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La participación ciudadana en las políticas públicas de seguridad en los municipios de
Mendoza: análisis de la participación comunitaria en la aplicación de la ley provincial
6.721
Dra. María Gabriela Ábalos Universidad Nacional de Cuyo, Facultad Derecho, Profesora de Derecho Constitucional Correo: [email protected] Lic. María Belén Levatino Universidad Nacional de Cuyo, Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, Becaria del CONICET Correo: [email protected]
1. Introducción
El marco institucional en el que los municipios en Mendoza gestionan sus políticas
públicas, aún no se ajusta a la reforma constitucional de 1994 en lo que respecta al
reconocimiento de su autonomía institucional (art. 123). Por lo que actualmente se
encuentra regulado por la sección séptima de la Constitución Provincial (1916) y ley
Orgánica de Municipalidades (1934). Esta situación, además de ser un problema jurídico
que podría desencadenar en la declaración de inconstitucionalidad de la constitución
provincial, genera determinados inconvenientes para la coordinación institucional entre los
distintos niveles de gobierno.
Si bien las políticas públicas de seguridad, por su naturaleza interjurisdiccional no
son un tema estrictamente municipal, el incremento del nivel de complejidad de la gestión
de los gobiernos locales por el aumento de las demandas de la comunidad y sus
posibilidades para canalizar la participación ciudadana, contribuyen a repensar el rol de
los municipios en esta materia. En este sentido, la ley provincial 6.721 (1999), con el fin
de promover la efectiva participación comunitaria en la elaboración, implementación y
control de las políticas de seguridad pública, crea los Foros Vecinales de Seguridad, los
Consejos de Seguridad Departamentales y los Coordinadores de Seguridad.
El objetivo de la ponencia es evaluar la participación ciudadana de estas
institucionales en las políticas públicas de seguridad para establecer cuáles fueron sus
principales obstáculos y las posibilidades de superación. La metodología de investigación
utilizada combina el análisis jurídico con entrevistas a informantes claves de tres
municipios mendocinos, el criterio de selección de los mismos se fundó en reunir uno con
características predominantemente urbanas, como Godoy Cruz, otro con notas
principalmente rurales, como Lavalle y finalmente, Las Heras que responde a
características urbanas y rurales.
2. Análisis del marco jurídico- institucional de lo s municipios de Mendoza
Para entender el marco jurídico- institucional de los municipios de Mendoza es
necesario realizar un estudio de los tres niveles de gobierno.
2.1 A nivel Nacional:
Conforme al artículo 1º de la Constitución Nacional, la Nación Argentina adopta la
forma de Estado Federal. Este sistema, en la estructura de la Constitución, admite la
existencia de distintos entes territoriales con poder político –en la acepción amplia del
término- en sus respectivas jurisdicciones. Este principio federal supone que son las
provincias las que delegan en el poder central atribuciones determinadas y acotadas.
Dentro de este marco las provincias dictan sus constituciones que ya no están sujetas a
la revisión política por parte del Congreso Federal, pero sí al control de constitucionalidad
de la Corte Suprema y a la eventual intervención federal para restablecer la forma
republicana de gobierno.
Dentro de este esquema, nos interesa resaltar lo relativo al régimen municipal,
que constituye otro modo de descentralización territorial y otro núcleo de poder en el
sistema federal. Al mismo tiempo desarrolla y acerca la democracia a los ciudadanos
para la decisión de cuestiones directamente relacionadas con la vida en la ciudad.
La naturaleza del municipio –ente autárquico o autónomo- fue materia de discusión
jurisprudencial. Hasta 1989 la Corte Suprema había sostenido que los municipios
constituían entes autárquicos territoriales de las provincias, definidos como delegaciones
de los mismos poderes provinciales, circunscriptos a fines y límites administrativos. Que la
Constitución ha previsto como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia
legislación. Pero, en 1989, el tribunal mediante el fallo “Rivademar C/ Municipalidad de
Rosario” se pronunció por la autonomía municipal, señalando las diferencias de ésta con
los entes autárquicos1.
En esa línea argumentativa, la Corte Suprema sostuvo en 1991 que la Provincias
no sólo estaban obligadas a establecer el régimen municipal sino que no podían privarlo
de las atribuciones mínimas en materia tributaria para desempeñar su cometido. En ese
sentido, el Tribunal dijo –en doctrina concordante con el rasgo federal que luego tomó la
reforma constitucional de 1994- que si los municipios se encontrasen sujetos en esos
aspectos a las decisiones de la autoridad extraña, aunque fuesen las provincias, éstas
podrían desarticular las bases de su organización funcional.
A partir de 1994 la cuestión se resolvió constitucionalmente, pues las provincias
asumieron una nueva obligación en materia de organización del régimen municipal dado
que, en concordancia con el artículo 123 de la Constitución Nacional, ese régimen debe
asegurar la autonomía y su alcance debe comprender el orden institucional, político,
administrativo y financiero. Mucho se ha escrito sobre el alcance de los términos
empleados en este artículo, pudiendo advertirse que la Constitución Nacional solamente
declara tal autonomía y enumera sus ámbitos característicos, pero no la define, dejando a
cada provincia la facultad de delinear su contenido conforme a su propia realidad
municipal. Sin perjuicio de ello, es posible precisar el sentido de cada uno de estos
ordenes de la siguiente forma: el institucional : supone la facultad de dictarse su propia
carta fundamental mediante una convención convocada al efecto; el político : elegir a sus
autoridades y regirse por ellas; el administrativo : la gestión y organización de los
intereses locales, servicios, obras, etc.; y el económico – financiero : organizar su
1 La Corte Suprema sostuvo que mal se aviene con el concepto de autarquía diversos caracteres de los municipios tales como: 1) su origen constitucional frente al meramente legal de las entidades autárquicas; 2) la existencia de una base sociológica constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; 3) la imposibilidad de su supresión o desaparición, dado que la constitución asegura su existencia, lo que tampoco ocurre con los entes autárquicos; 4) el carácter de legislación local de las ordenanzas municipales frente al de las resoluciones administrativas emanadas de las entidades autárquicas; 5) el carácter de personas jurídicas de derecho público y del carácter necesario de los municipios, frente carácter posible o contingente de los entes autárquicos; 6) el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades autárquicas; 7) la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella; y 8) la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas.
sistema rentístico, administrar su presupuesto, recursos propios, inversión de ellos sin
contralor de otro poder.
