecimiento, caudales factibles y calidad

Caudal y calidad de las aguas residuales Inventario de activos

activos existentes; condiciones y vida útil de los activos Condiciones actuales de operación

calidad, presión, interrupciones del servicio; inundaciones, encharcamientos Estándares actuales de operación

Condiciones establecidas en la Ley u otros ordenamientos, aplicables a los servicios de agua. Recursos Humanos

Número de empleados, perfiles, estructura salarial, condiciones contractuales, pensionados Tarifas

nivel y estructura tarifaria [incluyendo cuotas de conexión] subsidios [tipos, mecanismos, cantidades] exenciones [tipo de usuarios exentos de pago, montos] Desconexiones [¿se permiten?, ¿se ejercen?, ¿restricciones?]

Caracterización de usuarios / análisis social Capacidad / disposición de pago de los diferentes estratos de usuarios Capacidad / disposición política para otorgar subsidios gubernamentales

Indicadores financieros generales Costo por unidad servida Recaudación promedio / máxima / mínima Estados financieros auditados

Contabilidad Si los servicios son prestados directamente por el municipio ¿hasta dónde es posible, identificar los costos y los ingresos derivados de los servicios de agua de la contabilidad municipal?

Disponer de esa información permitirá entre otras cosas: Desarrollar y alimentar datos a un modelo financiero con el que se evalúen la viabilidad de

implementar distintas modalidades de participación privada, e identificar aquellos factores que tiene mayor influencia en la viabilidad financiera;

Tener una base de negociación con los distintos actores involucrados, quienes en general,

requerirán de ciertas garantías antes de aceptar la participación privada. Definir estándares reales de desempeño, planes de rehabilitación y programas de mejora en

los servicios.

Negociar con los departamentos o secretarías responsables de las finanzas [en el ámbito local, estatal o federal según corresponda], las inversiones que hará el sector público, o el mantenimiento de subsidios a algunos estratos, o bien de otro tipo de apoyos que impliquen erogaciones para el gobierno.

Identificar aquellas áreas en las que se carece de información, está incompleta, o es de dudosa

veracidad.

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Determinar si la insuficiencia de datos, excluye algunas opciones de participación privada para su consideración inmediata; en algunos casos, será conveniente involucrar a la iniciativa privada con contratos de servicios simples, combinados con contratos para la recopilación de información, como un paso previo al diseño de esquemas de largo plazo y alcance.

Estos datos, complementados con la información que obtengan los consultores que se contraten, serán utilizados más tarde en la base de datos que el gobierno establezca para asegurar que todos los licitantes potenciales tienen la información básica sobre los servicios que se estén licitando. Mas tarde, estos datos pueden servir de base al Ente Regulador para evaluar el desempeño de la empresa privada que gane la licitación. 4.2 El Marco legal y regulatorio El propósito de analizar separadamente el Marco Legal y Regulatorio es:

Determinar el grado en que las restricciones vigentes facilitarían o limitarían la implementación de algunas modalidades de participación privada.

Identificar los cambios en materia de regulación que podrían ser necesarios.

Evaluar la factibilidad de implementar esos cambios en tiempo.

Esto implica dar respuesta a cuestionamientos como los siguientes:

¿Que aspectos del marco legal y regulatorio tendrán impacto sobre la viabilidad de distintas opciones de participación privada, y que podría hacerse respecto a las deficiencias en ese marco?

¿Cómo la regulación puede incentivar la competencia en los servicios?

¿Qué tipo de regulación (específica para el sector) podría ser apropiado?

¿Que elementos regulatorios deberían ser incorporados en los contratos de participación

privada y cuales deberían dejarse a juicio del Ente Regulador?

¿Cuál debería ser la estructura y funciones del Ente Regulador? La respuesta a estos cuestionamientos se tratará con detalle más adelante en el Capítulo 6 de este documento en el que se trata con detalle el concepto de regulación en la prestación de los servicios de agua. 4.3. Aceptación y apoyo de la participación privada por parte de los diversos grupos involucrados Diversos grupos tienen un legítimo interés en el desempeño de la empresa de agua. Entre ellos están:

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Organizaciones de consumidores formales e informales, inclusive Organizaciones no Gubernamentales (ONG’s) que pudieran tener algún interés relacionado con la calidad del servicio, las tarifas, o la protección de los más pobres.

Los tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal (sobre todo aquellas áreas

directamente relacionadas con estos aspectos, como Agua, Medio Ambiente, Salud, Desarrollo Urbano, etc.).

Órganos como los Consejos de Cuenca, las Comisiones Estatales de Agua, y entidades

como la Comisión Federal de Competencia.

Personajes políticos, ya que los servicios de agua y saneamiento siempre son parte de la estrategia política de los partidos locales.

Los sindicatos y la administración actual de la empresa de agua. La participación privada

puede representar una amenaza para los trabajadores y administradores actuales, sin embargo, su cooperación es fundamental para el desarrollo de la información que servirá de base para el análisis pre-contractual y durante todo el proceso, hasta la transición.

Los proveedores de bienes y servicios del sector (la participación privada puede ser una

amenaza para la supervivencia de algunas empresas, sí los nuevos administradores deciden cambiar de proveedores o ellos mismos, o sus filiales pueden actuar como contratistas).

El primer paso en un análisis de este tipo es identificar a los grupos de actores clave, y evaluar las bases para su posible oposición a la participación privada. Algunos de estos grupos pueden ser ideológicamente contrarios a la participación privada porque consideran que una empresa comercial, que busca la maximización de sus utilidades, es incompatible con la función social del subsector. En ese sentido, es fundamental implementar un marco legal y regulador claro, justo y estable. Será importante evitar una situación en la que los opositores a los principios de la participación privada puedan ganar poder político formando alianzas con otros grupos que no tienen objeciones ideológicas para esa participación, pero que piensan que sus intereses particulares no serán tomados en cuenta. Indudablemente, habrá casos en los que la fuerza de la oposición limitará el rango de modalidades de participación privada factibles de ser implementadas. Si las concesiones no tienen la aceptación de los involucrados, pueden considerarse otras opciones de menor alcance en tanto la participación privada gana apoyo. Alternativamente, si la oposición al involucramiento de la iniciativa privada es muy fuerte, la integración de empresas mixtas o sociedades publico-privadas, pueden ser la mejor opción. El segundo paso es evaluar si se requerirá otorgar garantías a algunos grupos para ganar su apoyo, o disminuir su oposición. Esto probablemente requerirá consultas previas con grupos clave, como los sindicatos de la empresa de agua, antes de tomar una decisión respecto a la

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modalidad de participación privada que se va a promover. Las garantías que comúnmente se requieren, pueden resumirse de la siguiente manera:

Garantizar a los usuarios que estarán protegidos de posibles abusos derivados del poder monopólico que representa la provisión de los servicios, a través de la instrumentación de un ente regulador en el que estarán representados y que estará encargado de vigilar el desempeño de la empresa privada.

Garantías para la plantilla laboral existente. Por ejemplo, colocación de acciones entre

los trabajadores, respeto a los salarios y condiciones de trabajo prenegociados, programas ventajosos de retiro voluntario, u otros, según sea el caso.

Garantías para los proveedores de bienes y servicios. Por ejemplo, el establecer reglas

para garantizar que una determinada proporción de obras se asignará a empresas locales, o que se obligará al prestador a subcontratar o abastecerse de las empresas ganadoras de una licitación.

Garantías para los consumidores. Por ejemplo, reglas de ajuste de tarifas, políticas de

subsidio, mecanismos de atención de quejas, etc.

Garantías en la protección de la salud de la población y por razones ambientales en general. Por ejemplo, regulación de los estándares de servicio, penalizaciones por incumplimiento, etc.

Compensaciones para otras agencias gubernamentales. Por ejemplo, compensar la

pérdida de control directo otorgándoles un papel en la regulación.

No debe perderse de vista que aunque en la mayoría de las ocasiones son necesarias, las garantías implican costos; y será de vital importancia determinar la magnitud de estos, y planear cómo serán cubiertos. Intentar transferir esos costos al sector privado reducirá el interés que este pudiera tener en el sector, o implicaría impactos desfavorables para los usuarios en las tarifas. Deben analizarse, por otra parte, de manera realista las garantías que el gobierno debe otorgar a la iniciativa privada para asegurar que, en los casos en los que por razones no imputables a ella, sino más bien por razones de índole política, se tomen decisiones que impacten negativamente en la eficiencia en la prestación de los servicios. En esos casos, el establecimiento de reglas claras dentro del marco regulatorio adquieren fundamental relevancia. 4.4 La viabilidad financiera de esquemas alternativos de participación privada Un paso crítico en la identificación de una opción viable de participación privada es probar la viabilidad financiera de las diferentes modalidades. Si se espera que el sector privado invierta en la expansión y/o rehabilitación de la infraestructura, ¿cuál sería el impacto sobre las tarifas?, si la tarifa proyectada está por encima de la capacidad de pago de algunos estratos de la población ¿habrá alguna partida dentro del presupuesto gubernamental para otorgar subsidios a esos estratos?, si los hay, ¿son sostenibles a lo largo del tiempo?, o bien, ¿podrían diseñarse programas de inversión más realistas desde la perspectiva financiera?.

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Al preocuparse por expandir y mejorar los servicios en el menor tiempo posible, los gobiernos pudieran no poner mucha atención inicial en los objetivos de rendimiento sobre la inversión del sector privado. Como resultado, podrían desperdiciar un monto significativo de tiempo y recursos diseñando esquemas de participación privada que no fueran financieramente factibles. Por otra parte, el esquema de participación privada que se haya diseñado puede ser insostenible si no se toma en cuenta la capacidad y disposición de la población para pagar el posible incremento en el costo de los servicios, o si se sobreestiman los requerimientos de inversión que se desea al sector privado. El análisis financiero consiste básicamente en evaluar el estado actual de la empresa de agua y saneamiento, y probar las implicaciones financieras y tarifarias de encomendar a la participación privada la expansión de la infraestructura y el incremento en las eficiencias, así como las implicaciones para el gobierno en términos de lo que deberá aportar para darle solidez inicial al esquema. El análisis de viabilidad financiera requiere el desarrollo de un modelo computarizado en el que se puedan evaluar los efectos de elegir distintas opciones de participación privada, distintos programas de inversión y distintos incrementos en eficiencias, entre otros. Sin embargo, es importante señalar que este modelo solo será una herramienta de apoyo para los tomadores de decisiones, no determinará con precisión cuál es la modalidad de participación privada más adecuada, pero si indicará a los tomadores de decisiones cuáles son financieramente viables. A continuación se muestra en la Tabla 7 una lista de los aspectos que debe contener el modelo financiero. Como se hizo notar anteriormente, en la realización del análisis preliminar no se requiere de mucho detalle, dado que el objetivo es evaluar cuales modalidades de participación privada podrían ser factibles en las condiciones locales. Sin embargo, si se requerirá de un análisis detallado antes de iniciar la licitación correspondiente.

Tabla 7 MODELACIÓN FINANCIERA (LISTADO DE VERIFICACIÓN)

1. Revisión de las proyecciones de la demanda Un componente clave del proceso de modelación financiera es la modelación de la demanda. Para ello es crítico que el modelo se base, primero, en proyecciones realistas del crecimiento demográfico y de la actividad económica, segundo, en supuestos realistas sobre la capacidad y disposición de pago de los usuarios por las mejoras en los servicios, y, finalmente, en la estimación de cómo se ajustará el consumo ante diferentes incrementos tarifarios (elasticidad precio de la demanda). Se requiere revisar las proyecciones de la demanda para los sectores residencial, comercial e industrial en el área servida actualmente y en aquellas áreas que se planee servir durante el periodo que se esté tomando como base para el análisis financiero, respondiendo a las siguientes preguntas: ¿Estas proyecciones están basadas en suposiciones realistas sobre la capacidad y disposición de los

usuarios para pagar por los servicios? ¿Toman en cuenta la reacción de los usuarios ante incrementos tarifarios?

2. Definir las metas de servicio También deben tomarse en cuenta las metas que se pretende alcanzar, en cuanto a coberturas y eficiencias, así como los estándares que han de exigirse a la iniciativa privada. ¿Cuáles son las metas de expansión en la cobertura de los servicios? ¿Cuáles son los estándares requeridos de calidad del agua potable y efluentes?

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¿Cuáles son las metas de presión, pérdidas y micromedición? 3. Costos En el análisis financiero se deben incorporar los programas de inversión en infraestructura y rehabilitación, así como los costos de operación y mantenimiento actuales y futuros, conforme al programa de expansión propuesto; para analizar el impacto de éstos sobre las tarifas y poder reestructurarlos en caso de ser necesario. 4. Estructura de capital Debe analizarse la mezcla adecuada de deuda y capital requerida para financiar el proyecto y suponer: Tasas mínimas de rendimiento sobre el capital Tendencias de las tasas de interés para capital de riesgo, capital subordinado y deuda Tipos de cambio durante la vida del proyecto, en su caso Razones de cobertura del servicio de la deuda Esquemas de depreciación

El análisis de sensibilidad consiste en probar diferentes alternativas y evaluar su impacto sobre las tarifas, es un proceso recurrente que debe converger en una estimación de la solidez del proyecto planteado, si este resulta demasiado sensible a algunas de las variables, deberá estudiarse cómo reducir el riesgo potencial que éstas representan. 5. Definir la tarifa media y la estructura tarifaria Con base en los costos, la estructura de capital y la demanda supuestas, se debe determinar la tarifa media que se requerirá para financiar el proyecto y probar estructuras tarifarias alternativas. ¿Cuáles son las implicaciones de las mejoras en el servicio sobre la tarifa media? ¿Cuál sería una estructura tarifaria factible y sensata?

Ya se ha mencionado que uno de los principales aspectos que los tomadores de decisiones deberán tomar en cuenta durante todo el proceso es la factibilidad de incrementar la tarifa. ¿Los usuarios de bajos ingresos podrán y estarán dispuestos a pagar las tarifas requeridas para sostener la expansión y mejora de los servicios en sus comunidades? Si no es así, ¿el gobierno estará en disposición de subsidiar a esos estratos de usuarios? ¿O pueden diseñarse otros programas de inversión más acordes a la realidad financiera del sistema? 6. El nivel de apoyo financiero gubernamental El gobierno puede proporcionar apoyo financiero por diversos medios: Aportaciones directas o renuncia al cobro de derechos Préstamos o condonación de deudas. Otorgamiento de garantías sobre el volumen mínimo que será demandado. Otorgamiento de garantías sobre el tipo de cambio Garantías para asegurar el pago de la deuda y/o intereses Subsidios a grupos específicos de usuarios Beneficios impositivos

Será conveniente incluir en el análisis financiero las suposiciones pertinentes y observar el impacto que estas tienen sobre las tarifas, lo que puede servir de base para negociar con las autoridades gubernamentales el otorgamiento de algunos de estos apoyos. 7. Probar escenarios financieros alternativos Aquí, básicamente debe responderse a la pregunta: ¿Qué modalidad de participación privada podría lograr de mejor manera los objetivos planteados, considerando

(a) las restricciones de la capacidad de pago de los usuarios y (b) los requerimientos de rendimiento sobre el capital de los inversionistas privados?

Uno de los aspectos de importancia que deben de tomarse es que la información a utilizarse deberá de caracterizarse de ser de calidad de modo tal que su procesamiento y análisis conduzca obtener resultados los más cercanos a la realidad. 4.5 La selección de una modalidad El desarrollo e implementación de un esquema de participación privada es un proceso largo que requiere de tiempo para realizarlo en detalle. Durante dicho proceso, se requerirá involucrar al

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personal altamente calificado de la empresa de agua, a los más experimentados asesores gubernamentales, y contratar consultores privados con experiencia específica en la preparación de contratos de participación privada, o de esquemas de regulación. Para que este proceso sea exitoso y se desarrolle en el menor tiempo posible y con la menor cantidad de recursos, se requiere iniciar con una idea general de las modalidades que pudieran ser factibles, tomando en cuenta las circunstancias locales vigentes y el nivel de respuesta a los problemas de cada municipio o área conurbada. Lo hasta aquí expuesto contiene los elementos necesarios para llegar a esta conclusión inicial. En resumen, la autoridad gubernamental responsable de los servicios necesita responder a los siguientes cuestionamientos: ¿Cuál es el problema que se pretende resolver? ¿Es fundamentalmente un problema de eficiencia operacional, o se requieren incrementos sustanciales en la cobertura de los servicios? ¿Cuáles son las implicaciones de elevar las coberturas y la calidad de los servicios sobre las tarifas? ¿Cuánto pueden pagar los usuarios? ¿Realmente los usuarios estarán dispuestos a pagar esas tarifas? ¿Si no es así, se dispondrá de otras formas de financiamiento para sustentar la mejora en los servicios? ¿El marco jurídico y regulatorio vigente, provee las bases para brindar certidumbre jurídica y estabilidad al inversionista privado? Si no, ¿es posible hacer las modificaciones pertinentes en tiempo? ¿Existe apoyo, o al menos no existe oposición, de los grupos clave [empleados, consumidores, ambientalistas, políticos, etc.] para promover la participación privada? ¿Es posible minimizar el riesgo de interferencias políticas posteriores? La Tabla 8 muestra las respuestas a estas cuestiones respecto a diferentes modalidades de participación privada. Las columnas representan los factores clave en el proceso de selección de participación privada y los renglones, las diferentes modalidades de participación privada. Cada intersección muestra las principales características de los factores clave para cada modalidad.

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Tabla 8 PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DE FACTORES CLAVE POR MODALIDAD Tipo de

Modalidad Problema

Crítico Marco Jurídico y Regulatorio

Temas Relacionados

con el Organismo Operador

Actual

Situación Financiera

Riesgo Político

Contrato de Servicios

Baja productividad laboral, dirección ineficaz

Marco Jurídico y Regulatorio insuficiente

Personal excesivo, pero un sindicato fuerte se opone a la participación privada

Si no se requiere inversión, esta opción reduciría o limitaría el incremento tarifario

Riesgo elevado de interferencia en la dirección del organismo; falta de confianza en el sector privado

Arrendamiento Baja eficiencia operativa, de mantenimiento y de cobranza

Es necesario que se definan estándares de calidad y que se cuente con un marco regulatorio básico

Es necesario precisar la condición de los activos y establecer claramente los estándares de operación

La inversión es realizada por el sector público, lo que evita incrementos tarifarios de consideración

La coordinación con el programa de inversiones públicas puede ser difícil; existe alto riesgo de disputas

Concesión Igual que en arrendamiento. Además, falta de capital para la expansión de los servicios

Requiere un marco jurídico y regulatorio bien desarrollado

Igual que en arrendamiento

Depende de la magnitud y ritmo del programa de inversiones

El sector privado debe estar consciente de la probable interferencia política

COT Hay falta de acceso al capital para inversión; además, las capacidades de administración de proyectos son deficientes

Requiere un marco jurídico y regulatorio bien desarrollado

Requiere una interacción menor con el organismo operador

Depende de la magnitud de las inversiones. Probablemente el contratista requerirá garantías

El sector privado debe estar consciente de la probable interferencia política

Privatización total

Igual que en el caso de concesión

Requiere de un marco jurídico y regulatorio bien desarrollado. Deben existir controles bien definidos sobre precio y calidad de los servicios

Debe documentarse bien la situación de los activos

El equilibrio entre el control de precios y la necesidad de inversión determina la calidad del servicio

Probablemente la mejor opción para eliminar la interferencia política lo largo del tiempo

Como una ayuda para hacer una selección previa de la modalidad de participación privada que resulte más adecuada a las circunstancias locales, se incluye una serie de árboles de decisión, basado en los cuestionamientos que se mencionaron anteriormente. Inevitablemente, algo tan esquemático como los árboles de decisión, implica mucha simplificación de aspectos sumamente complejos, pero pueden dar una visión general de las modalidades de participación privada que pueden ser factibles, o de las acciones que deberán emprenderse antes de intentar implementarlas.

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5. EL MARCO JURÍDICO Y REGULATORIO DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN MÉXICO Tal como se expresa en varios de los Capítulos que anteceden, la existencia de un marco jurídico preciso y estable que estimule en forma equilibrada la participación privada en los sistemas de agua y saneamiento, es un requisito indispensable para el éxito de este tipo de proyectos. En este Capítulo se presentan, de manera necesariamente esquemática, diversos aspectos del marco jurídico que, al respecto, existe en nuestro país. Los principales componentes de ese marco jurídico son:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Ley de Aguas Nacionales y su Reglamento. Ley Federal de Derechos. Ley de Obra Pública. Ley General de Bienes Nacionales. Leyes Estatales de Agua. Diversas Leyes Estatales y ordenamientos relacionados con la obra Pública, y aspectos

fiscales y comerciales, entre otros. Reglamentos municipales.

5.1 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos La Constitución de 1857, en su Artículo 27, consagraba la garantía de que la propiedad de las personas no podía ser ocupada sin su consentimiento, sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. En ese entonces, debido a la relativa abundancia del agua, ésta se otorgaba en propiedad a los propietarios de los predios, quedando reservada para la federación, el agua de las corrientes y depósitos que desembocan al mar o servían de límites entre estados o la República. En 1908 se reformó el Artículo 72 fracción XXII, a efecto de establecer la facultad del Congreso de la Unión, para determinar cuáles son aguas de jurisdicción federal y expedir leyes sobre el uso y aprovechamiento de las mismas. El primer ordenamiento reglamentario de la Constitución en materia de aguas y a la vez compilador de disposiciones relativas a la propiedad de las aguas consideradas de jurisdicción federal, lo fue la Ley sobre Aprovechamiento de Aguas de Jurisdicción Federal del 21 de diciembre de 1910, en la cual se establece un régimen de concesiones para el aprovechamiento del agua y la posibilidad de que el Ejecutivo Federal, realice una “Confirmación de los derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de la Ley”. Actualmente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos del año 1917, es el máximo ordenamiento jurídico que existe en nuestro país; de ella emanan las leyes reglamentarias de todas y cada una de las funciones administrativas del Estado. El texto vigente del Artículo 27 de la Constitución, establece el régimen de propiedad de las aguas y dispone en su párrafo primero que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación.

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Adicionalmente, en su párrafo quinto señala la clasificación de las aguas de propiedad de la Nación, cuyo dominio es inalienable e imprescriptible, así como las que pueden ser objeto de apropiación y las aguas de propiedad privada. Entre las aguas de propiedad de la Nación de dominio inalienable e imprescriptible se encuentran las siguientes:

Las de los mares territoriales. Las aguas marinas interiores. Las de lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermitentemente con el mar. Las de los lagos interiores de formación natural que estén ligados directamente a

corrientes constantes. Las de los ríos y sus afluentes directos o indirectos, desde el punto del cauce en que se

inicien las primeras aguas permanentes, intermitentes o torrenciales hasta su desembocadura en el mar, lagos, lagunas o esteros de propiedad nacional.

Las de las corrientes constantes o intermitentes y sus afluentes directos o indirectos, cuando el cauce de aquéllas sirva de límite al territorio nacional o a dos entidades federativas o cuando pase de una entidad federativa a otra o cruce la línea divisoria de la República.

Las de los lagos lagunas o esteros cuyos vasos, zonas o riberas sirva de lindero entre dos entidades federativas o la República con un país vecino.

Las de los manantiales que broten en las playas, zonas marítimas, cauces, vasos o riberas de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional, y las que se extraigan de las minas.

De acuerdo con el párrafo sexto del Artículo 27, la explotación, uso o aprovechamiento de las aguas de propiedad de la Nación por particulares sólo podrá realizarse mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo Federal. Las aguas que pueden ser objeto de apropiación son las del subsuelo, alumbradas mediante obras artificiales. Dichas aguas pertenecerán al dueño del terreno; sin embargo, cuando lo exija el interés público o se afecten otros aprovechamientos, el Ejecutivo Federal podrá reglamentar su extracción y utilización, así como establecer zonas de veda. Por último, las aguas no incluidas en la clasificación de aguas nacionales son parte integrante de la propiedad de los terrenos por los que corran o en donde se encuentren sus depósitos. En caso de que se localicen en dos o más predios, el aprovechamiento de estas aguas se considerará de utilidad pública y quedará sujeto a las disposiciones que dicten las entidades federativas. El artículo 115 de la misma Constitución establece a partir de las reformas y adiciones del año de 1983, la responsabilidad de los municipios en la prestación de los servicios públicos relacionados con el agua potable. De hecho, el inicio de la actual descentralización de los servicios de agua potable y alcantarillado se identifica con el acuerdo por el que la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Públicas, con la intervención de las de Secretarias de Hacienda y Crédito Público, de Presupuesto y de Comercio, procedió a entregar a los gobiernos de los estados y a los ayuntamientos, todos los

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sistemas de agua potable y alcantarillado que administraba y operaba directamente o a través de los organismos creados para ese efecto, publicado en 1980. Con base en ello, algunos de los estados procedieron a transferir la responsabilidad por los servicios de agua a los municipios. Este acuerdo, elevado a rango constitucional en 1983, sentó prácticamente el inicio de la creación de diversos sistemas de agua potable que evolucionaron a los organismos operadores que actualmente operan en el país. El 23 de diciembre de 1999 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma al artículo 115 constitucional, con el objeto de fortalecer la libertad del municipio, de cuyo contenido destacan los siguientes elementos:

Incluye como servicios públicos a cargo del municipio el drenaje y el tratamiento y disposición de sus aguas residuales, teniendo como efecto que para la realización de estas actividades por particulares se requerirá de concesión.

Elimina la concurrencia de los Estados en la prestación de los servicios, a menos que sea solicitada por el ayuntamiento y sea de manera temporal.

Ratifica la libertad de coordinación y asociación entre municipios para la prestación de los servicios públicos, requiriendo la aprobación de las legislaturas de los Estados, únicamente cuando se trate de municipios de dos o más Estados.

Establece la facultad de los municipios de aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los reglamentos y disposiciones administrativas de observancia general que regulen los servicios públicos a su cargo.

Respecto del alcance de esta última facultad se han suscitado dos interpretaciones: una que sostiene que el municipio será el encargado de determinar las normas a que deberá sujetarse la prestación de los servicios públicos, y otra en el sentido de que la facultad concedida al municipio, a partir de la reforma de 1999, es de naturaleza análoga a la facultad reglamentaria del Ejecutivo Federal, es decir, que el ejercicio de tal facultad presupone la existencia de disposiciones legales objeto de la reglamentación respectiva. Se debe de tomar en cuenta que el municipio no cuenta con un órgano legislativo que pudiera crear normas de carácter vinculativo a las cuales habrán de sujetarse tanto los prestadores de los servicios públicos como los usuarios de los mismos. De cualquier forma al disminuir considerablemente la influencia del Gobierno Federal y aún de los gobiernos estatales sobre la normatividad en materia e derechos de agua, el marco jurídico vigente y en particular el artículo 115 constitucional, no facilita la existencia de normas jurídicas que tengan un razonable grado de uniformidad en lo que se refiere a la prestación de los servicios de agua y menos aún en lo que toca a proyectos de participación privada. Ello con independencia de las evidentes ventajas que en muy diversos aspectos pueden asignarse a la creciente descentralización de los municipios. 5.2 Ley de Aguas Nacionales A partir del año 1934, con la publicación de la Ley de Aguas de Propiedad Nacional, se inicia la actualización del marco jurídico específico de la gestión del agua que en la actualidad contiene, entre otras, disposiciones relativas a:

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El establecimiento de orden de preferencia en el uso de las aguas. El aprovechamiento de aguas libres. Permisos de exploración. Concesión de agua para servicios públicos y la caducidad total o parcial de la concesión

por no uso durante 3 años. Prestación de servicios a terceros, y respecto de sociedades de usuarios.

Por lo que respecta a la participación de empresas privadas en el subsector, La Ley de Aguas Nacionales, publicada el 1º de diciembre de 1992 en el Diario Oficial de la Federación, y su Reglamento, publicado el 1º de febrero de 1994 en dicho Diario, ofrecen el marco jurídico base para esa participación en obras y proyectos de infraestructura hidráulica responsabilidad del Gobierno Federal, ya sea por los propios usuarios de las aguas o por terceros. Para ello, cada uno de los ordenamientos señalados, dedica un Capítulo especial para regular esa participación. En particular, la Ley, en su Artículo 102 señala que se considera de interés público la promoción y fomento de la participación de los particulares en el financiamiento, construcción y operación de la infraestructura hidráulica, así como en la prestación de los servicios respectivos. Para tal efecto, la CNA podrá:

Celebrar con particulares contratos de obra pública y servicios con la modalidad de

inversión recuperable. Otorgar concesión total o parcial para operar, conservar, mantener y ampliar la

infraestructura hidráulica. Otorgar concesión total o parcial para construir, equipar y operar infraestructura

hidráulica. La Ley también contiene disposiciones referentes a:

Las bases para la participación en concursos para otorgar concesiones integrales. La selección de los ganadores en dichos concursos, que se hará tomando en cuenta las

tarifas mínimas propuestas por los oferentes. La actualización de las tarifas. La posibilidad de que el concesionario otorgue en garantía los derechos de los bienes

concesionados, precisando la CNA los términos y modalidades respectivas. Las condiciones que conducen a la terminación de la concesión. La posibilidad de fideicomitir las obras públicas de infraestructura hidráulica o los bienes

necesarios para su construcción y operación. Resulta evidente, por lo tanto, la existencia de reglas explícitas para propiciar la participación privada en las obras, hay que subrayarlo, responsabilidad del Gobierno Federal. Sin embargo, salvo contadas excepciones, este no es el caso, cuando las obras son responsabilidad estatal o municipal. Por otra parte, la Ley General de Bienes Nacionales de aplicación federal, dispone las bases generales para la regulación de las concesiones sobre bienes del dominio público de la federación, como son:

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Las concesiones sólo crean derechos personales. Plazo de otorgamiento hasta por 50 años. Posibilidad de prórroga hasta por un plazo igual. Causas de extinción y revocación de las concesiones. Intransmisibilidad de las concesiones. Causas de negatividad. Elementos de calificación de la procedencia de las prórrogas. Monto de inversión del concesionario por aplicar.

En lo que se refiere al uso, aprovechamiento y explotación de las aguas de dominio inalienable e imprescriptible de la Nación, por parte de particulares, la Ley de Aguas Nacionales reitera la disposición constitucional en el sentido del requisito de concesión y establece las disposiciones que regulan su otorgamiento, vigencia y terminación. Así mismo, para el uso, aprovechamiento y explotación de dichas aguas por dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o municipal, establece la figura de la asignación, la cual se basa fundamentalmente en las reglas relativas a la concesión. Conforme a lo anterior, las aguas nacionales utilizadas para la prestación del servicio de agua potable son asignadas al municipio o al estado, en su caso, los cuales se deben sujetar a los términos y condiciones establecidos en el título respectivo. Cuando el servicio público de agua potable es concesionado a particulares, las aguas continúan siendo de propiedad nacional y el municipio o estado permanece como titular de los derechos y obligaciones relativos a su uso, aprovechamiento y explotación frente a la autoridad federal. 5.3 Leyes estatales de agua Por lo que respecta a las Leyes Estatales de Agua, la mayoría de los Estados en México, disponen de diversas leyes administrativas a través de las cuales se regula la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Sin embargo, son muy pocos aquellos que disponen de una Ley Estatal de Agua que incluya la regulación de los diversos usos del agua. Por lo que respecta a la participación de la empresa privada en la prestación de los servicios, los estados en sus Leyes Administrativas prevén la figura de la concesión y/o contratación, aún cuando, en la mayoría de ellos, no lo hagan en la Ley relativa a la prestación de los servicios de agua y alcantarillado y desde luego, de existir en esos ordenamientos jurídicos, como ya se mencionó, las disposiciones correspondientes no tienen la claridad con la que se trata el tema en la Ley de Aguas Nacionales para el caso de proyectos federales. La concesión de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, es un acto jurídico mediante el cual el Estado o el Municipio concedente, con la intervención de los organismos operadores, otorga a los particulares el derecho para prestar y explotar un servicio público que originalmente corresponde al gobierno. La concesión no es una simple decisión unilateral del poder público, por lo que se requiere de un contrato que ampare los intereses de las partes, pero una vez aceptadas ambas voluntades se consideran sometidas a las reglas de la legislación en materia de concesiones y a las condiciones que rijan tales actos en las leyes en materia de agua.

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Adicionalmente, las leyes administrativas e inclusive las Leyes de Agua, en diversos Estados, carecen de aquellas condiciones que resultan ser básicas para garantizar que la prestación de los servicios, no importando si este recae en la responsabilidad de un órgano de carácter público o privado, se proporcione bajo una administración eficiente y en condiciones de calidad y precio. En este sentido, las leyes vigentes en su mayoría no descansan en la intención de reforzar la formación y el desarrollo de prestadores de los servicios con autonomía propia y capacidad técnica, administrativa y financiera necesarias para mantener permanentemente su capacidad de atender a las necesidades de la población a la que sirven. Por otra parte, en el contexto jurídico actual es muy difícil para el Gobierno Federal establecer reglas referentes a la operación de los servicios municipales que propicien un aceptable grado de uniformidad en las leyes estatales de agua. Se requeriría para ello modificaciones sustanciales al marco jurídico regulatorio en los niveles federal y estatal. 5.4 Modelo de ley estatal de agua de la CNA Para responder a algunas de esas consideraciones, el Gobierno Federal, por conducto de la CNA, diseñó un Modelo de Ley Estatal de Agua a fin de fomentar la modernización de las legislaciones estatales relacionadas con la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, aprovechando y complementando, para ello, los mejores logros y experiencias de las leyes estatales vigentes en la materia; especialmente en lo relativo a la personalidad jurídica e independencia financiera de los organismos operadores y la posibilidad de una mayor participación del sector privado, dentro de un marco regulatorio adecuado para dejar plenamente resguardados los derechos de los usuarios al mismo tiempo que se brinda certeza jurídica a los inversionistas. Si bien se establecen claramente los mecanismos para la fijación de las tarifas a fin de propiciar la completa recuperación de los costos de administración, operación y mantenimiento, se protege a los usuarios de tarifas excesivas, que no correspondan a la calidad del servicio o que no tomen en cuenta su capacidad real de pago. Del mismo modo, se caracterizan con más precisión, los aspectos relativos a la participación de la iniciativa privada y se definen la estructura y funcionamiento de un Ente Regulador independiente, responsable de vigilar el cumplimiento de lo establecido en los Planes Estratégicos de Desarrollo, o en el Título de Concesión/Contrato, según sea el caso. Debe enfatizarse que la adopción de las propuestas contenidas en el Modelo de Ley, es una decisión que corresponde totalmente a la autoridad estatal; en cada caso, éstas deberán ajustarse a las condiciones jurídicas e institucionales de cada entidad. La recomendación en ese sentido, estriba en que se incluyan, en la legislación local, los aspectos fundamentales que se presentan en el Modelo diseñado para apoyar este proceso.

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Como ya se mencionó, el proyecto de modelo de Ley para los Estados, ha aprovechado logros y experiencias de las leyes estatales vigentes en la materia, tomándolas como base y modelo inicial, para incluir otros aspectos que, conforme a la experiencia nacional e internacional, son fundamentales para el logro de los objetivos planteados. Se parte del principio básico de que el municipio es el responsable original de la prestación de los servicios y de que se requiere de la coordinación federal-estatal-municipal para el mejor aprovechamiento de los recursos hidráulicos; a esos conceptos responde la estructura y contenido del Modelo de Ley.

Tabla 9 PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS DEL

MODELO DE LEY TIPO PROPUESTO POR LA CNA Principio Básico: Municipio responsable de la prestación de los servicios Fortalecimiento de la autonomía y la capacidad de gestión de los organismos operadores, Prestadores del servicio:

1. El Municipio 2. Organismos operadores municipales 3. Organismos operadores intermunicipales 4. La Comisión Estatal de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento 5. Empresas del sector privado o social

Se hacen explícitos diversos aspectos relacionados con la participación del sector privado Incorporación de conceptos para mejorar la administración de los recursos Se establece la coparticipación de los sectores público y social en los Consejos de

Administración de los organismos operadores Definición del perfil de los directivos Ejecución y seguimiento de un Plan Estratégico de Desarrollo Prestación de los servicios: continuidad, regularidad, calidad y cobertura Definición de la forma de integrar, aprobar y actualizar las tarifas Reconocimiento de la necesidad de subsidios Representación más precisa de la participación privada en los servicios Creación de un Ente Regulador Fortalecimiento de la participación de los usuarios

A continuación se muestran con mayor detalle, algunas de las mejoras y adiciones que se proponen en el Modelo de Ley. Prestador de los servicios Se hace explícita la posibilidad de que los servicios sean prestados por diversos operadores, manteniendo desde luego el principio de acuerdo con el cual el municipio es el responsable original de los servicios públicos de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Con esa base, los servicios podrán ser prestados por:

El Municipio directamente. Organismos operadores municipales. Se promueve la creación de organismos

descentralizados de la administración municipal, con personalidad jurídica y patrimonio propios, con autonomía de gestión, lo que les otorga menor sensibilidad frente a los constantes cambios en dicha administración.

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Organismos operadores intermunicipales. Se reconoce la posibilidad de que varios municipios conurbados acuerden, la creación de organismos operadores intermunicipales, para hacer más eficiente la prestación de los servicios,

La Comisión Estatal de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento. Se establece que en aquellos municipios que todavía no tengan la capacidad para hacerse cargo de los servicios, la Comisión Estatal podrá prestar transitoriamente los mismos, a solicitud expresa del municipio y previo convenio con el mismo.

Empresas del sector privado o social. Se permite, a través de diversos esquemas de participación, la inversión social, privada e incluso mixta (público-privada). Con el Modelo de Ley se pretende atraer nuevos recursos de esos sectores al sentar las bases de un esquema jurídico estable que les brinde certidumbre legal.

Además:

Se hacen explícitos y se detallan, diversos aspectos relativos a la participación de la iniciativa privada en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

Se hace explícita la obligación del prestador de los servicios (y del municipio, cuando éste los presta directamente), de utilizar los ingresos obtenidos por ese concepto, exclusivamente en los servicios a su cargo.

También se indica que esos ingresos, deberán aplicarse prioritariamente a mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios y posteriormente a la ampliación de los mismos.

Asimismo, se induce al municipio (cuando presta directamente los servicios), a contar con los registros contables que identifiquen, de manera independiente, los ingresos y egresos derivados de las acciones relativas a la prestación de los servicios.

Perfil de los directivos Además de fortalecer la autonomía y la capacidad de gestión de los organismos operadores, se busca también inducir a que el personal directivo de éstos sea de capacidad demostrada en aspectos relacionados con los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Se propone que la Junta de Gobierno del organismo, que debe estar integrada por representantes de los sectores público y social, seleccione al Director General del mismo, de entre una terna propuesta por el Presidente Municipal, tomando en consideración la experiencia técnica y administrativa profesional que en materia de aguas tenga cada integrante de esa terna. También se establece que el Director General solo podrá ser removido de su cargo por renuncia o por decisión de la Junta de Gobierno. Plan Estratégico de Desarrollo Otro aspecto de fundamental importancia en el Modelo propuesto, es el que se refiere a la obligación, sin importar quien sea el prestador de los servicios, de diseñar un Plan Estratégico de Desarrollo (Plan Maestro), cuyo contenido y cumplimiento se hacen públicos y se evalúan periódicamente. El Plan Estratégico de Desarrollo es un estudio que, basado en un diagnóstico de las condiciones actuales de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, y tomando en cuenta las proyecciones de incremento de la demanda, contiene la definición de las acciones que se requerirán para incrementar las eficiencias física y comercial, así como las coberturas de los

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servicios en el corto, mediano y largo plazos; de tal manera que se asegure la continúa satisfacción de las necesidades para las generaciones presentes y futuras, en cantidad y calidad, sin degradar el medio ambiente. Esta definición de acciones debe ser, además, económicamente viable, técnicamente factible y socialmente aceptable. Características en la prestación del servicio En el Modelo de Ley propuesto, se establecen algunas de las siguientes condiciones para garantizar la adecuada prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento: Los servicios públicos y de saneamiento deberán ser prestados en condiciones que aseguren su continuidad, regularidad, calidad y cobertura, aún cuando los bienes destinados a la prestación de los servicios públicos y del saneamiento se otorguen en garantía, de manera que se logre la satisfacción de las necesidades de los usuarios y la protección del medio ambiente. Tarifas En el Modelo se da mayor precisión a los componentes que deben tomarse en cuenta para el cálculo de las tarifas: Las cuotas y tarifas por los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento incluirán los costos de operación, administración, conservación, mantenimiento y mejoramiento, así como la consideración de los recursos necesarios para cubrir la rehabilitación, ampliación y mejoramiento de los sistemas requeridos para la prestación de los servicios y, en su caso, la recuperación del valor actualizado de las inversiones del prestador de los servicios y el servicio de su deuda, tomando en cuenta explícitamente, el efecto de las aportaciones estatales y federales en su caso. La recuperación del valor actualizado de las inversiones de infraestructura hidráulica realizadas por los prestadores de los servicios, por sí o por terceros, deberán tomarse en cuenta para incorporarse en los procedimientos que se establezcan para determinar las cuotas y tarifas respectivas o para su cobro por separado a los directamente beneficiados por las mismas. Se podrán celebrar con los beneficiarios convenios que garanticen la recuperación de la inversión. Mecanismos para autorizar las tarifas En el caso de los organismos operadores, las tarifas se fijarán por el mismo organismo tomando en cuenta la opinión y sugerencias del Consejo Consultivo y del Ente Regulador, tal y como se establece en la Ley Estatal Tipo en su Artículo 112, Sección Tercera. De las Cuotas y Tarifas. En el caso de la participación privada, las tarifas se autorizan por el Ente Regulador, pero el municipio mantiene el derecho de veto sobre la decisión. Se reconoce la posibilidad de los subsidios, ya sea a través apoyos federales o estatales en la construcción de infraestructura (no recuperables, o parcialmente recuperables) ya sea a través de la estructura tarifaria. En ese sentido se establece que se podrá implantar un sistema de subsidios, para los usuarios de nivel económico bajo, basado en la estructura tarifaria. Esta estructura deberá

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tomar en cuenta el nivel socioeconómico y la capacidad de pago de los diferentes estratos de usuarios, de forma tal que permita establecer criterios de equidad en el costo de los servicios. Alternativamente el Ejecutivo del Estado podrá reglamentar la instrumentación de un subsidio directo a estratos específicos de usuarios, determinando los porcentajes a subsidiar, los estratos de usuarios a quienes se dirigirán y la compensación a los prestadores de los servicios correspondientes. El monto de los subsidios se indicará en los recibos de manera separada a la cantidad a pagar por el usuario en relación con el valor total de los servicios públicos y el saneamiento. La Participación de la Iniciativa Privada y Social Aspectos relevantes que se refieren a la participación privada y social en la prestación de los servicios son:

Consideración específica a las diferentes modalidades de participación. Necesidad de un proceso de licitación. Definición de los lineamientos generales que deben contener los títulos de concesión. Establecimiento de la duración máxima de la concesión. Consideración al proceso de transferencia en los casos en los que se requiera sustituir a un

concesionario / contratista. Definición precisa de las causas de terminación de la concesión / contrato. Especificidad en las causas de revocación / rescisión, y en el proceso a seguir. Expresión de la necesidad de especificar claramente las garantías que debe otorgar cada una de

las partes. Un aspecto relevante es la mención explícita sobre la posibilidad que tiene el

concesionario de los servicios públicos de dar en garantía los derechos amparados por la concesión. Al respecto, se considera importante establecer que, en caso de una posible revocación, se conceda el derecho del acreedor de señalar a un nuevo concesionario para que se otorgue a éste la concesión, siempre que cumpla con los requisitos respectivos.

