la ordenaciÓn del paisaje natural: los instrumentos

UNIVERSIDAD REY JUAN CARLOS

FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES DEPARTAMENTO DE CIENCIAS DE LA EDUCACIÓN, LENGUAJE, CULTURA Y

ARTES, CIENCIAS HISTÓRICA-JURÍDICAS Y HUMANÍSTICAS Y LENGUAS MODERNAS

LA ORDENACIÓN DEL PAISAJE NATURAL: LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS (LAS EVALUACIONES DE

IMPACTO AMBIENTAL) Y TÉCNICOS (SISTEMAS DE INFORMACIÓN GEOGRÁFICA) PARA EVITAR EL

DETERIORO PAISAJÍSTICO

MARÍA FERNANDA DEL HOYO ALVES

Dra: Susana Galera Rodrigo

Co-Dr: Julián Mora Aliseda

Madrid, 2015

Tesis Doctoral

LA ORDENACIÓN DEL PAISAJE NATURAL: LOS INSTRUMENTOS JURÍDICOS (LAS

EVALUACIONES DE IMPACTO AMBIENTAL) Y TÉCNICOS (SISTEMAS DE INFORMACIÓN

GEOGRÁFICA) PARA EVITAR EL DETERIORO PAISAJÍSTICO

Mª Fernanda del Hoyo Alves

Dra: Susana Galera Rodrigo

Co-Dr: Julián Mora Aliseda

2015

Dedicatoria:

A mi tutora Prof. Galera, al Prof. Mora, a mi familia y a los hombres más importantes en esta trayectoria de vida: Andrés, Raúl e Isidro.

RESUMEN

Este trabajo pretende abordar la ordenación del paisaje natural describiendo la base de partida que es la “protección” de los paisajes singulares en el derecho positivo hasta la “ordenación” de todos los paisajes siguiendo las recomendaciones del Convenio Europeo del Paisaje como principal instrumento jurídico europeo referido al paisaje.

Hemos desarrollado el marco jurídico internacional describiendo los principales instrumentos de ordenación del paisaje por orden cronológico lo cual nos da idea de la importancia que este tema tiene en las políticas europeas. Después nos hemos referido al marco jurídico español tratando la legislación estatal, la autonómica y los entes locales por las posibilidades de aumentar la protección del paisaje. Igualmente hemos descrito los antecedentes de las leyes iniciales de protección, tanto las estatales como las autonómicas que tienen incidencia en dicha protección tomando el paisaje como elemento del territorio a los efectos de su paulatina ordenación.

Los principales documentos ligados a los proyectos y las construcciones de infraestructuras terrestres que deben incidir en el paisaje para su protección son las evaluaciones ambientales, tanto las evaluaciones de impacto ambiental como las evaluaciones ambientales estratégicas. Los documentos ambientales EIA, DIA y EAE son elementos e instrumentos importantes para constatar las incidencias negativas de la realización de una actuación en un territorio y también para tomar las medidas correctoras o compensatorias para evitar la degradación del paisaje determinado.

Hemos documentado las comunidades autónomas que han desarrollado leyes específicas de protección del paisaje siguiendo las directrices, consideraciones y objetivos del CEP que son, cronológicamente, Valencia, Cataluña y Galicia y determinado los instrumentos técnicos de ordenación del paisaje natural que cada una de ellas realiza en su territorio respectivo. Otras comunidades tienen instrumentos como planes, programas, directrices, estudios, etc. para definir la protección de sus paisajes.

Pero la normativa debe tener un apoyo esencial en la evolución de la tecnología informática desarrollada en el siglo XX y XXI y de sus soportes como son los sistemas de información geográfica, la cartografía analógica y digital, los sistemas de teledetección y los sistemas de posicionamiento global GPS (incluidos los satélites de vigilancia desde el espacio). Y estos instrumentos técnicos están perfeccionándose para ser utilizados para la protección de los paisajes y del medio ambiente.

Igualmente las fuentes consultadas en la realización de este trabajo subrayan la necesidad de establecer un equilibrio entre la protección de los paisajes y el desarrollo sostenible de los territorios donde se asientan las actividades humanas. La relación entre hombre y medio ambiente natural es una relación unitaria que implica una interacción recíproca entre ambas entidades, que aisladas carecen de sentido. En consecuencia los objetivos de desarrollo económico y social deben sustentarse en un manejo adecuado del medio ambiente que es el conjunto de recursos que pueden ser explotados con una racionalidad económico- social y ambiental para lograr los objetivos de desarrollo a largo plazo.

INDICE Pág. INTRODUCCIÓN 1

1. Motivaciones personales y profesionales 2 2. Un concepto revisado de paisaje 4 3. El estado de la cuestión 6

4. Metodología de investigación y fuentes 18

I. EL PAISAJE NATURAL COMO SOPORTE DE ACTIVIDADES 21 HUMANAS

1. El componente humano 21 2. El componente físico 26

II. BASE DE PARTIDA: DE LA “PROTECCIÓN” A LA “ORDENACIÓN” DEL PAISAJE 33

A) LA PROTECCIÓN LOS PAISAJES SINGULARES EN EL 44 DERECHO POSITIVO.

1. Estado. 44 1.1. Antecedentes. 48

1.2. El Artículo 138 de la Ley Suelo de 1992. 53 1.3. La Legislación del Patrimonio Histórico: Ley 16/1985. 62 1.4. La Legislación del Patrimonio Natural: Ley 42/2007. 70 2. Las Comunidades Autónomas. 86

2.1. Antecedentes. 88 2.2. Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). 90

B) LA PAULATINA TENDENCIA A LA ORDENACIÓN 92 1. MARCO FÍSICO 96 1.1. La Ordenación del Territorio. 97

1.2. Desde la “intersectorialidad” a la “sostenibilidad” en las políticas públicas. 108 1.3. El paisaje como elemento del territorio a efectos de su ordenación. 109

1.4. Definición del paisaje y tipologías de paisajes. 115 1.4.1. Paisaje industrial. 119 1.4.2. Paisaje urbano. 121 1.4.3. Paisaje natural y rural. 124 1.4.4. Paisaje cultural. 128 1.4.5. Paisaje periurbano. 131 1.5. La “interdisciplinaridad” de la materia y la ”interacción entre factores”. 135

2. MARCO JURÍDICO: remisión. 139

III. LA ORDENACIÓN DEL PAISAJE: EL DERECHO POSITIVO Y EL ESTADO DEL ARTE 141

A) MARCO JURÍDICO 141

1. Los Instrumentos de Derecho Internacional. 141 1.1. Antecedentes históricos. 142 1.2. Conferencia Internacional de Estocolmo, junio de 1972. 149

1.3. Conferencia Río de Janeiro. Cumbre de la Tierra, junio 1992. 155 1.4. El Consejo de Europa: Convenio Europeo del Paisaje, octubre de 2000, Florencia. 160 1.4.1. Antecedentes. 160 1.4.2. Innovación: Los Catálogos de Paisaje. 167 1.4.3. Desarrollo. 173 2. El Derecho de la Unión Europea. 177 2.1. La Estrategia Territorial Europea. Zonas periféricas de protección. 178 2.2 Evaluación de Impacto Ambiental europea. 183 2.2.1. La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). 185 2.2.2. Aspectos jurídicos destacables, criterios y ámbitos de aplicación. 188 2.2.3. Desarrollo normativo y efectos de la evolución paisajística. 196

3. La Legislación Estatal con incidencia en la ordenación del paisaje. 205

3.1. Ley 8/2007, de Suelo, de 28 de mayo. 206 3.2. Evaluación Impacto Ambiental estatal. 210

4. La Legislación Autonómica de ordenación del paisaje. 214 4.1. Ordenación Territorial: Plan Territorial del País Vasco

y Leyes Sectoriales. 220 4.2. Ordenación del Paisaje. 224

4.2.1. Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de Valencia. 225 4.2.2. Ley 8/2005, de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje de Cataluña. 229 4.2.3. Ley 7/2008, de 7 de julio, de Protección del Paisaje de Galicia. 233

5. Los Entes Locales: Posibilidad de aumentar la protección del paisaje. 237

6. La coordinación y relación interadministrativa. 248

B) MARCO TÉCNICO 254

1. El soporte básico: Sistemas de Información Geográfica (SIG). 259 1.1 Antecedentes, concepto y elementos. 262

1.2. Objeto y finalidad de los SIG. 269 1.3. Fundamento relacional de los SIG y la ordenación del paisaje. 272 1.4. Aplicación de los SIG en la ordenación paisajística. 276 1.5. Desarrollo del Proyecto Inspire. 285

2. La Cartografía Paisajística. 287

2.1. Introducción histórica. 289 2.2. Los mapas de paisaje. 296 2.3. Las unidades de paisaje y los recursos paisajísticos. 299 2.4. Desarrollo y aplicación de la cartografía en la ordenación del paisaje. 305 2.5. La Teledetección y su aplicación a la Determinación, Delimitación y Clasificación de los Paisajes y sus unidades homogéneas o irregulares. 309

3. Técnica de la Evaluación Ambiental. 322 3.1. Características generales del documento técnico. 325 3.2. Documento técnico de análisis del proyecto. 328 3.3. Metodología del documento EIA. 333

3.4. Aplicación de las EIA en la protección del paisaje natural. 337 3.5. La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) aplicada al paisaje. 342 IV.- LA ORDENACIÓN DEL PAISAJE NATURAL EN EL DERECHO AUTONÓMICO 351

A) LA COMUNIDAD AUTÓNOMA CATALANA 354 1. Los SIG y su influencia en la toma de decisiones por las

Administraciones públicas catalanas. 360 2. Desarrollo del Programa INSPIRE en Cataluña. 362 3. La experiencia del Programa CORINE en Cataluña. 365 B) LA REGIÓN AUTONOMA DE MURCIA 369 1. Enfoque de la protección del paisaje. 371 2. Atlas de la Región de Murcia. 378 3. Portal SIT de la Región Autónoma de Murcia. 381 C) LA COMUNIDAD DE MADRID 383 1. La ordenación del paisaje a través de Espacios Protegidos 389 2. El Parque Regional del Sureste. 393 3. Propuestas de ordenación. 404

D) ESTUDIO DE CASOS: SOTERRAMIENTO DE LÍNEAS DE TRANSPORTE ELÉCTRICAS 411

V. VERIFICACIÓN Y CONTRASTACIÓN DE HIPÓTESIS 421

VI. CONCLUSIÓN 423

VII. BIBILIOGRAFÍA 427

LA ORDENACIÓN DEL PAISAJE NATURAL

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INTRODUCCIÓN.

“II. Desarrollo sostenible: ordenación y protección de nuestro entorno común. 48. Reafirmamos nuestro compromiso de alcanzar el objetivo relativo al desarrollo sostenible, entre otras cosas, mediante la aplicación del Programa 21 y el Plan de Aplicación de las Decisiones de Johannesburgo. Con tal fin, nos comprometemos a emprender acciones y medidas concretas a todos los niveles y fomentar la cooperación internacional, teniendo en consideración los principios de Río. En ese esfuerzo también se promoverá la integración de los tres componentes del desarrollo sostenible – desarrollo económico, desarrollo social y protección del medio ambiente – como pilares interdependientes que se refuerzan mutuamente. La erradicación de la pobreza, la modificación de las modalidades insostenibles de producción y consumo y la protección y ordenación de la base de recursos naturales del desarrollo económico y social son objetivos generales y requisitos indispensables del desarrollo sostenible”1. Este párrafo pertenece al documento final de la Reunión Plenaria de Alto Nivel del 6º Periodo de Sesiones de la Asamblea General de Naciones Unidas (celebrada del 14-16 de septiembre de 2015) desarrollado en más de 40 páginas que sintetiza los retos a los que se debe enfrentar la Organización de las Naciones Unidas recopilando los modos para lograrlo. Abundan las declaraciones de buenas intenciones aunque exista la plena adhesión de los Estados miembros a los principios y propósitos de la Carta, al Derecho internacional y a los principios de la Declaración del Milenio. Para facilitar el compromiso de los Estados de alcanzar el desarrollo sostenible, se decide, entre otras intenciones, “promover el Decenio de las Naciones Unidas de la Educación para el Desarrollo Sostenible”. Los resultados de esta Cumbre suponen un “acuerdo de mínimos” aunque se enumeran las preocupaciones de los dirigentes mundiales para continuar el desarrollo colectivo de todos los habitantes del planeta. No hay mucho tiempo que perder para evitar la degradación del entorno, para contener la degradación de todas las zonas paisajísticas, para recuperar las áreas depauperadas por la agresividad de las actividades humanas en el medio ambiente. Hay que ponerse en marcha. Somos 7.324.782.000 millones de habitantes, según la pirámide de población del mundo en 20015, en un solo planeta Tierra y todos consumidores de todos los recursos existentes. Los seres humanos somos parte del ambiente y vivimos en comunión con él. La acción humana debe reconocerlo y respetarlo porque al mismo tiempo el hombre es una porción de ese ambiente. Puesto que el cuerpo humano tiene elementos físicos, químicos y biológicos solo puede sobrevivir y desarrollarse si el ambiente ecológico es favorable. Cualquier daño al ambiente es

1 Asamblea de Naciones Unidas. 60/1.Documento Final de la Cumbre Mundial de 2005. Doc. A/RES/60/1 de 20 de septiembre de 2005 Aplicación del Programa 21 en el Informe de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, Río de Janeiro, 3 a 14 de junio de 1992 (publicación de las Naciones Unidas, número de venta: S.93.I.8 y correcciones), vol. I: Resoluciones adoptadas por la Conferencia, resolución 1, anexo II. Ver documento en: http://www.un.org/spanish/summit2005/.


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un daño a la humanidad. Hay que sumar esfuerzos para sostener el planeta, para conservarlo porque todos somos responsables de su cuidado.

1. Motivaciones personales y profesionales.

Las motivaciones para emprender esta investigación son principalmente el interés por conocer, mejorar y proteger el entorno ambiental en el que vivimos y la pretensión objetiva de clarificar las diferentes clases de paisaje, el marco jurídico y las normativas estatales, autonómicas y locales que existen sobre el mismo, aportando la existencia de instrumentos jurídicos (Las Evaluaciones de Impacto Ambiental) y de instrumentos técnicos (Los Sistemas de Información Geográfica) que pueden permitir a los Gobiernos europeos tomar decisiones importantes, beneficiosas para los ciudadanos e impulsoras de la calidad de la vida, del desarrollo económico, social y cultural de todos los Estados europeos.

A lo largo del trabajo de investigación vamos a tener en cuenta diversos y novedosos conceptos que determinan el conocimiento del paisaje como son: un medio ambiente adecuado, el desarrollo sostenible, el derecho a un paisaje de calidad, el derecho al patrimonio natural, la biodiversidad, el impacto ambiental, las políticas medioambientales, que profundizaremos en los diferentes epígrafes de este trabajo. Muchos autores como Rafael Mata, Florencio Zoido, Miriam García, Joan Nogué, nos demuestran la oportunidad y la necesidad de considerar los aspectos relacionados con el análisis, la conservación y la ordenación del paisaje en el diseño de los instrumentos y las políticas urbanas y territoriales cuando se trata de excelencia territorial, según la reflexión del arquitecto y experto en Ordenación del Territorio, Manuel Carrero de Roa2.

Desde mi punto de vista en la protección del paisaje natural deben participar diversos especialistas por ser una materia multidisciplinar e implementar los instrumentos más adecuados para alcanzar los objetivos de calidad paisajística para el territorio como:

a) Juristas que deben proteger jurídicamente el paisaje en todas sus disciplinas y dimensiones.

b) Geógrafos que deben aplicar sus conocimientos para determinar las cualidades de los paisajes y sus valores.

c) Arquitectos, Urbanistas, Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, que deben planificar los elementos arquitectónicos de la ciudad y los elementos estructurales y residenciales (infraestructuras viarias, ferroviarias, hidrológicas, hidráulicas, etc.) para integrarlos adecuadamente en el paisaje.

d) Ingenieros Agrónomos y Forestales que deben cuidar y reparar los elementos del entorno natural que resulten dañados debido a la intervención humana.

2 CARRERO DE ROA, Manuel. “Fundamentos de Urbanismo: una perspectiva sostenible”. Autor-Editor, Oviedo. 2010.


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e) Biólogos, Ecologistas, Historiadores, Técnicos Paisajistas y Técnicos de Turismo que intervendrán para lograr una integración plena del medio natural en la vida de los individuos.

Así mismo queremos contribuir a fortalecer el sentimiento de protección del paisaje en todas sus modalidades porque somos parte de él, estamos integrados en él y existe una relación simbiótica entre los componentes de los paisajes y todas las especies que habitan en todos los continentes3. El hombre debe proteger, conservar, cuidar y vigilar el medio ambiente que es el compendio de valores naturales, sociales y culturales existentes en un lugar, que influyen en la vida material y psicológica del hombre y en el futuro de las generaciones venideras. Tenemos la responsabilidad de legar a nuestros hijos un medio ambiente adecuado y de calidad, un sistema de producción mundial sostenible con el entorno natural y la conservación de los recursos naturales para que puedan mantener a la especie humana ya que un desarrollo sostenible dará lugar a un desarrollo social, económico y cultural de todos los habitantes de la tierra.

La justificación y oportunidad del tema es la siguiente: la entrada en vigor desde el 1 de marzo de 2004 del Convenio Europeo del Paisaje4 (CEP) entre los Estados miembros que lo ratifican, como el único instrumento jurídico internacional dedicado a los paisajes europeos específicamente, auspiciado por el Consejo de Europa (formado en la actualidad por 46 Estados, 35 de ellos han firmado este convenio y 29 lo han ratificado) cuyos objetivos tanto del Consejo como del CEP son la conservación de la naturaleza, el medio ambiente y el fomento del patrimonio cultural común europeo. España ratificó el CEP el 6 de noviembre de 2007 entrando en vigor el 1 de marzo de 2008.

La vigencia, adopción y posterior desarrollo en los Estados miembros de este Convenio europeo representa un paso más para la creación del derecho al paisaje siendo un instrumento de utilidad para los gobiernos y un importante factor de desarrollo en el mundo actual. El CEP obliga a los Estados firmantes a cumplir y desarrollar los objetivos del mismo que implican satisfacer el derecho de los ciudadanos a tener una calidad de vida, una sociedad interesada en el desarrollo sostenible de su economía y unos valores paisajísticos asociados a los valores culturales que inciden en el bienestar físico y psíquico de los ciudadanos. Con carácter general,

3 La IUCN es la Unión para la Conservación de la Naturaleza y los Recursos Naturales (International Union for Conservation of Nature and Natural Resources) (http://www.iucn.org/es/que/biodiversidad/) siendo la organización que se dedica a la conservación de los recursos naturales. Fue creada en octubre de 1948 en Fointenebleau (Francia) en el marco de la Conferencia internacional y tiene su sede en Gland, Suiza. Publica la Lista Roja de la UICN de Especies Amenazadas. En España podemos consultar al Comité Español de IUCN cuyo objetivo es la preservación del patrimonio natural y la diversidad biológica, actuando como plataforma de encuentro y debate entre organismos gubernamentales y no gubernamentales responsables o implicados en la conservación de la naturaleza en España, facilitando el intercambio de experiencias gracias a las redes de conocimiento de UICN e impulsando la colaboración entre ellos Ver: http://www.uicn.es/. 4 Ministerio de Asuntos Exteriores. Oficina de Interpretación de Lenguas. 540/00.CON. http://www./mcu.es/patrimonio/docs/Convenio_europeo_paisaje.pdf. Consejo de Europa (2000): Conventíon Européenne du Paysaje et Rapport Explicatif. Estrasburgo.


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el CEP implica, a los Estados que lo han suscrito, a la “protección, gestión y ordenación” de los paisajes y para ello establece tres obligaciones específicas y relacionadas entre sí como son:

a) La identificación de los paisajes de todo el territorio. b) La clasificación de estos paisajes. c) La definición de los objetivos de calidad paisajística para cada uno de los paisajes

identificados y calificados.

Trataremos este Convenio ampliamente en el epígrafe correspondiente al Marco Jurídico.

2. Un concepto revisado de paisaje.

La Tierra es patrimonio de la humanidad y un bien para todos los hombres que la habitan; por lo tanto cada persona y su generación son responsables de la Tierra en tanto que es el espacio adecuado para la vida humana. Estamos de acuerdo que el deber de conservarla como tal, está presente en la conciencia de todos los hombres porque hoy somos cada vez más conscientes de que nuestro planeta está amenazado, está degradándose y los ecosistemas están sometidos a una permanente destrucción. La fragilidad de nuestro planeta es muy delicado y depende de nuestro buen hacer y el equilibrio de los elementos y de los factores para hacer de este planeta un lugar habitable. El ser humano es el custodio del entorno en el que vive y para salvaguardar, proteger y mejorar el medio natural es necesario la solidaridad todos los hombres. Para este fin es necesaria la concienciación de todos los seres humanos; es necesaria la educación ambiental; es necesario aunar esfuerzos y medios para conseguir un desarrollo racional y un crecimiento sostenible en la Tierra. La responsabilidad ética del hombre respecto de la naturaleza y de su propia vida en el mundo es la base fundamental de su conservación integral5.

Sabemos que la escasez y necesidad de los bienes naturales imprescindibles para la vida y para la dignidad del hombre en el mundo requieren medidas económicas, políticas y científicas y también requieren que desde todos los ámbitos tanto jurídicos, como técnicos y humanos exista una implicación profunda para salvaguardar estos preciados bienes porque la vida que existe en ellos; es decir que la vida que conocemos en la actualidad no tiene futuro si no protegemos a todos los seres más débiles, al entorno donde vivimos y a la naturaleza que suministra nuestro bienestar. Dentro de ese entorno, el paisaje es la base donde todos los hombres desarrollan sus proyectos de vida, representando su hábitat vital y por ser un sistema con un frágil equilibrio, todos estamos implicados en su protección y mejora.

5 NUNCIATURA APOSTÓLICA EN ESPAÑA. “La cuestión ecológica. La vida del hombre en el mundo”. Páginas 285-287. Ediciones. Biblioteca de Autores Cristianos. Congreso Internacional sobre Ecología. Actas*. Congreso Internacional sobre Ecología organizado por el Pabellón de la Santa Sede, en eventos paralelos de la Tribuna del Agua de la Exposición Internacional de Zaragoza, tuvo lugar en la ciudad de Zaragoza (España) el 10, 11 y 12 de julio de 2008, bajo el auspicio del Pontificio Consejo Iustitia et Pax. La Introducción del Excmo. y Rvdmo. Sr. D. Manuel Monteiro de Castro. Nuncio Apostólico en España y Comisario del Pabellón de la Santa Sede en la Expo Zaragoza 2008.


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Según el artículo del Prof. Nieto Núñez indica que “El hombre de nuestra sociedad usa y abusa de la naturaleza como si hubiera de ser el último individuo de este planeta, como si detrás de él no se anunciara un futuro. La problemática ecológica no se resuelve única y exclusivamente por la ciencia ecológica, sino, además, por la conciencia de los problemas y la asunción colectiva de responsabilidades. La noción de crisis ecológica, que es la que provoca toda la reflexión, debe entenderse en su justo término: ni una ingenua toma de conciencia de la crisis, como si ésa fuera sólo un fenómeno de nuestro tiempo, ni una minimización de la crisis, asentada en la idea de que desde siempre el hombre ha incidido en el medio y ha provocado la destrucción de ecosistemas”. La preocupación por el medio ambiente ha tenido lugar a partir de los años 60-70 cuando se tuvo conocimiento de la contaminación del mar por los buques petroleros y la contaminación de los suelos por los pesticidas; todo tipo de contaminación produce la destrucción de los ecosistemas naturales y la destrucción de la biosfera.

El paisaje es un elemento físico que, de una forma general y en muchos países europeos cercanos al nuestro, es objeto de protección por las normas jurídicas cuando en él concurren determinados valores excepcionales. No obstante algunos ordenamientos jurídicos adoptan una consideración más amplia del paisaje y declaran tutelar la “belleza general” (como en el ordenamiento jurídico inglés), ordenan gestionar y mantener el aspecto “característico del paisaje” (como en el ordenamiento jurídico suizo) o también relacionan el paisaje con la “identidad de la nación” (como en el ordenamiento jurídico italiano). Esta tendencia a transcender la “excepcioanalidad” del paisaje se encuentra ya en las legislaciones más recientes, como en España, que consideran que el paisaje común, no excepcional, no es un bien absolutamente disponible para la acción del hombre. De esta manera, la tendencia es a ordenar la totalidad del paisaje (lo excepcional y lo común) y, en función de esta ordenación, a regular los usos adecuados a las distintas categorías resultantes de la ordenación, llegando a una protección singularmente intensa en los supuestos más significativos.

La generalización del concepto ampliado de paisaje, así como de las políticas públicas en materia de paisajes, es en gran parte tributaria del Convenio Europeo del Paisaje realizado en Florencia, de 20 de octubre de 2002, (CEP) que considera que “le paysage désigne une partie du territorire, telle que perçue par les populations, dont le caractère résulte de l’action de facteurs naturels et/ou humains et de leurs interrelations”6. Con carácter general, el Convenio obliga a los Estados que lo han suscrito a la “protección, gestión y ordenación” de los paisajes. Para ello, establece tres obligaciones concatenadas específicas: en primer lugar, la “identificación de los paisajes de todo el territorio”; en segundo lugar, y una vez definidos los paisajes, “a la clasificación de los mismos”; y, en tercer lugar, a definir “objetivos de calidad paisajística” para cada uno de los paisajes identificados y calificados.

6 Convenio Europeo del Paisaje, Florencia 2002. Capítulo 1. Disposiciones Generales. Artículo 1: Definiciones: A efectos de este convenio: a) por paisaje se entenderá “cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos”.


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Por lo tanto el paisaje es objeto de regulación múltiple y de forma general viene siendo objeto de protección por una doble categoría de disposiciones: las que regulan el patrimonio cultural y las que regulan el patrimonio natural. Sin embargo, otras disposiciones sectoriales contienen preceptos relativos al paisaje. El carácter horizontal de la tutela paisajística tiene reflejo en el CEP que en su artículo 5 recoge la obligación, entre otras, de “integrar el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanística y en sus políticas en materia cultural, medioambiental, agrícola, social y económica, así como en cualesquiera otras políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje”. Algunos autores y profesores expertos en derecho explican que se puede desplegar una tutela proteccionista medioambiental con numerosos efectos prácticos y se plantean la posibilidad de arbitrar la construcción de un posible derecho subjetivo que venga a proteger el interés de un desarrollo integral de todos los individuos de una sociedad que se satisface a través del medio ambiente.

Desde la perspectiva territorial puede establecerse que el paisaje es objeto de protección múltiple, al convivir normas de origen internacional (CEP), de origen comunitario (las Directivas y en particular las relacionadas con la evaluación de impactos en el medio ambiente) y de origen nacional. En este caso existe coexistencia de varios niveles normativos que conocemos: el del Estado, el de los entes territoriales infraestatales, (las Comunidades Autónomas en España) y las disposiciones limitadas al ámbito local. Los Estados políticamente compuestos como son Suiza, Alemania, Italia y España, el reparto competencial sigue un esquema marco común: la regulación básica se establece en la Ley estatal quedando la competencia regional la legislación complementaria y la gestión, que trataremos en el Marco Jurídico.

De esta manera intentaremos analizar, revisar conceptos y profundizar sobre la protección del paisaje que interrelaciona todos los elementos que conforman nuestro entorno vital, nuestro medio ambiente, configurando la supervivencia de la especie humana. También debemos impulsar el principio básico de que la preservación y mejora del medio natural constituyen los cimientos fundamentales para garantizar tanto la calidad de vida de las generaciones presentes y futuras como un desarrollo económico sostenible a largo plazo.

3. El Estado de la Cuestión.

Históricamente la preocupación por los problemas ambientales se ha desarrollado como respuesta a diversos y graves accidentes ambientales más significativos ocurridos en este siglo (la desintegración de reactor de la Central Nuclear de Chernobyl en Rusia, el derrame del petrolero del buque Exxon Valdez en Alaska en Tennessee en 1989, el desastre de Kingston en 2008, el desastre de Bhopal, India en 1984, el vertido del Ixtox One en Méjico de 1979, el vertido de residuos tóxicos por rotura de la balsa de la mina de Aznalcollar, España en 1998, etc) y también a un crecimiento económico que a partir de los años 60 ha generado presiones muy importantes sobre el medio ambiente. El aumento de la producción industrial, del tráfico terrestre, de las emisiones de dióxido de azufre y dióxido de carbono de las grandes industrias,


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las extracciones de agua, la utilización de fertilizantes y pesticidas, el aumento de los residuos urbanos, la polución de mares, ríos, lagos, la desforestación de grandes masas arbóreas, el efecto invernadero, la destrucción de la capa de ozono, etc.; todo ello hacen que exista la percepción en los individuos de que la calidad de vida está empeorando cada década que transcurre existiendo una incipiente concienciación de que éste problema obliga a actuar rápidamente en defensa del medio ambiente y a buscar un verdadero equilibrio entre el crecimiento económico y la conservación del entorno7.

El problema ambiental es un problema que afecta a todo el planeta en el que vivimos y por ello la consideración de estos problemas medioambientales dentro de los programas de política económica de los países desarrollados es una cuestión prioritaria de tal manera que el Banco Mundial y Naciones Unidas cuentan en la elaboración de los índices que emplean para la medición del desarrollo y bienestar de las naciones con indicadores de la situación medioambiental de las mismas. La protección y mejora del medio ambiente8 es una necesidad preferente dentro del conjunto de actuaciones y de decisiones que tienen que tomar todos los Estados miembros como gestores de las políticas públicas en aras de un desarrollo sostenible y de la búsqueda del bienestar colectivo de la humanidad. El verdadero inicio de la instrumentación de medidas efectivas de protección medioambiental por parte de los Estados de países desarrollados tiene su origen en la Conferencia de la Organización de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo en 1972 y la definitiva implementación fue la Conferencia de Naciones Unidas sobre medio ambiente y desarrollo celebrada en Rio de Janeiro, de 1992, que desarrollaremos en el epígrafe Marco Jurídico Internacional.

También debemos añadir la preocupación cada día más importante de la opinión pública sobre los problemas medioambientales y los recursos naturales y con ello la firme concienciación de los ciudadanos de los países democráticos que desean proteger su entorno vital. Se desarrollan una serie de instrumentos de política económica destinados a la protección del medio ambiente como son:

a) los instrumentos económicos que son aquellos que establecen incentivos de carácter económicos que alteren las funciones de costes o beneficios de los agentes cuya actividad es dañina para el medio ambiente, tratando de provocar un comportamiento de estos agentes económicos menos agresivo con el medio ambiente.

b) Los instrumentos no-económicos como las medidas de reglamentación directa o controles directos, de carácter tanto administrativo como jurídico, que incorporan una serie de obligaciones, prohibiciones o limitaciones que el agente afectado debe cumplir.

7 AYALA CARCEDO, Francisco J. “Desarrollo sostenible y mitigación de desastres naturales en el mundo: una aproximación desde el Análisis de Riesgos”. Boletín geológico y minero. Vol. 112, nº 4. Año 2001, pág. 43-64. 8 Discurso del Papa Francisco ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, 25-09-2015. “Ante todo, hay que afirmar que existe un verdadero «derecho del ambiente» por un doble motivo. Primero, porque los seres humanos somos parte del ambiente. Vivimos en comunión con él, porque el mismo ambiente comporta límites éticos que la acción humana debe reconocer y respetar”….”El hombre….. es al mismo tiempo una porción de ese ambiente”.


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Los criterios de estos dos instrumentos son la eficacia (eficacia se define como la capacidad del instrumento para conseguir los objetivos que pretende) y la eficiencia (la eficiencia económica se define como la capacidad del instrumento para conseguir los objetivos con los mínimos costes posibles para la sociedad) para lograr “una mejora sensible en la calidad de la vida de las sociedades avanzadas”9 compatible con un crecimiento económico y el desarrollo social de los individuos.

El estado de la cuestión actualmente se puede dividir en 3 aspectos principales:

a) el reconocimiento jurídico-institucional del paisaje que ya figura en diversas normas de rango superior como en las constituciones promulgadas en países como Alemania, Italia, Suiza, Portugal y España, en numerosas leyes estatales, regionales y autonómicas (en España) como en las Comunidades de Cataluña, Valencia y Galicia y otras figuras relevantes como el Consejo Nacional del Paisaje en Francia, la figura del Consejero Nacional del Paisaje en Holanda.

b) la identificación y cualificación de los paisajes propios como son la realización de atlas, inventarios o catálogos de paisajes se están realizando en Europa (en España tenemos el Atlas de los Paisajes de España, de la Región de Murcia, los Catálogos de Paisajes de Cataluña, Madrid, Andalucía, Región de Murcia, La Rioja).

c) las aplicaciones reales del CEP en los países europeos. En este punto el Consejo de Europa considera que solo 2 países están en la fase de aplicación territorializada que son Dinamarca y Holanda; que el Consejo Nórdico formado por Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia han adoptado el CEP en un marco de cooperación común; que Suiza en su Oficina Federal y Gran Bretaña en su Countryside Agency han incluido el CEP en sus planteamientos de planificación y gestión. En España las Comunidades de Cataluña, Valencia y Galicia tienen leyes de protección específicas, planes y programas generales relacionados con los objetivos del CEP aunque todavía no existe una aplicación exhaustiva de la legislación básica y la normativa de desarrollo de la competencia en relación con el paisaje10. Otras CCAA tienen diversos planes y programas desarrollados en mayor o menor medida.

El paisaje es un elemento físico que es objeto de protección por las normas jurídicas cuando en él concurren valores excepcionales pero la “excepcionalidad” del paisaje se puede encontrar en las legislaciones europeas más recientes después de la aprobación del Convenio Europeo del Paisaje e igualmente en la legislación de España que considera que el paisaje excepcional y el común deben ser protegidos; por lo tanto se deduce que la tendencia en la legislación medioambiental es a ordenar la totalidad del paisaje y a regular los usos adecuados a las diferentes categorías resultantes de la ordenación. El paisaje, en un sentido práctico que no 9 ERIAS REY, Antonio. “Economía, Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible”. Coordinador. Editorial: Diputación Provincial da Coruña, 2003. “Capítulo 1. La economía del medio ambiente: un asunto de futuro” Pág.23-43. 10 BUSQUETS, Jaume; CORTINA, Albert (coords) “Gestión del paisaje. Manual de protección, gestión y ordenación del paisaje”. Editorial: Ariel, S.A. Patrimonio. 1ª Edición febrero 2009.


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jurídico, hace referencia a una extensión de terreno que puede verse desde un sitio, lo que, comúnmente vine asociado a valores artísticos o naturales.

El Prof. Martín Mateo define el paisaje “natural” como el “conjunto estable de componentes naturales socialmente percibido como relevante y jurídicamente tutelado”11 y como contraposición el “paisaje artificial”, es decir “urbano” es aquel en el que “predomina la obra del hombre y el componente arquitectónico y edificatorio”, de forma que los valores estéticos y culturales se tutelan por la legislación histórico-artística y por la legislación urbanística. En España esta dualidad se recoge en el Derecho positivo; de tal forma que el paisaje urbano está protegido por las normas urbanísticas y el paisaje natural por la legislación ambiental con una doble fuente: la legislación básica estatal establecida por ley estatal y la legislación de cada una de las 17 Comunidades Autónoma establecida por la regulación complementaria y la gestión.

Según la derogada Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres que fue normativa básica en la materia antes de su derogación, se declara que “la preservación de la variedad, la singularidad y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje” constituye uno de sus principios inspiradores. Esta Ley, que veremos más extensamente en los siguientes epígrafes, establece cuatro categorías de Espacios Naturales Protegidos definidos en su artículo 17: son “aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y culturales sean merecedores de una protección especial”. Un paisaje protegido se rige por un instrumento planificador (Plan de Ordenación de los Recursos Naturales) que vincula directamente a cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial, incluidos los planes urbanísticos. En los demás Espacios Naturales Protegidos (como los Parques, las Reservas y los Monumentos) la Ley que los declare puede establecer unas “Zonas Periféricas de Protección” que están destinadas a evitar impactos ecológico o paisajísticas procedentes del exterior.

Y en cuanto se refiere a la protección del “paisaje artificial”, la legislación está más dispersa ya que la legislación urbanística es competencia de las Comunidades Autónomas. Supletoriamente y si no existiese previsión expresa en la legislación autonómica, sería de aplicación el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1976, que prevé la figura del “Plan Especial” para la “ordenación de recintos y conjuntos artísticos, protección del paisaje y de las vías de comunicación….. (artículo 17, apartado 1) y que deberá abarcar “los elementos naturales y urbanos cuyo conjunto contribuye a caracterizar el panorama”. Como ejemplo de la aplicación de la legislación ambiental autonómica que refuerza la previsión de la legislación básica estatal relativa a la protección de áreas colindantes a Espacios Naturales Protegidos, tenemos la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 21 de julio de 2004 (Rep.Ar.1129). En esta Sentencia se precisan las llamadas “áreas de amortiguación de impactos”

11 MARTÍN MATEO, Ramón. “Tratado de Derecho Ambiental”. Volumen III. Editorial Trivium. Madrid 1977; páginas 504-505


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que se definen como “terrenos que permiten preservar a los espacios naturales protegidos de actuaciones que pueden resultar perjudiciales o agresivas para el mismo”.

Según la definición de los textos legales franceses recomendados por la Prof. Galera Rodrigo, el paisaje es “la parte del territorio natural y/o artificial caracterizado por un cierto número de datos geológicos, morfológicos, ecológicos o culturales resultantes visuales y sensibles de la actividad humana”. Incluso si los primeros textos que hablan del paisaje datan de las leyes de 15 de junio de 1906 sobre la distribución de la energía y la ley de 16 de octubre de 1919 relativa a la utilización de la energía hidráulica, no ha recibido la confirmación del derecho hasta el año 1993 con la ley nº 93-24, de 8 de enero de 1993 sobre la protección y puesta en valor de los paisajes12. En el derecho francés los textos más recientes evocan, sin definir ni comprender, el alcance de la ley de 8 de enero de 1993. La noción del paisaje es una noción subjetiva, el paisaje puede estar vinculado a la legislación relativa a los monumentos históricos y parajes y también al derecho de la protección de la naturaleza sin que ello no haga una distinción claramente tajante entre espacios rurales o urbanos, aunque está prevista en la legislación sobre los monumentos históricos y sobre los parajes.

De esta manera la naturaleza esencialmente localista del paisaje se caracteriza a partir de la precepción que del mismo tiene la población. El CEP afirma que “el paisaje contribuye a la formación de las culturas locales”, incluso en el Derecho cantonal suiza aparecen las categorías de paisaje cultural, paisaje natural y paisaje típico que también se protege en países como Francia. En definitiva hay dos clasificaciones comunes a muchos Estados miembros y son:

a) paisaje común, frente al paisaje protegido; siendo el paisaje común una categoría residual frente al paisaje protegido y esta clasificación está en 5 Estados (Italia, Francia, Suiza, Alemania, Inglaterra). En el CEP se reconoce esta dualidad en la expresión de: “espacios de reconocida belleza excepcional y espacios cotidiano”.

b) paisaje natural, frente a paisaje artificial, según intervenga o no la mano del hombre en su caracterización, categorías que son reconocibles en las normas de protección de la naturales, del patrimonio cultural y urbanísticas.

Debemos expresar que tanto las normas de protección de la naturaleza como las normas de protección del patrimonio cultural refieren específicamente el paisaje como objeto de protección y por ello es casi imposible hacer una delimitación clara entre ambos conceptos (paisaje natural y paisaje cultural) ya que pueden incluir el uno al otro. La Directiva 85/37/CEE13, que impone que determinados proyectos humanos tomen en consideración los impactos que han de tener sobre el 12 Ley nº 93-24, de 8 de enero de 1993, sobre la protección y puesta en valor de los paisajes modificando ciertas disposiciones legislativas en materia de investigaciones públicas; artículos L.333-1 del Código del Medio Ambiente. Traducción de la autora. 13 Directiva 85/37/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Tercera) de 24 de marzo de 2011-Comisión Europea/Reino de Bélgica (Asunto C-435/09). DO C 24, de 30-01-2010.Ver en: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?docid=80730&doclang=ES


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medio ambiente, en particular sobre “la población, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, los factores climáticos, los bienes materiales, incluidos el patrimonio arquitectónico y arqueológico, los paisajes así como la interacción entre los factores mencionados". En general las leyes de protección de la naturaleza y de los espacios naturales, incluyen una regulación específica para el paisaje, especialmente cuando se trata de espacios protegidos. En algún caso la normativa de protección incorpora el criterio de “patrimonio cultural” para proteger los espacios naturales (por ejemplo en Inglaterra, en relación con los Parques naturales) o directamente protege las categorías de “paisajes culturales” y de “paisajes culturales históricos” (Alemania con su ley federal). En otros casos como Francia y España, es la legislación del patrimonio cultural quien protege determinados bienes paisajísticos como los “sitios”.

Con la legislación sobre los monumentos históricos se trata de proteger el entorno inmediato, las perspectivas, los lugares que sirven de envoltura al monumento. Con la Ley de 2 de mayo de 1930, están referidos “los monumentos naturales y los parajes cuya conservación y o la preservación presenta, desde el punto de vista artístico, histórico, científico, legendario o pintoresco un interés general”14 (Artículo 4º). Se trataba, en un primer momento, de tomar en consideración los espacios de dimensión acotada, pero admite ahora la protección de “parajes extensos”. La protección va así, extendiéndose poco a poco, para englobar territorios más vastos y constituyendo amplias entidades paisajísticas. Igualmente los paisajes protegidos son una categoría común en los Estados miembros europeos antes citados y se refieren a los paisajes monumentales y culturales y a los paisajes naturales de excepcional belleza o valor ecológico.

La categoría de paisajes protegidos parte de la propia ley (de protección de la naturaleza o de protección del patrimonio) bien porque la ley relaciona los específicos bienes a proteger o bien porque remite a una posterior declaración expresa, después de seguir el procedimiento administrativo correspondiente. Los valores que justifican tal protección vienen expresados en las correspondientes leyes, y tienen en común su carácter singular y excepcional y pueden expresarse a través del concepto de “belleza natural” (en Inglaterra), hacer referencia a caracteres como “artísticos, históricos, científicos, legendarios o pintorescos” (en Francia) o simplemente, “naturales, estéticos y culturales” (en España). Estos valores pueden relacionarse íntimamente con la “identidad nacional en tanto expresión de valores culturales” (en Italia) o, en un plano similar, con su “aspecto característico y su valor evocador del pasado” (en Suiza). Existe otro elemento que puede justificar la protección de los paisajes protegidos como ocurre en Inglaterra, donde las funciones que cumple el paisaje son un elemento jurídicamente relevante para su protección ya que se alude a “la posibilidad de ser soporte de actividades al aire libre abiertas al público o las posibilidades que ofrece de promover la comprensión de la zona”.

14 Ley nº 93-24, de 8 de enero de 1993, sobre la protección y puesta en valor de paisajes y modificando ciertas disposiciones legislativas en materia de encuestas públicas; Artículos L.333-1 y L.350-1 del Código de Medio Ambiente consolidado en 2010, ver http://diplomatie.gouv.fr/es/aricle_imprime


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Abundando en la perspectiva del Derecho Comparado europeo15 consideramos aquí algunos aspectos de la regulación en los siguientes países:

- Derecho alemán: La definición principal es: parte del territorio considerado como una unidad y que se

caracteriza por un cierto número de componentes naturales y/o culturales (como por ejemplo la evolución histórica, la estructura, la función, la presencia de ecosistemas) susceptibles como tales de ser protegidas y cuidadas (si llega el caso de revisión). La protección de la naturaleza es competencia de los Länders. El Estado federal puede promulgar disposiciones de una ley marco según el artículo 75 al. 1 nr. GG (Grundegesetz =Constitución) al cual recurrió con la BNatSchG (Bundesnaturschutzgesetz =Ley federal relativa a la protección de la naturaleza). Los Länders se ocupan de la protección de la naturaleza a través de las NatSchG (Naturschutzgesetze der Bundesländer =leyes de los Länders relativas a la protección de la naturaleza). Aunque no existe la definición legal del término “paisaje”, el término se explica a través de su fin de protección de la naturaleza y del paisaje.

Leyes de los Länders relativas a la protección del paisaje. La naturaleza y el paisaje son en

razón de su valor propio y como base de la vida también responsabilidad de las generaciones futuras, la razón de la protección, el mantenimiento, el desarrollo y en caso de necesidad reparar en los terrenos de población o sin población, con el fin de que:

a) la capacidad productiva y funcional del hogar natural. b) la capacidad regeneradora y la capacidad de usar los bienes de la naturaleza

duraderamente. c) el mundo animal y la vegetación incluso los lugares y espacios vitales y también d) la diversidad, la especialidad y la belleza que la calidad del reposo de la naturaleza y

del paisaje. sean a la larga garantizados.

Por paisaje en el sentido de las leyes de los Länders, se entiende por una parte de la

superficie de la tierra (geosfera) que se caracteriza por su evolución histórica, su estructura (estructura del paisaje/diseño de paisaje) y su función (hogar del paisaje) y que está constituida de una entidad de diversos ecosistemas y biotopos. Conviene diferenciar los paisajes naturales y los paisajes culturales. El paisaje natural comprende un paisaje, que está en un estado que no está influenciado por el hombre, mientras que el paisaje cultural es un paisaje utilizado y transformado por el hombre. Las leyes de los Länders precisa que los paisajes culturales y partes de estos paisajes tengan una particularidad especial, incluso aquellos que tengan la particularidad

15 Agradezco a la Prof. Galera Rodrigo la puesta a disposición del material que sirve de base a estas consideraciones procedentes de la red CEJ, Centro de Estudios sobre la Cooperación Jurídica Internacional. Ver documento en: https://urjc.academia.edu/


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de la belleza de monumentos históricos, culturales, inmuebles o arqueológicos protegidos o válidos de protección, sean conservados. Las zonas de naturaleza y paisaje son protegidas en las leyes de los Länders a través de reglamento administrativo16.

- Derecho inglés: Ley inicial: National Park and Access to the Countryside Act 1949 (modificada en 1995

y 2006). Parques Nacionales y Acceso al Acta de Campo. Definición: Espacio natural de gran extensión que comprende, más allá de la dimensión territorial, una dimensión geológica, ecológica, histórica, arquitectónica y cultural. El paisaje está legalmente protegido bajo el título de los parques nacionales y de las zonas de belleza natural excepcional. Sección 5. Parque Nacional: 1) esta ley tiene por finalidad: a) conservar y mejorar zonas determinadas bajo el artículo siguiente (2); b) promover la posibilidad de comprender y juzgar las cualidades particulares de estas zonas; (2= las zonas mencionadas precedentemente son aquellas de la campiña de Inglaterra que, tales que determinadas por la organización Natural England17 (Inglaterra Natural), y por aquellas que son deseables, a causa de: a) su belleza natural y b) de sus posibilidades para las actividades al aire libre ofertadas al público y por sus características y su situación para informes en los lugares de población que las medidas necesarias sean tomadas en el objetivo mencionado en el último subpárrafo (3).

2A. Natural England puede (incorporado en 2006): a) entonces la apreciación del criterio descrito encima 2a. tomar en consideración la vida salvaje y el patrimonio natural; b) entonces la apreciación del criterio descrito encima 2b) toma en consideración las posibilidades de promover al lado del público la comprensión y el goce de las cualidades particulares de estas zonas.; las zonas designadas por decisiones administrativas de Natural England y confirmadas por el Ministro son denominadas Parque Nacional. El artículo 114. Interpretación: 2) referencia en esta ley a la preservación o la conservación de la belleza natural de una zona significa la preservación o conservación de su flora, fauna y características geológicas y fisiográficas.

Natural Environment and Rural Communities Act 2006. Acta del Entorno Natural y Comunidades Rurales 2006. Artículo 99: Belleza natural en la campiña (campo). El hecho de que una zona en Inglatera o en el Pais de Gales comprende: a) un terreno agrícola o forestal; b) del terreno utilizado como parque, o; c) toda otra zona donde la flora, la fauna y las características fisiográficas resulten de una intervención del hombre en el paisaje no significa que esta zona pueda ser clasificada como zona de belleza natural (o de belleza natural excepcional) por todo el texto en vigor.