Al respecto los doctrinarios se debaten en torno al texto del art.123, aunque para
la mayoría la utilidad y conveniencia que aporta son mayores que las falencias que
puedan advertirse.
En el abanico de opiniones se destaca, que para unos este artículo sería
inconstitucional por obligar a las provincias a adoptar determinado régimen municipal
(Padilla, 1994:30-31). Para otros, en una postura que podríamos definir como intermedia,
sin perjuicio de considerar positiva la reforma, entienden que hubiese sido preferible que
cada provincia fijara las características de su régimen municipal atento a la singularidad
de la problemática local. Y por último, la mayoría considera loable el propósito de
consolidar la autonomía municipal (Badeni, 1994:434), siendo para unos, una herramienta
interpretativa uniforme en todo el país, que viene según otros, a pone fin a los vaivenes
doctrinarios y jurisprudenciales (Bidart Campos, 1995: 522).
En definitiva entendemos que, la autonomía municipal debe ser necesariamente
receptada por las provincias para tornar legítimo el ejercicio de su poder constituyente
condicionado, como un requisito para la garantía federal. Sin embargo, será de su
competencia dotar a sus respectivos municipios de mayores o menores grados de
autonomía en los distintos ámbitos señalados por el art.123, debiendo asegurar
contenidos mínimos en cada uno que impidan su posible desnaturalización. El
incumplimiento de la obligación autonómica puede constituir una de las causales de
intervención federal y/o de inconstitucionalidad de la legislación provincial.
2.2 A nivel Provincial:
Como expresamos anteriormente, la Constitución Nacional estableció la obligación
para las provincias de asegurar el régimen municipal sin el cual la Nación no garante a las
provincias el goce y ejercicio de sus instituciones. Al respecto, se debe tener en cuenta
que si bien el texto de la Constitución Provincial de 1916 no habla expresamente de
autonomía o autarquía municipal; se puede interpretar la magnitud del poder municipal
teniendo en cuenta las referencias implícitas a :
♦ la imposibilidad de la autonomía institucional, ya que es la ley orgánica quien
determina sus atribuciones y responsabilidades (art. 199);
♦ la autonomía política, en la elección de sus autoridades por el pueblo (art 198),
la facultad para juzgar su validez o nulidad (art. 200 inc. 1°), nombrar
comisiones honorarias (art. 200 inc. 5) y dictar ordenanzas y reglamentos
dentro de las atribuciones conferidas por la Constitución Provincial y la Ley
Orgánica de Municipalidades;
♦ la autonomía administrativa, en la administración de los intereses y servicios
locales (art. 197), la facultad para nombrar su personal (art 200 inc. 2) y tener a
su cargo el ornato, la salubridad y la vialidad pública respetando las leyes
provinciales (art. 200 inc. 3)
♦ las atribuciones económico- financieras para votar y administrar su propio
presupuesto y examinar y resolver sus cuentas y remitirlas al Tribunal de
Cuentas de la provincia (art. 200 inc. 4). Sin embargo, las mismas revisten un
carácter relativo que limitan considerablemente este tipo de autonomía, ya que
establece que las municipalidades no pueden crear impuestos ni
contribuciones de ninguna clase salvo tasas por servicios (art. 199 inc. 6) y
tampoco pueden contraer empréstitos, ni enajenar, ni gravar los edificios
destinados a servicios públicos municipales sin autorización previa de la
legislatura (art. 202 inc. 3).
♦ Además nuestra carta magna deja por sentado explícitamente que los poderes
que confiere exclusivamente a las municipalidades no podrán ser limitados por
ninguna autoridad de la provincia (art. 209).
2.3 A nivel Municipal:
El régimen municipal mendocino se encuentra regulado, primariamente, por la
Constitución Provincial y la Ley Orgánica de Municipalidades Nª 1079 de 1934. A los
efectos del presente análisis, consideramos como puntos centrales de la presente ley los
siguientes:
♦ La administración de los intereses y servicios locales en la capital, y cada uno
de los departamentos de la provincia, estará a cargo de una municipalidad
cuya composición y funcionamiento se regirán por las disposiciones pertinentes
de la constitución y por esta ley. (Art. 1)
♦ La municipalidad representa al respectivo municipio con todos sus derechos y
obligaciones. (Art. 2)
♦ Los poderes que la constitución y esta ley confieren exclusivamente a las
municipalidades, no podrán ser limitados por ninguna autoridad de la provincia.
(Art. 5 )
♦ Cada municipalidad se compondrá de un departamento deliberativo y otro
ejecutivo. El deliberativo será ejercido por un concejo deliberante con el
número de miembros que determina el art.43 de esta ley, y el ejecutivo será
desempeñado por una sola persona con el titulo de intendente municipal. (Art.
7)
♦ Los concejos deliberantes de las municipalidades de la provincia, que tuvieren
más de sesenta mil (60.000) electores estarán integrados cada uno de ellos
por doce (12) concejales. El resto de los concejos deliberantes, estará
compuesto por el mínimo establecido en el articulo 199 inciso 1 de la
constitución provincial. (art. 43) (texto según ley 6921, art. 22)
♦ El concejo deliberante tendrá durante el año un periodo de sesiones ordinarias
desde el primero de marzo al treinta de octubre. Podrá el concejo por
resolución tomada a simple mayoría de votos prorrogar sus sesiones ordinarias
hasta por treinta días. También podrá celebrar sesiones extraordinarias
convocadas por el intendente en los casos del art. 105o, incs. 9 y 11 de la
presente ley. En las sesiones de prorrogas o extraordinarias solo podrán
tratarse los asuntos que hayan determinado la convocatoria y los que incluya el
departamento ejecutivo. Las sesiones extraordinarias duraran hasta que sean
despachados los asuntos que las motivaron, pudiendo el departamento
ejecutivo retirar los asuntos que las determinaron. (art. 57). (texto según ley
6167, art. 2º.)
♦ La obligación de rendir cuentas comprende, sin excepción, a los intendentes,
tesoreros, contadores y recaudadores municipales.(Art. 138 )
♦ En caso de renuncia o cesación del funcionario o empleado responsable que
hubiese administrado caudales públicos, este deberá rendir cuentas dentro del
término perentorio de quince días, elevándolas a su superior inmediato, o al
concejo si se tratare del intendente.(Art. 139)
♦ Cualquier persona puede formular una denuncia contra los funcionarios
municipales ante el Concejo, por mal desempeño en ejercicio de sus funciones.