Ente Regulador El Ente Regulador, es concebido como un órgano de apoyo al municipio para el cumplimiento de las responsabilidades a su cargo, asegurando que los servicios se prestan con calidad, cantidad y continuidad adecuadas, al costo mínimo, sin importar si el prestador de los servicios es público o privado. El Ente Regulador deberá tener independencia política y económica, y no debe participar en actividades de operación para evitar conflictos funcionales. Por ello, se propone la integración de un Ente Regulador, como organismo público descentralizado del Ejecutivo del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios, y con funciones de autoridad administrativa. Mayores detalles sobre la propuesta y características principales del Ente Regulador se proporcionan en el Capítulo 6 de este documento. Es necesario insistir en que el Modelo de Ley estatal de Agua que se propone, deberá ajustarse a las características jurídicas e institucionales locales.

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Participación de los Usuarios Se fortalece la participación de los usuarios, haciendo explícitos sus derechos y los mecanismos de participación en la toma de decisiones al interior del prestador de los servicios y del Ente Regulador: Se agrupan y listan sus derechos:

Exigir al prestador de los servicios la prestación de éstos conforme a los niveles de calidad establecidos.

Acudir ante el Consejo o a los tribunales competentes, en caso de incumplimiento a los contratos celebrados entre los usuarios y los prestadores de los servicios.

Interponer el recurso de reconsideración contra resoluciones y actos de los municipios, los organismos operadores municipales o intermunicipales, la Comisión Estatal del Agua (o su equivalente) o el Ente Regulador.

Denunciar ante el prestador de los servicios o el Ente Regulador cualquier acción u omisión cometida por terceras personas que pudieran afectar sus derechos.

Recibir información general sobre los servicios en forma suficientemente detallada para el ejercicio de sus derechos como usuario.

Ser informado con anticipación de los cortes de servicios públicos programados. Conocer con debida anticipación el régimen tarifario y recibir oportunamente los recibos

correspondientes, así como reclamar errores en los mismos. Formar comités para la promoción de la construcción, conservación, mantenimiento,

rehabilitación y operación de los sistemas destinados a la prestación de los servicios públicos y de saneamiento.

Constituir personas morales a las que pudiera otorgar en concesión o con los que se pudieran celebrar contratos para construir y operar sistemas, prestar los servicios públicos o de saneamiento, o administrar, operar, conservar y mantener la infraestructura hidráulica respectiva.

Se promueve su participación en la dirección de los organismos prestadores del servicio, a través de la integración de dos miembros del Consejo Consultivo en la Junta de Gobierno del organismo correspondiente.

Se promueve su participación en la toma de decisiones del Ente Regulador a través de la inclusión de una persona designada por el Consejo Consultivo en los comités supervisores de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

5.5 Aspectos fiscales El creciente interés que se ha dado en los últimos años a la participación privada en la construcción y operación de infraestructura en diferentes sectores de la economía, ha apuntado a la posible conveniencia de revisar algunas disposiciones fiscales con el propósito de dar un mayor estímulo a la inversión de ese origen. En algunos casos ya se han generado algunos tratamientos relativos a la tributación de los concesionarios que tengan actividad, por ejemplo, en la operación de carreteras.

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Sin embargo, de acuerdo con el punto de vista de las empresas privadas, existen otras disposiciones de carácter fiscal que son aplicables a las concesiones para la construcción y operación de obras y servicios públicos que convendría revisar para que las actividades privadas en este campo pudieran tener un tratamiento fiscal que fuera semejante al que tendrían de ser consideradas como públicas. A continuación, con un fin exclusivamente informativo, se mencionan las más relevantes de esas disposiciones, y las propuestas que las empresas privadas han planteado sobre su posible nuevo tratamiento, propuestas cuya conveniencia solamente podrá ser juzgada en definitiva por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. 5.5.1 Impuesto sobre la renta Con respecto a la conveniencia de revisar algunos conceptos que estimulen la inversión proveniente de empresas privadas en el sector, se han propuesto tres aspectos de interés, mismos que se explican a continuación: 5.5.1.1 Percepción de ingresos Las empresas constructoras que participan como inversionistas en un esquema de concesión obtienen ingresos que, de acuerdo con las disposiciones vigentes, son acumulables en su totalidad por el importe que tengan derecho a percibir de las estimaciones de obra que presenten para su pago. Esto no toma en consideración que las cantidades que la constructora se obliga a destinar para el financiamiento de las obras, que contrata con la empresa concesionaria, no deben constituir un ingreso que se encuentre gravado por la Ley del Impuesto sobre la Renta. Desde este punto de vista, esas cantidades, de hecho, no son un ingreso, ni en efectivo ni en crédito que posteriormente tenga derecho a recuperar; sino que constituyen solamente una expectativa de derechos de cobro, que se concretará cuando se cumplan las condiciones establecidas en los contratos referentes al financiamiento de las obras, generalmente a través de un fideicomiso en el cual participan las constructoras. Por ello, las empresas constructoras han propuesto que se establezca de manera expresa que el financiamiento que realizan en los esquemas de concesión o similares para la ejecución de las obras a su cargo, constituya un ingreso acumulable hasta que el constructor recupere su inversión. Actualmente, los ingresos que obtengan las empresas concesionarias de servicios públicos, que provengan de las cuotas que deberán cubrir los particulares, deben considerarse acumulables cuando se presente cualquiera de los supuestos contemplados por el artículo 16, fracción I de la Ley en la materia. Estos supuestos son la expedición del comprobante que ampare la contraprestación pactada, que se preste el servicio o que se cobre el mismo; en el caso de las concesiones en los sistemas de agua y saneamiento, es común que exista morosidad en el pago por parte los usuarios, lo que lleva a causar un impuesto al ingreso en el crédito. Los concesionarios consideran conveniente que se establezca que en este tipo de servicios solo se acumule el ingreso de las percepciones efectivas por los servicios prestados. 5.5.1.2 Deducción de inversiones Según los dispone la fracción I del artículo 44 de la Ley en la materia, las inversiones que realice el concesionario en infraestructura serán deducibles durante el plazo total de la concesión. Sin embargo, existen inversiones que deben ser realizadas con frecuencia, por el ritmo de desgaste u obsolescencia de la infraestructura correspondiente. Por ello se ha propuesto que se permita la

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deducción de las inversiones dentro del plazo de su agotamiento, tras el cual deberá ser repuesta la infraestructura, cuando no se aplique la deducción inmediata. 5.5.1.3 Deducción de reservas La prestación de los servicios públicos concesionados requiere normalmente de la realización de acciones de ampliación, mantenimiento mayor o rehabilitación a lo largo de los años, por lo que conviene la creación de reservas contables para ese fin en forma exclusiva; por otra parte, ello suele constituir un requisito en los esquemas de financiamiento. En los términos del artículo 25 fracción IX de la Ley del Impuesto sobre la Renta estas reservas no son deducibles, por lo que las empresas concesionarias consideran pertinente que se permita la deducción de las provisiones que se hagan para la ampliación o rehabilitación de la infraestructura necesaria para la prestación de los servicios. 5.5.2 Impuesto al activo La infraestructura que se construye con motivo de una concesión constituye bienes que no son de propiedad del concesionario puesto que se encuentran afectados a un régimen de derecho público. Sin embargo, las disposiciones fiscales consideran que forman parte de la concesión y que por lo tanto pueden considerarse dentro de los activos del concesionario, los que son causa del impuesto. Por ello, las empresas que participan en este tipo de proyectos han propuesto que a través de una resolución general, se establezca que dichos bienes no se tomen en cuenta como base para el cálculo del Impuesto al Activo.

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6. LA NECESIDAD DE LA REGULACIÓN EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS DE AGUA

La problemática que representa el proporcionar los servicios de agua potable y saneamiento a una población que crece a un ritmo mayor del que pueden hacerlo los niveles de cobertura, ha generado desde hace algunos años un cambio en las políticas del sector. La mayor intervención de los sectores privado y social en la prestación de los servicios públicos, así como el impulso hacia una economía de mercado son, hoy día, tendencias que se reflejan en el marco legislativo nacional e internacional. En nuestro país, sin embargo, la participación de la iniciativa privada en la provisión de los servicios es aún incipiente y la experiencia acumulada, aunque limitada, muestra que es clara la necesidad de crear condiciones regulatorias adecuadas para garantizar su desarrollo exitoso. Por una parte, los empresarios necesitan autonomía gerencial y certidumbre jurídica, aspectos que se pueden lograr mediante el establecimiento preciso -en términos contractuales claros- de las metas que deben alcanzar y las restricciones que van a enfrentar. Los sectores público y social, por otra parte, requieren asegurarse ante la posibilidad de abusos derivados del poder monopólico que representa la administración del agua. Estas consideraciones han llevado a reconocer la importancia que tiene un marco legal y regulatorio claro, justo y estable, en la protección de los derechos, tanto de los usuarios como de los inversionistas. En esta parte se plantea, en términos generales, la importancia que reviste el que los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento se lleven a cabo en el contexto de un marco regulatorio adecuado, tanto si son prestados por organismos públicos como por empresas privadas, con énfasis en este último caso; se exponen algunas ideas sobre las características que actualmente se consideran convenientes en los esquemas regulatorios para dichos servicios y se presenta brevemente la experiencia de algunos países en este campo. El Capítulo concluye con una breve discusión sobre la situación actual en México.

6.1 La necesidad de la regulación En mercados competitivos donde por su naturaleza participan diferentes oferentes de un bien o servicio, los consumidores tienen la oportunidad de escoger la empresa de su preferencia y esta no tiene una influencia decisiva sobre los precios del mercado. Esta situación no se cumple en la prestación de ciertos servicios, en los cuales, por razones técnicas y/o económicas, como la existencia de economías de escala, es más eficiente la presencia de una sola empresa productora para una determinada área geográfica, que dos o más. Se da así un caso típico de falla de mercado, caso en el cual se encuentran los servicios de agua potable. En efecto, a partir de la generalización de los sistemas de agua entubada para distribución masiva, el servicio puede ser prestado mucho más económicamente por un organismo operador que por proveedores individuales. Además, el alto costo de la infraestructura necesaria, salvo muy contadas excepciones, excluye la presencia de más de un organismo

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operador para prestar el mismo servicio en la misma área geográfica, presentándose así el caso típico de un monopolio natural. Es conveniente aclarar que no es motivo del contenido de este apartado el fenómeno relativamente reciente en nuestro país, de un creciente mercado competitivo de agua embotellada, aparentemente originado por la falta de confianza en la calidad del suministro municipal, desconfianza con frecuencia mal justificada, y que de cualquier manera dista aún mucho de penetrar a todos los estratos de nuestra población. En los mercados monopólicos, las empresas tienen influencia decisiva sobre los precios del mercado, por lo que en su condición de únicos productores del servicio, las empresas de agua podrían cobrar tarifas mucho más elevadas que la que se establecerían en una situación competitiva. Esto perjudicaría al usuario, que vería reducido su bienestar no sólo por el cobro de mayores tarifas, sino también por la provisión de servicios con una calidad inferior a la que podría obtener en un mercado competitivo, ya que sin la competencia de otras compañías que puedan ofrecer mejores servicios, las empresas podrían inclinarse por una menor atención a la calidad. Por ello, los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, requieren de algún tipo de institución que supervise al órgano responsable de la prestación de los servicios para limitar el abuso del poder monopólico. Hay que subrayar que estos conceptos son válidos y por ello la necesidad de regulación existe tanto si los servicios son prestados por un organismo público como si son delegados a una empresa privada. La propiedad y operación de los sistemas de agua y saneamiento por parte de una instancia de gobierno no es garantía de que se limite el poder monopólico, ya que también en este caso, el organismo operador podrá inclinarse a cobrar precios excesivos, o a solicitar subsidios más allá de lo necesario, o a prestar servicios de baja calidad. En efecto, por citar solo un ejemplo, no es desconocido en nuestro medio que el organismo gubernamental pueda optar por establecer políticas comerciales que eviten que se cubra el costo real de los servicios, lo que, eventualmente conduce al detrimento de la calidad y de la posibilidad de expansión de la infraestructura. Como una primera conclusión se puede señalar que ya que los sistemas de agua se caracterizan por tener los elementos de un monopolio natural, la existencia de instituciones que regulen en forma adecuada el precio y la calidad de los servicios es de vital importancia, tanto para los usuarios como para los demás actores interesados en la calidad, eficiencia económica y continuidad de dichos servicios. Por lo anterior, el esquema de regulación debe ser un instrumento útil a través del cual se fijen e instrumenten reglas claras del juego que estimulen la eficiencia económica y protejan los legítimos intereses de todos los actores. En el caso de la participación privada en la prestación de los servicios, los actores incluyen, desde luego a los inversionistas y operadores que actúan en esquemas de concesión o de contrato de servicios.

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6.2 Tendencias en el marco regulatorio En términos generales es posible distinguir dos estilos de regulación. La regulación en el "viejo estilo" se da generalmente en un contexto derivado de una larga tradición de servicios de infraestructura suministrados generalmente por empresas del sector público, de acuerdo con el cual el Estado ejerce varias funciones: como planificador económico que controla la inversión y el presupuesto, propietario de las empresas y operador de las mismas, así como regulador de la calidad y precio de los servicios. En este contexto, regular puede significar, explícita o implícitamente, crear barreras a la entrada de competidores, intervenir en la autonomía de gestión de las empresas con injerencia en decisiones propias de dicha gestión, actuando a discreción, sin reglas preestablecidas, o con reglas que tienden a la intervención de múltiples instituciones y a la burocratización, sin que necesariamente se tome en cuenta la mejor prestación de los servicios. Actualmente y en contraste, las tendencias de la regulación se dan, por un lado, en un contexto de separación de las responsabilidades de propiedad y operación de la infraestructura, y por el otro, de regulación, lo cual es necesario, si se desea estimular un mejor nivel de servicios y una participación más satisfactoria de la iniciativa privada. Esta regulación tiene características diferentes a la regulación tradicional. Implica reglas preestablecidas, que tratan de reproducir las condiciones del mercado competitivo, pero provee la flexibilidad necesaria para responder a condiciones cambiantes; trata de inducir condiciones que fomenten el logro de metas preestablecidas; elude la intervención en la autonomía de gestión de la empresa. De esta manera, el concepto de regulación debe ser interpretado como “la regulación de la conducta de los prestadores de los servicios” sin que ello signifique “el control de los mismos”, aspecto fundamental para evitar que la regulación genere efectos perversos, opuestos a los fines que se desean.

6.3 Características de la regulación moderna Algunas de las características que normalmente se mencionan como requisitos para que un esquema de regulación sea exitoso son las que se muestran en la Tabla 10.

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Tabla 10

PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS Objetivos Características Mejores prácticas de regulación

Proteger al consumidor, de posibles abusos del poder monopólico como alzas indiscriminadas de precios, selectividad en la provisión de los servicios. Proteger al inversionista, al brindarle certidumbre jurídica. Proteger a la empresa privada, al brindarle autonomía gerencial bajo reglas preestablecidas. Proteger el interés del sector público, encontrando un balance entre los intereses contradictorios de los distintos actores. Proteger la noción de competencia, al plantear los momentos y formas de la misma.

Autonomía

Autoridad

Continuidad

Credibilidad ♦ Transparencia ♦ Imparcialidad

♦ Representatividad♦ Capacidad

técnica

1. Haberse creado con suficiente anticipación al inicio de cualquier proceso de privatización, de forma tal que vaya creando un historial y subsanando deficiencias operativas.

2. Regirse por normas impersonales y directas, claramente definidas, consistentes con el marco jurídico vigente, y comprensibles para todos los involucrados.

3. Diseñarse pensando en la eficiencia dinámica, no sólo la estática. Esto significa que debe preverse cierta capacidad de adaptación del ente regulador a condiciones cambiantes. Deben ser instituciones públicas autónomas y los nombramientos de su junta directiva deben hacerse escalonadamente, para periodos de actuación predeterminados, de modo que los cambios no coincidan con ciclos políticos. Una vez terminada su función, los miembros deben tener prohibición de trabajar en la empresa regulada durante un tiempo.

5. Contar con personal altamente calificado, en las diversas disciplinas técnicas, económicas y jurídicas necesarias, muy bien pagado en relación con el sector que debe regular.

6. Disponer de fluidos canales de comunicación con el sector que regula, pero reservarse al mismo tiempo la última palabra en decisiones de regulación.

7. Tener transparencia en su accionar, aspecto fundamental en la confianza y respaldo que le otorguen los usuarios.

8. Informar pública y periódicamente de su gestión y generar informes específicos sobre decisiones regulatorias de importancia.

9. Recurrir a la consulta pública para decisiones fundamentales. 10. Contar con procedimientos basados en disposiciones legales

específicas que le permitan resolver las disputas entre empresa y regulador.

11. Disponer de un conjunto de sanciones claras, prácticas y de severidad creciente en caso de incumplimiento de la empresa.

El proceso de regulación debe caracterizarse por ser imparcial y justo para todos, e incluir mecanismos para incorporar las opiniones y/o de todos los participantes. Un marco regulatorio con estas características:

Protege al consumidor, de posibles abusos del poder monopólico, como alzas indiscriminadas de precios, mala calidad de los servicios y selectividad en la provisión de los mismos.

Protege al inversionista, al brindarle certidumbre jurídica. Protege a la empresa privada, al brindarle autonomía gerencial bajo reglas

preestablecidas. Coadyuva a que se cumplan las metas del sector público, ya que al lograr un balance entre

los intereses de los distintos actores, propicia que se cumpla el interés fundamental de dar continuidad a la prestación de servicios vitales para el desarrollo social y productivo del país.

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Además, se protege la noción de competencia al plantear las formas y momentos de la misma.

6.4 Regulación económica y regulación de calidad En el esquema propuesto, el regulador debe limitar su papel a aspectos relacionados con el precio y calidad de los servicios y delegar las decisiones de inversión y de operación al responsable de prestarlos, ya que normalmente la empresa prestadora tiene un conocimiento más profundo de esos temas. En ese sentido, el papel del regulador es supervisar los precios y estándares de desempeño establecidos en los contratos o títulos de concesión. 6.4.1 Regulación económica La regulación económica puede realizase a través de diversos mecanismos, entre ellos: la regulación por precios máximos o tope; regulación de acuerdo con empresa modelo; comparación entre empresas (benchmarking o yardstick competition); regulación por tasa de rentabilidad y regulación por competencia entre diversas empresas. Todos estos mecanismos reconocen la predeterminación de los parámetros básicos de niveles de calidad del servicio y de eficiencia en la gestión, deseados o exigidos, por las autoridades correspondientes. En el esquema de Precios Tope, el regulador exige directamente un conjunto de precios máximos que son aplicados a la firma regulada. La firma puede elegir precios menores que los precios máximos. Los Precios Tope se calculan con base en el costo de insumos necesarios para una canasta de bienes o servicios ofrecidos por la firma regulada. Los índices de precios son ajustados periódicamente por un factor de reajuste preanunciado, el cual es exógeno a la firma regulada. En intervalos de tiempo de varios años, que en algunos casos es del orden de 5, el factor de ajuste, la canasta y los esquemas de ponderación de estos índices son revisados y, en su caso, modificados. Guardan cierta relación con el esquema anterior el de regulación, vía empresa modelo, en donde se fija la tarifa con base en empresas modelo, eficientes y simuladas (benchmarking), o por comparación con otras empresas similares reales (yardstick). Este enfoque regulador presiona a las empresas reguladas a adoptar permanentemente formas de producción eficientes. Cuando existe una sola empresa que es objeto de la regulación, sus costos influirán en la definición de la empresa eficiente, de tal forma que las fijaciones periódicas de tarifas suelen generar serias dificultades de negociación y el cálculo de costos relevantes, tales como el capital, juegan un papel central. En la regulación con base en la tasa de retorno, se estiman, normalmente con base en información histórica, los costos de operación, capital empleado y costo de capital. El regulador audita esta información y establece una tasa de retorno razonable sobre el capital. Con esa información y la de ventas se obtienen las tarifas que generan dicha tasa de retorno. Esta opción tiene el inconveniente de que no incluye incentivos para reducir costos a través de la eficiencia. Adicionalmente, induce a sobre invertir en capital con el objeto de aumentar el flujo de beneficios, en la medida en que la tasa de retorno fijada es superior a la tasa de costo de capital.

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Lo anterior no incentiva a la empresa a incorporar tecnologías de punta que reduzcan costos en el mediano plazo. Es necesario tomar en cuenta que, en ocasiones, no es posible prever adecuadamente los costos en que incurrirá la empresa responsable por los servicios. Si, por ejemplo, al construir nuevas conducciones se encuentran condiciones de mecánica de suelos o de rocas diferentes a las supuestas originalmente, o si se impone nueva reglamentación de salud o ambiental, los costos pueden variar substancialmente. El regulador, normalmente apoyándose en las condiciones contractuales, deberá establecer si las nuevas condiciones realmente fueron realmente imposibles de prever y, si es el caso, la forma en que se compensará a la empresa. Similarmente, deberá tomarse en cuenta el efecto de reducción de costos con respecto a lo previsto. 6.4.2 La regulación de la calidad Las preocupaciones de la calidad del agua son de extrema importancia en los sistemas de agua. Por ello, en la búsqueda de la calidad y el buen servicio, el sistema regulatorio especifica estándares así como la programación de su cumplimiento. Por otro lado, se define la metodología de inspección, es decir, el establecimiento de procedimientos claros para monitorear los parámetros del servicio. Así, la función del regulador consiste en vigilar su cumplimiento, penalizando el incumplimiento de lo comprometido y, preferentemente, premiando los avances que se logren por encima de lo programado. Bajo este esquema se busca inducir al prestador de los servicios a alcanzar los estándares propuestos y, en su caso, mejorar lo programado.

6.5 La búsqueda de la competencia Como ya se expresó, una de las tareas fundamentales del órgano regulador es el fomento de la competencia entre los posibles participantes. La estructura organizacional de un sistema de agua debería idealmente diseñarse para introducir tanta competencia como sea posible, ya que de ser así los consumidores tienen mayores oportunidades y se reducen las necesidades de regulación. Desde luego, de importancia fundamental es la mecánica que lleva a la adjudicación del contrato, ya que con un adecuado diseño e implementación de la misma se tiene la posibilidad inicial de establecer condiciones de competitividad, a través del esquema de licitación. Desde luego, la búsqueda de esquemas para estimular la competencia se dificulta en el caso de los sistemas de agua, tanto por la estructura de costos de los servicios, como por la preocupación por la calidad de los mismos. En primer término, en la mayor parte de los sistemas, el costo de las conducciones y líneas de distribución es sumamente alto y de hecho conduce al monopolio natural. Sin embargo, hay algunos casos excepcionales en los cuales puede inducirse la competencia a través de la forma en la cual se propicia la participación de diferentes empresas; sólo como un ejemplo, pueden existir casos en donde haya múltiples fuentes de abastecimiento, o múltiples plantas potabilizadoras o de tratamiento de aguas residuales, en donde podría inducirse la competencia entre los participantes a través de la asignación de las responsabilidades a diferentes empresas.

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Con otra perspectiva, la de comparación entre empresas que actúan en diferentes áreas geográficas, se tiene el caso de la regulación en Inglaterra y, con una modalidad diferente, el de la participación de cuatro empresas en la prestación de los servicios en la Ciudad de México. Alternativamente, diferentes partes del sistema pueden ser responsabilidad de diferentes compañías. Desde luego, el caso extremo de esto es el llamado "outsourcing", entendido como la subdivisión de las actividades de la empresa en un número normalmente alto de paquetes, que se subcontratan a empresas especializadas. Esto tiene como prerrequisito, la capacidad real del responsable último de los servicios de supervisar dichas actividades múltiples en una modalidad que debe tener continuidad a través del tiempo y en la cual se puede incurrir en la duplicación de costos indirectos. En otros casos podría ser eficiente, particularmente para grandes consumidores, el construir su propio sistema de oferta de agua, tema delicado en nuestro medio, por la frecuencia en la que se dan los esquemas de subsidios cruzados dentro de consumidores en el sector.

6.6 Los contratos, instrumentos esenciales de la regulación Uno de los instrumentos más importantes en el esquema regulatorio es la existencia de contratos bien diseñados. Por medio de un contrato se transfiere la responsabilidad de algunas actividades que en esencia son privativas del Estado a una empresa la que, con las limitaciones impuestas por el marco jurídico o por las condiciones acordadas, lleva a cabo esas actividades. Como ya se mencionó en el Capítulo correspondiente, las modalidades que pueden tener los contratos son diversas, incluyendo contratación parcial o total de servicios, esquemas tipo BOT, PPS y la concesión total de los servicios. Desde luego, el contrato de los servicios de agua, debe establecer con gran claridad aspectos tales como la calidad del servicio, las metas de cobertura en el tiempo, las tarifas y la metodología de revisión, los esquemas de incentivos y penalidades.

6.7 Problemas comunes en la regulación. Algunos de los problemas que es necesario evitar en el diseño y operación de un órgano regulador se refieren a aspectos tales como la excesiva burocratización, posibilidad de más intervención que la deseable por parte de órganos políticos, la creación de costos y cargas administrativas a las empresas operadoras. También existen aspectos que pueden hacer fallar en su esencia al esquema regulatorio, como por ejemplo, la asimetría en el acceso a la información y un uso inadecuado de la discrecionalidad regulatoria, que en un extremo puede combinarse con la captura del ente regulador por grupos de interés políticos o comerciales. Por lo que se refiere a la asimetría en el acceso a la información, es evidente que la generación y control de la misma está fundamentalmente en manos de la empresa. Por ello, por ejemplo, es usualmente difícil para los reguladores averiguar cual es el nivel real y la estructura de los costos en los que la empresa incurre, de tal manera que se dificulta la tarea de establecer tarifas que por un lado protejan a los consumidores y por otro den a las firmas incentivos para proporcionar los

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servicios de agua eficientemente. Además, una vez que el precio ha sido determinado, será necesario someterlo a revisiones, ya sea sistemáticas, porque normalmente así lo establecen los contratos, o debido a circunstancias no previstas originalmente. Estos ajustes tendrán que ser sometidos a un claro escrutinio del regulador a fin de prevenir prácticas monopólicas. Solamente si fuera práctico repetir el proceso de licitación en lapsos relativamente cortos de tiempo, podría reducirse la necesidad de realizar continuamente análisis para revisar el nivel adecuado de tarifas. Esto es tal vez posible en ciertos esquemas de "outsourcing" o de contratación parcial de servicios. Sin embargo, en el caso de contratos integrales o de concesiones totales, donde los inversionistas han comprometido sus recursos por un tiempo largo a un área en particular, esto no resulta fácil. El análisis económico cuidadoso es una tarea inevitable de la regulación. Es por lo tanto, necesario obtener información suficiente, ya sea de la empresa regulada, ya sea de información disponible en el mercado. Por lo que toca a los problemas de captura, la mejor salvaguarda es seguir las recomendaciones sobre la integración del órgano regulador que ya se mencionaron.

6.8 La regulación y el financiamiento La posibilidad de obtener un adecuado financiamiento de los proyectos es un tema íntimamente relacionado con la regulación. En efecto, las condiciones de financiamiento estarán determinadas, entre otros factores, por la naturaleza de la regulación y la eficacia del esquema regulatorio. No basta un buen diseño del esquema regulatorio y una clara definición de las reglas aplicables. Un aspecto fundamental lo constituye la aplicabilidad de las mismas. Si a través del esquema regulatorio los precios son establecidos a un nivel razonable, pero la empresa de agua no puede aplicar las tarifas a los usuarios, o si el municipio no está en posibilidades de pagar los costos de una planta de tratamiento en un contrato tipo COT, el mejor sistema de regulación resulta ser poco útil más allá de propiciar que se ejerzan las garantías que se hayan convenido. Desde luego, el adecuado funcionamiento del marco jurídico y el establecimiento de la eficacia y la credibilidad de la regulación es una materia de orden político. En ese sentido es de fundamental importancia que se garantice que las reglas previamente establecidas serán seguidas al margen de cualquier presión en sentido contrario.

6.9 Ejemplos de regulación en el mundo En diversos países se utiliza una gran variedad de métodos para regular los servicios públicos. En algunos casos se ha optado por un organismo central y en otros se ha delegado esa función a niveles municipales, estatales o regionales, o bien, han combinado algunos de los mencionados.

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En el Reino Unido, bajo el Water Act 1989 se establecieron tres entes reguladores principales para vigilar la nueva industria privada: The Drinking Water Inspectorate, que se encarga de regular los aspectos de calidad del agua; la National River Authority, en aspectos de medio ambiente y la Office of Water Services, OFWAT, en aspectos de regulación económica. El objetivo global de la OFWAT es lograr, a través de la regulación, un equilibrio entre las necesidades de financiamiento e inversión privada y la protección al consumidor, equilibrio que se lograría por si solo en un mercado competitivo. El principal control que OFWAT puede ejercer, es limitar los precios que las compañías pueden cobrar a sus clientes. El incremento anual permitido se establece sobre la base de una fórmula de tipo "Precio Tope" y tiene una vigencia de 5 años pero puede ser revisado en casos particulares, como una nueva reglamentación ambiental, que podría implicar inversiones en tecnología y capacitación. En Francia, el abastecimiento de agua potable está bajo la supervisión de más de 36 000 municipalidades y la distribución es operada por cerca de 15 000 empresas. La regulación es bastante compleja dado que el sistema está enmarcado por agencias de control gubernamentales en los niveles local, regional y nacional, además de las seis Agencias del Agua (organizadas por cuenca hidrológica). Sin embargo, presenta la ventaja de ser muy sensible a las demandas locales y a las condiciones particulares de las comunas. En los Estados Unidos, las State Public Utility Comissions (PUCs) fijan las tarifas, garantizan que el servicio provisto satisfaga la demanda y cumpla con los estándares de calidad, cuyas normas son establecidas por la Environmental Protection Agency del Gobierno Federal (EPA) Las PUCs propician también la uniformidad de los sistemas contables y regulan las decisiones financieras para proteger los intereses de los inversionistas, tanto accionistas como poseedores de bonos. En Chile se creó la Superintendencia de Servicios Sanitarios como un ente público, descentralizado, con atribuciones normativas, de control y sancionadoras, con el objeto de cumplir funciones de regulación y control de este sector, responsabilizándose de la fiscalización de los prestadores de servicios sanitarios, de la determinación de las tarifas, que se basa en el concepto de empresa modelo, y de vigilar cumplimiento de las normas relativas a servicios sanitarios y el control de los residuos industriales líquidos. En el sector de agua de Alemania, la Federación tiene la facultad de imponer un marco de regulación legal a los Estados (llamado competencia básica). Los Estados deben cumplir con este marco legal por medio de regulaciones estatales propias. La ejecución de todas las regulaciones que aplican a nivel federal, así como a nivel estatal, son solamente competencia de los Estados. En los 16 Estados, la administración y regulación de los recursos hidráulicos está conformada normalmente en tres niveles: Por encima de todos se encuentra el Ministerio de Medio Ambiente Estatal que es responsable del control del manejo del agua y regula cuestiones que no están reglamentadas. Después se encuentra una instancia media en forma de Gobiernos Distritales que son responsables de la planeación regional del manejo de agua y del establecimiento de procedimientos administrativos. Por último, el suministro de agua y la eliminación de aguas residuales son competencia de las actividades que realizan las ciudades y los municipios.

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En Argentina la regulación es a nivel de las provincias. En el caso de la concesión de los servicios en Buenos Aires, Argentina, la agencia reguladora ETOSS (Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios) fue creada como una entidad autónoma y autofinanciable para asegurar la calidad de los servicios y proteger a los consumidores mediante la vigilancia del cumplimiento de las normas existentes y las cláusulas establecidas en el contrato de concesión. Su consejo de directores está integrado por seis miembros, dos representantes por cada una de las tres entidades involucradas: el gobierno central, la provincia de Buenos Aires y el municipio de Buenos Aires. ETOSS es financiada por los consumidores.

6.10 El caso de México En el caso de nuestro país, destacan diversos aspectos fundamentales referentes a la regulación de los sistemas de agua y saneamiento. En primer término, y como ya se indicó en el Capítulo 5 de este documento, es necesario mencionar la disposición constitucional que asigna al municipio la responsabilidad por la prestación de los servicios de agua y saneamiento, con un papel muy limitado para las otras instancias de gobierno. Es previsible que en el futuro, el énfasis en la federalización y en la asignación de mayores responsabilidades y autonomía a los municipios consolide esa situación. Las recientes modificaciones al Art. 115 de nuestra Constitución Política refuerza esa tendencia. Ello, desde luego, es resultado de las tendencias de la evolución política del país y de la concepción que se tiene de su desarrollo y es un tema que trasciende por mucho a las consideraciones del marco regulatorio de los sistemas de agua y saneamiento. Sin embargo impone dificultades de diferente índole a la adopción de disposiciones de carácter general que den uniformidad a la normatividad y que propicien la aplicación práctica de los conceptos de regulación que aquí se han expuesto, condición que parece conveniente para facilitar el ingreso de nuevos actores en este campo. La dificultad que el marco jurídico vigente presenta para la adopción de disposiciones regulatorias uniformes es evidente en el caso de la regulación económica. Baste sólo mencionar la multiplicidad de prácticas relacionadas con la definición de tarifas, en donde, estado a estado de la República pueden concurrir, en la definición y aprobación de las mismas según el caso y con diferentes grados de responsabilidad: el organismo operador, el Ayuntamiento Municipal, diversos Consejos Consultivos, la Comisión Estatal de Agua Potable y Alcantarillado o un órgano equivalente, y el Congreso local. No existe, por otra parte, un criterio uniforme sobre lo que deben incluir las tarifas, sobre la necesidad de su revisión o sobre la obligatoriedad de su pago. La falta de uniformidad responde a la diversidad económica, social y política existente en nuestro país. Cada estado y municipio ha adoptado en este campo, como en otros, las disposiciones que se ha considerado que mejor responden a cada circunstancia particular y que están contenidas en instrumentos tales como las leyes estatales de agua potable y alcantarillado, diversas disposiciones fiscales, los decretos de creación de organismos operadores de los servicios y disposiciones municipales específicas. Esta diversidad es un tema fundamental que deberá tomarse en cuenta en cualquier propuesta practicable de modificación al marco regulatorio. Por lo que toca a la regulación de la calidad del agua que se abastece para consumo humano, la prevención y control de la contaminación del agua y otros usos que pudieran afectar la salud pública, y la protección general del medio ambiente y los ecosistemas acuáticos, se sustenta en un

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conjunto de normas emitidas por distintas dependencias, que participan en diferente grado en la vigilancia de su cumplimiento. Esto incluye, entre otras disposiciones:

Los criterios ecológicos emitidos por la SEMARNAT conforme lo establecido en la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente.

Las disposiciones de la Ley General de Salud y las Normas Oficiales Mexicanas que

compete expedir a la Secretaría de Salud, las cuales se relacionan con la calidad del agua para uso y consumo humano y señala las condiciones que deben cumplir las instalaciones de potabilización. Corresponde a los responsables de la prestación de los servicios cumplir con la norma y proporcionar la información respectiva, y a la Secretaría de Salud, en coordinación, según el caso, con la CNA y las autoridades estatales, vigilar el cumplimiento.

La Norma Oficial Mexicana que regula las descargas al alcantarillado municipal. El

cumplimiento de la Norma, emitida por el Instituto Nacional de Ecología, es responsabilidad de quien genera las descargas y la vigilancia corre a cargo de las autoridades municipales.

La Norma Oficial Mexicana que regula la calidad de las descargas a cuerpos receptores,

emitida por el Instituto Nacional de Ecología. La vigilancia de su cumplimiento está definida en las Leyes estatales en materia de agua potable y alcantarillado.

Salvo contadas excepciones, algunas de ellas contenidas en disposiciones contractuales sobre prestación de servicios o concesiones, no existe regulación específica sobre otros aspectos relacionados con la calidad de los servicios, tales como continuidad y presión.

6.11 La regulación en el modelo de ley estatal de agua Desde luego, existen en nuestro país propuestas concretas, tendientes a la actualización del marco jurídico y regulatorio, para que se constituya en un apoyo más eficaz para una mejor prestación de los servicios de agua y saneamiento, independientemente de que el responsable directo de la gestión sea un organismo público o una empresa privada. Una de esas propuestas es el Modelo de Ley Estatal de Agua que ha sido mencionado en el Capítulo 5 de este documento, en la que se subrayan los aspectos que se consideran importantes para fortalecer la capacidad de gestión de los organismos y apoyar la prestación eficiente de servicios satisfactorios para los usuarios, y se introducen algunos aspectos novedosos que tienen ese mismo propósito. Un tema relevante del Modelo mencionado es la creación de un Ente Regulador de la prestación de los servicios, el cual responde a los conceptos vertidos en ese Capítulo. Las principales características del mismo son las siguientes: Tiene por objeto:

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a) Vigilar que el prestador de los servicios cumpla con lo establecido en el Plan Estratégico de

Desarrollo o el Título de Concesión, según sea el caso; b) Asegurar que los usuarios reciban los servicios en los términos planteados y protegerlos de los

posibles efectos derivados del poder monopólico que representa la provisión de los servicios, independientemente de si éstos son prestados por el sector público o el privado; y,

c) Actuar como arbitro, para juzgar y resolver con imparcialidad las diferencias que se susciten entre las partes que intervienen en la prestación de los servicios y los usuarios;

Para cumplir con su objeto, en el Modelo de Ley se propone otorgarle al Ente Regulador diversas atribuciones; asimismo, para garantizar su imparcialidad y capacidad técnica en la toma de decisiones, se propone que esté constituido de la siguiente manera:

I. Una Junta de Gobierno II. Comités Supervisores III. Un Director General IV. El personal técnico y administrativo que requiera para su funcionamiento.

I. Junta de Gobierno La Junta de Gobierno se integrará por tres miembros que deberán cumplir con los siguientes requisitos:

a) Ser ciudadanos mexicanos, con experiencia técnica y administrativa profesional comprobada en materia de aguas; y

b) Haberse desempeñado en forma destacada en cuestiones profesionales, de servicio

público o académicas sustancialmente relacionadas con el objeto de esta ley. Los miembros de la Junta de Gobierno deberán abstenerse de desempeñar cualquier otro empleo, trabajo o comisión pública o privada, con excepción de cargos docentes. Asimismo, estarán impedidos para conocer de asuntos en que tengan conflictos de interés. Los miembros de la Junta de Gobierno no podrán laborar en los organismos operadores o empresas concesionarias a quienes el Ente Regulador haya supervisado durante un período de dos años posteriores a la terminación de sus funciones. Además, se propone que los miembros de la Junta de Gobierno sean designados de la siguiente forma:

Uno por el Ejecutivo del Estado;

Uno por la Comisión Estatal de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento; y

Uno por la CNA.

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Los miembros de la Junta de Gobierno durarán en su encargo siete años y sólo podrán ser removidos por causas graves por el órgano que haya realizado la designación; sin embargo, son funcionarios sin fuero que pueden ser sujetos de una demanda legal. II Comités supervisores Por cada organismo operador y por cada concesionario se constituirá un comité encargado de desahogar los asuntos que se ventilen en el Ente Regulador relacionados con el o los municipios en que dichos operadores o concesionarios presten los servicios públicos y de saneamiento; a éstos se les ha nombrado comités supervisores. Los comités supervisores estarán integrados por:

a) Los miembros de la Junta de Gobierno del Ente Regulador; y b) Dos miembros designados por el municipio o municipios en los que el organismo operador o concesionario preste los servicios, uno designado por el cabildo o cabildos municipales y uno por el Consejo Consultivo;

Los miembros de los comités supervisores a que se refiere la fracción b), deberán cumplir con los mismos requisitos señalados para los miembros de la Junta de Gobierno. Dadas las características de nuestro marco jurídico, corresponde a cada estado adoptar, en lo que le convenga, las propuestas contenidas en el Proyecto de Ley, adaptándola a las características del marco jurídico local. Este es, obviamente un proceso lento y complicado, en el cual sin embargo se han logrado algunos avances.

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7. FUENTES DE FINANCIAMIENTO Uno de los actores más importantes en los proyectos de participación privada en los que hay inversión en infraestructura por parte de las empresas contratistas o concesionarias, es la banca que normalmente aporta un porcentaje importante del financiamiento necesario. En efecto, la información disponible indica que en los proyectos que se han llevado a cabo en nuestro país, entre el 20 y el 35% de los recursos financieros provienen de créditos otorgados a las empresas por diversas instituciones. Las instituciones nacionales y extranjeras que han venido apoyando más activamente el financiamiento de proyectos del subsector agua y saneamiento en México, o que, de acuerdo con sus objetivos están en la posibilidad de hacerlo, son fundamentalmente las siguientes:

El Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA), operado por BANOBRAS.

El Programa para la Modernización de Organismos Operadores de Agua (PROMAGUA).

El Programa de Devolución de Derechos (PRODDER).

La Corporación Financiera Internacional (CFI).

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

El Banco de América del Norte (BDAN).

La Banca comercial.