16 Schumacher (A.)/Schumacher (J.) in: Schumacher/Fischer-HÚftle, “Komentar zum Bundesnaturschutzgesetz”, 2003. Tn. 6. 17 National England es la entidad responsable de la designación de los parques y zonas naturales que reemplazó a la Countryside Agency (que era una agencia gubernativa legal creada en 1999 a partir de la fusión de varios organismos) en el año 2006. En Inglaterra la protección de los paisajes se realiza a través de Parques Nacionales y las Áreas de Belleza Natural Excepcional.


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Countryside and Rights of Way Act 2000. Acto de Campo y Derecho de Camino 2000. Sección 82. Designación de áreas: 1) Cuando la organización Natural England marca que una zona que está en Inglaterra pero no es un parque nacional es de una belleza natural excepcional y que sería deseable que esta ley se aplique a esta zona a fin de preservarla y de mejorar su belleza, la organización puede designar esta zona como que es de una belleza natural excepcional. 2)…; 3) En este capítulo, “zona de una belleza natural excepcional” significa una zona designada como aquélla por este artículo. Otras figuras de protección del paisaje con: Parque Nacional (Park National) con los Planes de Gestión de los Parques Nacionales; el Paisaje excepcional; Los Paisajes históricos (Historic Landscapes) a través del Registro de Parques Históricos y Jardines (Register of Historic Parks and Gardens) en marzo de 200418.

- Derecho italiano: Definición de paisaje: Parte del territorio especialmente protegido por la ley en razón de

sus características, naturales y/o humanos, que son la expresión de valores históricos, culturales y naturales. Código de bienes culturales: Artículo 2. Patrimonio cultural, apartado 3: Son considerados como bienes paisajísticos los bienes inmobiliarios y las zonas indicadas en el artículo 134, constituyendo la expresión de valores históricos, culturales, naturales, morfológicos y estéticos del territorio, así que los otros bienes determinados por la ley o según la ley. Artículo 131. Paisaje: 1. Se entiende por paisaje al territorio que imprime una identidad, donde la característica deriva de la acción de factores naturales, humanos y de sus interrelaciones. 2. El presente Código protege el paisaje en cuanto los aspectos y las características que constituyen una representación material y visible de la identidad nacional, en cuanto que la expresión de valores culturales. Artículo 134. Bienes paisajísticos: reenvío a otras disposiciones de este mismo Código. Artículo 136. Bienes inmuebles y espacios presentando un interés público notable. 1. Están sujetas a las disposiciones de este Título por la importancia del interés público: a) las cosas inmuebles que presentan las características destacadas de belleza natural, de singularidad geológica y de memoria histórica, y comprende los árboles monumentales.; b) los dominios, los jardines y los parques que no son protegidos por las disposiciones de la segunda parte del presente Código y que se distinguen por su belleza fuera de lo común; c) los conjuntos de bienes inmuebles que constituyen un aspecto característico presentando un valor estético y tradicional, y comprende los centros urbanos y los barrios históricos; d) la belleza de los panoramas tales que los puntos de vista panorámicos o belvederes, accesibles al público, donde se puede disfrutar plenamente del

18 United Kingdom Government. Department of Environment, Transports and the Regions, Our Countryside: The Future: A Fair Deal For Rural England, HMSO, 2000 (Rural White Paper); United Kingdom Government. Department of Culture Media and Sport, Architecture and Historic Environment Division, Review of Heritage Protection: The Way Forward, HMSO, 2004; Office of the Deputy Prime Minister. Planning Policy Statement 7: Sustainable Development in Rural Areas, 2004, English Heritage, Heritage Counts, 2004. The State of England’s Historic Environment, English Heritage, London, 2004.


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espectáculo de toda esta belleza. El artículo 142 relaciona las Zonas protegidas por la Ley19. Como conclusión se describe el Convenio Europeo del Paisaje, Florencia, 20 de octubre de 2000 en el Bloque III. Marco Jurídico.

- Derecho Suizo: Paysage/Landschaft/Paesaggio Definición principal: Espacio que presenta un aspecto característico, natural, cultural,

estético, topográfico o geográfico, compuesto de una diversidad natural y/o cultural particular que merece protección.

A nivel cantonal: Cantón Du Valais: Ley sobre la protección de la naturaleza, del paisaje y de los lugares del 13 de noviembre de 1998 (RS VS 451.1). Artículo 7: “2. Los objetos de protección del paisaje a considerar principalmente son: a) los espacios reconocidos por su belleza, su particularidad topográfica, geológica, o su diversidad natural; b) los paisajes transformados que tengan un valor y sus elementos, tales como viñas y culturas de terrazas, repites, caminos, lagos o ríos, además de árboles y parques; c) los espacios de descanso necesarios o de bienestar, o a los recursos del hombre y los espacios que sirven de transición en la periférica de reservas naturales”.

Cantón Bale Campagne: Ley sobre la protección de la naturaleza y del paisaje del 20 de

noviembre de 1991 (RS-BS 790). Artículo 4: “Elementos bajo protección: a) Paisajes típicos; b) Elementos ecológicos, natural o cultural, de importancia; c) Especies vegetales o animales raros y amenazados; d) Puntos de perspectiva”. Artículo 5: “Los paisajes típicos son en particular: a) paisajes culturales tradicionales; b) paisajes con vergeles; c) Paisajes estructurados; d) Paisajes conteniendo una variedad particular de hábitats naturales”.

Se debe destacar que el artículo 78 al. 1 de la Constitución Federal del 18 de abril de 1999

(Cst; RS 101) prevé que la protección de la naturaleza y del patrimonio está a cargo de los cantones. Las competencias atribuidas a la Confederación teniendo relación en particular a la protección del patrimonio cultural está contemplado en el artículo 78 al 2 y 3 Cst. El artículo 78 al. 2 Cst impone una obligación a la Confederación de tomar en consideración los objetivos de la protección del patrimonio. El artículo 78 al.3 prevé dos medidas federales posibles: las subvenciones y la puesta bajo protección por contrato o expropiación. Las competencias federales se concretizan para una legislación de aplicación: la ley federal del 1º de julio de 1966 sobre la protección del paisaje y de la naturaleza (LPN; RS 451). Por otro lado, el artículo 104 Cst anuncia que la Confederación vigila para que el agricultor contribuya al “mantenimiento del paisaje rural”. El artículo 3 al. 1 LPN precisa/aclara los deberes de la Confederación y de los

19 ALIBRANDI (T.)-FERRI (P.). “I beni culturali ed ambientali, Milano, Giuffrè, 2001; PREDIERI (A.), “Paesaggio, en Enciclopedia del diritto. Vol. XXXI, Milano, Giuffrè, 1981, pág. 504 et suiv..; SANDULLI (M.A.) (bajo la dirección de). Codice dei beni culturale e del paesaggio (D.Lg. 22 gennaio 2004, n. 42 modificato con i DD.Lg. 24 de marzo de 2006, nn. 156 a 157), Milano, Giuffrè, 2006; CAMMELLI (M.) (bajo la dirección de), Il códice dei beni culturale e del paesaggio. Commento al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, Bologna, Il Mulino, 2007.


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cantones disponiendo que “las autoridades, servicios, institutos y establecimientos federales igual que los cantones deben, en cumplimiento de las tareas de la Confederación, tomar el cuidado de cuidare el aspecto característico del paisaje y de las localidades, los lugares/sitios evocadores del pasado, las curiosidades naturales y los monumentos históricos, etc. cuando el interés general prevalece, de preservar su integridad”. Todos los paisajes de importancia nacional están inscritos en un inventario federal. El derecho cantonal prevé que la mayoría de las veces una enumeración en vez de definición pero no da una definición específica del paisaje. Se asocia a menudo paisaje con reservas naturales o todavía sitio.

Por otro lado existen numerosos tipos de paisaje. Tal como es el caso en el Canton de Bâle

Campagne porque hay muchos paisajes que son objetos de protección y paisajes típicos. Además los derechos cantonales hacen una segunda diferencia entre paisaje natural y paisaje cultural. Además de otras distinciones se hacen también según las particularidades ligadas a cada cantón20.

- Derecho español:

La protección del paisaje se instituyó jurídicamente en la Constitución de la Republica de 1931 que en su artículo 45 que explica: “Toda la riqueza artística e histórica del país, sea cual fuere su dueño, constituye tesoro cultural de la nación y estará bajo la salvaguardia del Estado, que podrá prohibir su exportación y enajenación y decretar las expropiaciones legales que estimare oportuna para su defensa. El Estado organizará un registro de la riqueza artística e histórica, asegurará su celosa custodia y atenderá a su perfecta conservación. El Estado protegerá también los lugares notables por su belleza natural o por su reconocido valor histórico o artístico”21. Después la Constitución Española de 1978, en su artículo 45 define la obligación del Estado de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, proteger y mejorar la calidad de vida y defensa y restauración del medio ambiente, así como el derecho de todos s disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona. También define que se establecerán sanciones penales o administrativas a quienes violen estos artículos y las personas que causen daño deberán la reparación del daño causado.

Hasta la publicación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, la normativa básica en la materia era la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres uno de cuyos principios era “la preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje”. En el artículo 17 de la Ley 4/1989 define los “paisajes protegidos” como: “Los Paisajes Protegidos son aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y culturales, sean merecedores de una protección especial”. La Ley 42/2007, en su artículo 27, introduce la

20 KELLER, (P), ZUFFEREY (J.-B), et FAHLÄNDER (K.-L). Comentario-LPN; Comentario de la Ley Federal sobre la protección de la naturaleza y el paisaje, Schulthess, Zurich. 1997. 21 Constitución de la Segunda República Español, de 9 de diciembre de 1931. Palacio de las Cortes Constituyentes en 9 de diciembre de 1931. Ver documento en http://www.congreso.es/docu/constituciones/1931/1931_cd.pdf


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definición de espacios naturales protegidos ampliada respecto a la Ley 4/1989 como: “1. Tendrán la consideración de espacios naturales protegidos aquellos espacios del territorio nacional, incluidas las aguas continentales, y las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que cumplan al menos uno de los requisitos siguientes y sean declarados como tales: a) Contener sistemas o elementos naturales representativos, singulares, frágiles, amenazados o de especial interés ecológico, científico, paisajístico, geológico o educativo y b)Estar dedicados especialmente a la protección y el mantenimiento de la diversidad biológica, de la geodiversidad y de los recursos naturales y culturales asociados. 2. Los espacios naturales protegidos podrán abarcar en su perímetro ámbitos terrestres exclusivamente, simultáneamente terrestres y marinos, o exclusivamente marinos”.

También el artículo 29 de la misma se refiere a la clasificación de los espacios protegidos, siendo éstos los siguientes: “a). Parques; b). Reservas Naturales; c). Áreas Marinas Protegidas; d). Monumentos Naturales y e). Paisajes Protegidos”. El artículo 34 define los paisajes protegidos como:

“1. Paisajes Protegidos son partes del territorio que las Administraciones competentes, a través del planeamiento aplicable, por sus valores naturales, estéticos y culturales, y de acuerdo con el Convenio del Paisaje del Consejo de Europa, consideren merecedores de una protección especial.

2. Los objetivos principales de la gestión de los Paisajes Protegidos son los siguientes: a. La conservación de los valores singulares que los caracterizan y b. La preservación de la interacción armoniosa entre la naturaleza y la cultura en una zona determinada. 3. En los Paisajes Protegidos se procurará el mantenimiento de las prácticas de carácter tradicional que contribuyan a la preservación de sus valores y recursos naturales”.

Igualmente la declaración y gestión de los Espacios Naturales Protegidos corresponde, según el artículo 36, a las Comunidades Autónomas de los espacios en su ámbito territorial y en las aguas marinas cuando, para estas últimas, en cada caso exista continuidad ecológica del ecosistema marino con el espacio natural terrestre objeto de protección y en el caso de que un espacio natural protegido se extienda por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, deben establecerse de común acuerdo fórmulas de colaboración. También establece el artículo 37 unas Zonas Periféricas de Protección definiéndose como: “En las declaraciones de los espacios naturales protegidos podrán establecerse zonas periféricas de protección destinadas a evitar impactos ecológicos o paisajísticos procedentes del exterior. Cuando proceda, en la propia norma de creación, se establecerán las limitaciones necesarias”. El artículo 38 especifica que también pueden existir áreas de influencia socioeconómica y se definen como: “Con el fin de contribuir al mantenimiento de los espacios naturales protegidos y favorecer el desarrollo socioeconómico de las poblaciones locales de forma compatible con los objetivos de conservación del espacio, en sus disposiciones reguladoras podrán establecerse Áreas de Influencia Socioeconómica, con


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especificación del régimen económico y las compensaciones adecuadas al tipo de limitaciones. Estas Áreas estarán integradas, al menos, por el conjunto de los términos municipales donde se encuentre ubicado el espacio natural de que se trate y su zona periférica de protección”. Para la planificación de los paisajes protegidos existen los denominados instrumentos de planificación de los paisajes y espacios naturales protegidos que son vinculantes a los demás instrumentos de ordenación territorial y de urbanismo. Se dividen en:

a) Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). b) Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG). c) Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales que son elementos de la

planificación autonómica. d) Planes de Ordenación Ambiental de la Red Natura 2000 que son elementos de

planificación estatal.

Estos instrumentos forman parte del objetivo principal de este trabajo que es la protección de todos los paisajes. Con la base sólida como es el paisaje aplicaremos unos instrumentos jurídicos como son las Evaluaciones de Impacto Ambiental (EIA) en todos los proyectos y obras de grandes infraestructuras en las que se infiera una actuación sobre el paisaje y unos instrumentos técnicos como son los Sistemas de Información Geográfica (SIG) que servirán para determinar qué actuación urbanística sobre el paisaje será menos intervencionista y menos degradante para ese espacio concreto. Igualmente en la toma de decisiones de todas las Administraciones Públicas europeas deben observarse que tanto en los paisajes urbanos como rurales y en los más estéticamente relevantes, como en los más cotidianos, el desarrollo económico y social está ligado a la ordenación, la gestión y la protección de los mismos; la vinculación del paisaje como elemento de interés general con los valores culturales ecológicos y ambientales crearán los paisajes de calidad. En un futuro próximo los paisajes de calidad serán una “inversión rentable” porque se volverán escasos, serán un factor clave en el desarrollo de un país y tendrán una importancia estratégica en las decisiones políticas, decisiones económicas y sociales de los gobiernos europeos. Los ciudadanos tenemos que participar activamente e involucrarnos en las decisiones que afecten a nuestro entorno para contribuir a conseguir que la calidad de vida sea compatible con el desarrollo económico e industrializado porque los paisajes son la base de nuestras vivencias.

4. Metodología de la investigación y fuentes.

La metodología es el instrumento que une el sujeto (nosotros) con el objeto de la

investigación (la protección de los paisajes). Por lo tanto es el camino más adecuado para lograr el fin que se desea y a la vez es el conjunto de procedimientos lógicos a través de los cuales se plantean los problemas científicos y se ponen en evidencia las hipótesis. El método también es elemento necesario para la ciencia porque ayuda a demostrar que un argumento es válido. En


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este trabajo intentamos demostrar que el paisaje es un elemento vivo, vital, esencial y muy frágil porque es el marco de la vida que conocemos y estamos asistiendo a su transformación que nos perjudica porque empobrece nuestro entorno. Debemos consideramos conservar y proteger el paisaje en su totalidad, no sólo el paisaje excepcional porque todos ellos necesitan nuestra consideración. Europa ha iniciado el camino hacia la protección del medio ambiente; primero jurídicamente con las Directivas aprobadas y de obligado cumplimiento en esta materia y con el Convenio Europeo del Paisaje; segundo con la transposición de dichas Directivas a cada corpus jurídico de cada Estado miembro; tercero con todos los instrumentos que se ponen a disposición de los especialistas y de los técnicos para desarrollar esas leyes e impulsar dicha protección.

En España las competencias en esta materia se encuentran transferidas a las Comunidades Autónomas, como ya sabemos, que están desarrollando ya catálogos de su patrimonio, normativa, estudios e informes diversos para orientar y aplicar políticas adecuadas a los caracteres y calidad de su patrimonio paisajístico. El Estado, a través de sus políticas sectoriales, urbanísticas y territoriales, influye en el paisaje por la obligación que le marca la Constitución. Es necesaria una colaboración estrecha entre los tres ámbitos territoriales (Estado, Comunidades Autónomas y Municipios) para desarrollar una política adecuada a la naturaleza de ese patrimonio que pertenece a todos los ciudadanos.

Las principales fuentes consultadas son según la importancia de la materia:

a) las Directivas europeas relativas a la protección del paisaje, y del medioambiental y de todos los espacios protegidos y vulnerables y leyes realtivas de la materia.

b) todas las publicaciones sobre la materia recopiladas a través de diversas bibliotecas públicas y privadas libres de acceso a los investigadores.

c) la información medioambiental a través de internet en las webs específicas de la materia y documentos relacionados con el tema de este trabajo.

d) los artículos periodísticos y literarios referidos a este tema. e) La información en la red internet a través de páginas webs. f) Otros documentos específicos como revistas y boletines relativos sobre esta materia.

En los últimos años el medio ambiente tiene una mayor presencia e importancia en la realidad cotidiana de todos los habitantes del planeta, sobre todo, a una mayor concienciación ciudadana respecto al medio y sus problemas, los cuales han sido originados por el ser humano. Y junto a este concepto aparecen otros nuevos que nos implican a todos como son el derecho ambiental, la ética ambiental, la psicología ambiental y la educación ambiental. La resolución de este problema necesita la planificación y realización de acciones y de intervenciones que mejoren o resuelven la problemática ambiental. Todos los estudios de la protección paisajística deben ser interdisciplinares por la propia naturaleza de la materia porque el conocimiento implica la comprensión de los diversos factores que interactúan en el medio ambiente.


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Se considera que los instrumentos técnicos (los sistemas de información geográfica) y los jurídicos (las evaluaciones de impacto ambiental) en la ordenación del paisaje son esenciales para la finalidad que es la protección del mismo y las CCAA tienen un papel protagonista por tener transferidas las competencias (según CE) para delimitar en su territorio cuales son los niveles, las áreas, las regiones que deben tener la consideración de “paisajes protegidos” .Por tanto vamos a comprobar como tres Comunidades Autónomas (la Comunidad Autónoma de Cataluña, la Región de Murcia y la Comunidad de Madrid) han establecido diferentes estrategias de ordenación del paisaje. Utilizaremos toda la bibliografía actualizada, los mapas interactivos de paisaje y todas las publicaciones existentes en relación con el tema objeto de este trabajo en cada Comunidad Autónoma. También utilizaremos los sitios webs de los SIG interactivos implantados en las CCAA siguientes como Andalucía, Castilla-La Mancha, Galicia, Baleares, La Rioja, Madrid y Navarra.


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I. EL PASIAJE NATURAL COMO SOPORTE DE ACTIVIDADES HUMANAS

El medio físico desempeña un papel importante en la ordenación territorial porque es fuente de recursos naturales y es soporte de todas las actividades humanas. También es determinante de los usos del suelo porque el clima, las aguas, los materiales geológicos y todos los procesos que les afectan como los suelos, la vegetación, la fauna, las interacciones entre sí y con las actividades humanas dan lugar a los paisajes en los cuales desarrollamos la vida. El paisaje está en constante evolución pero si queremos conseguir un futuro mejor debemos desarrollar el modelo territorial, medir las estrategias de desarrollo, las localizaciones de las actividades, los procesos y riesgos naturales, los usos múltiples del territorio y sobre todo la optimización de las interrelaciones entre todas estas actividades. El ser humano en general debe ser consciente de que vive un medio físico limitado donde subyacen la fauna, la flora, los suelos y los recursos naturales y en el cual se desarrollan actividades industriales, económicas y sociales. Por tanto se debe tomar conciencia de que todas las actividades diarias pueden deteriorar ese medio físico22 y que es obligación protegerlo para obtener un ambiente natural que sostenga todas esas actividades y que propicie la continuidad de los sistemas vivos existentes sobre el mismo. La Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza23 (IUCN-1991) expresa esta dualidad con el concepto moderno denominado desarrollo sostenible y define como "la estrategia que lleva a mejorar la calidad de vida, sin rebasar la capacidad de carga de los ecosistemas que la sostienen, entendiendo por capacidad de carga de un ecosistema la capacidad que tiene para sustentar y mantener al mismo tiempo la productividad, adaptabilidad y capacidad de renovación del recurso".

Vamos a desarrollar el componente humano y el componente físico que son elementos que se integran en el paisaje natural.

1. El componente humano.

El ser humano es una especie más dentro de todas las que habitan la tierra pero es la especie que tiene una enorme capacidad para explotar los recursos naturales e incluso sobreexplotarlos. Todos los recursos que utiliza el ser humano para vivir proceden del medio

22 FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ, Antonio; PARDO ABAD, Carlos J.; MARTÍN RODA, Eva Mª; COCERO MATESANZ, David. “Ordenación del territorio y medio ambiente”. UNED. Unidad Didáctica. Madrid, junio 2011. Ciencias Ambientales. Capítulo 5. Análisis del Sistema Territorial, pág. 273-280. Capítulo 6. La Planificación Territorial, pág.381-480. Ver en:www.uned.es/publicaciones. 23 IUCN. La Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza es una red medioambiental creada en 1948 que agrupa más de 80 estados, 111 agencias gubernamentales, 784 ONG nacionales, 34 agencias afiliadas, 89 ONG internacionales y a unos 1.000 científicos y expertos de 160 países. Es la mayor red mundial de estas características en la que el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente participa como miembro. Desarrolla y apoya la ciencia de vanguardia para la conservación, particularmente en especies, ecosistemas, biodiversidad y el impacto que éstas tienen en los medios de vida humanos. Ver documento en: http://www.magrama.gob.es/es/biodiversidad/temas/conservacion-de-la-biodiversidad/uicn/


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ambiente como el agua, el aire, los alimentos, la energía por ello nuestro deber para con nosotros mismos y nuestros descendientes es la protección de todos los ecosistemas y de todos los hábitats porque la pérdida de uno de ellos influye negativamente en todos los demás seres vivos que se desarrollan en los hábitats colindantes.

Los seres humanos son un elemento más de la naturaleza; están unidos a ella por vínculos de interdependencia o lo que es lo mismo, son parte integrante de los ecosistemas y su papel es muy activo puesto que la tecnología desarrollada por el hombre durante los dos últimos siglos ha permitido unas intervenciones importantísimas, a veces excesivas y negativas, lo que ha aumentado y acelerado los procesos de transformación antrópica del medio; en definitiva, el hombre ha intervenido e interviene intensamente en la evolución de los paisajes24. La influencia humana ha ido moldeando y cambiando el medio físico de tal manera que existen pocos paisajes donde la presencia humana no haya dejado huella porque el paisaje es dinámico, evoluciona, no se detiene en el tiempo, incluso los usos humanos pueden cambiar bruscamente el paisaje. Los cambios más notables en el paisaje se relacionan con la variación en las funciones económicas y en las numerosas intervenciones de las Administraciones Públicas como el impacto paisajístico de las forestaciones, las obras hidráulicas, las vías de comunicación que transformarán los paisajes mantenidos durante años por sus habitantes.

Esta consecuencia de la acción humana constituye la problemática ambiental que hoy en día están tomando conciencia muchos Estados y muchas organizaciones en todo el planeta introduciendo en las economías mundiales y en las sociedades el concepto de desarrollo sostenible. Esta dimensión social y económica se traslada especialmente a los poderes públicos que deben tomar decisiones para no dañar a la naturaleza puesto que la naturaleza no es un instrumento de producción industrial y económica al servicio del hombre. El hombre es un ser vivo dentro de una comunidad de seres vivos de forma que una decisión humana puede afectar al equilibrio biológico de la naturaleza; es decir las acciones del hombre no pueden separarse de todas las especies vivas y de todas las forma de vida. Existe una cambio progresivo en este siglo de la conciencia social que se traduce en la adopción por los poderes públicos de medidas intervencionistas para preservar el medio ambiente dotando a las Administraciones públicas de potestades para ejercer y exigir adopciones de conducta positiva que puedan evitar una mayor degradación medioambiental y la recuperación de la misma25. También los grandes grupos empresariales, presionados por las Administraciones Públicas, están buscando soluciones innovadoras para no dañar de forma implícita el entorno paisajístico26 y en el caso del medio ambiente las Administraciones Públicas deben evitar que las actuaciones de los hombres alteren de forma destructiva los parámetros de la biosfera porque esa alteración también alteraría 24 DEL CAMPO FRANCES, Ángel (Ingeniero de Caminos). “Paisaje y Paisajismo”. Revista de Obras Públicas, junio 1951, pág. 261. Ver artículo en htpp://www.uco.es/ 25 GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, E. “Consideraciones sobre la acción pública y el medio ambiente”, en Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente. Madrid, 1994, páginas 265-301. 26 DEL BRÍO GONZÁLEZ, J.A. y JUNQUERA CIMADEVILLA, B. “Medio ambiente y empresa: de la confrontación a la oportunidad”.


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nuestras condiciones de vida. La protección de los seres vivos es también nuestra defensa como especie y la desaparición de cualquier especie implica la alteración de los parámetros biosféricos. La Comisión Económica para Europea en 1978 definió “ambiente” como”……Un conjunto de sistemas compuestos de objetos y condiciones físicamente definibles que comprenden, particularmente, ecosistemas equilibrados bajo formas en que los conocemos o que son susceptibles de adoptar en un futuro previsible, y con lo que el hombre, en cuanto punto focal, ha establecido relaciones directas”.

Todo el territorio es paisaje aunque no todo el paisaje tiene el mismo valor (por ejemplo: las Reservas de la Biosfera es una figura de protección que afecta a paisajes de alto valor) y empieza a ser reconocido como:

a) recurso medioambiental ya que constituye un patrimonio común a todos los habitantes de un área.

b) recurso turístico puesto que la demanda de naturaleza que se produce en las ciudades hace que sean los paisajes naturales los más valorados; el turismo revaloriza los paisajes; los transforma e incluso se producen importantísimos cambios paisajísticos en relación con la demanda de los turistas.

c) recurso educativo porque la observación directa del paisaje es un ejercicio diferente del aprendizaje de conocimientos e ideas a través de los libros o de los profesores. El alumno debe contactar con la naturaleza y la cultura y además integrarse en el paisaje identificándose con él. Concepción Sanz Herráiz expresa sobre el paisaje lo siguiente: “La naturaleza del hombre convierte a todo proceso educativo en algo más que una comprensión y asimilación de conocimientos. Aprender el paisaje en la propia Naturaleza, o en lo construido en ella por el hombre –dimensión culturales un acto educativo esencialmente distinto al que se establece en el aula, entre el profesor o el libro y el alumno. Tal vez la imaginación pueda suplir, en algunos casos, a la sensación, especialmente cuando se tienen muchas referencias; sin embargo las vivencias que produce la integración personal en el paisaje, donde el hombre se sitúa como un elemento más de la Naturaleza o un eslabón más de la Cultura, son insustituibles. El contacto con la Naturaleza constituye, según los grandes pedagogos, la base para un aprendizaje intuitivo y activo. El hombre forma parte de la Naturaleza, en ella se encuentra con su propia realidad y puede conocerse así mismo; recibe un legado cultural que constituye a la vez una herencia y un punto de partida. A la observación y percepción se une como procedo educativo la contemplación, esa mirada al paisaje que permite entrar en el ámbito de lo que Francisco Giner llamó las “representaciones libres”, en las que se unen conocimiento y sentimiento, o en las que, utilizando la expresión del mismo autor, “nuestro goce va más allá del horizonte del sentido” (F. Giner, 1915). En la armonía de la Naturaleza o los Paisajes bien construidos pueden educarse, además del conocimiento, el gusto estético y la conducta. Una de las grandes


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aspiraciones de nuestra época, el desarrollo sostenible, no es solamente cuestión de política o economía, es fundamentalmente cuestión de educación”.27

Los paisajes tienden a cambiar porque son configuraciones que resultan de una interacción cambiante en su desarrollo. El reto actual consiste en mantener o incrementar la calidad de los paisajes. Las tendencias generales de cambio que se aprecian actualmente en nuestro país permiten pensar en una progresiva urbanización del territorio, es decir un avance del paisaje urbano sobre los paisajes rurales; un abandono de la actividad productiva tradiciones en los paisajes rurales que se están orientando y se orientarán a las actividades turísticas y de ocio; una intensificación y expansión de los cultivos más rentables; una colonización de la vegetación natural en extensas áreas de montaña en las que va retrocediendo la ganadería extensiva y al actividad forestal. Los cambios en los sistemas naturales, como el cambio climático durante este siglo, pueden inducir cambios paisajísticos notables en la adaptación de las sociedades al cambio global ambiental que generaría este proceso, según la Catedrática de Geografía Física, Dª Concepción Sanz Herráiz28. En la actualidad se ha observado un aumento del interés del ciudadano por su entorno, por el ambiente integrado, por sus espacios naturales y se está valorando la sensación de calidad y bienestar que proporciona el paisaje natural en el hombre. A partir de este nuevo concepto de valor del paisaje podemos afirmar que los ciudadanos tienen derecho a un paisaje de calidad y que los países desarrollados en sus legislaciones y Constituciones abordan ya el estatus jurídico de este nuevo derecho del ciudadano a disfrutar del paisaje como componente esencial de calidad de vida y de bienestar físico y espiritual.

También debemos diferenciar lo que es el paisaje natural del paisaje cultural y siguiendo las pautas marcadas por Peña Chacón decimos que paisaje natural se entiende “un conjunto estable de componentes naturales, socialmente percibido como relevante y jurídicamente tutelado que puede estar integrado por formaciones físicas, biológicas, geológicas y fisiográficas, así como las zonas estrictamente delimitadas que constituyen el hábitat de especies animales y vegetales, o bien zonas naturales, todas con algún tipo de valor estético o científico”29. Por paisaje cultural se entiende “aquel conjunto igualmente estable, pero conformado por elementos creados por la interacción humana, percibidos como significativos y por tanto, resguardados por el ordenamiento jurídico, pudiendo estar conformados por obras arquitectónicas, de escultura, pintura, elementos de carácter arqueológicos, inscripciones, cavernas, grupos de construcciones, obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza que posean algún valor desde la perspectiva históricas, estética, etnológica o antropológica”. 27 SANZ HERRÁIZ, Concepción, LÓPEZ ESTÉBANEZ, Nieves. “El paisaje en su dimensión educativa”. En III Jornadas de Didáctica de la Geografía. G.D.G-A.G.E. Departamento de Didáctica de las Ciencias Sociales de la Universidad Complutense de Madrid. Editores: Asociación de Geógrafos Españoles. Madrid 1996. Páginas 369-370. 28 SANZ HERRÁIZ, Concepción. “Panorama del Paisaje en España”. Cuadres de Ordenación del Territorio, Año 2008, nº 1. Monográfico del Paisaje .FUNDICOT, Asociación Interprofesional de Ordenación del Territorio, páginas 29-30. 29 PEÑA CHACÓN, Mario. “La Tutela Jurídica del Paisaje”. Medio Ambiente&Derecho, Revista Electrónica de Derecho Ambiental, números 12-13 (diciembre 2005). Ver documento en htpp://huéspedes.cica.es/aliens/gimaud/12-13/TUTELA%20PAISAJE.htm/.


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Tendremos en cuenta varias definiciones de conceptos que van a ser útiles para comprender la esencia de este trabajo y que encontraremos en los siguientes epígrafes, como:

a) Hábitat es el territorio concreto en el que viven varias especies, tanto animales como vegetales y de otro tipo, que mantienen ciertas relaciones de dependencia entre ellas y con el lugar al que se han adaptado.

b) Biodiversidad es el término que alude a la variedad de seres vivos diferentes que viven en un territorio determinado. Es la variabilidad de organismos vivos de cualquier fuente, incluidos los ecosistemas terrestres y marinos y otros ecosistemas acuáticos y los complejos ecológicos de los que forman parte; comprende la diversidad dentro de cada especie, entre las especies y de los ecosistemas. (Convenio de Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica)

c) Ecosistema es el conjunto de hábitats, las especies que viven en ellos y las relaciones que se establecen entre los mismos. Es el espacio constituido por un medio físico concreto y todos los seres que viven en él, así como las relaciones que se dan entre ellos (Convenio de Naciones Unidas sobre Diversidad Biológica).

d) Desarrollo sostenible es aquel modelo de desarrollo que busca satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la satisfacción de las necesidades de generaciones futuras. Este término es importante porque implica un concepto nuevo que se generalizó en el Informe Brundtland, conocido como “Nuestro Futuro Común” (Comisión Mundial para el Desarrollo del Medio Amiente de las Naciones Unidas, 1987) del cual hablaremos con profundidad en el apartado correspondiente de este trabajo.

e) Medio Ambiente es el conjunto de componentes físicos, químicos, biológicos y sociales capaces de causar efectos directos o indirectos, en un plazo corto o largo sobre los seres vivos y actividades humanas (Conferencia de Estocolmo 1972, Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente PNUMA y Conferencia Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo. Rio de Janeiro 1992).

f) Medio abiótico es el conjunto de elementos no vivos que determinan las condiciones de un ecosistema al que los organismos vivos deben adaptarse, es decir, el clima, el suelo, el aire, las rocas, etc.

g) Medio biótico es el conjunto de organismos vivos que componen un ecosistema interrelacionándose entre ellos.

h) Proceso antrópico es la alteración del entorno que realizan los seres humanos y con ello modelan el paisaje donde viven (roturación del suelo, talas, transformación de los usos del suelo, instalación de diversas infraestructuras, etc.)

Deducimos finalmente que el paisaje es parte integrante del ambiente y objeto de tutela por parte de derecho y además elemento indisociable de la calidad de vida humana. Según la definición en Derecho internacional, paisaje cultural es: “porción de territorio, identificado a partir de una percepción intelectual o sensorial, marcada por la intervención humana y caracterizada por un fuerte valor histórico, estético, etnológico o arqueológico, constituyendo


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también una obra combinada de la naturaleza y del hombre”. La normativa de protección de la naturaleza y la normativa de protección del patrimonio cultural refieren específicamente el paisaje como objeto de protección. Es casi imposible delimitar ambos conceptos –paisaje natural y paisaje cultural –ya que a menudo uno de ellos puede incluir al otro.

2. El componente físico.

El paisaje es algo vivo que evoluciona como consecuencia de unos procesos naturales (procesos bióticos y abióticos) y de unas intervenciones antrópicas. La protección del paisaje encierra muchas dificultades por su carácter dinámico, por su evolución, por su interrelación con las actividades humanas pero no se debe renunciar a establecer fórmulas viables y posibles para que esta protección sea eficaz a través de todos los instrumentos tanto físicos como jurídicos que es la finalidad de este trabajo. Geográficamente el paisaje se suele definir como el conjunto de elementos de un territorio ligados por relaciones de interdependencia. El Diccionario Rioduero de Geografía30 define el paisaje como la “porción de espacio terrestre analizado visualmente”.

El principal componente físico es el paisaje en sí mismo. Definimos el concepto “paisaje” y para ello buscamos la definición en el Diccionario de la Real Academia Española 31(edición de 1992); nos indica 3 acepciones de dicha voz:

a) “Extensión de terreno que se ve desde un sitio”; b) “Extensión de terreno considerada en su aspecto artístico” c) “Pintura o dibujo que representa cierta extensión de terreno”. Según González Bernáldez hay dos tipos de acepción del término paisaje: a) La imagen de un territorio. b) El conjunto de los elementos de un territorio relacionados entre sí, fácilmente

delimitables y visibles. Es una elaboración teórica sobre el contenido de la imagen.

Según Bertrand32, “el paisaje no es la simple suma de elementos geográficos separados, sino que es -para una cierta superficie espacial- el resultado de las combinaciones dinámicas, a veces inestables, de elementos físicos, biológicos y antropológicos, que engarzados dialécticamente, hacen del paisaje un cuerpo único, indisociable, en perpetua evolución”. Así Díaz Pineda33 define el paisaje como “percepción plurisensorial de un sistema de relaciones

30 KLEIN, JOHANNES. “Diccionario Rioduero: Geografía. 4ª Edición. Colección: Diccionaris i Obres Refer. Madrid 1984. 31 Diccionario de la Real Academia Española. Edición 1992. 32 BERTRAND, G. “Paysage et Géographie physique globales. Esquisse metholodologique”. Revue Géographique des Pyrénées et du Sud-Ouest. T. XXXIX. Toulousse. 33 DÍAZ PINEDA, F. y col. “Terrestrial Ecosystems adyacent to Larg Reservoris. Internat. Comm on Large Dams, XI Congress.


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ecológicas” y para Gómez Orea34 “El paisaje es la resultante de la agregación de los caracteres físicos del medio físico, de los rasgos físicos del medio biótico más la huella física de la lenta (hasta hace pocos años) transformación humana”. Frecuentemente se identifica el término paisaje con un elemento de carácter meramente estético o visual pero la ciencia muestra una preocupación por abordar y analizar sistemáticamente el paisaje porque existe un interés creciente por desarrollar estudios integrales de las áreas naturales, cuya expresión exterior son los paisajes. Podemos afirmar que, según el Profesor González Bernáldez35, “el estudio del paisaje va, por lo tanto, muy ligado al de las áreas naturales, y por supuesto al de su evaluación y transformación, bien como consecuencia de procesos naturales o como resultado de la intervención humana sobre ellos”.

La consideración del paisaje como recurso natural y su valoración como tal, está relacionada con la progresiva importancia que se da a la conservación de espacios naturales pero no debe entenderse solo el espacio natural con valores naturales y paisajísticos especiales y bellos, sino que se aplica a los espacios más humanizados (donde el hombre ha intervenido intensamente), a las ciudades e incluso a los espacios naturales más degradados por la huella humana. Es frecuente el tratamiento equívoco del concepto paisaje como algo que puede cambiarse o destruirse sin afectar a los seres vivos pero no es así; incluso los paisajes deshabitados cumplen un papel en el mantenimiento de las características de nuestra bioesfera y ningún paisaje es intrascendente. Según el Profesor ecologista Joaquín Araujo es posible encontrar paisajes naturales casi sin vida o vacíos de manifestaciones vitales pero “el paisaje, todo el paisaje, es el entorno donde vive la vida”36. También el escritor argelino Albert Camus ha dejado una reflexión acerca del paisaje donde se expresa la frágil fuerza de la naturaleza “Yo sitúo ante todo la contemplación del paisaje, porque no se salda con injusticia alguna, y mi corazón se siente libre”37.

Por lo tanto el paisaje como recurso natural, escaso, fácilmente depreciable y difícilmente

renovable ha de ser considerado un bien digno de ser protegido puesto que su deterioro supone una pérdida de calidad del medio e incide negativamente en el grado de bienestar del ser humano y en la calidad de vida del mismo. A la vez es un valor ambiental que necesita protección jurídica ya que es objeto de agresiones importantes por parte del hombre. El desarrollo económico de estos dos últimos siglos, el fuerte crecimiento desordenado de ciudades y municipios ha generado una ocupación del territorio, un proceso de ocupación del suelo y una degradación irreversible del paisaje de difícil recuperación. Es a partir del desarrollo de las ciencias ambientales de este siglo en que se considera la ordenación y protección del paisaje como bien de interés público, constituyéndose un compromiso y una responsabilidad de los

34 GOMEZ OREA, D. “El espacio rural en la ordenación del territorio”. Instituto de Estudios Agrarios, Pesqueros y alimentarios. Madrid 1985. 35 GONZÁLEZ BERNÁLDEZ, E. “Ecología y Paisaje. Editorial Blume. Madrid 1981. 36 ARAÚJO, Joaquín. “La Ecología contada con sencillez”. Editorial: Maeva Ediciones, 2004, página 33. 37 Opus cit, página 34.


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poderes públicos, de los ciudadanos y de todos los agentes que actúan sobre el territorio. Hay que generar una legislación específica, un “corpus jurídico”, y unas actuaciones que limiten los excesos urbanísticos y especulativos sobre el territorio e incluso desde las instancias superiores deben establecerse criterios de actuación a corto plazo, acometiendo una ordenación que mantenga los valores paisajísticos y vele por su cumplimiento38.

El paisaje tradicionalmente se ha relacionado con la calidad y las condiciones de vida de los ciudadanos y con la calidad del entorno siendo al mismo tiempo referencia en dos campos como el natural-cultural y el económico-social. Puesto que la percepción y la valoración social de un paisaje depende de la experiencia personal y del contexto cultural del ciudadano, resulta evidente que cada uno de nosotros damos un valor personalizado al paisaje que miramos; el conjunto de todos los ciudadanos como colectividad podemos desarrollar una nueva cultura territorial, es decir la sociedad va a valorar todo lo que el territorio y el paisaje aportan como elementos claves para la calidad de vida y la identidad de la comunidad. También es un fenómeno que tiene lugar en la mente del observador, de forma individual, por lo que está sometido a una intensa subjetividad pero también existe una forma colectiva de ver el paisaje ya que el mismo identifica a los pueblos y a sus pobladores. El paisaje es la cultura territorial de un pueblo y la condición básica para considerar el paisaje como patrimonio de todos reside, esencialmente, en su valoración colectiva como señala el CEP; es un “componente esencial del espacio vivido” (cadre de vie en su versión francesa). También se indica en el CEP39 que el paisaje es “cualquier parte del territorio tal como la percibe la(s) población(es), cuyo carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos”. Consta de los siguientes principios: a) de calidad de vida; b) sostenibilidad; c) identidad y d)subsidiariedad.

Los principales objetivos del CEP son los siguientes: la atención específica al paisaje y protección, gestión y ordenación de los paisajes europeos, siendo factores principales de la calidad del territorio y de la calidad del marco vital; un hecho útil para la protección de la naturaleza y del medio ambiente; es un componente de identidad cultural; es un recurso económico y un factor de empleo. Ampliaremos este concepto en el apartado III. Marco Jurídico de ese trabajo. También el paisaje es indicador del estado del territorio ya que el territorio es el espacio físico donde se produce la vida y las actividades humanas. Tanto el territorio como el paisaje son elementos dinámicos, en continua evolución. Por lo tanto la gestión del territorio como el uso sostenible del mismo lleva implícita el equilibrio entre todos los factores que la componen. Este uso racional del territorio y la conservación y protección del medio ambiente son el objeto principal de las estrategias de desarrollo sostenible y la base esencial de la protección y conservación de la naturaleza y de los recursos humanos disponibles.

38 Conclusiones del Dictamen “Sobre el Territorio y el Paisaje” emitido por Pleno del Consell Valenciá de Cultura, celebrado el día 23 de diciembre de 2005. Autor: Grupo de trabajo del territorio como paisaje. 39 Convenio Europeo del Paisaje: Instrumento de Ratificación del Convenio Europeo del Paisaje (número 176 del Consejo de Europa) hecho en Florencia el 20 de octubre de 2000; fecha de ratificación: 6 de noviembre de 2007, con vigencia el 1 de marzo de 2004 y de plena aplicación en España desde el 1 de marzo de 2008.


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Los primeros estudios científicos sobre el paisaje en España parten de las escuelas francesas del “paysage” y de las alemanas del “landschaf”40, y fueron desarrollándose a partir del S.XIX, continuando en el S. XX, a través de la Institución Libre de Enseñanza con su fundador e impulsor D. Francisco Giner de los Ríos. D. Francisco Giner de los Ríos y sus colaboradores parten del planteamiento del conocimiento directo de la naturaleza que unido a las enseñanzas de los geógrafos alemanes (Humboldt y Ritter), asociadas al romanticismo, han dado lugar a la Geografía moderna; afirmaba que el paisaje natural era la expresión visible de un orden natural, del que también formaba parte el hombre41. A partir del S.XX se considera el paisaje humanizado o cultura, es decir el paisaje cuya organización se entiende más como resultado de la acción humana. Desarrollaremos posteriormente este punto.

Por lo tanto la geografía moderna es una disciplina con una clasificación amplia que toma

dos direcciones: la Geografía física y la geografía humana. Detallamos su valoración: 1) la Geografía física que comprende el estudio de la superficie sólida en cuanto a su

relieve, en cuanto a las masas de agua (en todas sus formas océanos, ríos, lagos, etc) y en cuanto a la atmósfera.

Son conceptos básicos de la geografía física: a) la Geomorfología b) la Climatología c) la Hidrografía d) la Edafología e) la Biología

2) la Geografía humana que estudia al hombre en relación con el planeta que habita.

Debido a la gran variedad de actividades que desarrolla el hombre, cada una de las siguientes ramas admite a su vez gran cantidad de subdivisiones como la Geografía de la población urbana, la Geografía rural (agricultura, ganadería, pesca), la Geografía industrial, la Geografía de los servicios y la Geografía política.

Y estas especializaciones pueden agruparse de la siguiente manera: a) la Geografía etnológica (considera las características del hombre, su lengua, religión y

cultura).

40 GOMEZ MENDOZA, J. “Los estudios de paisaje en la Geografía española”. Dossier número 1 del Banco de Buenas Prácticas en Geografía, Boletín del Colegio de Geógrafos, número 3 (mayo de 2003). 41 ORTEGA CANTERO, Nicolás (ed). “Estudios sobre historia del paisaje español”. Colección dirigida por Joaquín del Moral Ruiz. Primera Edición: 202. Editorial CATARATA. Ediciones Universidad Autónoma de Madrid, 202. Servicio de Publicaciones de la UAM. Ciudad Universitaria de Cantoblanco. Historia y Paisaje: Serie Estudios. (“La Valoración Institucionista del Paisaje de la Sierra de Guadarrama”. Páginas 170- 171).


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b) la Geografía política y social (considera los grupos sociales y políticos que forma el hombre y su distribución.

c) la Geografía económica (estudia las actividades económicas desarrolladas por el hombre)42.

Una de las tareas principales de la Geografía humana (tanto social como económica) en estos últimos años ha sido la interpretación y descripción del paisaje, las transformaciones del mismo y la valoración del paisaje que ha transcendido el debate académico y profesional llegando a ser sujeto de primer orden del debate político. De lo cual se deduce que el paisaje está vinculado directamente con la gestión de las transformaciones que se producen en el territorio y con la ordenación y gestión del mismo. Los geógrafos están estudiando los aspectos que guardan relación con la ocupación y con el aprovechamiento del suelo y dentro de estos aprovechamientos destacan la forma y la ordenación de los asentamientos (viviendas y varios edificios); campos, carreteras, caminos y otras vías de comunicación; cultivos y vegetación silvestre o domesticada en relación con los poblados; las obras de regadío y las modificaciones de superficie terrestre.

Ello implica que estudian los aspectos físicos y las actuaciones del hombre en esos espacios de manera que se interrelacionan la parte natural y la parte cultural y esto es el punto de partida del CEP porque identifica el paisaje con la percepción que tiene la población de cualquier parte del territorio a partir de los factores naturales y humanos siendo la novedad del CEP que habla tanto de los paisajes excepcionales como de los paisajes cotidianos e incluso de los paisajes degradados. De esta forma se consagra la “universalidad del paisaje” significando que la existe una valoración positiva de la naturaleza en cada uno de nosotros43. El arquitecto Juan Luis de las Rivas explica en su artículo titulado ”Paisajes frágiles” que: “Paisajes frágiles son los paisajes del hombre, sometidos a sus exigencias, sometidos en el tiempo por la proyección de la vida humana en el espacio, por sus vaivenes, por los órdenes que impone el interés y la necesidad”.

Todos somos responsables de la situación de nuestro entorno, donde vivimos, donde desarrollamos nuestro trabajo por ello debemos asumir la existencia de una relación entre naturaleza y cultura donde el nexo de unión es el hombre; es decir nosotros somos el problema y la solución a la problemática medioambiental actual. La UE, a través de la Comisión Europea, resalta que “la inacción no es una opción” y que “Nuestro comportamiento somete al planeta a una enorme demanda. Durante el Siglo XX el consumo de combustibles fósiles a nivel mundial se multiplicó por 12 y la extracción de recursos naturales se hizo 34 veces mayor. La necesidad de alimentos, piensos para animales y fibra podría incrementarse un 70% de aquí a 2050. Si

42 Fuente del Artículo: http://www.editum.org/autor-html. 43 DE LAS RIVAS SANZ, Juan Luis. “Paisajes frágiles”. Artículo de los Cursos sobre el Patrimonio Histórico 4. (10º.1999. Reinosa): Actas de los X Cursos Monográfico, sobre Patrimonio Histórico. (Reinosa, julio 1999). Editor José Manuel Iglesias Gil; autores: Manuel Casamar Pérez……(et al.). Santander: Universidad de Cantabria; Reinosa: Ayuntamiento 2000. Paisajes Frágiles, de Juan Luis de las Rivas, pág. 255-257.