(art 158)
3. Las demanda de seguridad en la agenda de gobierno de los intendentes como un indicador del incremento de la complejidad de la gestión municipal
En relación con la problemática de la inseguridad, se aclara que en principio es
competencia provincial la fijación de las políticas públicas en este tema; sin embargo, se
advierte una creciente participación de los gobiernos locales respondiendo en buena medida
a los requerimientos de los vecinos. En este sentido, la acogida de este problema social
dentro de la agenda de gobierno del intente representa un doble desafío para el municipio.
Por un lado, por la complejidad en la gestión por la necesidad de la articulación de sus
planes, programas y proyectos con los de la provincia y de otros municipios; y, por el otro,
por su posición dentro de un mundo globalizado, la cual aumenta aún más el nivel de
complejidad si se asume que el problema de la inseguridad se vincula con la crisis
estructural de los valores que constituyeron los pilares de las instituciones sociales que
regularon la convivencia entre los hombres durante la mayor parte del siglo XX.
Es importante destacar que las características globales que adquiere la criminalidad,
así como el cambio en los significados que ha implicado una creciente preocupación por el
bienestar y la seguridad personal, es asumido en lo concreto, en la vida cotidiana de lo local
convirtiéndose en "glocal", pudiéndose distinguir rasgos particulares de las maneras de
vivir la inseguridad desde el espacio nacional y local, aunque el problema se encuentre
mundializado (Torres Rojas y de la Puente Lafoy, 2001).
Si bien el municipio no es el responsable directo de la seguridad de la población, sí
debe colaborar para establecer las condiciones propicias para propagar la sensación de
seguridad entre sus vecinos, como también entre todas las personas que trabajan y
transitan dentro de su ámbito, mediante el mantenimiento del alumbrado público; la
limpieza y cercado de terrenos baldíos; la promoción y difusión de canales de
comunicación con las autoridades policiales y departamentales; y la organización de los
medios para concretar la participación comunitaria en políticas de seguridad pública.
Igualmente, se relaciona transversalmente con la seguridad mediante la descentralización
de políticas sociales de vivienda; educación; empleo; cultura y deporte (Chiara y Di
Vergilio, 2005).
De la misma manera, se ha asociado al municipio con políticas referidas
directamente a la prevención del delito, como es el caso de la experiencia de la policía
comunitaria de la Municipalidad de Mendoza. En este sentido, las declaraciones a la
prensa del intendente Cicchitti expresan el propósito de esta política pública local
"Incorporamos cincuenta nuevos policías comunitarios para prevenir el delito y para que
trabajen en colaboración con la Policía de Mendoza. Es un pedido de la comunidad e
invito a la comunidad a formar parte de los consejos departamentales para escuchar su
opinión; de los foros vecinales, para que nos digan dónde ellos detectan que se están
produciendo o pueden producirse delitos(..) También, como reconocimiento de la gente de
la ciudad de Mendoza tenemos habilitado el 109, que es para llamar en casos de
emergencia y prevención del delito -sólo para la gente de la ciudad de Mendoza-, este
número es de uso gratuito y rápida llamada en comunicación con la policía comunitaria, la
cual acudirá en forma inmediata a los distintos lugares de la ciudad de Mendoza"(Los
Andes, 25/02/04). Sin embargo, esta política pública municipal se suspendió a fines de
octubre de ese mismo año a raíz del asesinato en la quinta sección de Susana Cruz de
Rubino, la cual provocó una manifestación en el domicilio del gobernador, que también
provocó la renuncia del ministro de Justicia y Seguridad, Osvaldo Tello2.
4. Instituciones formales para la participación ciudadana en las políticas públicas de seguridad. Los contenidos de ley 6.721
La ley 6.721 crea los Foros Vecinales de Seguridad, los consejos departamentales
de seguridad y la figura del coordinador departamental como instituciones fundamentales
para:
1- Facilitar y promover la comunicación y cooperación entre la comunidad y las policías de
la provincia en los ámbitos departamentales y vecinales.
2 Dentro del ministerio de seguridad, en este años, se pretende incorporar la figura del vigilador comunitario, que cumpliría con el rol de pasar información a la policía y de custodiar sin armas los espacios públicos. Al respecto, el ministro de Seguridad, Alfredo Cornejo expresó: “La idea es que estos vigiladores cuiden las plazas, los espacios públicos, y que sean los propios vecinos, que conocen el barrio mejor que nadie, los que se dediquen a esta tarea. Por eso entre los vecinos del barrio deberán elegir el líder de este programa que cumplirá con la tarea de vigilador” (UNO, 3/05/07). Sin embargo, las duras críticas operativas y presupuestarias desde los diputados de la oposición frenaron esta iniciativa (UNO, 6/07/07)
2- Propiciar la participación efectiva de la comunidad en la formulación y diseño de planes
y proyectos atinentes a las condiciones de seguridad pública en su ámbito de actuación.
3- Contribuir al mejoramiento en el funcionamiento de las policías de la provincia.
4- Proponer a las autoridades competentes la elaboración e implementación de medidas,
acciones y actividades, que redunden en el mejoramiento de las condiciones de seguridad
pública en su ámbito de actuación.
4.1 Foros vecinales de seguridad
Los Foros Vecinales de Seguridad fueron creados en 1999, en el marco de la Ley
6.721, como una de las bases en que se apoyaría el Sistema Provincial de Seguridad
Pública, y cuyo funcionamiento se complementa con otras dos instituciones, también
creadas por dicha ley: los Consejos de Seguridad Departamentales, y los Coordinadores
de Seguridad, en actuación e interrelación constante con los foros.
Respecto de su constitución, la normativa establece que será promovida por la
Subsecretaría de Relaciones con la comunidad, dentro del radio de actuación de cada
Comisaría de la Provincia, pudiéndose, mediante reglamentación adecuada, subdividir ese
ámbito territorial en zonas, acorde lo requieran las circunstancias. Una vez constituidos, sus
sesiones podrán ser convocadas y presididas por los coordinadores existentes en el
departamento, y las decisiones adoptadas requerirán de simple mayoría de votos, teniendo
cada institución representada, un voto.