Las principales políticas y procedimientos para poder acceder a los recursos de estas instituciones se mencionan a continuación; se indican además brevemente algunos proyectos dentro del subsector agua potable que han sido desarrollados por el sector privado con el apoyo de estas instituciones. Al final de este apartado se hace referencia a las SIEFORES como uno de los mecanismos de financiamiento de proyectos de infraestructura que al futuro pudieran utilizarse. Para ello se requeriría adecuar las reglas generales que establece el régimen de inversión al que actualmente se sujeta este mecanismo. 7.1 Fondo de inversión en infraestructura (FINFRA) En el año 1995, fue creado el Fondo de Inversión en Infraestructura (FINFRA), bajo la figura jurídica de un fideicomiso público no paraestatal, cuyo objetivo ha sido la detección y la promoción de oportunidades de inversión en proyectos de infraestructura básica que se caractericen por tener una alta rentabilidad social. El FINFRA es operado por el BANOBRAS y sus recursos han provenido, en principio, del Gobierno Federal, pero eventualmente podrá adoptar una estructura de capital mixta, compuesta

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por aportaciones del Gobierno Federal, del sector privado nacional o extranjero y/o de organismos financieros internacionales. De acuerdo con las reglas de operación del FINFRA, podrán ser sujetos de evaluación proyectos nuevos dedicados directa e indirectamente a las actividades productivas que a continuación se enumeran:

Carreteras, puertos y aeropuertos. Agua, drenaje y saneamiento. Equipamiento y transporte urbano. Recolección, disposición y reciclaje de basura. Otra que autorice el Comité Técnico de FINFRA.

El FINFRA ha venido dando prioridad al financiamiento de proyectos que tengan como característica una alta rentabilidad social, desarrollar, transferir, innovar o mejorar la tecnología existente en su ramo, contribuir al desarrollo regional y, finalmente, coadyuvar a la diversificación, ampliación y modernización de la planta productiva nacional, incluyendo el estímulo a la creación de cadenas productivas.

Tabla 11 CARACTERÍSTICAS DE LOS PROYECTOS

FINANCIABLES POR EL FINFRA

Alta rentabilidad social. Contribuir al desarrollo tecnológico. Contribuir al desarrollo regional. Coadyuvar a la modernización de la planta productiva nacional. Integrar cadenas productivas.

Una de las políticas importantes del FINFRA es que los proyectos que apoye deberán de caracterizarse por ser congruentes con los programas federales y estatales de desarrollo, así como ser asignados a través de licitaciones o concursos públicos, realizados por el Gobierno Federal, por los organismos paraestatales y paramunicipales. Sólo en casos excepcionales, siempre sujeto a las leyes y disposiciones aplicables en la materia, el Comité Técnico podrá decidir apoyar a aquellos proyectos que no respondan a un proceso de licitación, en cuyo caso dicho Comité deberá justificar por escrito el otorgamiento del apoyo. Para que el FINFRA considere su participación en proyectos no licitados, su rentabilidad social deberá ser superior a la de los proyectos licitados. El fondo puede canalizar dos diferentes tipos de capital para financiar los proyectos: capital de riesgo y capital subordinado. Estos recursos sólo podrán ser canalizados hacia nuevos proyectos y no podrán ser utilizados en el refinanciamiento o en proyectos que ya hayan iniciado operaciones. Las aportaciones del FINFRA se realizarán directamente en los fideicomisos que se constituyan para llevar a cabo cada uno de los proyectos. En los contratos de dichos fideicomisos, quedarán

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establecidas las bases de participación del FINFRA, así como su estrategia (términos y plazos) de salida. La inversión total del FINFRA en cada proyecto se ajusta a los siguientes parámetros:

En capital de riesgo puede aportar hasta 35% del equivalente al capital ordinario del proyecto, entendido éste como la inversión total del proyecto, menos la deuda contratada. Se entiende por inversión total del proyecto, la suma de los recursos necesarios para llevarlo a cabo, excluyendo intereses derivados de la deuda y comisiones por servicios financieros.

En capital subordinado podrá aportar hasta 40% de la inversión total del proyecto.

La suma del capital de riesgo más el capital subordinado del FINFRA no podrá ser mayor

al 49% de la inversión total del proyecto.

La participación acumulada de recursos públicos en capital, tanto de riesgo como subordinado, por diversas instancias (Gobierno Federal, Estatales, Municipales, banca de desarrollo, paraestatales, etc.) no podrá ser mayor del 49% de la inversión total del proyecto.

Sin perjuicio de lo señalado en el inciso anterior, la participación acumulada de recursos

públicos por medio de capital y deuda no podrá superar dos tercios de la inversión total del proyecto.

Podrá aportar hasta 12.5% del patrimonio original del FINFRA, en términos reales, en un

solo proyecto. Las inversiones que realice el FINFRA en capital de riesgo serán:

Temporales.- De acuerdo con la maduración propia de cada proyecto, la cual se someterá a aprobación del Comité Técnico.

Recuperables.- En todos los casos, las inversiones que realice el FINFRA en capital de

riesgo serán recuperables al concluir el término previsto, para lo cual se establecerán reglas definidas para la salida del FINFRA, con anterioridad a su incorporación al fideicomiso que para el efecto se constituya.

Orden de prelación.- El capital de riesgo que aporte el FINFRA a los proyectos, nunca

tendrá un nivel inferior al capital ordinario aportado por los inversionistas privados en el orden de prelación de los ingresos.

Las inversiones realizadas por el FINFRA en capital subordinado serán recuperables para el Gobierno Federal Estatal y Municipal, o para el propio FINFRA, a más tardar hasta la reversión del activo financiado, cuando así se establezca en el título de concesión o en el instrumento jurídico correspondiente. El Comité Técnico del FINFRA determinará, caso por caso,

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dependiendo de la rentabilidad de cada proyecto, aquellos en los que se esperaría la recuperación de todo o una parte del capital subordinado durante su vida financiera. Por otra parte, el FINFRA podrá apoyar, cuando así se requiera, la elaboración de los estudios técnicos y/o financieros, mediante la subcontratación de especialistas, a fin de apoyar la realización de las inversiones proyectadas y la adecuada evaluación del riesgo de las mismas.

7.2 El Programa para la modernización de organismos operadores de agua (PROMAGUA). El objetivo del Programa es funcionar como fuente adicional de recursos, condicionado a un esquema de cambio estructural, para fomentar la consolidación de los organismos operadores de agua; impulsar su eficiencia física y comercial; facilitar el acceso a tecnología de punta; fomentar que se alcance la autosuficiencia; y promover el cuidado del medio ambiente con proyectos de saneamiento, preferentemente ligados al reuso de las aguas residuales. El Programa va dirigido a apoyar preferentemente a los organismos operadores de agua que atiendan localidades de más de 50,000 habitantes, lo que representa un poco más del 50% de la población del país. Para propiciar un mayor desarrollo en el sector y ayudar a resolver la problemática que presentan los organismos operadores de agua, se hace conveniente la participación del sector privado para aprovechar su experiencia técnica, acceder a tecnología de punta y utilizar su solvencia financiera. La inclusión del sector privado al Programa es necesaria ya que presenta las siguientes ventajas: - Aporta su capacidad técnica para incrementar la eficiencia de los sistemas, la calidad de los

servicios y la racionalidad económica. - Asegura una continuidad en la gestión de los servicios ya que satisface las funciones técnicas

y administrativas, así como los procesos de planeación, ejecución y control, al ser ajeno a los cambios políticos que presentan las administraciones estatales y municipales.

- Cuenta con agilidad en la toma de decisiones y en la asignación de los recursos, aspectos que

inciden directamente en la eficiencia operativa. - Permite distinguir entre las funciones de autoridad y regulación, de administración y gestión

del organismo. Las modalidades de participación del sector privado en el Programa podrán ser a través de un contrato de prestación de servicios parcial o integral, título de concesión o bien mediante la constitución de una empresa mixta. A continuación se describen las modalidades: Contrato de prestación de servicios parcial: El organismo operador establece una relación

contractual con una empresa privada para que asuma la responsabilidad de la operación y

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mantenimiento parcial del sistema, de acuerdo a lo que le indique el organismo operador en las bases de licitación.

Contrato de prestación de servicios integral: El organismo operador establece una relación

contractual con una empresa privada para que asuma la responsabilidad de la administración, operación y mantenimiento total del sistema. En esta modalidad, la empresa privada asume parcialmente el riesgo comercial y el organismo es dueño de los activos, así como de la decisión de incrementos tarifarios.

En el caso de los contratos de prestación de servicios tanto parciales como integrales, la

empresa privada no aporta su experiencia en la toma de decisiones respecto al tipo inversiones necesarias y el momento en que se deben realizar éstas, limitando la posibilidad de influir en el incremento de las eficiencias. Otra característica de la modalidad es que el sector privado no tiene ninguna relación legal directa con el usuario, actuando siempre por cuenta y orden de la autoridad pública.

Título de concesión: En esta modalidad la empresa privada tiene completa responsabilidad

por los servicios incluyendo la operación, el mantenimiento, la administración y las inversiones para la ampliación de coberturas. Todas las decisiones de carácter tanto técnico como administrativo quedan en manos de la empresa privada.

En esta modalidad existe una relación comercial y jurídica directa entre usuario y

concesionario, toda vez que éste último es el responsable directo de la prestación del servicio y lo cobra de manera directa a los usuarios, aplicando esquemas tarifarios previamente pactados en el título de concesión.

Empresa mixta: El organismo operador y la empresa privada invierten conjuntamente en una

nueva empresa que será la responsable de la prestación de los servicios normalmente bajo un esquema de concesión.

La empresa mixta permite una representación de los intereses de la autoridad pública y

mantiene una activa y transparente participación de los socios en la marcha del negocio y la toma de decisiones. La participación privada podrá ser mayoritaria o minoritaria dependiendo del marco jurídico aplicable.

Para lograr transparencia en la determinación de la empresa ganadora, independientemente de la modalidad de participación del sector privado, es requisito indispensable un proceso de licitación pública que promueva la competencia, estableciéndose reglas claras para los participantes y contratos que mantengan un equilibrio entre los derechos y obligaciones de las partes. Para tener acceso al Programa, los organismos operadores, conjuntamente con las autoridades estatales y municipales, deberán firmar un convenio con la CNA y BANOBRAS donde por un lado, aceptan la participación del sector privado y por el otro se comprometen a modificar en su caso el marco jurídico, de tal manera que dicha participación sea factible.

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Asimismo, las autoridades estatales y/o municipales y los organismos operadores se comprometen a realizar por sí mismos o a través de los compromisos que establezcan con el sector privado las siguientes acciones de cambio estructural:

• Continuidad en la administración y planeación • Se requiere la continuidad en la planeación de las acciones establecidas en el

Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral, para lo cual es necesario cumplir con los índices de gestión, las metas preestablecidas y proyección de las mismas, tales como: cobertura, micromedición, ingresos por servicio, macromedición, usuarios empadronados, etc.

• Profesionalización de los niveles gerenciales de los organismos. • Promoción de la cultura del agua • Se requiere que el organismo operador involucre a los sectores social y privado a

través de comités, consejos y/o elaboración de programas de orientación a los usuarios, con el objeto de preservar la calidad y el aprovechamiento racional del agua.

• Obligatoriedad en el reuso de agua residual tratada. • Marco legal y adecuación de las tarifas • Se requiere someter la iniciativa de reformas al marco jurídico estatal y municipal

que sean necesarias, a fin de que se otorgue seguridad jurídica a los inversionistas privados, autoridades y usuarios de que las acciones emprendidas puedan continuarse en el tiempo de manera sustentable independientemente de cambios políticos.

• Se requiere crear un ente regulador, con autonomía técnica y operativa, cuyo órgano decisorio cuente con miembros que tengan la inamovilidad suficiente para dar independencia a sus decisiones, que permitan definir tarifas que aseguren la autosuficiencia financiera, recuperación de todos los gastos de los organismos operadores y proteja los intereses del usuario.

• Las tarifas por los servicios agua y saneamiento incluirán los costos de operación,

administración, conservación, mantenimiento y mejoramiento, así como los recursos necesarios para cubrir la rehabilitación, ampliación y mejoramiento de los sistemas requeridos para la prestación de los servicios, la recuperación del valor actualizado de las inversiones del prestador de los servicios y el servicio de su deuda, tomando en cuenta explícitamente el efecto de las aportaciones estatales y federales en su caso.

• Se requiere que la legislación local permita a los organismos operadores autonomía

tarifaría.

En apoyo a lo anterior, la CNA cuenta con una propuesta de Ley Estatal que permite resolver algunas de las condiciones de cambio estructural y donde se consideran, entre otros, los siguientes aspectos:

• Permite la participación del sector privado con reglas claras. • Fomenta la mejora en la administración de los recursos.

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• Establece la coparticipación de los sectores público y social en los consejos de administración de los organismos operadores.

• Establece la profesionalización de los directivos. • Ejecución y seguimiento de un estudio de diagnóstico y planeación integral. • Prevé la continuidad, regularidad, calidad y cobertura de la prestación de los

servicios. • Define la integración, aprobación y actualización de tarifas. • Promueve la participación de los usuarios.

Una vez celebrado el convenio con el organismo operador será necesario realizar, a través de empresas consultoras especializadas en la gestión de organismos operadores de agua, un Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral de largo plazo de los requerimientos y retos del organismo que contenga la evaluación social correspondiente. La elaboración de dicho estudio que será comprometida con el organismo operador, sería financiada con el 25% de recursos del propio organismo y el 75% restante con recursos a fondo perdido del FINFRA a través del Fondo para el Financiamiento de Estudios. El Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral consiste en un diagnóstico de las condiciones actuales de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, que contendrá la definición y priorización de las acciones que se requieran para incrementar las eficiencias física y comercial, así como las coberturas de los servicios públicos en el corto, mediano y largo plazo. Derivado de los resultados obtenidos del Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral se determinará lo siguiente: 1.- Programa de inversiones para incremento de eficiencias. Respecto a este programa se considerarán principalmente las siguientes acciones:

• Suministro e instalación de macromedición. • Suministro e instalación de micromedición. • Recuperación de caudales. • Sectorización de la red, detección y corrección de fugas. • Padrón o registro de usuarios. • Facturación y cobranza. • Contabilidad. • Sistemas de información.

2.- Programa de inversiones para incremento de coberturas. Se considerará la nueva infraestructura o las obras requeridas para aumentar la cobertura de agua potable, alcantarillado y saneamiento tales como:

• Perforación y equipamiento de pozos. • Plantas potabilizadoras. • Tanques de regulación. • Acueductos.

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• Plantas de tratamiento de aguas residuales y las obras necesarias para su recolección y disposición.

3.- Determinación de la modalidad de participación del sector privado. La modalidad la determinará el organismo operador, tomando en cuenta aspectos como el estado actual del sistema de agua potable, el marco legal y regulatorio vigente y el grado de aceptación y apoyo por parte de los diversos sectores de la población con respecto a la participación del sector privado. Una vez elaborado el Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral, se conocerá el nivel de eficiencia de los organismos operadores, nivel de cobertura y sus requerimientos de inversión. De acuerdo a lo anterior, los organismos podrán participar en las siguientes fases del programa: FASE I Cualquier organismo operador estará en posibilidad de recibir los apoyos financieros del Programa tendientes a incrementar su eficiencia con la participación de empresas del sector privado. Dependiendo del nivel de eficiencia en que se encuentre originalmente el organismo y de la modalidad de participación privada, podrán allegarse de los recursos del programa de la siguiente manera:

Tabla 12 PORCENTAJE DE RECURSOS A FONDO PERDIDO

Nivel de eficiencia

Global Empresa Mixta con

Participación Pública Mayoritaria

Contrato de Prestación de Servicios Integral o

Empresa Mixta con Participación de FINFRA

Titulo de Concesión o Empresa Mixta con Participación Privada

Mayoritaria Hasta Hasta Hasta

Menor que 30% 30% 40% 49% 30% a 40% 25% 30% 40% Mayor que 40% 20% 25% 35%

El porcentaje de aportación que se obtenga, deberá de aplicarse al programa de inversión de corto plazo (tres años) para incremento de eficiencias, especificado en las bases de licitación y que resulte del Estudio de Diagnóstico y Planeación Integral. Los organismos operadores que cuenten con una eficiencia global mayor o igual a 45%, podrán contar con un apoyo de hasta 20% de recursos a fondo perdido para su programa de incremento en eficiencias con un esquema de contrato de prestación de servicios parcial, siempre y cuando cumplan con las condiciones del Programa. Para asegurar que los recursos a fondo perdido no van dirigidos a subsidiar las ineficiencias del organismo, ni subsidiar y fomentar el uso irracional del agua con tarifas artificialmente bajas, los organismos operadores deberán obtener la autorización de una estructura tarifaria que cubra al menos los costos de operación y mantenimiento, así como establecer claramente en los contratos con el sector privado los compromisos de incremento de eficiencias.

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FASE II Como otro de los requisitos para la entrada a esta fase, todos los proyectos de abastecimiento de agua potable y saneamiento deberán contar con un estudio de evaluación social con resultado positivo. Por lo que se refiere al apoyo para nuevas fuentes de abastecimiento e incremento de coberturas, sólo los organismos operadores que tengan una eficiencia global mayor o igual a 45% podrán obtener recursos a fondo perdido. Por lo que respecta a la cobertura de saneamiento, los organismos operadores podrán acceder a los recursos de la fase II siempre y cuando hayan iniciado la fase I. Los apoyos del programa para esta fase serán los siguientes:

Tabla 13 PORCENTAJE DE RECURSOS A FONDO PERDIDO

Contrato de Prestación de

Servicios Parcial o Empresa Mixta con Participación Pública

Mayoritaria

Contrato de Prestación de Servicios Integral o

Empresa Mixta con Participación de FINFRA

Titulo de Concesióno Empresa Mixta con Participación

Privada Mayoritaria

Hasta Hasta Hasta Abastecimiento de Agua Potable

20% 25% 30%

Saneamiento 40% 45% 49% Para los organismos operadores que tengan un nivel de eficiencia global de 60% podrán obtener recursos a fondo perdido de hasta 20% para agua potable y 40% para saneamiento sin que sea necesaria la participación del sector privado, siempre y cuando hayan cumplido con el resto de las condiciones del Programa. El porcentaje de recursos a fondo perdido se aplicará directamente al monto de inversión del proyecto específico. Independientemente del incremento a las tarifas para cubrir los costos de operación y mantenimiento de la nueva infraestructura, el apoyo del FINFRA dará viabilidad financiera al proyecto al permitir que el incremento a las tarifas que cubre la inversión sea menor. Es importante señalar que en ambas fases, la diferenciación en las modalidades de participación privada, favorece el título de concesión y la empresa mixta mayoritaria privada, dado que en estas modalidades el sector privado puede controlar directamente los riesgos que asume, así como la libertad en la toma de decisiones permite potenciar su capacidad de gestión.

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7.3 Programa de devolución de derechos (PRODDER) El Programa de Devolución de Derechos (PRODDER) tiene como objetivo coadyuvar a la realización de acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales en municipios, mediante la devolución a los prestadores de los servicios de agua potable y saneamiento, de los ingresos federales que se obtengan por la recaudación de los derechos por la explotación, uso o aprovechamiento de aguas nacionales. Son sujetos o candidatos al PRODDER, todos aquellos prestadores del servicio, que habiendo cubierto los derechos federales por el uso o aprovechamiento de aguas nacionales, por servicio público urbano, con poblaciones mayores a 2,500 habitantes, soliciten su adhesión, presentando para ello un Programa de Acciones, donde se comprometan a invertir junto con los recursos federales devueltos, al menos otra cantidad igual. Los interesados en adherirse al PRODDER deberán presentar solicitud por escrito a la CNA, a través de sus Gerencias Regionales o Estatales, para que se le asignen recursos hasta por un monto equivalente a los derechos que hayan pagado en términos de lo dispuesto por el artículo 223 apartados A y B, fracción I de la Ley Federal de Derechos. Las principales características del PRODDER son:

• Los beneficiarios asumirán la obligación y darán cumplimiento a la misma, en el sentido de aportar recursos equivalentes al menos, por un monto igual a la aportación federal, conforme al Programa de Acciones que presente ante la CNA.

• En el Programa de Acciones citado, se establecerán las acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales a realizarse. Este Programa será dictaminado por las Gerencias Regionales y/o Estatales.

• El Gobierno Federal a través de la CNA, asignará recursos para las acciones de mejoramiento de eficiencia y de infraestructura, hasta por el monto de los derechos cubiertos, en el ejercicio de que se trate.

• La asignación de los recursos federales se sujetará al cumplimiento de los requerimientos

establecidos para tal efecto.

• Los recursos asignados se ejercerán una vez dictaminado el Programa de Acciones, por parte de la Gerencia competente, y su ejercicio se hará en forma conjunta o por separado

• La Subdirección General de Infraestructura Hidráulica Urbana de la CNA, realizará los

trámites referentes a la programación y presupuestación sectorial correspondiente para el

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ejercicio de los recursos federales que habrán de asignarse a los Programas de Acciones dictaminados.

• La Subdirección General de Administración de la CNA, ministrará los recursos a las

Gerencias Regionales y/o Estatales.

• Los beneficiarios del PRODDER tendrán a su cargo:

- La ejecución del Programa de Acciones. - La celebración de los contratos correspondientes para la realización de las acciones que se

establezcan en el Programa de Acciones. - El acreditamiento trimestral ante la Gerencia Regional y/o Estatal de los avances en el

cumplimiento de las acciones del PRODDER. - El reintegro a la Tesorería de la Federación de los recursos que no hubiesen destinado a la

realización de las acciones. - El cumplimiento de los lineamientos del PRODDER, del artículo 231 A de la Ley Federal

de Derechos y de las leyes y reglamentos federales aplicables. El Programa de Acciones estará enfocado a:

• Mejoramiento de Eficiencias.- Incluirá las adquisiciones y obras relativas a macro y micromedición, detección y control de fugas, sustitución de fuentes de abastecimiento, padrón de usuarios, automatización de sistemas de facturación y cobro, dispositivos ahorradores de agua, rehabilitación de infraestructura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, acciones para desinfección del agua, así como las que aseguren ahorros de energía eléctrica.

• Infraestructura de Agua Potable.- Comprende la ejecución de infraestructura nueva de

agua potable como son las obras de captación, líneas de conducción, plantas potabilizadoras, cloradores, tanques de regulación y/o almacenamiento y redes de distribución que permiten que la población satisfaga su demanda de agua con calidad para su consumo.

• Infraestructura de Alcantarillado y Tratamiento de Aguas Residuales.- Incluye obras

nuevas de recolección, conducción, tratamiento y emisión de aguas residuales generadas, que contribuyan al mejoramiento de las condiciones del medio ambiente.

La estructura financiera es igual para los componentes del Programa de Acciones antes mencionados y estará conformada en la proporción que a continuación se indica:

Recursos Federales: Hasta la totalidad del monto de los derechos cubiertos, para un máximo del 50 % del monto total del Programa de Acciones. Recursos de Contraparte: Al menos por un monto igual a la aportación federal. Los recursos de la contraparte podrán estar integrados por recursos estatales y/o municipales y/o de generación interna de caja de la empresa y/o crédito y/o de participación de la iniciativa privada.

94

A continuación se reflejan los importes devueltos por Estado, cifra que alcanzó en el 2002 la cantidad de 1,034 millones de pesos, equivalentes al 80% de los importes pagados por concepto de derechos.

Tabla 14

ESTADO IMPORTE PAGADO IMPORTE DEVUELTO

AGUASCALIENTES 26,509,818 26,328,892BAJA CALIFORNIA 55,974,038 50,385,951BAJA CALIFORNIA SUR 8,586,817 4,977,553CAMPECHE 2,773,890 1,249,938COAHUILA 42,471,952 32,233,204COLIMA 9,672,832 6,795,566CHIAPAS 18,791,635 11,168,325CHIHUAHUA 93,184,288 93,184,289DISTRITO FEDERAL 284,484,573 215,967,829DURANGO 27,670,750 24,097,390GUANAJUATO 60,054,358 48,891,786GUERRERO 27,335,829 23,711,613HIDALGO 18,376,010 13,800,015JALISCO 80,179,576 72,715,004MÉXICO 73,535,695 41,686,355MICHOACÁN 32,706,631 19,710,592MORELOS 12,367,420 5,329,429NAYARIT 7,145,354 5,413,334NUEVO LEÓN 88,027,270 88,027,251OAXACA 10,147,276 5,039,063PUEBLA 36,720,048 23,199,360QUERÉTARO 26,102,781 23,553,319QUINTANA ROO 20,830,010 20,530,784SAN LUIS POTOSÍ 25,464,280 17,659,253SINALOA 28,502,766 26,958,870SONORA 37,736,116 31,898,225TABASCO 19,667,605 19,642,751TAMAULIPAS 66,390,702 42,302,128TLAXCALA 6,272,927 3,585,882VERACXRUZ 21,489,529 18,370,358YUCATÁN 7,179,261 4,878,996ZACATECAS 15,214,245 11,221,296

TOTALES 1,291,566,282 1,034,514,601

(cifras en pesos) DEVOLUCIÓN DE DERECHOS 2002

Fuente: CNA, Subdirección General de Infraestructura Hidráulica Urbana, Unidad de Agua Potable y Saneamiento.

95

7.4 La Corporación Financiera Internacional (CFI) La Corporación Financiera Internacional (CFI) es la institución de Grupo Banco Mundial que se dedica a actividades en el sector privado. Desde su creación en 1956, ha desempeñado la función de fomentar el desarrollo económico alentando la inversión privada, tanto nacional como extranjera, en los países miembros en desarrollo. Su objetivo es reducir la pobreza y mejorar la calidad de vida de las personas. La CFI canaliza sus recursos propios adquiriendo participaciones de capital en las empresas, instituciones financieras u otras entidades involucradas en los proyectos. Estas inyecciones de capital proporcionan a las empresas de los países en desarrollo recursos a largo plazo que no imponen un calendario fijo para el servicio de la deuda. El rubro de cuasi capital incluye los préstamos subordinados y los instrumentos de deuda convertibles, que imponen un calendario fijo para el servicio de la deuda, y las acciones preferenciales y los pagarés participatorios, que no imponen un calendario. La CFI puede tener una participación accionaria de hasta el 35% en un proyecto, pero en general suscribe un porcentaje de entre el 5% y el 15%. Por norma, la CFI no debe ser el accionista principal de un proyecto. Las categorías de capital son las siguientes:

Inversión directa por cuenta propia de la CFI en empresas de los sectores industrial, agrícola, de infraestructura o servicios, incluyendo los de abastecimiento de agua, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

Inversión en intermediarios financieros e instituciones del mercado financiero. Inversión en fondos de cartera o fondo de inversiones de capital privado.

Tabla 15

CFI. PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS

Participa en proyectos privados que benefician a las economías de los países receptores de la inversión, son inocuos desde el punto de vista ambiental y demuestran las prácticas óptimas a otros empresarios.

Proporciona capital a largo plazo y en condiciones de mercado en forma de préstamos y participaciones en capital accionario.

Asesora a empresas privadas y a los gobiernos, ya sea en forma independiente o en el marco de una transacción determinada.

Comparte el riesgo que entrañan los proyectos con los patrocinadores y los socios financieros, pero no participa en su gestión.

Financia sólo una parte del costo de cada proyecto y puede movilizar fondos procedentes de otras fuentes.

No acepta garantías públicas de reembolso, pero puede respaldar proyectos en que el gobierno tenga una participación, siempre y cuando éstos funcionen con criterios comerciales.

Ayuda en las privatizaciones prestando servicios de asesoría y también con inversiones.

96

Normalmente, la CFI mantiene sus participaciones de capital por un periodo de 8 a 15 años. El mecanismo de salida más utilizado es la cotización pública en bolsa cuando las circunstancias son ventajosas para la empresa. La CFI también otorga préstamos a largo plazo para financiar un proyecto o una empresa. Es lo que se conoce como “prestamos A”, en el sentido de que la CFI los suscribe por cuenta propia. La mayor parte de los préstamos de la CFI se emiten en las principales monedas, pero la CFI ofrece diversos préstamos denominados en moneda nacional. Los plazos de vencimiento oscilan entre 7 y 12 años originalmente, pero en algunos casos se han prorrogado hasta 20 años. Los periodos de gracia pueden llegar a ser de 4 años, dependiendo de las necesidades del proyecto. A través del financiamiento de proyectos, los patrocinadores pueden emprender nuevas iniciativas limitando el alcance del riesgo a las operaciones que estén en marcha. En general la CFI otorga financiamiento para proyectos sin posibilidad de recursos o con recursos limitados. Otras de las principales modalidades que adopta el financiamiento de la CFI son las líneas de crédito con fines de représtamo que se otorgan a bancos intermediarios, compañías de leasing y otras instituciones financieras. Estas líneas de crédito suelen destinarse a pequeñas empresas o sectores específicos. Por otra parte, la CFI ofrece servicios de asesoría e información sobre asuntos relacionados con el sector privado a los gobiernos y a la empresa privada. Para el caso de México y dentro del subsector agua, la CFI en el año 1995 canalizó recursos para el diseño, puesta en marcha, operación y mantenimiento de una planta de tratamiento de aguas residuales en la ciudad de Puerto Vallarta, Jalisco. En este proyecto los recursos aportados fueron a través de un préstamo directo a la empresa privada por un monto de aproximadamente 7 millones de dólares, que representó un poco más del 20% de la inversión total a realizar (precios de 1993). Mayores detalles sobre este proyecto se proporcionan en el Capítulo 11 de este documento. Recientemente la CFI participó en la estructuración de un financiamiento bursátil al Municipio de Tlalnepantla de Baz para la construcción y operación de una planta de tratamiento de aguas residuales y la rehabilitación de la red hidráulica. Su participación consistió, en servir como garante de la emisión de certificados bursátiles. Este tema se analiza con mayor detalle a continuación.

97

7.5. Financiamiento bursátil. El caso del Municipio de Tlalnepantla de Baz. El propósito del financiamiento fue establecer una fuente de recursos que permitiera al Organismo Operador del Municipio de Tlalnepantla de Baz (OPDM), con el respaldo financiero del Municipio, la construcción y operación de una planta de tratamiento de aguas residuales para reciclar el agua industrial y residencial, actualmente no tratada, para reuso por parte de la industria, y por otro lado si hubieran recursos remanentes, la rehabilitación de la red de distribución de agua para reducir las fugas de agua potable dentro del sistema. El mecanismo de pago que se utilizó fue mediante un contrato de crédito que celebró el Municipio con el Banco Santander Mexicano en su calidad de fiduciario y el cual establece que los ingresos derivados de los derechos de cobro de agua que obtiene OPDM serán la fuente de pago de dicho crédito. A su vez, el crédito fue fondeado mediante la emisión de certificados bursátiles en la Bolsa Mexicana de Valores (BMV) y cuenta con una garantía adicional en caso que OPDM y el Municipio no puedan hacer frente al pago. Las características de la emisión fueron establecidas en beneficio del OPDM y el Municipio para lograr un financiamiento de bajo costo y que diera la flexibilidad financiera necesaria para disminuir la probabilidad de caer en moratoria de pago. La estructura del financiamiento es una innovación importante para el financiamiento de la infraestructura municipal en México. El OPDM, como la mayoría de los organismos de aguas, tiene que enfrentar problemas de corto, mediano y largo plazo. Por el corto periodo político de la administración municipal, pocos organismos tienen la capacidad de analizar necesidades de mediano y largo plazo y más aún de realizar acciones para subsanarlas. La construcción y operación de una Planta de Tratamiento de Aguas Residuales es un proyecto de largo plazo necesario para poder utilizar los recursos eficientemente y su vez obtener mayores ingresos. El reciclar el agua industrial y residencial, actualmente no tratada, para reuso por parte de la industria libera recursos económicos para otros programas igualmente importantes y evitar el desperdicio del vital líquido. Es decir, se proyecta abastecer en primer lugar a las industrias que hoy explotan sus propios pozos de agua potable, los cuales, una vez liberados, se podrán destinar para el consumo humano. Se proyecta, en una primera etapa, tratar hasta 200 litros por segundo. Asimismo, el proyecto se está haciendo con énfasis en la rentabilidad económica, es decir, a través de la venta del agua tratada poder aumentar los ingresos del organismo.

Por otro lado, el obtener los recursos para financiar proyectos de este tipo es otro problema. Utilizar las participaciones federales no siempre es una opción viable ya que estas tienen como objetivo financiar obra pública municipal. Es por esto que obtener un financiamiento de largo plazo con recursos propios del OPDM representaba un reto importante. El financiamiento estructurado es una forma eficiente de hacerse de recursos afectando los flujos de efectivo de algún activo, que en este caso son los Derechos de Cobro de Agua mediante la emisión de deuda fondeada en el mercado de valores. La bursatilización fue posible gracias a las políticas adecuadas de incrementos en las tarifas de agua y fiscalización por lo que la recaudación histórica ha mejorado notablemente; mejoría en las finanzas con respecto a los años anteriores del

98

OPDM; el respaldo de un Municipio con una calificación relativamente alta; y la capacidad del personal administrativo por mencionar algunas.

La emisión de los certificados se realizó de conformidad con la normatividad vigente y al amparo del Decreto de la H. LIV Legislatura del Estado de México del día 30 de julio de 2001, de las Autorizaciones del Cabildo, la autorización del Consejo Directivo de OPDM, y demás disposiciones legales aplicables. Mediante el Decreto, la H. LIV Legislatura del Estado de México autorizó al Ayuntamiento de Tlalnepantla de Baz a contratar dos créditos por un monto de hasta 274,700,000.00 pesos: el primero ya contratado con el BANOBRAS, S.N.C. por un monto de 178,800,000.00 pesos, y el segundo, con una institución financiera por un monto de hasta 95,900,000 pesos. Al tener dicha aprobación, el Municipio pudo contratar un crédito con la Fiduciaria Santander, quien fue la que emitió los certificados por el monto aprobado, siendo la fuente de pago los derechos de cobro de agua. Los certificados bursátiles cuentan con una garantía parcial o mejoramiento crediticio (credit enhancement) del banco europeo Dexia, mediante una carta de crédito, y una garantía parcial adicional de la Corporación Financiera Internacional (“CFI”) del Banco Mundial. Es decir, en caso de que sean insuficientes los ingresos por cobro de agua y los recursos del Municipio quien es también deudor del crédito, Dexia en conjunto con el CFI, pagará los certificados a través de una carta de crédito celebrada con el fiduciario y un contrato de reembolso entre Dexia e CFI. El siguiente diagrama presenta de manera genérica los flujos en la emisión y pago de los Certificados:

Figura 7

1. Dexia constituye el Fideicomiso en su calidad de Fideicomitente, mediante una aportación inicial de 10,000.00 pesos.

Ventanillas de OPDM

Usuarios del Servicio de Agua

Dexia

Tenedores de los Certificados

FIDEICOMISO IFCBancos

7

7

98 1

3

11

4

122

Municipio de Tlalnepantla

de BazOPDM

Planta de Tratamiento de

Agua y Rehabilitación de la Red Hidráulica

10

6

105

Ventanillas de OPDM

Usuarios del Servicio de Agua

Dexia



7

7

98 1

3

11

4

122


de BazOPDM



10

6

105

Dexia



7

7

98 1

3

11

4

122


de BazOPDM



10

6

105 105

99

2. La Fiduciaria emite Certificados Bursátiles por un monto de 29,311,000 UDI’s (equivalentes a 95,899,729.80 pesos al momento de la emisión). Los Tenedores adquieren los Certificados y el Fideicomiso recibe los recursos de la emisión.

3. La Fiduciaria contrata una Carta de Crédito incondicional e irrevocable con Dexia, por un monto de 8,205,285 dólares.

4. Dexia celebrará con el CFI un Contrato de Reembolso por un monto equivalente al 36.56% del monto de la Carta de Crédito.

5. La Fiduciaria otorga al Municipio como deudor y al OPDM como deudor solidario, un crédito por 29,311,000 UDI’s (equivalente a 95,899,729.80 pesos al momento de la emisión). Después de haber pagado los gastos de emisión y una vez constituido un Fondo de Reserva equivalente al pago de una amortización e intereses por si se presentara alguna contingencia, la Fiduciaria entrega el monto neto al Municipio y a OPDM.

6. OPDM y el Municipio destinan los recursos obtenidos a la construcción y operación de una planta de tratamiento de aguas residuales para reciclar el agua industrial y residencial, actualmente no tratada, para reuso por parte de la industria, y el remanente para la rehabilitación de la red de distribución de agua para reducir las fugas de agua.

7. Los usuarios del agua pagan el suministro de agua en bancos y en las ventanillas y los otros conceptos que conforman los Derechos de Agua en las ventanillas de OPDM.

8. De conformidad con el Contrato de Crédito, los ingresos recibidos en las ventanillas de OPDM por concepto de Derechos de Agua, son depositados en bancos en un plazo de un día hábil después de haber sido recibidos.

9. Los bancos que reciben los flujos de los Derechos de Agua, directamente del público y a través de las ventanillas de OPDM, entregan diariamente la totalidad de dichos flujos al Fideicomiso. Esta entrega se hace en cumplimiento a las instrucciones irrevocables recibidas por el OPDM mediante los Mandatos que se celebraron con dichas instituciones.

10. Una vez que se han reunido los montos suficientes para el pago de intereses y principal de los Tenedores de los certificados, los remanentes son enviados a OPDM.

11. En caso de que los ingresos recibidos del Municipio y OPDM, junto con el Fondo de Reserva, fuesen insuficientes para pagar a los Tenedores, la Fiduciaria ejercería la Carta de Crédito incondicional e irrevocable. A su vez, Dexia ejercería el Contrato de Reembolso con el CFI. En caso de incumplimiento de Dexia la Fiduciaria podrá exigir al CFI su parte proporcional.

12. Los Tenedores reciben el pago de intereses y amortizaciones de los Certificados en las Fechas de Pago, las cuales tienen un periodo semestral.

Características de la Emisión

100

Los Certificados tienen las siguientes características principales: (i) Su plazo es de 10 años, por lo que este crédito de largo plazo está diseñado para que

el organismo no tenga una fuerte carga de gastos en intereses y capital. Además, cuenta con un año de gracia y extenderse a 11 años y que podrá ejercerse solo una vez durante la emisión en caso de presentarse alguno de determinados eventos adversos, en su mayoría financieros, tanto para OPDM como para el Municipio. El objetivo de esta “gracia móvil” es que el organismo y el Municipio tengan la flexibilidad en algún año que se presente un problema de liquidez y no de solvencia y cumplir con sus obligaciones en tiempo.

(ii) Están denominados en UDI’s. (iii) Pagarán una Tasa de Interés Bruta Anual fija de 5.50% (cinco punto cincuenta por

ciento). Dicha tasa es una de las más bajas del mercado además de ser fija durante los 10 años de la emisión por lo que la volatilidad de tasas de interés no afecta directamente al costo del crédito.

(iv) El monto total a ser emitido es de 29,311,000 UDI’s (equivalente a 95,899,729.80

pesos al momento de la emisión). (v) Los pagos de amortización e intereses se realizarán semestralmente, en las Fechas

de Pago. Cabe señalar que las retenciones para el pago semestral son bimestrales por la estacionalidad del cobro de agua por lo que se afecta lo menos posible la liquidez del organismo. Por otro lado, las amortizaciones son iguales y fijas durante los 10 años de la emisión por lo que el organismo tiene plena certidumbre de los pagos a realizar y así planificar sus pagos.

El mecanismo de pago desarrollado en este financiamiento es innovador pues es la primera emisión municipal que se paga con recursos propios y sin garantía de las participaciones federales. Dicho mecanismo obliga al organismo y al municipio mantener finanzas sanas, transparencia en los recursos, y una mejor administración en años futuros. Como ventaja que presenta el financiamiento es que cuenta con un mejoramiento crediticio (credit enhancement) el cual hará una labor de monitoreo en beneficio del pago de la deuda y del éxito proyecto de la planta de tratamiento. Esta característica es otra innovación que presenta la emisión pues es la primera emisión municipal con mejoramiento crediticio en México. Además, es la primera vez en el mundo que el Banco Mundial, a través del CFI, se involucra directamente en el financiamiento subnacional. Esta característica presente múltiples ventajas. Una de ellas es que el proyecto contará con un asesor técnico especializado que se asegurará que la planta y el agua tratada cumplirán con las normas y estándares ambientales a las que se sujeta el organismo. En conclusión, la emisión plantea múltiples beneficios e innovaciones pero también responsabilidades. Con este financiamiento el OPDM y el Municipio se obligan a ser más responsables tanto en sus finanzas como en el éxito de la construcción y operación de la planta de tratamiento de aguas residuales que es necesaria para el organismo y para el Municipio.

101

7.6 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) El Banco Interamericano de Desarrollo es una institución financiera internacional creada en 1959 para contribuir a acelerar el progreso económico y social de sus países miembros de América Latina y el Caribe. Hasta el 2002, el total acumulado de préstamos y operaciones de cooperación técnica que el Banco había otorgado superaba los 100,000 millones de dólares. Dentro del Grupo del BID están también la Corporación Interamericana de Inversiones y el Fondo Multilateral de Inversiones, cuyas principales características se mencionan más adelante. Las principales funciones del Banco, apoyado en su caso por sus agencias son:

Promover la inversión de capitales públicos y privados en la región.

Utilizar sus propios recursos y movilizar fondos para proyectos de alta prioridad social y económica.

Estimular inversiones privadas que contribuyan al desarrollo de la región y

complementarlas cuando sea necesario.

Proveer asistencia técnica para la preparación, financiamiento y ejecución de los programas de desarrollo.