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seguimos utilizando los recursos al ritmo actual, necesitaremos más de dos planetas y medio para nuestro sustento”44. Se refiere este documento a que el medio ambiente transciende las fronteras políticas, jurídicas y físicas de origen humano por lo cual es necesaria la cooperación entre todos los países de la UE y con el resto del mundo a la hora de abordar los desafíos que no afectan directamente como son las sequías, las inundaciones, la contaminación, las amenazas al capital natural y a la biodiversidad en Europa. El objetivo de la política medioambiental europea es mejorar el capital natural y la biodiversidad promoviendo una economía eficiente en el uso de los recursos naturales y la protección de la salud de las personas. Es una estrategia ambiental coordinada en toda la UE para adoptar un comportamiento similar sobre desarrollo sostenible, biodiversidad y cambio climático porque la sostenibilidad ambiental es uno de los objetivos de desarrollo del milenio de las Naciones Unidas en concreto el nº 7: “Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente”.

44 MEDIO AMBIENTE. COMISIÓN EUROPEA. Comprender las políticas de la Unión Europea: Un medio ambiente sano y sostenible para las generaciones futuras”. Comisión Europea. Dirección General de Comunicación. Publicaciones. Luxemburgo. Ver documento en: http://europa.eu/pol/index_es.htm;”Objetivos de desarrollo del milenio y más allá del 2015”. http://www.un.org/es/millenniumgoals/.


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II. BASE DE PARTIDA: DE LA “PROTECCIÓN” A LA “ORDENACIÓN” DEL PAISAJE

Iniciamos este bloque con la introducción a los antecedentes históricos de protección del paisaje desde la edad medieval hasta la actualidad. Antes de la aparición del concepto de Estado moderno en el S.XIV, históricamente desde la edad medieval45 han sido los municipios los que han venido regulando las actividades con repercusión ambiental a través de sus Ordenanzas de Policía; por ejemplo en el S.XIX el Reglamento de establecimiento de vacas, burras, cabras y ovejas de 1867 sujetaba a licencia municipal este tipo de actividades previo informe del Arquitecto Municipal y de la Junta Municipal de Sanidad. Aunque la base de las ordenanzas municipales son los fueros medievales; la normativa de la ordenanza desarrolla temas locales, de tipo económico o administrativo, de organización de la ciudad o del medio rural, quien ostenta el poder en el municipio, la clase de cultivo, con prohibiciones y sanciones económicas de obligado cumplimiento. Pero es en el continente europeo donde se inicia un camino hacia el derecho a un medio ambiente para todos los ciudadanos porque el nivel de vida de está relacionado con un medio ambiente saludable.

En cuanto a los antecedentes internacionales de protección la primera base para asentar el derecho a un medio ambiente ligado a la salud y al bienestar surge en la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 en su Artículo 25: “Toda persona tiene el derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar…..”46. Como declara la Asamblea General “estamos englobando el nivel de vida, la salud y el bienestar como ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse”. En este siglo todos los ciudadanos del mundo perciben que este buen nivel de vida, la salud y el bienestar de los individuos está íntimamente ligado a la protección del entorno donde se desarrolla la vida de los mismos. Existe una corriente entre los juristas que es minoritaria en la que se concibe el medio ambiente como un derecho humano. En primer lugar podemos decir que entre todos los derechos humanos, según una clasificación de carácter histórico basada en la aparición o reconocimiento cronológico de los Derechos Humanos por parte del orden jurídico normativo internacional, distingue entre:

a) los Derechos de primera generación o Derechos Civiles y Políticos (se refieren a los primeros Derechos que fueron consagrados en los ordenamientos jurídicos internos e internacionales)

45 PORRAS ARBOLEDA, Pedro A. “Las Ordenanzas Municipales: sus orígenes, contenidos posibilidades de investigación”. Publicado en Vasconia 36. 23-09-2009. Pág. 19-36. Ver documento en: http//www.euskomedia.org/PDFAnl/vasconia/vas36/36019035.pdf.; PORRAS ARBOLEDA, Pedro A. “Los fueros de Alcalá de Henares. Introducción histórico-jurídica”, Homenaje al profesor Alfonso García-Gallo, II-2, Madrid, 1996, páginas 131-186. 46 Declaración Universal de Derechos Humanos de la O.N.U. (1948) (adoptada y proclamada por la Asamblea General de Naciones Unidas de 10 de diciembre de 1948).


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b) Derechos de Segunda Generación o Derechos Económicos, Sociales y Culturales (tienen como objetivo fundamental garantizar el bienestar económico, el derecho al trabajo, la educación y a la cultura, de tal forma que asegure el desarrollo de los seres humanos y de los pueblos)

c) Derechos de Tercera Generación o de Solidaridad o de los Pueblos (que contemplan cuestiones de carácter supranacional como el derecho a la paz y a un medio ambiente sano)47 . Estos Derechos de Solidaridad o de Los Pueblos que surgen en la década de los años 70 son los que jurídicamente y prácticamente tienen menor respaldo para ser exigidos porque son colectivos y su resolución afecta a conjuntos específicos de la sociedad.

En segundo lugar las Naciones Unidas consideraron por primera vez los asuntos del medio ambiente en el 45º periodo de sesiones del Consejo Económico y Social, el cual por medio de su resolución 1346 (XLV) de 30 de julio de 1986 recomendó que la Asamblea General convocara una conferencia de las Naciones Unidas sobre “los problemas del medio humano”. En su primer punto dice: “ 1. Recomienda que la Asamblea General, en su vigésimo tercer periodo de sesiones, estudie los medios de lograr los objetivos antes mencionados incluida en particular la conveniencia de convocar una conferencia de las Naciones Unidas sobre los problemas del medio humano, tomando en consideración, entre otras cosas, las opiniones expresadas en el 45º periodo de sesiones del Consejo, y los resultados de la Conferencia Intergubernamental de Expertos sobre las Bases Científicas de la Utilización Racional y la Conservación de los Recursos de la Biosfera”. En su punto 3º dice: ”3. Propone a la Asamblea General que incluya la cuestión de “los problemas del medio humano” en el programa de su vigésimo tercer periodo de sesiones”. 1555ª sesión plenaria, 30 de julio de 1968. Y en 1986, tras muchos años de debate, los gobiernos del mundo proclamaron por primera vez que el derecho al desarrollo era un derecho humano inalienable. La Asamblea General de Naciones Unidas el día 4 de diciembre del año 1986 aprobó la Declaración del Derecho al desarrollo por 146 Estados contra uno (Estados Unidos) proclamando que “La persona humana es el sujeto central del desarrollo y debe ser el participante activo y el beneficiario del derecho al desarrollo”. También afirmaba que es imposible la plena realización de los derechos civiles y políticos sin el disfrute de los derechos económicos, sociales y culturales. En su Artículo 1.2. dice: “El derecho humano al desarrollo implica también la plena realización del derecho de los pueblos a la libre determinación, que incluye, con sujeción a las sujeciones pertinentes de ambos Pactos Internacionales de Derechos

47Asthriesslav Rocuts. Cátedra UNESCO de Sostenibilidad. Universidad Politécnica de Cataluña. Ver enhtpp://portalsostenibilidad.upc.edu/.; RUIZ MIGUEL, Carlos: Crónica del Seminario sobre la tercera generaciónde los derechos fundamentales organizada por la Cátedra de Derecho Constitucional de la Universidad deCórdoba, días 8 y 9 de marzo de 1991. Revista de Estudios Políticos (Nueva Época). Núm. 72; abril-.junio 1971,páginas 301-303.


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Humanos, el ejercicio de su derecho inalienable a la plena soberanía de todas sus riquezas y recursos naturales”48.

Un año después en 1987, en la Comisión Mundial para el Desarrollo del Medio Ambiente de las Naciones Unidas (World Commission on Environment and Development-CMMAD-) la Doctora Gro Harlem Bruntland presentó un libro denominado “Nuestro Futuro Común” (“Our Common Future” nombre original del Informe Bruntland) en el cual después de realizar un trabajo analizando la situación del mundo en ese momento, demostró que el camino que la sociedad global había tomado estaba destruyendo el ambiente. El objetivo de este informe fue encontrar los medios prácticos para solucionar los problemas ambientales existentes y de desarrollo del mundo. El informe postuló que la protección del medio ambiente había dejado de ser una tarea local, regional y nacional para convertirse en un problema global. Todo el planeta debe trabajar para evitar la degradación actual; se debería ver el desarrollo y el medio ambiente conjuntamente porque “ambos son inseparables”. La degradación ambiental es consecuencia tanto de la pobreza como de la industrialización por lo tanto todos los países en unión deben buscar un nuevo camino hacia un nuevo concepto denominado “desarrollo sustentable”. El informe planteó la posibilidad de obtener un crecimiento económico basado en políticas de sostenibilidad y expansión de la base de recursos ambientales. El alcance de este informe fue significativo porque apuntó la siguiente definición: “El desarrollo sostenible implica límites- no límites absolutos, sino limitaciones que el estado actual de la tecnología y de la organización social, así como la capacidad de la biosfera de absorber los efectos de las actividades humanas, imponen a los recursos del medio ambiente-, pero tanto la tecnología como la organización social pueden ser ordenadas y mejoradas de manera que obran el camino a una nueva era de crecimiento económico”. Aquí reside la importancia vital de este documento ya que da impulso al concepto de desarrollo sostenible definido como aquel desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones. Este concepto fue incorporado a todos los programas de la ONU y sirvió de eje a la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro en 1992.

Y en enero de 1998, la Sra. Mary Robinson, Alta Comisionada de las Naciones Unidas

para los Derechos Humanos, estimó un documento del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (siglas en ingles PNUD) en el que se esbozaban planes para integrar los derechos humanos en las actividades orientadas para luchar contra la pobreza, promover el adelanto de la mujer, proteger el medio ambiente y fomentar la capacidad para una buena gestión pública. En este Informe49 se habla de Sostenibilidad que se define como: “Sostenibilidad significa satisfacer las necesidades de las generaciones actuales sin comprometer la capacidad y las oportunidades de las generaciones futuras”. De esta manera implica equidad tanto intrageneracional como inter-

48 Sección de Desarrollo y Derechos Humanos. Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas. Oficina S-1040. Nueva York. NY 10017. Correo electrónico: [email protected]. 49 Informe del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo de 1998. Publicado para el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo 1998. Ediciones Mundi-Prensa Libros, S.A. 1998.


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generacional. La sostenibilidad es una dimensión importante del desarrollo humano. El desarrollo humano es un proceso de ampliación de las opciones de la gente. Pero ese mejoramiento debe ser tanto para las generaciones actuales como para las futuras sin sacrificar una en beneficio de la otra”. También se estima que en Europa el costo social del daño ambiental, incontado e impago, llega como promedio a más del 4% del PIE y en Estados Unidos van desde el 2% al 12%. Y en el Programa para la Acción, uno de los cinco objetivos centrales es: “Avanzar hacia pautas de consumo más sostenibles que reduzcan el daño ambiental, mejoren la eficiencia del uso de los recursos y regeneren los recursos renovables, como el agua, la madera, los suelos y los peces”. Es decir que el desarrollo humano se sustenta en el desarrollo sostenible de los pueblos, en la protección del medio ambiente, en evitar la contaminación de la tierra y la destrucción de los ecosistemas del planeta y en limitar la degradación de los recursos renovables que inciden negativamente en la vida humana.

También el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) se ha implicado en la protección del medio ambiente a través de la sentencia del 9 de diciembre de 1994 asunto López Ostra C. España (41/1993/436/515)50. En esta sentencia el TEDH condenó a España al pago de una indemnización de cuatro millones de pesetas en concepto de daños y un millón y medio en concepto de costas. Se estimó la violación del artículo 8 de la Convención Europea de Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (CEDH), afirmándose que "los atentados graves al medio ambiente pueden afectar al bienestar de una persona y privarle del disfrute de su domicilio". Este asunto fue provocado por los olores, ruidos y humos -sulfuro de hidrógeno- emanados de una estación de depuración en el término municipal de Lorca (Murcia) sin licencia. Esta estación había sido instalada para resolver el problema de contaminación causado por las industrias del cuero de dicha localidad. La sentencia es importante por los principios que sienta:

1. Admite la protección refleja expresamente, parágrafos 44-51. 2. Castiga la dilación y el rechazo de los tribunales de la vía especial intentada de

protección jurisdiccional de los derechos fundamentales (a pesar de la intervención "ordinaria" posterior de los tribunales contencioso-administrativos y penales), parágrafos 36-38, "pues el recurrente ha usado el recurso eficaz y no está obligado a intentar otros recursos menos rápidos”.

50 Resolución de 5 de abril de 1999, de la Secretaría General Técnica, por la que se hacen públicos los textos refundidos del Convenio para la protección de los derechos y de las libertades fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950; el protocolo adicional al Convenio, hecho en París el 20 de marzo de 1952, y el protocolo número 6, relativo a la abolición de la pena de muerte, hecho en Estrasburgo el 28 de abril de 1983.Ver: LASAGABASTER HERRARTE, Iñaki y otros. 2004 y 2009. Editorial Civitas. Tratados y Manuales. 2ª Edición. También ver del mismo autor: Convenio Europeo de Derechos Humanos; Comentario sistemático. Editorial Civitas. 1º Edición.


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La Sra. López Ostra alegó primeramente que se había producido una violación del artículo 8 (Derecho al respeto a la vida privada y familiar) del CEDH que establece que:

1. «Todos tienen el derecho al respeto a su vida privada y familiar, su domicilio y su correspondencia. 2. Ningún poder público puede interferir en el ejercicio de este derecho excepto cuando se ajuste a la ley y sea necesario en una sociedad democrática en interés de la seguridad nacional, seguridad pública o bienestar económico del país, para prevenir el desorden o el crimen, para la protección de la salud o la moral, o para la protección de los derechos y libertades de otros».

Teniendo en cuenta el enunciado del artículo 8 de CEDH y los hechos indicados por la

demandante, el TEDH considero que el Estado Español consiguió el equilibrio adecuado entre el interés del bienestar económico de la ciudad (municipio de Lorca)- el de tener una planta de tratamiento de residuos- y el disfrute efectivo de la recurrente de su derecho al respeto a su domicilio y a su vida privada y familiar. De esta manera los Gobiernos de los Estados europeos, animados por un mismo espíritu y estando en posesión de un patrimonio común de ideales y de tradiciones políticas, de respeto a la libertad y de primacía del Derecho pueden tomar las medidas adecuadas para asegurar la garantía colectiva de los derechos enunciados en la Declaración Universal, incluidos la protección del derecho al respeto de la vida privada y familiar.

Igualmente la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, en su 17a, reunión celebrada en París del 17 de octubre al 21 de noviembre de 1972 desarrolló la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural que tiene por objetivo la preservación de aquellos espacios, naturales o culturales, a los que se reconoce un valor excepcional para la humanidad. Este instrumento internacional para la protección del paisaje se observa desde la perspectiva tanto de la protección de la diversidad, como en la protección de los bienes cuyo valor excepción procede de la cultura.

En su Artículo 1 dice: “A los efectos de la presente Convención se considerará "patrimonio cultural":

- los monumentos: obras arquitectónicas, de escultura o de pinturas monumentales, elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones, cavernas y grupos de elementos, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia, - los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o reunidas, cuya arquitectura, unidad e integración en el paisaje les dé un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia, - los lugares: obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza así como las zonas, incluidos los lugares arqueológicos que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista histórico, estético, etnológico o antropológico”.


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En su Artículo 2 declara “A los efectos de la presente Convención se considerarán patrimonio natural": - los monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos de esas formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico, - las formaciones geológicas y fisiográficas y las zonas estrictamente delimitadas que constituyan el hábitat de especies, animal y vegetal, amenazadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico, - los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la conservación o de la belleza natural”.

En el ámbito europeo y aunque en un primer momento la Comunidad Económica Europea no sentía la necesidad de desarrollar una política específica en relación al medio ambiente, en 1972 dentro de la Cumbre de París se avanzó creado el primer Programa quinquenal (1973-1977) sobre medio ambiente. Durante los siguientes 20 años se fueron desarrollando varios Programas de Acción que pusieron las bases de la política medioambiental pero fueron insuficientes para dar el impulso necesario que Europa necesitaba en relación a un protección y conservación suficiente del medio ambiente. Estos Programas se denominan Programas de Acción Comunitaria de Medio Ambiente con unos objetivos específicos y de acuerdo con la política ambiental de la Unión Europea basada en la necesidad de proteger la calidad de la vida de las generaciones actuales y futuras y en el hecho de que unas normas ambientales rigurosas pueden estimular las oportunidades de innovación y crecimiento.

Vamos a analizar los Programas de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente

que son elementos básicos para analizar las actuaciones europeas en materia de protección del medio ambiente. Los cuatro primeros Programas de Acción se basaron en un enfoque vertical y sectorial de los problemas ambientales pero a partir del V Programa comenzó una acción comunitaria horizontal y transversal donde la política medioambiental se integra en las demás políticas, aspecto que se confirma tras la Comunicación de 1998 relativa a la integración del medio ambiente en las políticas de la Unión, así como por el Consejo Europeo de Viena del mismo año51. Analizamos los Programas V, VI y VII por tener relación directa con la protección del medio ambiente.

a) Simultáneamente con el evento de la Conferencia de Río se redactó el V Programa Comunitario de Política y Actuación en materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible que fue aprobado por la Comisión Europea el 18 de marzo de 1992 y ratificado por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros a finales de 1992. La

51 Congreso Europeo de Viena, celebrado los días 11 y 12 de diciembre de 1998. Ver documento en: http://www.europarl.europa.eu/summits/wie1_es.htm. Consultar artículo resumen de SANCHEZ MUÑOZ, MARIA JESÚS. ”30 años de actuación en materia medioambiental de la Unión Europea”. http://www.bvsde.paho.org/bvsacd/cd27/sanchez.pdf


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principal novedad del “V Programa de Actuación Medioambiental (1992-2000)” es el reconocimiento de que los objetivos medioambientales afectan directamente al modelo de desarrollo social y económico hacia un desarrollo sostenible siendo su principal objetivo la transformación del modelo de crecimiento de la Comunidad, fomentando el desarrollo sostenible. Se planteaba la integración del medio ambiente en la configuración y aplicación de las políticas y estrategias sectoriales que existen en la Unión Europea, afectando a la industria, la energía, el transporte, las actividades agrarias y el turismo esencialmente. Según este documento el término “sostenible” es reflejo de una política y una estrategia de desarrollo económico y social en equilibrio armónico con el medio ambiente. Esta percepción se plasmó, como hemos referenciado, en el Informe Brundtland de la Comisión Mundial para el Medio Ambiente y el Desarrollo de 198752. Los principios del V Programa son los siguientes: a) la adopción de un enfoque global y constructivo, dirigido a los distintos agentes y actividades relacionado con los recursos naturales o los que afectan al medio ambiente; b) la voluntad de invertir las tendencias y prácticas que perjudican al medio ambiente de las generaciones actuales y futuras; c) favorecer los cambios de comportamiento social, mediante un compromiso entre todos los interesados (autoridades públicas, ciudadanos, consumidores, empresas, etc.); d) establecimiento de un reparto de responsabilidades; utilización de nuevos instrumentos ambientales.

b) El Sexto Programa de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente (2002-2010) presentado por el Parlamento Europeo y el Consejo de la Unión Europea en la Decisión nº 1600/2002/CEE, el 22 de julio de 2002 denominado “Medio Ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos”53 el cual se centra en cinco aspectos fundamentales que son: tratamiento del cambio climático y del recalentamiento del planeta; protección del hábitat y de la fauna naturales; tratamiento de las cuestiones medioambientales y sanitarias; conservación de los recursos naturales y gestión de los residuos; implantación de nuevas tecnologías innovadoras respetuosas con el medio. Cuando finalizó el VI Programa en julio de 2012 se han seguido aplicando las medidas y acciones iniciadas.

c) El VII Programa General de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente hasta 2020 es lo más actual presentado por la Decisión nº 1386/2013/UE del Parlamento

52 Se considera en el Informe Brundtland que: “la actividad humana tiene que desarrollarse de manera sostenible para todo el planeta en el camino hacia el futuro, entendiéndose ese desarrollo sostenible como el que satisface las necesidades presente sin poner en peligro la capacidad de las generaciones futras para satisfacer sus propias necesidades” 53 Decisión nº 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio de 2002 por la que se establece el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente, Diario Oficial de las Comunidades Europeas. 10.09.2002 L 242/1-L 242/15.


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Europeo y del Consejo de 20 de noviembre de 201354. El VII Programa en su primer Considerando explica que: “La Unión se ha propuesto como objetivo convertirse, de aquí a 2020, en una economía inteligente, sostenible e integradora, por medio de una serie de políticas y actuaciones dirigidas a avanzar hacia una economía hipocarbónica y eficiente en el uso de los recursos”. El punto VI. Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, de las Conclusiones de la Presidencia explica: “66. El Consejo Europeo ha reafirmado sus compromisos de Luxemburgo y Cardiff de integrar el medio ambiente y el desarrollo sostenible en todas las políticas comunitarias teniendo en cuenta el Tratado de Amsterdam. Ha acogido con agrado los informes iniciales recibidos de los Consejos de Transportes, Energía y Agricultura sobre este aspecto y les invita a que prosigan su labor con vistas a presentar al Consejo Europeo de Helsinki estrategias globales para esos sectores, incluido un calendario de medidas adicionales y una serie de indicadores. El Consejo Europeo ha reconocido que será importante garantizar que la integración del medio ambiente sea tratada adecuadamente en las decisiones que se tomen sobre medidas agrícolas y estructurales en el contexto de la Agenda 2000 y ha tomado nota de los avances realizados hasta la fecha”. Y en el Anexo de la Decisión se detallan los parámetros a seguir protegiendo, conservando, mejorando y valorando el capital natural de la Unión.

En el ámbito español la protección del medio ambiente y su conservación es una

preocupación constante de los ciudadanos y de las instituciones públicas a las que les compete velar por la garantía del derecho de los ciudadanos a un “medio ambiente adecuado”, reconocido en el artículo 45 de la Constitución Española55, encontrándose en el Título I: De los derechos y deberes fundamentales, Capítulo tercero: De los principios rectores de la política social y económica y dice así: 1. “Todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo. 2. “Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”. 3. “Para quienes violen lo dispuesto, en el apartado anterior, en los términos que la ley fije, se establecerán sanciones penales, o en su caso, administrativas, así como la obligación de reparar el daño causado”. El medio ambiente que se protege en este artículo es un concepto amplio en el que necesariamente deben integrarse todos los factores naturales, sociales y culturales que posibilitan, el desarrollo de la persona, y en particular, los factores que inciden sobre la realidad natural que condiciones la evolución de la

54 Decisión nº 1386/2013/UE del Parlamento europeo y del Consejo de 20 de noviembre de 2013. “Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta” Diario Oficial de las Comunidades Europeas L 354/171 de 29 de diciembre de 2013. Anexo: L 354/176-186. 55 CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA, aprobada por las Cortes el 31 de octubre de 1978, en sesiones plenarias del Congreso de los Diputados y del Senado el día 31 de octubre de 1978. Ratificada por el Pueblo Español en Referéndum el 6 de diciembre de 1978. Sancionada por S.M. ante las Cortes el 27 de diciembre de 198. Depósito legal: M.35.392-1978.


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misma. Por la distinta naturaleza de sus componentes y por la diversidad de los elementos que lo integran, el medioambiente ha sido considerado como un sistema integrado por subsistemas, es decir, como u conjunto de elementos interrelacionados y solidarios que responden a unas pautas de comportamiento coherente, sin perjuicio de la heterogeneidad que puedan tener entre sí los elementos componentes.

Por lo tanto dentro de la organización territorial en España todas las Administraciones tienen competencia en materia de medio ambiente:

a) En primer lugar los Tratados europeos establecen que el medio ambiente es una de las competencias compartidas entre la Unión Europea y los Estados miembros.

b) En segundo lugar el Estado, según el artículo 149.1.23º, tiene competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, pero “sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección”.

c) En tercer lugar las Comunidades Autónomas; es decir que la legislación básica es del Estado pero el desarrollo adicional es realizado por las autonomías.

d) En cuarto lugar y según el Artículo 25.2.f) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local establece que una de las competencias de los municipios “en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas” es, la protección del medio ambiente, junto con otros materias que tienen una gran transcendencia medioambiental (como la ordenación del tráfico de vehículos, prevención y extinción de incendios, ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística, parques y jardines, protección de la salubridad pública, suministro de agua y alumbrado público, servicios de limpieza viaria, de recogida y tratamiento de residuos, alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, etc). Además la reforma de la LBRL por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local introduce una delimitación competencial reduciendo las competencias municipales en materia ambiental a favor de las Administraciones supramunicipales que desarrollamos en posterior epígrafe.

Esta noción totalizadora de factores de carácter multidisciplinar es la que ha defendido el Tribunal Constitucional en la STC 102/75, de 26 de junio, cuando afirma: ”Una primera indagación semántica según el sentido propio de las palabras utilizadas por la Constitución Española y por los Estatutos de Autonomía nos lleva al Diccionario de la Real Academia Española donde alguna de las acepciones de la palabra “medio” lo definen como conjunto de circunstancias culturales, económicas y sociales en que vive una persona o grupo humano. Siendo tal el significado gramatical no resulta sin embargo suficiente por sí mismo para perfilar el concepto jurídico que, por el momento no comprende tantos elementos, y excluye, en principio, el componente social. A su vez, el “ambiente” comprende las condiciones o circunstancias de un lugar que parecen favorables o no para las personas, animales o cosas en él están. Como síntesis, “el medioambiente” consiste en el conjunto de circunstancias físicas,


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culturales, económicas y sociales que rodean a las personas, ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida…. En la Constitución y en otros textos, el medio, el ambiente, o el medioambiente (environnement) es, en pocas palabras, el entorno vital del hombre en un régimen de armonía que aúna lo útil y lo grato es, pues, el medioambiente un concepto jurídico amplio, y en esa misma medida, abierto, que trata de reconducir la unidad, los diversos componentes de la realidad que lo integran, y que se consideran en peligro. Esta realidad, en el marco del artículo 45 de la CE, son los llamados recursos naturales, sin que tenga otra trascendencia que la puramente dogmática, la inclusión en el concepto constitucional de medioambiente, de otros bienes, como son los culturales, el suelo o la vivienda, que si bien inciden definitivamente en la calidad de vida del ciudadano“. También la STC dice explícitamente en su Fundamento Jurídico 7 (F.J 7): “el medio ambiente, tal y como ha sido descrito, es un concepto nacido para reconducir a la unidad los diversos componentes de una realidad en peligro. (…). La protección consiste en una acción de amparo, ayuda, defensiva y fomento, guarda y custodia, tanto preventiva como represiva…… acción tuitiva en suma que, por su propia condición, se condensa en otro concepto jurídico indeterminado cuya concreción corresponde tanto a las normas como a las actuaciones para su cumplimiento”. Y esta STC también considera el “paisaje” como integrado dentro del concepto de “medio ambiente” en el sentido que detallamos a continuación: “Por otra parte, ligado a todo lo ya inventariado está el paisaje, noción estética, , cuyos ingredientes son naturales-la tierra, la campiña, el valle, la sierra, el mar- y culturales, históricos, con una referencia visual, el panorama o la vista, que a finales del pasado siglo obtiene la consideración de recurso, apreciado antes como tal por las aristocracias, generalizado hoy como bien colectivo, democratizado en suma y que, por ello ha de incorporarse al concepto constitucional del medio ambiente como reflejan muchos de los estatutos de autonomía que luego se dirán. En definitiva, la tierra, el suelo, el espacio natural, como patrimonio de la humanidad, produce unos rendimientos o “rentas”, los recursos, que son sus elementos y cuyo conjunto forma un sistema, dentro del cual pueden aislarse intelectualmente, por abstracción, otros subsistemas en diminución gradual, hasta la célula y el átono”. “Así, el medio ambiente como objeto de conocimiento desde una perspectiva jurídica, estaría compuesto por los recursos naturales (…). Sin embargo, ya desde su aparición en nuestro ordenamiento jurídico el año 1916, sin saberlo, se incorporan otros elementos que no son naturaleza sino Historia, los monumentos, así como el paisaje, que no es solo una realidad objetivo sino un modo de mirar, distinto en cada época y cada cultura”.

Es decir que los recursos naturales son todos (los llamados renovables y los no renovables) y que la protección integral, unitaria y global de los mismos debe alcanzarse desde el ámbito más específico de la protección de la naturaleza. Si la doctrina del Tribunal Constitucional acerca de la noción de medioambiente hace descansar este concepto sobre el conjunto de circunstancias, fundamentalmente recursos naturales, que integran la realidad que condiciona la vida del hombre, es esta misma doctrina la que permite otorgar al concepto de naturaleza, unificadora de tales recursos, su significación más completa con la que es recogido en la definición que se incorpora al Preámbulo de la derogada Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de


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Espacios Naturales Protegidos y de la Fauna y la Flora Silvestre, en el que se establece que la naturaleza es el “medio en el que se desenvuelven todos los procesos ecológicos esenciales y sistemas vitales básicos”, cuya preservación comporta esencialmente la protección de los ecosistemas (que son los medios naturales propios del ser vivo), la protección de los hábitats naturales y seminaturales (es decir, la protección de los ecosistemas y también de las fuentes exteriores de nutrición de los mismos) y la preservación de la variedad belleza y singularidad de los ecosistemas y paisajes naturales en que se asientan56.

Debemos considerar el hecho de que la regulación ambiental actual es tributaria de una consideración antropocéntrica del concepto de medio ambiente que exige la adecuación de la acción de la protección medioambiental al desarrollo de la persona, vinculando el concepto de la protección medioambiental con la “calidad de vida”, que, en definitiva, es una aspiración suprema de una sociedad altamente desarrollada del llamado Primer Mundo. El Senador D. Alberto Ballarín Marcial introdujo este concepto con la enmienda 876 de las enmiendas del Senado al texto de la CE. Citamos la STS del 11 de marzo de 1992 en la que se señala: “El artículo 45 de la Constitución Español ha optado por un concepto de medio ambiente moderadamente antropocéntrico, en cuanto primariamente se adecua al desarrollo de la persona y se relaciona con la calidad de vida a través de la utilización de todos los recursos naturales y se añade como parte integrante del mismo la defensa y restauración del medio ambiente”. Igualmente el F.J. 4 de la nombrada STC 102/1975 afirma: “Como síntesis, el medio ambiente, consiste en un conjunto de circunstancias físicas, culturales, económicas y sociales que rodean a las personas ofreciéndoles un conjunto de posibilidades para hacer su vida. Las personas aceptan o rechazan esas posibilidades, las utilizan mal o bien, en virtud de la libertad humana. El medio no determina a los seres humanos por las condiciones. Se afirma por ello, que el hombre no tiene medio sino mundo, a diferencia del animal. No obstante, en la Constitución y en otros textos, el medio, el ambiente, o el medio ambiente (“environment”, “environnement”, “unwelt”) es, en pocas palabras, el entorno vital del hombre en un régimen de armonía, que aúna lo útil y lo grato”.

Finalmente el medio ambiente es un derecho vinculado a la propia vida; se reconoce como derecho humano o fundamental; se encomienda a los Poderes Públicos su conservación y tutela, a través de la legislación. El derecho a la protección del medio ambiente se ejerce frente al Estado y en las legislaciones positivas de los Estados europeos se van incorporando reconocimientos directos e indirectos del derecho al medio ambiente adecuado que es el derecho a disfrutar directamente de los parámetros idóneos de la biosfera y el derecho a su protección que es el derecho a que las Instituciones Públicas provean instrumentos para prevenir la degradación, proteger y restaurar el medio ambiente.

56 MUÑOZ FERNÁNDEZ, Soledad y ARTIÑANO DEL RÍO, Pablo. “La Conservación de los Espacios Naturales. Estrategias urbanísticas de protección”. La Ley-Actualidad, S.A. 2002. Edición 1ª Marzo 2002.


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A) LA PROTECCIÓN DE LOS PAISAJES SINGULARES EN EL DERECHO POSITIVO

El paisaje es entendido como recurso natural, suministrado por la naturaleza, escaso y que nos proporciona a los seres humanos muchas satisfacciones de naturaleza estética, material y espiritual. También es parte de producción humana y es un elemento de identidad de cada región o área y por tanto los habitantes de esa parte del territorio se identifican con su entorno paisajístico. Es difícil definir la categoría paisaje por ser compleja y por verse afectada por normas diversas que la afectan. Incluso la idea de paisaje ha evolucionado según la época histórica que se estudie; desde una concepción elitista (la belleza del paisaje identificada con espacios bellos) hasta la concepción actual más democrática, sentida por los ciudadanos sin ser una belleza especial). Se pasa del paisaje excepcional a un paisaje general que merece una consideración y una protección especial. Por lo tanto el paisaje, como centro de relaciones culturales y naturales que construyen los seres humanos y como elemento de identidad más importante para ellos, debe ser objeto de regulación y control a través de la normativa jurídica, tanto en la normativa de planificación como en la normativa de gestión del suelo. Puesto que el paisaje es parte integrante del ambiente, es objeto de tutela por parte del derecho. Sabemos que el medio ambiente incluye los recursos naturales abióticos y bióticos, así como los bienes que componen el patrimonio cultural y natural.

El derecho regula la producción y transformación de los recursos, su circulación y consumo a través de distintos regímenes normativos. A continuación desarrollamos como se articula la protección del paisaje y del medio ambiente en el Estado y en las Comunidades Autónomas.

1. Estado.

En nuestra Constitución de 1978 el medio ambiente no es un derecho fundamental, solo puede alegarse ante los jueces y tribunales de justicia de acuerdo con lo que dispongan las leyes que lo desarrollan porque es un principio rector que el Estado debe perseguir. Por ello el legislador puede contar con libertad a la hora de configurar el medio ambiente porque puede regularlo mediante reglamentos que son el resultado de la potestad reglamentaria que ejerce el poder ejecutivo, es decir, el Gobierno. El TC en Sentencia 199/1996, de 3 de diciembre, recuerda que aunque “(…..) no puede ignorarse que el Artículo 45 de la Constitución enuncia un principio rector, no un derecho fundamental. En definitiva el concepto de medio ambiente utilizado en el artículo 45 de la CE se entiende con las características siguientes:

a) el carácter antropocéntrico del concepto. b) el sentido global de la protección vinculada a la protección de la naturaleza y de los

recursos naturales específicos que la integran.


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c) la compatibilización e integración de la acción protectora con la protección de la calidad de vida.

Los Tribunales deben velar por el respeto al medio ambiente, sin duda, pero de acuerdo con lo que dispongan las leyes desarrollen el precepto constitucional”. Por ello se realiza de forma cotidiana tratar de enlazar el medio ambiente con algún derecho fundamental genérico como los derechos a la vida, el derecho a la intimidad personal o familiar, derecho a la integridad física y moral (T.C. Sentencia 119/2001, de 24 de mayo, enlazando la contaminación acústica con la salud señalando que “cuando los niveles de saturación acústica que deba soportar una persona, a consecuencia de una acción u omisión de los poderes públicos, rebasen el umbral a partir del cual se ponga en peligro grave e inmediato la salud. Podrá quedar afectado el derecho garantizado en el Artículo 15 CE (referido al derecho a la integridad física y moral). En España actualmente tampoco existe ningún plan de ordenación del territorio en vigor para ninguna de las áreas metropolitanas en ciudades con más de 500.000 habitantes, entre ellas Madrid, Barcelona, Valencia, Sevilla, Zaragoza y Málaga.

Como la protección del medio ambiente y del paisaje al tratase de un derecho colectivo de carácter difuso, la tutela del paisaje prevalece sobre los derechos individuales, tal y como lo ha establecido la jurisprudencia emanada de la Corte Europea de Derechos Humanos/el Tribunal de Estrasburgo y conlleva determinados deberes de protección por parte de los distintos poderes públicos, así como también limitaciones de otros derechos e intereses particulares. Actualmente el paisaje es un bien jurídico digno de protección en todas y cada una de sus dimensiones porque el concepto de paisaje integra múltiples valores que el Derecho debe contemplar, como la calidad de vida, el medio ambiente adecuado, el bienestar individual o colectivo, o el desarrollo sostenible, relacionándose además con otros conceptos como el de belleza o armonía. Por ello todos los ciudadanos europeos son conscientes actualmente de la responsabilidad de la degradación medio ambiental que no es exclusiva de los sectores productivos o de las administraciones sino del conjunto de la sociedad y que todas las instancias sociales deben ser coparticipes en el proceso de conservación y restauración. Solo un compromiso mundial podría solucionar realmente los problemas de la protección del medio ambiente y también promover un cambio radical y significativo de las pautas de conducta de todos los ciudadanos hacia su entorno y hacia un nuevo significado del desarrollo sostenible de las sociedades industrializadas. Vamos a tratar durante el desarrollo de este trabajo de la evolución del concepto jurídico del paisaje desde una concepción objetiva y singular a una concepción subjetiva y social.

El alcance de la legislación básica del Estado en relación con la protección del medio ambiente se asienta en la sentencia del Tribunal Constitucional STC 102/1995 la cual expresa el criterio restrictivo sobre el alcance de lo básico en relación con la protección del medio ambiente y preserva la competencia autonómica en esta materia. El Estado debe tener una regulación del mínimo común denominador común sobre la materia, quedando para las CCAA el desarrollo del resto; la primera premisa del razonamiento de la sentencia es la que sostiene el carácter


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transversal de la competencia de protección del medio ambiente que obliga a limitar su proyección a aquellas actividades encaminadas directamente a la preservación, conservación o mejora de los recursos naturales; la segunda premisa se fundamenta en que en la legislación básica sobre esta materia “una ordenación de mínimos” del Estado permite a las CCAA establecer niveles de protección más altos y la tercera premisa es que el TC sostiene que la planificación de los recursos naturales constituye una ordenación del espacio y de su contenido que guarda relación con la ordenación del suelo y la planificación urbanística. El TC reconoce que la potestad de elaboración y aprobación de este tipo de instrumentos de protección de los espacios naturales corresponde a las CCAA en ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación básica de protección ambiental. De esta forma las CCAA son las responsables de elaborar los PORN (anteriormente los PORN estaban previstos en la legislación básica, según Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres). El TC finalmente explica que la normativa básica estatal cumple la función de ordenación mediante mínimos de la protección del medio ambiente pero también han de permitir que las CCAA ejerzan sus competencias normativas de desarrollo.

La consideración del paisaje como un concepto jurídico diferenciado es un fenómeno reciente en España. La existencia de una legislación específica en materia de tutela del paisaje es una cuestión novedosa porque hasta hace poco era una cuestión accesoria regulada de forma dispersa, en normas de medio ambiente, urbanismo, recursos naturales o patrimonio. En el Anteproyecto de la Constitución Española de 1976 establecía en su artículo 38.1 establecía que “Todos tienen el derecho a disfrutar y el deber de preservar el medio ambiente. La ley regula los procedimientos para el ejercicio de este derecho”. Este artículo se cambia en la Comisión Constitucional del Senado. El apartado segundo obligaba a los poderes públicos a velar “por la utilización racional de los recursos naturales, la conservación del paisaje y por la protección y mejora del medio ambiente”. Después en el Informe de la Ponencia se introducen los recursos a proteger (espacios naturales, montes, paisaje, fauna y recursos renovables); se reforma en la Comisión en el Senado. Y en el apartado tercero se reiteraba que “Para los atentados más graves contra el paisaje protegido y el medio ambiente se establecerán por ley sanciones penales y la obligación de reparar el daño producido”. La Comisión Constitucional del Senado hace referencia a la existencia de sanciones administrativas que van a completar el texto inicial.

El artículo 45 de la CE de 1978 concreta la expresión “medio ambiente” y este concepto jurídico parcialmente indeterminado tiene que apoyarse en la STC 102/1995 (anteriormente citada) donde este concepto es amplio porque incluye los recursos naturales y los elementos artificiales que rodean a la vida humana (F.J. 4º). El TC explica que el término “medio ambiente” que se contiene en el artículo 45 debe ser interpretado57 de forma mucho más amplia que el contenido en el artículo 149.1.23ª (“Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas

57 Sinopsis del articulo 45:http://www.congreso.es/consti/constitución/índice/sinopsis/sinopsis.jsp?art=45&tipo=2


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adicionales de protección. La legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.”); la STC 306/2000, 12 de diciembre de 2000, confirma este concepto que el “término medio ambiente” debe ser interpretado de forma más amplia en el artículo 45 que en el artículo 149. También reconoce el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado, siendo un principio rector de la política social y económica, deduciendo que la conservación del medio ambiente se convierte en un fin transversal que inspira la actuación de todas las autoridades.

Por ello su reconocimiento, respeto y protección debe actuación principal de los poderes

públicos; la STC 126/2002 señala que la protección del medio ambiente es un deber finalista que se proyecta sobre cualquier decisión de índole pública y las Administraciones deben adecuar sus políticas a este objetivo. En esta última década existe una tendencia a reconocer que bajo el artículo 45 subyace el derecho de todos los individuos a desarrollarse en un medio ambiente adecuado susceptible de ser protegido por todas las vías jurídicas que establezca el legislador; podríamos decir que se trata de un derecho de tercera generación; (ya señalado en esta tesis) ya que el derecho contenido en este artículo es un derecho subjetivo perfecto del que son titulares todos los españoles, recogido en la STC 32/1983, de 28 de abril58.

Debido a la distribución competencial que está en nuestra Constitución, el Estado no tiene competencia exclusiva en este título competencial de paisaje siendo las Comunidades Autónomas las que tienen transferidas las competencias de ordenación del territorio y suelo59. Por ello las Comunidades Autónomas reflejan de forma escueta en sus Estatutos de Autonomía la competencia sobre el paisaje. La nueva generación de Estatutos de Autonomía que dan un impulso y protagonismo al paisaje con el reconocimiento del derecho a gozar del paisaje y el deber de conservarlo e igualmente el uso responsable del mismo son: El Estatuto de Valencia, el Estatuto de Cataluña y el Estatuto de Galicia (por orden cronológico de creación). El Estatuto de Valencia vincula la protección del paisaje con la tradición agrícola de la huerta valenciana; el Estatuto de Cataluña aplica directamente el CEP cuando incide en que “todas las personas tienen derecho a vivir en un medio equilibrado, sostenible y respetuosos hacia la salud, de acuerdo con los estándares y los niveles de protección que determinan las leyes. Tienen también derecho a gozar de los recursos naturales y del paisaje en condiciones de igualdad, y tienen el deber de hacer un uso responsable de los mismos y evitar du despilfarro” y el Estatuto de Galicia defiende

58 CARRILLO, Marc y MIERES MIERES, Luis Javier. Artículo: “La Actividad Jurisdiccional. La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional”.http://www.idpbarcelona.net/docs/public/iccaa/2000/actjurisdiccional/sstc/stc00.pdf . 59 Para revisar esta cuestión, vid: MARTÍN RETORTILLO BAQUER, L., “Problemas jurídicos de la tutela del paisaje”, Revista de Administración Pública, nº 71. 1973, páginas 423-442; MARTIN NIETO, A., “La protección del paisaje en el Derecho Español (1)”, Actualidad Administrativa, nº 32, 1993, páginas 397-413-430; FERNÁNDEZ RODROGUEZ, C., “La protección del paisaje. Un estudio de Derecho español y comparado. Editorial Marcial Pons, Madrid-Barcelona, 2007, páginas 27-44; CANALES PINACHO, F y OCHOA GÓMEZ, P., “La juridificación del paisaje o de cómo convertir un criterio esencialmente estético en un bien jurídico u objetivable”. Diario La Ley, nº 7183, páginas 1-34 y NOGUEIRA LÓPEZ, A. “La regulación medioambiental en la Comunidad Autónoma de Galicia (Ley de Protección Ambiental de Galicia y decretos de desarrollo)”. Revista Andaluza de Administración Pública, nº 24, 1995, páginas 319-337.


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el patrimonio de la Comunidad Autónoma, su defensa y conservación que serán regulados por una ley.

Existen diversos cauces de información pública y de acción popular y la legislación medioambiental ha desarrollado las técnicas de participación pública con la aprobación de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente. También ha ayudado la concienciación de los ciudadanos por la conservación de su entorno ambiental como principal activo para la calidad de vida puede comprobarse en el Informe do Valedor do Pobo, “la obligación por parte de la Comunidad Autónoma de Galicia de promover y garantizar, en el ámbito de sus competencias, que los ciudadanos disfruten de unas condiciones de vida dignas y de las prestaciones y servicios sociales necesarios para asegurar su calidad de vida. En cualquier caso los poderes públicos de Galicia promoverán y garantizarán los siguientes derechos:…… 8º: El derecho al disfrute del medio ambiente, del paisaje y de los espacios naturales, para lo que los poderes públicos impedirán cualquier forma de contaminación no autorizada y prevendrán las agresiones ambientales, garantizarán la calidad de vida de los ciudadanos en unos medios rural y urbano saludables, y promoverán el desenvolvimiento sostenible y la utilización racional de los recursos naturales”60.

1.1. Antecedentes.

Hasta hace unos años en la mayoría de los ordenamientos jurídicos europeos consideraba que solo aquellas partes del territorio con características excepcionales desde el punto de vista histórico, natural o estéticos pueden ser consideradas paisaje y, por lo tanto, merecer una protección jurídica específica; es decir los paisajes agrarios y productivos, los paisajes cotidianos y comunes no son objeto de protección jurídica. Según esta visión, Riccardo Priore 61considera el paisaje solamente como una “bella imagen” (una postal) que conviene preservar. En este sentido parece que no se toma en cuenta la evolución del paisaje, la transformación rápida del mismo por las personas, por los agentes sociales y los económicos y este es el sentido de la protección del mismo.

Se entiende por espacio natural aquel espacio que conserva sus estructuras y especies primitivas, se haya producido o no la intervención del hombre. Para que un espacio natural sea protegido debe ser protegible, debe ser merecedor de protección y como todos los espacios no pueden ser protegidos hace falta una clasificación de espacios con una serie de características que según Ruiz de la Torre (1982) deben ser: 1) singularidad; 2) peligro y fragilidad; 3)

60 Informe do Valedor do Pobo del año 2006 (BOPG, de 21 de enero de 2008) en La intervención del Valedor do Pobo en el proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Galicia. Ver en: htpp://www.diputadodel comun.com/v6/prc/download_doc.php?fileID=2009_07_22_CkDIDbeDci. 61 PRIORE, Riccardo: (2001) “Derecho al paisaje, Derecho del paisaje. La evolución de la concepción jurídica del paisaje en el Derecho comparado y en Derecho internacional”. Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental, número 31.


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insustituibilidad; 4) madurez y 5) una elevada valoración de otro orden como: paisaje y efectos estéticos especiales, ligazón con hechos históricos, inclusión de monumentos, valor afectivo y estimación social, valor científico y de auxilio a la investigación, valor cultural o valor didáctico62 .

Se ha relacionado la protección de los paisajes excepcionales con el derecho de proteger los monumentos históricos (protección del interés cultural del paisaje y con el derecho de proteger la naturaleza (protección del interés natural del paisaje) que es el Derecho Ambiental. La primera área natural protegida se encuentra en Estados Unidos, en el “Parque Nacional de Yellowstone”, declarado en 1872. Se trata de un espacio terrestre protegido que se establece conforme a una serie de principios que son:

a) la protección de una extensa área de extraordinario valor por sus bellezas naturales. b) la salvaguarda de esas bellezas en el beneficio de las presentes y futuras generaciones. c) la intangibilidad de los parques naturales.

Estos principios conforman el llamado “espíritu de Yellowstone” en honor al primer espacio declarado. Los motivos de esta iniciativa de protección de áreas fueron principalmente estéticos ya que se trataba de preservar algo bello para que pudieran ser contemplados y admirados por el hombre. Se creó, por tanto, una nueva filosofía y un nuevo concepto en la conservación de la naturaleza en el mundo, definiendo por primera vez lo que era un parque natural: “Un lugar para poner al abrigo de toda depredación humana las bellezas naturales más destacadas de un país; para favorecer, mediante la vida en la naturaleza, la educación, el esparcimiento y el entretenimiento del pueblo."