La ley prevé la participación de representantes de entidades comunitarias con
personería jurídica reconocida, que desarrollen sus actividades en el ámbito de actuación
territorial de la comisaría a la que pertenecen. Cada organización podrán tener hasta dos
(2) representantes en el Foro, los que deberán acreditar su condición mediante la
presentación de copias simples de su designación por parte de los órganos internos de la
entidad. Como podemos apreciar, no se prevé la participación del “vecino” en su calidad
de ciudadano. Sin embargo, en la práctica se ha flexibilizado esta exigencia para fomentar
la participación de todos los interesados (Montbrun, Porras y Valenzuela; 2002)
En cuanto a los deberes y atribuciones de los Foros se establece que, además de
registrar cronológica y circunstanciadamente sus sesiones en un libro de actas, deberán:
♦ Nombrar, de entre sus miembros, un secretario de actas.
♦ Designar a dos (2) representantes -un titular y un suplente- ante el Consejo de
Seguridad Departamental.
♦ Poner en conocimiento de las autoridades del Ministerio de Justicia y Seguridad las
irregularidades que cometiere el personal policial durante el desempeño de sus
funciones.
A su vez, los Foros están facultados para dictar su reglamento interno, en
concordancia con las directivas que surgen de la ley 6.721 y normas reglamentarias; e
invitar a representantes de organismos gubernamentales, jefes, subjefes y personal
policial de comisarías, subcomisarías y destacamentos, a fin de discutir distintas
situaciones atinentes a la seguridad.
4.2 Los consejos departamentales de seguridad.
El Art. 3 del decreto 2.919/99 dispone la implementación de un sistema provincial
de Consejos de Seguridad Departamentales, de Foros de Seguridad y de Coordinadores
de Seguridad en todo el territorio provincial. Señala dicho artículo que “el Ministro de
Justicia y Seguridad, a través de la Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad,
invitará a las municipalidades de la provincia a adherir formalmente al sistema provincial
de Consejos de Seguridad Departamentales”. Los Consejos Departamentales estarán
integrados de la siguiente forma:
♦ Un (1) representante del Departamento Ejecutivo Municipal
♦ Tres (3) concejales del Departamento en representación de distintos partidos
políticos
♦ Un (1) representante de cada Foro Vecinal existente en el departamento.
En cuanto a sus atribuciones y funciones son similares a las de los Foros (a
excepción del deber del Consejo de proponer la terna de aspirantes a coordinadores):
♦ Dictar su reglamento interno,
♦ Invitar a organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, con la
finalidad de diagramar políticas de seguridad más acertadas, poniendo
especial énfasis en la prevención de conductas ilícitas y antisociales, teniendo
en cuenta, entre otros, los siguientes temas: desocupación y marginalidad, uso
indebido de alcohol y estupefacientes, necesidades sanitarias, violencia
familiar y escolar, deportes y espacios de recreación, medios de trasporte y
comunicación y necesidades habitacionales y urbanísticas.
♦ Celebrar reuniones en cualquier lugar del departamento,
♦ Invitar a sus sesiones a Oficiales Superiores y Jefes de unidades policiales, así
como a las demás personas cuya presencia resulte de interés a juicio del
Consejo.
4.3 La figura del coordinador.
Los Consejos de Seguridad Departamentales deben ser constituidos mediante
ordenanza municipal, y sus sesiones, convocadas y presididas por el Coordinador de
Seguridad, el cual constituye un cargo remunerado. Cabe aclarar que, hasta tanto su
designación no se haya producido, las sesiones serán convocadas y presididas por un
representante del departamento ejecutivo municipal (según acota el decreto 2.919/99,
reglamentario de la ley 6.721, el municipio puede solicitar se designe un coordinador por
cada 100.000 habitantes).
Los Coordinadores de Seguridad prestarán servicios por el término de un (1) año y
pueden ser reelegidos en dos (2) oportunidades. Cesarán en sus servicios una vez
vencido el período de un (1) año previsto para la duración de sus funciones o antes de su
vencimiento por remoción efectuada por la autoridad de aplicación. Las causales de
cesación en sus funciones, según la ley 6.721, son las siguientes:
♦ concurrencia de factores de incompatibilidad,
♦ renuncia,
♦ incapacidad sobreviniente,
♦ condena por delitos dolosos,
♦ mal desempeño en el cumplimiento de sus funciones
.
El pedido de cese de un coordinador de la seguridad podrá ser instado por el
veinticinco por ciento (25%) como mínimo de los miembros del Consejo de Seguridad del
departamento que tuvieren no menos del setenta y cinco por ciento (75%) de asistencia a
las reuniones que se hubieran desarrollado desde su designación. El pedido deberá
resolverse con previo debate del caso otorgando al coordinador el derecho de efectuar su
descargo.
Acorde a la ley, las funciones que deben cumplir quienes se desempeñen como
coordinadores son las siguientes:
1) Convocar a reuniones a los miembros de los consejos de seguridad
departamentales, foros vecinales y funcionarios de policías a los fines de tratar
cuestiones e inquietudes respecto a temas de seguridad locales.
2) Facilitar la comunicación, entendimiento y cooperación entre los distintos sectores
de la comunidad y las policías.
3) Proponer cursos de acción y procedimientos adecuados tendientes a satisfacer las
inquietudes expuestas en los Consejos de Seguridad departamentales y Foros
Vecinales.
4) Verificar el funcionamiento de los planes propuestos por los Consejos de
Seguridad departamentales y Foros Vecinales y observar la actuación de las
policías en su área de trabajo a los fines de detectar hechos, irregularidades u
omisiones sobre la base de las normas legales vigentes, e informarlas a la
Inspección General de Seguridad.
5) Recorrer el área asignada por circuitos, fechas y horarios preestablecidos a fin de
recibir inquietudes, quejas o denuncias en materia de seguridad pública por parte
de los Foros Vecinales, entidades comunitarias o de ciudadanos.
6) Elevar las actuaciones que genere la antedicha actividad al ministerio de justicia y
seguridad para su conocimiento y evaluación.
7) Proponer medidas, proyectos y planes que permitan mejorar las condiciones de
seguridad pública en el área territorial en que se desempeñe.
8) Elevar informes bimestrales de su actividad al Ministerio de Justicia y Seguridad.