El Banco financia una amplia variedad de proyectos que incluyen carreteras y caminos, complejos hidroeléctricos y tendidos de líneas, hospitales y puestos de salud, redes de agua y grifos públicos, así como programas de crédito para microempresarios y productores rurales en pequeña escala. También otorga cooperación técnica para fortalecer instituciones regionales de desarrollo, y contribuir a identificar futuros proyectos de inversión. Su programa de préstamos va adaptándose constantemente a las cambiantes necesidades de desarrollo de la región. Una de las funciones claves del BID es promover la inversión privada en los proyectos que contribuyen al desarrollo de la región, y complementarla cuando no se dispone de capitales privados en condiciones razonables. El Banco puede otorgar préstamos directos al sector privado, sin garantía del gobierno, cuando se trata de proyectos de infraestructura, ya sean totalmente nuevos o de rehabilitación. De esa manera se estimula a otros inversionistas y prestamistas a participar en actividades relacionadas con la energía, el transporte, el abastecimiento de agua, el manejo de desechos y las telecomunicaciones. La participación del banco en un proyecto puede ser hasta 75 millones de dólares o el 25% del costo total del proyecto, lo que resulte menor. Para estos préstamos se fijan tasas de interés de acuerdo con el mercado, y el plazo de amortización puede ser de hasta 20 años. A diferencia de los proyectos del BID en el sector público, en este caso los inversionistas no tienen que proceder necesariamente de los países miembros del Banco, aunque más del 50% de

102

las acciones deben estar en manos de inversionistas de los países miembros. No se requiere control mayoritario de inversionistas locales. Por lo que respecta a las garantías, los proyectos de infraestructura a menudo conllevan la participación de entidades públicas, ya sea como reguladoras, proveedoras de insumos, o compradoras del producto. Esos compromisos contractuales son los elementos que muchas veces gravitan sobre la eventual participación de inversionistas y prestamistas. El nuevo programa de garantías del banco se ha diseñado para hacer frente a esos factores de riesgo. Tanto los proyectos públicos como los privados son elegibles para recibir la garantía del BID que se ofrece a los prestamistas (no a los accionistas). El Banco ha establecido dos estructuras, la garantía parcial de riesgo y la garantía parcial de crédito. La garantía parcial de riesgo puede cubrir hasta el 100% de un préstamo contra riesgos políticos específicos, tales como el cumplimiento de las obligaciones contractuales del estado a los riesgos de transferencia de divisas. Esta garantía requiere una contragarantía del gobierno. La garantía parcial de crédito puede cubrir una parte del financiamiento que aporten prestamistas privados. Esta garantía puede transformar el crédito a mediano plazo en financiamiento a largo plazo mediante la cobertura de los vencimientos más lejanos, garantías de liquidez en la forma de opciones de venta del préstamo o renuncia de la garantía y garantías renovables que cubren un número determinado de vencimientos. Se puede garantizar hasta el 50% de un préstamo, con o sin contragarantía del gobierno. Los proyectos con garantías BID pueden ejecutarse junto con un préstamo del BID o en forma individual. No exige que los patrocinadores del proyecto sean de los países miembros del banco pero la empresa beneficiaria debe estar constituida conforme a la legislación del país en que se realizará la operación (uno de los 26 prestatarios del banco). Es importante mencionar que en los últimos años los apoyos del BID al sector han estado canalizados al desarrollo rural, a través del “Programa para la Sostenibilidad de los Servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Comunidades Rurales” (PROSAPYS) con un costo total de 560 millones de dólares y un monto de préstamo por 310 millones de dólares. Recientemente el BID participa en el sector agua urbana, con dos programas, el primero es el “Programa de Saneamiento del Valle de México”, para el cual autorizó un crédito por 365 millones de dólares, siendo el costo total del programa de 1,035 millones de dólares. El segundo, actualmente en etapa de orientación, denominado “Demostrativo de Desarrollo Institucional de Agua Potable y Saneamiento” que tiene como objetivo apoyar el proceso de modernización y reforma del subsector mediante la realización de proyectos piloto de desarrollo institucional, con fines demostrativos, en un número reducido de localidades de nuestro país. La aportación del BID en este proyecto será de 10 millones de dólares de un costo total por 20 millones de dólares.

7.7 El Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN) El Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN) y su institución hermana la Comisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF), se crearon dentro del marco de negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte con la finalidad de responder a los graves

103

problemas ambientales y de salud que los habitantes de la zona fronteriza han tenido que afrontar por muchos años. El objetivo principal del BDAN es el de apoyar el desarrollo de proyectos de infraestructura ecológica en la región fronteriza México – Estados Unidos. El banco también proporciona apoyo para el desarrollo de comunidades y de inversiones en cualquier región de México y los Estados Unidos para la promoción de los propósitos del Tratado de Libre Comercio. Se entiende por región fronteriza el área comprendida dentro de 100 Km. hacia ambos lados de la frontera entre ambos países. Además de financiamiento, el BDAN puede proporcionar servicios de asesoría a las comunidades fronterizas en la formulación y desarrollo de proyectos. El BDAN opera como banco líder, similar al papel desempeñado por bancos de inversión, procurando obtener el capital de riesgo, las aportaciones y otras fuentes de financiamiento necesarios de diversas fuentes públicas y privadas, sobre la base del análisis individual de cada proyecto. El BDAN puede extender financiamiento a través de préstamos directos o garantías. Las políticas de crédito del banco están diseñadas para proveer financiamiento que sea complemento de algún financiamiento, o no puede ser obtenido de otras fuentes con términos y condiciones razonables y oportunos. El banco no está autorizado para hacer donaciones, ni puede tener participación en el capital de riesgo en ningún proyecto. Por lo que respecta a las políticas de crédito y garantía del banco destaca lo siguiente: Sujetos de crédito.- Deberá ser una entidad digna de crédito, constituida conforme a las normas y a los criterios establecido por el BDAN. El Banco puede hacer o garantizar créditos a acreditados gubernamentales y acreditados privados. Se entiende como acreditado gubernamental cualquier participante del Acuerdo entre los Estados Unidos y México; agencias o secretarías de ambos países; localidades o cualquier entidad gubernamental. Por lo que respecta al acreditado privado este se define como cualquier entidad en el territorio de México y los Estados Unidos, incluyendo corporaciones, instituciones financieras, inversionistas u organizaciones no gubernamentales. Transacciones Elegibles.- El Acuerdo requiere que los créditos otorgados o garantizados por el banco, sean para financiar proyectos específicos. El BDAN estará dispuesto a financiar una porción del capital requerido para cada proyecto. Los costos de capital elegibles incluirán la adquisición de terreno y edificios en el mismo, preparación y desarrollo del sitio, diseño, construcción, reconstrucción, rehabilitación, mejoras y adquisición del equipo y maquinaria que se consideren necesarios. Sectores Elegibles.- El BDAN solamente financiará proyectos de infraestructura ambiental. Se da especial preferencia a proyectos relacionados a la contaminación del agua, tratamiento de aguas residuales, desechos sólidos de los municipios y proyectos relacionados. Los proyectos relacionados con la contaminación del agua comprenden la construcción y equipamiento para la obtención, conducción, tratamiento, almacenamiento y distribución de agua potable desde las fuentes de suministro, hasta el usuario.

104

Los proyectos para el tratamiento de aguas residuales comprenden las instalaciones para la conducción, tratamiento, confinamiento de las aguas residuales y los sólidos derivados del tratamiento de dichas aguas. Las instalaciones incluyen, edificios, estructura equipo y otros aparatos para sistemas de alcantarillado, interceptores, líneas primarias de impulsión, estaciones de bombeo y de rebombeo, los sistemas de tratamiento necesarios para cumplir con los estándares de tratamiento primario, secundario y terciario de las aguas residuales y sistemas de recuperación de sólidos que resulten de tratamiento de las aguas residuales. Condiciones de pago.- El plazo de vencimiento del crédito será generalmente de hasta 25 años. Los periodos de gracia para iniciar el pago son negociables. El plazo de amortización no deberá exceder la vida útil del proyecto. Los créditos deberán ser pagados en el tipo de moneda en que fueron otorgados. Garantías de terceros.- No se requiere que el banco obtenga garantías de terceros de parte del gobierno, instituciones públicas o de bancos de desarrollo para sus operaciones de financiamiento, a menos que se determine la necesidad de garantías colaterales a fin de obtener una certeza razonable y demostrable de la capacidad de pago de la deuda. Préstamos Directos.- El banco puede proporcionar prestamos directos a proyectos con una capacidad de pago demostrable y razonable. La tasa de interés puede ser fija y variable. Para créditos directos, ya sea con interés fijo o variable, el BDAN aplicará una tasa de interés basada en un margen estándar anual sobre una tasa de referencia del mercado (normalmente los Bonos de Tesorería de los Estados Unidos), que refleje adecuadamente el costo de fondeo del banco, el costo de custodia o protección cambiaria y el rendimiento básico del capital del banco; así como un elemento que cubra adecuadamente los riesgos de cada transacción. Un aspecto importante de destacar es que todos los proyectos que desee apoyar el BDAN deberán ser certificados por la COCEF. A continuación se incluye un diagrama de flujo que contiene los principales aspectos del proceso de certificación de la COCEF, el cual requiere de la participación continua del promotor, de la comunidad, de organizaciones no gubernamentales, y de los gobiernos federales, estatales y locales/municipales, así como de los Consejos Asesor y Directivo, del BDAN, del público y del propio personal de la COCEF, y de consultores de la COCEF en materia de asistencia técnica, en caso de ser aplicable.

105

Figura 8

Los proyectos certificados por el Consejo Directivo de la COCEF serán presentados, con el propósito de ser financiados, al BDAN o a otras fuentes de financiamiento. Sin embargo, la certificación del proyecto no constituye garantía del financiamiento por parte del BDAN o de otras fuentes. Al mes de junio de 2003, la COCEF había certificado 83 proyectos, 52 del lado estadounidense y 31 del lado mexicano, con una inversión total estimada de $2.2 mil millones de dólares y en beneficio de aproximadamente el 75% de la población fronteriza. Los promotores de 73 de los proyectos certificados han solicitado apoyo financiero al BDAN. Durante el segundo trimestre del 2003, el BDAN autorizó recursos no reembolsables que totalizan $45.37 millones de dólares para financiar, en parte, cuatro proyectos de agua y saneamiento. Por consiguiente, al 30 de junio de 2003, se han aprobado créditos y recursos no reembolsables por un total de $531 millones de dólares para financiar 59 proyectos. Un resumen de las cifras de financiamiento del BDAN se presenta la siguiente tabla.

Comunicación previade una solicitud

Asistensia técnica(en caso de ser aplicable ETAPA 2

Información detallada

Interacción con Bandan, ONG’s, Público, Dependencias regulatorias, etc.

45 díasNotificación al

Público

Certificación por elConsejo Directivo

Revisión y recomendaciones del Consejo Asesor

Interacción de la Cocef/Promotor para asegurar cumplimiento de criterios de la Cocef

ETAPA 1

InformaciónBásica delproyecto

DIAGRAMA DE FLUJO DEL PROCESO DE CERTIFICACIÓN

Comunicación previade una solicitud

Asistensia técnica(en caso de ser aplicable ETAPA 2

Información detallada

Interacción con Bandan, ONG’s, Público, Dependencias regulatorias, etc.

45 díasNotificación al

Público

Certificación por elConsejo Directivo

Revisión y recomendaciones del Consejo Asesor

Interacción de la Cocef/Promotor para asegurar cumplimiento de criterios de la Cocef

ETAPA 1

InformaciónBásica delproyecto

DIAGRAMA DE FLUJO DEL PROCESO DE CERTIFICACIÓN

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Tabla 16

FINANCIAMIENTO DEL BDAN AL 30 DE JUNIO DEL 2003 (US$ Millones)

La participación del BDAN representa aproximadamente el 35 por ciento de la inversión total en estos proyectos, con 43 por ciento de su financiamiento destinado a proyectos en México y 57 por ciento a proyectos en los Estados Unidos. El 47 por ciento del financiamiento contratado ha sido desembolsado. Al 30 de junio de 2003, dentro de los proyectos de saneamiento más importantes que la COCEF ha certificado y que han sido financiados por el BDAN se encuentran los de Reynosa, Tamps. por un monto de 33.5 millones de dólares; Tijuana, B. C. con 22.6 millones de dólares, Ciudad Juárez, Chih., con 16.8 millones de dólares; Ciudad Acuña, Coah con 22.0 millones de dólares, Mexicali B. C con 20.6 millones de dólares y Piedras Negras, Coah por un monto de 8.4 millones de dólares.

7.8 Banca comercial Algunos bancos comerciales han participado activamente en el financiamiento de proyectos de infraestructura de empresas privadas en el sector que nos ocupa y aunque no se cuenta con información precisa al respecto, puede estimarse que el monto de ese financiamiento ha sido considerable, del orden de entre el 15 y 20% del total de la inversión realizada. En algunos de esos proyectos el monto del crédito comercial ha sido tan alto como el 75% del total de la inversión. Si se toman como aceptables los porcentajes mencionados, el crédito que la banca comercial ha otorgado a proyectos de participación privada en los últimos años, puede estimarse de 75 a 100 millones de dólares.

Total EE.UU. México Proyectos que requieren financiamiento del BDAN

73 46 27

Proyectos con financiamiento aprobado

59 37 22

Costo total de los proyectos

$1,491.2 $900.7 $590.5

Total financiamiento aprobado

$531.0 $304.8 $226.2

Total financiamiento contratado

$321.4 $176.3 $145.1

Total financiamiento desembolsado

$149.5 $76.9 $72.6

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7.9 Las SIEFORES como una opción de financiamiento de proyectos de infraestructura Las AFORES (Administradoras de Fondos para el Retiro) son instituciones financieras especializadas en el manejo de los ahorros que los trabajadores hacen para su retiro. A su vez las SIEFORES (Sociedades de Inversión Especializada en Fondos para el Retiro), son las entidades financieras a través de la cual las AFORES invertirán dicho ahorro. Las AFORES y los fondos de renta vitalicia constituyen el principal mecanismo de ahorro a largo plazo del que actualmente dispone nuestro país. Las SIEFORES empiezan a ser una fuente de financiamiento de gran importancia para los proyectos de agua y saneamiento (como el caso de financiamiento bursátil del Municipio de Tlalnepantla de Baz ya mencionado). El régimen de inversión de las SIEFORES establece que estas pueden invertir hasta el 35% de sus recursos en títulos emitidos por empresas privadas avaladas por instituciones de Banca Múltiple; este porcentaje es también el tope para inversiones a más de seis meses (183 días). La calidad crediticia de estos títulos debe ubicarse en los tres primeros niveles de calificación de las agencias calificadoras autorizadas. Hasta ahora la mayor parte de los recursos de estos fondos se encuentra invertido en títulos del gobierno federal. Para que puedan canalizar una mayor proporción al financiamiento de obras de infraestructura y otras inversiones productivas, es necesario adecuar las normas contables que actualmente los hacen valuar su portafolio con base en el valor de mercado de los títulos, lo cual favorece las inversiones de renta fija, a corto plazo, por ser éstas menos vulnerables a las oscilaciones en tasas y cotizaciones del mercado. Estas normas tienen la ventaja de reflejar valores de mercado que no están sujetos a evaluaciones que pudieran ser subjetivas, sin embargo, hay que tomar en cuenta que una parte muy significativa de las responsabilidades de estos fondos son de largo plazo, cuando su afiliados lleguen a la edad de jubilación, por lo que es necesario que destinen una parte significativa de sus recursos a inversiones a esos plazos. Para poder hacerlo, sin sufrir el efecto de las oscilaciones del mercado en la valuación de su portafolio, las inversiones de largo plazo deberían valuarse con base en su curva de rendimiento, en lugar de las cotizaciones, siempre fluctuantes, del mercado.

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8. RIESGOS Y SU COBERTURA Tal como se expresó en el Capítulo 2 “Elementos Esenciales para Lograr una Participación Privada Satisfactoria”, los riesgos existentes en proyectos relacionados con el sector agua son de distintas naturaleza y se presentan en las diferentes etapas de desarrollo de los proyectos; es decir desde su diseño, puesta en marcha, operación y el mantenimiento y hasta el momento mismo de la reversión del proyecto por la autoridad local. Para evitar que estos riesgos se constituyan en factores negativos para el desarrollo de los proyectos, conviene que esos riesgos se distribuyan entre los distintos participantes, en forma que sean asumidos por el que esté en la mejor posición para hacerlo. Un proyecto que se plantee en tal forma que los riesgos para los diferentes participantes sean mínimos y, en su caso, controlables, estará en condiciones de atraer capital de las empresas privadas y podrá ser sujeto de crédito proveniente de las instituciones financieras en condiciones favorables. Por ello el financiamiento de obras de infraestructura en general y desde luego las del sector hidráulico, requiere que se evalúe la viabilidad de las mismas desde el punto de vista Técnico, Comercial, Financiero, Jurídico y Político, con el fin de contar con elementos que permitan asegurar que tendrán un desempeño de acuerdo a lo previsto, y que participar en ellas representa un riesgo aceptable para el capital privado. El análisis de la viabilidad conlleva a una identificación de los principales riesgos involucrados en el proyecto, así como de las coberturas y garantías con que se cuenta, o las que se requiera implementar con el fin de tener una alta calidad crediticia. Desde luego, se considera que el posible receptor de un crédito es la empresa privada interesada en actuar como promotora, contratista o concesionaria en el área de servicios urbanos de agua y saneamiento. Conviene subrayar que en lo que sigue, se ha tomado en cuenta, en esencia, el punto de vista de las instituciones financieras, a las que se recurrirá en busca de recursos para el proyecto. Ese punto de vista pudiera ser cuestionado en algunos casos tanto por el promotor, contratista o concesionario, como por la autoridad contratante o concedente. No hay que olvidar, por otra parte que, en términos generales, adoptar los conceptos que se expresan a continuación debe conducir a una mayor estabilidad financiera del proyecto de participación privada y, como ya se señaló, a mejores condiciones de financiamiento.

8.1 Análisis de viabilidad A continuación se ofrece una breve descripción de lo que se entiende por viabilidad técnica, comercial, financiera, jurídica y política, haciendo énfasis en los aspectos que las instituciones financieras consideran de importancia: 8.1.1 Viabilidad técnica La viabilidad técnica de un proyecto se refiere a la evaluación de aspectos tales como la calidad del diseño, el procedimiento de construcción que se seguirá, la tecnología que se utilizará, su pertinencia, obsolescencia y experiencias tenidas en proyectos similares, tanto en el ámbito

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nacional como en el internacional y las adecuaciones necesarias para que la misma sea aplicable al entorno donde se desarrollará el proyecto. Para asegurar la viabilidad técnica las instituciones financieras consideran necesario contar con un dictamen afirmativo realizado por parte de un experto independiente, de reconocida capacidad, contratado por la institución financiera, frecuentemente con cargo al eventual acreditado. 8.1.2 Viabilidad comercial Con ésta, se busca asegurar que existen las condiciones de mercado necesarias para que se den los flujos de efectivo previstos, y que sean suficientes para cubrir el servicio de la deuda, en tiempo y de acuerdo a las condiciones preestablecidas. En términos generales, el análisis de este aspecto requiere que se evalúe tanto al receptor final de los servicios, como a los distintos integrantes de la cadena productiva que sean vitales para el éxito del proyecto, tales como proveedores principales, intermediarios, transportistas etc. En lo que se refiere en particular a proyectos de agua y saneamiento, es fundamental el análisis de la estructura tarifaria vigente así como del marco jurídico, institucional y regulatorio relativo a su revisión. También es de relevancia evaluar la cultura de pago de los usuarios y el grado de obligatoriedad de pago por parte de los mismos. Es posible distinguir dos tipos de situaciones comerciales. La primera es cuando se cuenta con contratos de compraventa en firme, por lo que el riesgo comercial estaría limitado a la capacidad de los contratantes para asegurar los flujos del proyecto. Aquí se incluyen, por ejemplo, los contratos de prestación de servicios sin riesgo comercial y proyectos de tipo CPOT tales como los de suministro de agua en bloque o los de plantas de tratamiento de aguas residuales. La segunda situación se presenta cuando el proyecto está sujeto a riesgo comercial, es decir, los flujos del proyecto podrían llegar a presentar una mayor volatilidad por estar sujetos a cambios en el mercado. A esta categoría pertenecen los contratos de servicios con riesgo comercial, los proyectos tipo arrendamiento y las concesiones, en los que la existencia de los flujos de caja depende de la estructura tarifaria y de la disposición de los usuarios a pagar por los servicios, aspectos que en lo esencial, trascienden a la acción de la empresa privada, eventual receptora de financiamiento. Es importante notar que, normalmente, los bancos prefieren financiar proyectos con ingresos sujetos a contrato, que aquellos con riesgo de mercado. 8.1.3 Viabilidad financiera Un proyecto es financieramente viable cuando los flujos del proyecto, durante toda su vida, son suficientes para cubrir los costos operativos, pagar el servicio de la deuda y proporcionar una rentabilidad adecuada al capital invertido. A través de la evaluación financiera se buscará determinar la flexibilidad del proyecto para cumplir con los compromisos económicos adquiridos, aun en escenarios pesimistas de desempeño.

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8.1.4 Viabilidad jurídica Un proyecto es jurídicamente viable cuando no existe ningún impedimento legal para su construcción y operación. El análisis del marco jurídico es de suma importancia debido a que es la base sobre la que se construyen las relaciones contractuales entre los participantes del proyecto. Gran parte de la viabilidad de un proyecto se basa en la capacidad de los contratos para prever los distintos escenarios que pueden presentarse y definir los pasos a seguir para solucionar los problemas que llegaran a ocurrir. Para analizar el marco jurídico se deben tomar en cuenta los siguientes elementos:

a) Legislación Aplicable Se deberá revisar la legislación aplicable al proyecto con el fin de identificar posibles riesgos u obstáculos que dificulten o imposibiliten que la operación se lleve a cabo. Asimismo, se debe verificar que el proyecto no contravenga leyes de carácter general como la Constitución Política de la República o de un Estado en particular, o tratados internacionales. Cuando resulta necesario, se contratan asesores legales para que revisen tanto la legislación aplicable como la viabilidad jurídica del proyecto en general. b) Regulación Fiscal Debido a los grandes niveles de inversión involucrados en algunos de estos proyectos, al elevado porcentaje de activos fijos dentro de su balance y a las pérdidas que puedan ocurrir durante los primeros años de operación, es necesario analizar cuidadosamente el tratamiento fiscal que se dará a aspectos tales como la depreciación de los activos, el pago al impuesto sobre la renta y el impuesto al activo de las empresas, la recuperación del impuesto al valor agregado, la amortización de pérdidas fiscales, o cualquier otro derivado de la participación de empresas extranjeras o instituciones financieras internacionales. En el Capítulo 5 se trata con algún detalle este tema. c) Relaciones Laborales Se deberá identificar claramente quien tendrá la responsabilidad de las relaciones laborales en cada etapa del proyecto y como estarán normadas (contratos colectivos, subcontrataciones, etc.), con el fin de identificar posibles riesgos. Cuando, como es usual, la empresa privada contratista o concesionaria de los servicios subcontrata la construcción, las relaciones laborales durante este período son responsabilidad exclusiva de los subcontratistas. Sin embargo, durante la etapa de operación de los servicios, es responsabilidad de la operadora contratar a sus trabajadores con los sindicatos correspondientes, por lo que el riesgo laboral puede llegar a ser considerable. d) Regulación Ambiental

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Éste es un aspecto que cada día toma mayor relevancia, por lo que se debe prestar atención de manera primordial a temas tales como: Emisiones tóxicas, desperdicios industriales, transportación de materiales peligrosos y uso

de energía y recursos no renovables en exceso a las normas establecidas. Incumplimiento de tratados internacionales. Reparación de daños ecológicos.

e) Autorizaciones gubernamentales El proyecto deberá contar con todos los permisos requeridos para iniciar tanto su construcción como la operación. Cuando se trate de obras promovidas por las autoridades gubernamentales, será necesario analizar cuidadosamente qué tipo de figura se está empleando en el proyecto, para entender sus posibles riesgos. Existen tres figuras empleadas comúnmente, que se definen a continuación: Autorización: Acto administrativo por el cual se remueve un impedimento que la ley haya

establecido para el ejercicio de un derecho en particular. Normalmente se trata de un acto discrecional de la autoridad y que, por lo mismo pude ser revocado también con facilidad.

Concesión Administrativa: Es el acto por el cual se concede a un particular el manejo y

explotación de un servicio público o la explotación y aprovechamiento de bienes del dominio del Estado. En este caso, el proyecto queda regido por un contrato o "Título de Concesión", en el que se establecen los derechos y obligaciones del concesionario.

Contrato Administrativo: Todo aquel contrato que celebra la Administración Pública para

la realización de una obra pública, y en el que se define la obra a ejecutarse, las condiciones de pago al contratista y los derechos y obligaciones de las partes. Se requiere confirmar, entre otros aspectos, las facultades de los funcionarios que están representando a la dependencia y la partida presupuestal que ampara el desembolso.

8.1.5 Viabilidad política y social Se refiere al análisis de la probabilidad de que ocurran actos de la autoridad o manifestaciones sociales, que puedan afectar negativamente en el proyecto, como pueden ser: revocación de permisos, cambios de política, expropiaciones, oposición vecinal, restricciones al flujo de divisas, y otros relacionados. La posible ocurrencia de cualquiera de estos eventos da origen a lo que se conoce como "riesgo país", es decir, riesgos que enfrenta el proyecto, que no derivan de sus características propias sino de la localización del mismo.

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8.2 Cobertura de riesgos En lo que sigue se hace una breve clasificación de los principales riesgos que pueden afectar el desarrollo de una obra de infraestructura, así como de las coberturas más usuales. Dependiendo del sector al que pertenezca cada proyecto, y de sus características particulares, algunos de los riesgos mencionados serán más relevantes que otros: 8.2.1 Riesgo de contraparte Se refiere al análisis de la calidad crediticia de cada uno de los participantes en el proyecto (tecnólogo, constructora, proveedores de equipo, operadora, etc.) y de la manera en que quedarán vinculados al mismo y cómo responderán por sus obligaciones. Particularmente se relaciona con el juicio sobre la solvencia moral y la capacidad financiera de la empresa promotora, los principales inversionistas y, en su caso, las entidades obligadas al pago de la obra, así como experiencias anteriores de cada uno de ellos en proyectos similares. La principal cobertura para este riesgo la constituye la investigación cuidadosa que se realice de cada contraparte. Otras posibles coberturas pueden ser el uso de fideicomisos para la administración de los recursos financieros durante la ejecución de los trabajos y la recuperación del crédito, la solicitud de cartas de crédito stand-by para garantizar que existirán las aportaciones o los pagos comprometidos o el pago de penas convencionales por incumplimientos. 8.2.2 Riesgo de diseño Engloba lo relativo a la tecnología que utilizará el proyecto, autorización de uso de patentes, experiencias en otros proyectos similares, obsolescencia, adaptaciones para adecuarse al proyecto en cuestión, y otros. Para cubrir este riesgo, generalmente se deberá contar con la opinión de un experto en la materia, que realice un estudio que certifique la viabilidad de la tecnología empleada en los procesos del proyecto. En los contratos de transferencia de tecnología se podrán establecer penalidades en caso de que los resultados no se ajusten a los originalmente pactados. 8.2.3 Riesgo de construcción Se refiere a la capacidad para terminar la construcción de la obra en el plazo estipulado, dentro del presupuesto previsto y con la calidad especificada en los contratos (performance risk). Este riesgo, así como el de terminación de la construcción (completion risk) lo deben asumir plenamente entre la empresa constructora y el grupo promotor, otorgando garantías suficientes para ello. Un riesgo adicional que se debe prevenir durante la etapa de construcción, se refiere al uso de los recursos para fines distintos a los especificados en el contrato de crédito. Para mitigar o eliminar los riesgos de construcción, las coberturas más comúnmente empleadas incluyen:

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Celebrar contratos de construcción "llave en mano", a precio fijo y plazo determinado. Establecer penas convencionales rigurosas en los contratos, para garantizar la calidad y la

fecha de entrega. Usar fideicomisos para administrar los recursos durante la construcción. Asegurar que existan garantías apropiadas para los equipos suministrados. Contratar seguros para casos de fuerza mayor y responsabilidad civil, pérdidas

consecuenciales. Recibir un informe favorable de un ingeniero independiente, contratado por el banco con

cargo al acreditado potencial, sobre los programas de obra, presupuestos, proceso constructivo, así como reportes periódicos de avance de la construcción para autorizar las disposiciones de crédito.

8.2.4 Riesgo comercial El riesgo comercial se refiere a la incertidumbre que pueda existir sobre los ingresos del proyecto y que éstos sean consistentes con las proyecciones realizadas en la evaluación. Para las obras financiadas de largo plazo, el riesgo comercial dependerá, como ya se expresó, bien de la capacidad del contratante para cumplir con los términos financieros establecidos, bien de la evolución de la estructura tarifaria y de la disposición al pago por parte de los usuarios.

a) Proyectos sujetos a riesgo de mercado Los riesgos característicos que se deberán analizar en este tipo de proyectos son: Errores en la estimación de la demanda potencial. Falta de que se concreten los aumentos tarifarios previstos.

Usualmente, se cuenta con los siguientes mecanismos para mitigar estos riesgos: Realizar un estudio de mercado utilizando consultores de reconocido prestigio. Establecer fondos de reserva para cubrir deficiencias de efectivo eventuales6 Obtener el compromiso por parte del grupo promotor, o el Gobierno, a continuar

sirviendo la deuda en caso de que los flujos del proyecto no se ajustaran a los estimados. Negociar contratos de compraventa en firme por algún porcentaje de la producción o

firmar cartas de intención con usuarios frecuentes para tratar de disminuir la volatilidad de los ingresos. Esto puede ser particularmente aplicable a plantas de tratamiento de aguas residuales y a proyectos de abastecimiento de agua e bloque.

b) Estudio de Mercado Dado que para los proyectos sujetos a riesgo de mercado el estudio del mismo resulta de fundamental importancia, a continuación se enumeran los principales aspectos que deberá

6 En algunos proyectos se han convenido garantías por parte de la autoridad contratante o concedente, para cubrir los déficits de flujo ocasionados por falta de incremento de tarifas de acuerdo con lo previsto.

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considerar, teniendo en mente que su objetivo principal es definir el tamaño y las características más importantes del mercado en el que va a participar cada proyecto: Tamaño del mercado. Interés por parte de los posibles usuarios por adquirir el producto o servicio7. Definición de diferentes escenarios de ventas y su probabilidad de ocurrencia. Determinación de los precios y/o tarifas que aceptaría el mercado. Elasticidad del precio a la demanda. Existencia de bienes complementarios y/o substitutos•. Tendencias de uso a nivel internacional. Identificación de compradores y proveedores. Definición de escenarios de sensibilidad y probabilidad de ocurrencia de los mismos.

c) Proyectos con Contratos de Compraventa en Firme En este tipo de proyectos, lo principales riesgos que los afectan están asociados con: Presencia de causas de incumplimiento que originen la rescisión de los contratos. Presencia de condiciones que lleven a una terminación anticipada. Falta de mecanismos adecuados para establecer el precio de venta de la producción. Modificación de las condiciones establecidas para la toma en firme de la producción. Otros cambios en las condiciones del mercado. Falta de claridad en la definición de causas de fuerza mayor y consecuencias.

Para mitigar estos riesgos, se cuenta con las siguientes posibles coberturas: Verificar la posición financiera y comercial de las contrapartes para determinar tanto sus

perspectivas a largo plazo como la importancia estratégica del contrato en sus operaciones. Entre más importante sea el contrato para la contraparte, menores incentivos tendrá para incumplirlo.

Contrato con vigencia igual a la vida de los créditos, por lo menos. Establecer en los contratos fórmulas claras para el ajuste de las tarifas o cuotas que se

cobrarán, las que deberán reflejar el movimiento en el costo de los insumos, los costos de operación y otras variables críticas (tipo de cambio, inflación local e internacional, tasas de interés).

Firma de contratos de largo plazo con principales proveedores. Obtener fianzas de cumplimiento, garantías o cartas de crédito por parte de proveedores y

compradores, cuando corresponda. Reconocimiento de los derechos de los acreedores. Fórmulas para liquidar a los acreedores en eventos de cancelación anticipada del contrato.

7 Aplicables, por ejemplo, en los casos de venta de agua en bloque y, sobre todo, de agua residual tratada.

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8.2.5 Riesgo de operación Se refieren a todos aquellos factores que puedan afectar el desempeño del proyecto durante su vida útil y que, por consecuencia puedan tener impacto en los flujos de efectivo que genere el proyecto, como pueden ser:

Falta de cumplimiento de los estándares de operación previstos. Fallas en el funcionamiento de los equipos e instalaciones. Capacidad de producción o eficiencia menor que la esperada. Costos de producción mayores que los estimados. Desviaciones en los presupuestos de mantenimiento mayor. Robo, pérdida y/o deficiente utilización de insumos y suministros.

Los siguientes son los mecanismos más comunes para mitigar estos riesgos:

Celebrar contratos de largo plazo para la operación y mantenimiento del proyecto. Establecer bonos por desempeño superior al especificado y penas convencionales por

desempeño inferior. Establecer el derecho del contratista o concedente para sustituir a la empresa operadora

por incompetencia. Contratar seguros contra eventos de fuerza mayor y responsabilidad civil.

8.2.6 Riesgos financieros Engloba a aquellos factores derivados del mercado financiero nacional y/o internacional, que puedan afectar los flujos del proyecto y, en consecuencia, su habilidad para cumplir con el servicio de la deuda. Entre los principales riesgos financieros se encuentran:

Volatilidad de tasas de interés. Falta de recursos al plazo que requiera el proyecto. Poca disponibilidad de divisas para crédito en moneda extranjera. Estructura financiera inadecuada. Movimientos imprevistos en variables macroeconómicas.

Las coberturas o mecanismos más utilizados para disminuir estos riesgos son:

Buscar financiamiento a tasa fija. Definir la estructura financiera de acuerdo a las características de los flujos de efectivo

previstos. Diseñar el programa de pago de los créditos con base en los efectos que tengan en la

distribución de los flujos de efectivo variables tales como: precios de mercado, inflación, costos de energía, tasas impositivas.

Denominar el financiamiento en la misma moneda que los flujos del proyecto, o ajustar el monto de la deuda a los ingresos del proyecto considerando el análisis de sensibilidad del tipo de cambio.

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Establecer restricciones financieras que permitan mantener cierta proporción de los flujos dentro del proyecto, aún después del pago del servicio de la deuda, tales como: índices de cobertura mínimos requeridos para el pago de dividendos, fondear las reservas en su totalidad antes de distribuir dividendos, aprobación por parte del banco de gastos mayores a determinada cantidad, presentación de estados financieros auditados periódicamente, etc.

Constituir reservas (para servicio de la deuda, para mantenimiento mayor, para capital de trabajo, etc.) por un monto apropiado para cubrir deficiencias de efectivo que pudiesen ocurrir si se presentan escenarios pesimistas, con el fin de asegurar la continuidad en la operación del proyecto.

Verificar el valor comercial de las garantías reales otorgadas como fuente secundaria para recuperación del financiamiento.

Definir claramente aquellos eventos que provocarían el vencimiento anticipado del crédito.

Cuando sea posible y conveniente, contratar instrumentos derivados, para eliminar los riesgos de tasa y moneda.

Establecer los pagos del servicio de deuda en fideicomisos domiciliados en el extranjero. 8.2.7 Riesgo jurídico Aunque los riesgos jurídicos o regulatorios se encuentran presentes durante toda la vida del proyecto, el riesgo que implican la mayor parte de ellos se debe enfrentar durante la etapa de desarrollo, ya que es el momento en donde se determina la viabilidad legal, se deben obtener todas las autorizaciones requeridas y se estructuran los diferentes contratos de manera que proporcionen las coberturas requeridas. Los principales riesgos a considerar son los siguientes:

Legislación insuficiente o inadecuada. Probabilidad de cambios legislativos. Dificultad para obtener autorizaciones, licencias, permisos y concesiones que se

requieran. Posibilidad de revocación de permisos. Dificultades para la adquisición de terrenos, derechos de vía, etc. Condiciones inadecuadas para cancelaciones anticipadas de los contratos. Mala calidad de las garantías y dificultad para ejecutarlas. Falta de posibilidad de recurrir a arbitraje u otros mecanismos para resolución de

conflictos, asegurando que se consideren los derechos de los acreedores. Otros problemas legales que enfrente el grupo promotor o cualquiera de las empresas

participantes en el proyecto. 8.2.8 Riesgo político y social Contempla aquellas situaciones de tipo extralegal que pudiesen tener impactos negativos en el desarrollo de un proyecto, ya sea durante la etapa de construcción o durante la de operación, como pueden ser:

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Decisiones de autoridad discrecionales con motivo de procesos electorales. Protestas organizadas de vecinos, de partidos políticos o de organismos no

gubernamentales. Afectación de intereses de ciertos grupos políticos o sociales.

Algunos de los mecanismos disponibles para mitigar estos riesgos son:

Cuando sea posible, obtener garantías formales del Gobierno o cartas que demuestren su apoyo y compromiso para el buen desarrollo del proyecto.

Cuando sea factible y conveniente, que participe el Gobierno como accionista. Se ha observado que la participación de agencias bilaterales o multilaterales en el

financiamiento provoca un mayor involucramiento del gobierno local para que el proyecto avance sin contratiempos.

Diseñar mecanismos de cobertura para el riesgo político o para cubrir pérdidas por daños consecuenciales.

Asegurar que existan buenas relaciones entre el grupo promotor y figuras representativas de la comunidad, para explicarles las características del proyecto y, si es posible, que se otorguen beneficios adicionales a la comunidad o se demuestre el impacto positivo para la economía regional.

Pedir a los promotores que tomen los riesgos de fuerza mayor que no hayan sido asumidos por algún otro participante.

En el apartado 8.2.10 de este mismo Capítulo se describe en forma breve los mecanismos que comúnmente se han utilizado en nuestro país para dar cobertura a riesgos de carácter político y social. 8.2.9 Riesgo ambiental Se buscará identificar la legislación aplicable así como las contingencias que pudiesen originar problemas en el entorno del proyecto y que, por consecuencia, sean potenciales fuentes de conflictos que lleguen a interferir con su desempeño, entre los que se pueden mencionar:

Liberación de sustancias tóxicas al medio ambiente. Disposición de desechos. Manejo de explosivos. Contaminación del subsuelo previa al desarrollo del proyecto

Para reducir el impacto de estos factores en la viabilidad del proyecto existen las siguientes alternativas:

Cuando sea necesario, realizar estudios para valorar las repercusiones ambientales derivadas del desarrollo del proyecto, incluyendo análisis del sitio, procedimientos de operación, tratamientos propuestos, medidas de seguridad, recomendaciones, requerimientos legales, estimación del monto conveniente para los seguros, etc. Éstos los deberán llevar a cabo expertos contratados por el banco con cargo al cliente.

Obtener la autorización al manifiesto de impacto ambiental previo al desembolso del crédito, así como cualquier otra autorización ambiental requerida.

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Contratar seguros para cubrir daños ambientales. Establecer en los contratos, penas convencionales a la constructora, la operadora, los

proveedores y los compradores, en caso de que incurran en incumplimientos de la legislación correspondiente o de las medidas que implante el proyecto.

Este riesgo es particularmente importante en proyectos relacionados con plantas de tratamiento de desechos líquidos y sólidos, tales como las de aguas residuales y lodos, aunque es necesario tomar en cuenta también los riesgos derivados de la posible presencia de substancias tóxicas o explosivas en las redes de alcantarillado.

Tabla 17

DESCRIPCIÓN DE RIESGOS Y COBERTURAS COMUNES APLICABLES VIABILIDAD RIESGO COBERTURA Proyecto y Tecnología

En la etapa de Diseño: • Tecnología anticuada o no

aplicable • Fallas u omisiones en el diseño

• Experiencia y solidez técnica y financiera del tecnólogo, constructora, proveedores de equipo y operadora.

• Revisión por un ingeniero independiente (diseño, presupuestos, programas, tecnología)

En la etapa de construcción • Desviaciones en tiempo, costo y

calidad En la etapa de operación • Falla en funcionamiento de equipo

e instalaciones • Capacidad de producción y

eficiencia menor a lo esperado • Costos de producción

Cláusulas contractuales: • Contrato de construcción “llave en mano” • Penas convencionales, fianzas de cumplimiento, bonos de

desempeño. • Riesgo de construcción íntegramente cubierto por constructora

y/o promotores (“completion guarantee”)

Obsolescencia y Fuerza Mayor • Auditoria ambiental como condición precedente Ecológico • Contratación de seguros (interrupción de negocios, fuerza

mayor, impacto ambiental) • Voto afirmativo de instituciones financieras en decisiones

críticas Comercial En proyectos con contratos de compra

en firme: • Incumplimiento del usuario y/o

proveedores • Deficiencias en los contratos

(ajustes de precios, causas de vencimiento, etc.,)

Calidad crediticia de participantes Cláusulas contractuales: • Obligación de tomar o pagar (Take or pay) • Fórmulas de precios que reflejen costos • Plazo de contratos superior al de los créditos (venta y

suministros) • Limitar las causas de rescisión

En proyectos con riesgo de mercado: • Restricciones de entrada • Disminución en la demanda • Competencia creciente • Controles tarifarios • Obsolescencia

• Estudios de mercado (tamaño del mercado, tipo de usuario, elasticidad de la demanda, bienes complementarios, proveedores, etc.)

• Cobertura de deficiencia de efectivo por parte de los promotores (cartas de crédito, fianzas, aval)

• Cartas de intención de principales usuarios Política y Social

Políticos: • Burocracia excesiva • Cambios de política • Nacionalización o expropiación • Embargo, bloqueo comercial • Inconvertibilidad de la moneda • Restricciones a la transferencia de

recursos al exterior • Afectación de intereses de grupos

locales • Discrecionalidad en el manejo de

• Contar con todos los permisos y autorizaciones requeridas • Participación de agencias bilaterales o multilaterales en el

financiamiento y/o el capital • Seguros con compañías privadas u organismos multilaterales

(aseguradoras, créditos garantizados) • Depósito de los ingresos en un fideicomiso en el extranjero, si

los créditos no están denominados en pesos • Establecimiento de relaciones con figuras representativas de la

comunidad (campañas de participación, solicitarles su apoyo, obras adicionales)

• Garantías formales o participación y apoyo del gobierno

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variables macroeconómicas Sociales: • Oposición al proyecto Desórdenes, violencia interna

• Participación accionaria del gobierno

Jurídica • Legislación insuficiente o inadecuada

• Cambios legislativos • No obtener autorizaciones • Revocación de concesiones,

permisos, autorizaciones • Propiedad de terrenos y derechos

de vía • Incumplimiento de contratos • Calidad de las garantías y

procedimientos de ejecución • Resolución de conflictos

• Contratar asesores legales • Verificar las leyes y reglamentos aplicables • Obtener autorizaciones como condición precedente • Revisar términos y condiciones de autorizaciones, permisos,

concesiones, contratos de servicios y garantías • Definir procedimientos aceptables para la resolución de

controversias • Contratar seguros y fianzas • Solicitar garantías a los promotores • Incluir cláusulas de pago anticipado de los créditos

Financiera • Falta de fondeo en las condiciones requeridas

• Riesgos de mercado asociados a

variaciones no previstas en inflación, tipo de cambio, tasa de interés, plazo.