La primera Ley de Parques Naturales Nacionales63, con solo 3 artículos y sancionada por el Rey Alfonso XIII, consiguió que España fuera uno de los países pioneros en Europa en la apuesta por la protección de la naturaleza. El concepto de parque nacional, según la ley de 1916, era el siguiente: "Son parques nacionales, a los efectos de esta ley, los lugares o parajes excepcionalmente pintorescos, boscosos o escabrosos del territorio nacional, que el estado consagra declarándolos así, con el exclusivo objeto de favorecer su accesibilidad por vías de comunicación adecuadas, y de respetar y hacer que se respete la belleza natural de sus paisajes, la riqueza de su fauna y flora y las particularidades geológicas e hidrológicas que contenga, evitando, con la mejor eficacia, cualquier acto de destrucción, deterioro o desfiguración por la mano del hombre".

62 ESPLUGA GONZALEZ DE LA PEÑA, Ana Pilar; MARÍN OTERO, Juan y VIGIL DE QUIÑONES OTERO, Diego. “Estudio comparativo de la legislación medioambiental de Espacios Naturales” .Observatorio Medioambiental. 2001. Número 4, páginas 151-167. 63 Ley de Parques Naturales Nacionales, de 8 de diciembre de 1916. Gaceta de Madrid, nº 343, 8 de diciembre de 1916. Ver en: http://www.boe.es/datos/pdfs/BOE/1916/343/A00575-00575.pdf.


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El Real Decreto por el que se adoptan las medidas para cumplir esta ley se publicó el 24 de febrero de 1917. Este Real Decreto establece 3 categorías diferentes de parajes: a) los sitios notables (que deberán ser catalogados para ser protegidos); b) los sitios sobresalientes (que deberán llevar la denominación de Sitios Nacionales y se declararán por Real Orden) y los parajes excepcionales (que serán declarados Parques Nacionales por Real Decreto). Se creó una Junta Central de Parques Nacionales y dentro de esta Junta existió la figura del Comisario que determinaba los límites, el reglamento, el presupuesto y el personal de guardia que habían de ser aprobados por el Gobierno, previo informe de la Junta Central. Este Comisario no tenía que estar vinculado con la Administración por lo que todo lo relacionado con los Parques Nacionales gozaba de suficiente independencia.

Por lo tanto esta Ley recogía el concepto estético y paisajístico de parque nacional, bajo el que se declararon en 1918, los dos primeros parques nacionales españoles, el de la Montaña de Covadonga y el de Ordesa. Podemos significar que la figura jurídica más antigua de protección de un espacio natural es el Parque Nacional siendo definida legalmente como área natural, poco transformada por la explotación u ocupación humana, con posesión de unos valores ecológicos, estéticos, científicos y educativos, cuya conservación merece una atención preferente, en razón de la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de sus formaciones geomorfológicas64.

El Real Decreto de 23 de febrero de 1917, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley de Parques Nacionales de 8 de diciembre de 1916 (Gaceta del 24 de febrero de 1917) creó dos nuevas figuras de protección:

a) Sitios de Interés General (Sitos de Interés Nacional) definidos como: “los parajes

agrestes del territorio nacional aun cuando su extensión sea reducida, que, sin reunir las condiciones necesarias para ser declarados Parques nacionales merezcan, sin embargo, ser objeto de especial distinción pro su belleza natural, lo pintoresco del lugar, la exuberancia y particularidad de la vegetación espontánea, las formas especiales y singulares del roquedo, la hermosura de las formaciones hidrológicos o la magnificencia del panorama y del paisaje.

b) Monumentos Naturales Interés Nacional, definidos como: “los elementos o particularidades del paisaje en extremo pintoresco y de extraordinaria belleza o rareza, tales como peñones, piedras bamboleantes, árboles gigantes, cascadas, grutas, desfiladeros, etc….”65.

Esta Ley fue derogada por la Ley de Montes de 1975 que recogió todo el régimen jurídico de estos espacios en su Título V, a pesar de ser una Ley que reguló las industrias forestales. La 64 INIESTA GALA, Pilar: “Parques Nacionales: crónica bibliográfica de su régimen jurídico”. Observatorio Medioambiental, 2001. Número 4, páginas 407-414. 65 CANTOS SAN JOSÉ, Iciar: “Evolución histórica de la legislación española en materia de espacios naturales”.


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Ley 15/1975 de Espacios Naturales Protegidos renovó los Parques Naturales ya que su objetivo principal se centró en la protección de los espacios, que por su singularidad o interés de sus valores naturales, lo requieran y además se procedió a la reclasificación de todos los Parques Naturales ya constituidos. Aunque es en la Convención de Londres en 1933 donde se establecen los elementos del concepto oficial de parque nacional: “Área puesta bajo el control público, en la cual los límites permanecerán invariables y de la cual no podrá transferirse ninguna parte, salvo por la autoridad competente; en la cual han de aislarse los elementos de interés científico para su propagación, protección y conservación y para el aprovechamiento y el esparcimiento públicos; en la cual se prohíbe la caza, muerte y captura de la fauna y la destrucción o recolección de la flora, excepto por las autoridades; y en la cual se darán facilidades al público para que puedan observar la fauna la flora”.

Después la Ley 15/1975, de Espacios Naturales Protegidos, introdujo 4 figuras de protección para los espacios naturales; a) reservas integrales de interés científico; b) parque nacionales; c) parques naturales de interés nacional y d) parques naturales. Esta Ley se desarrolló en un contexto político de transición y con una nueva distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas definidas en la Constitución Española de 1978.

La Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre66 le reservó al Estado, en exclusiva, la declaración y gestión de los Parques Nacionales. La Ley 4/1989 contempla los espacios naturales protegidas como “aquellos espacios del territorio nacional, incluidas las aguas continentales y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especial interés o valores naturales sobresalientes” según el artículo 10.1 y 2. A las Comunidades Autónomas se atribuye la declaración de las diversas clases de “espacios naturales protegidos” cuando estén situados “íntegramente” en su territorio, correspondiente en otro caso al Estado dicha competencia según el artículo 21 de esta Ley“. También se crea la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza con 2 Comités, el de Espacios Naturales Protegidos y el de la Flora y Fauna Silvestres, como organismo consultivo y de cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, formando parre de este Comité un representante de cada Comunidad Autónoma y el Director del Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza (artículo 36).

La Ley clasifica los Espacios Naturales Protegidos, en función de los bienes y valores a proteger, en las siguientes categorías:

a) Parques son “áreas naturales, poco transformadas por la explotación u ocupación humana que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de sus formaciones

66 B.O.E. nº 74, de 28 de marzo de 1989.


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geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente” (artículo 13).

b) Reservas Naturales son “espacios cuya creación tiene por finalidad la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que, por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad, merecen una valoración especial” (artículo 14).

c) Monumentos Naturales son “los espacios o elementos de la naturaleza constituidos básicamente por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza que merecen ser objeto de una protección especial. Se consideran también Monumentos Naturales, las formaciones geológicas, los yacimientos paleontológicos y demás elementos de la gea que reúnan un interés especial por la singularidad o importancia de sus valores científicos, culturales o paisajísticos” (artículo 16).

d) Paisajes Protegidos son “aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y culturales, sean merecedoras de una protección especial” (artículo 17)67.

Una de las novedades de esta Ley 4/1989 sobre Espacios Naturales (actualmente derogada) frente a la Ley de 1975 es, según la Exposición de Motivos, “la decidida voluntad de extender el régimen jurídicos protector de los recursos naturales más allá de los meros espacios naturales protegidos”, de forma que se establecen “las medidas necesarias para garantizar la conservación de las especies de flora y la fauna silvestres con especial atención a las especies autóctonas”. Se racionaliza el sistema de protección atendiendo preferentemente a la preservación de los hábitats y se transponen al ordenamiento jurídicos español las Directivas de la Comunidad Económica Europea sobre Protección de la fauna y la flora, entre ellas la número 79/409/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres”. Las Comunidades Autónomas, dentro de sus respectivos ámbitos territoriales, podrán establecer, catálogos autonómicos de especies amenazadas, según el artículo 30. En la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio, se declaró inconstitucional la exclusividad del Estado en la gestión de los Parques Nacionales, otorgando participación en dicha gestión a las Comunidades Autónomas. La nulidad de determinados preceptos obligó a dictar la Ley 41/1997, de 5 de noviembre, cuya finalidad fue modificar varios artículos de la Ley 4/1989 para adaptar su contenido a la doctrina constitucional y además incorporar preceptos nuevos para regular los órganos de gestión y administración de los Parques Nacionales.

Por lo tanto la declaración de los Parques Nacionales está vinculada a la representatividad de los ecosistemas que sustenta, requiriéndose para la declaración de un territorio como parque nacional una Ley de las Cortes Generales, previo acuerdo de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentre ubicado el futuro Parque Nacional. Los

67 PARADA, Ramón: “Derecho Administrativo III. Bienes Públicos. Derecho urbanístico”. Editorial Marcial Pons. Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. Madrid 2007. Undécima edición. Capítulo VI. Los Montes y la Protección de la Naturaleza. Volumen III.


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Parques Nacionales serán gestionados y financiados conjuntamente por la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentren ubicados. Se crea a tal efecto de la gestión compartida el Consejo de la Red de Parques Nacionales, que es un órgano consultivo cuya misión principal es realizar un seguimiento continuo y permanente de estos espacios. Estarán representados en el Consejo la AGE y las CCAA en donde se ubiquen Parques Nacionales. El Real Decreto 1997/95 estableció las medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres que representaba la transposición de la Directiva Hábitat a nuestro ordenamiento jurídico. En apartado siguiente hablaremos de la Normativa Internacional respecto al paisaje.

1.2. El artículo 138 de la Ley del Suelo de 1992.

En su inicio la protección del paisaje respondió a causas diversas y en España se inició dicha protección con el sistema de parques naturales de 1916 en el cual se contemplaba la naturaleza como una parte estética del entorno urbano, protegiendo exclusivamente aquellos sitios o parajes excepcionalmente pintorescos, forestales o agrestes para el disfrute de las generaciones actuales y futuras68. Luego los paisajes se protegen con el propósito de preservar determinados entorno de la acción urbanizadora e industrial y por último se añade la protección de los paisajes ordinarios (entendiendo por paisajes ordinarios lo contrario a extraordinarios) a través de normas sectoriales y de ordenación territorial.

Es importante destacar que el artículo 138.1b) es un precepto con el carácter de “legislación básica en materia de medio ambiente” y las Comunidades Autónomas pueden establecer normas adicionales de protección sin contradecir o reducir la eficacia de este precepto básico estatal; tal como indica la Prof. Susana Galera “conviene plantearse sobre la subsistencia de la competencia municipal en materia de medio ambiente, ex art. 25.2.f de la Ley de Bases del Régimen Local para aplicar este precepto básico estatal de aplicación directa”69.

Relacionamos la normativa sobre suelo y ordenación con la protección del medio ambiente. La primera norma que trató el urbanismo de forma unitaria y completa fue la Ley de Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956 70 y todas las leyes posteriores han variado muy poco el esquema y el modelo creado por dicha ley. La Ley de Suelo de 1956 se caracterizó por el nacimiento del concepto de propiedad estatutaria que significa que el contenido del derecho de propiedad será definido por el planeamiento, que a su vez es otra figura creada por esta Ley. Además nace el urbanismo de obra privada actual, lo que supone que será la iniciativa

68 MILLARUELO APARICIO, J.; ORDUÑA REBOLLO, E (coord.) “La tutela del paisaje en la legislación del suelo” en Ordenación del Territorio y Desarrollo Sostenible. Buenos Aires-Madrid, 2004, página 59. 69 GALERA RODRIGO, Susana. “La Protección del Paisaje Natural: lo Viejo y lo Nuevo” en MORENO REBATO, Mar (Coordinadora). “Estudios Jurídicos de Derecho Urbanístico y Medioambiental”. Libro-Homenaje al Profesor Joaquín Mª Peñarrubia Iza. Pág. nº . Editorial Montecorvo, S.A. 2007. Madrid. 70 Ley de 12 de mayo de 1956, sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Boletín Oficial del Estado, nº 135, de 14 de mayo.


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privada la protagonista del crecimiento de las ciudades y no la Administración. Esta Ley fue reformada por el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 que ya estableció como una de las determinaciones de los Planes Generales municipales de Ordenación en su artículo 12.1.d): ”Medidas para la protección del medio ambiente, conservación de la naturaleza y defensa del paisaje, elementos naturales y conjuntos urbanos histórico-artísticos”. También preveía la posibilidad de aprobar Planes Especiales para la protección del paisaje o para la conservación del medio rural en determinados lugares y de perspectivas de territorio, con especial referencia a:”la protección del paisaje” artículo 17 y el artículo 19 dice: “la protección del paisaje, (…………….) se referirá, entre otros, a estos aspectos: a) Bellezas naturales en su complejo panorámico o en perspectivas que convinieren al fomento del turismo; b) Predios rústicos de pintoresca situación, amenidad, singularidad topográfica o recuerdo histórico; c) Edificios aislados que se distinguen por su emplazamiento o belleza arquitectónica y parques u jardines destacados pro la hermosura, disposición artística, trascendencia histórica o importancia de las especies botánicas que en ellos existan y d) Perímetros edificados que formen un conjunto e valores tradicionales o estéticos”. Y cuando la protección de los Planes Urbanísticos Especiales tendía a conservar o mejorar monumentos, jardines, parques naturales o paisajes, requería la inclusión de los mismos en catálogos que debían ser aprobados por el órgano competente, según el artículo 25.

Más tarde se aprobó el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 junio 1992, Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 199271 que en su artículo 138 indica: “Las construcciones habrán de adaptarse, en lo básico, al ambiente en que estuvieran situadas, y a tal efecto: a) Las construcciones en lugares inmediatos o que formen parte de un grupo de edificios de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico o tradicional habrán de armonizar con el mismo, o cuando, sin existir conjunto de edificios, hubiera alguno de gran importancia o calidad de los caracteres indicados.”. Este artículo fue derogado por la STC 61/1997, de 20 de marzo (BOE, 25 de abril). Y quedan los artículos 15, 16 (apartados 1 y 2) y el 17, referidos al régimen de suelo no urbanizable, y el del artículo 138 en su apartado b) con el texto (vigente como básico estatal): “En los lugares de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos o tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no se permitirá que la situación, masa, altura de los edificios, muros y cierres, o la instalación de otros elementos, limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompa la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia del mismo”. Se entiende que no se puede construir ningún tipo de edificio, muros o cierres u otras instalaciones cuya situación, masa y altura limite el campo visual para contemplar las bellezas naturales, rompiendo la armonía del paisaje o desfigure la perspectiva propia de ese paisaje. Esta norma es prioritaria y

71 Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el régimen del Suelo y Ordenación Urbana (vigente hasta el 27 de junio de 2008). Capítulo V. De las normas de aplicación directa. Artículo 138. BOE nº 156, de 30 de junio de 1992.


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se impone sobre las determinaciones de los Planes urbanísticos que pudieran contradecirla ya que se trata de una norma que impone al paisaje urbano “sus limitaciones desde la ciudad como resultado visual de una evaluación histórica y consumada y estéticamente valiosa”. Estamos ante una limitación general consistente en una obligación concreta de proteger el paisaje pero nos encontramos ante la consideración de un concepto jurídico “paisaje” indeterminado.

Los recursos suscitados frente a la Ley 8/1990, de 25 de julio y al Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio de 1992, Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, concluyeron en la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo (que declaró nulo el 80% del contenido de esta Ley 1/1992), además de reconocer la potestad autonómica exclusiva en materia urbanística, declaró inconstitucional la legislación estatal que se excedía de las competencias atribuidas al Estado, con el efecto de restablecer la vigencia de normas preconstitucionales, derogadas por la Ley 8/1990. De tal manera que se reduce a mínimos el Derecho urbanístico estatal y el Estado solo puede regular el estatuto básico de la propiedad inmobiliaria y debe remitir a la legislación de las Comunidades Autónomas la regulación del ordenamiento urbanístico, el sistema de planeamiento, los sistemas de ejecución, la disciplina urbanística, etc.

También la Ley de Suelo de 1992 reguló estos Planes Especiales de protección del paisaje, recogiendo los aspectos del mismo que debían ser objeto de conservación que ya recogiera el Texto Refundido de Ley del Suelo de 1976 pero sustituyendo la expresión “bellezas naturales” por las de “áreas naturales de interés paisajístico”, expresando en su artículo 86: “La protección del paisaje, para conservar determinados lugares o perspectivas del territorio nacional en cuanto constituye objeto de planeamiento especial, se referirá entre otros, a estos aspectos:

a. “áreas de interés paisajístico”. b. Predios rústicos de pintoresca situación, amenidad, singularidad topográfica o recuerdo

histórico. c. Edificios aislados que se distinguen por su emplazamiento o belleza arquitectónica y

parques y jardines destacados por la hermosura, disposición artística, transcendencia histórica o importantica de las de las especies botánicas que en ellos existan.

d. Perímetros edificados que formen un conjunto de valores tradicionales o estéticos.

Puesto que la Constitución Española de 1978 en su artículo 148.1.3º dice que las Comunidades Autónomas “podrán asumir competencias en las siguientes materias”: “Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda” y todas las Comunidades han recogido esta competencia como exclusiva en sus respectivos Estatutos, excepto Ceuta y Melilla, ante esta situación el Tribunal Constitucional se pronunció acerca de la constitucionalidad del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio de forma que se dio a las Comunidades Autónomas carta libre para instaurar un modelo jurídico-urbanístico diferente del hasta ahora vigente,


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quedando del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, un 20% de sus preceptos. El Tribunal Constitucional se basa en dos puntos para declarar la nulidad de la mayor parte del Texto Refundido:

a) la incompetencia del Estado para dictar normas con alcance supletorio en una materia como el urbanismo en la que todas las Comunidades Autónomas han asumido la competencia exclusiva.

b) el exceso competencial en que ha incurrido el Estado al valerse de su competencia exclusiva en materia de regulación de las condiciones básicas que garanticen la tendencia a la igualdad en el ejercicio de los derechos y deberes de los propietarios (la propiedad del suelo), según el artículo 149.1.1º. CE. Según el libro de Ramón Parada72 existe una “tendenciosidad antiestatal” que manifiesta esta Sentencia, “las condiciones básicas” que el Estado debe regular no son sinónimo de “legislación básica”, “bases” o “normas básicas”. En esta Sentencia existe un voto particular formulado por el Magistrado Jiménez de Parga.

Por lo tanto debemos destacar la norma general de aplicación directa en todos los municipios recogida en el artículo 138.1.b) del Texto Refundido 1/1992, que fue declarado constitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo, y expresamente vigente por la Ley del Suelo de 6/1998. Dicho precepto (heredero del antiguo artículo 73 del Texto Refundido de 1976) establece una norma de carácter general que constituye una medida de protección paisajística que se impone, incluso, sobre las propias determinaciones de los Planes Urbanísticos.

Numerosas Sentencias como la Sentencia del Tribunal Superior de 10 de abril de 1996, nos indican que el citado artículo 138.1.b) del Texto Refundido 1/1992 recoge varios elementos: contiene un “supuesto de hecho a proteger” (lugares de paisaje abierto y natural, perspectivas de conjuntos urbanos, inmediaciones de caminos pintorescos), unas “circunstancias externas que inciden sobre aquél” (masa y altura de los elementos que se instalen) y un “efecto prohibido” (limitar el campo visual para contemplar las bellezas, romper la armonía del paisaje o desfigurar la perspectiva de éste). Así lo recuerda la STS de 10 de abril de 1996 (Ar. 2940), Ponente Excmo. Sr. Garzón Herrero, al interpretar el precursor art. 73.b) TRLS-197673. Pero debe existir un concurrencia de los tres elementos ya que si falta uno de ellos (la existencia de un paisaje natural y junto a él una construcción que no limita el campo visual para contemplar dicho

72 Vid: PARADA, Ramón: “Derecho Administrativo III. Bienes Públicos. Derecho urbanístico”. Editorial Marcial Pons. Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. Madrid 2007. Undécima edición. Capítulo VI. Los Montes y la Protección de la Naturaleza. Volumen III.; Los motivos de inconstitucionalidad del Texto Refundido de 1992; página 306-307. 73 Revista de Derecho Turístico (REDETUR) número 1 Enero 2000. ISSN: 1577-9423. En este número: ”Urbanismo y protección del paisaje. Las (mal) llamadas (y peor entendidas) normas de aplicación directa”. Anulación por el TSJ de Cantabria de licencia para 17 de viviendas junto a la Costa de Liencres.


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paisaje) no puede aplicarse este precepto (Ver: STC de 24 de octubre de 1990, Ar. 8328, Ponente Excmo. Sr. Barrio Iglesias).

Es interesante leer el texto del Fundamento jurídico séptimo de la Sentencia de 21 de noviembre de 2000. Tribunal Supremo Sala III de lo Contencioso Administrativo, Ponente Excmo. Sr. Juan Manuel Sanz Bayón. Expresa: “El artículo 138.1.b) citado, protege fundamentalmente las perspectivas, los campos visuales de contemplación de las bellezas naturales o históricamente monumentales, la no rotura de la armonía del paisaje o la desfiguración de las perspectivas propias del mismo, que encierran conceptos jurídicos indeterminados, pero de indudable naturaleza reglada, aunque en su apreciación se introduzca con frecuencia un porcentaje de discrecionalidad, en razón del halo de dificultad que caracteriza el espacio de incertidumbre que media entre las zonas de certeza positiva y negativa (sentencias del T.S. de 31 de diciembre 1988, de 8 de noviembre de 1990 y de 12 de abril de 1996). Desde luego, tales circunstancias o conceptos, han de ser interpretados, de modo muy especial, conforme a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicados --artículo 3 del Código Civil--, siendo de notar que tal realidad social en estos momentos, refleja una muy intensa preocupación en conservar y mantener las perspectivas naturales y la armonía del medio ambiente, respecto de las construcciones y recuerdos históricos legados por nuestros antepasados”.

Igualmente la Sentencia del Tribunal Superior de 16 de junio de 1993 (RJ 1993, 4884) relaciona la protección del patrimonio artístico y del paisaje abierto en su Fundamento Jurídico 3º: “desarrolla esta general protección en dos supuestos concretos y determinados; uno, relativo a construcciones en lugares bajo la influencia de edificaciones de carácter artístico, histórico, arqueológico, típico y tradicional …..; y otro, para el caso de construcciones de paisaje abierto y natural, sea rural o marítimo, o en las perspectivas que ofrezcan los conjuntos urbanos de características histórico-artísticas, típicos y tradicionales, y en las inmediaciones de las carreteras y caminos de trayecto pintoresco, no coincidentes con los correspondientes a la legislación del patrimonio histórico-artístico, espacios naturales o turísticos, en que sería ésta la disciplina, en el que la norma se abre a dos puntos de vista constituidos, de un parte, por el efecto producido, consistente en la “limitación del campo visual para contemplar las bellezas naturales, la rotura de la armonía del paisaje o la desfiguración de la perspectiva propia del mismo, y por otra, por los elementos de hecho susceptibles de causar ese efecto, integrado por la situación, masas o altura de los edificios, muros y cierres o la instalación de otros igualmente eficaces a dichos fines”(STC 14-11-1986, RL 1986/8082).

También la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio, se pronuncia sobre el paisaje aportando una visión de este importante elemento del medio ambiente que intenta aunar todos los matices que lo envuelven. En su Fundamento Jurídico 6 dice: “el paisaje, noción estética, cuyos ingredientes son naturales -la tierra, la campiña, el valle, la sierra, el mar- y culturales, históricos, con una referencia visual, el panorama o la vista, que a finales del pasado


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siglo obtiene la consideración de recurso, apreciado antes como tal por las aristocracias, generalizado hoy como bien colectivo, democratizado en suma y que, por ello, ha de incorporarse al concepto constitucional del medio ambiente como reflejan muchos de los Estatutos de Autonomía”.74

Siguiendo el mismo camino de proteger inicialmente los paisajes singulares en la legislación urbanística y de patrimonio cultural y natural, 3 de las 17 Comunidades Autónomas que conforman el Estado Español, han desarrollado instrumentos jurídicos de regulación del paisaje en sus Estatutos de Autonomía respectivos. Son las Comunidades Autónomas de Cataluña, Valencia y Galicia que han plasmado unas leyes de protección de los paisajes que reconocen jurídicamente, protegen la calidad del territorio, conservan el entorno ambiental y gestionan adecuadamente todos los paisajes puesto que todos los paisajes están protegidos y son protegibles. Desarrollaremos con amplitud la legislación paisajística autonómica en el epígrafe B) Marco Jurídico.

El medio rural también tiene un valor ambiental digno de ser ponderado puesto que la actividad agraria que se da en el medio rural tiene un papel multifuncional, generando beneficios y perjuicios respectivamente a la sociedad. Los bienes públicos proporcionados por la agricultura se agrupan generalmente en dos categorías:

a) Bienes ambientales. Entre ellos se encuentran la preservación de la biodiversidad, la conservación de los recursos hídricos, la prevención de incendios e inundaciones y el fomento de la estabilidad climática (principalmente mediante la captura de carbono y la reducción de gases de efecto invernadero).

b) Bienes sociales, incluyen la seguridad alimentaria, la salud y el bienestar animal, la contribución al desarrollo rural, la generación de empleo y la provisión de paisajes agrarios.

En la Ley 8/2007, de Suelo, se distingue entre suelo urbanizado y suelo rural o no urbanizado pero solamente a los efectos de la aplicación de los criterios leales de valoración del suelo. En este trabajo nos interesa concretar el artículo 5 de esta Ley que nos habla de los derechos del ciudadano que inciden directamente en el respeto y la preservación 75 del medio ambiente, al patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano. ”Todos los ciudadanos tienen el deber de:

74 Sentencia Tribunal Constitucional 102/1995, de 26 de junio. BOE nº 181 de 31/7/1995, páginas 3 a 44 (42 páginas). REF: BOE-T-1995-18444. 75 Que se entiende por preservación de la naturaleza? Según el Sistema Nacional de Información Ambiental (SINIA) de la Comisión Nacional del Medio Ambiente del Gobierno de Chile: “la preservación de la naturaleza es el conjunto de políticas, planes, programas, normas y acciones, destinadas a asegurar el mantenimiento de las condiciones que hacen posible la evolución y el desarrollo de las especies y ecosistemas de un país”.


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a) Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano, absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o desarrollar cualquier actividad no permitida por la legislación en la materia.

b) Respetar y hacer un uso racional y adecuado, acorde en todo caso con sus características, función y capacidad de servicio, de los bienes de dominio público y de las infraestructuras y los servicios urbanos.

c) Abstenerse de realizar cualquier acto o de desarrollar cualquier actividad que comporte riesgo de perturbación o lesión de los bienes públicos o de terceros con infracción de la legislación aplicable.

d) Cumplir los requisitos y condiciones a que la legislación sujete las actividades molestas, insalubres, nocivas y peligrosas, así como emplear en ellas en cada momento las mejores técnicas disponibles conforme a la normativa aplicable”.

Así mismo, el Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana76 , en su artículo 86 nos habla de los Planes Especiales de protección del paisaje: “La protección del paisaje, para conservar determinados lugares o perspectivas del territorio nacional en cuanto constituye objeto de planeamiento especial, se referirá entre otros, a estos aspectos:

a) Áreas naturales de interés paisajísticas. b) Predios rústicos de pintoresca situación, amenidad, singularidad topográfica o recuerdo

histórico. c) Edificios aislados que se distinguen por su emplazamiento o belleza arquitectónica y

parque y jardines destacados por la hermosura, disposición artística, trascendencia histórica o importancia de las especies botánicas que en ellos.

d) Perímetros edificados que formen un conjunto de valores tradicionales o estéticos.”

También debemos destacar que el Real Decreto Legislativo 2/200877 , de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo. (BOE, nº 154, de 26 de junio de 2008) destaca que el suelo es un recurso económico además de un recurso natural escaso y no renovable. “Todo el suelo rural tiene un valor ambiental importante……………… por ello la liberalización del suelo debe fundarse en una clasificación responsable del suelo urbanizable necesario para atender las necesidades económicas y sociales, en la libre competencia de la iniciativa privada para su urbanización y en el arbitrio de medidas efectivas contra las prácticas especulativas, obstructivas y retenedoras de suelo. El suelo urbano es también expresión de su naturaleza y su ordenación debe favorecer su rehabilitación y fomentar su uso”. El artículo 2, titulado: “Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible”, reconoce que las políticas

76 Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. B.O.E. nº 156 de 30/6/1992 (vigente hasta el 27 de junio de 2008). 77 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio de 2008, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de suelo. BOE, nº 154, de 26 de junio de 2008.


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públicas deben propiciar el uso racional de los recursos naturales y la protección del medio ambiente; las políticas deben alentar el principio de desarrollo sostenible, propiciando el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la protección del medio ambiente y también la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, de la flora, de la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje; además la protección del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario para atender las necesidades de transformación urbanística; de forma que en un medio urbano la ocupación del suelo sea eficiente y que los usos del suelo se implanten efectivamente cuando cumplan una función social.

Y en relación con el urbanismo sostenible la Comisión Europea adoptó en febrero de 2004 la Comunicación «Hacia una estrategia temática en medio ambiente urbano», en desarrollo del marco establecido en el VI Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente de la Unión Europea. La estrategia se centra en cuatro áreas clave: a) Gestión Urbana Sostenible; b) Transporte Urbano Sostenible; c) Construcción Sostenible; d) Urbanismo Sostenible y recomienda la implantación de la Agenda Local 21. La Gestión Urbana sostenible tiene la finalidad de conservar el medio ambiente natural en su contexto socioeconómico, integrando las cuestiones ambientales en otras políticas. Una gestión urbana sostenible, que recae de manera natural en las Administraciones locales, requiere la reforma de las estructuras organizativas de tal manera que permitan enfoque políticos integrados de los problemas urbanos. En relación con el Urbanismo Sostenible, la Comisión lo define como «un proceso en el cual todos los protagonistas colaboren con el fin de integrar las consideraciones, medioambientales y de calidad para proyectar y planificar un entorno edificado» de características determinadas, destacando:

a) trate el suelo como un recurso precioso que debe utilizarse de la manera más eficiente posible, reutilizando solares y edificios vacíos dentro de las zonas urbanas en vez de construir en terrenos vírgenes, evitando así la expansión urbana (ciudades densas y, a nivel regional, descentralización concentrada);

b) asegure que los nuevos proyectos urbanísticos estén localizados de manera estratégica, sean accesibles mediante los transportes públicos y respeten el medio ambiente natural (biodiversidad, salud y riego ambiental);

c) fomente una utilización mixta del suelo con el fin de sacar el mejor partido posible de los beneficios de la proximidad y limitar así al máximo los trayectos entre domicilio, tiendas y lugar de trabajo;

d) aplique estrategias avanzadas de ahorro de recursos, como viviendas con bajo consumo de energía, transportes con un consumo de combustible económico y sistemas de calefacción urbana y reciclado.

La Estrategia Temática europea está basada en una concepción de ciudades que actúan como un complejo de sistemas que son el soporte de un conjunto de funciones que interactúan entre sí y condicionan el desarrollo físico de la ciudad y su área circundante. El sistema físico


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urbano comprende variados elementos estáticos, incluyendo las edificaciones, infraestructuras, espacios abiertos, zonas abandonadas y degradadas, agricultura y bosque, junto con elementos más dinámicos como el transporte, el agua, la energía y los residuos. De esta manera el modelo europeo de urbanismo es aquel en el que «predomina el modelo de los asentamientos con usos múltiples y de alta densidad en los que se aprovechan los terrenos abandonados y los solares vacíos y la expansión urbana tiene lugar de manera planificada en vez de improvisada. La expansión incontrolada es una cuestión prioritaria para las ciudades europeas, por ello es claramente beneficioso aprovechar instalaciones industriales y terrenos abandonados en los centros urbanos»78. Puesto que la ciudad se encuentra en un entorno físico (biotopo) transformado intensamente por el hombre, el ecosistema urbano exige el equilibrio entre un hábitat natural y el artificial creado por la mano del hombre de forma que los elementos principales de la vida: el agua, el aire, el espacio y la naturaleza, que son en la ciudad recursos ambientales, contribuyen a hacer más confortable la vida del ciudadano.

La ciudadanía europea tiene unas determinaciones en su concepto de protección medio ambiental como:

a) tiene un alto grado de interés y preocupación por las cuestiones medioambientales. b) es consciente de que la defensa y conservación del medio ambiente supone un coste

elevado pero está dispuesto a asumir esos costes e incluso considera que las Administraciones públicas no están invirtiendo suficiente en esa protección y además consideran que se aplique de manera general y con contundencia el principio de “quien contamina paga”.

c) es consciente de que la responsabilidad de la degradación medioambiental no es exclusiva del sector productivo o de la administración, sino del conjunto de la sociedad y que todas las instancias sociales deben ser partícipes de este proceso.

d) se debe adquirir un compromiso a escala mundial para solucionar los problemas de protección del medio ambiente y actuar con corresponsabilidad en los distintos ámbitos territoriales y promover un cambio significativo en las pautas de conducta y consumo individuales.

e) naturaleza y ciudad deben estar en íntima relación porque son la base de la vida que conocemos con un concepto armonioso y confortable.

En resumen el suelo está íntimamente ligado al medio ambiente y al paisaje como soporte físico y elemento indispensable de la vida y recurso valioso que debe tener la máxima protección

78 GALERA RODRIGO, Susana. “Urbanismo Sostenible. Instrumentos Jurídicos para su ejecución”. http://bases.cortesaragon.es/bases%5CNDocumen.nsf/(Hijos)/182D1039BB1B30A4C12573F40041496B/$File/03.pdf?OpenElement


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y puesto que vivimos sobre el suelo y nos alimentamos del subsuelo debemos cuidar e inculcar a las generaciones futuras la esencia del esencial valor del suelo.

1.3. La Legislación del Patrimonio Histórico: Ley 16/198579.

El punto de partida de la normativa histórica patrimonial en nuestro país se inicia a partir del S. XVIII80, y desde este momento empieza a sistematizarse a nivel nacional un sistema de protección de los bienes tanto muebles como inmuebles de forma ordenada y jerarquizado, aunque solo se trate de los bienes de la Corona y de la Iglesia como en el Real Decreto de 16 de octubre de 1779. La Corona, que es el único órgano regulador del patrimonio, delega en dos organismos, especializados y centralizadores, la tutela de los bienes muebles e inmuebles que son la Real Academia de la Historia (en particular el Gabinete de Antigüedades) y la Real Academia de San Fernando (principal órgano consultivo de la Corona)81. El creciente estudio de nuestra cultura, el análisis del pasado y la proliferación de viajeros a España, fomentarán de manera creciente, la tutela de nuestro patrimonio cultural, como nos relata Gómez de la Serna, G. en su libro “Los viajeros de la Ilustración” “(…) los libros de viaje por la España de nuestro siglo XVIII vienen a ser la literatura más expresiva de la idea que presidió la fundación y funciones de las Sociedades Económicas de Amigos del País. Pues ese país, devastado por una por la Guerra de Sucesión (…) precisaba sobre todo Ilustración – luz sobre sí mismo, sobre su propia situación espiritual y material, y luces, es decir ideas- como instrumento máximo e indispensable con el que llevar a cabo la reforma social y política (…)82.

El siguiente paso importante en la historia de la protección de los bienes culturales

españoles fue la Instrucción de 6 de junio de 1803, fecha en la que se encarga a la Real Academia de la Historia, la conservación de monumentos antiguos. En 1844 se crearon las Comisiones de Monumentos provinciales y la Comisión Central. En 1900 se centralizaron las competencias en materia de patrimonio histórico en la Dirección General de Bellas Artes. Después en el S.XIX hay varias leyes interesantes para aunar en la máxima protección de bienes 79 Ley 16/1985, del Patrimonio Histórico Español, de 25 de junio Publicada en el BOE nº 155, de 29 de junio de 1985. La presente Ley se desarrolló parcialmente por Real Decreto 111/1986, de 10 de enero (BOE núm. 24, de 28 de enero; correcciones en BOE números. 26, de 30 de enero, y 53, de 3 de marzo), modificado por los Reales Decretos 582/1989, de 19 de mayo (BOE núm. 129, de 31 de mayo), y 64/1994, de 21 enero (BOE núm. 52, de 23 de marzo). 80 Consultar autores: SARRAILH, J. “La España Ilustrada de la segunda mitad del S.XVIII”. Editorial: Fondo de Cultura Económica, Madrid 1985.; GARCÍA CARCEL, R. (Coord). “La Historia de España S.XVIII: La España de los Borbones. Editorial Cátedra. Madrid 2002. ; PAREDES, J. (Coord). “Historia Contemporánea de España” (1808-1839). Editorial Ariel. Barcelona 1996.; LYNCH, J. “El Siglo XVIII”. Editorial Crítica. Barcelona 1991.; SOUTO RODRIGUEZ, J.M. “El Siglo XVIII español: cultural, ciencia, filosofía”. Editorial Mileto. Madrid, 2004. 81 QUIROSA GARCIA, Mª Victoria. “Historia de la Protección de los Bienes Culturales Muebles: Definición, Tipologías y Principios Generales de su Estatuto Jurídico”. Editor: Editorial de la Universidad de Granada. ISBN: 84-338-3492-4. 82 GOMEZ DE LA SERNA, G. “Los viajeros de la Ilustración”. Alianza Editorial Madrid 1974, páginas 81-82. Consultar las principales líneas que regirán la protección del patrimonio durante el S.XVIII en ALEGRE AVILA, J.M. “Evolución y régimen jurídico del Patrimonio Histórico”. Ministerio de Cultura, Madrid, 1994, página 41.


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siguiendo la estela del resto de Europa como la Ley de Excavaciones Arqueológica de 1911; la Ley de Conservación de Monumentos Históricos-Artísticos; el Decreto Ley sobre el “Tesoro Artístico Nacional”, hasta llegar a la Ley de Patrimonio Artístico Nacional de 1933, una ley progresista y vanguardista para la época puesto que algunos de sus criterios se basan en la Carta de Atenas de 193183 y que comentamos en el epígrafe siguiente.

Como antecedentes de la Ley 16/1985 encontramos la Ley de 13 de mayo de 1933, relativa

al Patrimonio Artístico Nacional de 13 de mayo de 1933. La exposición de motivos que acompañaba al proyecto de ley (y que no se incorporó ulteriormente a la Ley) es bastante descriptiva de los motivos y de los fines de la norma. Por una parte, con un alcance que iba más allá de lo previsto en el artículo 45 de la Constitución (de 1931), se reconocía por vez primera el derecho de los ciudadanos a acceder al Patrimonio histórico: “Es principio inspirador de la legislación actual de los pueblos cultos el reconocimiento del derecho de los naturales del país al disfrute de las obras de arte y de cultura legadas por el pasado. Constituyen ellas el tesoro espiritual de la raza y nadie duda ya de que ese tesoro es inalienable”. Y el artículo 36 de la Ley consagra a los municipios españoles como garantes de la conservación del patrimonio histórico-artístico y como colaboradores en la custodia de las construcciones existentes en su término municipal (“Todos los Municipios españoles están obligados a velar por la perfecta conservación del patrimonio histórico-artístico existente en su término municipal. Para ello enviarán, en el plazo de seis meses, al Fichero Artístico informes detallados conforme al artículo 67 de esta Ley; además deberán denunciar en todo caso a la Junta local del Tesoro Artístico de su demarcación o a la Junta Superior del Tesoro Artístico los peligros que corran los edificios u objetos históricos por derrumbamiento, deterioro o venta, acudiendo en caso de urgencia a tomar las primeras medidas para evitar el daño. También están obligados a contribuir en la proporción que fije el Reglamento a la reparación de las construcciones. El incumplimiento de cualquiera de estas obligaciones privará al Municipio de todo derecho sobre el inmueble u objeto de que se trate, que el Gobierno hará trasladar, cuando esto sea posible, o tomará sus medidas de seguridad con absoluta independencia de las autoridades locales”.84

Es importante conocer que la protección y conservación del patrimonio histórico-artístico

existe desde que el ciudadano intuye que los legados culturales y artísticos de nuestros antecesores son parte de la riqueza inmaterial de un país; que influyen en nuestro bienestar y que tenemos la obligación de preservar para nuestros descendientes. Y por este reconocimiento nuestra Constitución consagra jurídicamente en su artículo 46 un principio significativo consistente en la conservación y enriquecimiento del patrimonio histórico, como una de las funciones fundamentales de los poderes públicos, definiendo así: “Los poderes públicos 83 CONFERENCIA DE ATENAS. 1931. 84 GARCIA FERNÁNDEZ, Javier.” La regulación y la gestión del Patrimonio Histórico-Artístico durante la Segunda República” (1931-1939). Revista electrónica de patrimonio electrónico e-rph, nº 1. Diciembre 2007. Legislación/Estudios/Revista semestral/.


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garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio históricos, cultural y artístico e los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídicos y su titularidad. La ley penal sancionará los atentados contra este patrimonio”. La materialización en la práctica de ese postulado constitucional necesita la implicación e intervención de un amplio y heterogéneo conjunto de Administraciones, entidades, organismos y personas que provienen tanto del sector público como del sector privado.

Dentro del sector público las Administraciones Públicas de carácter territorial cobran un gran protagonismo porque el ordenamiento jurídico asigna la tarea de defender, impulsar y difundir nuestro legado cultural común: Estado, Comunidades Autónomas y Administraciones Locales. Puesto que existen diferentes intereses entrelazados y la concurrencia competencial de órganos provenientes de diversos sectores integrados dentro del concepto general de la Administración Pública Española, se hizo necesario un esquema para distribuir con precisión las diferentes facultades ostentadas por los agentes y organismos implicados alrededor de la figura de los bienes culturales. De esta manera destacamos la existencia de dos criterios reguladores de las relaciones entre las distintas Administraciones en la tarea de proteger, fomentar y difundir nuestro legado común cultural: a) por una parte la posición principal que ostenta el Estado y las Comunidades Autónomas en el marco de sus respectivas competencias constitucionales y b) la posición subordinada y de colaboración de las Administraciones Locales en relación con esta materia.85

Es necesario conocer la definición del patrimonio histórico español y según el Preámbulo de esta Ley, se define como:” El Patrimonio Histórico Español es una riqueza colectiva que contiene las expresiones más dignas de aprecio en la aportación histórica de los españoles a la cultura universal. Su valor lo proporciona la estima que, como elemento de identidad cultural, merece a la sensibilidad de los ciudadanos. Porque los bienes que lo integran se han convertido en patrimoniales debido exclusivamente a la acción social que cumplen, directamente derivada del aprecio con que los mismos ciudadanos los han ido revalorizando”.

Las competencias en materia de patrimonio histórico se distribuyen entre el Estado y las Comunidades Autónomas a través de las previsiones contempladas en el artículo 148.1.16º de la Constitución en relación con las Comunidades Autónomas (“Las Comunidades Autónomas podrán asumir competencias en las siguientes materia: Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma”) y el artículo 149.1.28ª en relación con el Estado (El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión par porta de las Comunidades Autónomas”; sin perjuicio de la estimación contenida en el artículo 149.2: ”Sin perjuicio de las competencias que

85 ABAD LICERAS, José María. “Administraciones locales y Patrimonio Histórico”. Editorial Montecorvo, S.A. Madrid, 2003. Pág. 19-33. ISBN: 84-7111-423-2.


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podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas”.

Por ello se promulga la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español y de su lectura inferimos que es aplicable en los siguientes casos:

a) Con carácter principal: 1) Desde una perspectiva subjetiva, con relación a los bienes de titularidad estatal o bienes

adscritos a un servicio público gestionado por la Administración Central; y respecto a los bienes muebles e inmuebles del Patrimonio Nacional, independientemente del ámbito geográfico en que se encuentren enclavados.

2) En los supuestos de defensa del patrimonio histórico de la Nación contra la exportación y expoliación de bienes integrantes del mismo (con independencia de su titularidad y localización espacial) tomando como referencia el artículo 149.1.28ª de nuestra Constitución.

3) Cuando se precise señalar una serie de principios generales, de naturaleza institucional, que pretendan conseguir una definición unitaria de la materia.

4) Cuando se trate de materias que no hayan sido estatutariamente asumidas por cada una de las Comunidades Autónomas, (en el sentido previsto en el artículo 149.3 de la Constitución).

b) Con carácter supletorio, se aplicará la legislación estatal en un doble sentido: 1) En defecto de una normativa autonómica de carácter general aplicable respecto a los

bienes culturales existentes en una Comunidad Autónoma, sobre los que el Estado no ostente, en principio, ninguna titularidad. Esta ausencia de una específica normativa autonómica no impedirá, sin embargo, la aplicación prevalente de las disposiciones concretas, específicas o especiales dictadas por la respectiva Comunidad Autónoma, sobre la legislación general del Estado.

2) Cuando los fines culturales no pudieran lograrse desde otras instancias, ya sea por carencia de una legislación autonómica aplicable al supuesto enjuiciado; o porque los bienes culturales se encontrasen en una situación de riesgo o peligro de daño, menoscabo o destrucción, ocasionada por una inactividad consciente o inconsciente de la Comunidad Autónoma en este sentido, o derivada de situaciones análogas. En ambos casos, la legitimación del Estado traducida en a aplicación de su legislación viene dada por un doble motivo: a) por una parte, porque el bien cultural autonómico también pertenece a la categoría genérica del Patrimonio Histórico Español, al participar de una naturaleza doble o ambivalente y b) por otra parte, porque el Estado encomienda en última instancia la defensa del patrimonio cultural frente a cualquier tipo de actividad expoliadora atendiendo al interés general inmanente en su defensa y conservación, al


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tratarse de un patrimonio colectivo de toda la sociedad que ha de transmitirse a las generaciones futuras.

Las Comunidades Autónomas tienen atribuidas por el artículo 148.1.15ª y 148.1.16ª de la Constitución, con carácter general, competencias sobre Museos, bibliotecas y conservatorios de música, así como sobre el Patrimonio Monumental de interés de la misma. Entonces podemos definir que desde una perspectiva material, las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de patrimonio histórico, se articulan en dos criterios principales:

a) Las Comunidades Autónomas tendrán una potestad originaria y prevalente para dictar la legislación reguladora del patrimonio histórico situado en su ámbito territorial, con base en el artículo 148.1.16ª de la Constitución. Partiendo de esta afirmación, se excluiría la aplicación de la correspondiente legislación autonómica respecto a dos categorías de supuestos: a) en primer lugar los bienes culturales pertenecientes a la Administración del Estado o al Patrimonio Nacional (siguiendo un criterio subjetivo o relativo a su titularidad); b) en segundo lugar, las situaciones subsumidas bajo los conceptos de “exportación” y “expoliación” (siguiendo un criterio objetivo derivado del artículo 149.1.28ª de la Constitución.

b) En las Comunidades Autónomas en que todavía no exista promulgada una norma que regule con carácter general la materia relativa al patrimonio histórico será de aplicación la legislación estatal, representada por la Ley 16/1985, de 25 de junio, de Patrimonio Histórico Español. Se aplicará con carácter subsidiario respecto al resto de normas de carácter particular que hayan dictado las diferentes Comunidades Autónomas, siempre que carezcan de una norma general sobre esta materia.

Las Comunidades Autónomas de Galicia, País Vasco y Cataluña interpusieron ante el Tribunal Constitucional dos recursos de inconstitucionalidad contra esta Ley estatal. El conflicto desembocó con el pronunciamiento por el TC de la Sentencia 17/1991, de 31 de enero, donde se reconocen las líneas principales de distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de patrimonio cultural, histórico y artístico en el F. J. 3º (La competencia autonómica deberá respetar las potestades atribuidas al Estado “sin que ello implique que la eventual afectación de intereses generales o la concurrencia de otros títulos competenciales del Estado en materia determinada no deban también tenerse presentas como límites que habrá de ponderar en cada caso concreto (así los títulos que resultan, v.gra. de los números 6 y 8 del artículo 149.1) y F. J. 4º (En todo caso, “existe un deber general de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas que no es preciso justificar mediante preceptos concretos porque es de esencia al modelo de organización territorial del Estado por la Constitución”). También se mencionan en las SSTC 49/1984, 157/1985 y 106/1987 donde se reivindica que “la cultura es algo de la competencia propia e institucional, tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas”.