Los Coordinadores son elegidos mediante una propuesta en terna de postulantes,
ante el Ministerio de Justicia y Seguridad, por parte del Consejo Departamental
correspondiente. La ley 6.721, en su artículo 18, establece las condiciones que deben
reunir quienes deseen desempeñarse como coordinadores de seguridad:
1) Ser ciudadano argentino.
2) Tener una residencia mínima de cinco (5) años en el área donde preste servicios.
3) Tener treinta (30) años de edad como mínimo.
4) Haber obtenido titulo secundario o su equivalente de acuerdo con la ley federal de
educación.
5) No debe encontrarse inhibido, quebrado, concursado, condenado en sede penal
por delitos dolosos ni haber sido cesanteado o exonerado de la Administración
Pública nacional, provincial o municipal.
6) Tener vocación comunitaria, demostrada por su participación en organizaciones de
la zona donde desempeñara sus funciones.
La ley también prevé ciertas incompatibilidades con la función de Coordinador de
seguridad, a saber:
1) Ejercer cargos públicos electivos o aspirar a ellos durante el desempeño de su
función. No podrán valerse directa o indirectamente de sus funciones para realizar
proselitismo o acción política.
2) Pertenecer o haber pertenecido a las fuerzas armadas o de seguridad, nacionales
o provinciales, públicas o privadas como personal en actividad o retirado.
3) Desempeñar cargos políticos partidarios o haberlos desempeñado en los últimos
dos (2) años. Revestir la calidad de funcionario o agente de la Administración
Pública nacional, provincial o municipal, con excepción de actividades de docencia
e investigación.
La Subsecretaría de Relaciones con la Comunidad tiene a su cargo reglar la función
de los coordinadores, los cuales actuarán bajo la dependencia funcional de la Dirección de
Participación Comunitaria, entidad que hará las veces de organismo de contralor y de
dirección, procurando que cada coordinador cuente con los elementos necesarios para el
correcto desempeño de la función.
5. Instituciones reales para la participación ciudadana en las políticas públicas de seguridad. La aplicación de ley 6.721
5.1 Municipio de Lavalle
Este departamento se encuentra situado en el extremo noreste de nuestra provincia
y tiene una superficie de 10.244 km2. Limita al Norte con la provincia de San Juan, al Sur
con los departamentos de Guaymallén, Maipú, San Martín, Santa Rosa y La Paz, al Este
con la provincia de San Luis y finalmente al Oeste con el departamento de Las Heras. Está
ubicado a 34 Kilómetros de la Capital, dentro del departamento encontramos dos
localidades urbanas: Villa Tulumaya y Costa de Araujo con 5.592 y 1.884 habitantes
respectivamente. Es un municipio netamente rural, ya que según el Censo Nacional de
Población y Vivienda de 1991, la población urbana en este departamento representa el
30,49 % sobre el total, mientras que el porcentaje de población rural es de 69,51 %.
También contiene un alto porcentaje de población extranjera, principalmente boliviana e
indígena de origen Huarpe.
En el caso de este departamento analizados el Foro Vecinal de Seguridad de Villa
Tulumaya. El presente foro está constituido acorde con los parámetros establecidos en la
ley 6.721 y su decreto reglamentario, desde el año 2000, y ha logrado mantener cierta
continuidad en el tiempo. Sr. Juan C. Godoy, su presidente, expresa al respecto:
“contamos, sobre todo, con gente solidaria, dispuesta a asumir un compromiso común. A
lo mejor esas personas no tienen trabajo o dependen de un plan social y, sin embargo,
ponen su voluntad al servicio de la comunidad” expresando además que,
“lamentablemente, desde los poderes públicos no se valora la participación de la gente
como se debiera, lo que quieren los ciudadanos muchas veces no se ve reflejado en
políticas públicas, y los problemas siguen sin una solución, pese a que nosotros desde el
foro las proponemos, entonces la gente se cansa y se va. Eso desmotiva mucho la
participación, y por otro lado si uno no participa, si no me preocupo por el vecino que no
tiene trabajo, que no puede mantener a su familia, el día de mañana ese vecino me va a
robar para alimentar a sus hijos. No podemos mirar para otro lado, nos tenemos que
ayudar entre todos”.
En cuanto a su estructura, actualmente, contiene veintiún (21) entidades y sesiona
una vez cada 15 días. Está integrado por un presidente, cuyo mandato tiene una duración
prevista de un año, con posibilidad de ser reelecto por igual período consecutivo; un
secretario, un (1) tesorero y dieciocho (18) vocales, entre los cuales se cuentan uno en
representación del Área de Relaciones con la Comunidad del Municipio, y otro por el Área
departamental de Salud .
En relación a las actividades del foro, no se limitan a lo que se relaciona
tradicionalmente con la seguridad, sino que se vinculan con la prevención de los
accidentes mediante la educación vial, la formación de grupos juveniles de
concientización de problemáticas sociales, el transporte público, la difusión del Programa
de Identificación Ciudadana y la recolección y donación de alimentos y ropa a escuelas,
entre otras intervenciones sociales. También dentro del foro se han propuesto ordenanzas
para mejorar la seguridad dentro del municipio y se ha organizado la seguridad en
distintos eventos (Festival de Melón y la Sandía, Encuentro Apícola, etc.). Como podemos
apreciar, si bien en un principio los Foros fueron concebidos como una herramienta de
prevención de conductas lesivas de la seguridad de las personas y sus bienes, lo cierto es
que –en el caso puntual que analizamos- se han visto desbordados por la realidad, al
tener que extender, paulatinamente, sus funciones a aspectos de la vida social que no se
relacionan directamente con el tema de la seguridad. A modo de ejemplo podemos
señalar las ya mencionadas campañas de recolección y posterior donación de libros,
ropa, calzado, etc., a escuelas; o la gestión de empleos ante empresas privadas, para
aquellos que se encuentren desempleados; y hasta la localización de familiares que
ignoran sus respectivos paraderos; asesoramiento de distinto tipo y sobre los más
diversos temas; organización de eventos infantiles para el día del niño, etc. Como bien
expresó una docente miembro del Foro, “las personas prefieren acudir al Foro antes que a
la policía o a otra autoridad, porque nos ven como sus pares. A veces el Foro les
proporciona alguna solución a sus planteos, pero lo cierto es que no siempre se puede. La
mayoría de las veces nos limitamos a servir de “puente” entre la gente y la autoridad o
entidad que corresponda (Asistente Social, Policía, Municipio, Abogados, etc.). Así, de ser
un órgano de prevención, vamos mutando de a poco en una especie de centro de
canalización de las demandas que, además, son cada vez mas frecuentes.”