Estructura de capital de acuerdo a las características de la inversión • Apalancamiento • Moneda del financiamiento • Plazo de los créditos Estructura financiera • Creación de un fideicomiso • Constitución y fondeo de reservas • Índices de cobertura mínimos para dividendos • Programa de pagos Restricciones contractuales • Aprobación del programa de inversiones • Disposición de activos • Apalancamiento máximo • Presentación de estados financieros • Eventos que provocan “default” Contratación de instrumentos derivados

8.2.10 Esquemas de garantía. Línea de crédito contingente y revolvente Es necesario anotar, que, por lo que toca a garantías, la legislación vigente establece ciertas limitaciones para que los estados y municipios garanticen el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, entre ellas: los bienes del Estado son inembargables; algunas instancias del poder judicial son incompetentes para atender demandas en contra de las entidades gubernamentales; los criterios jurídicos pueden cambiar con los cambios de administración. Debido a estas limitaciones y a la falta de solidez financiera de algunas entidades, las instituciones de crédito piden que los estados garanticen el cumplimiento de sus obligaciones con sus participaciones en impuestos federales. El marco jurídico para otorgar estas garantías era la Ley de Coordinación Fiscal, que fue modificada en 1995, eliminando la participación de la SHCP como administrador de esa garantía. Sin embargo, el concepto está definido y consiste, en esencia, en evitar que la Tesorería de la Federación funcione como caja de los recursos destinados a las garantías, sustituyéndolo por un fideicomiso. Para ello, previa autorización de su congreso local, un estado puede fideicomitir recursos originados en su participación en los impuestos federales que le corresponden, con el objeto de crear la garantía necesaria. Por su parte, el banco al que una empresa privada solicita crédito para un proyecto en particular, lo registra en el fideicomiso previo dictamen de dos agencias calificadoras de reconocido prestigio. De darse las causales para que las garantías se hagan efectivas, el fideicomiso pagará al banco lo previamente establecido.

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Un ejemplo concreto del establecimiento de garantías con base en las participaciones que corresponden a los estados de la recaudación de impuestos federales es el esquema en el cual el estado o municipio que desean otorgar un contrato de servicios o una concesión a una empresa privada, se comprometen a establecer una línea de crédito con BANOBRAS, a la cual se ha denominado Línea de Crédito Contingente y Revolvente. El objetivo de la línea de crédito es proteger al inversionista del incumplimiento por parte del contratante o concedente de ciertas condiciones previamente acordadas. La línea es contingente porque precisamente se encarga de proteger un evento (por ejemplo, falta de actualización o incremento tarifario) que puede producirse o no y es revolvente porque tiene como característica que, en caso de utilizarse la línea, su importe se renueva automáticamente, permitiendo con ello su vigencia, lo que permite que se esté en condiciones de cubrir algún otro incumplimiento futuro. La línea contingente y revolvente tiene como contragarantía las participaciones del estado o municipio en los impuestos federales, fideicomitidos en la forma que ya se expresó. Por otra parte la eficacia de estos esquemas depende de la calificación crediticia de los gobiernos estatales y de los municipios. La factibilidad de establecer las garantías depende, por lo tanto de que estas instancias de gobierno tengan capacidad de gestión y fianzas sanas para poder, de hecho ser sujetos de crédito de acuerdo con el dictamen de las agencias calificadoras. Si bien eventualmente los mecanismos como los que aquí se plantean pudieran incluso lograr que los municipios emitieran instrumentos de deuda, como por ejemplo bonos, la situación crediticia actual de estados y municipios, con contadas excepciones no les permite aún hacerlo. Por ejemplo, la empresa Fitch, hasta agosto de 2003, había calificado 19 estados de la federación y a tan sólo 43 municipios de un total de 2500, estando sus calificaciones entre BBB y AA.

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9. ASPECTOS TARIFARIOS El agua es un recurso que para ser llevado a los usuarios requiere de infraestructura costosa que demanda recursos cuantiosos para su operación, conservación y mantenimiento. Inevitablemente esos costos deberán ser pagados, en alguna forma, por la sociedad y, en esencia, los mecanismos para sufragarlos se encuentran en algún punto entre dos extremos. En el primero de ellos, la sociedad en su conjunto, independientemente del grado en que cada quien utilice el agua, aporta recursos a través del pago de impuestos, recursos que el gobierno, en sus varias instancias, canaliza para diferentes propósitos, entre ellos el suministro de servicios de agua y saneamiento. En el otro extremo, los consumidores del recurso aportan al órgano directamente responsable por la prestación de los servicios, tarifas o cuotas que deben ser suficientes para enfrentar todos los gastos y costos de inversión, operación y mantenimiento de los sistemas. Entre esos dos extremos se dan numerosos casos en que las tarifas pagadas por los usuarios se ven complementadas por subsidios gubernamentales. Esto es debido a que, si bien se reconoce cada vez más comúnmente que el agua es un bien económico, también es cierto que constituye un bien esencial para la vida, el cual debiera estar disponible en cantidades adecuadas para toda la población, independientemente de su situación económica. Es claro por otra parte que, con excepciones cada vez más contadas, la tendencia es que una parte cada vez mayor de los costos de los servicios sean sufragados directamente por los usuarios, lo que es justificable tanto en términos de equidad (desde el punto de vista de que quien debe pagar por el agua es quien la consume) como de conservación del agua y del medio ambiente en general. No puede por lo tanto, enfatizarse suficientemente la importancia que tiene la existencia y aplicación de tarifas que aseguren el desarrollo sólido de los sistemas de agua y saneamiento a través de la generación de los recursos financieros necesarios, tomando en cuenta, desde luego las condiciones económicas y sociales de los diferentes usuarios. Esto es válido en todos los casos, independientemente de que el prestador de los servicios sea público o privado. Sin embargo, cuando el servicio es responsabilidad de una empresa privada, sobre todo en modalidades que implican riesgo comercial, tales como las concesiones, la existencia de un sistema tarifario adecuado es vital para la estabilidad en la prestación de los servicios. Desde ese punto de vista, existe un razonable consenso de que la determinación de las tarifas por los servicios de agua y saneamiento debe estar regida en lo fundamental por los siguientes criterios:

• Eficiencia Económica: las tarifas deben estimular la asignación eficiente de los recursos escasos de la sociedad.

• Viabilidad Financiera: las tarifas deben permitir que las empresas tengan ingresos

suficientes para sufragar los costos de inversión, operación y mantenimiento requeridos para prestar los servicios de la calidad requerida en términos de un funcionamiento eficiente.

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• Equidad: las tarifas deben, en lo posible, reconocer los costos distintos para los diferentes usuarios.

Por otra parte, es evidente que en países en donde existen grandes desequilibrios socioeconómicos, esos conceptos se complementan frecuentemente por consideraciones de apoyo a los estratos de población con menores ingresos. 9.1 La determinación de tarifas en México En nuestro país, el diseño y la aplicación de sistemas tarifarios eficientes, equitativos y sostenibles continua siendo una prioridad y un gran reto para los organismos prestadores del servicio; si bien en algunos sistemas se han logrado importantes progresos, en otros, fuertes conflictos continúan impidiendo la aplicación de regímenes tarifarios que reflejen el costo real del servicio. En la mayoría de los organismos, las tarifas se han fijado tradicionalmente con base en criterios políticos y financieros de corto plazo, procurando evitar o minimizar aumentos, situación que da como resultado la utilización de estructuras tarifarias inadecuadas, que contribuyen a no alcanzar la tan anhelada autosuficiencia financiera y la racionalización del consumo. Por otra parte, la tarifa con que se genera la facturación a los diversos usuarios se refiere explícitamente al servicio de agua potable, aunque en la mayoría de las estructuras tarifarias se incluye, dentro de esa tarifa, un cargo adicional por concepto de servicio de alcantarillado. Excepcionalmente, algunos organismos operadores realizan cobros por el tratamiento de aguas residuales, de ahí que, en la mayoría de los casos, la recaudación por este concepto sea baja o inexistente. Esto refleja el hecho de que la cultura de pago por el servicio de saneamiento es precaria. Es importante señalar que el costo de tratar las aguas residuales es similar y en algunos casos superior al de extraer y distribuir el agua potable. Como resultado de lo anterior, en promedio, los niveles de tarifas en nuestro país son insuficientes para asegurar el desarrollo sano de los sistemas municipales de agua y alcantarillado, los que en numerosos casos funcionan en situación económica precaria y apenas cuentan con recursos para enfrentar sus costos de operación y mantenimiento, dependiendo en un alto grado de los subsidios gubernamentales para realizar las inversiones necesarias en la expansión de los servicios. Al respecto, un estudio realizado por la CNA en una muestra de 55 organismos operadores de agua con población de más de 50 000 mil habitantes, indicó que en promedio, para que los organismos puedan cubrir la totalidad de sus egresos incluyendo la inversión que se requiere tanto en agua potable como en saneamiento, sería necesario incrementar las tarifas en casi el 70%, aun suponiendo incrementos razonables de eficiencia. Para las localidades de entre 50 000 y 500 000 habitantes el incremento sería del 73%, y de 100% para aquellas con población de entre 500 mil y 1 millón de habitantes. Las localidades de más de 1 millón, requerirían incrementos tarifarios comparativamente menores, pero aún muy substanciales.

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Tabla 18

TARIFA DE EQUILIBRIO PARA UNA MUESTRA DE 55 LOCALIDADES DE MÁS DE 50 000 HABITANTES

CONCEPTO Localidades

entre 50 mil y 500 mil hab.

Localidades entre 500 mil y 1 millón hab.

Localidades mayor a 1

millón hab.

Muestra total 55 localidades

1 Tarifa media real ponderada ($/m3) 2.87 3.0 4.44 3.49

2 Margen operativo ($/m3) -0.07 -0.004 0.52 0.17

3 Margen después de la deuda ($/m3)

-0.33 -0.26 -0.29 -0.29

4 Margen después de inv. A.P. y mej. ef. ($/m3)

-0.96 -1.65 -1.02 -1.19

5 Margen después de inv. Saneamiento ($/m3)

-1.81 -2.68 -1.86 -2.10

6 Margen después de pago derechos ($/m3)

-2.1 -3.0 -2.18 -2.41

7 Tarifa de equilibrio ($/m3) 4.97 6.01 6.62 5.89

8 Incremento tarifario real requerido (%)

73% 100% 49% 69%

Es necesario mencionar que las localidades de la muestra se seleccionaron tomando en cuenta la confiabilidad de la información disponible, lo que sugiere que en otras localidades de esos rangos de población se puedan tener, en los organismos operadores, condiciones administrativas y tal vez financieras más difíciles. También es posible suponer que los organismos de localidades con poblaciones menores tengan carencias significativas. Con base en dicho diagnóstico, el Gobierno Federal ha considerado de suma importancia promover ante las autoridades responsables de la prestación del servicio, la adopción gradual, en la medida de sus posibilidades, de tarifas que reflejen el costo real de proporcionar el servicio, asociada a una mejora en sus niveles actuales de eficiencia, tanto física como comercial, de tal manera que en el menor tiempo posible, los organismos mejoren su situación financiera y presten el servicio a los usuarios en condiciones de calidad y precio. De acuerdo a lo anterior, en su propuesta de Ley Estatal de Agua, el Gobierno Federal hace referencia a la necesidad de reflejar en las tarifas el costo real de prestar el servicio en el plazo más breve posible. Para ello, se incorporan dentro del cuerpo de la propuesta de Ley los siguientes aspectos:

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La necesidad de que las tarifas tomen en cuenta todos los costos de prestar el servicio.

Se establece la necesidad de incluir formulas específicas, tanto para el cálculo de las

tarifas como para la actualización y, en su caso, incremento real de la mismas.

Se permite la implantación de un sistema de subsidios, preferentemente directos, para los usuarios de nivel económico bajo.

Se definen los mecanismos para autorizar las tarifas para el caso en que los prestadores

sean organismos operadores públicos y para el evento en el cual el prestador sea una empresa privada, entre otros aspectos.

9.2 Tendencias en la determinación de tarifas Actualmente las tendencias en la determinación de tarifas en numerosos países toman en cuenta el costo marginal de suministro como un elemento importante para determinar, en primera instancia, una tarifa denominada de “eficiencia”. Dada la dificultad de calcular los costos marginales en el caso de inversiones puntuales, como suele ser el caso en los sistemas de agua y saneamiento, se toman como una aproximación los costos increméntales de desarrollo. En este cálculo se utiliza normalmente el concepto de “Empresa Modelo”, ya que un sistema de tarifas basado en los costos contables reales no permite dar señales para que las empresas busquen mejoras en la eficiencia, sino que al considerar los costos históricos se validan las ineficiencias pasadas. Por otra parte, los costos contables no reflejan los costos económicos de los recursos involucrados en otorgar el servicio sanitario, de manera que las tarifas basadas en dichos costos tampoco promueven el uso eficiente de los recursos La tarifa de eficiencia se corrige después para obtener tarifas de autofinanciamiento, las que mantienen su valor real en el tiempo mediante la incorporación de una actualización periódica. En efecto, dado que las tarifas eficientes no implican equilibrio financiero, se precisa efectuar un ajuste que permita compatibilizar los objetivos económico y financiero, respetando al máximo el objetivo principal de la asignación eficiente de los recursos. 9.3 Perspectivas Es necesario reconocer que no será fácil, en el corto plazo lograr que las tarifas se determinen utilizando los conceptos expuestos. Sin embargo, ante una situación en que los subsidios de las diferentes instancias de gobierno tienden a disminuir, asegurar la viabilidad de los organismos municipales y, evidentemente, propiciar una participación privada estable, no será posible sin que las tarifas reflejen, cada vez en mayor proporción, el costo real de proporcionar los servicios. Por otra parte, conviene tomar en cuenta que, un incremento razonable de tarifas, sobre niveles que, como ya se mencionó son en promedio bajos, permitiría:

Reducir la demanda, lo que propicia la conservación del agua.

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Incrementar la oferta, al proporcionar incentivos económicos para reducir las pérdidas de agua y hacer posible la realización de proyectos marginales.

Facilitar el intercambio del recurso entre usuarios, ya sea en la misma actividad o entre

diferentes subsectores. Contar con una administración más eficiente, al generar recursos para un mejor

mantenimiento, para la capacitación del personal y para una supervisión más eficaz.

Reducir el costo a los usuarios de menos recursos al existir agua disponible para expandir los servicios municipales, reduciendo la dependencia de otros proveedores (servicio de pipas).

Conduce a la sustentabilidad a través de la reducción de la demanda y de la

contaminación, estimulando, por ejemplo, el reciclaje por parte de la industria.

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10. CONTENIDO BÁSICO DE DOCUMENTOS CONTRACTUALES Los contratos o títulos de concesión son un instrumento fundamental para propiciar la participación de empresas privadas en forma satisfactoria. Es evidente que cada instancia de participación tendrá características propias que la particularizan y que, por tanto, los documentos de licitación y contractuales deberán ser específicos para cada caso. Sin embargo, hay ciertos componentes básicos que se considera que deben estar presentes en cualquier proceso de licitación y contratación (en sus diversas modalidades) o concesión. A continuación se listan diferentes conceptos básicos, los que deberán de incluirse en los documentos de licitación y contratación para la prestación integral de los servicios bajo la modalidad de contrato o concesión, a fin de lograr una modalidad de participación privada financiable, que proteja adecuadamente los intereses legítimos de cada uno de los participantes, incluyendo desde luego a los usuarios. Es importante mencionar que si bien el considerar estos conceptos básicos redundará en un adecuado esquema de participación, el éxito podrá depender de otros factores no previsibles al inicio y durante la operación del proyecto.

CONCEPTOS BÁSICOS A INCLUIRSE EN LOS DOCUMENTOS DE LICITACIÓN Y CONTRATACIÓN PARA LA PRESTACIÓN INTEGRAL DE LOS SERVICIOS BAJO

LA MODALIDAD DE CONTRATO O CONCESIÓN

Conceptos Básicos Principales Características Modalidad de Contratación: De preferencia, sería recomendable utilizar las siguientes modalidades:

– CPS a largo plazo con compromisos de eficiencia y riesgo comercial parcial, sin inversión en infraestructura.

– CPS con riesgo comercial total, sin inversión en infraestructura. – CPS con riesgo comercial total, con inversión en infraestructura. – Esquema COT o CPO – Título de Concesión – Esquema evolutivo

Vigencia: Debe garantizarse que el plazo de vigencia del contrato o concesión sea lo suficientemente amplio para asegurar la amortización de los créditos, los cuales se caracterizan por ser a largo plazo. Como ya se indicó la duración de un CPS con riesgo parcial es de 10 a 15 y en un CPS con riesgo total o concesión podrá ser de 20 a 30 años. Normalmente un contrato COT o CPO tiene también una vigencia de 10 a 12 años.

Forma de Adjudicación: Deberá utilizarse un proceso de licitación, nacional o internacional, según el caso, a través del cual se logre un proceso de adjudicación competitivo y transparente y que se ajuste a las disposiciones reglamentarias aplicables.

Características de los Licitantes: Es fundamental que los interesados en participar en el proceso de licitación demuestren su capacidad técnica, económica y financiera y, desde luego, experiencia comprobable en la administración integral y parcial de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento.

Contenido de las Bases de Licitación.

Es importante proporcionar a los licitantes información clara, concisa y uniforme respecto a los alcances de los trabajos a cotizar. Las bases de

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licitación deberán de especificar claramente los trabajos que los licitantes llevaran a cabo. Los niveles de servicio a los usuarios y los plazos en los que estos se lograrán deberán especificarse con toda claridad. Especial atención deberá tenerse en la definición de las metas de eficiencia y cobertura de los servicios y, en su caso, de las obras de ampliación y rehabilitación a que deberá comprometerse la empresa privada. En todos los casos, es fundamental que las bases de licitación incluyan información suficiente para que las propuestas de las empresas se refieran a los mismos alcances y sean por lo tanto comparables. Las reglas para evaluar y definir a la empresa ganadora del concurso deberán de ser explícitas y eliminar en lo posible la subjetividad. Debe establecerse con claridad que es lo que se va a evaluar y como se definirá la mejor propuesta. Para el caso de un elemento de infraestructura tal como una planta de tratamiento de aguas residuales bajo un esquema COT o CPO deberá de proporcionarse la descripción y las características de los trabajos y servicios a realizar en sus diferentes etapas: diseño, puesta en marcha, construcción, operación, conservación y mantenimiento.

Criterios de Adjudicación Para definir al oferente al que se adjudicará el contrato o concesión deberá darse relevancia a la capacidad técnica, económica y financiera de los concursantes, como a las condiciones económicas ofrecidas por cada uno de ellos. Deberá establecerse un sistema de ponderación en el que esté explicito el peso relativo de cada uno de los conceptos que habrán de calificarse. Por lo que toca a los aspectos económicos, existen diversas maneras de evaluar las propuestas. Para el caso de un CPS, se adjudicará a la empresa que ofrezca el menor VPN de la contraprestación a lo largo de la vigencia del contrato; para el caso de una concesión, el título se adjudicará a la empresa que ofrezca la menor tarifa promedio a lo largo de la vigencia de la concesión.

Alcance de los Trabajos: Los trabajos a cargo de la empresa ganadora serían, según el caso: • Servicios Permanentes que incluyen la operación, conservación y

mantenimiento del sistema en su conjunto. • El financiamiento y la ejecución del programa de consolidación (de

desarrollo institucional, incluyendo el incremento de eficiencias operativa y comercial).

• Además, en el caso de concesión integral, o de contrato de servicios con inversión en infraestructura: el financiamiento y la realización de las obras de ampliación y rehabilitación.

En un esquema COT o CPO de planta de tratamiento u otro elemento de infraestructura, los trabajos consistirían en el financiamiento, diseño, construcción, puesta en marcha, operación y mantenimiento.

Ejecución de las Obras de Ampliación y Rehabilitación de la Infraestructura

Con la finalidad de eliminar el sesgo constructor del proyecto, es conveniente que el concesionario o el contratista, en su caso, utilice un proceso de licitación para seleccionar al constructor que realizará las obras de ampliación y rehabilitación del sistema; proceso en el cual filiales de dicha contratista o concesionaria podrán participar. Es necesario asegurar que las obras se hagan a precio de mercado.

Modificaciones a los términos del título de concesión o

La modalidad de contratación deberá permitir efectuar modificaciones al contrato o título, de presentarse circunstancias no previsibles a la

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contrato de servicios. firma. Por otra parte, los criterios generales referentes a lo que constituye una causa de modificación, así como los procedimientos y mecanismos específicos que deberán utilizarse para llevar a cabo, en su caso, la modificación, deberán quedar claramente definidos en el contrato o título. Dentro de las posibles causas de modificación se encuentran las que se derivarían de variaciones imprevistas en la demanda, variación en la necesidad de inversión en obras de infraestructura, cambios en la normatividad aplicable, variaciones en los costos, incluyendo las tasas de interés de los financiamientos, variaciones en el tipo de cambio en caso de inversiones valuadas en moneda extranjera, existencia de casos fortuitos y de fuerza mayor, y falta de aportación de los subsidios comprometidos, entre otros. Para definir el efecto de posibles variaciones en las condiciones previstas, es necesario contar con un procedimiento de evaluación, seguimiento y control, el cual deberá estar apoyado en un modelo de evaluación económica y financiera que establecerá en definitiva las relaciones entre las distintas variables; el modelo considerará el monto de la contraprestación a que tiene derecho el contratista, o la tarifa necesaria en el caso de concesión.

Derechos de Concesión: Es común que en el caso de un contrato/concesión integral el concedente o contratante desee recibir el pago de un derecho por parte de la empresa privada. Es conveniente que el monto de dicho pago sea suficiente para cubrir los costos de supervisión y control exclusivamente (en caso de que estos sean erogados por el concedente o contratante) de tal manera que se evite en lo posible impactar el nivel tarifario.

Esquema de Financiamiento: Las fuentes de recursos financieros para proyectos de agua pueden ser múltiples y variados, a continuación se listan algunos: – Generación Interna de Caja – Capital privado (PROMAGUA, PPS, entre otros) – PRODDER – Capital de Riesgo FINFRA – Crédito nacional y extranjero (BANOBRAS, NAFIN, Banca de

primer piso, BDAN, IFC, BID, JBIC, Eximbanks, etc.) – Capital subordinado del FINFRA – Bursatilización Dado que estos proyectos, particularmente en el caso de inversiones en infraestructura tienen recuperación a largo plazo, será conveniente estructurar un esquema de financiamiento que incluya un periodo de amortización largo (cuando menos 12 años) y la mejor tasa de interés existente en el mercado. Por otro lado, para evitar apalancamiento excesivo, se deberá definir una relación adecuada de deuda capital.

Existencia del Ente Regulador: Es necesario que exista un Ente Regulador que norme las relaciones entre el Contratante, la empresa privada y los usuarios, protegiendo los intereses legítimos de todos ellos. En este sentido, se recomienda el establecimiento de un ente regulador estatal, autónomo y dotado de autoridad, cuyos miembros sean ciudadanos independientes y distinguidos, ajenos tanto a los intereses particulares de las partes como a los cambios políticos y electorales, pero al mismo tiempo conocedores de las condiciones sociales, culturales y jurídicas que existen en el ámbito de influencia del Ente Regulador. Dicho organismo

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tendrá como objetivo fundamental la supervisión, control y seguimiento del contrato/concesión, el asegurar la calidad de los servicios, la protección de los intereses de la comunidad, el análisis de posibles incrementos tarifarios, así como el análisis de la posible revocación. Los procedimientos de supervisión y control deberán ser tales que aseguren al Contratante que se está cumpliendo con los aspectos fundamentales a que la empresa se ha comprometido mediante la firma del contrato o título de concesión, pero sin coartar la capacidad y libertad de la empresa privada en el desarrollo de los compromisos adquiridos. Por las condiciones del marco jurídico vigente, es imprescindible que el municipio, responsable de los servicios, acepte formal y explícitamente la existencia y funciones del Ente Regulador.

Política Tarifaria: En el caso de contratos de servicios, será responsabilidad del contratante pagar al contratista la contraprestación acordada en los tiempos establecidos en el contrato. Para el caso de concesiones se recomienda establecer un nivel tarifario que garantice en el corto y largo plazos la sanidad financiera del sistema en su conjunto, tomando en cuenta los costos reales del servicio y los beneficios que se deriven del incremento en la eficiencia del sistema, así como la capacidad de pago real de la población. Cuando sea el caso, deberá tomarse en cuenta el efecto de los subsidios que puedan considerarse como firmes. La tarifa o monto de la contraprestación, en su caso, deberá ser actualizada con base en las variaciones de precios de cada uno de los componentes de costos. El dictamen de aprobación de la actualización de tarifas o contraprestación estará a cargo del ente regulador del contrato/concesión, normalmente previa solicitud de la empresa privada. En caso de financiamiento en dólares, el riesgo cambiario deberá ser asumido por la empresa privada; sin embargo, ante variaciones fuertes no previstas de la paridad del peso con respecto al dólar, conviene que exista el compromiso de ambas partes de efectuar una revisión a los términos y condiciones de contratación.

Manejo del Personal: Se sugiere que previo al inicio del contrato/concesión la autoridad liquide al personal a su cargo. La empresa privada adquirirá el compromiso de contratar nuevamente al personal que desee hacerlo bajo la nueva relación laboral. Este procedimiento tiene la ventaja de que la empresa privada tendrá una relación más directa con sus empleados y le permitirá lograr con mayor facilidad el nivel de productividad comprometido. Al termino de la vigencia del contrato/título de concesión, la empresa privada debe comprometerse a liquidar al personal y transferirlos libres de pasivos laborales al contratante. En el caso de contratos de servicios deben evitarse en lo posible esquemas en los cuales la empresa privada proporciona algún personal directivo, quedando el resto del personal en la nómina del organismo operador público.

Manejo de Pasivos: En lo posible, es recomendable que la empresa privada no asuma pasivos a cargo del Contratante, en general, las instituciones financieras no están dispuestas a otorgar créditos a que sean destinados a cubrir pasivos existentes. Por otra parte, el hacer que la empresa privada asuma pasivos tendría el efecto de tener que efectuar incrementos tarifarios para cubrir la amortización de capital y el costo financiero respectivo.

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Facultades de la Empresa Privada de suspender el Servicio a los Usuarios morosos

Es recomendable que la empresa privada tenga la facultad de suspender el servicio a usuarios morosos, ya sea a nombre de la autoridad competente en el caso de contratos o por sí misma en el caso de concesiones; lo anterior, como un elemento indispensable para asegurar el cumplimiento de las metas de incremento en la eficiencia comercial.

Garantías: Con la finalidad de diseñar un esquema de contratación financiable y que minimice los riesgos inherentes a este tipo de proyectos, normalmente será necesario que los participantes otorguen las siguientes garantías: Por parte de la empresa privada: – fianza para cubrir el incumplimiento en la etapa de adjudicación y

de operación del proyecto; – fianza para cubrir las penalidades y sanciones, en caso de

incumplimiento con respecto a la calidad, nivel de eficiencia y cobertura de los servicios;

– fianza para cubrir las penalidades, en caso de incumplimiento en las inversiones comprometidas.

Por parte del Contratante: – por incumplimiento en la actualización e incremento de tarifas, en el

caso de concesión; – por incumplimiento de pago de la contraprestación en favor de la

empresa privada (en caso de CPS); – de recuperación de la inversión no amortizada, en caso de rescisión

o revocación de contrato y título de concesión por causa imputable o no imputable a la empresa privada;

– para cubrir déficit derivado de que la empresa privada no pueda suspender el servicio a los usuarios morosos por causa imputable al contratante/concedente

Figura del Fideicomiso: Es muy importante para dar transparencia al manejo de los recursos, que exista la figura jurídica del fideicomiso, el cual deberá tener una definición clara de sus fines y de prelación de pagos. Esta última deberá asegurar, en primera instancia, la operación del sistema y el pago de los compromisos financieros adquiridos.

Rescisión del Contrato o revocación del título de Concesión:

Normalmente es inaceptable para las instituciones financieras que el contratante o concedente tenga la facultad de poder rescindir/revocar el contrato/título de manera unilateral. La recomendación final de rescisión/revocación deberá estar a cargo del Ente Regulador, a solicitud del contratante o del contratista y previo análisis del Ente Regulador. Los documentos de contratación deberán contener las causales de rescisión de contrato o revocación de la concesión y los cursos de acción a seguir para cada una de estas causales. Cabe mencionar que en caso de rescisión de contrato o revocación de concesión, la autoridad contratante/concedente deberá asumir la responsabilidad de pagar los compromisos financieros adquiridos por la empresa privada en la ejecución de obras comprobablemente ejecutadas, aplicando las penalidades correspondientes en caso de rescisión/revocación por causa imputable al contratista/concesionario. En caso de rescisión/revocación por causa no imputable a la empresa privada, el contratante/concedente normalmente se obliga además a recompensar a la empresa por los daños causados, incluyendo, en su caso, la utilidad no ejercida.

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Propiedad de los Bienes: Con la finalidad de evitar conflictos futuros por la propiedad de los bienes que integran en la actualidad y que integren en el futuro la infraestructura del sistema en su conjunto; es conveniente definir con claridad en el contrato/título lo que se conceptúa como infraestructura y quien es el propietario. En este sentido, el contratante o concedente mantiene la propiedad de la infraestructura existente y le da derecho de uso al contratista/concesionario, trasmitiéndole también el derecho de utilizar el agua para los fines acordados.

Riesgo por Caso Fortuito y Fuerza Mayor

Deberá incluirse una definición clara de lo que se entiende por caso fortuito y fuerza mayor y las acciones a seguir en caso de darse cualquiera de estas dos eventualidades, en particular sobre la reanudación del servicio, en su caso, sobre la terminación anticipada del contrato/título, pago y destino de las indemnizaciones de los seguros, pago y destino de la inversión y los financiamientos, entre otros.

Con la finalidad de dar una idea general del significado de algunos apartados de un contrato de prestación de servicios y/o título de concesión, a continuación se incluye una definición de términos a ser incluidos en el contrato de prestación y/o en el titulo de concesión.

PARTICIPACIÓN PRIVADA EN LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS

DEFINICIÓN PRELIMINAR DE TÉRMINOS A SER INCLUIDOS EN EL CONTRATO DE PRESTACIÓN Y/O EN EL TITULO DE CONCESIÓN

CLÁUSULAS CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS CONCESIÓN OBJETO DEL CONTRATO 1. La contratación para la prestación del servicio de agua

potable, alcantarillado y saneamiento, que implica asumir el funcionamiento de los subsistemas de planeación, operativo, comercial, administrativo, contable y financiero, sin que exista relación jurídica y comercial con el usuario.

2. El financiamiento y construcción de obras e instalaciones necesarias para la consolidación.

3. Las obras de ampliación y rehabilitación son a cargo del Contratante.

1. La concesión para la prestación del servicio de agua potable alcantarillado y saneamiento, que implica asumir el funcionamiento de los subsistemas de planeación, operativo, comercial, administrativo, contable y financiero, existiendo relación jurídica y comercial directa con el usuario.

2. El financiamiento y construcción de obras e instalaciones necesarias para la consolidación.

3. El financiamiento y construcción de las obras de ampliación y rehabilitación.

ÁMBITO DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO

Los servicios comprenden parte de los municipio de: _________________

VIGENCIA Plazo del contrato de prestación de servicio y del título de concesión de entre 10 a 30 años, prorrogables a discreción absoluta del Municipio.

ENTE REGULADOR Es necesario que exista un Ente Regulador que norme las relaciones entre el Contratante, la empresa privada y usuarios, protegiendo los intereses legítimos de todos ellos. En este sentido, es preferible la fijación de un ente regulador estatal que tenga la característica de ser apolítico, autónomo e independiente, cuyos miembros sean ajenos a los cambios electorales y que tome en cuenta las características, políticas, sociales y jurídicas del área de influencia del Ente regulador. Dicho organismo tendría como objetivo fundamental el asegurar la calidad de los servicios, la protección de los intereses de la comunidad, la supervisión, control y seguimiento del contrato/concesión, el análisis de posibles incrementos tarifarios, el análisis de la posible revocación, así como la aplicación de las normas y leyes correspondientes. Los procedimientos de supervisión y control deberán ser tales que aseguren al Contratante que se está cumpliendo con los aspectos fundamentales a que la empresa se ha comprometido mediante la firma del contrato o título de concesión, pero sin coartar la capacidad y libertad de la empresa privada en el desarrollo de los compromisos adquiridos.

RÉGIMEN JURÍDICO DE LA INFRAESTRUCTURA

Deberá quedar debidamente especificado la inalienabilidad de los bienes que, siendo de dominio público, son y serán indispensable para garantizar la continuidad del servicio y, por ende, que la empresa privada no podrá enajenarlos ni comprometerlos como garantía de crédito, sino tan sólo usarlos, administrarlos, operarlos y conservarlos. Con respecto a la infraestructura y equipo que incorpore la empresa privada en el futuro, se recomienda que exista una definición clara de la propiedad de los mismos.

CONDICIONES DE LA PRESTACIÓN DE LOS SERVICIOS

Deberá establecerse los niveles de servicio que, como mínimo, deberá cumplir la empresa respecto a la calidad, continuidad, presión del agua entregada, eficiencia operativa y comercial, entre otros, en su caso fijándose sanciones y penalidades en caso de incumplimiento, conforme a la clase y magnitud de la falla. Para estimular la mejor gestión de la empresa, en algunos casos, como por ejemplo la eficiencia de cobranza, podrán establecerse participaciones adicionales sobre la recaudación.

Deberá establecerse los niveles de servicio que, como mínimo, deberá cumplir la empresa respecto a la calidad, continuidad, presión del agua entregada, eficiencia operativa y comercial, entre otros, en su caso fijándose sanciones y penalidades en caso de incumplimiento, conforme a la clase y magnitud de la falla.

MONTO DE LA CONTRAPRESTACIÓN El Contratante pagará a la empresa: 1. Un cargo que cubrirá los costos de operación, conservación

El Concesionario cobrará al usuario una tarifa que cubra: 1. Los costos de operación, conservación y mantenimiento de la

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y mantenimiento del sistema de agua potable (servicios permanentes).

2. Un cargo que cubrirá la amortización y los intereses, por las inversiones hechas por el Prestador para la consolidación del sistema.

3. El IVA, en su caso.

red incluyendo la reposición de equipo, líneas, tanques, y trabajos de obra civil necesarios para continuar prestando el servicio.

2. Los indirectos de operación. 3. El servicio de la deuda. 4. Los derechos que deba pagar al Organismo por la concesión. 5. Los derechos de extracción que deberá pagar a la CNA

(extracción y descarga en su caso). 6. El IVA, en su caso. Estas tarifas se revisarán periódicamente.

REVISIONES FUTURAS AL MONTO DE LA CONTRAPRESTACIÓN

Se establecerán fórmulas para el ajuste de la contraprestación con las siguientes reglas: 1. La operación, conservación y el mantenimiento se escalará

durante todo el periodo de contratación de acuerdo a índices de mano de obra, energía eléctrica, maquinaria y equipo, materiales nacionales, así como también a otros elementos que la condicionen, según lo establecido en las bases de licitación.

2. Por variaciones significativas en aspectos como: cambios no previstos en la demanda, necesidades adicionales de obras de infraestructura, cambios en la normatividad aplicable, variaciones en los costos, incluyendo las tasas de interés de los financiamientos, variaciones en el tipo de cambio, existencia de casos fortuitos y de fuerza mayor, y falta de aportación de los subsidios comprometidos, entre otros.

3. Respecto al pago por la ejecución del programa de consolidación se escalará: • conforme a los índices arriba citados, durante el

periodo de ejecución del programa, y • conforme a la variación de tasas de financiamiento,

durante el periodo de amortización. • la inversión valuada en dólares no se escala.

Las tarifas se ajustarán periódicamente en función de índices por: 1. El costo de la mano de obra (revisiones salariales). 2. El índice nacional de precios al consumidor. 3. El costo de la energía eléctrica. 4. El costo de maquinaria. 5. El costo de materiales. 6. El costo de los derechos por concesión y por extracción de

agua. 7. El costo de indirectos de operación. 8. Las variaciones en las tasas de interés (dólar, pesos o la

moneda en que se hayan contratado los créditos). 9. Otros elementos que la condicionen, según lo establecido en

las bases de licitación. Se deberá establecer el % que cada elemento del costo representa de la tarifa total. (Se podrá revisar la integración del costo cada 5 años). Deberá preverse que hacer en el caso de que las previsiones de la demanda difieran substancialmente, en más o en menos, respecto de las reales. El Organismo deberá cubrir lo que resulte de un retraso en la autorización de la tarifa previamente acordada.

ESTÍMULOS ADICIONALES A LA CONTRAPRESTACIÓN

El Prestador podrá recibir incentivos por el incremento en sus logros, respecto a los mínimos que se le fijen, en rubros tales como: cobranza, facturación, eficiencia en el uso de agua, etc.

El Concesionario podrá recibir un incentivo por incrementar la eficiencia en el uso del agua que permita retrasar inversiones futuras.

DERECHOS POR LA CONCESIÓN El Concesionario pagará al organismo por concepto de derechos por la concesión, un importe fijado de común acuerdo entre las partes, procurando que éste importe no impacte seriamente las tarifas

FIDEICOMISO El fideicomiso se encargará de 1. Recibir la cobranza. 2. Pagar al Prestador su contraprestación. 3. Pagar los créditos que se hayan contratado.

El fideicomiso se encargará de 1. Recibir la cobranza. 2. pagar los créditos contratados. 3. Crear las reservas acordadas para la sustitución de equipos o

134

4. Crear las reservas para proyectos de ampliación y rehabilitación.

5. Entregar los remanentes al Organismo.

bien para proyectos futuros. 4. Pagar a la CNA los derechos de explotación. 5. Retener los derechos por la concesión 6. Entregar los remanentes al Concesionario.

FORMA DE PAGO Conforme a: 6. La operación y mantenimiento del sistema se pagará

mensualmente en pesos. 7. El cargo correspondiente al programa de Consolidación se

cubrirá en un periodo de ____ años con intereses sobre saldos insolutos en pesos y en dólares según la oferta (pagadera en pesos al tipo de cambio vigente en el momento del pago).

Mediante la cobranza que efectúe el Concesionario por los servicios de agua de acuerdo a la tarifa autorizada.

LUGAR DEL PAGO A través del Fideicomiso en pesos PENAS CONVENCIONALES Se aplicarán penas convencionales por las siguientes causas:

1. Atrasos en la terminación de las obras e inversiones para la consolidación del sistema.

2. Incumplimiento en la tasa de crecimiento de facturación establecida.

3. Incumplimiento en la tasa de incremento en la eficiencia del uso del agua establecida.

4. Incumplimiento en la calidad del aguas suministrada a los usuarios por sus características físico químicas establecidas, o en la calidad de las aguas residuales tratadas.

5. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en cuanto a presión en el sistema.

6. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en cuanto a continuidad del servicio

7. Otros incumplimientos en actualización del padrón de usuario, atención a clientes etc.

Se podrán aplicar las siguientes penas convencionales: 1. Incumplimiento en la tasa de incremento en la eficiencia del

uso del agua establecida. 2. Incumplimiento en la calidad del aguas suministrada a los

usuarios por sus características físico químicas y bacteriológicas establecidas, o en la calidad de las aguas residuales tratadas.

3. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en cuanto a presión en el sistema.

4. Incumplimiento por la calidad del servicio a los usuarios en cuanto a continuidad del servicio.

5. Incumplimiento del programa de inversiones. 6. Otros incumplimientos como mantenimiento del padrón de

usuario, informes a el Organismo, atención a clientes etc.

OBLIGACIONES Y FACULTADES DEL ORGANISMO

1. Pagar al Prestador por la prestación del servicio. 2. Liquidar al personal, previo al inicio del contrato. 3. Realizar un eficaz control y verificación de los trabajos del

Prestador. (Delegado en el Ente Regulador). 4. Promover a solicitud del Prestador las expropiaciones y

actos de autoridad requeridos. 5. Guardar confidencialidad respecto a la información técnica

del Prestador. 6. Proporcionar al Prestador los planos existentes de

infraestructura y apoyarlo en los trámites que se requieran para obtener los que correspondan a otra infraestructura

7. Acceso a documentos e instalaciones sin limitación alguna incluyendo de carácter financiero.

8. Fijar la normatividad técnica de los servicios. 9. Asumir temporalmente la conducción en la prestación total

1. Promover la autorización del las tarifas acordadas. 2. Liquidar al personal, previo al inicio del contrato. 3. Supervisar el cumplimiento de las obligaciones del

Concesionario. 4. Realizar un eficaz control y verificación de los trabajos del

Concesionario. (Delegado en el Ente Regulador). 5. Guardar confidencialidad respecto a la información técnica

del Concesionario. 6. Promover a solicitud del Concesionario las expropiaciones y

actos de autoridad requeridos. 7. Proporcionar al Concesionario los planos existentes de

infraestructura y apoyarlo en los trámites que se requieran para obtener los que correspondan a otra infraestructura.

8. Acceso a documentos e instalaciones sin limitación alguna incluyendo de carácter financiero.

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o parcial de los servicios, cuando exista deficiencia por el Prestador o en los caso de excepción que prevea el contrato.

10. Revisar los análisis financieros y de costos que entregue el Prestador.

11. Ser receptor directo de quejas de los usuarios. (Delegado en el Ente Regulador).

12. Establecer una garantía que cubra daños y perjuicios al Prestador por incumplimiento en el pago oportuno de la contraprestación.

9. Fijar la normatividad técnica de los servicios. 10. Asumir temporalmente la conducción en la prestación total o

parcial de los servicios, cuando exista deficiencia por el Concesionario o en los caso de excepción que prevea el contrato.

11. Revisar los análisis financieros y de costos que entregue el Concesionario para en su caso promover la autorización de nuevas tarifas. (Delegado en el Ente Regulador).

12. Ser receptor directo de quejas de los usuarios. 13. Establecer una garantía que cubra daños y perjuicios al

Concesionario por incumplimiento en la actualización e incremento de la tarifa.

OBLIGACIONES DEL PRESTADOR/ CONCESIONARIO

1. Realizar las actividades requeridas para la eficiente prestación del servicio, cumpliendo con todas las disposiciones legales concernientes (preservación de la calidad del agua).

2. Suministrar el agua a los usuarios con las siguientes características:

– Continuidad – Presión – Calidad (condiciones bacteriológicas)

3. En cuanto a las aguas residuales entregarlas con ciertas condiciones establecidas por las normas.

4. Tendrá obligación de incrementar la eficiencia entre los volúmenes de agua facturada con respecto a los volúmenes de agua totales explotados.