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También debemos considerar que las Administraciones Locales se incluyen en la estructura tipificada en el Artículo 3º de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local86, siendo, la posición de las Administraciones Locales en la legislación sobre patrimonio histórico, consideradas como meros órganos colaboradores o cooperadores del Estado y de las Comunidades Autónomas en esta materia. La Sentencia de 25 de enero de 2000 (Ar. 662) en su Fundamento 3º aclara: “(...) ya que sobre la materia del Patrimonio Histórico Artístico, como se ha referido y la Ley 16/1985 precisa, los Ayuntamientos sólo son órganos cooperadores y no tienen facultades decisorias, aunque sí están obligados a poner en conocimiento del órgano competente cualquier amenaza, daño o perturbación sobre los bienes a que se refiere la Ley 16/1985 e incluso a adoptar medidas cautelares, pero no obviamente a decidir, ni menos a utilizar las potestades que en materia de concesión de licencias tienen, para sustituir al órgano designado por la ley, en materia de ejecución, conservación y custodia del Patrimonio Histórico Artístico”87. El artículo 25.2 de la Ley 7/1985 define que: “El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: d) Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales; e) Patrimonio histórico-artístico; f) Protección del medio ambiente”. De esta manera la posición de las Entidades Locales en la legislación estatal sobre patrimonio histórico se sitúa en dos ámbitos: a) en primer lugar y con carácter principal, respecto a aquellos bienes culturales de titularidad estatal (sentido limitado de la STC 17/1991, de 31 de enero que ya hemos comentado) y en aquellas Comunidades Autónomas que carezcan de una legislación propia en materia de patrimonio histórico y b) en segundo lugar y con carácter supletorio, respecto a las previsiones contenidas en las legislaciones autonómicas, complementado su normativo o bien supliendo sus carencias.

Y específicamente el artículo 7º de la Ley 16/1985 expresa la posición jurídica que se atribuye a las Administraciones locales con relación a los bienes de naturaleza cultural: “Los

86 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en su artículo 3º nos habla de las entidades locales territoriales: “1. Son entidades locales territoriales: a) El municipio. b) La Provincia. c) La isla en los archipiélagos balear y canario. 2. Gozan, asimismo, de la condición de entidades locales: a) Las entidades de ámbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las Comunidades Autónomas, conforme al artículo 45 de esta Ley. b) Las comarcas u otras entidades que agrupen varios municipios instituidas por las Comunidades Autónomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonomía. c) Las áreas metropolitanas. d) Las mancomunidades de municipios.” 87 Ver: ABAD LICERAS, José. “La Legislación Estatal sobre Patrimonio Histórico. El papel de la Administración Local”. Ver documento en http//:www.femp.es.; ALDANONDO SALAVERRÍA, I.: “Las Comunidades Autónomas, el Estado y los bienes culturales eclesiásticos”. Revista Ius Canonicum, (1984), páginas 301 a 311.; BENITEZ DE LUGO, F.: “El patrimonio cultural español. (Aspectos jurídicos, administrativos y fiscales). Editorial Comares, (1995), página 87.


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Ayuntamientos cooperarán con los Organismos competentes para la ejecución de esta Ley en la conservación y custodia del Patrimonio Histórico Español comprendido en su término municipal, adoptando las medidas oportunas para evitar su deterioro, pérdida o destrucción. Notificará la Administración competente cualquier amenaza, daño o perturbación de su función social que tales bienes sufran, así como las dificultades y necesidades que tengan para el cuidado de estos bienes. Ejercerán asimismo las demás funciones que tengan expresamente atribuidas en virtud de esta Ley”. Este precepto fue interpretado por la STC 17/1991, de 31 de enero, indicando en su F. J. 9º la necesidad de potenciar el principio de coordinación entre las diferentes Administraciones Públicas que intervienen en la salvaguardia y defensa de nuestro patrimonio cultural expresando: “Tal deber de cooperación con los órganos competentes de las Comunidades Autónomas o de la Administración del Estado no alude al régimen de competencias de unas y otras; no es sino una manifestación y aplicación concreta de lo que con carácter general se dispone en el artículo 46 de la Constitución, al encomendar a todas las Administraciones Públicas la conservación y enriquecimiento del Patrimonio Histórico, Cultural y Artístico de los pueblos de España. No puede admitirse, como pretende el Gobierno Vasco, que el Estado se excede estableciendo competencias a favor de las Administraciones Locales, Las competencias y funciones a que en esta materia puedan corresponder a aquellas se determinarán por la legislación estatal o por la legislación autonómica (artículo 25.2) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local) atendiendo a las constitucional y estatutariamente determinadas para cada Administración Pública”. No es, pues que la Ley atribuya esa competencia a los Ayuntamientos, sino que recuerda su deber constitucional de cooperación, en este caso con quien ejerza las funciones de defensa, protección, conservación custodia de aquellos bienes, más no sólo el Estado, sino todos los “Organismos competentes”.

Por todo lo que anteriormente hemos reseñado en este trabajo debemos tener en cuenta que la Ley 16/1985, de 25 de junio, en su artículo 20 establece un deber general de carácter vinculante para los Ayuntamientos consistente en la obligación que tienen para redactar un Plan Especial de Protección (u otro instrumento de planeamiento previsto en la legislación urbanística) respecto al área que sea afectada por una declaración como Bien de Interés Cultural con la categoría de Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica. Señala el Artº 20. “1. La declaración de un Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica, como Bienes de Interés Cultural, determinará la obligación para el Municipio o Municipios en que se encontraren de redactar un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración u otro instrumento de planeamiento de los previstos en la legislación urbanística que cumpla en todo caso las exigencias en esta Ley establecidas. La aprobación de dicho Plan requerirá el informe favorable de la Administración competente para la protección de los bienes culturales afectados. Se entenderá emitido informe favorable transcurridos tres meses desde la presentación del Plan. La obligatoriedad de dicho Plan no podrá excusarse en la preexistencia de otro planeamiento contradictorio con la protección, ni en la inexistencia previa de planeamiento territorial.


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2. El Plan a que se refiere el apartado anterior establecerá para todos los usos públicos el orden prioritario de su instalación en los edificios y espacios que sean aptos para ello. Igualmente contemplará las posibles áreas de rehabilitación integrada que permitan la recuperación del área residencial y de las actividades económicas adecuadas. También deberá contener los criterios relativos a la conservación de fachadas y cubiertas e instalaciones sobre las mismas.

3. Hasta la aprobación definitiva de dicho Plan el otorgamiento de licencias la ejecución de las ya otorgadas antes de incoarse el expediente declarativo del Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica precisará resolución favorable de la Administración competente para la protección de los bienes afectados, y, en todo caso, no se permitirán alineaciones nuevas, alteraciones en la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones.

4. Dada la aprobación definitiva del Plan al que se refiere este artículos, los Ayuntamientos interesados serán competentes para autorizar directamente las obras que desarrollen el planeamiento aprobado y que afecten únicamente a inmuebles que no sean Monumentos ni Jardines Históricos, ni estén comprendido en su entorno, debiendo dar cuenta a la Administración competente para la ejecución de esta Ley de las autorizaciones o licencias concedías en el plazo de diez días desee su otorgamiento. Las obras que se realicen al amparo de licencias contrarias al Plan aprobado serán ilegales y la Administración competente podrá ordenar su reconstrucción o demolición con cargo al Organismo que hubiera otorgado la licencia en cuestión, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación urbanística sobre las responsabilidades por infracciones”.

En definitiva toda intervención en un Bien de Interés Cultural requerirá contar con una autorización dictada por la Administración competente en materia de patrimonio histórico, junto con las licencias otorgadas a nivel local, según el artículo 23 de la Ley de Patrimonio Histórico Español. En este mismo punto tendremos en cuenta el artículo 138.b) de la Ley del Suelo de 1992 que fue declarado constitucional por STC 61/1977, de 20 de marzo, que se mantiene en la Disposición Derogatoria Única número 1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen de Suelo y Valoraciones del que hablamos en el apartado A) 2., siendo el precepto que mantiene su fuerza respecto a la protección del patrimonio natural, al considerarse de aplicación plena en todo el territorio del Estado, con independencia de las previsiones que al respecto se contengan o no en la legislación urbanística autonómica. Además los Entes Locales están presentes incluso en el artículo 8º.1 de la Ley 23/1982, de 16 de junio reguladora del Patrimonio Nacional, en concordancia con el artículo 66 de su Reglamento de 18 de marzo de 198788, se señala que dos de los vocales del Consejo de Administración del Patrimonio Nacional serán miembros del

88 Real Decreto 496/1987, de 18 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional.


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Ayuntamiento en cuyo término municipal radiquen bienes inmuebles integrados en el Patrimonio Nacional o en alguna de las Fundaciones Reales89.

No hay duda de que el patrimonio natural está relacionado jurídicamente con el cultural a través de las legislaciones urbanísticas y de protección del patrimonio artístico-cultural y que existe la idea reconocida de que el Derecho Internacional puede imponer a los Estados ya los individuos ciertas obligaciones con el objetivo de prevenir el daño, la dispersión y la destrucción del patrimonio cultural. Vamos a desarrollar el concepto de Patrimonio Natural Mundial en el siguiente punto.

1.4. La Legislación de Patrimonio Natural: Ley 42/2007.

En primer lugar definimos el concepto de patrimonio según la RAE y patrimonio natural y cultural según la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO). Patrimonio se define en su primera acepción como “conjunto de bienes que una persona ha heredado de sus ascendientes” y como segunda acepción como “bienes propios de una persona o institución” y como hacienda como “conjunto de bienes y riquezas que uno tiene”; es decir que podríamos deducir que es “el conjunto de bienes y riquezas que la sociedad ha heredado de sus ascendientes”. La UNESCO aclara que el patrimonio cultural abarca monumentos, grupos de edificios y sitios que tienen valor histórico, estético, arqueológico, científico, etnológico o antropológico. Y como patrimonio natural es el que comprende formaciones físicas, biológicas y geológicas excepcionales, hábitat de especies animales y vegetales amenazadas, y zonas que tengan valor científico, de conservación o estético90.

El patrimonio mundial se distingue del patrimonio nacional en que los sitios que se encuentran inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial pertenecen a todos los pueblos del mundo, independientemente del territorio en que estén localizados. Según la Convención sobre la Protección del Patrimonio Cultural y Natural de 197291, los países reconocen que los sitios

89 Ley 23/1982, de 16 de junio reguladora del Patrimonio Nacional, publicada en B.O. del E. Núm. 148, de 22 de junio de 1982 (páginas 16948-16950). “Artículo cuarto: Integran el Patrimonio Nacional los siguientes bienes: uno) El Palacio Real de Oriente y el Parque de Campo del Moro, dos) el Palacio Real de Aranjuez y jardines y la Casita del Labrador con sus jardines y edificios anexos, tres) el Palacio Real de San Lorenzo de El Escorial, el Palacete denominado la Casita del Príncipe con su huerta y terrenos de labor y la llamada Casita de Arriba con las Casas de Oficios de la Reina y de los Infantes, cuatro) los Palacios Reales de La Granja y de Riofrío y sus terrenos anexos, cinco) el Monte de El Pardo y el Palacio de El Pardo, con la Casita del Príncipe, el Palacio Real de la Zarzuela y el predio denominado “La Quinta” con su Palacio y edificaciones anexas; la Iglesia de Nuestra Señora del Carmen, el Convento de Cristo y edificios antiguos, seis) El Palacio de la Almudaina con sus Jardines sito en Palma de Mallorca, siete) Los bienes muebles de titularidad estatal, contenidos en los reales palacios o depositados en otros inmuebles de propiedad pública, enunciados en el inventario que se custodia por el Consejo de Administración del Patrimonio Nacional y ocho) Las donaciones hechas al Estado a través del Rey y los demás bienes y derechos que se afecten al uso y servicio de la Corona”. 90 Ver: http://whc.unesco.org/ 91 Es un tratado internacional aprobado por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) que se propone promover la identificación, la protección y la preservación del patrimonio


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localizados en su territorio nacional e inscritos en la Lista, sin perjuicio de la soberanía o de la propiedad nacionales, constituyen un patrimonio universal “en cuya protección la comunidad internacional entera tiene el deber de cooperar” y que sin el apoyo de otros países, algunos sitios se habrían deteriorado o, peor aún, habrían desaparecido sin que nadie haya podido evitarlo.

La declaración de un bien patrimonio de la humanidad es un privilegio y además un prestigio para el país donde se encuentre ya que los ciudadanos se sentirán implicados directamente en la conservación y la protección de dicho bien y como explica UNESCO “Un Bien declarado Patrimonio de la Humanidad es un legado de la comunidad internacional y su presencia en un determinado país sobre todo le exige a este país un incremento de imaginación, preocupaciones y gastos para conseguir su protección y defensa”. En España hay 42 Bienes declarados Patrimonio de la Humanidad 92 y podemos revisar el Convenio de colaboración España-Unesco en materia de patrimonio para entender los objetivos y el alcance del incremento del valor cultural y humano para un país.

En cuanto a los antecedentes de la Legislación de Patrimonio Natural procedemos a ver el desarrollo normativo en la legislación española en cuanto al patrimonio natural: en primer lugar la Ley de 2 de mayo de 1975 de Espacios Naturales Protegidos93 (y sucesivas modificaciones) se refiere a que debe existir una protección selectiva de aquellos espacios naturales que por sus características generales o específicas sean merecedores de una clasificación especial a través de los mecanismos o dispositivos legales que permitan dicha conservación y una política dinámica para obtener los máximos beneficios para la comunidad dentro de un programa nacional. En el Artículo 2º se refiere a las Reservas Integrales de Interés Científico que son espacios naturales de escasa superficie y alto valor científico; el artículo 3º trata de los Parques Nacionales; el artículo 4º de los Parajes Naturales de Interés Nacional y artículo 5º de Parques Naturales. A los efectos de esta Ley el Estado está representado por el Ministerio de Agricultura a través del Instituto Nacional de Conservación de la Naturaleza (ICONA) en cuanto se refiere a sus competencias en la Administración de los espacios naturales protegidos. Es el Estado el que fija las medidas de protección y de vigilancia de estas figuras propugnadas por esta Ley.

Después se aprueba la Ley 4/1998, de 27 de marzo de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres que deroga la Ley 2 de mayo de 1975 de Espacios Naturales Protegidos existiendo varios motivos para ello; el primero nuestra incorporación el 1 de enero de 1986 a la Comunidad Económica Europea por la que debemos integrarnos en una ordenación jurídica superior que a través de las Directivas (la más importante la Directiva 79/409/CEE y las Directivas que la modifican, que tienen por objeto proteger y conservar a largo

cultural y natural de todo el mundo considerado especialmente valiosos para la humanidad; considerando el patrimonio en su doble aspecto cultural y natural, la Convención refleja la interacción entre hombre y naturaleza, y la necesidad de preservar el equilibrio entre ambos. 92 Ver http://www.mcu.es/patrimonio/MC/PME/index.html 93 B.O. del Estado nº 157 de 5 de mayo de 1995, página 9419.


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plazo todas las especies de aves que viven normalmente en estado silvestre en el territorio europeo) las cuales son de obligado cumplimiento para los Estados miembros; en segundo lugar hay que adaptarse a la norma jurídica más importante que es nuestra Constitución ya que en su artículo nº 45 plasma el principio de conservar los recursos naturales a causa de la sobreexplotación económica incontrolada la cual causa la desaparición irreversible de especies de la flora y de fauna y la degradación de espacios naturales; en tercer lugar adaptarse a la nueva organización legislativa competencial que representan las 17 Comunidades Autónomas con proyectos legislativos y normativos en la conservación de la naturaleza.

Se aprueba la novedosa La Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad94 derogando la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, que procedía, en parte, de la Ley de 2 de mayo de 1975, de Espacios Naturales Protegidos, y a las consiguientes modificaciones de aquélla. La ley 4/1989 fue importante porque introdujo en la legislación española el derecho de conservación de la naturaleza internacionalmente homologable, incluso consolidando el proceso de conservación de los años ochenta del siglo pasado mediante la ratificación de numerosos convenios multilaterales sobre humedales, tráfico internacional de especies amenazadas o especies migratorias y regionales, sobre el patrimonio natural europeo a instancia del Consejo de Europa y debido a la recepción del acervo comunitario con motivo de la entrada de España en la Unión Europea el 1 de enero de 1986. Durante estos veinte años se ha desarrollado una política de conservación de la naturaleza que se completó con la implementación de las Directivas Hábitats y sus transposiciones al derecho español. Este marco nacional se ha articulado a través de normas autonómicas (según el reparto competencial entre el Estado y las CCAA) lo cual ha permitido alcanzar un nivel elevado en la conservación del patrimonio natural y de la biodiversidad española debido a que se ha generalizado el Derecho de conservación de la naturaleza, mediante la promulgación de legislación autonómica dentro del marco básico que supuso la ley 4/1989.

Esta Ley actualiza la normativa existente y establece el régimen jurídico básico de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad española con el objetivo principal de lograr una evolución hacia el mejor patrimonio natural y de la biodiversidad para las generaciones futuras a través de una adecuada transposición de toda la Directivas europeas, tal como recoge el artículo 45 CE garantizando el derecho de las personas a un medio ambiente adecuado para su bienestar, salud y desarrollo. Así mismo recoge las normas y recomendaciones internacionales que organismos y regímenes ambientales internacionales, como el Consejo de Europa o el Convenio sobre la Diversidad Biológica han ido estableciendo a lo largo de estos años, especialmente al “Programa de Trabajo mundial para las

94 Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. BOE nº 299, de 14 de diciembre de 2007.


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áreas protegidas”95 (es la primera iniciativa específica a nivel internacional dirigida al conjunto de espacios naturales protegidos de todo el mundo). Además se recogen las siguientes recomendaciones: el Plan de Acción de la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, 2002, avalado por la Asamblea General de las Naciones Unidas y plasmado en el Plan Estratégico del Convenio sobre la Diversidad Biológica, Decisión VI/26, punto 11, de la Conferencia de las Partes Contratantes que fijaron como misión: “lograr para el año 2010 una reducción significativa del ritmo actual de pérdida de la diversidad biológica, a nivel mundial, regional y nacional, como contribución a la mitigación de la pobreza y en beneficio de todas las formas de vida en la tierra” y posteriormente la Decisión VI/30, aprobó el marco operativo para logar ese objetivo.

A nivel europeo tenemos la Comunicación de la Comisión de las Comunidades Europeas, COM (2006) 216, aprobada el 22 de mayo de 200696 donde se plasman los instrumentos para lograr los objetivos de “Detener la Pérdida de la Biodiversidad para 2010- y más adelante” Respaldar los servicios de los ecosistemas para el bienestar humano”, dirigidos a conseguir un desarrollo crecientemente sostenible de nuestra sociedad que sea compatible con el mantenimiento y acrecentamiento del patrimonio natural y de la biodiversidad española.

A nivel nacional y el actual reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas se alcanza un nivel adecuado en la necesaria conservación del patrimonio natural y de la biodiversidad española, al generalizarse el Derecho de conservación de la naturaleza mediante la promulgación de legislación autonómica dentro del marco básico de la anterior Ley 4/1989. En definitiva esta Ley adapta los requisitos del Derecho comunitario en la materia como son las Directivas 79/409/CEE (Directiva Aves silvestres) y la Directiva 92//CEE (Directiva Hábitats); modifica normas en materia de “espacios naturales”; crea inventarios y catálogos y para potenciar la participación pública crea el Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad.

Con esta finalidad, la Ley 42/2007 establece que las Administraciones competentes garantizarán que la gestión de los recursos naturales se produzca con los mayores beneficios para

95 Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica (2004). Programa de Trabajo sobre Áreas Protegidas. (Programas de trabajo del CDB) Montreal. Publicado por la Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica, 34 p. Montreal 2004. ISBN: 92-9225.028-0; Ver: EUROPARC-España, 2009. Programa de Trabajo para las áreas protegidas 2009-2013. Ed. Fungobe. Madrid. 48 páginas. Ver documento en http// www.redeuroparc.org; Convención de la Diversidad Biológica: “Programa de Trabajo mundial para las áreas protegidas”. Ver en: http://cbd.int/protected/pow/learnmore/intro/. “La conservación, el uso sostenible de la diversidad biológica y la distribución justa y equitativa de los beneficios derivados de la utilización de los recursos genéticos dependen del mantenimiento adecuado del hábitat natural suficiente. Las áreas protegidas, así como la conservación, el uso sostenible y las iniciativas de restauración en el más amplio de la Tierra y del paisaje marino son componentes esenciales de las estrategias nacionales y mundiales de conservación de la biodiversidad….. La red de áreas protegidas abarca ahora aproximadamente el 11% de la superficie terrestre de la Tierra·”. 96 Ver documento en: http://eur-lex.europa.eu/ Comunicación de la Comisión de las Comunidades Europeas (22-5-2006).


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las generaciones actuales, sin merma de su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras, velando por el mantenimiento de conservación del patrimonio, la biodiversidad y los recursos naturales existentes en todo el territorio nacional, con independencia de su titularidad del régimen jurídico, atendiendo a su ordenado aprovechamiento y a la restauración de sus recursos renovables. Consta de 70 artículos, 38 definiciones, 7 Disposiciones adicionales, 3 Disposiciones transitorias, 1 Disposición derogatoria (de la Ley 4/1989, de Conservación de los Espacios Naturales, la Disposición Adicional 1ª de la Ley de Montes y los Anexos del Real Decreto Legislativo 1997/1995) y 5 Disposiciones finales. La Ley se compone de cinco (5) Títulos, ochenta (80) artículos, siete (7) Disposiciones Adicionales, tres (3) Disposiciones Transitorias, una (1) Disposición Derogatoria, diez (10) Disposiciones finales y ocho (8) Anexos.

Los principios inspiradores de esta Ley se centran: a) en el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas vitales

básicos. b) en la preservación de la diversidad biológica, genética, de poblaciones y de especies. c) en la preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales, de

la diversidad geológica y del paisaje. d) la prevalencia de la protección ambiental sobre la ordenación territorial y urbanística. e) en la incorporación del principio de precaución en las intervenciones que puedan afectar

a espacios naturales y/o especies silvestres. f) en contribuir a impulsar procesos de mejora en la sostenibilidad del desarrollo asociados

a espacios naturales protegidos. g) en garantizar el aprovechamiento sostenible del patrimonio natural. h) en la integración de los requerimientos de conservación, usos sostenible, mejora y

restauración del patrimonio natural y la biodiversidad en las políticas territoriales. i) en garantizar la información y la participación de los ciudadanos en el diseño y

ejecución de las políticas públicas incluidas la elaboración de disposiciones de carácter general dirigidas a la consecución de los objetivos de esta Ley, creando el Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad como órgano consultivo y de cooperación en materia de protección del patrimonio natural y la biodiversidad entre el Estado y las Comunidades Autónomas (cuyos informes o propuestas serán sometidos para aprobación o conocimiento, a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente).

En el Título I recoge la regulación de los instrumentos precisos para el conocimiento y la planificación del patrimonio natural y la biodiversidad, haciendo referencia al Plan Estratégico Estatal de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad elaborado por el Ministerio de Medio Ambiente, del Medio Rural y Marino en colaboración con el resto de los Ministerios (Agricultura, Pesca y Alimentación y Fomento) que contará con la participación de las Comunidades Autónomas y será aprobado por Consejo de Ministros. Se describe el Inventario


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del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad como instrumento donde se recoge la distribución, abundancia, estado de conservación y la utilización de dicho patrimonio natural con interés en los elementos que precisen de medidas específicas de conservación y las que hayan sido declaradas de interés comunitario. También podrán existir planes sectoriales de la Administración General del Estado, en el ámbito de sus competencias, para integrar los objetivos y acciones del Plan Estratégico Estatal en las políticas sectoriales (la elaboración de los planes sectoriales incluye la consulta a las Comunidades Autónomas y a los sectores implicados y la correspondiente evaluación ambiental estratégica). Se elabora un Informe que será presentado al Consejo y a la Comisión Estatal para el Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y a la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente. Se mantienen como instrumentos básicos de planeamiento los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) y las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales (creados en la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres). Es imprescindible incluir en los instrumentos de planificación los trámites de información pública y de consulta a los agentes económicos y sociales, a las Administraciones Públicas afectadas y a las organizaciones sin fines lucrativos y además la evaluación ambiental prevista en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

El Titulo II recoge la catalogación y conservación de hábitats y espacios del patrimonio natural, centrándose en la Catalogación de hábitats en peligro de desaparición y estos hábitats considerados en el Catálogo deben estar incluidos en algún instrumento de gestión o figura de protección de espacios naturales y, tener un Plan o instrumento de gestión para la conservación y restauración. El Capítulo segundo establece el régimen especial para la protección de los espacios naturales incorporando la creación de una red de áreas marinas protegidas en línea con las directrices de la Unión Europea así como la posibilidad de crear espacios naturales protegidos transfronterizos. El Capítulo tercero está centrado en la Red Ecológica Europea Natura 2000 compuesta por los Lugares de Importancia Comunitaria, las Zonas Especiales de Conservación y las Zonas de Especial Protección para las Aves de forma que las Comunidades Autónomas definirán estos espacios y darán cuenta al Ministerio de Medio Ambiente, del Medio Rural y Marino a efectos de su comunicación a la Comisión Europea. El Capítulo cuarto, artículo 49, recoge las áreas protegidas por instrumentos internacionales de conformidad y en cumplimiento de lo dispuesto en los Convenios y Acuerdos internacionales correspondientes97.

97 Artículo 49. Áreas protegidas por instrumentos internacionales. 1. Tendrán la consideración de áreas protegidas por instrumentos internacionales todos aquellos espacios naturales que sean formalmente designados de conformidad con lo dispuesto en los Convenios y Acuerdos internacionales de los que sea parte España y, en particular, los siguientes: a) Los humedales de Importancia Internacional, del Convenio relativo a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas.


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El Título III se centra en la Conservación de la biodiversidad silvestre, estableciendo la obligación de que las Comunidades Autónomas adopten las medidas necesarias para garantizar la conservación de la biodiversidad y para ello se crea el Listado de Especies en Régimen de Protección Especial y dentro de este Listado se establece el Catálogo Español de Especies Amenazadas y el Catálogo Español de Hábitats en Peligro de Extinción.

El Título IV versa sobre la promoción del uso sostenible del patrimonio natural y de la biodiversidad, con el primer Capítulo centrado en las Reservas de la Biosfera Españolas, que constituyen un subconjunto de la Red Mundial de Reservas de la Biosfera del Programa MaB (Personal y Biosfera) de la UNESCO98.

El Título V recoge las disposiciones específicas dirigidas al fomento del conocimiento, la conservación y restauración del patrimonio natural y de la biodiversidad, incorporando la creación del Fondo para el Patrimonio Natural y de la Biodiversidad que actúa como instrumento de cofinanciación dirigido a asegurar la cohesión territorial y la consecución de los objetivos de esta Ley. Se calcula que en el plazo de tres años se puedan elaborar planes e instrumentos de gestión que se indican en la Ley (gestión forestal sostenible, prevención estratégica de incendios forestales, la custodio del territorio y la protección de espacios naturales y forestales en cuya financiación participe la A.G.E.), además de la concesión de ayudas a asociaciones sin ánimo de lucro estatal para el desarrollo de actuaciones cuyo fin sea la conservación, restauración y mejora del patrimonio natural de la biodiversidad.

El Título VI recoge las disposiciones generales, tipificación y clasificación de las infracciones y la clasificación y prescripción de las correspondientes sanciones y la prevalencia de la responsabilidad penal sobre la administrativa. Se excluye del ámbito de aplicación de esta Ley los recursos pesqueros ya que su protección, conservación y regeneración, así como la regulación y gestión de la actividad pesquera corresponde como competencia exclusiva al Estado b) Los sitios naturales de la Lista del Patrimonio Mundial, de la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural. c) Las áreas protegidas, del Convenio para la protección del medio ambiente marino del Atlántico del nordeste (OSPAR). d) Las Zonas Especialmente Protegidas de Importancia para el Mediterráneo (ZEPIM), del Convenio para la protección del medio marino y de la región costera del Mediterráneo. e) Los Geoparques, declarados por la UNESCO. f) Las Reservas de la Biosfera, declaradas por la UNESCO. g) Las Reservas biogenéticas del Consejo de Europa. 4. El Ministerio de Medio Ambiente, con la participación de las Comunidades autónomas, elaborará, en el marco del Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, unas directrices de conservación de las áreas protegidas por instrumentos internacionales. Estas directrices constituirán el marco orientativo para la planificación y gestión de dichos espacios y serán aprobadas mediante acuerdo de la Conferencia Sectorial de Medio Ambiente. 98 El Programa MAB fue creado en 1971, en 2011 se conmemoran 40 años de investigación interdisciplinaria en el terreno. Las Reservas de Biosfera son zonas designadas en el marco el Programa MAB y constituyen lugares de implementación de modelos de desarrollo sostenible encaminados a integrar la conservación de la diversidad biológica y la gestión de los recursos terrestres, de agua dulce y marinos. Actualmente cuenta con una Red Mundial de 564 Reservas de Biosfera en 109 países. Ver en: http://www.unesco.org/mab/doc/faq/S_brs.pdf


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en materia de pesca marítima en aguas exteriores. También se hace una salvaguardia de las competencias en materia de marina mercante previstas en la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, atribuidas al Estado por el artículo 149.1.20º de la Carta Magna. Se incluyen ocho (8) Anexos que incorporan los contenidos en la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979 relativa a la conservación de las aves silvestres y los contenidos de la Directiva 92/43/CEE, del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres debidamente actualizadas.

También se reconoce la Diversidad Biológica partiendo de la declaración de la Asamblea General de Naciones Unidas “2011-2020 el Decenio de las Naciones Unidas para la Diversidad Biológica”, se concretan 20 metas muy ambiciosas pero seguramente alcanzables por los países que se sientan identificados con la supervivencia de todas las especies del planeta. Este Plan Estratégico (conocido como las Metas de Aichi) sirve como marco para el establecimiento de objetivos nacionales y regionales promoviendo la aplicación eficaz de los tres objetivos del Convenio sobre la Diversidad Biológica99. Estos objetivos primeros son: a) son la conservación de la diversidad biológica; b) la utilización sostenible de sus componentes; c) la participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos.

En España existen dos principales instrumentos de planificación de la actividad de la Administración General del Estado en la materia de diversidad biológica: uno es el Plan Estratégico desarrollado por el Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino (MARM) a través de la Dirección General de Medio Natural y Política Forestal, encargado de esta función y dos el Inventario del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad acordado y consensuado con las Comunidades Autónomas. Desarrollamos ambos instrumentos de planificación:

a) El Plan Estratégico es un instrumento de planificación de la actividad de la Administración General del Estado en la materia siendo el objetivo principal el establecimiento y la definición de los objetivos, las acciones y los criterios que promueven la conservación, el uso sostenible y la restauración del patrimonio, los recursos naturales terrestres y marinos, la biodiversidad y la geodiversidad. Es el Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino (MARM) a través de la Dirección General de Medio Natural y Política Forestal, siendo esta elaboración una de sus funciones, el que tramita en su fase de consulta el Plan Estratégico de Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (diciembre 2010)100. Son las directrices para la ordenación de los recursos naturales al que deben ajustarse todos los PORN que aprueben las Comunidades Autónomas. E incorpora los compromisos adquiridos por España en el ámbito internacional y comunitario en materia de

99 Las 20 metas del Plan Estratégico se conocen como las Metas de Aichi y los objetivos estratégicos son: A) Abordar las causas subyacentes de la pérdida de la biodiversidad mediante la incorporación de la diversidad biológica en todos los ámbitos gubernamentales y de la sociedad; B) Reducir las presiones directas sobre la diversidad biológica y promover la utilización sostenible y C) Mejorar la situación de la diversidad biológica salvaguardando los ecosistemas, las especies y la diversidad genética. 100 Vid borrador del Plan http://www.marm.es/es/biodiversidad/peenb_versionpreliminar_tcm7-147109.pdf.


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biodiversidad, incluidos los compromisos derivados del Plan Estratégico del Convenio de Naciones Unidas sobre diversidad biológica para el período 2011-2020 y la Estrategia Europea sobre Biodiversidad (adaptada en mayo de 2011 por la Comisión Europea y respaldada por el Consejo de Ministros de Medio Ambiente en junio de 2011). El Plan Estratégico se estructura en un Preámbulo, 9 Capítulos y 2 Anexos.

Los objetivos del Plan Estratégico, según la Dirección General del Medio Natural y Política Forestal del MARM, son los siguientes: a) Identificar y georeferenciar los espacios y los elementos significativos del Patrimonio Natural de un territorio y, en particular, los incluidos en el Inventario del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, los valores que los caracterizan y su integración y relación con el resto del territorio; b) Definir y señalar el estado de conservación de los componentes del patrimonio natural, biodiversidad y geodiversidad y de los procesos ecológicos y geológicos en el ámbito territorial de que se trate; c) Identificar la capacidad e intensidad de uso del patrimonio natural y la biodiversidad y geodiversidad y determinar las alternativas de gestión y las limitaciones que deban establecerse a la vista de su estado de conservación; d) Formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas, para que sean compatibles con las exigencias contenidas en la presente Ley; e) Señalar los regímenes de protección que procedan para los diferentes espacios, ecosistemas y recursos naturales presentes en su ámbito territorial de aplicación, al objeto de mantener, mejorar o restaurar los ecosistemas, su funcionalidad y conectividad; f) Prever y promover la aplicación de medidas de conservación y restauración de los recursos naturales y los componentes de la biodiversidad y geodiversidad que lo precisen; y g) Contribuir al establecimiento y la consolidación de redes ecológicas compuestas por espacios de alto valor natural, que permitan los movimientos y la dispersión de las poblaciones de especies de la flora y de la fauna y el mantenimiento de los flujos que garanticen la funcionalidad de los ecosistemas.

Así mismo el Consejo de Ministros aprobó el Real Decreto 556/2011, de 20 de abril101, que desarrolla el Capítulo I del Título I (según Artículo 1º. Objetivo) de la Ley 42/2007 por el que se crea el Inventario del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, proceso acordado y consensuado con las Comunidades Autónomas y participado por otros sectores interesados como asociaciones

101 Real Decreto 556/2011, de 20 de abril para el desarrollo del Inventario Español del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. (B.O.E. nº 112, de 11 de mayo de 2011. Sec. I. pág. 47.905). Explica que “Consciente de estas circunstancias, la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, de acuerdo con el artículo 45 de la Constitución española, articula, por primera vez en nuestro ordenamiento, la creación de un instrumento para el conocimiento del medio natural en España, con un marcado carácter generalista. Se trata del Inventario Español del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, dotando así al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, tal y como establece el artículo 5.2.e) de la ley, de «las herramientas que permitan conocer el estado de conservación del patrimonio natural y de la biodiversidad y las causas que determinan sus cambios, para diseñar las medidas que proceda adoptar». La competencia para desarrollar el Inventario Español recae, según el Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, en la Dirección General de Medio Natural y Política Forestal.


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ecologistas y organizaciones científicas y profesionales. La información de este Inventario mejora el fundamento científico de las políticas públicas en materia de conservación, gestión y uso sostenible del patrimonio natural y de la biodiversidad e integra toda la información sobre el patrimonio natural que ya está disponible para conocer de forma objetiva, actualizada y comparable su estado de protección, riesgos y amenazas así como los instrumentos de planificación y gestión existentes. El objetivo es proporcionar una información “objetiva, actualizada y comparable” en todo el ámbito territorial y marino español, que permita conocer el estado y evolución de dicho patrimonio. El Inventario es un instrumento para el conocimiento y uso sostenible del patrimonio natural español y que aglutina los diferentes inventarios, registros, listados y catálogos, determinados en la legislación nacional, y que permite conocer en el presente los elementos naturales que integrarán en el patrimonio natural, su estado de protección, los riesgos y amenazas con los que se enfrenta, así como los instrumentos de planificación y gestión existentes. Se trata de crear nuevos datos, establecer los cauces para el intercambio y armonización de la información existente, en cumplimiento de las obligaciones de información establecidas por las distintas normas jurídicas de ámbito estatal. El Real Decreto cumple los objetivos siguientes: a) elaborar políticas de conservación, gestión y uso sostenible; b) difundir a la sociedad los valores del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad y c) contribuir como fuente de información en compromisos internacionales. El Inventario incluirá un sistema de indicadores que mostrará de forma directa información sobre el estado, variaciones y tendencias de los elementos del Patrimonio Natural y la Biodiversidad española, para ser transmitidas a la sociedad y puedan ser incorporadas a los procesos de toma de decisiones e integrados a escala supranacional. Estará gestionado en un Banco de Datos de la Naturaleza que permita el análisis, la integración y difusión de la información del mismo. Además se realizará un informe anual sobre el estado y evolución del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, así como informe de las iniciativas adoptadas para mantener este Inventario en buen estado de conservación, efectuando una evaluación de los resultados alcanzados por las principales políticas adoptadas102.

Se atribuye la función de elaboración de directrices de ordenación y conservación del patrimonio natural y la biodiversidad a la Dirección General de Medio Natural y Política Forestal a través del Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica de Ministerio de Medio Ambiente, y del Medio Rural y Marino. La elaboración de unas directrices básicas, apoyadas en la iniciativa y enfoque ya planteados por los Gobiernos autonómicos va a proporcionar un lugar de conocimientos y sugerencias para avanzar en la conservación de la naturaleza, bajo unos criterios que recojan la heterogeneidad y las particularidades de cada Comunidad pero, simultáneamente, ofreciendo una coherencia al conjunto del territorio de España.

En consecuencia, si bien las Comunidades Autónomas tienen todas las facultades para elaborar y aprobar la legislación, la planificación y la gestión de sus recursos naturales, el

102 Ver en: http://ww.econoticias.com del día 26/04/2011.


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Estado, en este caso, la Dirección General de Medio Natural y Política Forestal103, se reserva la facultad de establecer los criterios y directrices básicos para todo el país. Corresponde a esta Dirección General y a la Subdirección General de la Biodiversidad, las siguientes funciones:

a) La elaboración del Plan Estratégico Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad y sus planes sectoriales.

b) Los informes previos a la declaración de impacto ambiental que le someta a consideración la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental.

c) La elaboración de criterios comunes para el desarrollo, conservación, gestión y financiación de la Red Natura 2000 y de los espacios naturales protegidos, incluyendo las áreas marinas protegidas, su integración en las políticas sectoriales, en especial las de desarrollo rural y regional, y su consideración en el planeamiento y construcción de infraestructuras.

d) La actuación como autoridad científica del Convenio Internacional de especies amenazadas de flora silvestre (CITES).

e) La formulación de estrategias, planes, programas y directrices de ordenación y conservación del patrimonio natural y la biodiversidad, para promover la conservación y restauración de los recursos naturales, de los criterios básicos y de las medidas preventivas para favorecer la conservación de los recursos genéticos, la flora, la fauna, los hábitats, los paisajes, ecosistemas y espacios naturales, en espacial los frágiles y degradados, contribuyendo al cumplimiento de los programas nacionales e internacionales de conservación de la biodiversidad.

f) Las funciones que el artículo 6 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre de Patrimonio Natural y la Biodiversidad atribuye a la Administración General del Estado en lo relativo a espacios, hábitats o áreas marinas, y a especies marinas.

g) El inventario, declaración y gestión de Áreas Marinas Protegidas, lugares de la Red Natura 2000, y otras zonas marinas protegidas bajo una figura internacional, y la cooperación con las comunidades autónomas en la política de declaración de zonas protegidas, en coordinación con la Dirección general de Sostenibilidad de la Costa y del Mar.

h) La participación en la representación del ministerio en los organismos internacionales y el seguimiento de los convenios internacionales así como la promoción de actuaciones de cooperación internacional en las materias de su competencia.

i) También la participación en la representación del ministerio en los organismos internacionales y el seguimiento de los convenios internacionales así como la promoción de actuaciones de cooperación internacional en las materias de su competencia.

103 Real Decreto 1130/2008, de 4 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino. B.O.E nº 164, martes 8 de julio de 2008, página 29779.


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Le corresponde a la Subdirección General de Inventario del Patrimonio Natural y la Biodiversidad las siguientes funciones:

l) La elaboración del Inventario Español del Patrimonio Natural y la Biodiversidad de acuerdo con el artículo 9 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad; la elaboración y actualización del Inventario español de hábitats y especies marinos; la Contabilidad del patrimonio natural; el desarrollo de la Red EIONET-Naturaleza y la función de centro nacional de referencia de la Agencia Europea de Medio Ambiente en estas materias.

m)La programación de los proyectos financiables con fondos europeos, y la elaboración de la documentación necesaria, así como el seguimiento y evaluación de dichos proyectos.

n) También la participación en la representación del Ministerio en los organismos internacionales y el seguimiento de los convenios internacionales así como la promoción de actuaciones de cooperación internacional en las materias de su competencia.

Y finalmente, le corresponde al Director General de Medio Natural y Política Forestal la presidencia de la Comisión Estatal del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. Con la finalidad de dotar a esta Dirección General de una herramienta práctica para la elaboración de los documentos necesarios, se creó la Base Documental de Análisis Territorial (BAT) que está diseñada para recoger las medidas concretas y recomendaciones para la conservación de la naturaleza que se han venido plasmando en las publicaciones científicas y documentos legislativos y técnicos, que sirvan como elementos clave de coordinación básica desde el Estado, que es de consulta pública. Por lo tanto la elaboración de unas directrices básicas apoyadas por todos los Gobiernos autonómicos proporcionará un lugar de conocimientos para avanzar en la conservación de la naturaleza, ofreciendo coherencia al conjunto del territorio de España.

Vamos a definir estos instrumentos de planificación de los paisajes y espacios naturales protegidos:

a) El Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) tiene como finalidad adecuar la gestión de los recursos naturales, de los espacios naturales y de las especies a proteger dentro de la política de conservación de la naturaleza establecida por la Ley 42/2007. Son el instrumento específico para la delimitación, tipificación, integración en red y determinación de su relación con el resto del territorio de los sistemas que integran el patrimonio y los recursos naturales de un determinado ámbito espacial, con independencia de otros instrumentos que pueda establecer la legislación autonómica. Según el artículo 15.1 de la Ley 4/1989, (“la declaración de los Parques y Reservas exigirá la previa elaboración y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de


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los Recursos Naturales de la zona”), el PORN ha de ser aprobado previamente a la declaración de los Parques y Reservas Naturales y en algunas Comunidades Autónomas la aprobación previa del PORN se amplía a tipos específicos de espacios naturales protegidos creados en la correspondiente Comunidad Autónoma. Como ejemplo tenemos el artículo 18 de la Ley 16/1994, de 30 de junio, de Conservación de la Naturaleza del País Vasco que dispone que es requisito previo a la declaración de Biotipos Protegidos la aprobación del correspondiente PORN y en la Comunidad de Navarra la aprobación previa del PORN se exige para la declaración de Parques Naturales, Reservas Naturales y Reservas Integrales según el artículo 21.1 de la Ley 9/1996, de 17 de junio de Espacios Naturales de Navarra.

b) Los Planes Rectores de Uso y Gestión. El artículo 19.1. de la Ley 4/1989 dispone que los órganos gestores de los Parques elaborarán “Los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG) cuya aprobación corresponderá /……../ al órgano competente de la Comunidad Autónoma”. Tanto los PORN como los PRUG tienen naturaleza normativa reglamentaria pero el planificador deben aplicar estas normas con discrecionalidad para ordenar el ámbito territorial evitando las tensiones o conflictos que puedan surgir en el ejercicio de la competencia de planeamiento. De igual manera reitera la sentencia STC 306/2000, de 12 de diciembre en relación con los PRUG a los que no consideran como reglamentos ejecutivos.

c) Planificación autonómica: Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales aprobados por las Comunidades Autónomas (previstas en el artículo 8 Ley 4/1989), a las que “deberán ajustarse los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueban las Comunidades Autónomas siendo el objeto de las Directrices, según el artículo 8.2.: establecer y definir los criterios y normas generales de carácter básico que regulan la gestión y uso de los recursos naturales.

d) Planificación estatal: Planes de Ordenación Ambiental de los espacios que forman parte de la Red Ecológica Europea Natura 2000 que son las Zonas Especiales de Conservación (ZECONS)104 y las zonas de especial protección para las aves (ZEPAS)105.

También la jurisprudencia106 se ha pronunciado en relación con los PORN a través de sentencias importantes como las siguientes:

104 Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre que transpone la Directiva 92/43 estableciendo medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres. 105 Ley 43/2003, de 21 de noviembre, de Montes (que modifica la Ley 4/1989) regula en la Ley básica los instrumentos de planeamiento que pueden ordenar estos espacios en su artículo 20.4 quáter. 106 Vid Jurisprudencial del Tribunal Supremo donde se pone de relieve la transcendencia de la planificación en la ordenación del medio ambiente: SSTS de 11 de mayo de 1990 (Ar. 3812 y de 26 de diciembre de 1991 (Ar. 378); la STSJ de Cantabria de 1 de junio de 1999 (Ar.3288) y la STC 102/1995, de 26 de junio FJ.13).


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a) la STC 102/1995, de 26 de junio, en el F.J. 13 afirmando que “los PORN aplican o desarrollan la Ley 4/198, pero no por un proceso de ulterior concreción de las normas sin pérdida de su abstracción y generalidad, como suele ser lo habitual en la articulación Ley-reglamento, sino mediante una particularización referida a un espacio o territorio concreto y singular” De acuerdo con la STC 102/1995 tenemos los siguientes pronunciamientos en: a) la STSJ de Cantabria de 1 de junio de 1999 (Ar 3288) se pronunció sobre la naturaleza jurídica de los PORN por la impugnación del PORN de las Marismas de Santoña, realizando las afirmaciones: “Es indudable que el PORN, como otras muchas manifestaciones del heterogéneo fenómeno de la planificación administrativa, ostenta carácter reglamentario /…/. Cabe matizar, empero, que es una disposición de carácter general un tanto peculiar, de la misma manera que lo son los planes generales de ordenación urbana, cuya naturaleza reglamentaria no obsta a que algunas de sus determinaciones se correspondan más bien con las de los actos administrativos /…/ Y de igual manera que un plan general de ordenación urbana no es un reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, tampoco un PORN es, a diferencia de lo que sostiene el Ayuntamiento recurrente, un reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal sobre espacios naturales protegidos” Y añade además que “/…/ ningún PORN ejecuta reglamentariamente la Ley 4/1989, sino que es el vehículo para la plasmación en un concreto espacio físico y geográfico de las pretensiones conservacionistas de aquélla, genéricamente formuladas. No hay ahí complemento regulador o desarrollo de la Ley, sino pura y simplemente aplicación de la misma a un determinado segmento territorial, aplicación que trae causa en la remisión que efectúa su artículo 4 /…/. Y también como plan administrativo que es, el PORN responde a una serie de objetivos precisos e incorpora las medidas y actuaciones necesarias para asegurar su consecución. Objetivos, medidas y actuaciones que le vienen impuestos en los apartados 3 y 4 del artículo 4 de la Ley 4/1989, si bien el segundo bajo la ***veste de un contenido mínimo que habilita a la Administración competente en materia de planificación de los recursos naturales para contemplar medidas adicionales a las enumeradas allí. De nuevo se observa, a la vista de tales apartados, que es inviable calificar al PORN como reglamento ejecutivo que complementa y desarrolla la Ley 4/1989. Insistimos en que es una figura que en virtud de una llamada legal, aplica la norma de conformidad con lo que ésta dispone, sin mengua de la capacidad de añadir contenidos adiciones al mínimo legalmente establecido. El plan es aplicación del bloque normativo del que trae causa y ordenación de los recursos naturales de un determinado espacio físico, nada más. Su condición de norma de carácter reglamentario no debe lleva a engaño o distorsión interpretativa sobre sus relaciones con la Ley 4/1989”.

b) La STC 306/2000, de 12 de diciembre, resuelve el conflicto positivo de competencia interpuesto contra el Real Decreto 640/1994, de 8 de abril, por el que se aprobó el PORN de los Picos de Europa se refiere a que la competencia para aprobar todos los PORN, también los que afecten a los Parques Nacionales, corresponde a las


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Comunidades Autónomas, titulares de la competencia sobre gestión en materia de medio ambiente”. En su F.J. 9 el Tribunal afirma que la competencia estatal para dictar la legislación básica en materia de medio ambiente otorga al Estado la competencia para establecer un “mandado de planificación de los recursos naturales” que se concreta en la aprobación de los PORN, aunque este mismo título competencial “no habilita al Estado para aprobar por sí mismo los PORN”. La sentencia afirma que “algunos de los contenidos del PORN de Picos de Europa aprobado por el Real Decreto 640/1994 pueden reconducirse a la esfera de intervención estatal en la materia, conforme con el sistema constitucional y estatutario de distribución de competencias, ha de estimarse procedente el mantenimiento de los mismos”. Y la STS de 16 de junio de 2003 (Ar. 4458) afirma que, siendo el PORN una norma autonómica, “han de rechazarse las alegaciones sobre la no intervención del Consejo de Estado que se exige por entender que el PORN es un reglamento cuya titularidad competencial corresponde al Estado”.

c) El STSJ de Andalucía, sede de Sevilla, de 2 de febrero de 2001 (Ar. 852) igualmente de pronuncia en este sentido, porque pone de relieve que los PORN, a pesar de su contenido normativo, no son reglamentos ejecutivos: ”Si por tal entendemos aquel que tiene por finalidad completar y desarrollar la Ley en que se apoya, el PORN no participa de esta característica ni cumple tal función. Sus objetivos y contenidos, señalados en el artículo 4.3 y 4 de la Ley 4/1989, configuran a los PORN como instrumentos de planificación para la adecuada gestión de los recursos naturales en las distintas figuras de espacios naturales, pero ello no supone completar el contenido normativo de una ley a la que desarrolle, del mismo modo que, a título de ejemplo, un Plan General de Ordenación Urbana aún su naturaleza reglamentaria, no puede definirse como un reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo”.

d) La STS de 16 de junio de 2003 (Ar. 4458), igualmente afirma que los PRUG no son reglamentos ejecutivos de la Ley 4/1989, de ahí que no sea necesario el Dictamen del Consejo de Estado a lo largo de su procedimiento de elaboración.