A esto debemos agregar la importante labor que desempeña este Foro en materia de
educación, pues articula la mayoría de sus actividades con alumnos de los ciclos E.G.B. y
Polimodal, los cuales participan activamente en cada una de ellas. Eso sin mencionar que
permanentemente fomenta la capacitación de sus miembros en la materia que los convoca y
demás temas comunitarios, a fin de optimizar su función.
Después de tener un panorama de las funciones que cumple, surge el interrogante
respecto de su financiamiento. Su presidente nos responde: “no contamos con apoyo
oficial. La única forma es aguzar el ingenio para autofinanciarnos de alguna manera”.
Algunas de las formas empleadas con ese fin son, por ejemplo, el patrocinio de empresas
privadas, sindicatos, o la medición del estacionamiento durante la realización de los
distintos eventos en la villa cabecera a lo largo del año.
En una entrevista realizada al Sr. Intendente del Departamento, Roberto Righi
pudimos apreciar que los Foros de Seguridad han sido implementados en dicho
departamento. Al parecer, “la gente se ha comprometido y han elegido un representante
de cada barrio para trabajar coordinadamente con la gente de la policía. Sin embargo, el
coordinador nunca fue elegido y con el cambio de Ministro de Justicia y Seguridad, el
tema de los foros ha quedado un poco relegado, ya que se le ha dado mayor importancia
a otros temas”. Lo que se logró con los foros vecinales, según la opinión de Righi, fue una
mejor comunicación entre la policía y la comunidad.
Hay que tener en cuenta que los resultados del plan varían según se trate de
zonas urbanas o rurales. En las primeras, la situación mejoró bastante, pero en las
segundas, se torna más problemático, debido a las grandes distancias que separan una
vivienda de otra (tal vez 2 o 3 Km.).
La sensación de inseguridad es mayor en Lavalle porque la gente estaba
acostumbrada a vivir sin rejas, de otra manera, entonces cuando ocurre un hecho delictivo
le dan gran trascendencia, aún cuando los mismos no son tan frecuentes.
Ante el planteo de cómo podría mejorarse el sistema, su presidente y demás
miembros coinciden en dos ítems fundamentales. Por un lado, consideran que debería
reformarse la normativa que reglamenta la figura del Coordinador de Seguridad,
específicamente hablando, en lo referente a sus incompatibilidades. Creen que la actual
reglamentación es muy exigente y que eso contribuye, como razón de peso, a que hoy
Lavalle no tenga su Coordinador.“El requisito más importante debería ser el acreditar
tener experiencia en trabajo comunitario”. Por otro lado, subrayaron la necesidad del
apoyo estatal, a fin de asegurar la continuidad y eficiencia de las tareas emprendidas por
el Foro.
5.2 Municipio de Las Heras
El departamento de Las Heras limita al norte con la provincia de San Juan, al
oeste con la República de Chile, al sur con el departamento de Luján y al este con los
departamentos de Lavalle, Guaymallén, Capital y Godoy Cruz. Tiene una extensión de
10.035 km. Por su superficie se ubica en el sexto lugar entre los departamentos de la
Provincia y representa el 6.7 % de la superficie provincial. Según los datos del Censo de
1991 este municipio concentra el 95,77 de población en la zona urbana contra el 4,23
de la zona rural. Sin embargo, a pasar de este bajo porcentaje de población rural,
contiene distritos rurales importantes como El Borbollón y El Algarrobal, por lo cual lo
consideramos como un municipio urbano-rural.
En relación a las instituciones analizadas nos entrevistamos con el Sr. Alejandro
Gil, representante del ejecutivo en el Consejo Municipal de Seguridad, de la entrevista se
desprende que de los diecisiete foros de seguridad instituidos por la ley, hay sólo cinco
que trabajan regularmente, de los cuales nuestro entrevistado desataca, El Borbollón,
Panquehua y Centro. Sobre los puntos en común entre estos foros nos dice: “No existen
características comunes entre ellos más allá del perfil activo de sus representantes”
A su vez, desatacó que una de las carencias formales de la legislación es que no
establece periodos en los mandatos, por lo cual la participación se agota cuando el
representante en el foro no decide continuar asistiendo a las reuniones y no se renuevan
los representantes.
También nos explicó que este municipio no tiene nombrado su coordinador porque
hace dos años presentó una terna el ministerio pero como uno de los miembros no
cumplía con el requisito del secundario, se suspendió el trámite. Según el entrevistado,
nunca se rechazó formalmente la terna, por lo cual el municipio no ha presentado otra.
Considera que los problemas del Consejo de Seguridad como el bajo nivel de
participación de los foros, la falta de recursos y estipulación de plazos, dificultan la
elección del coordinador. Esto se suma a lo poco atractiva de la remuneración (que oscila
los ochocientos pesos) en relación con la exigencia de tiempo y responsabilidad del
cargo. Para el representante del ejecutivo en el Consejo de Seguridad de Las Heras, “la
figura del coordinador no debe ser provincial sino departamental porque se generan
situaciones relacionadas, por ejemplo, con diferentes partidos en los dos niveles de
gobierno que no cooperan entre sí, en donde la provincia le reclama al municipio que
arregle la luminaria y éste le pide mayor presencia policial en su departamento pero el
restado es un dialogo de sordos”
Con respecto a la exigencia del secundario del coordinador departamental, cree
que “si bien el espíritu de la norma se relacionaba con el nivel universitario que se
pretendía que los policías tendían una vez que ingresaran al sistema de seguridad, por lo
que se exigía que los interlocutores comunitarios cumplieran con un determinado nivel
educativo En la practica la necesidad de incrementar el número de policías ha hecho que
las exigencias se fueran flexibilizando cada vez más, con lo cual se ha sacrificado la
calidad en función de la cantidad. Hoy es ridículo que se le exija más a la ciudadanía de lo
que se exige a algunos funcionarios públicos”
Las razones aducidas para explicar la baja participación en los foros y en el
consejo de seguridad, se relacionan: en primer lugar, con la falta de una política de
participación: “no se ha establecido para que sirven estas instituciones, por lo que la
participación se torna tan amplia que no es efectiva (...) en general se orienta al rechazo
con lo cual se constituye como una forma de participación descomprometida”
No obstante, rescata de la ley que “a pesar de las fallas lo importante es
establecer la participación como una de las bases del Sistema de Seguridad Pública. Sin
embargo, su éxito depende de un cambio cultural en relación con el problema de la
inseguridad, tanto de la policía como de la ciudadanía. Como miembro del ministerio en la
época en que se sancionó la ley reconozco sus carencias. Pero lo que nosotros no
hicimos por la falta de tiempo y tampoco lo hizo el próximo gobierno es canalizar la
participación por etapas en función de objetivos predeterminados”
Las principales actividades de los foros de este departamento se han orientado a:
♦ Organizar campeonatos de fútbol en barrios marginados
♦ Proponer ordenanzas para patentar maquinarias agrícolas y bicicletas.