5. Establecer servicio permanente de localización y reparación de fugas en agua potable y fallas en alcantarillado. Destinar el agua tratada no comprometida a los usos que le indique el Organismo.

6. Mantener en funcionamiento los medidores y realizar su lectura periódica y facturación regular.

7. Abastecer con pipas cuando se requiera. 8. Mantener actualizados los planos de infraestructura e

información técnica. 9. Proponer nuevas oficinas. 10. capacitar y adiestrar en la gestión de los servicios al

personal que le señale el Organismo en el número que se acuerde, de modo de que pueda asumir en cualquier tiempo la administración del sistema.

11. Denunciar ante las autoridades los actos de terceros que causen perjuicios a la infraestructura o servicios.

12. Proponer al Organismo las modificaciones al régimen de contraprestación o a cualquier aspecto relacionado con la prestación de los servicios.

Obligaciones y facultades muy similares a las enunciadas a la izquierda; adicionar: 1. Formalizar contratos con los usuarios. 2. Cobrar las tarifas autorizadas por los servicios 3. Pagar a la Comisión, a través del fideicomiso, los derechos

por la concesión. 4. Pagar a la CNA, a través del fideicomiso, los derechos por

extracción. 5. Liquidar al personal al término de la concesión.

136

13. Suspender temporalmente los servicios en los casos previstos en el contrato.

14. Llevar a cabo lo necesario para realizar la cobranza. 15. Restringir la prestación de los servicios por falta de pago y

previa notificación. 16. Dentro de las obligaciones de la empresa se establecerán

con claridad las siguientes: − La de no interrumpir la prestación de sus servicios salvo

causas de fuerza mayor. − La de conservar en buen estado los bienes requeridos

para el desarrollo de los servicios (en previsión de posibles descuidos en las fechas próximas al término del plazo del contrato.

− Cubrir las indemnizaciones por daños a terceros, siempre que sea atribuible a la empresa.

− Informar oportunamente a las autoridades del organismo cualquier evento que pueda poner en riesgo la continuidad de la prestación del servicio.

− Plantear con la anticipación debida las modificaciones que crea necesario hacer de los aspectos económicos de la contraprestación.

− Constituir fianza para garantizar sus obligaciones, la cual estará vigente durante todo el plazo del contrato.

17. Liquidar al personal al término del contrato.

11. ALGUNAS EXPERIENCIAS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA Un tema fundamental en lo que se refiere a la participación privada es, desde luego, el análisis de casos reales en las diferentes modalidades en que esta participación se viene dando. Ello permite apreciar, tanto las aportaciones que estos proyectos han tenido como un medio para lograr la meta de mejorar la prestación de los servicios, y con ello la salud y bienestar de la población, como las dificultades que han encontrado, por diversas causas, para cumplir con las metas establecidas. El beneficio que de ello puede derivarse es evidente, si se aprovecha la experiencia acumulada para recoger y utilizar los aspectos positivos y, por otra parte evitar los errores cometidos y buscar mejores formas de eliminar situaciones exógenas a los proyectos que los afectan negativamente. En lo que sigue se exponen en primer término, como referencia que puede resultar útil, algunos casos de participación privada en diversos países del mundo y, enseguida los que en nuestro país son los más relevantes, tanto en lo que se refiere a la participación integral o parcial en la administración y operación de los sistemas, como en lo que toca a plantas de tratamiento de aguas residuales en modalidades CPOT, o similares. 11.1 Casos de participación privada en el mundo Existen en el mundo múltiples ejemplos de participación privada. Actualmente, 460 millones de habitantes, reciben los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento por el sector privado, lo que representa el 8% de la población mundial. Entre 1988 y octubre de 2002 a nivel mundial la población que esta siendo servida por empresas privadas se incrementó a 320 millones de habitantes.

Tabla 19 EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN A NIVEL MUNDIAL

SERVIDA POR EMPRESAS PRIVADAS 1988 A 2002 (Millones de habitantes)

Año Total Acumulado

1988 0.6 0.6 1989 55.6 56.2 1990 4.6 60.8 1991 0.0 60.8 1992 0.8 61.6 1993 32.3 93.9 1994 3.6 97.5 1995 16.4 113.9 1996 22.6 136.5 1997 42.1 178.6 1998 16.0 194.6 1999 36.1 230.7 2000 37.7 268.4 2001 30.2 298.6 2002* 21.8 320.4 * Hasta octubre de 2002 Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003

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En el sector hidráulico a nivel Mundial existe una fuerte tendencia hacia la participación del sector privado. En 1999, el 5% de la población mundial recibió dichos servicios por parte de empresas privadas, en 2002 ya fue el 8%. El pronóstico para el año 2015 es un aumento de este porcentaje al 17%.

Tabla 20 POBLACIÓN SERVIDA POR EL SECTOR PRIVADO

(Millones de habitantes)

2002 2015 Europa Occidental 161.5 195.0 Europa Central y Oriental 14.1 55.0 Medio Oriente y África 37.6 120.0 Asia del Sur 0.0 35.0 Asia Central 1.6 10.0 Asia del Sureste 90.4 345.0 Oceanía 5.3 10.0 América del Norte 65.2 180.0 América Latina 84.0 210.0 Resumen mundial 459.7 1,160.0 Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003 Según una lista de la revista especializada Global Water Intelligence, en el año 2002 se firmaron 20 nuevos contratos de participación privada en el sector de agua, que representan en total un volumen de inversiones de 2.8 mil millones de dólares. En esta lista sólo aparecen contratos que incluyen inversiones de más de 30 millones de dólares y se refieren a la prestación de los servicios al público en general. De esos contratos, ocho se refieren a Asia, siete a Europa, tres a América del Norte, uno al Medio Oriente y uno a América Latina.

Tabla 21 LOS PROYECTOS MÁS IMPORTANTES DE LA PARTICIPACIÓN

DEL SECTOR PRIVADO FIRMADOS EN EL AÑO 2002

Proyecto País Empresas privadas Valor total (en millones)

Tipo del contrato y duración 8

As-Samra Saneamiento Jordania Ondeo, Morganti USD 154.4 BOT 25 años Atlanta Reciclaje de Lodos

EE.UU. US Filter (Vivendi), Brasfield & Gorrie, Khafra, Metroplex

USD 54 (etapa diseño y construcción)

DBO 20 años

Pekín No. 10 China AWG, Mitsubishi USD 200 BOT 23 años Vías Fluviales Británicas Reino Unido AWG, Bristol Water, h2go USD 215 Concesión 30 años Cork Aguas Residuales Irlanda Ondeo, EPS Pumping, Vinci

Construction EUR 71 DBO 20 años

Dabrowa Górnica Polonia RWE Aqua (Thames Water) EUR 40 Concesión 25 años

8 BOT: Build-Operate-Transfer = Construir-Operar-Transferir, DBO: Design-Build-Operate = Diseñar-Construir-Operar, DBFO: Design-Build-Finance-Operate = Diseñar-Construir-Financiar-Operar

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Proyecto País Empresas privadas Valor total (en millones)

Tipo del contrato y duración 8

Servicios de Agua Foshan Tratamiento de Aguas Residuales

China Aquamundo EUR 31 DBO 20 años

Frosinone Servicios de Agua

Italia Acea, Crea (Bouygues) EUR 474 Concesión 29 años

La Haya Aguas Residuales

Países Bajos Vivendi, Delta Water, Waterbedrijf, Rabobank, Hejmans

EUR 300 DBFO 30 años

Halifax Puerto Canadá United Water (Suez), Ondeo, PCL

USD 262 DBO 30 años

Indianapolis Servicios de Agua

EE.UU. US Filter (Vivendi) USD 400 Operación y mantenimiento 20 años

Kaohsiung Agua Potable Taiwan Ondeo, China Ecotek Corp. EUR 90 BOT 15 años Lazio Centrale (Roma) Servicios de Agua

Italia Acea EUR 2,415 Concesión 30 años

Nanchang Tratamiento de Aguas Residuales

China Berlinwasser, Beijing No. 3 Construction Company

EUR 345 BOT 20 años

Pudong (Shangai) Servicios de Agua

China Vivendi Water Confidencial Concesión 50 años, Vivendi tiene 50% del joint venture

Puerto Rico Autoridad de Acueducto y Alcantarillado

Puerto Rico Ondeo USD 136 (hasta 2004)

Operación y mantenimiento 10 años

Qingdao Tratamiento de Agua

China Ondeo, New World Group EUR 33 BOT 25 años

Taizhou Suministro de Agua Potable

China AWG Confidencial Contrato de tomar en posesión o pagar 16 años

Terni Servicios de Agua Italia Severn Trent, Ambiente, Omnia, SGI, RPA

USD 157 inversiones en capital

Concesión 30 años

Yangju Aguas Residuales Corea del Sur

Ondeo, Hanwha Corporation EUR 80 BOT 24 años

De acuerdo a la publicación Masons Water Yearbook 2002 – 2003, en México se espera un aumento de la participación del sector privado en agua potable del 16% al 20%, y en alcantarillado y saneamiento del 5% al 15% entre el año 2002 y el año 2015. La situación en 2002 y el pronóstico para 2015 en los diferentes países se presentan en las siguientes tablas:

140

Tabla 22 EUROPA OCCIDENTAL

Servicios prestados por el sector

privado 2002 Servicios prestados por el sector

privado 2015

Agua potable Alcantarillado y Saneamiento


Alemania 15% 13% 25% 35% Austria 0% 0% 10% 15% Bélgica 3% 47% 15% 55% Dinamarca 1% 0% 1% 0% España 46% 48% 65% 70% Finlandia 1% 0% 2% 0% Francia 79% 56% 85% 75% Grecia 41% 41% 45% 45% Irlanda 0% 36% 25% 45% Italia 29% 18% 45% 35% Noruega 1% 5% 5% 10% Países Bajos 0% 11% 0% 15% Portugal 5% 2% 45% 55% Reino Unido 87% 92% 88% 95% Suecia 0% 0% 15% 10% Suiza 0% 0% 0% 0% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003

Tabla 23 EUROPA CENTRAL Y ORIENTAL



privado 2015



Bulgaria 14% 14% 50% 65% Croacia 0% 22% 0% 30% Eslovaquia 3% 0% 10% 15% Eslovenia 0% 8% 10% 25% Hungría 25% 25% 35% 35% Letonia 0% 0% 25% 25% Lituania 0% 0% 20% 0% Polonia 2% 2% 15% 15% República Checa 70% 65% 90% 90% Rumania 10% 0% 25% 20% Rusia 0% 0% 5% 10% Ucrania 0% 0% 5% 5% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003

141

Tabla 24 AMÉRICA Y EL CARIBE



privado 2015



Argentina 43% 34% 65% 65% Bolivia 15% 8% 30% 30% Brasil 17% 13% 30% 25% Canadá 5% 1% 10% 5% Chile 65% 63% 85% 85% Colombia 5% 5% 25% 20% Cuba 18% 0% 25% 10% Ecuador 0% 0% 15% 15% EE.UU. 15% 8% 35% 20% México 16% 5% 20% 15% Panamá 35% 0% 75% 75% Perú 3% 0% 30% 25% Trinidad & Tobago

0% 0% 100% 100%

Uruguay 11% 11% 50% 45% Venezuela 2% 0% 25% 10% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 – 2003

Tabla 25

MEDIO ORIENTE Y ÁFRICA DEL NORTE

Servicios prestados por el sector privado 2002




Arabia Saudita 0% 0% 25% 30% Bahrein 0% 0% 100% 100% Egipto 1% 1% 8% 10% Emiratos Árabes Unidos

0% 14% 15% 35%

Irán 0% 0% 0% 0% Israel y Palestina 11% 0% 15% 10% Jordania 35% 0% 45% 25% Kuwait 0% 100% 100% 100% Líbano 0% 0% 30% 35% Marruecos 20% 3% 35% 30% Omán 0% 5% 25% 50% Qatar 0% 0% 30% 45% Túnez 0% 0% 15% 10% Turquía 3% 1% 10% 10% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003

142

Tabla 26 ÁFRICA SUBSÁHARA



privado 2015



Camerún 36% 0% 45% 20% Chad 0% 0% 65% 30% Congo 0% 0% 20% 15% Costa de Marfil 46% 48% 65% 70% Gabón 38% 0% 45% 30% Ghana 0% 0% 50% 40% Guinea 5% 0% 20% 20% Guinea Ecuatorial 0% 0% 0% 0% Kenia 0% 0% 20% 10% Lesotho 0% 0% 0% 0% Mali 2% 0% 25% 15% Mozambique 25% 0% 50% 15% Níger 3% 0% 10% 5% Nigeria 0% 0% 25% 15% Rep. Centroafricana 25% 0% 40% 35% Senegal 43% 0% 50% 20% Sudáfrica 2% 1% 8% 5% Tanzania 0% 0% 25% 20% Uganda 0% 0% 25% 15% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 – 2003

Tabla 27 ASIA DE SURESTE Y OCEANÍA



privado 2015



Australia 28% 7% 35% 30% China 3% 1% 10% 5% Hong Kong 100% 0% 100% 100% Indonesia 3% 0% 15% 5% Japón 0% 0% 5% 15% Macao 100% 0% 100% 100% Malasia 61% 0% 85% 65% Nueva Zelanda 1% 9% 5% 15% Filipinas 11% 2% 45% 35% Singapur 0% 0% 0% 0% Corea del Sur 0% 7% 10% 25% Taiwan 0% 11% 0% 15% Tailandia 2% 0% 65% 50% Vietnam 1% 0% 5% 5% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003

143

Tabla 28

ASIA DEL SUR Y CENTRAL





Bangladesh 0% 0% 10% 10% India 0% 0% 5% 2% Kazajstán 10% 0% 30% 10% Mongolia 0% 0% 50% 20% Nepal 0% 0% 15% 15% Pakistán 0% 0% 15% 10% Sri Lanka 0% 0% 25% 15% Fuente: Masons Water Yearbook 2002 - 2003 A continuación se expone con algún grado de detalle las experiencias de algunos países en la incorporación de empresas privadas. 11.1.1 El caso de Inglaterra y Gales La privatización del sector hidráulico en Inglaterra y Gales realizada en el año 1989 despertó un gran interés en todo el mundo, ya que fue el primer caso en que un monopolio natural pasó completamente a manos del sector privado. Antes de la privatización el sector agua estaba en manos de 10 Autoridades Regionales del Agua (Regional Water Authorithies), cuyos distritos estaban constituidos según criterios hidráulicos, las cuales dentro de sus circunscripciones asumían todas las funciones relacionadas con el sector de agua en general. Debido a largos decenios de abandono, el sector hidráulico en Inglaterra a mediados de los años ochenta se encontraba en pésimo estado. Las instalaciones estaban deterioradas y la oferta era deficiente. Las Regional Water Authorithies producían, controlaban y eran responsables de sancionar sus propios delitos ecológicos. Inglaterra no poseía buena fama en la protección de sus recursos hidráulicos en el continente europeo. Estas deficiencias motivaron al gobierno Margaret Thatcher a privatizar el sector hidráulico, convirtiéndose éste en un punto central de su política neoliberal. Antes de comenzar con la privatización las empresas fueron preparadas por el estado. A éstas les fueron condonadas deudas de miles de millones de dólares, recibiendo grandes subvenciones estatales. Como forma de privatización el gobierno inglés escogió la venta de acciones al público en la bolsa de valores de Londres (bursatilización). Así se formaron 10 compañías de agua potable, alcantarillado y saneamiento. La mayor de ellas es Thames Water (con una población de 11.7 millones), y la menor es South West Water (con una población de 1.5 millones). Además existen 24 operadores pequeños que ya antes estaban en manos de particulares. Las funciones reguladoras relacionadas con el medio ambiente fueron delegadas a las nuevas instituciones llamadas Autoridades de Ríos Nacionales (National River Autorithies NRA). Las

144

regulaciones económicas pasaron a ser tarea de la agencia de regulación Oficinas de Servicios de Agua (Office of Water Services, OFWAT). Los precios de las empresas de servicios de agua se fiscalizan a través de la regulación que establece un “límite de precios”. Deben restringir la tasa de crecimiento del precio a una canasta de servicios según el índice de precios al detalle (Retail Price Index, RPI) más un factor conocido como “K”. Los factores “K” pueden ser positivos o negativos. Estos factores varían de una empresa a otra en el transcurso del tiempo y están concebidos para que las empresas puedan financiar sus programas de inversiones, al mismo tiempo que las estimulan a ser eficientes. La duración del periodo de revisión es de diez años, aunque la Oficina de Servicios Hídricos o la compañía pueden solicitar una revisión después de cinco años. Para proteger la industria contra cambios imprevistos, los cambios extraordinarios razonables pueden trasladarse a los usuarios mediante una modificación del factor “K” fuera de una revisión periódica formal. La Oficina de Servicios Hídricos puede utilizar el mismo procedimiento para reducir el factor “K” en determinadas circunstancias. De esta manera los precios de agua y saneamiento en Inglaterra subieron en los años noventa entre 8 y 10% anuales. Sin embargo, en comparación con los precios en otros países Europeos Inglaterra se encuentra en el promedio. Las ventajas del modelo inglés, se manifiestan en la concentración de los conocimientos del sector en una agencia de regulación centralizada, además las condiciones y mecanismos de control son iguales en todas las regiones. Una desventaja es que los municipios y los usuarios, de acuerdo a las características de este modelo, no tienen una adecuada participación en los procesos de regulación. Con el modelo regulatorio RPI-X del sector de agua en Gran Bretaña se ha logrado una reducción de los costos de operación. Además se han llevado a cabo importantes inversiones en el sector, mejorando la calidad del agua y el medio ambiente. Sin embargo, las compañías privadas de agua en Inglaterra y Gales ya no ofrecen grandes crecimientos en sus utilidades pero garantizan ingresos constantes a largo plazo e importantes programas de inversiones. Es importante mencionar que ante esta situación los únicos interesados en el sector son los bancos y sociedades de participación financiera que buscan la realización de inversiones en sectores con poco riesgo. En febrero del año en curso, se publicó la nueva Propuesta de Ley del Agua del Reino Unido (UK Water Bill) que establecerá un Consejo de Regulación (Regulatory Board) que, de aprobarse, sustituirá a OFWAT. Dicha propuesta incluye oportunidades de competencia dentro de la industria de agua permitiéndoles a nuevos suministradores entrar en el mercado no doméstico de consumidores que utilicen más de 50 millones de litros anuales. Es importante mencionar que la nueva autoridad regulatoria no entrará en vigor antes de completar la revisión reguladora en el año 2005, por lo que en noviembre de 2004, OFWAT determinará los límites de las tarifas para las compañías hasta el año 2010. 11.1.2 El caso de Francia Francia es un país con estructuras centralistas y una participación alta de empresas públicas que trabajan en sectores de la economía, los cuales en otros países europeos se encuentran

145

tradicionalmente en manos privadas. Sin embargo, en Francia se formó una cooperación intensa entre los municipios y empresas privadas para dar el servicio de agua potable alcantarillado y saneamiento, esto se puede explicar debido a que Francia es un país grande con carencia de instituciones federales fuertes. Bajo el gobierno central se encuentran 36,000 comunas independientes, entre ellos 28,000 con una población menor de mil habitantes. Estas comunas tienen desde hace décadas el monopolio legal de los servicios de agua, pero carecen de recursos financieros y personales para desempeñar adecuadamente esta tarea. Las empresas privadas en su mayoría son filiales de grandes consorcios franceses que se fundaron a finales del siglo XIX. A menudo las comunas forman asociaciones intercomunales para los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, tarea que puede ser delegada a una empresa privada. A diferencia del modelo inglés, en el francés se regulan los intereses entre las comunas, los operadores privados de la red hidráulica y el estado. En vez de tener una agencia de regulación central, lo relativo a la regulación queda estipulado en los contratos. El abastecimiento de agua potable y saneamiento se regula a través de concesiones temporales entre la comuna y el operador privado. Estas concesiones incluyen la operación y el mantenimiento, el financiamiento de las inversiones y la planificación estratégica. A través de un proceso de licitación, se busca generar competencia y con ello disminuir los beneficios de los operadores y aumentar el beneficio social de la comuna. Para lograr la competencia entre ellos, es indispensable tener varios competidores, que no estén en oligopolio. Según las necesidades individuales en cada caso surgen diversas formas de contrato, siendo difícil establecer una comparación entre las comunas. De acuerdo con las reglas del modelo, las comunas tienen como alternativa solamente la administración directa, en vez de tener la posibilidad de fundar empresas paramunicipales fuertes. En comparación con el modelo Inglés podemos establecer que las comunas francesas tienen influencia en el sector de agua, obteniendo con esto un alto grado de participación social. Durante los procesos de licitación, los operadores disponen de expertos que se dedican exclusivamente a las negociaciones contractuales, mientras que las comunas, debido los largos periodos de tiempo en que se presentan las licitaciones (entre 10 y 30 años), carecen del conocimiento para negociar con éxito estos procesos. Por consiguiente, los operadores no están suficientemente controlados por parte de las autoridades públicas. Además los concesionarios actuales tienen una ventaja de información importante frente a sus competitores. Debido a esta situación han habido muy pocos cambios de operadores. Un aspecto importante de destacar es el hecho de que el modelo francés ha generado la creación de empresas privadas con una alta capacidad técnica, económica y financiera, acumulando experiencia en el sector. Estas empresas encabezan la competencia a nivel internacional.

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11.1.3. El caso de Alemania En Alemania, en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, actualmente predominan todavía las empresas públicas, pero, al igual que en otros países, existe una fuerte tendencia hacia la incorporación del sector privado. Además, es muy frecuente encontrar la cooperación intermunicipal en forma de mancomunidades (organismos operadores intermunicipales). El sector requiere de grandes recursos financieros para llevar a cabo las inversiones necesarias, en particular para la protección al medio ambiente, por lo que la incorporación de la iniciativa privada se constituye en una opción para el sector público. Alemania está formada como República Federal. En el sector de agua, la Federación impuso un marco de regulación legal a los Estados. Los Estados deben cumplir con este marco legal por medio de regulaciones estatales propias. El marco legal del sector, estipulado por la Federación, es la Ley para la Regulación de Agua de Uso Habitual (WHG). La ejecución de todas las regulaciones que aplican a nivel federal así como a nivel estatal son solamente competencia de los Estados. A nivel del Gobierno Federal, el Ministerio de Medio Ambiente es responsable por los lineamientos básicos del manejo de agua. En los 16 Estados, la administración de los recursos hidráulicos está conformada normalmente en tres niveles: Por encima de todos se encuentra el Ministerio de Medio Ambiente Estatal, responsable del control del manejo del agua que se encarga de cuestiones que no están reglamentadas. Después se encuentra una instancia media en forma de Gobiernos Distritales que son responsables de la planeación regional del manejo de agua y del establecimiento de los procedimientos administrativos. El suministro de agua y la eliminación de aguas residuales son competencia de las ciudades y los municipios. Los municipios pueden decidir si realizan dichos servicios por medio de gestión pública o privada. No obstante, el contrato de un municipio con una empresa privada necesita de la aprobación del Estado Federal evitando con esto que los municipios por falta de experiencia, contraten en forma desfavorable. Además existen estándares mínimos en el sector. Aparte de las formas de gestión públicas (especialmente administración directa, empresas paramunicipales y organismos intermunicipales), en la mayoría de los Estados, el municipio tiene la posibilidad de organizar el sector como una sociedad propia de derecho privado (privatización formal). En este caso, el municipio retiene todo el capital contable. El presupuesto de la sociedad está separado de los patrimonios del municipio. Sin embargo, el municipio, puesto que mantiene todo el capital de la sociedad, sigue teniendo amplios derechos de control. Por medio de la sociedad propia, la gestión del sector resulta más flexible desde el punto de vista organizacional, personal, financiero y empresarial. Existe también la posibilidad, de que los municipios contraten empresas privadas. Sin embargo, los municipios seguirán siendo responsables por los servicios de acuerdo con las leyes.

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En caso de que los municipios contraten a terceros, se pueden elegir entre:

• Contratos de servicios • Contratos de operación y mantenimiento • Modelo de gestión (“Betreibermodell”) similar al modelo COT • Concesiones • Empresas mixtas (modelo de cooperación). • Bursatilización

El modelo de gestión se ha aplicado frecuentemente en municipios pequeños con la necesidad de realizar grandes inversiones. El contrato de concesión más importante en Alemania se realizó con la privatización de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento de la ciudad de Rostock con el consorcio Eurawasser en 1993. El caso más importante de una empresa mixta es la privatización parcial de la Compañía de Agua de Berlín (BWB) en 1999, en el cual un consorcio de RWE Aqua GmbH y Vivendi (Compagnie Générale des Eaux Deutschland GmbH) obtuvo 49,9% del capital de la nueva Berlinwasser Holding S. A. y el Estado de Berlín se quedó con 50,1%. En el sector hidráulico, una bursatilización es menos usual. Sin embargo, en dos casos recientes las ciudades de Goerlitz y Weisswasser realizaron la privatización de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, transporte público, electricidad y gas a través de una bursatilización, cambiando la empresa paramunicipal en una sociedad anónima (S. A) y vendiendo 74,9% de las acciones al consorcio francés Vivendi. En Alemania la empresa Gelsenwasser encabeza la lista de la participación privada en el sector hidráulico perteneciendo mayoritariamente al consorcio Eon. El consorcio RWE que en el año 2000 compró una de las mayores compañías de agua a nivel mundial, la Thames Water (británica) es el tercero a nivel mundial y el segundo en Alemania. Además están EURAWASSER, subsidiaria de ONDEO (francesa), Vivendi (francesa) y “TXU Europa” (inglesa). Actualmente, se forman nuevos consorcios con giro internacional, y cooperaciones entre empresas públicas y privadas, como el caso de “Aquamundo” con sus socios “MVV”, la empresa paramunicipal de agua de la ciudad Mannheim, “ABB”, productor de equipo eléctrico industrial y “Bilfinger & Berger”, empresa de construcción y equipos para el agua potable y saneamiento. 11.1.4 El caso de Italia Después de tener una tradición con la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en manos públicas, en los últimos años hubo varios casos de la participación del sector privado. El más importante se refiere a la Azienda Comunale Energia e Ambiente (ACEA), la ex empresa paramunicipal de la capital Roma con 4 millones de usuarios, En febrero de 1999, Roma decidió la privatización parcial de esta misma empresa quedándose el municipio de Roma con el 51% del capital, el 1.9% se transfirió en manos de la empresa Suez (ONDEO) y el resto se vendió a varios inversionistas institucionales y privados. El municipio declaró su intención de vender un mayor porcentaje del capital en los años que vienen.

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Además, existen otras empresas que anteriormente eran municipales, ahora son parcialmente privadas como es el caso de Amga (Génova), ASCM (Como), Acegas (Trieste) y ASM (Brescia). Después de su privatización parcial, dichas empresas actúan como prestadores de los servicios de agua nacionales en regiones fuera de su antigua circunscripción, por ejemplo Amga ganó concesiones en Asti, ACEA en Frosinone. Además, en los casos de ACEA y Amga se desarrollaron varias actividades internacionales en Albania, Armenia, Honduras y Perú. Adicionalmente, Torino, Verona, Bolonia, Módena, Monza, Florencia y Pisa, se encuentran en el proceso para incorporar a la participación privada en el sector hidráulico. La tendencia del sector de agua hacia la participación del sector privado inició en el año 1994, cuando se aprobó la “Ley Galli”. Esta ley fue la base legal para llevar a cabo reformas en el sector de agua en ese país principalmente con los siguientes elementos:

• Integración del manejo de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. • Establecimiento de tarifas que cubran los costos y permitan ganancias a los operadores. • Implantación de un ente regulador independiente relacionado con la fijación de las tarifas

y el comportamiento de los operadores con sus clientes. • Promover que los organismos operadores anteriores salgan de su circunscripción, para

prestar sus servicios en otras partes del país, logrando así más competencia entre los operadores.

• Reducción drástica del número de autoridades municipales de agua, de 8,000 a 91 llamadas Ámbitos Territoriales Óptimos (Ambiti Territoriali Ottimali ATO) obligadas a adjudicar concesiones para los servicios.

En Italia el primer caso de participación del sector privado según la “Ley Galli” se refiere a la adjudicación de una concesión de 25 años en el municipio de Arezzo en 1999 a Suez y Amga. Al principio, los nuevos ATOs llevaron a cabo muy pocos casos de concesión. Pero este proceso se aceleró a principios del año 2003. Actualmente, existen 17 concesiones con una cobertura de 12.5 millones de habitantes, lo que significa una quinta parte de la población. Se espera que en el futuro, los operadores privados tengan un papel muy importante en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en Italia. Sin embargo, la revista Global Water Intelligence en su última publicación menciona que desde mayo de del mismo año este proceso parece haberse estancado, debido a que el Parlamento Nacional según la iniciativa de una alianza de la ultra-izquierda y la ultra-derecha, aprobó una nueva Ley de Medio Ambiente que limita los artículos de la “Ley Galli” en cuanto a la participación del sector privado. Los observadores no están de acuerdo si esto significa un grave revés para los inversionistas privados en Italia. Mientras en varios municipios del país crece la oposición en contra de la participación privada, no obstante el Gobierno continúa con la incorporación de empresas privadas en el sector de agua.

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11.1.5 El caso de Europa Central y Oriental En los países de Europa Central y Oriental se requerirán inversiones enormes para cubrir los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento con el estándar de Europa Occidental. Esto se ejemplifica en el estudio del Instituto Alemán de Investigación Económica (DIW) sobre los países que son candidatos para adherirse a la Unión Europea. Los autores pronostican para dichos países necesidades financieras de 515 mil millones de Euros en infraestructura, entre ellos 180 mil millones de Euros para los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Esta suma es extremadamente grande en comparación con las inversiones llevadas a cabo por los principales bancos de desarrollo entre los años 1991 – 2001. Dichas inversiones fueron de 1.1 mil millones de Euros en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, como se muestra en la siguiente tabla.

Tabla 29 INVERSIONES 1991 - 2001

País EIB9 (millones

de Euros) EBRD10

(millones de Euros)

Banco Mundial (millones de

Euros)

Total (millones de Euros)

Bulgaria 904.0 185.4 378.4 1,467.8 Estonia 186.0 110.4 77.4 373.8 Letonia 218.0 134.5 115.2 467.7 Lituania 321.0 140.9 118.0 579.9 Polonia 4,242.0 578.9 1,867.7 6,688.6 Rumania 2,144.5 883.5 817.7 3,845.7 Eslovaquia 1,059.0 119.8 95.0 1,273.8 Eslovenia 988.0 165.9 38.9 1,192.8 República Checa 2,495.0 142.7 326.0 2,963.8 Hungría 1,714.0 545.2 354.6 2,613.8

Suma 14,271.5 3,007.2 4,188.9 21,467.6 Sector

Agua, alcantarillado y saneamiento

432.0 393.1 255.1 1,080.2

Transporte 7,784.0 1,120.6 1,406.4 10,311.0 Telecomunicaciones 1,825.0 871.5 315.0 3,011.5 Energía 1,251.5 622.0 2,028.1 3,901.6 Medio Ambiente y otros 2,979.0 0.0 184.3 3,163.3

Total 14,271.5 3,007.2 4,188.9 21,467.6 La Comisión Europa estima que por cada Euro donado, se llevaron acabo inversiones del orden de 7 Euros por los Gobiernos nacionales o empresas privadas. Con base en lo anterior, en el

9 EIB: European Investment Bank = Banco Europeo de Inversiones 10 EBRD: European Bank for Reconstruction and Development = Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo

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sector hidráulico en los últimos 10 años se han invertido 7 mil millones de Euros, lo que representa solamente el 4% de los requerimientos en el futuro. Sin embargo, los autores destacan que las inversiones serán mucho más fáciles de llevar a cabo, si los países avanzan no sólo en la integración política y económica, sino también en la creación de un marco adecuado para la economía del mercado. Uno de los mayores donadores para toda Europa Central y Oriental es el Programa de Infraestructura Municipal para el Medio Ambiente (MEI, por sus siglas en inglés) del EBRD. Este banco firmó en 2002 13 préstamos para financiar proyectos para dichos países, brindando fuentes de financiamiento por un monto de 482 millones de Euros. La mayoría de estos proyectos (430 millones de Euros) se utilizarán al sector de agua.

Tabla 30 LOS PROYECTOS DE AGUA DE LA MEI EN 2002

Proyecto Sector Riesgo País Financiamiento de la

EBRD (millones de euros)

MELF-Brasov Agua y saneamiento Municipal Rumania 14.5 Surgut Agua y saneamiento Municipal Rusia 40.3 Novi Sad Agua y saneamiento Soberano Yugoslavia 5.0 Nis Agua y saneamiento Soberano Yugoslavia 6.0 Kragujevac Agua y saneamiento Soberano Yugoslavia 5.0 Gliwice Saneamiento Municipal Polonia 15.0 Apa Nova Concesión Agua y saneamiento Privado Rumania 55.4 San Petersburgo Protección de Inundaciones

Otros servicios Soberano Rusia 233.8

Tallín Privatización Agua y saneamiento Privado Estonia 55.0 Suma 430.0

La EBRD promueve la participación del sector privado, pero se ha detectado que el interés por parte de las empresas privadas para invertir en los países de Europa Central y Oriental depende mucho de la situación de cada país. Uno de los países más avanzados en sus condiciones para involucrar al sector privado en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento es Rumania. En este país, recientemente seis compañías internacionales de agua expresaron su interés en operar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en Constanta, Rumania: Berlinwasser, Cascal, Vivendi Environnement, IWL, Acea y Canal de Isabel II, VA Tech Wabag y Gelsenwasser. La ciudad Constanta será después de Bucarest el segundo caso por tamaño y modelo en el país, para la participación del sector privado en otras ciudades medianas. El caso de Constanta ofrece a las empresas privadas una concesión a largo plazo con la responsabilidad de financiamiento, inversiones, operación y mantenimiento, cobranza y recaudación para los 750,000 habitantes de Constanta y seis municipios aledaños en la costa del Mar Negro, donde en el verano viven adicionalmente 250,000 turistas.

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Los expertos pronostican como mínimo una inversión inicial de 40 a 50 millones de euros, que se utilizarán para la ampliación de la red, restauración y rehabilitación de los activos existentes e instalación de micromedición y nuevas tuberías. La participación del sector privado en Constanta cuenta con el apoyo de la EBRD y de la Unión Europea. Mientras tanto, en Polonia los inversionistas internacionales privados son cautelosos en cuanto a participar en el sector de agua después de retirarse la ciudad de Poznan del proyecto de concesión para los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento preparada durante muchos años. Un caso exitoso en Polonia, se refiere a la adquisición de 34% del capital de la empresa paramunicipal de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento en Dabrowa Górniza por la RWE Aqua. El municipio (135,000 habitantes, cerca de Katowice, en Silesia) adjudicó por un precio de 8.6 millones de euros un contrato de cooperación para la operación de la infraestructura del sector durante 25 años. Como parte del contrato RWE Aqua invertirá 40 millones de euros en la infraestructura de la empresa. Además, recientemente el gobierno de la capital polaca Varsovia invitó a consultores interesados en la licitación del proyecto Czajka, a presentar sus propuestas. La asesoría consiste en la asistencia técnica para llevar a cabo un contrato BOT para la expansión y modernización de la planta de tratamiento de aguas residuales en Czajka. Los gastos estimados para modernizar y ampliar Czajka serán entre 200 y 250 millones de euros y la duración del contrato entre 20 y 30 años. Los Países Bálticos Estonia, Letonia y Lituania, se encuentran en proceso de ajustar las regulaciones ambientales a los de la Unión Europea y llevar a cabo reformas estructurales en los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Así, el Gobierno de Lituania reestructurará el sector, estableciendo cinco compañías regionales, siendo cada una por su tamaño, interesante para los inversionistas internacionales. La compañía más grande con más de un millón de usuarios incluirá la capital de Vilnius, mientras que la segunda con 700,000 usuarios tendrá su sede en Kaunas, las otras tres compañías tendrán 500,000 usuarios cada una. Todavía, existen 64 empresas municipales grandes y 700 empresas municipales pequeñas en Lituania, dichas empresas obtuvieron ingresos de 90 millones de euros en el año 2002 y tienen deudas acumuladas de 100 millones de euros. La cobertura en el país es del 75% y se calcula que un 20% de la red necesita ser remplazada. El Gobierno espera que el crecimiento de su economía (entre 6 y 7% anual), atraiga a los inversionistas, aunque se determinarán precios accesibles. Así mismo en los próximos años, también se reorganizarán los servicios de alcantarillado y saneamiento estableciendo diez compañías regionales.