Además la derogada Ley 4/1989 elaboraba un sistema de medidas entre las que se incluían varias medidas de protección medioambientales complementarias y específicas, relacionadas fundamentalmente con el uso y aprovechamiento de los recursos naturales de la zona y de ello tenemos ejemplo en la Ley Foral 9/1996, de 17 de junio, de Espacios Naturales de Navarra en su artículo 6, donde establece que las limitaciones de los diferente regímenes de protección establecidos por la Ley Foral tienen el carácter de “mínimas y básicas”, pudiendo los PORN y los PRUG “establecer justificadamente condiciones de protección superiores en razón de las específicas condiciones y características del espacio a que se refiera”107. De esta manera las medidas de conservación de la naturaleza son también medidas de protección medioambiental con unas técnicas concretas, (que establecen mandatos y prohibiciones concretos) que tienen un

107 AGUDO GONZÁLEZ, Jorge. “Incidencia de la protección del medio ambiente en los usos del suelo”. Editorial Bosch, S.A. 2004. Barcelona. Primera edición: julio 2004. Páginas: 25-90.


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objeto específico, (la protección de los recursos, espacios y especies naturales), en una base que es la ordenación física del suelo, a través de los instrumentos de planificación que deben prevenir los hechos que se producirán en el futuro pero al mismo tiempo tratando de anticipar soluciones y defendiendo y protegiendo todos los bienes naturales de un país108.

La Ley 42/2007 establece, en sus artículos, 12 y 13, la elaboración del Plan Estratégico Estatal del Patrimonio Natural y la Biodiversidad el cual será objeto de un proceso de evaluación ambiental estratégica (EAE) de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente (LEAE)109. El Real Decreto 1274/2011 aprueba el Plan Estratégico Estatal del patrimonio natural y de la biodiversidad 2011-2017110 y desarrolla lo establecido en la Ley 42/2007; así mismo, como reconoció el Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica111, asume que la conservación de la biodiversidad es un interés común de toda la humanidad y tiene la importancia crítica para satisfacer sus necesidades básicas además la biodiversidad está ligada al desarrollo, la salud y el bienestar de las personas constituyendo una de las bases del desarrollo social y económico. La diversidad biológica sostiene el funcionamiento de los ecosistemas y proporciona los servicios de los ecosistemas esenciales para el bienestar humano. Ella asegura la seguridad alimentaria, la salud humana, el suministro de aire y agua potable, también contribuye a los medios locales de subsistencia, y al desarrollo económico, siendo esencial para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, incluyendo la reducción de la pobreza. Pero a pesar de su importancia fundamental, la diversidad biológica se sigue perdiendo. Por lo tanto y dentro de este contexto es por lo que las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica en 2010, celebrado en Nagoya, Japón, aprobaron el Plan Estratégico de la Diversidad Biológica 2011-2020 con el propósito de realizar acciones a gran escala por todos los países y las partes interesadas en apoyar la diversidad biológica durante la próxima década.

108 SERRANO MORENO, J.L. “Ecología y Derecho: principios de Derecho ambiental y ecología jurídica”. Granada. 1992, pág. 70: MARTIN MATEO, R. “Tratado de Derecho Ambiental, Madrid 1991. Tomo I. páginas 275 y ss.; MARTIN DEL BURGO Y MARCHÁN, A. “La planificación: un reto, un mito, una utopía, una contrautopía, una realidad”. RAP, nº 81 (1976), página 129 y RODRIGUEZ RAMOS, L. “El medio ambiente en la Constitución Española”. Revista Derecho y medio ambiente, Madrid 1981, página 40. 109 Vid http://www.mma.es/secciones/participacion_publica/pdf/2009P009_documento_inicio.pdfa 110 Real Decreto 1274/2011, de 16 de septiembre, por el que se aprueba el Plan estratégico del patrimonio natural y de la biodiversidad 2011-2017, en aplicación de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad. B.O.E. nº 236, de 30 de septiembre de 2011. 111 Convenio de Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica. Naciones Unidas 1992.Ver documento en http://www.cbd.int/doc/legal/cbd-es.pdf. Alcanzar la meta en el año 2010 de reducir de modo significativo la pérdida de diversidad biológica se ha convertido en un objetivo fundamental de las naciones del mundo y fue adoptada por el Convenio sobre la Diversidad Biológica y la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en 2002. Cuaderno Técnico CDB No. 26 La diversidad biológica en las evaluaciones de impacto. Documento de antecedentes de la Decisión VII/28 del Convenio sobre la Diversidad Biológica: Directrices voluntarias sobre evaluaciones de impacto, incluida la diversidad biológica. Publicado por la Secretaría del Convenio sobre la Diversidad Biológica, Comisión Holandesa para Evaluación Ambiental (2006). Ver documento en: http://www.eia.nl/ncea/pdfs/biodiversityeiasea.pdf.


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Concluimos que es una de las mejores leyes para la conservación, restauración y mejora del patrimonio natural y de la biodiversidad que tenemos en España.

2. Las Comunidades Autónomas.

Como hemos dicho, la Ley 42/2007 es normativa básica y en el actual reparto competencial de nuestro ordenamiento jurídico implica tener en cuenta el artículo 149.1.23º de la Constitución que reserva al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente; por lo tanto esta Ley se asienta sobre la base de dicho título competencial y contiene el conjunto de normas que el Estado considera básicas en la materia. Las Comunidades Autónomas a través del artículo 148.1.9º “podrán asumir competencias en la materia: la gestión en materia de protección de medio ambiente” y tienen competencia exclusiva sobre los territorios con espacios naturales dentro de sus propias Comunidades Autónomas y competencia compartida con el Estado sobre los espacios naturales interterritoriales, es decir que pertenezcan a varias Comunidades Autónomas. Pormenorizamos las CCAA de Cataluña, Murcia y Madrid en relación con la protección del paisaje.

La planificación territorial autonómica tiene unas figuras de planeamiento que pueden ser los planes territoriales generales (PTG), los planes territoriales parciales (PGP), los planes territoriales sectoriales (PGS), los planes directores territoriales (PDT), los planes directores urbanísticos (PDU) y los planes de ordenación urbanística municipal (POUM); todos o parte de ellos están incorporados en todos los Estatutos de Autonomía a través de las legislaciones de ordenación territorial y de suelo112.

Podemos relacionar la legislación urbanística con la protección del patrimonio natural a través de las leyes de ordenación urbanística y las leyes del suelo en las diferentes CCAA puesto que la ordenación urbanística que se establece en los instrumentos de planeamiento tiene por objeto:

a) La protección del patrimonio histórico y del urbanístico, arquitectónico y cultural. b) La protección y adecuada utilización del litoral. c) La incorporación de objetivos de sostenibilidad que permitan mantener la capacidad

productiva del territorio, la estabilidad de los sistemas naturales, mejorar la calidad ambiental, preservar la diversidad biológica y asegurar la protección y mejora del paisaje.

Dentro de esta legislación existen los instrumentos técnicos más importantes para conseguir aunar la protección del paisaje y la ordenación urbanística autonómica que son los Planes Generales de Ordenación Urbanística (P.G.O.U) cuyo contenido se desarrollará con

112 NOGUÉ, Joan; SALA, Pere. “El paisaje en la ordenación del territorio. Los catálogos de paisaje de Cataluña” Cuadernos Geográficos, nº 43 (2008-2). Páginas 69-98.


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arreglo a los principios de simplificación y proporcionalidad para la dinamización de los municipios con los valores singulares relativos al patrimonio urbanístico, arquitectónico, histórico, cultural natural o paisajístico; como se infiere de la Ley 7/2002 , de Ordenación Urbanística de Andalucía113. Igualmente existen los Planes Especiales de Protección con el objeto de preservar el medio ambiente, las aguas continentales, el litoral costero, los espacios naturales, las áreas forestales, los espacios productivos, las vías de comunicación, los paisajes de interés, el patrimonio cultural, incluyendo la protección y rehabilitación de la arquitectural rural y de las edificaciones tradicionales que existan en los núcleos rurales históricos-tradicionales, como así se refleja en la Ley 2/2010, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia114

Debemos tener en cuenta que en la clasificación del suelo no urbanizable persigue los objetivos siguientes como la conservación o restauración de los recursos naturales, protegiendo sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales y culturales como indica la Ley 10/2004, de la Generalitat Valenciana, del Suelo No Urbanizable115; también tienen el mismo objetivo la utilización de los Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos como instrumentos de planeamiento de carácter especial, reflejado en la Ley 16/2005, Urbanística de Valencia116 y la ordenación urbanística estructural comprende las siguientes determinaciones: las directrices de protección del medio ambiente, la conservación de la naturaleza, la defensa del paisaje y los elementos tantos naturales como artificiales relativos al patrimonio natural, como se explica en la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo del País Vasco117. Así mismo encontramos la Ley Foral 35/2002 de Ordenación del Territorio y Urbanismo118 que contempla los instrumentos de ordenación del territorio y de la planificación urbanística creando la Estrategia Territorial de Navarra en la cual se incluye la ordenación del medio físico y de los recursos naturales, la protección y recuperación del paisaje, el tratamiento adecuado del medio rural y la protección y aprovechamiento del patrimonio cultural.

De esta manera concluimos que tanto la protección del medio ambiente como la protección del patrimonio cultural es objetivo común de las políticas públicas que persiguen la calidad de vida de sus ciudadanos estableciendo unas directrices a seguir como la recuperación y mejora del aire, del agua, de los espacios naturales, de la fauna, de la flora, el patrimonio cultural y arqueológico y en general de las condiciones ambientales que rodean a las regiones, como refleja

113Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía (BOJA n1 154 de 31-12-2002, artículos 3º y 8º). 114 Ley 2/2010, de 25 de marzo, de Medidas Urgentes de modificación de la Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (Diario Oficial de Galicia, Xunta de Galicia, 31 de marzo de 2010, artículo 69º). 115Ley 10/2004, de la Generalitat de Valencia, del Suelo No Urbanizable (2004/12638, artículo 2º). 116 Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística de Valencia /2005/14692 (DOGV-Núm. 5.167, artículo 38º). 117 Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo (BOPV nº 138, 20-07-2006, artículos 3º y 53º). 118 Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo (BOE nº 156, de 27 de diciembre de 2002, Título II, artículos 32 y 33).


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la Ley 4/2008, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo de Castilla y León119. Esta visión unitaria del patrimonio natural y cultural ya está presente desde la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial y Cultural de la Unesco (Paris, 1972) y va a seguir hasta nuestros días porque el concepto de patrimonio deriva de una herencia de especial valor que se transmitirá a las generaciones futuras e incluso en la Estrategia Territorial Europea de 1999 identifica el patrimonio natural como las señas de identidad de los pueblos y como recurso y factor de desarrollo.

2.1. Antecedentes.

La protección del patrimonio natural y cultural ha sido reconocida desde 1972 (París) mediante la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural de la UNESCO120. Cuando se incorpora la dimensión inmaterial del patrimonio por la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial de la Unesco en el año 2003 se fomenta la protección de las funciones y de los valores de las expresiones culturales intangible. Para la protección del patrimonio natural se han utilizado figuras de protección como son las reservas de la biosfera de la Unesco, la Red Natura 2000 y los espacios protegidos. La Ley 42/2007 regula el patrimonio natural de forma integrada y ecosistémica, con una dotación de contenidos, planes e instrumentos, de forma que establece la protección ambiental sobre la ordenación del territorio. Las Comunidades Autónomas están presentes en la Comisión Nacional para el Patrimonio Natural y de la Biodiversidad porque es un consultivo y de cooperación en materia de protección del patrimonio natural y la biodiversidad entre el Estado y aquéllas. Otro marco que ha permitido avanzar en la necesaria convergencia del patrimonio rural, tanto natural como cultural, ha sido la Ley para el Desarrollo Sostenible del Medio Rural121, que permitirá aplicar recursos destinados a la protección del patrimonio natural porque se trata de una Ley que comprende todo tipo de acciones y medidas de desarrollo rural sostenible aplicadas por la Administración General del Estado (AGE) y concertadamente con las CCAA y la Administración local, según sus respectivas competencias.

119 Ley 4/2008, de 15 de septiembre, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo que actualiza la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (BOE nº 253, de 8 de octubre de 2008, vigente desde el 5 de mayo de 1999, Título I, artículo 1 y artículo 4, letra b). 120 UNESCO. LISTA DEL PATRIMONIO MUNDIAL. En 2009, hay 41 bienes inscritos en la Lista del Patrimonio Mundial de la UNESCO sobre un total de 890 (689 de carácter cultural, 176 de carácter natural y 25 mixtos). La Red Natura 2000 en España contabilizaba en 2007 un total de 1.434 lugares de importancia comunitaria (LIC) y 562 zonas de especial protección para las aves (ZEPA), ocupando el 28% del territorio nacional. La imbricación entre patrimonio natural y cultural resulta más que evidente en las reservas de la biosfera: España cuenta con 40 sobre un total mundial de 553 (2009). 121 Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural. BOE nº 299 de 14 de diciembre de 2007.


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Según la Ley 33/2003122, del Patrimonio de las Administraciones Públicas en su Título VIII. Relaciones Administrativas, artículo 183: Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas, según este artículo las Administraciones públicas ajustarán sus relaciones recíprocas en materia patrimonial al principio de lealtad institucional, observando las obligaciones de información mutua, cooperación, asistencia y respeto a las respectivas competencias además de ponderar en su ejercicio la totalidad de los intereses públicos implicados. También encontramos un órgano de cooperación y coordinación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas en materia patrimonial que es la Conferencia Sectorial de Política Patrimonial, convocada por el Ministro de Hacienda y en el marco de estas relaciones de cooperación y coordinación, en relación con bienes determinados, las diferentes Administraciones pueden solicitar a los órganos competentes de las Administraciones titulares de los mismos la adopción de todos los actos de gestión patrimonial que puedan contribuir al desenvolvimiento y efectividad de los principios recogidos en los artículos 6º y 8º de esta Ley.

Además existen otro instrumento muy importante de colaboración entre las Administraciones Públicas, tanto estatal como de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales que son los Convenios patrimoniales y urbanísticos. La finalidad de estos Convenios es ordenar las relaciones de carácter patrimonial y urbanísticos entre ellas en un determinado ámbito o bien realizar actuaciones comprendidas en la Ley 33/2003 en relación con los bienes y derechos de sus respectivos patrimonios. El convenio es un instrumento de acción concertada que permite a las Administraciones ejercitar de forma consensuada sus potestades urbanísticas que también supone un acuerdo de las Administraciones con otras personas físicas o jurídicas, al objeto de conseguir la colaboración entre todas las Administraciones facilitando la eficacia de la actuación urbanística. En España son admisibles en las Comunidades Autónomas cuyas leyes urbanísticas los admitan puesto que el fundamente de la admisibilidad de los convenios se encuentra en los artículos 4 de la L.C.A.P. y el 111 del TR. R.L. que confieren la capacidad contractual a las Administraciones Públicas y a los Entes Locales habilitando la celebración de los convenios urbanísticos. No es una técnica reciente ni es exclusivo de la Urbanística Española porque se admiten los Convenios en Francia, Italia, Alemania y Estados Unidos de América.

En España se conocen los convenios desde el S.XIX sirviendo para la gestión de expropiaciones de, por ejemplo, los Planes de Ensanche y para la constitución de servidumbres. En la Ley de Suelo de 1956 se exigieron como documentos de los Planes de iniciativa particular, facilitando los pagos en terrenos (a través de los gastos de urbanización por los propietarios y a través del pago del justiprecio por la Administración. La Reforma de la Ley del Suelo incorpora, además la regulación del “urbanismo concertado”, traducido en Programas de Actuación

122 Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas. BOE. nº 264, 4 de noviembre de 2003, pág. 38924.


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Administrativa. En el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, se admiten diversos tipos de convenios, como son los convenios de transferencia de exceso de aprovechamiento urbanístico o los convenios de aplazamiento de gastos de urbanización. En cuanto a su categoría jurídica, la jurisprudencia considera en general a los convenios urbanísticos como contratos administrativos especiales, aunque la doctrina considera que pueden tener el carácter de negocios sin naturaleza convencional o bien negocios convencionales; no hay diferencias prácticas en cuanto a su régimen jurídico puesto que tienen naturaleza administrativa y la legislación de contratos es supletoria del régimen especial de los convenios123.

Con la distribución competencial de las CCAA, la regulación de los convenios, como técnicas urbanísticas, queda asignada a la exclusiva competencia de las Comunidades Autónomas (según el artículo 148.1.3 C.E.). Desde un punto de vista subjetivo, pueden otorgar convenios las Administraciones municipales y las autonómicas conjuntamente porque ambas Administraciones tienen atribuida la competencia en materia de urbanismo y los límites de los mismos vendrán señalados en cada una de las normas urbanísticas autonómicas que los regulen. En el artículo 4 de la L.C.A.P. los límites serán el interés público, el ordenamiento jurídico y los principios de buena administración, principios reconocidos en el artículo 103.1 de nuestra Constitución. Además de los convenios urbanísticos tenemos varios instrumentos jurídicos que nos permiten acometer la protección y mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y su desarrollo físico y psicológico. En la Exposición de Motivos de la Ley 42/2007 se explica con claridad que “Tras reconocer que todos tienen el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, así como el deber de conservarlo, exige a los poderes públicos que velen por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose para ello en la indispensable solidaridad colectiva”. El Título II de esta Ley aporta unos instrumentos novedosos que implican la protección de los espacios naturales más allá de los “espacios protegidos” que son los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) y las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales. En el siguiente epígrafe hablamos de estos instrumentos.

2.2. Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN). Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales son instrumentos significativos que

poseen las CCAA para una nueva política de conservación de la naturaleza con unos principios inspiradores de la Ley 42/2007, desarrollados en el Título II, artículo 4º, que son los siguientes:

a) El mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos b) La preservación de la diversidad genética

123 Enciclopedia jurídica. Convenio urbanístico. http:www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/convenio-urbanístico/


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c) La utilización ordenada de los recursos, garantizando el aprovechamiento sostenido de las especies y de los ecosistemas, su restauración y mejora

d) La preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje

e) La mencionada Ley parte de la firme convicción de que sólo una adecuada planificación de los recursos naturales permitirá alcanzar los objetivos conservacionistas deseados y dispone que las Administraciones Públicas competentes garantizarán que la gestión de los recursos naturales se produzca con los mayores beneficios para las generaciones actuales, sin merma de su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras.

Los PORN son planes flexibles que permiten un tratamiento integral en determinadas zonas para la recuperación y conservación de los recursos, espacios naturales y especies que proteger; que prevalecen sobre otros instrumentos ya existentes con lo cual podemos atajar el deterioro de los espacios que la acción humana haya podido degradar. Los PORN son aprobados por las Administraciones Públicas competentes y las CCAA pueden implementar otros instrumentos de ordenación territorial o física que no sean contradictorios con los PORN puesto que si son contradictorios, prevalecen los PORN sobre lo existente. Tienen carácter indicativo respecto a otras actuaciones, planes o programas sectoriales por lo que se aplicarán subsidiariamente si no existe legislación al respecto, prevaleciendo, además, sobre el planeamiento urbanístico. Las Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales están definidas en el artículo 8º de la mencionada ley que dice textualmente "Reglamentariamente se aprobarán por el Gobierno Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales, a las que, en todo caso, deberán ajustarse los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que aprueben las Comunidades Autónomas".

El Título III de la Ley es el más significativo porque establece el régimen especial para la protección de los espacios naturales ya que la Ley refunde los regímenes de protección creados por la Ley 2 de mayo de 1975 en las cuatro categorías de Parques, Reservas Naturales, Monumentos Naturales y Paisajes Protegidos. La declaración y gestión de estos espacios naturales protegidos corresponderá a las CCAA donde se encuentren ubicados dichos espacios y el Estado se reserva la gestión de los Parques Nacionales integrados en la Red de Parques Naturales, porque estos Parques son espacios representativos de los principales sistemas naturales españoles. La declaración de un espacio como Parque Nacional se realiza mediante Ley de las Cortes Generales.

En el Título IV se establecen las medidas para garantizar la conservación de las especies de la flora y la fauna silvestres, racionalizando el sistema de protección atendiendo a la preservación de los hábitats e incorporando al ordenamiento jurídico español las Directivas de la Comunidad Económica Euopea sobre protección de la fauna y la flora, (la Directiva 79/409/CEE, relativa a


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la conservación de las aves silvestres. Además se crea el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas, dependiente del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.

En el Título V se expresa la necesaria cooperación y coordinación que debe existir entre el Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia de conservación de la naturaleza, reflejo de nuestra Carta Magna y para ello se crea la Comisión Nacional de Protección de la Naturaleza, órgano consultivo y de cooperación en el que se integrarán la Administración del Estado y las CCAA. Los PORN surgen de la necesidad de integrar la planificación de los recursos naturales en un marco territorial amplio como el ámbito autonómico. Por lo tanto la planificación territorial tiene unas figuras de planeamiento que pueden ser los planes territoriales generales (PTG), los planes territoriales parciales (PGP), los planes territoriales sectoriales (PGS), los planes directores territoriales (PDT), los planes directores urbanísticos (PDU) y los planes de ordenación urbanística municipal (POUM); todos o parte de ellos están incorporados en todos los Estatutos de Autonomía a través de las legislaciones de ordenación territorial y de suelo124.

B) LA PAULATINA TENDENCIA A LA ORDENACIÓN.

En este apartado hacemos referencia a la tendencia actual de proceder desde la ordenación territorial a la ordenación paisajística como consecuencia de las normativas más relevantes impulsoras de la ordenación del paisaje. Las dinámicas económicas, demográficas y territoriales de la última década han puesto de manifiesto que los instrumentos urbanísticos tradicionales que rigen la planificación territorial y la ordenación del territorio no son suficientes para ordenar los procesos de transformación a gran escala del territorio. Por lo tanto se necesita un nuevo enfoque en la planificación urbanística y territorial en todo el continente europeo para lograr el desarrollo sostenible y la calidad de vida que los administrados reclaman de sus administraciones. Ramón Martín Mateo explica en su libro “La gallina de los huevos de cemento”125 que “El desconocimiento de las vitales conexiones de la tutela ambiental con el urbanismo ha sido una de las principales causas de los escándalos de esta índole que se han producido en España, se postula que estas vinculaciones sean explícitamente abordadas en los Planes Locales. La protección del medio ambiente no es una especie de lujo, para uso de ecologistas y otros “incordiantes”, su prelación debe ser indiscutiblemente reconocida anteponiéndola al progreso en la economía”. Especifica que las claves de la actuación reformista en materia de urbanismo y medio ambiente se entienden aplicando las 5 Pes; es decir la profesionalidad en funcionarios de los Ayuntamientos; la prevención de los planes urbanísticos ligados a una protección del entorno; la participación de los ciudadanos de forma democrática; la planificación articulada y

124 NOGUÉ, Joan; SALA, Pere. “El paisaje en la ordenación del territorio. Los catálogos de paisaje de Cataluña” Cuadernos Geográficos, nº 43 (2008-2). Páginas 69-98. 125 MARTIN MATEO, Ramón: “La gallina de los huevos de cemento”. Editorial Aranzadi, S.A. (Thomson-Civitas). Navarra. 2006.


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respaldada económicamente; la preferencias de los colectivos más desfavorecidos en las reformas normativas pendientes.

En relación a los antecedentes europeos, la Unión Europea establece una serie de determinaciones sobre ordenación del territorio en los siguientes documentos y convenios de los que trataremos a lo largo de este trabajo:

1) Ordenación del territorio: la Estrategia Territorial Europea (ETE). 2) Participación pública: Convenio de Aarhus. 3) Cohesión territorial: Libro Verde sobre Cohesión Social. 4) Paisaje: Convenio Europeo del Paisaje (en vigor en España 1 marzo 2008).

5) Directivas: Directiva 2001/42/CE de Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) y Ley de transposición al ordenamiento jurídico español: Ley 9/2006 de 28 de abril, de evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. (BOE nº 102, de 29 de abril de 2006, páginas 16820-16830).

La Ordenación del Territorio requiere de instrumentos de planificación y consenso que sirvan de base para el desarrollo de las regiones: Los Planes de Ordenación del Territorio (P.O.T) son instrumentos de coordinación, cooperación y comunicación entre los diferentes niveles y agentes que actúa sobre el territorio; en definitiva, estrategias de cooperación para afrontar el desarrollo territorial. El carácter integral e integrador del paisaje, facilita la relación armónica entre los diferentes usos e intereses que confluyen en el territorio y según el Artículo 5 del CEP las políticas legislativas de los países firmantes del Convenio deben culminar la “integración del paisaje en sus respectivas políticas de ordenación territorial y urbanística y en cualesquier otras políticas que, puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje”.

Vamos a tratar en este punto acerca de la ordenación territorial vinculada estrechamente al paisaje debido al carácter transversal del mismo y para ello tenemos en cuenta las definiciones de ordenación del territorio en los documentos siguientes tanto europeos como españoles:

a) Conferencia de Ministros Responsable de Ordenación del Territorio,126 CEMAT, 6ª que comienza afirmando que las profundas modificaciones acaecidas en nuestras sociedades

126 CEMAT, Torremolinos, 1983 . Carta Europea de Ordenación del Territorio. Estudios Territoriales, 28; páginas 171-195. Las actividades del Consejo de Europa relativas a la planificación territorial empezaron en 1970 en la primera Conferencia Europea de Ministros responsables de Ordenación del Territorio (CEMAT) celebrada en Bonn. La CEMAT se ha consolidado como el foro de encuentro y discusión sobre el desarrollo territorial del continente europeo. Para el Consejo de Europa el concepto de planificación regional/territorial es la expresión geográfica de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es el mismo tiempo una disciplina científica, una técnica administrativa y una política de responsabilidad pública a desarrollar con un enfoque interdisciplinar e integrado y dirigirá tanto al desarrollo regional equilibrado como a la organización física del territorio de acuerdo a una estrategia de conjunto. Las Conferencias CEMAT se celebran cada 3 años y son preparadas por un comité de altos funcionarios siendo los principales documentos: Carta Europea de Ordenación


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europeas y en las relaciones a nivel mundial “exigen una revisión de los principios que rigen la organización del espacio con el fin de evitar que se hallen enteramente determinados en virtud de objetivos económicos a corto plazo, sin tener en cuenta de forma adecuada los aspectos sociales, culturales y los de medio ambiente”. La ordenación del territorio necesita así de “nuevos criterios de orientación y de utilización del progreso técnico”. Define ordenación del territorio como “expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad, cuyos objetivos fundamentales son el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, y, por último, la utilización racional del territorio”. “Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según una estrategia global”.

b) También en la Declaración de Lisboa sobre “Redes para el desarrollo territorial sostenible del continente europeo: Puentes a través de Europa”127. 14 Sesión de la Conferencia Europea de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT) en Lisboa 27 de octubre de 2006 donde se relaciona el compromiso del Consejo de Europa del desarrollo sostenible y por la promoción de derechos humanos, la democracia pluralista y el desarrollo socioeconómico sostenible, concreados en varios Convenios Cartas Europeas.

c) La Ley Cántabra de Ordenación del Territorio: “Conjunto de criterios, normas y planes que regulan las actividades y asentamientos sobre l territorio con el fin de conseguir una adecuada relación entre territorio, población, actividades, servicios e infraestructuras”. Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, en su Artículo 32: Protección del medio ambiente128 incluye el deber de protección del medio ambiente al planeamiento municipal.

d) STC 77/84, de 3 de julio, en su F.J. 2º afirma que la ordenación del territorio “tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial”.

del Territorio, adoptada en la Conferencia de Torremolinos en 1993; los Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo, adoptados en Hannover en 2000 ; la Declaración de Liubliana sobre la Dimensión Territorial del Desarrollo Sostenible, en 2003 y la última CEMAT celebrada en Lisboa: Declaración de Lisboa sobre “Redes para el desarrollo territorial sostenible del continente europeo: Puentes a través de Europa” (Documento de la Secretaría General preparado por la División de Ordenación del Territorio y Paisaje. Dirección de Cultura y Patrimonio Cultural y Natural. Ministerio de Medio Ambiente. Fecha 26-27 de octubre de 2006). 127 Documento de la Secretaría General preparado por la División de Ordenación del Territorio y Paisaje. Dirección de Cultura y Patrimonio Cultural y Natural de la Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio (14CEMAT). 2006. Consejo de Europea. Estrasburgo. 27 de octubre de 2006. 128 Artº 32.1. De conformidad con el Tratado de la Comunidad Europea, el planeamiento municipal asumirá como objetivo prioritario la protección del medio ambiente, su conservación y mejora, prestando especial atención a la utilización racional de los recursos, el abastecimiento y depuración de las aguas, el tratamiento de residuos y ,en general, la integración de las construcciones en el entorno circundante, con el designio final de alcanzar un nivel alto de protección.


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e) Definiciones de varios autores como Andreas Hildenbrand Scheid129 que define el concepto de ordenación del territorio como “es la planeación física a escala regional y subregional con el objetivo principal de la coordinación de los aspectos territoriales de las política sectoriales y la coordinación del planeamiento urbanístico municipal”; G. Sáenz de Buruaga (1969) en una publicación pionera en España sobre la ordenación territorial avanzaba la siguiente definición: “es el estudio interdisciplinario y prospectivo de la transformación óptima del espacio regional, y de la distribución de esta transformación y de la población total entre núcleos urbanos con funciones y jerarquías diferentes, con vistas a su integración en áreas supranacionales”; Zoido (1966) comenta que O.T. es: “Política de planificación física, referida a los hechos a los que se confiere valor estructurante en territorios de ámbito regional y comarcal; Hildenbrant (1966) explica que O.T. es: “Planificación física a nivel regional y subregional, con el objeto principal de coordinación de los aspectos territoriales de las políticas sectoriales y la coordinación del planeamiento urbanístico supramunicipal”; Zoido et al., (2000) dice es: “Proceso ejecutivo que se ocupa de la presencia, distribución y disposición en el territorio de aquellos hechos a los que le confiere capacidad de condicionar o influir en el desarrollo y bienestar de sus habitantes”.

Desde la CE de 1978 se institucionalizó la Ordenación del Territorio (OT) y su regulación

por todas las CCAA, proceso que terminó en el 2001 donde también se expresó la necesidad de vincular el planeamiento urbanístico a la protección del medio ambiente. Prácticamente todas las CCAA cuentan con legislación en esta materia y se ha consolidado este proceso de OT en todas ellas con unas leyes instrumentales que regulan los planes y los mecanismos de cooperación y coordinación entre administraciones para la aplicación de sus determinaciones territoriales. De esta manera se sentaron las bases de la OT como función pública y su interrelación con el Urbanismo, con las políticas sectoriales y con la política ambiental. Puesto que la competencia de las CCAA en materia de OT es plena, a la AGE le corresponde constitucionalmente un importante bloque de competencias con incidencia territorial como: fijar las bases y la coordinación de la planificación general de la actividad económica; equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial; estimular el crecimiento de la renta y la riqueza; la distribución territorial de la riqueza del país; la competencia exclusiva en sectores de gran repercusión física como puertos y aeropuertos de interés general, carreteras, ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por más de una CCAA; recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una CCAA; obras públicas de interés general o para más de una CCAA; la defensa del patrimonio natural, artístico y monumental y la legislación básica en materia de medio ambiente.

129 HILDENBRAND SCHEID, Andreas. “Política de Ordenación del Territorio en Europa”. Sevilla. Edita: Universidad de Sevilla. Consejería de Obras Públicas y Transportes. 1996. Estudios regionales nº 47 (1997). Páginas: 205-210.


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El problema es determinar las interrelaciones y los límites de la competencia en materias sectoriales y de OT de las CCAA con las competencias sectoriales estatales ya que la distribución competencial obliga a establecer mecanismos de coordinación interterritorial y de resolución de conflictos. La competencia para las decisiones sobre OT corresponde a las CCAA; la competencia estatal en sectores con incidencia territorial obliga a la participación de la AGE en los procesos de formulación de los planes de OT porque hay intereses generales y cuando existan discrepancias insuperables entre las Administraciones le corresponde al Tribunal Constitucional la resolución de conflictos ya que este Tribunal vigila la conformidad de las leyes de OT y Urbanismo130.

Debido a la existencia de un debate en la sociedad sobre el paisaje aumentado por la

preocupación de las cuestiones medioambientales y por las consecuencias de los graves casos de contaminación accidental, de malas actuaciones urbanísticas que han deteriorado el bien a conservar y la negativa ubicación de algunas infraestructuras viarias y de comunicación, se demuestra que esta realidad compleja deberá ser abordada desde otras disciplinas que contienen esta realidad. La planificación y la ordenación del territorio son funciones públicas que incluyen el paisaje en el desarrollo normativo.

1. MARCO FÍSICO. El marco físico es el territorio que se designa conceptualmente como el espacio físico

donde se produce o puede producirse la realidad tangible que es la vida y la actividad humana. Por ello la gestión y uso sostenible del territorio lleva implícita la necesidad de equilibrio entre las múltiples facetas que la componen. Este uso racional del territorio es el objeto principal y básico de las estrategias de desarrollo sostenible, que asumen que la actividad humana ha de ser equilibrada en lo social y conservadora en la protección del medio ambiente. Geográficamente el territorio es el dato clave para evaluar, especificar, concretar y escoger las medidas y actuaciones que las políticas territoriales tanto sectoriales como horizontales que sustenten y promueven el progreso social131.

Siendo la base el territorio, el paisaje es la herramienta y referencia para el análisis,

diagnóstico e intervención de los usos del territorio y de la cultura; es decir que el paisaje es el

130 II Congreso de Urbanismo y Ordenación del Territorio. VILLACAÑAS BEADES, Silvia. “Un modelo nuevo para una nueva época”. Grupo IV. Algunas Claves para la Reinterpretación del Urbanismo; Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico, Ministerio de Vivienda, junio 2010; Proyecto de Dictamen del Comité de las Regiones. El Papel de la Regeneración Urbana en el Futuro del desarrollo Urbano de Europa, Unión Europea, junio 2010; Declaración de Toledo, Unión Europea, junio 2010; Estrategia Española de Sostenibilidad Urbana y Local, Ministerio de Medio Ambiente, enero 2010. 131 AAVV. Esteban Fernando; Ortega Margarita y Bada Gustavo. ”Paisaje y territorio. El Atlas de los Paisajes de España”. II Congreso Internacional de Ingeniería Civil, Territorio y Medio Ambiente. Santiago de Compostela, 22-24 de septiembre de 2004. Ministerio de Fomento. 3 Volúmenes. 1ª Edición 2004. ISBN: 978-8438002865.


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indicador del estado del territorio, tanto de los ecosistemas que lo integran como del modo y aprovechamiento del suelo. Por lo novedoso y emergente del tema de la ordenación del territorio, los estudiosos coinciden en que el término “ordenación” es la acción y efecto de ordenar lo cual implica el reconocimiento de un desorden previo de partes y elementos que integran el territorio conformado a partir de la acción antrópica sobre el medio, definición expresada por Bielza de Ory132. Los desórdenes territoriales son, entre otros muchos, los siguientes: degradación ecológica, desequilibrio territorial, despilfarro de los recursos naturales, problemas de accesibilidad y movilidad, superposición de usos del suelo, conflictos entre actividades y sectores, carencia de equipamientos y servicios públicos, la falta de coordinación entre las Administraciones públicas, etc. Todos estos problemas hacen que la ordenación del territorio está ligada al paisaje y que “la consecución del equilibrio del territorio es prioritario para hacer un uso sostenible del capital natural y sus recursos con cohesión social y eficiencia económica”133. El Observatorio de la Sostenibilidad en España (OSE) en su informe anual del año 2006 realiza una evaluación de los progresos hacia la sostenibilidad utilizando indicadores que nos muestran la situación y perspectivas de la sostenibilidad en España134.

1.1 La Ordenación del Territorio. Una manera de solucionar este “desorden” es la ordenación del territorio que actuará de

forma global e integral sobre el territorio con unas actuaciones encaminadas a corregir estos desequilibrios territoriales de tipo socioeconómico, de tipo físico y de tipo ecológico. El doble objetivo de la ordenación del territorio es:

d) Lograr un desarrollo territorial equilibrado. e) Gestionar de modo sostenible los usos del suelo.

La Carta Europea de Ordenación del Territorio de 1983135 define la ordenación del

territorio como: “La expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, con multitud de objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y por último, la utilización racional del territorio. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque

132 BIELZA DE ORY, V. (2008) “Introducción a la ordenación del territorio. Un enfoque geográfico”. Edita: Prensas Universitarias de Zaragoza. Zaragoza, 2008. 133 RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Román (Director). “Territorio. Ordenar para competir”. Capítulo: “La sostenibilidad territorial”. Pág. 133-134. Capítulo: “Los desórdenes del territorio”. Pág. [email protected]. Año 2010. 134 OSE. V.11. “Observatorio de la sostenibilidad en España. 2006”. Ver en: www.magrama.gob.es/ 135 Consejo de Europa. Carta Europea de Ordenación del Territorio. Aprobada el 20 de mayo de 1983 en Torremolinos (España). Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio. Ver documento en: http://titulaciongeografia-sevilla.es/web/contenidos/profesores/materiales/archivos/Carta_Europea_OT.pdf


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interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector”.

Los objetivos principales de la Carta Europea son:

d) El desarrollo socioeconómico equilibrado y sostenible e) La mejora de la calidad de vida de la población, a través de su acceso al uso de los

servicios e infraestructuras públicas y del patrimonio natural y cultural f) La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, de

forma compatible con la satisfacción de las necesidades crecientes de recursos, así como el respeto a las peculiaridades locales.

g) La utilización racional y equilibrada del territorio, mediante la definición de los usos aceptables o a fomentar para cada tipo de suelo, la creación de las adecuadas redes de infraestructuras e incluso el fomento de las actuaciones que mejor persigan el fortalecimiento del espíritu comunitario.

La técnica de la ordenación del territorio es una disciplina que surgió hace 20 años en Inglaterra para compensar la pérdida de suelo producida por el exceso de urbanismo ya que la visión urbanizadora dominaba sobre el territorio. Esta técnica por tanto se dedicó a la ocupación racional del territorio sustituyendo al urbanismo en la gestión de los suelos categorizados como “no urbanizables” y desde el final de la II Guerra Mundial ha ido adquiriendo una gran relevancia porque algunos países europeos han creado Departamentos ministeriales para desarrollar la ordenación de sus respectivos territorios. Aunque la primera denominación en español que acompaña al primer documento oficial (Noordwijk) fue la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio, se ha sustituido por la Estrategia Territorial Europea (E.T.E.); en inglés se utiliza la expresión European Spatial Development Perspective (E.S.D.P.) y en francés de denomina Schema de Développement de l´espace communautaire (S.D.E.C.). “La ordenación territorial se refiere en síntesis a los métodos usados años por el sector público para influir en la futura distribución de las actividades en el espacio. Se sobreentiende que con la voluntad de crear compaginar las demandas de desarrollo con las necesidades de protección del medio ambiente, y para conseguir objetivos sociales y económicos. Según la Comisión Europea de 1997 en el Compendio de los Sistemas de Ordenación Territorial Europeos esta técnica “comprende también medidas para coordinar los impactos territoriales de las políticas sectoriales, para alcanzar una distribución más uniforme del desarrollo económico de las regiones, y para regular la conversación de la tierra y los usos de la propiedad”.

El primer paso importante fue la reunión de Leipzig, en 1994 en donde se establecieron los

principios básicos y objetivos fundamentales, indicando tres ámbitos de actuación que podemos referenciar:


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1) Un sistema urbano equilibrado y policéntrico. 2) Igualdad de acceso a infraestructuras y al conocimiento. 3) Gestión prudente y desarrollo del patrimonio natural y cultural.

El segundo paso es el primer borrador oficial consensuado en la ciudad holandesa de Noordwijk (entre el 9 y el 10 de junio de 1997) que introduce novedosas aportaciones; entre las cuales destacamos: a) la identificación de los aspectos territoriales de dimensión europea mediante el análisis DAFO (siglas significativas de = debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades); b) la aproximación al impacto de las políticas comunitarias de mayor incidencia territorial, identificando objetivos y acciones política y c) sentar las bases para profundizar en los trabajos de análisis territorial.

El tercer paso está constituido por el primer documento oficial denominado “ETE.

Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE”136, aprobado en Postdam en 10-11 de mayo de 1999. Los objetivos principales son: el desarrollo equilibrado y sostenible, mediante el refuerzo de la cohesión económica y social. También sus pautas para la política territorial de la Unión Europea son:

a) Desarrollo de sistemas urbanos policéntricos y equilibrados, potenciando la relación entre las áreas urbanas y rurales con el objetivo de crear una nueva relación entre ambos.

b) Promoción de los conceptos de transporte integrado y de comunicación que apoyan el desarrollo policéntrico del territorio de la Unión Europea, con el objetivo de un progreso gradual hacia la igualdad del acceso a la infraestructura y al conocimiento.

c) Buena administración del patrimonio natural y cultural, que ha de ayudar a la conservación de las identidades regionales y de la diversidad cultural frente a la globalización.

La siguientes reuniones que dan cuenta de la importancia de la ordenación territorial europea son: a) En el mes de septiembre de 2000 tuvo lugar la 12ª Sesión de la Conferencia Europea de Ministros responsables de ordenación del territorio (CEMAT) del Consejo de Europa celebrada en Hannover en la además de la Asamblea Parlamentaria, participaron el Congreso de Poderes Locales y Regionales (CPLR) y el Secretariado adoptando un documento político denominado “Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible”137; b) En el mes de noviembre de 2004 en la reunión informal de Ministros de Ordenación del Territorio celebrada en Rotterdam, organizada por la Presidencia de los Países Bajos donde se debatieron los nuevos desafíos surgidos después de la ampliación de la UE, iniciándose una nueva fase de

136 Documento de Potsdam. ETE. Estrategia Territorial Europea. Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE. Acordada en la reunión informal de Ministros responsables de ordenación del territorio en Potsdam, mayo de 1999. Publicada por la Comisión Europea. Elaborada por el Comité de Desarrollo Territorial. Ver documento en: htpp://ec.europa.ue/regional/policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/sum_e 137 Documento publicado por Ministerio de Medio Ambiente de España como miembro de la CEMAT y participante en las iniciativas del Consejo de Europa en Centro de Publicaciones de la S.G.T., Madrid, año 2000.


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cooperación política basada en la cohesión territorial ligada al fortalecimiento del crecimiento económico sostenible138

También debemos hacer referencia a la Carta del Medio Ambiente, aprobada como Ley constitucional nº 2005-205 del 1 de marzo de 2005 en el Estado francés (B.O. nº 51 del 2 de marzo de 2005, p. 3697)139. El 1 de marzo de 2005 se aprobó la Ley constitucional número 2005/2005, norma que se integraba en el Preámbulo de la Constitución francesa. Los 10 artículos de la Carta contienen preceptos que están dirigidos al legislador, requiriéndole para que la regulación de ciertas cuestiones se haga a través de la Ley. Se ha evidenciado por el Consejo Constitucional que el Preámbulo, donde está incluida esta Carta, tiene valor constitucional y su valor se estima que vincula directamente a los titulares de la potestad reglamentaria siendo los legisladores los competentes para determinar las condiciones y los límites en los cuales se ejerce ese derecho. El artículo 10 dice: “La presente Carta inspira la acción europea e internacional de Francia”; es decir que vincula la Carta con la acción europea de defensa del medio ambiente, la promoción de un desarrollo sostenible, el derecho a vivir en un medio ambiente y equilibrado y respetuoso con la salud, la reparación de los daños ocasionados al medio ambiente y la de acceder a las informaciones relativas al medio ambiente en poder de las autoridades públicas, incidiendo en la participación pública en la elaboración de las decisiones públicas que incidan en el medio ambiente.

En la Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio (CEMAT) celebrada en Estrasburgo, el 27 de octubre de 2006 (14 CEMAT (2006) 14, en el documento denominado Declaración de Lisboa sobre “Redes para el desarrollo territorial sostenible del continente europeo: Puentes a través de Europa”140 se incide en la diversidad existente entre las culturas e identidades territoriales que representa un potencial incalculable para el desarrollo territorial; se incide en la creación y el aprovechamiento de los beneficios de las áreas de conservación de naturaleza, inclusive con diferentes niveles de protección y marcos legales; fortaleciendo las redes ecológicas paneuropeas para la construcción de “puentes verdes” los cuales deben ser fomentados en la biodiversidad y conservación y preservación del carácter del paisaje. Se declara que “Los paisajes, en particular los culturales, constituyen una parte importante del patrimonio natural y cultural europeo, contribuyendo a la identidad europea y a su potencial desarrollo. Su diversidad y calidad proporcionaría la base para una red europea del paisaje en el marco de la Convención Europea del Paisaje”.

138 Publicado en la Revista Ambienta, nº 34 del año 2004. 139 Traduction en Espagnol de la Charte de l´environnement de 2004, loi constitucionnelle nº 2005-205 du 1er mars 2005. Traducción cuidadosa del Centro Internacional de Derecho Comparado del Medio Ambiente. Ver: http:/www.cidce.org. También consultar artículo de Aberasturi Gorriño, Unai titulado “La Carta del Medio Ambiente y su valor jurídico como norma de rango constitucional” 140 14 CEMAT 2006 “Bridges over Europe” “Ponts á trávers L´Europe”. Lisboa, Portugal 26-27.10.2006 .Documento de la Secretaría General preparado por la División de Ordenación del Territorio y Paisaje. Dirección de Cultura y Patrimonio Cultural y Natural. Versión en castellano. Ministerio de Medio Ambiente. Secretaría General para el Territorio y la Biodiversidad.


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Igualmente destacamos la Agenda Territorial de la Unión Europea, adoptada en la reunión

informal de Ministros sobre cohesión territorial celebrada en Leipzig en mayo de 2007141, cuyo subtítulo es: “Hacia una Europa más competitiva y sostenible de regiones diversas”, define como tarea primordial la cohesión territorial de Europa, promoviendo un desarrollo territorial policéntrico; en términos de solidaridad territorial para de este modo asegurar mejores condiciones y calidad de vida con las mismas oportunidades. Esta “cohesión territorial” es un proceso permanente y cooperativo (caracterizada por la historia, la cultura y las disposiciones institucionales en casa Estado miembro) que implica a todos los agentes intervinientes en el desarrollo territorial, a todos los niveles, tanto políticos, como técnico-administrativos, promoviendo el bienestar económico y social de los ciudadano. Mediante la Agenda Territorial se contribuye a fortalecer la competitividad global y la sostenibilidad de todas las regiones de Europa, lo cual concuerda con la Estrategia de Lisboa, acordada por los Estados miembros en 2005.

La Agenda Territorial se basa en tres objetivos principales de la Estrategia Territorial Europea (E.T.E.) que siguen siendo válidos y son:

d) Desarrollo de un sistema urbano equilibrado y policéntrico y una nueva asociación urbano-

rural. e) Asegurar la paridad del acceso a las infraestructural y al conocimiento. f) Desarrollo sostenible, gestión prudente y protección del patrimonio natural y cultural.