♦ Promover la educación vial en las escuelas y recolectar firmas para declarar la
emergencia vial solicitada por el Defensor del Pueblo de la Nación
♦ Difundir el programa de Alarma comunitaria del Misterio de Seguridad de la Provincia.
♦ Plantear modificaciones de la ley 67213.
A su vez, dentro del Consejo Departamental se han establecido relaciones entre
sus miembros que han permitido fundar otras organizaciones como Padres en Acción por
el Control de la Alcoholemia, la cual realiza compañas de prevención de accidentes en las
salidas de los boliches.
5.3 Municipio de Godoy Cruz
El departamento de Godoy Cruz se encuentra en el centro-norte de la Provincia de
Mendoza, y se caracteriza por se un municipio típicamente urbano La superficie total del
mismo es de 156 km2, registra hoy una población superior a los 210.597 habitantes. Es el
departamento más densamente poblado si se considera que el 99, 97% de su población
vive en el territorio urbano, el cual representa el 0,05 % del total provincial y concentra
alrededor del 13 % del total de la población provincial.
Para analizar la aplicación de la ley 6.721 nos entrevistamos con Julio Gamboa
(Coordinador departamental de Seguridad por Godoy Cruz) y Abel Barbier (empleado del
Ministerio de Justicia y Seguridad afectado a la planificación y organización de los foros
vecinales de seguridad)
En relación a las falencias de la ley, los entrevistados consideraron que si bien a
primera vista, el requisito de la personería jurídica, pareciera configurar una limitación a la
auténtica participación ciudadana en el foro, en la práctica no se da esa situación por la
gran cantidad de organizaciones registradas que tiene este departamento. Lo que sí
3 Rafael Pose, en representación del foro Julio A. Roca, del departamento de las Heras, presentó el día 10 de enero del corriente año una nota al Ministerio de Seguridad en la cual se estacan entre otras propuestas: crear un Registro Oficial en el que conste todo lo emergente de la participación comunitaria; aumentar los miembros del Consejo Provincial de Seguridad; eliminar la incompatibilidad para ser coordinadores de seguridad a los policías retirados; la elección directa del coordinador por el consejo departamental y establecer una facha para que en todos los municipios en los cuales se hayan constituido Consejos de Seguridad se nombren los respectivos coordinadores
resulta ser una exigencia en ocasiones excesivamente limitadora es la atinente al nivel
educativo secundario para el postulante a coordinador de seguridad. “Se han dado casos
de personas con fuerte vocación y aptitud para el puesto, que de existir otro mecanismo
para evaluar su preparación, hubieran sido excelentes candidatos. Desde la Dirección de
Participación Comunitaria se ha impulsado dos proyectos que intentan salvar esta
disposición legal: uno sobre capacitación de los postulantes y otro para eliminar el
requisito del nivel secundario”(Abel Barbier).
Sobre los rasgos propios en la organización de los foros de otros departamentos,
se desatacó lo siguiente:
♦ Las Heras, bajo la intendencia de Amstutz no adhirió al programa. Recién con la
llegada de Miranda, el municipio comienza la experiencia de los foros.
♦ Lavalle respondió de manera muy positiva a la propuesta, proyectando la tarea del
foro aún más allá de la seguridad.
♦ Capital no hay organización de los foros por lo que tiene una realidad diferente al
resto de los departamentos
Con respecto a la situación de Godoy Cruz expresaron que “es el municipio que
históricamente ha desarrollado la participación a través de los foros, siendo uno de los
departamentos con mayor cantidad de foros (prácticamente, uno por barrio). Vemos el
caso de la Comisaría 37ª, cuyo ámbito ha sido muy favorable al desarrollo de foros, con 4
de ellos actualmente en funcionamiento. Su buen desarrollo ha permitido que tanto el
actual como el anterior Coordinador hayan surgido de su seno. Si bien Godoy Cruz es el
único departamento con coordinador de seguridad electo, se piensa que sería propicio
impulsar la creación de un segundo coordinador por el departamento. La realidad muestra
una proliferación de situaciones conflictiva, no sólo en cantidad sino también en
diversidad, que requiere mayores recursos humanos para afrontarlos” (Julio
Gamboa).“Dentro de este tema, también se considera conveniente rever y mejorar la
remuneración de los coordinadores, quienes de hecho, están ejerciendo las funciones y
cargan con las responsabilidades de un funcionario” (Abel Barbier).
Actualmente, en Godoy Cruz, la organización de los foros plantea una necesidad
de cambio. El buen funcionamiento que supieron conocer se ve reemplazado hoy por un
panorama de ocaso. Los protagonistas señalan varias causas que, a su juicio, contribuyen
a esto:
♦ Ausencia de jóvenes interesados en participar: los foros están compuestos
mayormente por personas mayores que disponen del tiempo libre necesario; no
hay recambio que alimente la continuidad.
♦ Falta de instrucción en los temas a tratar
♦ Utilización inadecuada del foro: los participantes suelen acotarse a su problema
particular de inseguridad (conflictos de su cuadra), entorpeciendo así la
formulación de propuestas generales y discusiones de mayor amplitud.
♦ Mínima vocación ciudadana del vecino de Godoy Cruz: en general, hay baja
participación en los foros; y cuando la hay, no deja de ser una participación al
efecto. Posteriormente, el vecino desea volver a sus obligaciones particulares y no
se logra una organización permanente, estable y organizada.