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11.1.6 El caso de Buenos Aires, Argentina11 Previo al inicio de la participación privada en la prestación de los servicios en Buenos Aires, Argentina, el 45% de la población no tenía acceso al suministro de agua potable y 61% no contaba con alcantarillado. Además, 79% de las tuberías habían sobrepasado su vida útil, la tecnología en materia de tratamiento estaba obsoleta y sólo 15% de las conexiones tenían medidores; prácticamente todas las aguas servidas carecían de tratamiento. Además, la contaminación de las aguas, en especial de fuentes industriales, había encarecido el costo del tratamiento del agua. Poco se sabía del estado básico en que se encontraba el sistema. La disminución progresiva del financiamiento había tenido un efecto debilitador sobre la empresa en cuanto a la limitación de la ampliación de la clientela y el mantenimiento y mejoramiento de los activos. Se habían abandonado los regímenes de mantenimiento preventivo, las normas perdieron fuerza, había un riesgo cada vez mayor de que ocurriera una falla importante y la falta de mantenimiento de los activos en mal estado se tradujo en el aumento vertiginoso de las pérdidas de agua. En 1989, el gobierno argentino inició un plan de profundas reformas económicas que se acompañaron de uno de los más amplios programas de privatización en América Latina. El gobierno anunció su intención de negociar una concesión privada para los servicios de agua potable y alcantarillado en el área metropolitana de Buenos Aires. El objetivo consistía en lograr la participación del sector privado para ampliar la cobertura en un momento en que el presupuesto estatal no podía proporcionar el financiamiento suficiente. Se esperaba, asimismo, que la participación del sector privado aumentara la eficiencia. La modalidad elegida para la participación del sector privado fue una concesión por 30 años. La selección del concesionario se hizo de acuerdo con un procedimiento de dos fases: una etapa técnica y otra financiera. En los documentos de la licitación se esbozaron en términos generales los regímenes reguladores y la composición del organismo regulador, pero no se dieron detalles por anticipado respecto de su estructura y procedimientos operacionales. Aunque había cierta incertidumbre en cuanto a los poderes del organismo regulador, el deslinde de autoridad parecía suficientemente claro y se estimó que el contrato protegía adecuadamente al explotador de las decisiones arbitrarias adoptadas por las autoridades públicas. Además, se expresó la confianza de que cabía esperar que los tribunales locales dieran un trato justo al concesionario. El compromiso del gobierno de mantener la plena convertibilidad de la moneda a una tasa fija, eliminó, en su momento, el riesgo asociado con la devaluación del tipo de cambio. El proceso, desde la preparación de la licitación hasta la adjudicación, tomó cerca de dos años, incluido un año para preparar los documentos de la licitación y redactar la documentación legal. Uno de los problemas principales fue la deficiente calidad de los datos operacionales y comerciales existentes. Para la fase técnica de la licitación, se establecieron metas de calidad y cobertura y se invitó a los licitantes a que presentaran soluciones técnicas para alcanzar los objetivos. También se les exigió

11 Fuentes: Participación Privada en la Prestación de los Servicios de Agua. Modalidades de Participación. CEPAL. Terence R. Lee y Andrei Jouravlev y El Libro del Agua. Asim. Tecsa y Lyonnaise des Eaux. Mayo 2000

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que presentaran propuestas detalladas de sus intenciones respecto de la vigencia del contrato, incluido un plan de inversiones para la rehabilitación y expansión del sistema físico. El criterio económico para la selección fue la tarifa de consumo propuesta. Puesto que el cobro promedio de aproximadamente 40 centavos de dólar por metro cúbico antes de la concesión ya cubría los gastos de explotación y mantenimiento del sistema y se suponía que el explotador privado sería más eficiente, era de prever que los licitantes presentaran tarifas iniciales más bajas que la tarifa actual. Se especificó una tarifa básica y se pidió a los licitantes que presentaran una oferta de precio expresado como porcentaje en relación con la tarifa básica. En diciembre de 1992, el gobierno argentino adjudicó el contrato de concesión por 30 años a Aguas Argentinas, consorcio encabezado por Suez Lyonnaise des Eaux (35.58%) y Aguas de Barcelona (25.62%). Aguas Argentinas asumió la explotación en mayo de 1993. Ganó mediante una oferta que reduciría las tarifas para consumo residencial en 27% aproximadamente. La compañía asumió la plena responsabilidad por todo el sistema de abastecimiento de agua y alcantarillado. Debió financiar y realizar las inversiones necesarias para alcanzar los objetivos especificados por un monto cercano a los 4 000 millones de dólares. La compañía debe restituir al sector público los bienes en buenas condiciones al término del contrato de concesión. El programa de inversiones prevé amplias inversiones en obras de ingeniería civil y electromecánicas, incluidas la rehabilitación de dos plantas de tratamiento de aguas, tubería principal y túneles del sistema de agua potable y racionalización de la red de distribución a través del área de servicio; la construcción de nuevas alcantarillas maestras; un vasto mejoramiento de la red de alcantarillado; la construcción de nuevas instalaciones para el tratamiento de aguas servidas, incluidos la depuración y el tratamiento primario y secundario. El marco regulador se ajusta al que existe en Inglaterra y Gales e implica la presentación regular y específica de informes sobre el desempeño financiero y técnico de la compañía, con el respaldo de observaciones independientes a un órgano regulador para proteger los intereses de los consumidores. El órgano regulador, conocido como Ente Tripartito de Obras y Servicios Sanitarios (ETOSS) tiene representación del gobierno federal y de los gobiernos provinciales y municipales. Tiene por misión velar por el cumplimiento del contrato, incluidas las condiciones de servicio, los planes de inversión y las tarifas permisibles. El contrato de concesión contiene disposiciones en materia de fijación de tarifas, concretamente la utilización de 14 componentes del costo de explotación para calcular un índice de costos mediante el cual puede ajustarse la tarifa. Cada cinco años el órgano regulador ajustará el índice para tener en cuenta las nuevas inversiones y sus efectos sobre los costos de explotación. Desde sus inicios este proyecto se constituyó en uno de los casos más ambiciosos de incorporación de una empresa privada en la prestación de los servicios de agua; sin embargo, hoy en día, la situación de este proyecto es muy diferente dado que se encuentra en dificultades derivadas de la situación económica financiera del país. Tan sólo para dimensionar el impacto de la crisis podemos citar que las pérdidas totales que la empresa Ondeo tuvo fueron por 500 millones de dólares12. 12 Fuente: Global Water Intelligence. Junio 2003

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Finalmente, cabe señalar que se han expresado críticas al proyecto, sobre todo en lo que se refiere a que se han aprobado a la empresa tarifas que son substancialmente mayores a aquellas con las que ganó el proceso de licitación, así como por el retraso que han sufrido algunos programas de inversión. 11.1.7 El caso de Cartagena de Indias en Colombia Este caso se constituye en uno de los primeros proyectos de privatización en el sector de servicios públicos en Colombia. Se inició en el primer trimestre de 1994 cuando el Consejo Distrital de Cartagena facultó al Alcalde para liquidar las Empresas de Servicios Públicos Distritales, a través de una licitación pública de los servicios de acueducto y alcantarillado. El proceso de licitación tuvo una duración de tres meses y el proyecto fue asignado a la empresa Aguas de Barcelona bajo la modalidad de empresa mixta. En diciembre de 1994, Aguas de Barcelona, crea para la operación del proyecto la empresa Aguas de Cartagena (ACUACAR), la cual inició operación en el mes de junio de 1995, mediante un contrato con el Distrito para la gestión integral de los servicios de agua potable y alcantarillado. Uno de los aspectos importantes que debió sortear la empresa ganadora del concurso fueron las diversas demandas (65 en total) del sindicato de trabajadores, mismas que en tiempo y forma fueron resueltas en favor de la empresa privada. La empresa se constituyó bajo la modalidad de sociedad Colombiana por acciones, basada en el Código de Comercio Colombiano y la Ley 142 de Servicios Públicos Domiciliarios. Los estatutos de la sociedad garantizan la autonomía de gestión del socio operador y su vínculo con el Municipio es a través de un contrato de concesión por un periodo de 26 años, el cual incluye las condiciones marcadas en los términos de referencia del proceso de licitación. La empresa se constituyó inicialmente con un capital social de 16 millones de dólares. Los órganos de la sociedad son la Asamblea General de Accionistas y la Junta Directiva, esta última presidida por el Presidente Municipal. Un aspecto importante es que el Gerente General de la empresa es aprobado por la Junta Directiva a propuesta del socio operador. De acuerdo con el contrato con el Distrito, es obligación de ACUACAR aportar el capital y conseguir el financiamiento necesario para asumir los gastos que le corresponden para cumplir con el objeto del mismo y debe vincular y mantener como capital para este propósito por lo menos $4,000 millones de pesos colombianos, a partir de su celebración. También deberá entregar funcionando correctamente todos los bienes que reciba y que constituya o adquiera para cumplir con el contrato. Para remunerar los servicios de ACUACAR, ésta tendrá derecho a establecer y recaudar para sí, las tarifas de los servicios de agua potable y alcantarillado, de acuerdo con el régimen tarifario que establece la ley. Los compromisos adquiridos por la empresa privada se agrupan en dos grandes grupos: Grupo 1.Transferencia de tecnología

Sistemas y programas informáticos

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Personal especializado para puesta en funcionamiento de todas las áreas Capacitación Aportación de personal directivo y técnico especializado

Grupo 2. Compromiso de mejoramiento de índices En el año 1998, el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), firmaron un contrato de préstamo por un monto de 24.3 millones de dólares para mejorar las condiciones sanitarias en la bahía de Cartagena, ACUACAR es el órgano ejecutor de dicho contrato. Un año después, el Distrito de Cartagena y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), suscribieron un convenio mediante el cual el Banco le otorga al Distrito un préstamo por un valor de 85 millones de dólares para mejorar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, siendo ACUACAR la entidad ejecutora de dicho proyecto. La empresa ACUACAR no es ajena a las dificultades que vive Colombia y especialmente Cartagena, la cual se sitúa como una de las ciudades con mayor desempleo en el país. Sin embargo, en el año 2002 la empresa ha logrado importantes avances en los proyectos financiados por la Banca Multilateral, que tienen como objetivos principales, alcanzar coberturas superiores al 95% en agua potable y alcantarillado y conseguir el saneamiento de los cuerpos de agua adyacentes a la ciudad. En cuanto al desempeño comercial ACUACAR facturó en el 2002 cerca de 73,000 millones de pesos colombianos, lo que equivale a un incremento del 8% con respecto al anterior, aumento que logró la empresa a pesar del descenso en los consumos por usuario y de que la indexación de las tarifas sólo fue del 3.7%. Uno de los factores que permitió el incremento de la facturación fue el crecimiento de los usuarios alcanzando 130,981 en agua potable y 99,537 en alcantarillado, con una micromedición de 128,685 usuarios. Durante 2002, ACUACAR obtuvo una utilidad neta de 5,431 millones de pesos colombianos, 396 millones más que en el año 2001. Es importante mencionar que en opinión de ACUACAR la evolución prevista se verá afectada por la situación general que viva el país, ya que no es ajena a los vaivenes de la situación, social, política y económica de Colombia. 11.1.8 El programa de modernización empresarial en Colombia El objetivo de este programa es incrementar los niveles de cobertura y calidad de los servicios de agua potable y saneamiento básico en Colombia, mediante la creación y consolidación de las entidades prestadoras autónomas, que operen con esquemas de gestión empresarial, aseguren índices de eficiencia y productividad, garanticen la calidad de las inversiones e incentiven la participación ciudadana. En cumplimiento de este objetivo, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial financiará la estructuración de proyectos sostenibles, con participación de operadores

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especializados y contribuirá con el financiamiento de las inversiones prioritarias en aquellos municipios o empresas interesadas en participar y modernizar sus empresas. Para la vinculación de operadores especializados en la prestación de los servicios en los municipios participantes, se han desarrollado los siguientes esquemas: Modelo de “Operación con inversión” Se aplicará a ciudades con poblaciones entre 12,000 y 300,000 habitantes. Su principio básico es que el operador sólo se compromete a financiar unas inversiones acordes con el nivel de tarifas autorizado en el contrato. El criterio de selección del operador consistirá en adjudicar el contrato al proponente que solicite la menor cantidad de recursos públicos para ejecutar el plan de inversiones y cumplir con las metas de cobertura y calidad. Los fondos públicos asignados al proyecto se transferirán directamente a una entidad fiduciaria contratada por el Municipio, donde los Alcaldes forman parte y lideran el Comité Fiduciario. De esta forma, las Entidades Territoriales utilizarán esos recursos del Estado para financiar parcialmente el plan de obras e inversiones aprobado por el municipio, con lo cual se garantizará que el operador no recibirá en efectivo los recursos del Gobierno, si no que obtendrá a cambio el derecho a operar una infraestructura adicional financiada con recursos públicos y de propiedad del municipio. Modelo “Constructor– Operador” Este esquema se aplicará en municipios con población hasta 12,000 habitantes. Se tratará de un esquema de operación ajustado para municipios pequeños, en el cual el Estado se compromete a financiar el diseño y la ejecución del plan de inversiones. Con este modelo el Gobierno Nacional estimulará la competencia entre pequeñas compañías de operadores, constructores y consultores, interesadas en la construcción, rehabilitación y mantenimiento de los sistemas de acueducto y alcantarillado en municipios pequeños, y en la gestión y operación de esos sistemas por un período que varía entre los 10 y los 15 años. En la selección del Constructor – Operador se tiene en cuenta el menor monto de subsidio demandado al Estado para cumplir con las obligaciones de construcción de obras, operación y mantenimiento de los sistemas. La supervisión y control de los contratos de participación del sector privado serán responsabilidad de la agencia contratante, es decir, el municipio. Sin embargo, el Programa de Modernización Empresarial proveerá la asistencia técnica a los municipios para contratar al consultor o la firma consultora que realice la labor de supervisión de los contratos de PSP. Cuando los fondos públicos son utilizados para financiar proyectos en municipios pequeños, estos recursos serán girados directamente desde la Entidad Administradora que defina el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, a los constructores y/o proveedores locales, previa demostración de la ejecución de las obras y/o suministros respectivos.

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Modelo “Sociedades por acciones”

Es la participación accionaria de los usuarios en las empresas de servicios constituidas como sociedad por acciones Para participar en la conformación de una sociedad por acciones, se debe dar cumplimiento a las siguientes condiciones:

a) En el caso de los municipios prestadores directos del servicio de acueducto,

alcantarillado y aseo.- Le corresponde al Alcalde Municipal de cada localidad, presentar ante su respectivo Concejo Municipal un proyecto de Acuerdo, donde se le faculte para participar como socio accionista dentro de este tipo de sociedad.

b) En el caso de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios de

acueducto, alcantarillado y aseo del orden municipal.- Le corresponde al Gerente de la respectiva entidad presentar a consideración de la Junta Directiva de la Empresa, para su aprobación, y de acuerdo con sus estatutos, la facultad para participar como socio en la creación de una nueva sociedad.

c) En el caso de los municipios y de las entidades prestadoras de servicios públicos

domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo que quieran participar conjuntamente en la conformación de una Sociedad por Acciones.- se requiere para el caso del municipio la autorización del concejo municipal, a la que se refiere la situación prevista en el literal a) antes relacionado, así como la autorización al Gerente prevista en el literal b) para el caso de las entidades descentralizadas del orden Municipal Prestadoras de Servicios Públicos Domiciliarios.

Las entidades prestadoras de los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado y aseo en los municipios menores de 12,000 habitantes y zonas rurales del país, se caracterizan por contar con bajos niveles de gestión, aunados a rezagos en el proceso de modernización empresarial y transformación jurídica. Para contribuir al mejoramiento de la gestión empresarial y en marco de las funciones de asistencia técnica y capacitación, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial impulsará el subprograma Cultura Empresarial, cuyo objetivo principal es el de crear una cultura empresarial en las entidades prestadoras existentes (públicas, privadas o mixtas) en los municipios menores y zonas rurales del país, mediante una estrategia combinada de capacitación y asistencia, para garantizar la continuidad, calidad y cobertura de estos servicios en el ámbito nacional. El Programa Cultura Empresarial está ligado a la política pública del sector a través del sistema nacional de capacitación y la asistencia técnica especializada que se presta a los municipios menores y zonas rurales del país y comprende la ejecución de 4 fases de capacitación en los siguientes temas:

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Fase 1: Gestión Empresarial Fase 2: Agua no Contabilizada y Control de Pérdidas Fase 3: Jornadas Educativas Fase 4: Software Integrín

Las entidades prestadoras inician el proceso de modernización mediante su vinculación a los talleres de capacitación, asumiendo en los mismos compromisos que permitan mejorar su gestión. Las entidades prestadoras que se vinculan a este programa, acceden a instrumentos de asistencia técnica y capacitación (manuales, guías, software, pasantías con universidades públicas o privadas), al apoyo en la asignación de recursos financieros para la ejecución de proyectos de infraestructura y acuerdos de cooperación con entidades del orden nacional e internacional tales como UNICEF, ARD, UNIÓN EUROPEA, GTZ. Microempresas Comunitarias La Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico y Ambiental del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial busca promover en los municipios y localidades con menos de 5.000 habitantes, la participación de microempresarios de base comunitaria de carácter local o regional que puedan responder de manera eficaz a la demanda de los consumidores, recuperar sus gastos de inversión y operar con altos índices de eficiencia.

Las organizaciones de base comunitaria tienen una amplia tradición en la prestación de los servicios de acueducto, especialmente en localidades rurales y pequeños municipios del País. No obstante, salvo algunas excepciones, este tipo de organizaciones no han contado con respaldo por parte de las administraciones municipales en aspectos tan importantes como los planes de inversión y los subsidios que se otorgan a los usuarios, entre otros. Por otra parte, el carácter empresarial de este tipo de organizaciones ha sido incipiente y desconocido en la mayoría de los casos por las autoridades locales y por las mismas organizaciones. Las microempresas comunitarias se constituyen en un nuevo esquema, a través del cual se busca resolver estas debilidades, con la aplicación de un modelo empresarial de carácter solidario, autogestionario, sin ánimo de lucro y con criterio social y económico. 11.1.9 El caso de Chile A principio de los años noventas en Chile, los servicios de agua potable, alcantarillado y de tratamiento de aguas servidas eran provistos por empresas estatales que se organizaban de acuerdo a la división regional administrativa del país, esto es una por cada una de las trece regiones en que esta dividido el país. En 1998, el Congreso Nacional aprobó una serie de modificaciones legales a favor de la incorporación del sector privado en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. Se decidió vender partes del capital de las compañías (paquetes de acciones) y reducir el rol del Estado a la regulación.

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Desde el inicio del programa de privatización en 1998, el Gobierno Chileno tuvo ingresos de 1.9 mil millones de dólares. En 2001, el Gobierno cambió de rumbo prefiriendo el sistema de concesiones de 30 años en vez de la venta de activos. Así se dio Essam, organismo operador de la región Maule en manos de Thames Water en noviembre de 2001. En cambio, las concesiones previstas para las compañías regionales Essar y Esmag fracasaron en el mismo año por falta de interés del sector privado. En mayo de 2003, como parte de programa de privatización, el Gobierno de Chile inició el proceso de licitación para cuatro de las seis compañías regionales de agua que todavía se encuentran en manos públicas. El Banco Bilbao Vizcaya Argentaria (BBVA) asesora al gobierno en este proceso. Se espera la privatización de estas compañías para el mes de octubre del año en curso. En los cuatro casos se adjudicará concesiones de 30 años, incluyendo el derecho de cobrar 100% de las tarifas, exigiendo el pago de un anticipo. Se calcula el valor de las cuatro compañías con 500 millones de dólares, sus ingresos anuales con un total de 94 millones de dólares. Una gran parte de las inversiones necesarias para las cuatro compañías ya se realizó a través de varios contratos BOT. Las tarifas acordadas con el ente regulador Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) permiten un flujo de recursos financieros suficientemente altos para los inversionistas.

Tabla 31 LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN CHILE

Región/

Compañía Fecha Ganador Ingresos Comentarios

I/ESSAT Se espera para octubre de 2003

Concesión - Licitación empezó en mayo de 2003.

II/ESSAN Se espera para octubre de 2003


II/EMSSAT Se espera para octubre de 2003


IV/ESSCO Se espera para octubre de 2003


V/ESVAL Diciembre de 1998

Enersis (72%) y AWG (28%)

Venta de 40% del capital por 138 millones de dólares.

En julio de 2000, Enersis vendió su participación a AWG.

Metropo-litana

EMOS

Junio de 1999

Aguas Metropolitana - Ondeo (50%) y Aguas de Barcelona (50%)

Venta de 41.8% del capital por 964 millones de dólares.

Mientras tanto, Aguas Metropolitana compró otro 9% del capital por venta pública y controla más de 50% del capital.

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VI/ESSEL Noviembre de 1999

Andes Sur- Thames Water (50%) y EDP (50%)

Venta de 37.3% del capital por 81.9 millones de dólares.

En 2001, EDP vendió su participación a Thames Water que ya tiene 51% del capital. En Octubre de 2002, fusión con ESSBIO, utilizando el nombre ESSBIO.

VII/ESSAM Noviembre de 2001

Thames Water Pago de 171 millones de dólares.

Concesión de 30 años.

VIII/ESSBIO Septiembre de 2000

Aguas Arauco - Thames Water

Venta de 42% del capital por 282.3 millones de dólares.

En Octubre de 2002, fusión con ESSBIO, utilizando el nombre ESSBIO.

IX/ESSAR En la licitación de Noviembre de 2001 no hubo ofertas

Se espera una nueva licitación par una concesión de 30 años.

X/ESSAL Julio de 1999 Iberdrola (España)

Venta de 51% del capital por 94 millones de dólares.

Iberdrola prepara la venta de su participación. Los interesados son Thames Water y AWG.

XI/EMSSA Noviembre de 2002

Consorcio de empresas chilenas

Pago de 8 millones de dólares y plan de inversiones de 20 millones de dólares

Concesión de 30 años.

XII/ESMAG En la licitación de Octubre de 2002 no hubo ofertas

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11.1.10 El caso de San Pedro Sula en Honduras Desde febrero de 2001 un consorcio privado opera los servicios de agua potable y de alcantarillado en el municipio de San Pedro Sula. Constituye éste un proceso pionero de incorporación del sector privado a la prestación de servicios públicos no sólo en Honduras, sino en toda América Central. La concesión de los servicios de agua y alcantarillado es el primer paso de una reforma más amplia en el municipio de San Pedro Sula, cuyo objetivo es la incorporación del sector privado a los servicios de recolección de desechos sólidos y al sistema de vías de acceso al centro urbano. Desde la década de los años setenta, los servicios de agua potable y alcantarillado sanitario habían sido prestados directamente por parte del municipio, primero a través de un departamento de aguas, y después a través de la División Municipal de Aguas (DIMA). Si bien el municipio desarrolló una buena capacidad técnica y, en líneas generales, logró prestar unos servicios de agua y saneamiento más eficientes que en la mayoría de los municipios hondureños, en la década de los noventa este esquema entró en crisis. Un factor desencadenante de la crisis fue la expansión demográfica y económica que experimentó San Pedro Sula, debido fundamentalmente al establecimiento de varios parques industriales en el municipio. Ello generó un significativo aumento de la demanda de servicios públicos domiciliarios. Sin embargo, la principal motivación de la reforma fue la crisis financiera por la que atravesaba DIMA a finales de la década de los noventa. Durante buena parte de ese decenio, las tarifas por los servicios de agua habían permanecido congeladas, a pesar del ambicioso plan de inversiones que se estaba llevando a cabo. Estas inversiones, que se financiaron mediante el endeudamiento del municipio, generaron un volumen de deuda insostenible dada la capacidad de generación de flujos de caja de DIMA. Ante esta situación, la banca hondureña y los organismos multilaterales se mostraron cada vez más reacios a otorgar financiamiento adicional a DIMA. La necesidad de nuevas inversiones y la falta de capacidad financiera de DIMA obligaron al municipio a abordar una reforma integral de los sistemas. En diciembre de 1999, la Corporación Municipal convocó una licitación pública internacional para adjudicar la concesión de los servicios de agua y alcantarillado sanitario de San Pedro Sula. Un consorcio compuesto por cinco empresas italianas y una hondureña, ganó la licitación. Se constituyó la empresa Aguas de San Pedro como concesionaria por 30 años de los servicios, firmándose el contrato de concesión en octubre de 2000, e iniciándose las operaciones en febrero de 2001. La concesionaria se comprometió a ejecutar un plan de inversiones valorado en más de 200 millones de dólares, partiendo con una tarifa inicial inferior a la que existía con anterioridad a la concesión, y esperando incrementos de tarifas en los primeros años. El contrato establece unas metas amplias de calidad y cobertura, especialmente ambiciosas en lo que se refiere al tratamiento de las aguas residuales. El Banco Interamericano de Desarrollo apoyó la reforma del sistema de agua y alcantarillado de San Pedro Sula desde el inicio de la misma. El Banco financió el diseño y el proceso de licitación internacional, y acompañó las distintas fases de la reforma. El BID sigue activamente involucrado en la reforma de los sistemas de agua y saneamiento del municipio.

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El proceso de reforma en San Pedro Sula contempló la creación de una Unidad de Supervisión de Concesiones (USC). En principio, la USC debía regular y supervisar todos los servicios que el municipio pretendía dar en concesión, es decir el agua y el alcantarillado, la recogida de desechos sólidos y el sistema de acceso al centro urbano. Sin embargo, la UCS no está funcionando en la forma en que se diseñó. Ello se debe fundamentalmente al cambio político que se ha dado en el municipio de San Pedro. Si bien el contrato de concesión contemplaba el establecimiento de un fideicomiso alimentado por un pago equivalente al 5% de la facturación de Aguas de San Pedro para financiar a la USC y de este modo dotarla de una cierta autonomía financiera, la realidad es que este fidecomiso no ha sido implantado y que la unidad de concesión carece de los fondos y de la autonomía financiera requerida para realizar las funciones que se le encargaron. Adicionalmente, la ausencia del fidecomiso y los retrasos en la asignación de las responsabilidades a los distintos órganos de gobierno de la USC han imposibilitado el uso de los fondos contemplados por el préstamo del BID para poner en marcha a la USC. La debilidad institucional de la USC no favorece una relación fluida entre el poder concedente y Aguas de San Pedro y probablemente fue la causa de las fricciones que aparecieron a lo largo del año 2002. Por una parte, el Programa de Desarrollo Municipal se haya en su segunda fase, y otorga una gran importancia al fortalecimiento de la Unidad de Supervisión de Concesiones, elemento clave en la configuración del marco institucional del sector. Por otra parte, ha sido aprobada recientemente una propuesta de préstamo sin garantía soberana para financiar el plan de inversiones del concesionario a través en la ventanilla privada del Banco. Del análisis anterior resulta relevante resaltar cinco puntos que a modo de lecciones pueden ser útiles para otros procesos de participación pública-privada bien en fase de diseño o de ejecución.

• Primero, la incorporación del sector privado a la provisión de los servicios de agua y alcantarillado en San Pedro Sula fue el resultado de la interacción de tres factores: la crisis financiera de los servicios, la escasa capacidad financiera de el municipio y la decisión política de dar una solución estable a la crisis de los servicios de esta localidad mediante la incorporación del sector privado a los servicios.

• Segundo, el proceso de participación privada experimentó cierto rechazo por parte del

gobierno municipal que sustituyó al gobierno municipal que inició y concluyó el proceso para la incorporación del sector privado. Esta pauta de rechazo de los gobiernos que suceden al que toma la decisión de reformar los sistemas, es frecuente en los procesos de incorporación privada, especialmente cuando los servicios dependen de entidades subnacionales, estados, municipios y provincias.

• Tercero, la utilización de la tarifa mínima como criterio de selección del concesionario en

servicios en los que la tarifa es muy baja genera tarifas iniciales demasiado bajas que a su vez generan problemas de sostenibilidad financiera de la concesión. A menudo este criterio de selección se utiliza para evitar el rechazo social que los procesos de incorporación del sector privado pueden generar.

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• Cuarto, los incrementos extraordinarios de tarifas dos o tres años después de que el

concesionario inicie las operaciones son recomendables para que pueda cumplir con las metas de calidad y evitar el rechazo social a las reformas. No obstante, esta práctica entraña el riesgo del rechazo político a este incremento. Este riesgo es particularmente acentuado en aquellos casos en que se produce un cambio de gobierno en el municipio que da los servicios en concesión.

• Quinto, los indicadores de calidad y cobertura han experimentado mejoras en los dos años

en que el operador privado se ha incorporado al servicio. Las inversiones también han aumentado. No obstante, la mejora de los servicios en San Pedro Sula de la concesión en estos momentos depende crucialmente de la estabilidad del arreglo institucional para la supervisón y control del contrato de concesión. El gobierno municipal que inició su mandato en mayo de 2002 parece haber retrasado la puesta en marcha de esta unidad. No obstante, desde septiembre de 2002 se están tomando medidas para dotar de estabilidad y autonomía a dicha unidad. Aunque se registre algún retraso, la consolidación a lo largo del año 2003 de esta unidad daría estabilidad a la concesión y sin duda aceleraría la ejecución de las inversiones de aumento de cobertura.

11.2 Casos de participación privada en México La participación de empresas privadas en la prestación de los servicios de agua en México, se inicia propiamente a partir de la década de los ochenta. Esta participación se ha dado en múltiples aspectos de los sistemas de agua, particularmente en el abastecimiento de agua en bloque, administración parcial o total de los sistemas, así como en la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales municipales. En lo que sigue se tratan los casos más importantes de participación privada, tanto en la prestación integral de los servicios de agua como en aquellos relacionados con el diseño puesta en marcha, operación y mantenimiento de plantas de tratamiento. 11.2.1 Casos de participación privada en la administración de los sistemas en forma integral o parcial En lo que corresponde a la participación de empresas en la administración integral de sistemas, se han registrado hasta el mes de Septiembre de 2003 cuatro casos de los cuales dos son concesiones: Aguascalientes y Cancún, uno contrato de prestación de servicios: Navojoa, y un caso de empresa mixta: Saltillo. Existió un caso más de contrato de prestación de servicios: Nogales, el cual fue adjudicado a fines de 1997, pero no pudo iniciar formalmente operaciones por problemas de tipo contractual. En estos casos cada empresa privada tiene a su cargo la administración integral del sistema incluyendo la cobranza a los usuarios, así como la obligación de realizar obras de rehabilitación y ampliación de la infraestructura. La empresa privada se compromete además a incrementar los niveles de eficiencia del sistema en su conjunto. Por lo que respecta a la participación privada en la administración de los sistemas a través de contratos de prestación de servicios parciales, los casos más relevantes son los del Distrito Federal y el de Puebla. En el primero, se eligió un modelo de prestación de servicios en diferentes etapas, con responsabilidad creciente de 4 empresas seleccionadas a través de un concurso, las cuales participan

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en diferentes conjuntos de Delegaciones; de acuerdo con este modelo al final del proceso dichas empresas se encargarían, en una modalidad análoga a la de arrendamiento, de la totalidad de los servicios de distribución, medición, facturación y cobranza, así como de la operación, rehabilitación y mantenimiento de las redes secundarias de agua potable y alcantarillado. Será interesante observar la evolución de este caso y constatar si se cumplen los alcances previstos. En el caso de Puebla, se eligió un contrato de prestación de servicios que incluye exclusivamente la realización de acciones relacionadas con el área comercial. La empresa tiene a su cargo el proceso de facturación, medición y cobranza a los usuarios. A continuación se hace una breve reseña de la evolución y resultados a la fecha de los proyectos de Aguascalientes, Cancún, Saltillo, Navojoa y Ciudad de México y Puebla. 11.2.1.1 Concesión integral en la ciudad de Aguascalientes, Ags. Este proyecto se constituye en el primer caso en México de incorporación de una empresa privada en la prestación de los servicios de agua en forma integral (extracción, distribución y tratamiento). El proyecto se inicia en 1989, año en que la Comisión de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de Aguascalientes (CAPAMA), decide incorporar a la empresa privada a través de la firma de un contrato parcial de servicios de corto plazo (tres años) que incluyó fundamentalmente la realización de acciones para incrementar los niveles de la eficiencia comercial a través de instalación de medidores y la instrumentación de acciones para aumentar la facturación y los niveles de cobranza. En ese entonces, el contrato fue asignado, sin mediar un proceso de licitación, a la empresa Servicios de Agua y Alcantarillado de Aguascalientes, S. A. de C. V. (SAASA), una empresa del consorcio Servicios de Agua Potable, S. A. de C. V. (SAPSA) en la que los principales accionistas eran la empresa Grupo ICA Promociones Industriales Banamex, S. A. (filial de uno de los principales bancos en México) y la empresa francesa Compagnie Generale Des Eaux. Durante los primeros años de operación, el proyecto logró importantes avances, ya que se incrementó en 42% el número de usuarios registrados; se instalaron más de 100 000 medidores; se incrementó la productividad al lograr reducir el número de empleados por cada mil tomas de cinco a tres empleados y se cuadruplicó el monto de los ingresos anuales del sistema. Dada las necesidades urgentes de incrementar los niveles de eficiencia, la cobertura y calidad de los servicios, así como llevar a cabo obras de rehabilitación y ampliación de la infraestructura, en octubre de 1993, las autoridades decidieron concesionar la prestación de los servicios de manera integral por un periodo de 20 años. La concesión fue asignada a la empresa Concesionaria de Aguas de Aguascalientes, S. A. de C. V. (CAASA), cuyos accionistas principales son a la fecha Ingenieros Civiles y Asociados (Grupo ICA) y la empresa franco española Vivendi, con porcentaje de participación en la sociedad de un 50% cada compañía. La empresa SAASA continúa siendo operadora ahora ante CAASA. Mediante la firma del título de concesión, la empresa se responsabilizó de la operación integral del sistema y se obligó a llevar a cabo un programa de inversión de largo plazo para la realización de acciones de incremento de eficiencias y de infraestructura. Por la concesión, CAASA se

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comprometió al pago de una contraprestación (derechos de concesión) a la CAPAMA equivalente al 10% de la facturación, de la cual el 80% deberá reincorporarse en el sistema de agua potable. La empresa concesionaria asumió los pasivos que en ese entonces tenía CAPAMA por un monto de 70 millones de pesos, aproximadamente. Por su parte, el título de concesión preveía incrementar tarifas específicas a lo largo del tiempo e incluía garantía para cubrir la no actualización de tarifas de acuerdo a lo establecido hasta por un monto predeterminado. La garantía se respaldaba en las participaciones del estado en los impuestos federales. Durante el primer año de operación la concesión se desarrollo conforme lo programado con desviaciones mínimas; sin embargo, a partir de enero de 1995 los costos de operación y las tasas de interés de los créditos contratados se incrementaron considerablemente como resultado de la situación financiera que se dio en nuestro país durante dicho año. El impacto de incremento de tarifas que se requerían para hacer frente a estos costos resultaba ser muy alto y con pocas posibilidades de aumentarse en esas proporciones, lo que hizo insuficiente el esquema de garantías preestablecido. La anterior situación, orilló a los participantes, apoyados por el Gobierno Federal por conducto de la CNA, a iniciar en 1996 un arduo proceso de renegociación y a la formulación de propuestas cuyo objetivo central era minimizar el aumento tarifario; sin embargo, las negociaciones no avanzaron al ritmo deseado. En 1996 la nueva administración municipal inició un diagnóstico de la concesión y concluyó que la problemática financiera obedeció a los efectos de la crisis económica del país, pero que era necesario intervenir la concesión a fin de revisarla en sus aspectos jurídicos, económicos y financieros. En este sentido la autoridad, con base en el artículo 58 de la Ley de Aguas del Estado, llevó a cabo el rescate de la concesión por causa de utilidad pública; ello puso en evidencia ciertas carencias en el título de concesión el que no disponía de adecuados esquemas de resolución de controversias y de un marco jurídico regulatorio que protegiera los intereses de todos los participantes, incluyendo a los usuarios del servicio. En octubre de 1996 el Congreso del Estado aprobó un conjunto de modificaciones al Título de Concesión. Se llegaron además a diversos acuerdos, uno de los cuales era la necesidad de capitalizar el proyecto con aportaciones de los participantes. Con motivo de la renegociación se incorporaron al título elementos fundamentales que mejoraron las condiciones de la concesión, entre los que destacan:

Ampliación del título de concesión a 30 años. Definición de políticas de incrementos tarifarios incluyendo la incorporación de

procedimientos claros para su revisión y la definición de una tasa de retorno objetivo. La creación de mecanismos para la resolución de controversias, como la definición de

fórmulas de salida en caso de cancelación de la concesión por causas de utilidad pública. El establecimiento de garantías para cubrir incumplimiento de los términos y condiciones del

título por ambas partes. La definición de aspectos relacionados con el equilibrio financiero del proyecto. La estructuración de un nuevo programa de inversiones.

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La formación de un esquema de regulación de la concesión. La Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Municipio, organismo dependiente del Municipio, se constituyó oficialmente en el organismo regulador de la concesión. Si bien este esquema deposita en un mismo organismo las funciones de contratante y regulador, constituye un avance en el sentido adecuado. Se incorporan elementos clave de regulación. Por ejemplo, la empresa privada se obliga a entregar periódicamente reportes de operación y del cumplimiento de las metas comprometidas, y se fijan penas en caso de incumplimiento; por otra parte, se incorporan mecanismos para resolver disputas tarifarias. Las tarifas son estimadas por la empresa y aprobadas en el Consejo de Administración de la CAPAMA. En caso de controversia se incorpora un mecanismo de arbitraje a través de la designación de tres peritos especializados.

No obstante estos acuerdos, existieron retrasos en la concreción de los mismos lo que originó que a hasta finales de 1997 el proyecto seguía reflejando una situación financiera vulnerable, lo que implicaba que el equilibrio financiero sólo podría lograrse en el mediano plazo.

Tabla 32 PRINCIPALES TIPOS DE GARANTÍAS EXISTENTES, POR PARTE DEL

CONCEDENTE Y DE LA CONCESIONARIA DE ACUERDO AL NUEVO TÍTULO DE CONCESIÓN DE 1996

Por parte del Concedente.- Para garantizar el pago de los déficits generados por: • La falta de entrada en vigor de las tarifas una vez acordadas con el Concesionario, o

la falta de actualización automática de las mismas que sean imputables al Concedente• Cualquier disposición legal del Concedente que anule los elementos de requerimiento

de pago del servicio por los usuarios • La falta de recursos Federales, Estatales y Municipales acordados en el Título de

Concesión, que deban aportar estas Entidades • Los gastos de operación derivados de Caso Fortuito, de acuerdo al convenio que

deberá celebrarse entre las partes Por estas causas el Concedente establecerá garantía mediante instrumento de “Medio de Pago de los Déficits” a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dicha Garantía deberá restablecerse automáticamente en forma anual y será actualizada anualmente aplicando el Índice Nacional de Precios al Consumidor. Por parte del Concesionario.- Para garantizar todas y cada una de las obligaciones que se deriven del Título de Concesión, el Concesionario otorga una Fianza a favor del Concedente, la cual será repuesta en su monto automáticamente y actualizada anualmente aplicando el Índice Nacional de Precios al Consumidor.

Fuente. CAASA Se considera que la situación financiera se verá favorecida por recuperación de cartera vencida y por la canalización de subsidios para la construcción de infraestructura mismos que deberán ser temporales en tanto se logre el equilibrio financiero de la concesión. De acuerdo con la información disponible las principales características de la concesión son las siguientes:

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Concesión integral de los servicios por un periodo de 30 años. Inversión realizada en el periodo 1993 – 2002, 192 millones de pesos (a precios de 1998). Se proporciona servicio al municipio de Aguascalientes, que incluye la capital del Estado y

46 comunidades rurales. Se atiende a una población de cerca de 643 mil habitantes, con 185 mil usuarios. Inversión a realizar en el plazo de concesión por 660 millones de pesos (precios de 1998)

Por lo que respecta específicamente al nivel de prestación de servicios, y desde el punto de vista de la concesionaria, se han tenido logros sustanciales en diferentes aspectos técnicos, administrativos, de atención a los usuarios y de cultura del agua. Por ejemplo, en materia de cobertura de agua potable esta paso del 94% al inicio de la concesión al 99% en el 2002. En la eficiencia comercial, la empresa reporta que paso del 61% al 95% en el mismo periodo. Por lo que respecta a la eficiencia física, esta paso del 30% al 50%. En materia de tarifas, ésta aumentó de 1.74 a 8.05 pesos por metro cúbico. El porcentaje de usuarios con medidor útil se incremento en 28 puntos al pasar de 60% al 88%. Sin embargo, el punto de vista de la autoridad concedente no coincide totalmente con el de la empresa concesionaria. La cual reconoce que se han logrado avances en la cobertura de los servicios, pero se tiene retrasos en los niveles de eficiencia física y comercial. Por lo que respecta a trabajos específicos no se ha cumplido satisfactoriamente con el programa de instalación de medidores; el programa de mantenimiento preventivo en redes de agua potable y alcantarillado tiene retrasos. La atención a zonas rurales no se ha dado bajo las condiciones acordadas. También de acuerdo con la autoridad concedente, el proyecto se hubiera beneficiado de un proceso de licitación que hubiera mejorado la competitividad y sería preferible separar algunos aspectos como el suministro de agua en bloque. 11.2.1.2 Concesión integral de los servicios en la ciudad de Cancún El proyecto de la ciudad de Cancún se constituye en el segundo proyecto más importante de participación de una empresa privada en la prestación de los servicios de agua de manera integral. Los antecedentes de este proyecto se inician a fines de 1990, fecha en la cual la Comisión de Agua Potable y Alcantarillado del Estado de Quintana Roo (CAPA) decide celebrar con la empresa Desarrollos Hidráulicos de Cancún, S. A. (DHC), filial de la empresa Grupo Mexicano de Desarrollo (GMD) un contrato administrativo para la compra -venta de agua en bloque, con la modalidad de inversión recuperable, en infraestructura hidráulica, para el sistema de agua de Cancún, Nizuc e Isla Mujeres. CAPA y DHC celebraron, en dicho año, un contrato administrativo, con la modalidad de inversión privada recuperable. DHC se comprometió mediante la firma del contrato a canalizar capital, construir y operar la infraestructura para dotar de agua en bloque a las localidades antes citadas. CAPA por su parte, se obligó al pago de una tarifa por metro cúbico de agua suministrada. A fines de 1993 el Gobierno Estatal, la CAPA y los municipios de Benito Juárez e Islas Mujeres, con base en la experiencia adquirida a través del proyecto de abastecimiento de agua en bloque, invitaron a cuatro firmas privadas a presentar ofertas para la operación, mantenimiento y expansión

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de los sistemas de agua potable, alcantarillado y saneamiento, sin que mediara un proceso formal de licitación. La concesión fue asignada a la empresa DHC, la cual crea la compañía Aguakán, S. A. C. V., la que a partir de enero de 1994, se encarga de la operación del sistema de agua en forma integral. Cabe señalar que la operación y el mantenimiento de la infraestructura de tratamiento de aguas residuales existente hasta antes de la concesión, se encuentra a esta fecha a cargo del Fondo Nacional al Turismo (Fonatur). En el año 2000 la concesionaria concluyó la primera etapa de la construcción de la planta de tratamiento norte, con una capacidad instalada de 350 lps. De acuerdo a lo anterior, DHC y CAPA firmaron un título de concesión con las siguientes características principales:

Plazo de concesión de 30 años (renegociado en 1999).

Realización de un programa de inversión para un primer periodo de cinco años. Recursos dirigidos fundamentalmente al incremento de eficiencias y al mejoramiento y expansión de la infraestructura.

Asunción de pasivos por 20 millones de dólares, originados por la obra de agua en bloque

realizada al amparo del contrato administrativo firmado a fines de 1990.

Obligación del pago de las amortizaciones de los créditos que CAPA tenía con el BANOBRAS (BANOBRAS), los cuales fueron utilizados en diferentes obras de ampliación de la infraestructura, por un monto de $5 millones de dólares a la firma del título.

DHC se obliga al pago de un derecho por la concesión equivalente en el primer año a 15

millones de pesos; 3.5 millones durante el primer año y 7.5 millones de pesos anuales durante el plazo de concesión, monto actualizable con base a la inflación.

Compromisos de incremento de eficiencia, cobertura y calidad de los servicios.

CAPA asume las funciones de regulador de la concesión llevando a cabo la supervisión

del desempeño de AGUAKÁN, así como la revisión y aplicación de los niveles de tarifas. La aprobación de las tarifas corresponde al Congreso del Estado.

El proyecto de la Ciudad de Cancún, al igual que el proyecto de Aguascalientes, desde sus inicios ha venido enfrentando diversos problemas que han impedido que el proyecto se desarrolle de acuerdo a lo programado; esto obedeció a diversas circunstancias entre las que destacan las siguientes:

a) Antes del otorgamiento de la concesión no se llevó a cabo una evaluación previa y precisa de las condiciones del sistema en sus aspectos técnicos, jurídicos - regulatorios, económicos, financieros y administrativos; esto provocó que el proyecto no dispusiera de información suficiente respecto a la situación real del sistema. Se pensaba que la marcha del propio proyecto permitiría ir poco a poco ampliando el conocimiento sobre estas variables. Esto provocó, por ejemplo, que las metas planteadas para el proyecto resultaran ser muy ambiciosas y difíciles de cumplir en el plazo señalado.

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b) No se llevó a cabo un proceso de licitación, que permitiera un proceso competitivo entre los diferentes participantes.

c) Se estructuró un título de concesión que no reunía los elementos indispensables para

asegurar el éxito del proyecto en el largo plazo. Su estructuración se efectuó en términos muy generales refiriéndose a ciertos anexos, la integración de aspectos específicos de la concesión, los que se caracterizaron por ser renegociados en fecha futura y por separado, aspecto que influyó en que estos no fueran integrados y firmados oportunamente y en su totalidad. Por ejemplo, en materia de incremento de eficiencias y cobertura de los servicios no se incluía una definición clara de estos conceptos y la forma de medirlos no era muy precisa. Los incrementos tarifarios no estaban claramente definidos y estaban sujetos además a procedimientos pocos específicos; no se reconocía indexación de las tarifas ante variaciones en las tasas de interés y la realización de obras no previstas. En lo que se refiere a la regulación de la concesión, se estructuró un esquema en el cual la CAPA fungía como regulador teniendo entre sus principales funciones la revisión de tarifas y el monitoreo del desarrollo de la concesión. Sin embargo, no fueron precisados los mecanismos y las políticas a través de las cuales la CAPA debería llevar a cabo todas y cada una de sus funciones; por ejemplo no se disponía de esquemas explícitos de incentivos y penalidades, ni de un mecanismo de resolución de controversia entre las partes.

d) No se integró un esquema de garantías para dar adecuada cobertura a los riesgos del

proyecto en sus distintas etapas. Por ejemplo, no existía un mecanismo de garantía para cubrir adecuadamente la falta de recursos derivado de la falta de actualización o de incrementos de tarifas. Las tarifas eran aprobadas por el Congreso del Estado lo que para las instituciones de crédito representaba un alto riesgo.

e) Una vez en operación, el proyecto fue afectado por la crisis económica financiera que vivió

el país en 1995, lo que provocó que los costos del proyecto se incrementaran considerablemente.

Cada uno de estos aspectos ocasionó que el proyecto no pudiera acceder satisfactoriamente al mercado de dinero y de capitales incumpliéndose los compromisos de inversión comprometidos y, por ende, de las metas en materia de cobertura, calidad de los servicios y de incrementos de eficiencia física y comercial establecidos. La situación financiera de la concesionaria también se vio afectada por la postura de no pago que adoptaron los hoteleros en el segundo y tercer trimestre de 1995, al considerar que la tarifa por metro cúbico resultaba ser muy alta. El impacto de esta medida sobre los ingresos de la concesionaria fue muy importante dado que el monto de la facturación por cobro a los hoteles representaba en ese entonces casi tres cuartas partes de los ingresos totales. En forma paralela, los usuarios domésticos registraban altos índices de morosidad por la imposibilidad en de la concesionaria de suspender el servicio por no pago. Adicionalmente, los incrementos comprometidos de tarifas no se dieron con oportunidad y en los montos fijados. Lo anterior, fue conformando para el proyecto una perspectiva distinta a la prevista a la firma de la concesión, lo que indujo a la CAPA a contratar en el mes de febrero de 1996 con una empresa externa, la realización de una auditoria administrativa a DHC y a la empresa operadora Aguakán.