La importancia del territorio como recurso limitado y estratégico todavía provoca muchas

reticencias en los Estados miembros en relación con la actuación de la Comunidad siendo esta la razón por la cual la Unión Europea carece de competencias oficiales en materia de ordenación del territorio; y por ello el documento de Potsdam, cuyo subtítulo se orienta “hacia un desarrollo equilibrado y sostenible el territorio de la Unión Europea”, en términos jurídicos, se queda en una propuesta para la organización racional del territorio por parte de las administraciones. La Estrategia Territorial Europea (E.T.T) es, en definitiva, un documento de referencia para el fomento de la colaboración e integración de actuaciones, con respeto pleno al principio de subsidiariedad.

En la “Resolución del Parlamento Europeo de 21 de febrero de 2008 sobre el seguimiento

de la Agenda Territorial de la UE y de la Carta de Leipzig: Hacia un programa de acción europea para el desarrollo espacial y la cohesión social”142 en el punto 16 se detalla especialmente que:

141 Agenda Territorial de la Unión Europea. “Hacia una Europa más competitiva y sostenible de regiones diversas”. Acordada con ocasión de la reunión informal de Ministros sobre desarrollo urbano y cohesión territorial en Leipzig, 24-25 de mayo de 2007. Revista AMBIENTE, nº 68 de julio-agosto de 2007. Ver documento en: htpp://www.mma.es/secciones/desarrollo_territorial/ámbito_europeo_dt/ete/pdf/ATUE_final_castellano.pdf 142 Resolución del Parlamento Europeo, de 21 de febrero de 2008, sobre el seguimiento de la Agenda Territorial de la UE y de la Carta de Leipzig: Hacia un programa de acción europea para el desarrollo espacial y la cohesión


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“16) Recuerda que Natura 2000 es un importante instrumento para el desarrollo espacial europeo; insiste en que se transpongan plenamente los requisitos de Natura 2000 y en que se creen corredores comarcales y redes de espacios libres entre zonas protegidas, con el fin de que la flora pueda dispersarse y la fauna moverse libremente, preservando así la biodiversidad”. Y también reconoce en el punto “24). Subraya que no existe todavía una definición comúnmente acordada de cohesión territorial; insta, por ello, a la Comisión a definir claramente la cohesión territorial y a relacionar los objetivos de desarrollo territorial para la Unión Europea en el próximo Libro Verde sobre la cohesión; espero que se dé la máxima prioridad al objetivo de ofrecer a todos los ciudadanos de la Unión las mismas oportunidades de desarrollo y de acceso con independencia de dónde residan en la UE; 25) Recomienda que se siga profundizando el Concepto de Desarrollo Europeo, e insta a que se incluya plenamente en este marco a los nuevos Estados miembros”.

Una norma importante en materia de desarrollo territorial está contenida en la Directiva 2007/2/CE, por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (INSPIRE)143. La Comisión decidió presentar al Parlamento Europeo y al Consejo de la Unión Europea una propuesta destinada a garantizar la interoperabilidad de la información espacial disponible, siempre en beneficio de las políticas nacionales y comunitarias, así como del público que puede acceder a ella. La iniciativa parte de los servicios de la Comisión, de la Dirección General de Medio Ambiente, Eurostat y el Centro Común de Investigación que han desempeñado una labor importante para la aplicación y adopción de esta Directiva, de la que hablaremos extensamente en el apartado de Instrumentos Técnicos de Ordenación del Paisaje Natural.

El sistema económico actual se comporta como si los recursos y la capacidad de

asimilación de los residuos que produce el hombre en el planeta fueran ilimitados. Pero sabemos que no es así, de tal manera que actualmente existe una mayor sensibilización hacia los problemas ecológicos lo que ha propiciado la aparición de “la conciencia ambiental” entendida como “una conciencia que, tras constatar un hecho radicalmente nuevo en la historia de la humanidad: la excesiva incidencia de la especie humana sobre el medio ambiente, reconoce, en consecuencia, la necesidad de controlar esa incidencia arbitrando medidas de protección ambiental“144. Al mismo tiempo de la intensificación de la conciencia ambiental se ha producido una progresiva institucionalización del medio ambiente, al crearse nuevos organismos específicos y nuevas regulaciones y convenios (tanto nacionales como internacionales) para

territorial. (2007/2190 (INI)) (2009/C 184 E/15). Diario Oficial de la Unión Europea (DOUE). 6.8.2009; Ver: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:184E:0095:0100:ES:PDF. 143 Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2007, por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea. DOUE L 108 de 25.04.2007. 144 DE PRADA GARCÍA, A. (2002). “Aspectos filosóficos de la problemática ambiental”. Incluido en YÁBAR STERLING, A. (DIR) y HERRERA MOLINA, P.M. (coord.) (2002). “La protección fiscal del medio ambiente. Aspectos económicos y jurídicos. Editorial Marcial Pons. Madrid. Página 17.


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dirigir la actividad económica hacia una nueva forma de producción respetuosa con el medio ambiente ya que las empresas que actúan sobre el territorio, que tienen un gran potencial de deterioro sobre el mismo, dediquen parte de sus beneficios a restablecer y proteger el medio natural.

Por lo tanto el objetivo esencial de la economía productiva europea del S.XXI debe ser la

sostenibilidad, observándose, desde hace algún tiempo, un esfuerzo de todos los organismos armonizadores, tanto en el ámbito internacional como nacional, hacia la presentación de propuestas que incorporen información medioambiental a los estados financieros de las empresas, quedando reflejado en la contabilidad de las mismas. Además existen conceptos modernos como son el desarrollo sostenible o sustentable y el ecodesarrollo que se introducen y desarrollan en todos los países industrializados y que buscan el aprovechamiento de los recursos naturales unido a un crecimiento y eficiencia económica, garantizando la eficiencia e igualdad social mediante la solución de las necesidades básicas de la población y sobre la base del funcionamiento estable y continuo y la eficiencia ecológica de los sistemas ambientales.

El concepto de desarrollo sostenible145 cuya finalidad es incorporar las variables

ambientales en una concepción global y postular que no puede haber progreso sólido y estable si no existe una preocupación de la sociedad en su conjunto por la conservación ambiental también se incorpora la variable ambiental como factor de garantía del progreso. El crecimiento económico y la protección ambiental son aspectos complementarios; sin una protección adecuada del medio ambiente, el crecimiento se verá menoscabado y sin crecimiento fracasa la protección ambiental. El desarrollo sostenible implica aceptar al medio ambiente como factor activo y estratégico de desarrollo y elemento estructural de la civilización porque proporciona las condiciones básicas de subsistencia que requiere la humanidad.

En Europa el punto de partida del desarrollo sostenible se inició en Postdam en 1999 donde

se desarrolló el modelo territorial europeo y allí se redactó un documento titulado Estrategia Territorial Europea (ETE) o Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) o ESPON (European Spatial Planning Observation Network). La ETE diagnostica las principales

145 Vid. CUTANDA LOZANO, Blanca. “Derecho Ambiental Administrativo”. Editorial Dykinson, S.L. Novena edición. Madrid 2008. Página 55: La protección del medio ambiente como bien jurídico. “El logro de un desarrollo sostenible se ha consolidado desde entonces como el objetivo fundamental de la acción ambiental y se halla presente en la actualidad en todos los textos programas de protección ambiental Se trata de una aproximación que podemos calificar de “realista” o incluso “pragmática” a la problemática ambiental, pues a diferencia del concepto de “crecimiento cero” que se postulaba para la protección ambiental en los años 70, parte de la aceptación de un desarrollo económico indisociable de la calidad de vida de las generaciones presentes, y tiene por finalidad lograr que la explicación y contaminación de los recursos naturales que este desarrollo inevitablemente conlleva se mantenga dentro de unos límites tolerables, que no excedan de la capacidad del medio ambiente y que no hipotequen las posibilidades de desarrollo de las generaciones futuras. El Principio 8 de la Declaración de Río incide en que “para alcanzar el desarrollo sostenible y una mejor calidad de vida para todas las personas, los Estados deberían reducir y eliminar las modalidades de producción y consumo insostenibles y fomentar políticas demográficas apropiadas”.


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tendencias económicas, demográficas y medioambientales de la UE y define los objetivos para un desarrollo espacial equilibrado y sostenible en la UE. En la Agenda Territorial 2007 se perfilan los tres objetivos que definen el modelo territorial sostenible europeo que son: a) desarrollo territorial policéntrico y una relación nueva entre las zonas urbanas y las zonas rurales; b) acceso equivalente a las infraestructuras y al conocimiento y c) gestión prudente de la naturaleza y el patrimonio cultural146. La ETE continúa su recorrido con la Agenda Territorial de Leipzig, 2007-2011 que confirma los objetivos de la Agenda Territorial 2007 y destaca además que existe un incremento de la sobreexplotación de los recursos ecológicos y culturales con la pérdida de la biodiversidad y también promocionar las agrupaciones regionales (cluster) para la competencia e innovación en Europa, la calidad en el diseño y proceso de construcción de edificaciones y del entorno, la preservación de los valores naturales, la estructura transeuropea verde, las zonas adecuadas que unen espacios protegidos, etc.

Otro elemento del desarrollo sostenible fue en los años 80 en la Estrategia Mundial de la

Conservación de la UICN que planteó que el desarrollo en relación con la naturaleza se debía concebir como “la modificación de la Biosfera y la aplicación de los recursos humanos y financieros, tanto bióticos como abióticos, a la satisfacción de las necesidades humanas y al mejoramiento de la calidad de vida”. La sustentabilidad tiene diversas definiciones, según los autores y se exponen a continuación:

a) es la capacidad de carga de los geosistemas para soportar el desarrollo de la humanidad

lo que implica que el sistema económico debe mantenerse dentro de los márgenes de capacidad de carga del mundo.

b) es el desarrollo sin crecimiento o el perfeccionamiento cualitativo sin aumentos cuantitativos.

c) es función de las características naturales del sistema y de las presiones e intervenciones que sobre él se ejercen, dándole énfasis a la resilencia del sistema y reconociendo al artificialización irreversible de los sistemas naturales como consecuencia de las intervenciones del hombre e lo largo de la historia.

d) es el estado o calidad de la vida en la cual las aspiraciones humanas son satisfechas manteniendo la integridad ecológica, por lo tanto todas las actuaciones actuales deben permitir la interacción con el medio ambiente.

146 GALERA RODRIGO, Susana. “Urbanismo Sostenible. Instrumentos Jurídicos para su Ejecución” Pág. 15-48; Agenda Territorial 2007. Ver en: http://www.magrama.gob.es/es/desarrollo-rural/temas/desarrollo-territorial/el-desarrollo-territorial-en-el-ambito-europeo/union-europea/; http://www.upv.es/contenidos/CAMUNISO/info/U0556578.pdf. Agenda Territorial de Lepizig “Agenda Territorial de la Unión Europea: Hacia una Europa más competitiva y sostenible de regiones diversas.; http://www.fomento.gob.es/MFOM/LANG_CASTELLANO_ESPECIALES/SIU/OTROS_PROYECTOS/AGENDA/CARTA_LEIPZIG/.


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La sustentabilidad no debe considerarse como un concepto estático, ya que depende no sólo de las características de los recursos y del medio ambiente, sino también de la capacidad para desarrollar nuevas tecnologías para la explotación de los recursos naturales y su conservación147. El concepto de sustentabilidad que se planteó en la Declaración de Río de Janeiro en 1992, incluyó tres objetivos a cumplir: los objetivos ecológicos, los objetivos económicos y los objetivos sociales:

a) Objetivos ecológicos: representan el estado natural físico de los ecosistemas, los que no deben ser degradados sino mantener sus características principales, las cuales son esenciales para su supervivencia a largo plazo.

b) Objetivos económicos: deben promover una economía productiva auxiliar por el know-how de la infraestructura moderna, la que debe proporcionar los ingresos suficientes para garantizar la continuidad en el manejo sostenible de los recursos.

c) Objetivos sociales: los beneficios y costos deben distribuirse equitativamente entre los distintos grupos.

Y en la Estrategia por el futuro de la vida “Cuidar la Tierra” se habló también de sustentabilidad como “mejora de calidad de vida humana sin rebasar la capacidad de carga de los ecosistemas que lo sustentan” y se plantea que para alcanzarla, la sociedad debe vivir de conformidad con los siguientes principios:

a) Respetar y cuidad la comunidad de los seres vivos. b) Mejorar la calidad de la vida humana. c) Conservar la vitalidad y diversidad de la Tierra. d) Mantenerse dentro de la capacidad de carga de la Tierra. e) Modificar las actividades y prácticas personales. f) Facultar a las comunidades para cuidar de su medio ambiente. g) Establecer un marco nacional para la integración del desarrollo y la conservación. h) Forjar una alianza mundial (UICN, PNUMA, WWF, 1991).

Otro concepto novedoso que analizamos es el de la planificación del “ecodesarrollo”148 como la armonización de las políticas ambientales con las políticas económicas en materia de medio ambiente en los diferentes departamentos administrativos estatales, autonómicos y locales. El término de ecodesarrollo se utiliza en el año 1973 por Maurice Strong149 para explicar

147 SALINAS CHÁVEZ, Eduardo; MIDDLETON, John. “La ecología del paisaje como base para el desarrollo sustentable en América Latina”/Landscape ecology as a tool for sustainable development in Latin América/. 1998. Ver documento en: http//www.brocku.ca/epi/lebk/lebk.html 148 Ver documento en http://www.ecodesarrollo.net/2007/06/11/ecodesarrollo-el-origen-de-un-termino/. 149 El concepto de ecodesarrollo es el antecedente del término desarrollo sostenible que fue defendido por el primer Director Ejecutivo del Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), Maurice S. Strong explicando: “Es el desarrollo a nivel regional o local, congruente con las potencialidades del área en cuestión, prestándole atención al uso adecuado y racional de los recursos naturales y a la aplicación de estilos tecnológicos


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la idea de desarrollo económica y social teniendo en cuenta la variable ambiental. El ecodesarrollo plantea una modalidad de desarrollo diferente a las actuales acentuando los aspectos ecológicos y socioculturales (PRUDKIN, N. 1994). Esta concepción promueve que las sociedades se organicen en función del uso racional de sus respectivos ecosistemas que se valorizan gracias a la adopción de tecnologías adecuadas (BIFANI, P. 1995). El término de ecodesarrollo fue introducido por primera vez por Ignacy Sanchs, consultor de Naciones Unidas para temas del medioambiente y desarrollo, en la década de los 70. Definió el concepto como: “Cuando a principios de la década de los setenta el Primer Informa del Club de Roma sobre los límites del crecimiento, junto con otras publicaciones y acontecimientos, pusieron en tela de juicio la viabilidad del crecimiento como objetivo económico planetario, Ignacy Sachs propuso la palabra “ecodesarrollo” como término de compromiso que buscaba conciliar el aumento de la producción, que tan perentoriamente reclamaban los países del Tercer Mundo, con el respeto a los ecosistemas necesario para mantener las condiciones de habitabilidad de la Tierra. Este término empezó a utilizarse en los círculos internacionales relacionados con el “medioambiente” y el “desarrollo”, dando lugar a un episodio que vaticinó su suerte. Se trata de la declaración en su día llamada Cocoyoc, por haberse elaborado en un seminario promovido por las Naciones Unidas al más alto nivel, con la participación de Sachs, que tuvo lugar en 1974 en el hotel de ese nombre, cerca de Cuernavaca, en Méjico. El propio presidente de Méjico, Echevarría, suscribió y presentó a la prensa las resoluciones de Cocoyoc, que hacían suyo el término “ecodesarrollo”. Unos días más tarde, Henry Kissinger manifestó como jefe de la diplomacia norteamericana, su desaprobación del texto en un telegrama enviado al presidente del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente: había que retocar el vocabulario y, más concretamente, el término “ecodesarrollo” que quedó así vetado en estos foros. Lo sustituyó por el de “desarrollo sostenible”, que los economistas más convencionales podían aceptar sin recelo, al confundirse con el “desarrollo autosostenido” (self sustained growth) introducido por Rostow y barajado por los economistas que se ocupaban del desarrollo. Sostenido (sustained) o sostenible (sustainable), se trataba de seguir promoviendo el desarrollo tal y como lo vanía entendiendo la comunidad de los economistas. Poco importa que algún autor como Daly matizara que para él “desarrollo sostenible” es “desarrollo sin crecimiento” contradiciendo la acepción común del desarrollo que figura en los diccionarios estrechamente vinculada al crecimiento”. Por todo lo anterior entendemos que la sostenibilidad del planeta depende sustancialmente de nuestras acciones sobre el medio, sobre nuestros paisajes, sobre nuestro entorno y que debemos actuar eficientemente y con gran celeridad.

La relación entre empresa y medio ambiente se define desde las últimas décadas del S.XX,

al finalizar la Segunda Guerra Mundial y hasta los años 70, cuando surge un “despertar” ecológico como reacción a los problemas ambientales causados por el desarrollo y el crecimiento

apropiados, y a la adopción de formas de respeto hacia los ecosistemas naturales, centrando su objetivo en utilizar los recursos según las necesidades humanas, mejorando y manteniendo la calidad de la vida humana para esta generación y las futuras”.


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económico de los países industrializados150. Anteriormente, la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, adoptada por la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 1 de diciembre de 948, no incluye el derecho al ambiente puesto que el panorama posbélico de ese momento no propiciaba esta preocupación ya que era inexistente. Según Martín Mateo, nunca se ha procedido a sustantivar “unos hipotéticos derechos de la naturaleza en sí misma considerada” sino los derechos del hombre a un ambiente adecuado151. El Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea de 25 de marzo de 1957, y los Tratados que siguieron no incorporaron ninguna normativa específica desde donde iniciar una acción comunitaria medioambiental, aunque se declara en el Artículo 2º del Tratado Constitutivo de la CEE que: “La Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y de una unión económica y monetaria……..un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad,……., un crecimiento sostenible, no inflacionista…… un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente, la elevación del nivel y de la calidad de vida, la cohesión económica y social entre los Estados miembros”. Así mismo el Tratado de Amsterdam152 también se redactó para abordar estos problemas medioambientales y sintiendo la necesidad de elaborar una verdadera política medioambiental eficaz, sobre todo por el empeño de los países nórdicos (como Finlandia, Suecia y Austria) de redactar algunos artículos incorporando las cuestiones medioambientales153. El artículo 2º dice: “Decididos a promover el progreso social y económico de sus pueblos, teniendo en cuenta el principio de desarrollo sostenible, dentro de la realización del mercado interior y del fortalecimiento de la cohesión y de la protección del medio ambiente, y a desarrollar políticas que garanticen que los avances en la integración económica vayan acompañados de progresos paralelos en otros ámbitos”.

En España, la Constitución del 1978 ha asignado dicha competencia a las Comunidades Autónomas, que la han asumido en sus estatutos, aunque no la han desarrollado en todos los casos con la misma intensidad. Pero se han necesitado casi tres décadas para construir el edificio jurídico-administrativo de la ordenación del territorio en España. En este amplio periodo de tiempo, los años ochenta del pasado siglo ha sido años de vacilaciones, como señala M. Benabent, en los que se aprobaron algunas leyes; mientras que en los años noventa prácticamente todas las Comunidades Autónomas cuentan con legislación en esta materia, y se produjeron los primeros planes resultantes bajo el amparo de estas nuevas normativas; por lo cual se ha acabado

150 SEOÁNEZ CALVO, M. y ANGULO AGUADO, I. (1999). “Manual de gestión medioambiental de la empresa. Sistemas de gestión medioambiental, auditorías medioambientales, evaluaciones de impacto ambiental y otras estrategias”. Editorial. Mundi-Prensa. Madrid 1999. Páginas 3 y ss. 151 MARTÍN MATEO, R. (1992). “Las ciencias sociales y la conservación de los sistemas naturales”. IV Congreso Nacional de Economía, Desarrollo Económico y Medio Ambiente. Diciembre, Sevilla. Editorial Aranzadi. Pamplona (Páginas 383-384). 152 Tratado de Amsterdam por el que se modifican el Tratado de la Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados Actos Conexos. Diario Oficial nº C 340 de 10 de noviembre de 1997. Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, 1997. 153 CASTILO DAUDÍ, M. y JUSTE RUÍZ, J. (2000). “La actualización de la política de Medio Ambiente por el Tratado de Amsterdam”. Noticas de la Unión Europea, nº 186, página 142.


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consolidando un nuevo marco institucional en el que se han ido delimitando las competencias y definiendo los instrumentos para su aplicación en la diferentes regiones del territorio español. Según la estructura competencial definida en la Constitución, las competencias del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre las distintas materias pueden ser plenas o compartidas. Son plenas cuando a un nivel de la Administración le corresponde sobre la materia de que se trate la función legislativa básica, de desarrollo, reglamentaria y de ejecución. Son compartidas cuando las competencias sobre la materia se atribuyen en parte a un nivel de la Administración y en parte a otra. En estos casos, generalmente se atribuye la determinación del régimen básico al Estado y el desarrollo y la ejecución, o sólo la ejecución, a las Comunidades Autónomas.

M. Benabent también explica: “en la práctica, la ordenación del territorio no es todavía una

función pública plenamente armonizadora del conjunto de actividades con incidencia territorial, y este es un problema en gran medida derivado de la deficiente articulación de las relaciones competenciales, o dicho de otra manera, de las insuficiencias en el modo en que se establece la cooperación interadministrativa entre los distintos niveles de la organización territorial del Estado”154. Y se expuso en el Seminario sobre “Nuevas tendencias en la ordenación del territorio en Europa” realizado en La Palma y en Tenerife, en los días 28-29de mayo de 2009155 la revisión de los grandes hitos de este proceso general destinado a planificar, por parte de la administración pública, los usos del territorio con la finalidad de analizar e interpretar de manera sistemática las características de los diferentes modelos construidos, sus principales logros y deficiencias, así como sus herramientas destinadas a la resolución de los problemas territoriales, en el contexto europeo y español.

1.2 Desde la “intersectorialidad” a la “sostenibilidad” en las políticas públicas.

Ha existido una discusión doctrinal que ha enfrentado a los autores que admiten el concepto vinculante de la protección de la naturaleza (entendiendo los espacios naturales) con la protección del ambiente. Hay autores como López González, López Ramón y Escribano Collado (entre otros) que identifican medioambiente con naturaleza y que la protección de la naturaleza tiene 2 ámbitos; uno es el de los bienes comunes (agua y aire) y otro el de los ecosistemas (flora, fauna, bellezas naturales-paisaje y espacios naturales). En oposición a otros autores como Ramón Martín Mateo que no admiten esta identificación. Esta discusión doctrinal ha sido dilucidada por 154 BENABENT FERNANDEZ DE CÓRDOBA, Manuel. “Una Visión Panorámica de la Ordenación del Territorio en España”. Versión en castellano de: “Una visione panorámica dell´ordinamento del territorio in Spagna”. Complessita e Sostenibilitá. Nº 6, 2005, pp.16, CE-. 155 Seminario celebrado los días 28-29 de mayo de 2009 en La Palma y Tenerife respectivamente, denominado “Nuevas Tendencias en la Ordenación del Territorio en Europa”, en colaboración con el Gobierno de Canarias. Viceconsejería de Ordenación Territorial del Gobierno de Canarias; colabora la Fundación para el Desarrollo y la Cultura Ambiental de La Palma, la Delegación Territorial de Canarias del Colegio de Geógrafos y el Departamento de Geografía de la Universidad de La Laguna; dirigido por José-León García Rodríguez y Miguel Febles Ramírez.


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la Sentencia 64/1982 del Tribunal Constitucional en la que se expresa la vinculación existente en el artículo 45 de la Constitución entre conservación de la naturaleza y protección del medioambiente: “….Lo que el artículo 45 recoge es la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que se ha plasmado en numerosos documentos internacionales. En su virtud, no se puede considerarse como objeto primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizarse la utilización racional de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de vida…”.Considerando que los conceptos de ecología, recursos naturales y naturaleza se relacionan en cuanto a que forman parte de una totalidad integradora que podría denominarse medioambiente, el autor Corella Monedero156 afirma que el medioambiente o “environnement” francés es “el entorno del hombre formado por elementos varios que condicionan las actividades del individuo o se ven condicionados por ellas”.

Otras Sentencias del TC donde se vinculan normativamente el concepto constitucional de

protección de la naturaleza con el de protección del medio ambiente son STC 170/1982, de 25 de noviembre (F.J. 1º). En pura lógica pues, sobre un mismo ámbito jurídico caben distintas competencias, de órganos diferentes, y esta posibilidad no se destruye, antes bien se potencia, con la actual organización competencial del Estado, algunas cuyas competencias previas a la Constitución permanecen residenciadas en órganos, “stricto sensu” estatales, mientras que otras han pasado a corresponder a las Comunidades Autónomas) y la STC 206/1982, 29 de diciembre (Recurso de inconstitucionalidad nº 262/1982. Sentencia nº 69/1982, de 23 de noviembre. BOE nº 312). En su opinión la remisión que el artículo 9.10 del Estatuto (RCL 1979\3029) (en adelante EC) hace al artículo 149.1.23 de la Constitución significa que en esta materia al Estado corresponde dictar la legislación básica y a las Comunidades establecer normas adicionales de protección, de tal manera que la competencia de la Comunidad catalana en el plano concreto de los espacios naturales protegidos es más limitada que la que tiene en materia de protección del medio ambiente, pues en ésta el artículo 10.1.6 EC atribuye a la Comunidad el desarrollo legislativo y la ejecución, además de las normas adicionales de protección de las que habla tanto el artículo 9.10 como el 10.1.6 CE y que serían las únicas que a su juicio ha asumido la Comunidad en lo relativo a los espacios naturales protegidos).

1.3 El paisaje como elemento del territorio a efectos de su ordenación.

El paisaje un elemento esencial del territorio y constituye un instrumento de planificación

importante en la protección ambiental, cultural y social, en el desarrollo sostenible y en la búsqueda de la calidad de vida de los pueblos, siendo un indicador básico del grado de desarrollo

156 CORELLA MONEDERO, José Mario. “Función de las Diputaciones Provinciales en la defensa del medioambiente”. Revista de Estudios de la Vida Local, nº 188, octubre-diciembre de 1975, página 657.


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de los mismos y de su salud territorial. El Sexto Programa de Acción (2002-2012)157 en vigor, ha reconocido la importancia de la planificación urbanística y de la ordenación del territorio para el logro de los objetivos ambientales y la conservación de la biodiversidad ya que el Programa anima a los “Estados miembros a que estudien la utilización de la ordenación territorial regional como un medio para asegurar al ciudadano una mayor protección medioambiental y fomentar el intercambio de experiencias sobre desarrollo regional sostenible, en particular en zonas urbanas y densamente pobladas”158. Por todo ello el paisaje ha pasado a formar parte del interés general como un elemento significativo del marco de vida cotidiano y del bienestar de la población.

Cada territorio se manifiesta en un paisaje determinado, con una fisonomía singular y dinámica de tal forma que el paisaje expresa un aspecto importante de la calidad de vida de la población; es decir, el paisaje es el resultado de la relación de la gente con su entorno percibido, cotidiano. No se puede disociar paisaje y gestión del territorio como tampoco se puede restar importancia la incorporación de criterios y objetivos paisajísticos en la ordenación del territorio y del urbanismo como indica Zoido Naranjo159. Pero principalmente es la Convención Europea del Paisaje (CEP) la que asume el sentido territorial de la cuestión paisajística puesto que promulga la idea innovadora, desde el punto de vista jurídico y político, de que todo territorio es paisaje, de que cada territorio se manifiesta en la especificidad de su paisaje. Puesto que en la teoría del paisaje hay dos dimensiones, la objetiva y la subjetiva, existe la dificultad para elaborar una verdadera teoría del paisaje en su acercamiento a la planificación territorial. El paisaje tiene una representación social, un aspecto actualmente ligado a la participación pública en las tareas de ordenación territorial, que se abre a la consulta de los planes y proyectos a los ciudadanos a través de la Directiva 2003/35/CE160.

157 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 24 de enero de 2001, sobre el Sexto programa de acción de la Comunidad Europea en materia de medio ambiente “Medio ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos”. /COM (21) 31 final – no publicada en el Diario Oficial/ 158 Decisión nº 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio 2002 por la que se estable el Sexto Programa de Acción Comunitario en Materia de Medio Ambiente. Diario Oficial de las Comunidades Europeas L 242/1 de 19/09/2002. 159 ZOIDO NARANJO, Florencio; VENEGAS MORENO, Carmen. “Paisaje y ordenación del territorio”. Biblio 3W, Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales, Universidad de Barcelona, Vol. VIII, nº 423, 20 de enero de 2003. http://www.ub.es/geocrit/b3w-423.htm. 160 Directiva 2003/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente y por la que se modifican, en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia, las Directivas 85/337/&CEE y 96/61/CE del Consejo. Igualmente consideramos los siguientes Convenios Internacionales firmados y/o ratificados por el Reino de España: 1) Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo, hecho en Espoo en 1991 y su Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica, firmado en Kiev en 2003; 2) Protocolo de Actuación entre el Gobierno del Reino de España y el Gobierno de la República Portuguesa de aplicación en las Evaluaciones Ambientales de Planes, Programas y Proyectos con efectos transfronterizos.


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La concreción del término paisaje al que se refiere el CEP en su Capítulo I se explica como “cualquier parte del territorio”; es decir el espacio geográfico entendido como marco de vida, como espacio donde se desarrollan diversos grupos sociales y donde la política de paisaje implica una política dirigida a la protección y a la tutela del paisaje extraordinario sino, como ya hemos visto anteriormente, a los espacios ordinarios, a los espacios “intermedios” (aquellos extensiones de territorio comprendidos entre el suelo protegido y la ciudad). Además el territorio del paisaje es su configuración material, su fisonomía y la relación sensible, la percepción sensorial (visual principalmente) del territorio observado por el ser humano; también como expresa Fernando González Bernáldez161 “la percepción multisensorial de un sistema de relaciones ecológicas”. De esta forma el paisaje es el territorio percibido desde los simples aspectos visuales a los aspectos más profundos relacionados con la experiencia estética de la contemplación reflexiva y la observación de todas las variables relevantes para la explicación del juicio estético de los paisajes.

El paisaje como territorio percibido constituye un punto fundamental de encuentro entre objeto y sujeto, es decir, entre el ser y su visibilidad, como explica Rafael Mata Olmo162. También, en palabras de Nicolás Ortega, el paisaje tiene una carga natural importante que se proyectan en expresiones creativas de carácter artístico, literario y plástico y estas expresiones son “una imágenes que permiten conocer cómo ha sido y cómo se ha expresado en cada momento el sentimiento de la naturaleza y del paisaje, y permiten adentrarse en los modelos de relación (con todos sus componentes perceptivos y valorativos) que han mantenido los seres humanos con el mundo que tienen alrededor”163. La definición de paisaje propuesta por la CEP indica que el carácter de cada paisaje es el resultado de la acción de factores naturales y humanos y de sus interrelaciones, siendo el carácter una señal o marca que se imprime, pinta o esculpe en algo, (Diccionario de la Lengua Española); actualmente esta idea está próxima a la idea de “huella”, es decir la huella de la sociedad sobre la naturaleza y sobre los paisajes entendidos como patrimonio cultural.

Así el paisaje, integrador del territorio, escenifica un papel primordial en la ordenación territorial puesto que la ordenación territorial es la gestión de la interacción del hombre con el espacio natural, incluyendo el planeamiento de las ocupaciones, potenciando los desarrollos de las infraestructuras existentes y asegurando la prevención de los recursos limitados164. Una buena

161 GONZÁLEZ BERNÁLDEZ, Fernando. “Ecología y paisaje”. (1981). Editorial Hermann Blume. 162 MATA OMO, Rafael. “Un concepto de paisaje para la gestión sostenible del territorio y el urbanismo”. Capítulo 3. Un concepto de paisaje para la gestión sostenible del territorio. Coordinado por Rafael Mata Olmo, Alexandre y Coscuela, 2006. Editorial: Dialnet 2006. Páginas 17-46. 163 ORTEGA CANTERO, Nicolás. “Paisaje e identidad nacional en Azorín”. 2003. 30. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, nº 34, páginas 119-131. 164 SERENO RODRIGUEZ, Antonio. “Curso de Ordenación del Territorio”. Cáceres, Fundicotex, apud REIGADO, F. de “Desenvolvimento e Planeamento Regional” Lisboa: Stampa, 2000, página 159; LOPES, Hugo Manuel Soares. “Consideraçoes sobre o Ordenamento do Território”. Revista Millenium Internet, www.ipc.pt/millenium/etc7_hmsp.htm, nº 7, Julio 1997, p.1,


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ordenación del territorio es síntoma de un Estado que impone una menor carga a los contribuyentes, porque implica una buena gestión de todos los recursos. Por lo tanto es un trabajo de todos, en que debemos involucrarnos porque cada vez es más importante la participación pública en todos los procesos de ámbito medioambiental y territorial, cuyo objetivo último es garantizar el desarrollo sostenible, tanto actual como futuro, y la correspondiente calidad de vida que todos deseamos165.

En la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 149/1991, de 4 de julio166, la ordenación del territorio es un concepto amplio y en su fundamento 1º B explica que la ordenación territorial debe tener en cuenta “la incidencia territorial de todas las actividades de los poderes públicos, para garantizar la mejor utilización de los recursos del suelo, del subsuelo, del aire, del agua y el equilibrio de las diferentes partes del territorio”. Como indica Fernando López Ramón167 el concepto de ordenación territorial es amplio y en el plano “científico y técnico, el ordenamiento del territorio constituye una fase de unión entre disciplinas económicas y urbanísticas” alentadas por la “pujante analítica y operativa de la geografía humana”.

En Europa tenemos varios conceptos de la ordenación territorial; así vemos el modelo

francés es una concreción geográfica de la planificación económica de forma que es sentido como una tarea de apoyo al desarrollo económico, regional y local:

a) el modelo anglo-sajón se basa en la descentralización, la cooperación y la colaboración entre entidades públicas territoriales; desconcentrando las grandes áreas urbanas al servicio de la política y localización de las pautas económicas.

b) el modelo italiano es mixto. c) En Estados Unidos y en Canadá manifiestan la protección del ambiente como factor

determinante de la ordenación territorial168

En España, la cuestión de la ordenación territorial y su incidencia en las actividades de los poderes públicos tiene una gran relevancia en la distribución de las atribuciones entre los estamentos del poder territorial: Estado, Comunidades Autónomas, provincias, comarcas y municipios. La ordenación territorial es una actividad supramunicipal (el urbanismo es municipal), tiene una gran complejidad material (abarca diferentes sectores de la actividad administrativa) y se formula a través de la técnica de la planificación. Por lo tanto la ordenación territorial está ligada a los poderes estatales y regionales mientras que la ordenación urbanística 165 CRUZ, Joao Beicard. “Planeamento e Administraçao do Território”. En Estratégia e Planeamento na Gestao e Administraçao Pública”, Forum 2000- Renovar a Administraçao. Lisboa: ISCSP, 1995, página 161.” 166 STC nº 149/1991, de 4 de julio, del Pleno del Tribunal Constitucional en los Recursos de inconstitucionalidad 1689/1988, 1708/1988, 1711/1988, 1728/1988 y 1740/1988 (Acumulados), interpuestos contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas. 167 LOPEZ RAMÓN, Fernando. “La teoría de la función pública en la ordenación del territorio”. Estudios jurídicos sobre ordenación del territorio. Editorial Aranzadi, Madrid 1995. 168 BASSOLS COMA, Manuel. “Ordenación del territorio y medio ambiente: aspectos jurídicos”. RAP, 1981, página 47.


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está ligada a los poderes locales. Si nos referimos a las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de ordenación territorial sabemos que todas ellas han asumido la competencia exclusiva en esta materia de “Ordenación del Territorio y Urbanismo”, competencia que la Comunidad de Madrid recoge en su artículo 26, apartado 1.4. del Estatuto de Autonomía169 . Puesto que la función de ordenación territorial persigue, (del mismo modo que la función ambiental) como objetivo principal la mejora de la calidad de vida, se incluyen instrumentos de tutela directa del medio ambiente. La Comunidad de Madrid asume la competencia ambiental en la derogada Ley 10/1984, de Ordenación Territorial de la Comunidad de Madrid, haciendo una regulación normativa en los Planes de Ordenación del Medio Físico que estaban vinculados al planeamiento municipal, que a la vez tenían precedentes en los “Planes especiales de protección del medio físico y del paisaje” previstos en la Ley de Espacios Naturales Protegidos de 1972170. Según la Profesora Galera Rodrigo, hay que delimitar el ámbito sobre el que se proyectan las competencias territoriales (que es competencia autonómica exclusiva) respecto del ámbito sobre el que actuarán las competencias autonómicas ambientes (que son competencias compartidas con el Estado)171.

La STC 102/1995, FJ 3ª nos habla de la dificultad de delimitar los títulos competenciales

con relevancia ambientales con los siguientes criterios: “No sólo hay que identificar cada materia, pues una misma ley o disposición puede albergar varias…., sino que resulta inevitable a continuación determinar, en cada caso, el título competencial predominante por su vinculación directa e inmediata, en virtud del principio de especificidad, operando así como dos criterios, el objetivo y el teleológico, mediante la calificación del contenido material de cada precepto y la averiguación de su finalidad…..”

La ordenación del territorio es, según la STC 36/1994, FJ 5º, “es más una política que una

concreta técnica, y una política de enorme amplitud”, que “tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial y el equilibrio entre las distintas partes del territorio mismo”172. Esta competencia, “habilita a su titular para la formulación de una política global del territorio coordinadora de las diferentes acciones públicas y privadas con impacto territorial”173. De igual manera la consideración de los efectos sobre el medio ambiente, que debe estar presente en las

169 Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid. 170 LOPEZ RAMÓN, Fernando. “Estudios Jurídicos sobre Ordenación del Territorio. Editorial Aranzadi 1995, página 205 y op. Cit. BASSOLS COMA, Manuel. “Ordenación del Territorio y Medio Ambiente”. RAP, nº 95. Páginas 71 y siguientes. 171 ALVAREZ CONDE, Enrique (Director) y otros. “El Derecho Público de la Comunidad de Madrid. Comentarios al XX aniversario del Estatuto de Autonomía. Capítulo XL: Las Competencias Ambientales de la Comunidad de Madrid” por Susana Galera Rodrigo, página 848. 1ª Edición Mayo 2003. Editorial Universitaria Ramón Areces, 2003. Colección Universidad Rey Juan Carlos. 172 Ver STC 77/1984, FJ 2º; STC 149/1991 FJ 1 b); STC 36/1994, FJ 3º; STC 28/1997 FJ 5º; STC 149/1998, FJ 3; STC 306/2000, FJ 5º. 173 Ver STC 40/1998, FJ 30º y STC 306/2000, FJ 5º.


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normas de ordenación del territorio, no convierte a estas normas en normas ambientales y tampoco la competencia territorial puede convertirse en competencia ambiental. La delimitación de ambos títulos competenciales es descartada por el Tribunal Constitucional que afirma en su STC 28/1997, FJ 5º “la acusada interrelación entre uno y otro título requiere en cada caso un detenido examen no sólo de la finalidad de las normas sino también y muy especialmente del contenido concreto de las mismas; por lo que, cuando aquella finalidad se alcanza por el legislador mediante técnicas específicas de planificación de los usos del suelo, el título competencial de referencia será el de ordenación del territorio (STC 36/1994)”.

Debido a que la “ordenación del territorio” es una competencia exclusiva autonómica, es

interesante remarcar las limitaciones que pueda tener dicha exclusividad pero al mismo tiempo no se puede excluir que el ejercicio de la competencia pueda venir condicionado por las actuaciones que se adopten por otros poderes públicos que tienen incidencia territorial. Recientemente (STC 149/1998, FJ 3º), el Tribunal reiterando su doctrina anterior, declara: “Así pues, la exclusividad con la que las Comunidades Autónomas… han asumido la competencia en materia de ordenación territorial no autoriza a desconocer las que, con el mismo carácter, vienen reservadas al Estado en virtud del artículo 149.1 CE (SSTC 56/1986, FJ 3º y 149/1991, FJ 1º.B), cuyo ejercicio puede condicionar ciertamente la competencia autonómica (STC 61/1997). Como hemos afirmado en esta última Sentencia…. “el Estado tiene constitucionalmente atribuida una pluralidad de competencias dotadas de una clara dimensión espacial en tanto que proyectadas de forma inmediata sobre el espacio físico y que, en consecuencia, su ejercicio incide en la ordenación del territorial (vgr. Arts. 149.1.4, 13, 20, 21, 22, 23, 24, 25 y 28 CE)….con la ineludible consecuencia de que las decisiones de la Administración estatal con incidencia territorial, adoptadas en el ejercicio de tales competencias condicionen la estrategia territorial que las Comunidades Autónomas pretendan llevar a cabo (FJ 22), recogiendo la doctrina de las SSTC 149/1991 y 36/1994, también STC 49/1998, FJ 30)”.

Y en los supuestos que coincidan títulos exclusivos, estatales y autonómicos, el Tribunal

impone las llamadas fórmulas de cooperación y colaboración, pero, también dice que en el caso de insuficiencia de las mismas, se decanta por la prevalencia del título exclusivo estatal, como indica la STC 38/2002, FJ 7º: “Es necesario insistir…. en el establecimiento de fórmulas de cooperación…. pudiendo elegirse, en cada caso, las técnicas que resultan más adecuadas: el mutuo intercambio de información, la emisión de informes precios en el ámbito de la propia competencia, la creación de órganos de composición mixta, etc… (STC 4071998, FJ 30º). Sin embargo, es posible que esos cauces o fórmulas de cooperación resulten en algún caso concreto insuficientes para resolver los conflictos que puedan surgir, habiendo declarado este Tribunal Constitucional que en tales supuestos el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia, aunque también sea exclusiva, de una Comunidad Autónoma (STC 56/1986, FJ 3º, STC 149/1998, FJ 4º)”. Además el ejercicio de una competencia exclusiva autonómica puede verse condicionada por una actuación estatal


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amparada en un título competencial no exclusivo, de tal manera que, en la competencia estatal para la aprobación de la legislación básica ambiental puede colisionar con competencias exclusivas autonómicas, según la STC 36/1994, FJ 3º, “las competencias en materia de medio ambiente pueden condicionar el ejercicio de la competencia sobre ordenación del territorio”174.

De todo lo anterior observamos que el paisaje está integrado en el territorio puesto que el paisaje es una entidad real que existe fuera de nosotros y que puede percibirse, como resulta de la concepción anglosajona (“landscape” que es la de una porción del terreno que ofrece un escenario de la naturaleza captado de un vistazo). El observador de un paisaje integrado en un territorio definido introduce diversas connotaciones estéticas y valorativas como son:

a) la consideración de que el paisaje y el territorio son la base vital del conjunto de recursos

(agua, componentes geóticos y bióticos, las vistas, los sonidos, los olores, las texturas), facilitando la idea de conservación de la naturaleza y la importancia de proteger espacios naturales.

b) la consideración de que el paisaje y el territorio son soporte de actividades que se desarrollan en ellos de tal manera que estas actividades se integran en el ambiente siendo la actividad turística que se realiza en el territorio la que permite apreciar el paisaje en todo su esplendor175.

Así mismo el paisaje y el territorio están íntimamente unidos puesto que el paisaje es un

concepto antropocéntrico donde el hombre interviene y el territorio es la expresión de un espacio sobre la superficie continental. En el siguiente apartado vamos a adentrarnos en la definición del paisaje y en la tipología de paisajes.

1.4. Definición de paisaje y tipologías del paisaje. Existiendo una multiplicidad normativa en Europa acerca del paisaje como objeto de

protección integral también le corresponde un esquema múltiple de clasificación, acentuada por la naturaleza esencialmente localista del paisaje, que se define y se caracteriza a partir de la percepción que tiene la población del paisaje. El CEP afirma, en este sentido, que “el paisaje contribuye a la formación de las culturas locales”. Y en algunos países (Suiza, Derecho cantonal suizo) aparece, junto a las clásicas categorías de paisaje cultural y paisaje natural, la categoría genérica de “paisaje típico”, que a su vez comprende cinco subcategorías, o el carácter

174 ALVAREZ, CONDE, Enrique (Director) y otros. “El Derecho Público de la Comunidad de Madrid. Comentarios al XX aniversario del Estatuto de Autonomía. Capítulo XL: Las Competencias Ambientales de la Comunidad de Madrid” por Susana Galera Rodrigo, página 849. 1ª Edición Mayo 2003. Editorial Universitaria Ramón Areces, 2003. Colección Universidad Rey Juan Carlos. 175 DIAZ PINEDA, Francisco. “Paisaje y Territorio”. Artículo publicado en el número 4 de la Colección Mediterráneo Económico: “Mediterráneo y Medio Ambiente”. Coordinado por Cristina Garcia-Orcoyen Torno. Edita: Caja Rural Intermediterránea, Sdad. Coop. Cdto. Estudios Socioeconómicos de Cajamar.


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“pintoresco” de un paisaje que justifica su protección (Derecho francés, Francia). En los ordenamientos europeos observamos que son comunes en su esencia 2 clasificaciones:

a) Paisaje común, frente al paisaje protegido, siendo el común una categoría residual respecto

del protegido que siempre (y en base a distintos valores) está presente en las disposiciones de los países europeos que hemos examinado en el Derecho comparado (Francia, Suiza, Italia, Alemania y España). Esta contraposición viene expresada en el Convenio de Florencia de esta forma: “espacios de reconocida belleza excepcional y espacios cotidianos”.

b) Paisaje natural, frente al paisaje artificial, según intervenga o no la mano del hombre en su caracterización, categorías reconocibles en las normas de protección de la naturaleza, del patrimonio cultural y urbanísticas.

De esta manera las normas de protección de la naturaleza y las normas de protección del

patrimonio cultural refieren específicamente el paisaje como objeto de protección. Sin embargo, resulta difícil hacer una delimitación clara entre ambos conceptos –paisaje natural y paisaje cultural – ya que a menudo uno de ellos puede incluir al otro. Esta íntima relación aparece recogida en la norma comunitaria de 1985, que considera el paisaje y el patrimonio monumental integrados en el concepto de “medio ambiente”. Es la Directiva 85/337/CEE176, que impone en su artículo 3, que determinados proyectos humanos tomen consideración de los impactos que han de tener sobre el medio ambiente, en particular sobre “la población, la fauna, la flora, el suelo, el agua, el aire, los factores climáticos, los bienes materiales, incluido el patrimonio arquitectónico y arqueológico, el paisaje así como la interacción entre los factores mencionados”. En general, las leyes de protección de la naturaleza y de los espacios naturales, incluyen una regulación específica para el paisaje, especialmente cuando se trata de espacios protegidos. En algún caso la normativa de protección de la naturaleza incorpora el criterio del “patrimonio cultural” para proteger los espacios naturales (como Inglaterra, en relación con los Parques naturales) o directamente protege las categorías de “paisajes culturales y de “paisajes culturales históricos” (como Alemania, en su ley federal). En los casos de Francia y España, es la legislación del patrimonio cultural quien protege determinados bienes paisajísticos como son los “sitios” (referencia a la Ley 16/1985, de 25 de junio del Patrimonio Histórico Español).

Dentro de las categorías de paisajes hay una categoría común en los paisajes europeos y se

refiere tanto a los paisajes monumentales y culturales como a los paisajes naturales de excepcional belleza o valor ecológico. Esta categoría parte de la propia ley (de protección de la naturaleza o del patrimonio) bien porque ella misma relacione los específicos bienes a proteger, bien porque remite a una posterior declaración expresa tras seguirse el correspondiente

176 Directiva 85/337/CE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Diario Oficial nº L 175 de 05/07/1985. P.0040-0048.


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procedimiento administrativo. Los valores que justifican tal protección vienen expresados en las correspondientes leyes y tienen en común su carácter singular y excepcional y pueden expresarse a través del concepto “belleza natural” en Inglaterra, hacer referencia a caracteres “artísticos, históricos, científicos, legendarios o pintorescos” como en Francia, o, más simplemente, “naturales, estéticos y culturales como en España. Pueden estos valores relacionarse adicionalmente con la “identidad nacional en tanto expresión de valores culturales” en Italia o, en un plano similar, con su “aspecto característico y su valor evocador del pasado” como en Suiza. En algún caso, además del valor intrínseco del paisaje, otro elemento puede justificar su protección: como ocurre en Inglaterra, donde las funciones que cumple el paisaje es un elemento jurídicamente relevante para su protección al aludirse a “la posibilidad de ser soporte de actividades al aire libre abiertas al público o las posibilidades que ofrece de promover la compresión de la zona”.