♦ Falta de presupuesto que garantice mecanismos de incentivos para sostener en el
tiempo la motivación de los voluntarios
♦ Insuficiente contención: los foros no encuentran en el municipio ni en el Ministerio
de Justicia y Seguridad respuestas a sus inquietudes y demandas; el mecanismo
planteado por los foros no se les presenta como un canal adecuado para encausar
sus requerimientos. “ Las Heras antes no participaba, luego de que cambió el jefe
comunal hubo apoyo político para que se constituyeran los foros, en Godoy Cruz
se ha producido un proceso de desgaste, el ministerio nos contiene pero la
dificultad es que a veces traen proyectos que tienen que ver estrictamente con el
funcionamiento de la policía” (Abel Barbier).
Se destacó entre los foros que se desarrollan en Godoy Cruz la participación del
Foro interinstitucional Red y Trama de Las Tortugas el cual esta integrado por colegios,
instituciones, uniones vecinales, que se organizó desafortunadamente a raíz de el
asesinato de la maestra en el jardín del barrio tres estrellas.
Con respecto a la relación con la policía, se destacó que los vecinos encuentran
en la cercanía de la figura policial la acción más directa ante su reclamo de seguridad. Y,
si bien ha crecido la participación de los representantes policiales en las reuniones de los
foros (en parte, gracias a que hoy la convocatoria se hace desde el ministerio), la
respuesta, el compromiso y la actitud de los jefes policiales varía notablemente en cada
caso (por ejemplo, en el caso de que se trate de una unidades operativas o si el destino
es de mayor contacto con la gente). Es importante la confidencialidad para garantizar el
aporte de la comunidad ante el suministro de datos puntuales que contribuyan a la
prevención y esclarecimiento de delitos.
Para analizar el funcionamiento del Consejo de Seguridad Departamental de
Godoy Cruz asistimos a una de sus reuniones, en la cual se trataron los siguientes temas:
♦ El comisario de la Comisaría 27 pidió más recursos de parte de la municipalidad
para su comisaría ya que no cuentan con tecnología actualizada y el lugar donde
se trabaja no esta en condiciones
♦ Los vecinos se quejaron de la falta de ética de los policías al pedir constantemente
"coimas" para cumplir con su deber. Del debate se llego a la conclusión que los
sueldos son muy bajos y también hubo opiniones encontradas de parte de otros
vecinos que aseguraron que lo que no funciona es el Instituto de Policías, ya que
tienen exigencias muy bajas y es muy corta la carrera lo que facilita que sus
alumnos sean de bajos recursos con poca educación, los cuales buscan una
carrera una salida laboral rápida para la que no tienen vocación de servicio
♦ Se planteo el problema de la portación de armas, ya que un funcionario del
Ministerio de Seguridad de la Provincia que asistió a la reunión, alego la
imposibilidad de intervenir activamente en los delitos que tienen la mayoría de los
policías, ya que no tienen armas, por disposiciones internas en algunos casos, y
falta de recursos en otros, por lo que se encuentran en desventaja con respecto a
los delincuentes.
Sobre la participación de los foros en el consejo Rubén Planicet (representante
del ejecutivo en el Consejo de Seguridad) expresó que “ estas instituciones están para dar
una herramienta a los vecinos pero son éstos los que deberían interesarse y traer
propuestas para que el municipio colabore con ellos. Sin embargo, es importante destacar
la participación activa del distrito Las Tortugas, cuyo foro ha presentado importantes
proyectos”
6. Consideraciones finales
Del marco jurídico- institucional de los municipios en Mendoza se extrae que no
existe reconocimiento alguno de la autonomía municipal en el ámbito institucional, ya que
todos los municipios mendocinos, sin excepción, se rigen por una única ley orgánica de
municipalidades dictada por la provincia. Como expresamos anteriormente esta situación
puede representar para la provincia serias consecuencias jurídicas, como la
inconstitucionalidad de la constitución provincial o político-institucionales, como la
intervervención federal. Por otro lado, las características del modelo de gestión centralizado
en las autoridades provinciales y las deficiencias en la capacidad institucional de los
municipios han contribuido a la formación de problemas en la coordinación institucional
entre los distintos niveles de gobierno.
Como valoración de la situación de las instituciones reguladas por la ley 6.721 en los
municipio seleccionados entendemos, que si bien los resultados no son los esperados, en
relación a la participación comunitaria como pilar de las políticas públicas de seguridad,
existe un reconocimiento legal del rol de la comunidad y de los municipios como actores
fundamentales para enfrentar la problemática compleja que acarrea el tema de la seguridad.
La normativa en análisis pone a disposición de la comunidad una herramienta útil para
ejercer su derecho de participar en las políticas públicas; sin embargo, el ejercicio de este
derecho depende de la superación de los obstáculos que explican la brecha entre los
objetivos de la ley y el impacto de la misma en la comunidad.
En este sentido, entendemos que las raíces de estos problemas pueden tener que ver,
en primer lugar, con las deficiencias en la gestión pública, errores en el diseño de la política
de participación comunitaria como el establecimiento de objetivos por etapas, indicadores de
evaluación, metodologías de trabajo participativas, deficiencias en la difusión, etc. A ello se
sumaría en nuestra opnión , la falta de continuidad de la política estatal en el tema dada la
gran cantidad de ministros de seguridad que han ejercido el cargo en estos ocho años.
En segundo lugar, existen obstáculos que se relacionan con las características
departamentales del régimen municipal en Mendoza, lo que conlleva a que una única
municipalidad administre grandes espacios geográficon con población dispersa en distintos
centros poblados o bien en asentamientos rurales. Por ejemplo, en Lavalle y en zonas
rurales de Las Heras nos encontramos con grandes distancias geográficas entre los vecinos,
y respecto a la ciudad cabecera del departamento respectivo, a lo que se suma la falta de vías
de comunicación adecuadas. Sin embargo, una factor común en los tres departamentos, es la
falta de líderes comunitarios que se encarguen de estos temas y despierten en los vecinos la
capacidad de superar las visiones individualistas.
A pesar de estos déficit creemos que la participación comunitaria requiere un
cambio cultural que depende del aprendizaje colectivo, el cual necesariamente demanda su
tiempo. Al cual debería unirse una clara política pública de incentivo que permita tomar
conciencia de la importancia de la participación ciudadana.
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