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Los resultados de dicha auditoria reflejaron, desde el punto de vista de la CAPA, diversas irregularidades en el desarrollo del proyecto e incumplimientos de la empresa concesionaria a varias condiciones del título de concesión. La CAPA estableció también que la empresa concesionaria incurrió en prácticas administrativas no autorizadas por ella, que afectó considerablemente el flujo de efectivo del proyecto. La argumentación de la empresa privada al punto de vista de la autoridad local, fue que la marcha del negocio se había visto afectada por cuatro factores de importancia: la crisis financiera de 1995; la dificultad para obtener créditos; el retraso que se tuvo en aprobar oportunamente las nuevas tarifas por parte de la autoridad responsable y la falta de información a la firma de la concesión de los diferentes componentes del sistema, que hicieron plantear metas de incrementos de cobertura y de eficiencias extremadamente optimistas. La anterior situación inició un largo proceso de negociación que, ante la imposibilidad de ser dirimidas satisfactoriamente entre las partes, condujo al Ejecutivo Estatal a intervenir, en el mes de agosto de 1996, las oficinas generales de la concesionaria DHC y de la empresa operadora del servicio Aguakán, argumentando incumplimiento de las condiciones de la concesión, así como también ilícitos penales. A partir de esa fecha los servicios fueron prestados por la CAPA, habiendo asignado al personal directivo que se haría cargo de las áreas claves de la operación de la empresa. La intervención estatal ocasionó que los participantes entraran en una etapa de renegociación de la concesión, en la que participaron activamente diversas instancias del Gobierno Federal, entre ellas la CNA y BANOBRAS; la primera como conciliador y asesor jurídico y, la segunda, como asesor financiero. Después de diversas negociaciones, en el mes de febrero de 1997, las partes acordaron dirimir sus diferencias a través de la firma de un Convenio de Transacción en el cual participaron el Ejecutivo del Estado, los Municipios y la empresa concesionaria. En dicho convenio las partes se comprometieron a llevar a cabo una serie de acciones de carácter técnico, jurídico, económico y financiero, así como el establecimiento de un nuevo título de concesión el cual fue firmado en el mes de febrero de 1999. A través de este nuevo título de concesión fue posible integrar elementos para asegurar una mayor estabilidad y permanencia de la concesión y lograr un esquema de participación privada financiable por parte de las instituciones financieras nacionales y extranjeras. Dentro de dichas acciones destaca la obligación de Aguakán de cumplir satisfactoriamente las inconformidades de CAPA y la elaboración de un programa de obras que serían ejecutadas en el periodo 1997 – 2000, por un monto de 500 millones de pesos. Por lo que respecta al título de concesión se acuerda incorporar un modelo financiero de la concesión que considere las premisas de carácter técnico, financiero, económicas y de gestión que sustentan la concesión; se incorpora una mayor definición de los ingresos de la concesionaria; se crean las reglas de operación de la concesión en el que se integra el manual de calificación de cumplimiento que incluye el procedimiento de sanciones y se ofrecen garantías a la concesionaria para la recuperación de la inversión en caso de reversión de la concesión.

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Otro de los aspectos importantes es que se define el procedimiento para la fijación de tarifas, destacando el hecho de que las tarifas buscarán en todo momento cumplir con el equilibrio económico de la concesión y se actualizarán periódicamente conforme al índice de inflación y en forma extraordinaria para hacer frente a nuevas inversiones no contempladas; se garantiza a la empresa concesionaria, la cobertura del déficit que resulte de no autorizar incrementos o actualizar tarifas; dichos déficits podrán afectar el pago de derechos que por motivo de la concesión y a favor de los concedentes realizará anualmente la empresa concesionaria. Para el mejor manejo de la concesión, se constituye un fideicomiso de garantía y fuente de pago y se incluyen mecanismos de compensación a la concesionaria por caso fortuito o fuerza mayor. En materia de revocación, la concesión ha logrado avances importantes ya que no puede rescindirse unilateralmente por cualquiera de las partes y existen mecanismos para resolver diferencias cuando las causales de rescisión sean imputables a la concesionaria o los concedentes. Sin embargo, prevalecen aún aspectos que será conveniente mejorar en el futuro. Uno clave de destacar es el que se refiere a la falta de una marco jurídico regulatorio adecuado. Por ejemplo, en materia de regulación de la concesión, esta continúa estando en manos de la autoridad local y no se han integrado todos y cada uno de los elementos que debe de contener un esquema de esta naturaleza. En ese sentido, el regulador carece de independencia y no se han definido los mecanismos específicos de regulación. Es importante mencionar que actualmente el crecimiento explosivo de la población, con asentamientos urbanos fuera de los límites del área originalmente comprometida, concretamente en la zona urbana de Cancún, ha implicado mayores inversiones al rubro de coberturas, rezagando los incrementos en los aspectos de continuidad y calidad. Conviene mencionar que en el mes de marzo de 1999, DHC decidió modificar su estructura accionaria para incorporar como socio a la empresa Azurix Cancún, S. de R. L., por lo que la estructura quedó de la siguiente manera 50.1% GMD y 49.9% Azurix. Bajo la nueva sociedad Azurix se encargaba de la parte operacional de la concesión, mientras que el control administrativo esta compartido con los otros socios. Aguakán, continuaba brindando a la concesión sus conocimientos relacionados con lo administrativo, contable, financiero, recursos humanos y en operaciones. Es importante destacar que a la fecha, la empresa franco mexicana Ondeo – Peñoles (ASIM), adquirió el 49.9% de participación que estaba en manos de la empresa Azurix.

Tabla 33 PRINCIPALES RESULTADOS DEL PROYECTO CONCESIONADO DE CANCÚN 444 mil habitantes atendidos de los municipios de la ciudad de Cancún y de los poblados

Alfredo V. Bonfil, Puerto Morelos y Leona Vicario, así como 13.4 mil habitantes del municipio de Islas Mujeres.

Atiende 201 hoteles con 24,562 cuartos en Cancún y 45 hoteles con 1,800 cuartos en Islas Mujeres.

107,138 tomas en Cancún y 2,632 tomas en Islas Mujeres Cobertura actual de agua potable del 100% y del 83% en alcantarillado. Eficiencia comercial del 66% y 57% física Cobertura de tratamiento 100% del total de aguas residuales producidas Tarifa promedio ponderada de 11.91 pesos por metro cúbico (incluye 10% de IVA excepto

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en domésticos) 4.8 empleados por cada mil tomas 46% de usuarios con medidor útil Opera cuatro plantas de tratamiento de aguas residuales con una capacidad total de 580 lps Inversión comprometida de 500 millones de dólares Inversión realizada al año 2002 de 64 millones de dólares

11.2.1.3 Contrato de prestación de servicios de la ciudad de México El proyecto del Distrito Federal (Ciudad de México) se constituye cronológicamente en el tercer caso importante de incorporación de la empresa privada en la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y el tratamiento. Este proyecto surge por la necesidad imperiosa de optimizar el servicio público de agua y realizar acciones y medidas que aseguren su preservación y debida continuidad en el área de la Ciudad de México, con el apoyo de la participación de empresas privadas. Antes de la implementación del proyecto, el sistema de distribución de agua del Distrito Federal sufría de distintas carencias; por ejemplo, los datos de información sobre los usuarios eran incompletos y se caracterizaban por no ser actualizados sistemáticamente; se tenían tarifas basadas en cuotas fijas; las redes de distribución y alcantarillado no tenían el mantenimiento adecuado. Un aspecto importante era que la responsabilidad por la prestación de los servicios no estaba concentrada en un solo órgano administrativo. Así la Dirección General de Construcción y Operación Hidráulica, era responsable de la operación de las redes primaria de distribución de agua y de drenaje; así como de la construcción de obras hidráulicas mayores. Las Delegaciones tenían a su cargo la operación y mantenimiento de las redes secundarias de agua potable, alcantarillado y saneamiento en sus respectivas áreas; la Tesorería del Distrito Federal era responsable de los aspectos comerciales tales como la facturación y la cobranza a los usuarios. Con la finalidad de modificar lo anterior, el Gobierno Federal por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de julio de 1992, decide crear un organismo denominado Comisión de Aguas del Distrito Federal (CADF), como órgano administrativo desconcentrado del Departamento del Distrito Federal (hoy Gobierno del Distrito Federal), con el objeto de que por cuenta propia o a través de terceros, preste el servicio público de agua potable, alcantarillado y el tratamiento y reuso de las aguas residuales en la Ciudad de México. La CADF es un organismo desconcentrado del Gobierno del Distrito Federal dependiente de la Secretaria de Obras y Servicios. El proyecto de participación privada tuvo sus inicios cuando en el mes de noviembre de 1992, el Departamento del Distrito Federal por conducto de la CADF, determinó contratar diversos servicios para realizar, por conducto de terceros, en forma progresiva y, a requerimiento expreso del propio Departamento, diversas actividades, a efecto de alcanzar los siguientes objetivos: racionalizar en forma más efectiva el consumo del agua; reducir el volumen de agua extraída; mejorar el mantenimiento y conservación de las redes secundarias; ampliar las redes secundarías; aprovechar los medios para prestar el servicio de agua y alcantarillado; incrementar la recaudación de derechos y garantizar que los particulares que le presten servicios relacionados asuman, en un momento determinado, cuando así lo requiera el Departamento y lo acepten los particulares, la gestión, por cuenta y orden del Departamento, total o parcialmente, de otros servicios relacionados.

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Por lo anterior, la CADF convocó a los interesados a participar en la licitación pública para presentar ofertas para contratar con el Departamento, a través de la CADF, la prestación de diversos servicios profesionales y técnicos. Para la elaboración de estos trabajos y dada la magnitud del Distrito Federal y a fin de incentivar la competencia entre los posibles ganadores de los contratos, el Distrito Federal fue dividido en cuatro zonas de importancia. De acuerdo a la convocatoria los trabajos se llevarían a cabo en tres etapas. En la primera, se desarrollarían actividades de a) levantamiento del padrón de usuarios que incluía recabar información a razón de 65000 tomas por semestre, detectar tomas irregulares y entregar toda esta información en medios magnéticos; b) regularización de medidores y tomas que incluía actividades como el suministro de medidores, instalación de los mismos a razón de 65000 tomas por semestre así como adecuación de tomas y c) el levantamiento del catastro de la red secundaria de agua potable y drenaje. Por el desarrollo de estos trabajos la contratista recibiría un pago específico por actividad realizada, por ejemplo dentro del levantamiento del padrón de usuarios recibiría un pago por toma individual e irregular detectada y empadronada. Para el desarrollo de los trabajos de la primera y segunda etapas la empresa privada ofrecería financiamiento, el cual recuperaría mediante pagos bimestrales durante cuatro años y a una tasa de interés específica. En la segunda etapa se ejecutarían trabajos de procesamiento de nuevas solicitudes de servicios e instalación de nuevas tomas, para lo cual celebrarían contratos de suministro incluyendo: La conexión a las redes secundarias incluyendo el cuadro y el medidor El procesamiento de la información relacionada con la lectura bimestral de consumos El soporte técnico para la determinación de los derechos del servicio, emisión y distribución

de boletas La determinación de cargos se haría de acuerdo con lo previsto en la Ley de Hacienda del

Departamento. Recepción de los derechos del servicio de agua, para lo cual se debería tener una oficina recaudadora por cada 50 mil usuarios

Mantener actualizado el padrón de usuarios y el catastro de las redes Mantener, cambiar, instalar e implementar un programa permanente de verificación del

funcionamiento de medidores Auxilio en la reposición de medidores Crear centros de atención telefónica

En la tercera etapa se realizarían actividades las que se subdividieron en dos subetapas; en la primera las actividades estarían relacionadas con el suministro e instalación de macromedidores y la identificación de la adecuación de la red secundaria para optimizar la macromedición. El sistema de pago aplicable sería por instalación de macromedidores de acuerdo al diámetro y por los trabajos de adecuación. El sistema de pago que se estableció para la primera, segunda y tercera etapas fueron por actividad específica desarrollada (precios unitarios); por ejemplo, por toma de agua y descarga de drenaje dadas de alta, en la que se incluye la conexión a las redes secundarias y la instalación del cuadro de su medidor; por lectura efectuada; una comisión por boleta emitida de acuerdo al valor de la boleta que se determinaran en función de salarios mínimo. Una vez conocido el potencial de

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cobro de la zona y habiéndose alcanzado razonablemente, a juicio del Departamento del Distrito Federal dicho nivel, se modificaría el método de cálculo, para en lo sucesivo fuera una comisión basada en un porcentaje del monto cobrado. En la segunda subetapa las actividades del contratista se referían a la operación del sistema de distribución, la detección y reparación de fugas, el desazolve de la red y el mantenimiento, rehabilitación y ampliación de las redes. El sistema de pago para esta subetapa se dividió en una remuneración provisional y en una contraprestación definitiva. La primera resultaría de los servicios del contratista en la operación y mantenimiento de las redes, la detección de fugas y su reparación y por metro lineal de inspección y por mantenimiento. La remuneración provisional se ajustaría conforme se dispusiera, a juicio del Departamento, de información respecto al volumen de agua abastecida, al estado de la red secundaria y al potencial de cobro de la zona. La contraprestación definitiva se calcularía de acuerdo a una fórmula específica, la cual incorporaría tanto las remuneraciones por los servicios relativos a la segunda etapa como los de mantenimiento y reparación de fugas de la segunda fase de la tercera etapa. Las bases de licitación establecían que una vez concluidos estos trabajos las empresas se encargarían bajo una modalidad análoga a la de arrendamiento, de la totalidad de los servicios de distribución, medición, facturación y cobranza, así como de la rehabilitación y mantenimiento de las redes de agua potable y alcantarillado. En el mes de marzo de 1993, la CADF emitió fallo a favor de cuatro empresas mexicanas, en sociedad con igual número de empresas extranjeras, para lo que se firmarían contratos de prestación de servicios a través de los cuales se establecerían los términos y condiciones para llevar a cabo los trabajos descritos con anterioridad. Las empresas ganadoras del concurso fueron las siguientes:

1. Servicios de Agua Potable, S. A. de C. V. (accionistas Constructora ICA, S. A de C. V. y la empresa francesa Compagnie Gènèrale des Eaux, actualmente Proactiva); a este consorcio le fue asignada la zona “A”, integrada por las delegaciones Azcapotzalco, Cuauhtémoc y Gustavo A. Madero).

2. Industria del Agua S. A. de C. V. (accionistas Socios Ambientales de México, S. A. de C. V. y la empresa inglesa Severn Trent); a este consorcio le fue asignada la zona “B”, integrada por las delegaciones Benito Juárez, Coyoacán, Iztacalco y Venustiano Carranza.

3. Tecnologías y Servicios del Agua, S. A. de C. V. (Infraestructura Peñoles, S. A. de C. V. y la empresa francesa Lyonnaise American Holding); a este grupo se le asignó la zona “C”, integrada por las delegaciones Iztapalapa, Milpa Alta, Tlahuac y Xochimilco .

4. Agua de México, S. A. de C. V. (accionistas Grupo Gutsa y United Utilities de Inglaterra), a este consorcio se le asignó la zona “D”, integrada por las delegaciones Álvaro Obregón, Cuajimalpa, Tlalpan, Magdalena Contreras y Miguel Hidalgo.

Los contratos generales respectivos fueron firmados en el mes de septiembre de 1993 y se otorgaron con una vigencia de 10 años, contados a partir del inicio de operación de cada una de las empresas. Existe un contrato multianual por empresa contratista para la definición del proyecto y la determinación de los alcances, especificaciones y precios; y contratos específicos para la ejecución de los trabajos dentro de cada ejercicio presupuestal.

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El inicio de operación fue diferente en cada una de las empresas pero en términos generales se realizaron a mediados del año 1994, prácticamente dos años después de la fecha de emisión de la convocatoria. El retraso obedeció a diversas circunstancias. Por ejemplo, previo a la definición del fallo hubo necesidad de precisar información respecto a los trabajos a realizar, así como determinar esquemas de garantías adecuados que dieran cobertura a los diversos riesgos de los proyectos en sus diferentes etapas, en particular el relacionado con el no pago de los trabajos realizados. Sobre esto último, las empresas concursantes en el caso de que tuvieran que realizar financiamiento, no se sentían satisfechas con el hecho de que la fuente de pago por los servicios provinieran de los fondos que para tal efecto se incluirían, año con año, en el Presupuesto de Egresos del Departamento del Distrito Federal. Se acordó entonces que el Departamento contrataría con el BANOBRAS (BANOBRAS) una línea de crédito a la cual recurriría el Departamento en caso de que no tuviera fondos para cubrir los pagos de los contratistas. Bajo este esquema BANOBRAS fungiría como agente de pagos. Este esquema no pudo implementarse por diversas circunstancias. Otra causa de retraso en la iniciación de los trabajos fue que una vez que la CADF emitió el fallo a favor de cuatro empresas, una de las empresas participantes que no ganaron el concurso presentó inconformidad ante las autoridades federales competentes por lo que los contratos no podían firmarse hasta en tanto se dirimiera la controversia presentada. Al igual que en los casos de Aguascalientes y Cancún, estos proyectos se han visto afectados por diversos problemas que no han favorecido el desarrollo del proyecto de acuerdo con el programa originalmente contemplado; por ejemplo, casi seis meses después de que los proyectos habían iniciado propiamente operaciones, se vieron fuertemente afectados por la crisis económica financiera que vivió nuestro país a principios de 1995. La devaluación del peso con respecto al dólar impactó fuertemente los costos de los proyectos, ya que mucho de los equipos eran de procedencia extranjera lo que afectó costos y por lo tanto los precios unitarios ofrecidos en un principio. Los aumentos de precios unitarios tenían muy pocas posibilidades de ser reconocidos por la CADF ya que por una parte, el Departamento enfrentaba también una difícil situación económica financiera y, por la otra, los contratos firmados adolecían de un esquema que mitigara al menos en parte los efectos de una crisis económica financiera como la vivida en nuestro país en esas fechas. Ello condujo a que los proyectos tuvieran retrasos importantes en el cumplimiento de las metas comprometidas en la primera etapa, como fue en materia de levantamiento de tomas e instalación de medidores. Por otro lado, el desarrollo de los proyectos se ha visto afectado al no haberse transferido oportunamente hacia la CADF las funciones de otras dependencias involucradas con el servicio de agua, para que ésta a su vez pudiera asignar los trabajos correspondientes a sus contratistas, situación que ha limitado el cumplimiento de metas conforme a lo acordado; así por ejemplo la Tesorería del Distrito Federal transfirió paulatinamente la actividad de emisión de boletas, atención al público y recaudación, actividades que con retrasos se encuentran hoy a cargo de la CADF. Por otra parte, las Delegaciones siguen llevando de manera individual estas actividades a través de una Unidad de Operación Hidráulica Delegacional con responsabilidad sobre las redes secundarias de agua y drenaje, realizando además trabajos que, según el contrato celebrado con la CADF, tenían que asumir las contratistas. Lo anterior, ha limitado las actividades de operación y mantenimiento de las redes secundarias de agua y drenaje, así como la instalación de nuevas conexiones y ha reducido el apoyo a las

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Delegaciones para la detección de fugas no visibles, la rehabilitación de redes de agua potable y la instalación de una parte mínima de las nuevas conexiones requeridas por los usuarios. Por las razones expuestas, no se han podido iniciar los trabajos de la tercera etapa y por lo tanto el desarrollo en valor de los proyectos es mucho menor a lo previsto. El Distrito Federal no se beneficia de las eficiencias que se habían buscado en la contratación, ya que sigue diluida la responsabilidad por el manejo del agua entre varias dependencias y no se aprovechan las tecnologías y los procedimientos de trabajo de la contratista y de su socio tecnológico. Con la finalidad de dar alguna información relacionada con los avances de este proyecto, a continuación se listan algunos datos proporcionados a la CNA por la empresa Aguas de México, a través de un cuestionario de recopilación de datos:

Tabla 34

INDICADORES SITUACIÓN AL INICIO (1993)

SITUACIÓN ACTUAL (2003)

Padrón de usuarios (#) 293,000 390,000 Actualizaciones al padrón (por año) 5,000 50,000 Viviendas empadronadas (#) 402,000 480,000 Medidores leídos bimestralmente 15,000 (visual) 250,000 (por radio) Nivel de tarifa ($/m3) doméstico N$0.76 $3.3 Nivel de tarifa ($/m3), no doméstico N$1.4 $17.3 Nivel de tarifa ($/m3), global N$0.85 $4.80 Emisión por bimestre (# boletas) 293,000 390,000 Emisión por bimestre N$17 millones $100 millones % de usuarios que no pagan 40% 25% Catastro digitalizado de redes No existía 204 Km2 Rehabilitación, red secundaria de agua No se realizaba 150 Km. (1998 a 2000) Detección de fugas no visibles (#) No se realizaba 1000 por año

Reducción del agua no contabilizada --- 6% del agua en bloque recibida (estimado, no existe macromedición)

Empleados por cada 1000 tomas generales NA 1.4 NA: No aplica Nota: se ha observado, desde la introducción de la emisión por consumo medido una reducción importante (del 15% al 20%) del consumo doméstico por vivienda en las colonias residenciales, liberando así caudales esenciales para las áreas de la Ciudad que sufren de escasez en el servicio. Aunque estos avances parecen ser satisfactorios, hay que destacar que la cooperación entre la empresa y la CADF tiene su propia problemática, ya que Aguas de México ha manifestado tener dificultades derivadas de no haber llegado a un acuerdo con la CADF para resolver algunas diferencias relacionadas con la solicitud de adecuación al factor de indirectos de la segunda etapa del proyecto, situación que ha afectado las finanzas de la empresa, originando que ambas instituciones se encuentren inmersas en un juicio de demanda civil. Finalmente, se puede concluir que el desarrollo de los 4 casos ha permitido logros valiosos para el Distrito Federal. A pesar de la situación económica financiera de los últimos años, los

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incrementos en los niveles de recaudación han sido importantes: de 1 500 millones de pesos en 1997 a 2 825 millones para el 2000. A ello ha contribuido un incremento en la eficiencia en la cobranza del 63% al 82% en el mismo lapso. Para el mismo año 1.2 millones de usuarios contaban con medidor, con lo que el 92% del caudal que se les entregaba era por servicio medido. Se han realizado satisfactoriamente los trabajos relacionados con la integración de información básica del servicio de agua a través de un censo de usuarios y de un catastro de redes con digitalización de la información hidráulica en planos de la ciudad. Un aspecto relevante es que la emisión de boletas pasó de un régimen de cuota fija (utilizado anteriormente por la Tesorería de la Federación del Distrito Federal) a un régimen de servicio medido, lo que ha influido satisfactoriamente en la cultura de los usuarios evitando el desperdicio del agua. Otro aspecto muy importante es que, gracias a la estrategia adoptada por la CADF, ha sido posible recuperar caudales importantes de agua, como resultado de un programa de detección y reparación de fugas y de sustitución de tuberías en condiciones precarias de operación. La información disponible indica, que a ese mismo año, las pérdidas físicas han disminuido del 37.5% al 32.5%, con lo cual se ha recuperado un caudal del orden de 1.7 m3/s. Por lo que se refiere a la tercera etapa, como ya se dijo, ha registrado retrasos; sin embargo, las empresas han realizado medidas con circuitos pilotos de macromedición pudiendo identificar algunas eficiencias físicas específicas y han llevado a cabo programas de detección de fugas no visibles y de rehabilitación de redes, lo que ha contribuido permitido incrementar la eficiencia física en algunas áreas. Se puede concluir que el proyecto ha sido razonablemente exitoso en diversos aspectos, a pesar de no haber podido cumplir las empresas con sus metas en los tiempos originalmente previstos, por los aspectos ya mencionados como son la situación financiera vivida en el país y, desde luego, la dificultad de integrar en la CADF todas las funciones correspondientes a la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento. 11.2.1.4 Contrato de prestación de servicios de la ciudad de Puebla. El proyecto de la Ciudad de Puebla representa una forma interesante de iniciar un proceso de incorporación de una empresa privada en la prestación de los servicios. En este caso las autoridades locales en el mes de febrero de 1998, por conducto del organismo Sistema Operador de los Servicios de Agua Potable y Alcantarillado de la Ciudad de Puebla (SOAPAP), decidió contratar los servicios de una empresa privada para la realización de actividades relacionadas con los aspectos comerciales del sistema a efecto de incrementar la eficiencia correspondiente de un 65% a un 95% en un periodo de dos años. Con ello se busca mejorar la situación financiera del sistema, de tal manera que en el mediano plazo el sistema pueda ser capaz de realizar inversiones en infraestructura en mejores condiciones económicas y financieras. Para ello a través de un proceso de licitación, asignó un contrato de prestación de servicios a la empresa Consorcio Internacional de Medio Ambiente; S. A de C. V. (una empresa del Grupo ICA y Vivendi, S. A. ambas con una participación al 50%), por un periodo de 10 años, revisable en un periodo de 5 años. De acuerdo con el contrato, las principales actividades están orientadas a:

Levantamiento del censo para la actualización del padrón de usuarios de 250 mil tomas

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Regularización de 160 mil cuadros y suministro e instalación de 80 mil medidores de lectura automática y 80 mil de lectura directa

Suministro, instalación y puesta en operación del sistema de computo del sistema comercial Lectura, facturación, emisión y distribución de boletas de cobro Cobranza del servicio Atención al Público Mantenimiento y reposición de medidores Mantenimiento y actualización del sistema de computo

Actualmente la empresa da servicio a la ciudad de Puebla y a sus conurbaciones con una población total de 1.2 millones de habitantes, con 250 mil tomas de agua potable y con una superficie aproximada de 13 mil hectáreas. La inversión total del proyecto a precios de la fecha de contratación es de 374.7 millones de pesos, de los cuales a la fecha ha invertido 210.7 millones de pesos. La estructura de financiamiento de la inversión es 59% de capital propio y 41% de un crédito otorgado por el Banco Interamericano de Desarrollo. Actualmente la empresa emplea a 90 personas y la tarifa real promedio por metro cúbico es de $9.06. SOAPAP se constituye en la autoridad reguladora del contrato aplicando una pena en puntos porcentuales sobre la facturación total, en caso de incumplimiento de las metas. La empresa privada asume la responsabilidad de la prestación de los servicios comerciales y puede subcontratar a otras firmas con la autorización de la SOAPAP. La SOAPAP puede cambiar dichos términos y condiciones del contrato, así como la forma en que la empresa privada debe reportar sus avances. La SOAPAP también puede dar por terminado el contrato por causas de interés público o si la empresa privada incumple con los términos establecidos. Asimismo, puede suspenderlo parcial o totalmente por causas de fuerza mayor. En caso de controversia, las partes se someten a un comité integrado por tres expertos. Este proyecto se ha visto afectado por problemas de índole social, políticos y jurídicos, lo que ha impedido que la empresa cumpla con las metas comprometidas. Adicionalmente, la empresa reporta que los márgenes son muy bajos y el contrato se ha reducido en volumen de operaciones. Sin embargo, se puede concluir que es una experiencia interesante dado que es el primer proyecto en México que inicia con la participación de una empresa privada en el área comercial, como primer eslabón de un proceso que de consolidarse podrá fortalecer la posición financiera del sistema y estar en mejores condiciones para afrontar las inversiones en infraestructura que el sistema requiera. No obstante, de la revisión realizada a los términos y condiciones del contrato, se observan aún aspectos negativos que podrían afectar el futuro desarrollo del proyecto. Por ejemplo, la regulación del contrato continúa a cargo del concedente; por aspectos políticos la suspensión del servicio a usuarios morosos no es llevada a cabo, entre otros aspectos.

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11.2.2 Concesiones y contratos de prestación de servicios para la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales En lo que se refiere a la participación de empresas privadas en el diseño, puesta en marcha, operación y mantenimiento de plantas de tratamiento, en la década de los noventa el sector público inició un programa para la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales con el apoyo de empresas privadas. Entre los proyectos más relevantes se encuentran: las plantas de tratamiento de Puerto Vallarta, Toluca; Ciudad Juárez, Chihuahua, Ciudad de Torreón y Ciudad Obregón. A continuación se hace un breve comentario sobre las características y principales resultados de algunos de estos casos y más adelante se proporciona información sobre otras plantas de tratamiento de aguas residuales que bajo esquemas CPOT, están siendo operadas por empresas privadas. 11.2.2.1 Planta de tratamiento de aguas residuales en Puerto Vallarta Este proyecto es de los primeros que fueron asignados a una empresa privada y se constituye también en un ejemplo en el que el financiamiento se estructuró contemplando la canalización de recursos de organismos de crédito nacionales y extranjeros. A principios del segundo trimestre del año 1991, el Municipio de Puerto Vallarta, por conducto del Servicio de Agua Potable y Alcantarillado (Seapal) decidió contratar el diseño, construcción, puesta en marcha, operación y mantenimiento de una planta de tratamiento de aguas residuales denominada Norte II. El contrato fue asignado a la empresa Compañía Tratadora de Aguas Negras de Puerto Vallarta, S. A. de C. V., empresa mexicana cuyos principales accionistas son Biwater de México, S. A de C. V. (98% de participación) y la empresa Biwater Capital de nacionalidad inglesa (2% de participación). La Empresa operadora del proyecto es Biwater Mexicana, S. A. de C. V. El contrato se asignó a la empresa de manera directa por un periodo de 15 años, habiendo iniciado operaciones en el primer trimestre de 1995. El tratamiento consiste en aireación extendida con lodos activados y la planta de tratamiento tiene una capacidad instalada de 750 lps. Actualmente se encuentra operando al 80% de su capacidad en virtud de que el 20% de la población no está conectada al sistema de alcantarillado, trabajos que no ha podido concluir la Seapal. El agua tratada se canaliza directamente a los cauces. La planta de tratamiento beneficia a una población de 250 000 habitantes aproximadamente. La inversión total comprometida en el contrato fue de 33.2 millones de dólares, (101 millones de pesos) y su estructura de financiamiento se realizó de la siguiente manera:

Capital de la empresa privada 24.65%. Crédito BANOBRAS 25.37%. International Finance Corporation (IFC) 20.7%. Biwater (Casa Matriz UK) 29.28%.

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La tarifa actual pagada por el municipio a la empresa por metro cúbico de agua tratada es de 2.7 $/m3 de la cual el 68% corresponde a la cantidad de recursos destinados a la amortización de la inversión; el 27.5% a cubrir los costos fijos de operación y el 4.5% a cubrir los costos variables de operación. En la actualidad el proyecto da empleo a 14 personas y tiene 2 080 horas hombre año en personal provisional y subcontratado. Al igual que los diversos casos de participación privada analizados anteriormente, el proyecto de Puerto Vallarta tuvo problemas financieros derivados de la crisis económica de nuestro país. Particularmente porque se contrajo deuda en dólares y en libras esterlinas en el año de 1994 a un tipo de cambio de 3.5 pesos por dólar, lo que impactó significativamente la salud financiera del proyecto al tener que cubrir créditos en dólares cuando sus ingresos han sido en pesos mexicanos. Uno de los principales aspectos que también ha influido en el desarrollo del proyecto ha sido que hasta ahora no se ha conectado el 100% de los usuarios a las redes de alcantarillado, originando que la planta opere al 80% de su capacidad instalada, con la consecuente disminución de los ingresos respecto a lo previsto. Por otra parte, información disponible indica que las plantas operan satisfactoriamente en lo que se refiere a la calidad de los efluentes. Como se indicó al inicio de este apartado, el proyecto fue asignado a la empresa en forma directa sin mediar un proceso de licitación. Hoy en día la autoridad y empresa privada reconocen la necesidad de que los proyectos sean asignados a través de un proceso de esta naturaleza que especifique un criterio balanceado para la adjudicación del proyecto entre oferta técnica y económica, ya que no siempre lo más barato es lo más adecuado. 11.2.2.2 Plantas de tratamiento de aguas residuales en la Ciudad de Toluca En agosto de 1992 las empresas ECOSYS I Y ECOSYS II, obtienen del Gobierno del Estado de México, la concesión para el diseño, puesta en marcha, operación y mantenimiento de dos plantas de tratamiento de aguas residuales denominadas Toluca Norte y Toluca Oriente con una capacidad conjunta de 2,250 lps. Los Títulos de Concesión se otorgaron por un período de 10 años. Las plantas representaron una inversión de 124 millones de pesos a precios de agosto de 1992. En junio de 1994 la empresa Grupo Mexicano de Desarrollo (GMD) adquiere el 50% de las acciones de ECOSYS I y II por un monto de 12.5 millones de pesos (precios de agosto de 1992); además financia la construcción por 77.4 millones (precios de julio de 1996). GMD aportó 64 millones de pesos como capital de riesgo y financió a estas concesionarias por 165 millones, lo que representa, una erogación de 229 millones de pesos (precios de mayo de 1999). Ambas plantas iniciaron formalmente operación en el mes de noviembre de 1994. La crisis económica de 1994 tuvo un severo impacto en estos dos proyectos, ya que los intereses de los créditos se elevaron de manera importante y la capacidad de pago del Gobierno del Estado

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disminuyó, sin embargo, el marco jurídico en que éstas se basan contiene una cláusula de crisis la cual permitió la búsqueda de esquemas de solución financieramente viables para las autoridades, concesionarias e instituciones financieras. Se acordó que, por un período de 2 años, las concesionarias otorgaran un descuento en la tarifa de amortización de la inversión de tal forma que las finanzas del GEM no se afectaron y, en contraparte, al final de este período dicha tarifa se incrementó y el período de concesión aumentó a 15 años de tal forma que las concesionarias podrán pagar los créditos y, al mismo tiempo, obtener el retorno de la inversión. Como parte de este proceso las concesionarias reestructuraron los créditos, tanto con las instituciones financieras como con sus socios, de tal forma que éstos se ajustaron a los cambios realizados en los Títulos de Concesión. Para dar la seguridad a las partes involucradas y la claridad necesaria, estos acuerdos han sido anexados a los Títulos de Concesión como parte integrante de los mismos. A la fecha las plantas de tratamiento de aguas residuales se operan y mantienen con altos estándares de calidad, lo que las ha hecho de las plantas más visitadas por especialistas nacionales e internacionales y son un claro ejemplo de que la inversión privada recuperable en proyectos de infraestructura puede ser exitosa cuando el marco jurídico en que se sustenta es adecuado y, al mismo tiempo, existe la voluntad y el compromiso de las partes involucradas para que así sea. Es importante mencionar que actualmente los accionistas de la empresa son GMD, FYPASA Construcciones, S. A. de C. V. e INTENSA, S. A. de C. V., con el 50%, 39% y 11% de las acciones, respectivamente. 11.2.2.3 Plantas de tratamiento de aguas residuales norte y sur de Ciudad Juárez, Chih. En el mes de diciembre de 1992, el organismo operador de agua de Ciudad Juárez, decidió contratar los servicios de una empresa privada para el diseño, puesta en marcha, operación y mantenimiento de dos plantas de tratamiento de aguas residuales municipales, denominadas Norte y Sur. Para tal efecto convocó a un proceso de licitación pública que culminó en el mes de octubre de 1993 mediante la adjudicación del contrato a la empresa mexicana Concesionaria de Aguas Residuales de Juárez, S. A de C. V., empresa cuyo accionista principal era la empresa Degremont de México, S. A de C. V., (hoy Ondeo Degremont) empresa filial de la compañía francesa del mismo nombre, con el 99% de las acciones. Con ese fin se firmó un Contrato de Prestación de Servicios con un plazo de 13.5 años contados a partir de la puesta en operación de las plantas. El tipo de tratamiento utilizado en ambas plantas es tratamiento primario avanzado con una capacidad instalada de 2 500 lps para la planta Norte y de 1 000 lps para la planta Sur. Ambas instalaciones, atienden a una población de 1.5 millones de habitantes y requirieron de una inversión de 197 millones de pesos (a precios de 1996).

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Desde sus inicios y debido a la situación financiera que se dio en 1995, el proyecto tuvo que enfrentar diversos problemas de tipo económico y financiero, lo que implicó la renegociación del contrato en el mes de septiembre de 1997 lo que condujo entre otros aspectos a rediseñar el mecanismo de financiamiento del proyecto y modificar la calidad del efluente a ser tratado. Las plantas iniciaron formalmente operación en el mes de abril (planta Sur) y junio (planta Norte) del año 2000, esto es casi siete años después de la fecha de adjudicación. Después de diversas negociaciones la estructura final de financiamiento del proyecto quedo de la siguiente manera: capital de la empresa concesionaria 11.3%, Crédito de BANOBRAS 34.4%, apoyo del FINFRA en capital subordinado 36.2% y recursos del BDAN 12.5%. 11.2.2.4 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Chihuahua Norte En julio de 1992 la empresa Atlatec Chihuahua, S. A de C. V., cuyos principales accionistas son las empresas Promotora de Infraestructura de México, S. A de C. V. y Gema Servicios Ambientales S. A de C. V. con un porcentaje de participación de 66% y 34%, respectivamente, ganó la licitación convocada por la Junta Municipal de Agua y Saneamiento de Chihuahua para llevar a cabo los trabajos de diseño, construcción, puesta en marcha, operación y mantenimiento de una planta de tratamiento de aguas residuales denominada Chihuahua Norte, para lo cual se firmó un contrato de prestación de servicios por un periodo de 10 años contados a partir del inicio de operación de la planta. Para la operación del proyecto Atlatec Chihuahua designó a la empresa Earth Tech México, S. A de C. V., compañía del mismo grupo. La planta de tratamiento tiene una capacidad instalada de 1200 lps, utilizando un tratamiento a través de lodos activados convencional. La tarifa que el contratante paga por metro cúbico de agua tratada es de $0.43 considerando que la planta opere al 100% de su capacidad. La inversión total realizada en el proyecto fue de 17 millones de dólares. El destino de las aguas residuales son los cauces, aunque una pequeña proporción es utilizada por la Junta Municipal de Aguas para el riego de parques, jardines y rusos industrial. La planta inició formalmente operaciones en el mes de enero de 1995 y se encuentra operando al 35% de su capacidad de Flujo y 70% de capacidad de carga de D. B. O. Este proyecto también se vio afectado por la crisis financiera de nuestro país de 1995. La devaluación del peso con respecto al dólar impactó fuertemente los costos del proyecto ya que casi el 50% de la inversión se realizó a través de un crédito en dólares. La fuente de repago de este proyecto es en pesos y las tarifas por metro cúbico de agua tratada es ajustada a través de índices de precios nacionales. Las principales garantías existentes son por parte del contratista una fianza de cumplimiento y, por parte del contratante, una línea de crédito contingente y revolvente de BANOBRAS avalada por el Gobierno del Estado con sus participaciones federales, respectivamente. 11.2.2.5 Planta de tratamiento de aguas residuales de la Ciudad de Torreón En el mes de marzo de 1999 el Municipio de Torreón publicó la convocatoria de licitación para contratar con una empresa privada la construcción de colectores y una planta de tratamiento de aguas residuales para la ciudad, con una capacidad de 1900 lps. En el mes de agosto del mismo

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año el proyecto fue adjudicado al consorcio integrado por Industrias del Agua, S. A. de C. V. y FYPASA Construcciones, S. A. de C. V., las cuales poseen el 90% y 10% de las acciones, respectivamente. El contrato respectivo se firmó en el mes de diciembre de 1999. El tipo de tratamiento utilizado es lagunas facultativas/anaerobio. La inversión total realizada a precios de diciembre del 2000 fue de 205 millones de pesos incluyendo los costos financieros de un crédito de BANOBRAS, el cual representa el 30% de la inversión total. El resto de la inversión estará compuesta con 34% de capital propio, 29% con recursos del Finfra y con recursos del gobierno federal a través de la CNA por un 7%. La tarifa por metro cúbico de agua tratada es de 0.52 pesos. La construcción de esta planta se inició en el mes de enero del 2001 y se espera que esté operando en el 2003 y dará servicio a la ciudad de Torreón que tiene una población de 600 mil habitantes. 11.2.2.6 Plantas de tratamiento de aguas residuales de Ciudad Obregón En el mes de agosto de 1993, la empresa Solagua, S. A. de C. V., ganó a través de un proceso de licitación llevar a cabo el diseño, construcción, puesta en marcha, operación, mantenimiento y conservación de las plantas de tratamiento (norte y sur) de aguas residuales municipales de la Cd. Obregón, Son., para lo cual firmaron con el Municipio del mismo nombre un contrato de prestación de servicios con vigencia de 25 años. Solagua tiene como único accionista a la empresa Proaqua, empresa del grupo Domos. Las plantas iniciaron formalmente operación en agosto de 1997, dando servicio a una población de 350 mil habitantes. La planta Norte tiene una capacidad de 850 lps y la Sur de 735 lps y el tipo de tratamiento utilizado es secundario (biológico con lagunas aireadas). La inversión total en ambas plantas fue de 76.3 millones de pesos (a preciso de 1995). El destino final de las aguas es 85% para reuso y 15% directo a los cauces. Este proyecto también ha venido presentando problemas muy similares a los registrados en otros proyectos similares; en opinión de la empresa Concesionaria los principales obstáculos que ha enfrentado el proyecto han sido de carácter político, falta de actualización tarifaria, problemas de tenencia de la tierra y descargas de aguas residuales que sobrepasan la capacidad del tratamiento de las plantas. Algunos de los aspectos mencionados derivaron en una renegociación del contrato de prestación de servicios, la cual se dio en el mes de octubre de 1999. No obstante lo anterior, los resultados de este proyecto han sido aceptables. 11.2.2.7 Otros Proyectos de plantas de tratamiento de aguas residuales con participación privada La Tabla 35 lista 26 proyectos de los cuales se cuenta con información. Estos proyectos se encuentran en operación y representan una inversión total de 3,654 millones de pesos y una capacidad de tratamiento de casi 23 m3/s, dando atención a una población de 9.1 millones de

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personas. La capacidad instalada de estos proyectos, responsabilidad de la iniciativa privada, representan el 29% del total de la capacidad de diseño existente a nivel nacional a fines de 2001. De la capacidad de las plantas en operación representa el 44.5%.

Tabla 35 PARTICIPACIÓN PRIVADA EN PLANTAS DE TRATAMIENTO

PRINCIPALES PROYECTOS

la participaciÓn privada en la prestaciÓn de … · ha establecido que el uso sustentable del...

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