Por lo tanto desde el plano institucional es preciso establecer unos dispositivos estables,

horizontales y transversales, para garantizar la formulación de políticas expresas para el paisaje, de acuerdo con el CEP y desde el plano técnico, el paisaje debe integrarse transversalmente en la ordenación del territorio y en todas aquellas políticas con efecto territorial (urbanas, rurales, culturales, infraestructuras, patrimonios, energía, forestal, planificación hidrológica, etc). El paisaje, como una herramienta para el diagnóstico y la intervención en el territorio, debe tener una concepción estratégica y servir para orientar las futuras transformaciones del espacio en el triple objetivo de desarrollo, reequilibrio y protección; en definitiva debe incorporar la restauración y la creación de paisajes. Para el correcto tratamiento del paisaje es necesario avanzar en la identificación de sus valores, tantos naturales como culturales, y su significación histórica y social, de forma que, a través del conocimiento y evaluación previa, se puedan establecer programas y acciones respetuosas con el carácter y la identidad de los paisajes, que garanticen un desarrollo equilibrado, en aras de alcanzar la sostenibilidad necesaria para que nuestro planeta siga siendo habitable177.

“El paisaje ha sido escenario de la historia del hombre y de su fuerza transformadora, pero

mantienen propiedades originadas en tiempos remotos junto con otras más recientes: es algo vivo. Más o menos natural, familiar o extraño, es en muchos casos un patrimonio natural de incalculable valor” Esta afirmación relata que la influencia humana a lo largo de la historia ha modelado el paisaje a base de grandes cambios históricos como guerras, desamortizaciones, la agricultura intensiva alteradora del uso del suelo, y todo ello con una escasa preocupación por las consecuencia ambientales. En los estudios geográficos de este siglo se considera que el paisaje es un recurso natural, ya que posee unos valores estéticos, culturales y educativos; por ello destacamos el concepto moderno de paisaje, según Gómez Orea (2002), donde el paisaje está considerado como un recurso en el sentido socioeconómico del término porque cumple la doble

177 Revista de la Asociación Interprofesional de Ordenación del Territorio. FUNDICOT. “Cuadernos de Ordenación del Territorio”. Monográfico Paisaje. “Crónica de cuatro años en materia de paisaje”. página 7. Año 2008, nº 1.


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función de utilidad para la población y un bien escaso por ser considerado como bien económico. Por lo tanto el paisaje es caracterizado como la expresión espacial de la geografía porque es una parte de la superficie terrestre que puede ser vista por un observador porque esta imagen externa constituye una unidad espacial básica. El hombre percibe el espacio geográfico a través del paisaje que puede ser descrito como la expresión espacial de síntesis final de un determinado ámbito geográfico178.

La percepción del entorno físico involucra una dimensión cognitiva y una dimensión afectiva o emocional expresado en el paisaje que es un producto de la dimensión emocional del hombre y de su proximidad afectiva a diversos lugares, dejando un significado especial para cada persona. Por ejemplo un desierto puede ser interpretado como un paisaje estéril, con peligros diversos pero también es un paisaje grandioso con una belleza tectónica digno de dejarnos una sensación de sosiego y quietud. El paisaje también tiene un valor social que está en sintonía con la dimensión afectiva del hombre como individuo y esta valoración debe identificar y reconocer las visiones culturales compartidas por una sociedad que se identifica con el paisaje como entorno común y escenario de la vida.

Puesto que el paisaje es un componente básico del ambiente también es un indicador de la

calidad ambiental de un espacio, cualidad donde radica su valor ambiental, que se expresa en la fragilidad. Dicha fragilidad no solo se observa en su vulnerabilidad visual sino que considera la capacidad del paisaje para acoger las diversas transformaciones generadas por la acción del hombre. El uso del territorio conlleva modificaciones del paisaje que son consecuencia de los cambios en las estructuras naturales. El paisaje se convierte en valor territorial en toda su amplitud y aumenta este valor cuando se convierte en recurso fundamental para actividades como el turismo y el ocio. Cuando se aprecia un paisaje percibimos: a) como una estructura física (con valor espacial o estético); b) como un entorno cotidiano y a la vez escenario de vida con importancia afectiva (con valor social); c) como una expresión de las cualidades ambientales de un espacio (con valor ambiental); d) como componente de un territorio sostenible y sustentante de funciones (con valor territorial).

En España se ha realizado la caracterización integral del paisaje como soporte para la

elaboración de una cartografía de referencia que es el Atlas de los Paisajes de España179, en la que se incluye una clasificación jerarquizada de los diferentes paisajes comprendidos así como una configuración territorial que expresa la relación histórica de las sociedades con su territorio.

178 Revista de Geografía Norte Grande. 2006, nº 36, página 31-48. Santiago Diciembre 2006. Versión On-line: Artículos “Los paisajes del agua en la cuenca del río BaKer: bases conceptuales para su valoración integral”. 179 SANZ HERRÁIZ, Concepción et al (Directores: Concepción Sanz Herráiz y Rafael Mata Olmo). “Atlas de los Paisajes de España”. Centro de Publicaciones: Ministerio de Medio Ambiente. Madrid 2004. 1ª Impresión. Convenio entre la Secretaría de Estado de Aguas y Costas del Ministerio de Medio Ambiente la Universidad Autónoma de Madrid (Departamento de Geografía 1998-2002). Proyecto INTERREG II. Caracterización e Identificación de los paisajes de la Península Ibérica e Islas.


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Incluye, asimismo, unos tipos de paisajes considerados como conjuntos de parecida configuración natural e historias territoriales similares. Actualmente es necesario plantear la valoración integral del paisaje puesto que está integrado en disciplinas tradicionales como el urbanismo y la geografía, en disciplinas recientes como la planificación ecológica, ciencias del paisaje, expresiones artísticas como pintura y fotografía. La intervención humana ha dado lugar a diferentes categorías de paisaje como el paisaje industrial, el paisaje urbano, el paisaje natural y rural, el paisaje cultural y el paisaje periurbano. La tipología de paisajes consiste en la clasificación y en la cartografía de los paisajes naturales que han sido modificados por la actividad humana, generalmente, (hay muy pocos paisajes naturales en un cien por cien y hay diferentes grados de modificación, alteración o intervención antrópica en el paisaje) al igual que en la comprensión de su composición, estructura, relaciones, diferenciación y desarrollo. Para establecer una tipología, los paisajes se clasifican de acuerdo con variables o parámetros que describen sus propiedades o atributos fundamentales180.

Se detallan las siguientes tipologías o categorías de paisajes como los paisajes industriales,

los paisajes urbanos, los paisajes naturales y rurales, los paisajes culturales y los paisajes periurbanos.

1.4.1. El paisaje industrial. El paisaje industrial es el mejor indicativo de la actividad industrial en el territorio; son

paisajes artificiales, espacios transformados por la actividad humana y que tienen su inicio durante la Revolución Industrial de Inglaterra hacia 1830 y que han transformado la faz de la tierra. Son elementos vivos de nuestro entorno que hay que tener en cuenta en todos los procesos y proyectos de planificación territorial y de conservación del medio. A lo largo del siglo XXI se ha iniciado un proceso de revalorización de los paisajes industriales como patrimonio cultural, defendiendo estos paisajes de la Revolución Industrial como patrimonio histórico.

Los principios que defienden el patrimonio industrial están recogidos en la Carta de

Nizhny Tagil 181(Rusia) redactada en 17 de julio de 2003, a través de la organización mundial encargada del patrimonio industrial. Esta Carta está ligada directamente con la Carta de

180 Vid glosario del INE para estos temas en http://www.ine.gob.mx/dgioece/glosario.html. 181 Carta de Nizhny Tagil sobre el Patrimonio Industrial. Los delegados reunidos en el Congreso del TICCIH en Moscú, en julio de 2003 aprobaron en dicha Asamblea Nacional esta Carta donde se pone de relieve que los edificios y las estructuras construidos para actividades industriales, los procesos y las herramientas utilizadas y las localidades y paisajes donde se han ubicado, al igual que todas sus manifestaciones tanto tangibles como intangibles, poseen una importancia fundamental. Por lo tanto todo debe ser estudiados, debe enseñarse su historia, debe investigarse su propósito y su importancia para darlo a conocer al público. También los ejemplos más significativos y característicos deben catalogarse, protegerse y mantenerse para uso y beneficio de hoy y del futuro, de acuerdo con la Carta de Venecia de 1964. El TICCIH es la organización mundial encargada del patrimonio industrial y es asesor especial de ICOMOS (en cuestiones de patrimonio industrial).


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Venecia182que es la consecuencia del Segundo Congreso Internacional de Arquitectos y Técnicos de Monumentos, reunido en Venecia del 25 al 31 de mayo de 1964. En su artículo 1º define la noción de monumento histórico que “comprende tanto la creación arquitectónica aislada, como el ambiente urbano o paisajístico que constituya el testimonio de una civilización particular, de una evolución significativa o de un acontecimiento histórico. Esta noción se aplica no sólo a las grandes obras, sino también a las obras modestas que con el tiempo hayan adquirido un significado cultural”. La Carta de Venecia tiene su inspiración en la Carta de Atenas de 1933183 que nace como complemento de la Carta de Atenas de 1931 y que tenía la finalidad de conservación del patrimonio artístico y arqueológico de la humanidad por parte de los Estados defensores de la civilización; se reconocía a las instituciones que pretendían salvaguardar las obras en las cuales la civilización había encontrado un alto grado de expresión y que estaban amenazadas por diferentes circunstancias. Los Estados defensores de la civilización deberán prestar una colaboración intensa para favorecer la conservación de los monumentos artísticos e históricos porque es una obligación de los Estados la salvaguarda y la conservación de las obras maestras. El artículo 3 de la Carta de Venecia está presente la finalidad de la Carta de Atenas, exponiendo: “La conservación y restauración de los monumentos tiene como finalidad salvaguardar tanto la obra de arte como el testimonio histórico”.

El patrimonio industrial se compone de los restos de la cultura industrial que poseen un

gran valor histórico, tecnológico, social, arquitectónico o científico. Dichos restos consisten en edificios, maquinarias, talleres, molinos y fábricas, minas y lugares para procesar y refinar, almacenes y depósitos, lugares donde se genera, donde se transmite y se usa la energía, los medios de transporte y toda su infraestructura, así como los sitios donde se desarrollan las actividades sociales relacionadas con la industria, tales como la vivienda, el culto religioso o la educación. Uno de los ejemplos más característicos del paisaje industrial es el conjunto patrimonial de Ironbrigde Gorge184, de 1968, situado en el valle del río Severn, en Telford, Inglaterra, siendo uno de los paisajes más emblemáticos para entender porque la Revolución Industria comenzó en Inglaterra, después de un proceso de abandono desde el S.XIX. Es un conjunto de hornos, funciones, edificios, casas, plaza del mercado y estructuras ferroviarias. Ironbrigde forma parte desde el año 1986 del conjunto de paisajes declarados Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO. En estas tres últimas décadas se ha efectuado la integración de este 182 Carta Internacional sobre la Conservación y la Restauración de Monumentos y Sitios. (Carta de Venecia 1964). II Congreso Internacional de Arquitectos y Técnicos de Monumentos. Adoptada por ICOMOS (International Council on Monuments and Sites traducido es Consejo Internacional de Monumentos y Sitios, Organización no gubernamental afiliada a la UNESCO en 1965. http://www.international.icomos.org/charters/venice_sp.pdf 183 Carta de Atenas de 1933 es un manifiesto urbanístico redactado durante el IV Congreso Internacional de Arquitectura Moderna (CIAM) celebrado en la ruta Marsella-Atenas-Marsella en 1933 y publicado en 1942 por el arquitecto Le Corbusier. La Carta de Atenas de 1931 nace que como consecuencia de los desastres de la I Guerra Mundial en materia de destrucción de monumentos artísticos en Europa; se elabora la primera documentación que marca recomendaciones y principios generales para la conservación de monumentos artísticos e históricos. Llevada a cabo por la Comisión Internacional de la Cooperación Intelectual dependiente de la Organización de Naciones. 184 SANTACANA MESTRE, Joan; SERRA ANTOLÍ, Nuria (coords.) “Museografía didáctica”. Editorial Ariel Patrimonio. 1ª Edición febrero de 2005. 4ª Impresión: octubre 2007. Barcelona 2005 y 2007. Página 443.


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patrimonio en su territorio de manera que se persigue una visión histórica del paisaje y también se añade la valorización y la conservación del patrimonio industrial mueble e inmueble principalmente en Europa185.

Los instrumentos de protección en España del patrimonio industrial son principalmente el inventario que permite la gestión y tutela del patrimonio (que identifica, describe y localiza el bien industrial) y el catálogo (que investiga y profundiza en las características el elemento industrial) que son sinónimos en la legislación española referente también al patrimonio cultural. La primera Ley que protege el patrimonio industrial es la Ley de Patrimonio Artístico Nacional de 1933, sustituida por la Ley de Patrimonio Histórico Español de 25 de junio de 1985 que puso en marcha el Registro General de Bienes de interés cultural (BIC) cuyo fin es identificar los bienes de máxima categoría en España. Debido al traspaso de competencias en materia cultural hacia las Comunidades Autónomas, las primeras legislaciones autonómicas hacen pocas referencias al patrimonio industrial, siendo las legislaciones más explícitas en las Islas Baleares, las Islas Canarias y Valencia.

La legislación más completa y depurada es la ley asturiana 1/2001, de 6 de marzo. También desde el año 2000 se inicia el Plan Nacional de Patrimonio Industrial (PNPI) gestionado por la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales a través del Instituto del Patrimonio Histórico Español que es de ámbito estatal y cuenta con la coordinación de las Comunidades Autónomas. Su objetivo es instrumentar medidas que posibiliten conocer y convertir el patrimonio industrial en un factor de desarrollo económico y social de escala local. En el año 2001 las Comunidades Autónomas elaboraron un catálogo de bienes localizados en cada territorio como el documento definitivo de los bienes industriales que se evaluaron por el Consejo del Patrimonio Histórico Español, aprobándose en marzo de 2002 un documento con un total de 49 bienes industriales186.

1.4.2. El paisaje urbano. Los antecedentes del paisaje urbano se basan en los trabajos de los primeros geógrafos

europeos que describieron el paisaje urbano como fue el geógrafo Paul Vidal de La Blanche (1845-1918) que expresaba la idea de que la naturaleza concede un sitio específico para que el hombre lo transforme y lo adapte a sus necesidades, satisfaciendo sus deseos. Por lo tanto hablamos de que existe una necesidad de transformación de la naturaleza para satisfacer las necesidades del hombre. El paisaje urbano se entiende desde una perspectiva visual y una sensibilidad estética que va a dirigir el camino de los estudios académicos durante el S.XIX y 185 El Comité del Patrimonio Mundial de la UNESCO ha inscrito en la Lista del Patrimonio Mundial durante el año en 2003, 730 bienes de los cuales, 144 son bienes naturales, 23 son bienes mixtos, 563 son bienes culturales y de ellos 34 corresponden al patrimonio industrial. 186 PARDO ABAD, Carlos J. “Turismo y patrimonio industrial. Un análisis desde la perspectiva territorial”. Editorial Síntesis, S.A. Madrid 2008. Páginas 48 y 87.


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S.XX. Más tarde los arquitectos e ingenieros se preocuparon por el urbanismo y entre ellos referimos al arquitecto catalán Ildefons Cerdá i Sunyer187 y el austriaco Camillo Sitte188. También debemos hacer referencia al arquitecto inglés Thomas Gordon Culle189, arquitecto y diseñador urbano cuya principal aportación es el concepto moderno de diseño urbano a partir de conceptos estéticos. Cullen hará referencia a la característica vivencial del espacio urbano donde primarán las propuestas de las artes visuales, la monumentalidad de la ciudad que debe estar unida a la vida de los ciudadanos.

Adentrándonos en el S.XX, los estudios sobre el paisaje evolucionaron hacia un paisaje

urbano e industrial dejando atrás el natural y rural y hacia 1920 en Estados Unidos destacó la figura de Carl Sauer190 y su libro “La Morfología del Paisaje” que daba mucha importancia a la noción de paisaje cultural frente al paisaje natural. Según sus trabajos el paisaje era el resultado de la acción cultural (humana) sobre el medio natural; es decir que los territorios evolucionaban y se transformaban, pasando por diversas fases y de esta manera se podía conocer como se producía el cambio convertía los paisajes naturales en culturales. Antonio Luna García191 explica que Sauer “mantiene la unidad de cultura y naturaleza como el elemento básico para el análisis del paisaje en geografía. Los elementos que coexisten en el mismo paisaje forman un todo indivisible donde la tierra y la vida deben verse juntas”.

Actualmente el paisaje urbano debe unir la funcionalidad y la estética interrelacionándose entre sí; esta transformación del urbanismo debe integrar a otros estudiosos y otras áreas de conocimiento como la psicología, la antropología, el diseño, la geografía, la economía, las ciencias políticas, el derecho, considerando el urbanismo como una ciencia multidisciplinaria. Todas estas ciencias darán un nuevo sentido a la ciudad moderna que es una realidad evolutiva donde la planificación urbanística debe mejorar la percepción de los individuos de esa parte del territorio y conformar una sensación de calidad de vida. En los países desarrollados, cerca del 75% de la población vive en ciudades; es significativo los problemas que existen, como la contaminación acústica, atmosférica, la basura y desperdicios, los problemas de gestión de las

187 CERDÁ I SUNYER, Ildefons. “Teoría General de la Urbanización” publicado en 1867. Urbanista español, una gran figura de esta disciplina en el panorama español contemporáneo; fue el artífice del innovador proyecto de ensanche en Barcelona, llamado Plan Cerdá, que se desarrolló en esta ciudad dentro de las grandes reordenaciones urbanas europeas de la segunda mitad del S.XIX. 188 SITTE, Camillo. “La construcción de ciudades según principios artísticos”. Publicado en 1889. Arquitecto austriaco que viajó por Europa para identificar los aspectos que hacían acogedoras las ciudades europeas. Fue director de la Escuela de Arte Industrial de Viena, participando en la ampliación de la ciudad de Lubin en Eslovenia y de Marienberg en Silesia. 189 GORDON CULLEN, Thomas. “El paisaje urbano”. Editorial Blume, 1974, Barcelona y “Construcción de ciudades según principios artísticos”. Editorial Gustavo Gili, 1980. 190 SAUER, Carl O. “The Morphology of Landscape (1925). University of California. Publications in Geography 2 (2), página 9-54 (Reimpreso en AGNEW, John; LIVINGSTONE, David N.; ROGERS, Alisdair (eds.) (1996). “Human Geography: An essential anthology”. Oxford Blackwell. P. 296-315). 191 LUNA GARCÍA, Antonio. Artículo “Qué hay de nuevo en la geografía cultural?. Universitat Pompeu Fabra. Facultat d`Humanitats. Departament d`Humanitats. Junio 1998. Doc.Anál.Geogr. 34, 1999 68-80.


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energías y los problemas de comunicaciones (infraestructuras viarias, ferroviarias, marítimas, etc) que deben ser abordados para que la vida en las ciudades sea digna. Se empieza a hablar, en estos últimos años, de la ciudad autosustentable que busque soluciones imaginativas a los problemas de las grandes ciudades, antes descritas. Existe un barrio que se llama Hammarby Sjöstad y está ubicada en las afueras de Estocolmo, Suecia. Un ejemplo en España es el Ayuntamiento de Barcelona que cuenta con el Instituto de Paisaje Urbano y la Calidad de Vida192.

La ciudad es una concentración de seres humanos que viven en un lugar determinado, compartiendo y a la vez dependientes del espacio, la economía, los medios, la geografía, etc. La ciudad es un gran núcleo de población organizado como comunidad, también es una agrupación permanente de casas y personas. Las características que tienen la clasificación de las ciudades son tres: la densidad demográfica, la cantidad de la población y la actividad económica que se realiza en ella. La ciudad es una creación humana donde la naturaleza escasea que se caracteriza por el uso intensivo del territorio, por la aparición de contaminación y de un microclima (es la atmósfera de una ciudad con aumento rápido de la temperatura y donde los edificios y el asfalto desprenden calor) y de un planeamiento urbanístico destinado a diseñar un espacio que se denomina metropolitano) y también la heterogeneidad, la “cultura urbana” y un grado de interacción social193.

Debemos aclarar que se entiende por “cultura urbana”194 que es la relación del conjunto de

creencias, costumbres, ritos y normas propias y representativas de una ciudad. El concepto de “urbano” hace referencia a la ciudad, a la sociedad industrial donde la intervención del hombre ha sido definitiva. Desde el S.XIX y XX, tras la Revolución Industrial se produjo un importante crecimiento de las comunidades urbanas a expensas de las zonas rurales y desde luego un elevado aumento de la población urbana en los países industrializados y en los países en vías de industrialización. Las causas de este crecimiento fueron: a) la industrialización, b) las mejoras del transporte y c) la mecanización de la agricultura. Las ciudades se localizan en lugares estratégicos con una buena comunicación, junto a ríos y costas y con un desarrollado nudo de transportes. La historia de las ciudades puede estudiarse a través de los planos urbanos que se conservan en las bibliotecas y archivos de las ciudades. La ciencia que estudia las ciudades como

192 El Institut Municipal del Paisatge Urbà i la Qualitat de Vida (IMPUQV) es un organismo autónomo local, constituido por acuerdo del Consell Plenari de l’Ajuntament de Barcelona, el 27 de junio de 1997. Su origen es la campaña del Ayuntamiento denominada “Barcelona, posa’t guapa” dirigida a los barceloneses para rehabilitar sus edificios. La iniciativa tiene como objetivo un proyecto de transformación y mejora de la ciudad, generando todo un sector de actividad municipal asociado a nuevos conceptos de “paisaje urbano” y “calidad de vida”. Este modelo organizativo ajusta la gestión del paisaje urbano a las necesidades de los ciudadanos, las entidades y el sector privado, que son los protagonistas de la conservación y mejora de la ciudad. Ver documento en: http://www.bcn.es/paisatgeurba/castella/welcome.htm. 193 Ensayo de LUGO MARTINES, Pablo Ángel. “El Paisaje Urbano”. 194 CASTELLS, Manuel: ¿Hay una sociología urbana? Y “Teoría e ideología en sociología urbana”, incluidos en su libro “Problemas de investigación en sociología urbana”. Madrid, Editorial Siglo XXI, 1971, páginas 17-71.


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elementos organizativos del territorio es la Geografía urbana. Para profundizar en el estudio debemos tener en cuenta varios factores que conforman la multifuncionalidad de la ciudad son:

a) las funciones que se desarrollan en la ciudad, las principales y las complementarias. b) el emplazamiento topográfico de la misma. c) la situación de la localización en relación con el entorno territorial. d) la diversificación y heterogeneidad que exige una interrelación entre todas ellas.

El crecimiento del número y tamaño de las ciudades en Europa y en el mundo ha sido espectacular durante los dos últimos siglos de manera que podemos hablar de una verdadera explosión urbana frente al decrecimiento de la población rural. Se puede observar una transformación visual de las ciudades debido a la concentración de la población ellas, la alta densidad demográfica, la gran heterogeneidad, las construcciones en altura y rascacielos, los servicios públicos y privados especializados, la diversidad de medios e infraestructuras de transporte y comunicaciones y el acceso a todos los diferentes niveles educativos implícitos en las universidades de prestigio que existen en las grandes ciudades. Actualmente existen grandes metrópolis como Nueva York, Londres, París, Tokio que ejercen una gran influencia internacional y que marcan el ritmo de la economía mundial y que tienen puntos vitales y neurálgicos de comunicación, donde se encuentran localizadas las mayores multinacionales y organizaciones internacionales y las bolsas financieras más influentes del planeta. A la vez en las grandes metrópolis la vida intelectual y la innovación tecnológica es uno de los elementos básicos del desarrollo de las mismas.

1.4.3. El paisaje natural y rural.

Los paisajes naturales son aquellos que apenas han sido transformados por la actividad humana. En Europa son casi inexistentes los paisajes naturales puesto que los paisajes naturales son las costas deshabitadas, los desiertos, las selvas, las cumbres de las montañas, la Antártida. En el inicio de la vida humana como la conocemos, los paisajes terrestres eran naturales y la actividad humana apenas se notaba; solo se conservan “naturales” lugares prácticamente inhabitados por las dificultades climatológicas, de relieve, de condiciones extremas de asentamientos humanos y/o hábitats como los polos, las selvas, los desiertos, las montañas, etc. La humanidad tiene la capacidad de transformar el paisaje de forma directa y con las actividades humanas modifican el medio natural de manera indirecta. Todos los paisajes geográficos cambian con el tiempo y cada vez hay más paisajes humanizados y menos paisajes naturales.

Por ello todos los gobiernos han creado diversas medidas para proteger la naturaleza y los

paisajes naturales considerados de mayor interés por su fauna, flora, relieve, son declarados espacios protegidos, lo que significa que en estos espacios se controlan y se prohíben actividades humanas que los puedan perjudicar. Al mismo tiempo se protegen determinadas especies


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amenazadas o en peligro de extinción. En los espacios naturales, la naturaleza conforma el paisaje y en el paisaje rural la sociedad organiza el país para aprovechar los recursos naturales. Las zonas rurales ocupan casi el 90% del territorio de la Unión Europea y más de mitad de ellas son zonas dedicadas a la agricultura. Por ello destaca la importancia que revista la agricultura para el entorno de la zona de la Unión Europea. La agricultura ha creado gran interacción con la naturaleza y a lo largo de los siglos la agricultura ha contribuido a crear y conservar una importante variedad de hábitats seminaturales de gran valor que en la actualidad conforman los diferentes paisajes entre los que viven una fauna y una flora muy diversificada.

En los paisajes rurales se organiza en torno a una ciudad de la cual depende. De las

principales características de un paisaje rural tenemos:

a) La baja densidad de población. b) Actividades industriales a veces nocivas que ocupan mucho espacio y que pueden

contaminar mucho. c) Actividades extractivas como minería, como canteras, como silvicultura d) Instalaciones de ocio de grandes dimensiones como instalaciones de esquí, campos de golf,

actividades turísticos-deportivas. e) Actividades agropecuarias que son las que definen realmente el paisaje rural.

Si el paisaje, como hemos comentado anteriormente, es el resultado de la interacción de los

elementos bióticos (tierra, aire, agua y fuego) y los elementos bióticos (que son los seres vivos, incluida la actividad antrópica, es decir la actividad humana) entendemos que lo que singulariza el paisaje es, precisamente, la actividad humana. Y según las características anteriores el paisaje rural depende de los valores naturales como de los valores culturales, según el planteamiento de Georges y Claude Bertrand195 (que son los primeros geógrafos franceses que estudian la geografía como una materia integrada baja la apariencia de la ciencia del paisaje y del medio ambiente en los años 60-70) presentando sus estudios geográficos como una búsqueda abierta en el futuro de soluciones a los nuevos problemas de ordenación del territorio, desarrollo sostenible y del medio ambiente desde la geografía física. El medio ambiente no se puede separar el ambiente social del ambiente biofísico.

El sistema de análisis propuesto por los hermanos Bertrand se organiza en cuatro grandes

conceptos: Geosistema, Territorio, Paisaje y GTP (Geosistema-Territorio-Paisaje). Este sistema metodológico propuesto en los años 90, permite seguir el proceso de la evolución de las aproximaciones científicas al estudio global del medio ambiente buscando, en esencia, un modelo globalizador para el estudio del medio ambiente inspirado desde la geografía física. El

195 BERTRAND, Claude et Georges. “Une géographie traversière: L’environnement à travers territorires et temporalités”. Paris, editions ARGUMENTS, 2002. Traducción: Una geografía transversal: el medio ambiente a través de territorios y temporalidades.


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sistema GTP (Geosistema, Territorio y Paisaje) es un intento de orden geográfico de dominar la globalidad, la diversidad y la interactividad de todos los sistemas medioambientales, como señala Marina Frolova196. Con un ejemplo podemos verlo mejor: si se toma un árbol como un referente, el árbol como geosistema es un elemento natural con unas funciones determinadas y particulares; el mismo árbol en determinadas situaciones culturales puede aumentar su valor y adquirir unas connotaciones simbólicas que lo hacen diferente del resto de los árboles (ejemplo: el árbol de Guernica en la Casa de Juntas Guernica, Vizcaya y el árbol Drago milenario de Icod de los Vinos en Tenerife). En definitiva el paisaje se ha convertido en un encuentro interdisciplinario entre las ciencias humanas y la geografía física principalmente.

El paisaje rural ha dependido del asentamiento del hombre durante la etapa pos-paleolítica

y fue la agricultura el primer avance técnico de la historia de la humanidad. La aparición de la ganadería y la agricultura marcará el inicio del paisaje agrario que comprende los campos cultivados, los prados, los bosques y los terrenos de pastoreo. En la coyuntura actual y desde la evolución de la sociedad ha provocado un cambio significativo en la evolución del paisaje rural:

a) en primer lugar se han abandonado las actividades agrarias por la despoblación de las áreas

rurales porque la población activa disminuye debido al éxodo rural, existiendo al mismo tiempo un envejecimiento generalizado de la población rural.

b) en segundo lugar la industrialización de las ciudades ha provocado que el espacio agrario disminuyera puesto que las áreas urbanas y metropolitanas están ocupando el espacio agrario y solamente algunos de estos espacios naturales se preservan porque existen programas europeos en cada país y un cuerpo jurídico normativo internacional y europeo para la protección hacia ellos.

c) en tercer lugar se implantan en los espacios rurales diversas actividades económicas (instalaciones de esquí, instalaciones deportivas y de ocio, campo de golf, parques de atracciones, complejos hoteleros, complejos comerciales, etc) ajenas a la vida rural que además destruyen la armonía del paisaje agrario y sustituyendo las panorámicas bellas de estos espacios por una excesiva urbanización.

d) por todo ello y debido a la presión urbana en las zonas agrarias se ha transformado el espacio agrario en el entorno de los núcleos urbanos y se ha sustituido los cultivos por el emplazamiento de urbanizaciones para la residencia secundario; la rentabilidad a corto plazo también ha influido en la minoración del paisaje rural y agrario de forma espectacular, sustituyendo campos abiertos y verdes en edificaciones descontroladas.

196 FROLOVA, Marina y BERTRAND, Georges. “Geografía y Paisaje” en “Tratado de Geografía Humana” de Daniel Hiernaux y Lindón Alicia (Directores). Obras Generales. Anthropos Editorial. Rubí (Barcelona). Página 261-263.En coedición con la División de Ciencias Sociales y Humanidades. Universidad Autónoma Metropolitana. UAM Iztapalapa. Méjico. 2006.


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El problema más grave del paisaje rural y/o agrario es la especulación sobre el suelo agrario que tiende a su degradación; por ello muchos estudiosos hablan de la crisis agraria, con un éxodo rural sin precedentes, despoblación, abandono de las explotaciones, mecanización acelerada, etc.., se desencadena y consuma en solo 2 o 3 décadas y los efectos son catastróficos. La situación de nuestros paisajes rurales, según Antonio López Ontiveros197 se caracteriza por una crisis profunda originada por:

a) la especialización e intensificación de la agricultura. b) el abandono de la actividad e incluso despoblación de amplias zonas de montaña unida a la

pérdida de muchos elementos paisajísticos. Sería necesario conservar, restaurar y gestionar de una forma adecuada con una política paisajística integradora.

Podríamos concretar algunas soluciones al problema: una de las soluciones sería una

ordenación del territorio que reservase determinados espacios para el uso agrario en sus diferentes modalidades. Otra solución es una planificación que proteja estos espacios rurales acompañada de una legislación que ayude a los ciudadanos a tomar conciencia de estos problemas; unas medidas facilitadoras de la actividad agraria, aumentando su rentabilidad y sobre todo la mejora de la calidad de vida de la población rural198. Dentro de los usos y aprovechamientos del suelo rural vemos que en algunas partes del planeta han sido devastador la acción del hombre pero también hay ejemplos de que los elementos artificiales pueden mejorar la situación natural; por ellos surge el concepto de armonía199 como noción referida a la estética de un paisaje. Según Martínez de Pisón (1983) “los paisajes armónicos son el resultado de la integración de elementos físicos y antrópicos, cuando estos últimos responde a una planificación con perspectivas de futuro en razón de una idea articulada del espacio”.

En el territorio europeo se ha desarrollado un interés especial por la identificación y

catalogación de paisajes agrarios tradicionales promovido por la Unión Europea dentro de la implementación de las directrices estratégicas del Programa de Desarrollo Rural para el período 2007-2012, que considera los paisajes agrarios tradicionales como elementos constituyentes de nuestro patrimonio e identidad cultural, además de ser identificados como medios de alto valor para la conservación de la biodiversidad. En el ordenamiento jurídico europeo la principal iniciativa política comunitaria para el desarrollo del mundo rural es el programa LEADER200, consolidado desde el año 2000, considerado un método alternativo de desarrollo de las políticas 197 LÓPEZ ONTIVEROS, Antonio. “El reto de la protección y gestión de los paisajes rurales andaluces”. Cuadernos Geográficos, 29. (1999), 69-83. Biblid /0210-5462 (1999); 29, 69-83. 198 BUSQUETS Jaume y CORTINA, Albert (coords). “Gestión del paisaje. Manual de protección, gestión y ordenación del paisaje”. Editorial Ariel Patrimonio. Barcelona 2009. 199 Consultar: Sancho Royo, 1973; González Bernáldez, 1981, 1985 y 1993; Ruiz, Benayas et al., 1990; Gómez Sal, Muñoz Yanguas et al., 1990); Rubio Reci (1992, pág. 16) explica que la “armonía se origina siempre cuando un número de partes diversas forman un modelo coherente”. 200 Ejes y objetivos de actuación del 2º Pilar de la PAC para la programación de Desarrollo Rural 2007-2013, creado a través del Reglamento 1698/2005, de FEADER).


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públicas. Su objetivo es ordenar las políticas y los programas regionales de desarrollo rural constituyendo un eje prioritario en el marco del desarrollo rural, asignando un fondo de la Política Agraria Común (PAC). El Estado español ha llevado a cabo la transposición de la legislación europea a través de un modelo Estado-Comunidades Autónomas, según el cual es la Administración General del Estado la encargada de determinar y definir el marco general de actuación de las diferentes Administraciones autonómicas que son las responsables y encargadas de elaborar los documentos de planificación, los denominados Programas de Desarrollo Rural (PDR). Estos PDR del conjunto de las 17 Comunidades Autónomas es la verdadera política de desarrollo rural española. El Programa España LEADER es la única política efectiva de desarrollo sostenible del medio rural y constituye la base para integrar la gestión del patrimonio natural en el desarrollo sostenible del medio rural y en el desarrollo local como una nueva componente esencial en la dinamización de las poblaciones rurales201.

1.4.4. El paisaje cultural. El concepto actual de paisaje natural aparece a principios del S.XX vinculando el paisaje

cultural a un lugar concreto caracterizado por una cultura. Principalmente la Unesco y diversos organismos internacionales y nacionales se han interesado por acotar el concepto y llegar a la síntesis del mismo. Desde 1972, coincidiendo con una Convención de la Unesco para la protección del patrimonio natural y cultural, se crea el Parque Cultural del Carbón en Estados Unidos y el ecomuseo202 de Le Creusot-Montceau-les-Mines en Francia y la recuperación de New Lanark en Reino Unido con una gestión similar en España a los parques nacionales. En España tenemos ejemplos tan singulares como la mina de sal de Cardona; el área Almadén-Puertollano; zona minera de Riotinto y la zona minera de Cartagena-La Unión el Canal de Castilla y el Canal Imperial de Aragón; fábricas de harina de Abarca de Campos en Palencia y de San Antonio en Medina de Rioseco en Valladolid; el área de la caña en Motril y la Azucarera 201 MARTINEZ DE PISÓN, Eduardo; CANTERO ORTEGA, Nicolás (Editores). “El paisaje: valores e identidades”. 2010 Fundación Duques de Soria. 2010 Ediciones de la Universidad Autónoma de Madrid. Ciudad Universitaria de Cantoblanco. Madrid. Capitulo: Patrimonio Natural y Desarrollo Rural: Los paisajes forestales de la Comarca Soriana de Pinares Llanos y la gestión del recurso micológico. Rodrigo Torija Santos. Páginas 175-193(UAM). Esta obra es el resultado del seminario organizado por la Fundación Duques de Soria y celebrado del 8 al 9 de julio de 2009 en Soria. http://www.uam.es/departamentos/filoyletras/geografia/descargas/valores_identidades.pdf. 202 La palabra ecomuseo nace de la unión del concepto de museo y medio ambiente y proviene de las deliberaciones de la IX Conferencia Internacional de Museo; nacidos en Francia en los años 70, los ecomuseos se presentan como una alternativa económica y social que permite generar empleo y mantener espacios culturales y ambientales definidos. Los países con mayor desarrollo en este tipo de museos son Finlandia, Dinamarca, Suecia, Francia e Italia. Es el “paisaje como sala” cuyo primer exponente en 1973 es el Ecomuseo de Le Creusot-Montceau-les-Mines en Francia que recupera un espacio industrial abandonado para preservar la historia de una región concreta y de sus habitantes como elementos fundamentales de la herencia histórica, social y cultural de un determinado territorio. Artículo en la Revista MUSEUM, nº 148 (Vol. XXXVII, nº 4, 1985). “Imágenes del ecomuseo”. Revista publicada en Paris por la organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia la Cultura. Publicación trimestral, tribuna internacional de información y reflexión sobre todo tipo de museos. Ver lo documentos en páginas web: http://unesdoc.unesco.org/images/0012/001273/127347so.pdf. http://www.revistadepatrimonio.es/revistas/numero1/patrimonio/experiencias/articulo2.php


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del Guadalfeo en Salobreña en la Granada; el corredor patrimonial de los poblados industriales del Llobregat en Barcelona y Tarragona; los Altos Hornos de Vizcaya y puente de Portugalete; el área industrial de La Encartada en Balmaseda, Vizcaya, etc. En la capital de España, Madrid, tenemos ejemplos bellísimos de patrimonio industrial, como el Depósito del Canal de Isabel II en Plaza Castilla, la fábrica de cervezas Mahou, el taller editorial del periódico ABC-Blanco y Negro, la fábrica de cerámica La Tinaja, la fábrica de cervezas El Aguila, la fábrica de bombillas Osram, la fábrica de galletas Pacisa, la estación eléctrica de Mediodía y el Matadero Municipal de Madrid, entre otros.

Los objetivos de recuperación, rehabilitación y preservación del patrimonio son la base

para relanzar la actividad económica como se reconoce en el CEP, que ya hemos referenciado en epígrafes anteriores. En definitiva la conservación de patrimonio y la restauración y revalorización de un paisaje cultural son dos elementos imprescindibles en cualquier proyecto que tenga como objetivo promover la economía local, incluso mediante el aumento del turismo patrimonial de un determinado territorio. Por lo tanto la identidad, la revalorización de las actividades económicas locales tradicionales y la puesta en explotación económica del patrimonio en los núcleos urbanos y en las zonas rurales contribuye a disminuir el éxodo desde el mundo rural hacia el mundo urbano Actualmente existe una reflexión sobre el patrimonio cultural con puntos de vista diferentes pero el bien cultural es un testimonio y un valor de una civilización permitiendo introducir otros elementos esenciales como los históricos, artísticos, monumentales, antropológicos, archivísticos, bibliográficos e industriales. Por todo ello el paisaje necesita una política rigurosa y enérgica para su correcto uso y también para que las transformaciones en nuestros territorios no sean perjudiciales al mismo paisaje.

Uno de los instrumentos internacionales que reconocen y protegen el patrimonio natural y

cultural de valor universal es la Convención del Patrimonio Mundial, adoptada por la Conferencia general de la Unesco en 1972 pero es en diciembre de 1992 cuando el Comité del Patrimonio Mundial adoptó realmente las revisiones a los criterios culturales de la Guía Operativa para la Implementación de la Convención del Patrimonio Mundial203 e incorporó la categoría de paisajes culturales. Según Mechtild Rössler204 los paisajes culturales representan las obras que “… combinan el trabajo del hombre y la naturaleza”, de acuerdo con el artículo 1 de la Convención sobre la protección del patrimonio mundial, cultural y natural. Se definieron tres categorías de paisajes culturales en la Guía Operativa que son:

203 Directrices Prácticas para la aplicación de la Convención del Patrimonio Mundial. Comité Intergubernamental de Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural. Publicación, edición y traducción financiados por los Fondos Estra-presupuestarios Españoles en el marco del Convenio firmado entre el Reino de España y el Centro de Patrimonio Mundial de la UNESCO. Ministerio de Cultura. Ver documento en http://whc.unesco.org/ 204 RÖSSLER, MECHTILD. Artículo “Los Paisajes Culturales y la Convención del Patrimonio Mundial y Cultural y Natural: Resultados de Reuniones Temáticas Previas”. París, 1998. Rössler es especialista del programa, patrimonio natural y paisajes culturales, Centro del Patrimonio Mundial de la Unesco, Paris, 1998.


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a) Los paisajes claramente definidos, diseñados y creados intencionalmente por el hombre. Estos comprenden los jardines y los parques.

b) Los paisajes evolutivos u orgánicamente desarrollados, resultantes de imperativos sociales, económicos, administrativos, y/o religiosos, que se han desarrollado conjuntamente y en respuesta a su medio ambiente natural. Se dividen en dos subcategorias: un paisaje fósil en el cual el proceso evolutivo llegó a su fin y un paisaje continuo en el tiempo, que sigue teniendo un papel social activo en la sociedad contemporánea, conjuntamente con la forma tradicional de vida

c) El paisaje cultural asociativo de los aspectos religiosos, artísticos o culturales relacionados con los elementos del medio ambiente.

Se celebran reuniones cada varios años205 en las cuales se debate la gestión de los paisajes

culturales al mismo tiempo que se incrementa la lista del patrimonio mundial. Actualmente hay 23 paisajes culturales desde 1993 hasta 2000 y hay otros 10 paisajes nominados que serán evaluados en los próximos años. El Centro del Patrimonio Mundial asesoró al Consejo de Europa en la elaboración del borrador de la Convención Europea de Paisajes basándose en la experiencia obtenida en la Convención del Patrimonio Mundial. El tema del siguiente proyecto de la UNESCO es la relación existente entre el hombre y el medio ambiente en la evaluación de los paisajes espirituales o sagrados y el objetivo de este proyecto nuevo es la conservación del medio ambiente a través de la cultura y las creencias religiosas. Es el momento para que los Estados Parte que forman la Convención identifiquen y protejan este patrimonio amenazado de la Humanidad y además garanticen de manera fehaciente que los paisajes naturales sean reconocidos adecuadamente en todos los ámbitos nacionales e internacionales. El CEP reconoce que el paisaje “es un elementos importante en la calidad de vida de las poblaciones en todas partes: en los medios urbanos y rurales, en las zonas degradadas y de gran calidad, en los espacios de reconocida belleza excepcional y en los más cotidianos”. Define la gestión de paisaje, desde una perspectiva de sostenibilidad, como concepto clave; es decir “garantizar el mantenimiento regular de un paisaje, con el fin de guiar y armonizar las transformaciones inducidas por los procesos sociales, económicos y medioambientales”. En nuestro ordenamiento jurídico se ha aprobado la Ley 45/2005206 para el desarrollo sostenible del medio rural que en su

205 Reunión de “La Petit Pierre” (1992); Reunión de “Schorfheide” Alemania (1993); Reunión de “Viena” (1996); París (1972); Colombia (1993). 206 Ley 45/2007, de 13 de diciembre, para el desarrollo sostenible del medio rural. B.O.E, nº 299, de 14 de diciembre de 2008, página 51.339. Artículo 2.2. Objetivos de la Ley, e) Lograr un alto nivel de calidad ambiental en el medio rural, previniendo el deterioro del patrimonio natural, del paisaje y de la biodiversidad, o facilitando su recuperación, mediante la ordenación integrada del uso del territorio para diferentes actividades, la mejora de la planificación y de la gestión de los recursos naturales y la reducción de la contaminación en las zonas rurales; Artículo 12. Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural. Las Comunidades Autónomas adoptarán las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural. Estas Directrices orientarán y, en su caso, condicionarán la localización territorial de las medidas derivadas del Programa, favoreciendo la compatibilidad de los planes y actuaciones que se lleven a cabo en cada zona rural en función de sus características y potencialidades. Las Directrices tendrán en cuenta, en todo caso, lo establecido en el Plan Estratégico Nacional del Patrimonio Natural y


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artículo 2.2 indica que las políticas de desarrollo rural sostenible de las Administraciones Públicas deben orientarse a la consecución de diversos objetivos como logar la calidad ambiental en el medio rural mediante la ordenación integrada del territorio a través de las Directrices Estratégicas Territoriales de Ordenación Rural.

También debemos tener en cuenta la Ley de Economía Sostenible207 en su artículo 2

relaciona el desarrollo y el crecimiento de la economía sostenible con la calidad de vida, un respeto ambiental, el uso racional de los recursos naturales y los principios del Informe Brundtland: “….se entiende por economía sostenible un patrón de crecimiento que concilie el desarrollo económico, social y ambiental en una economía productiva y competitiva, que favorezca el empleo de calidad, la igualdad de oportunidades y la cohesión social, y que garantice el respeto ambiental y el uso racional de los recursos naturales, de forma que permita satisfacer las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las generaciones futuras para atender sus propias necesidades”. La Estrategia Europea de Desarrollo Sostenible (EDS-UE, 206) menciona la importancia de crear una economía próspera, innovadora, rica en conocimientos, competitiva y eficientes desde el punto de vista ecológico que proporciones altos niveles de vida y de empleo pleno y de calidad para toda la Unión Europea. La Estratega UE 2020208, concluye que la salida de la crisis debería ser el punto de entrada en una nueva economía social de mercado sostenible, más inteligente y respetuosa con el medio ambiente que se asentará sobre la innovación y la mejor utilización de los recursos cuyo mejor principal motor es el conocimiento, una economía basada en el conocimiento, conectada con el medio ambiente y capaz de crecer de forma más rápida y sostenible y también capaz de generar altas tasas de empleo y de progreso social.

1.4.5. El paisaje periurbano. El paisaje periurbano es aquella área de influencia urbana dominante que se expande de

forma continua en el espacio agrario y también a través de los ejes de comunicación y las partes más llanas y, con frecuencia, más fértiles por el uso del suelo de muchas actividades urbanas enfrente de las actividades agrarias. Es decir que alrededor de las ciudades existe un espacio continuo que limita con el espacio agrario en el que puede desarrollarse conjuntamente la Biodiversidad, en los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y en el Plan Nacional de Calidad Ambiental Agrícola y Ganadera a que se refiere el artículo 19 de esta Ley. 207 Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible. BOE nº 55, 5 de marzo de 2011, página 25033. 208 EUROPA 2020. Una Estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador. Es una agenda para todos los Estado miembros, que tiene en cuenta las diferentes necesidades, los diversos puntos de partida y las especificidades nacionales con el fin de promover el crecimiento para todos. Tiene 3 objetivos principales que se refuerzan mutuamente ofreciendo una imagen de la economía social de mercado de Europa en el S.XXI. que son: el crecimiento inteligente (desarrollo de una economía basada en el crecimiento y la innovación), el crecimiento sostenible (promoción de una economía que utilice más eficazmente los recursos, que sea verde y más competitiva) y el crecimiento integrador (fomento de una economía con un alto nivel de empleo que redunde en la cohesión económica, social y territorial). Ver documento en: http://ec.europa.eu/commission_2010_2014/president/news/documents/pdf/20100303_1_es.pdf


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actividades tanto urbanas como agrarias; este espacio, inicialmente agrario, puede contener otros usos. Una de las grandes amenazas que actualmente afecta a la conservación y puesta en valor de nuestros paisajes es la ocupación y degradación que se hace del suelo cuando aumentan las urbanizaciones y las parcelas agrícolas de uso intensivo en la zona periurbana cercana a la metrópolis. Es necesario una correcta ordenación y gestión territorial en la que se valore de forma global el paisaje integrando todas las intervenciones del hombre para que se puedan mantener las cualidades paisajísticas de un territorio y sobre todo para que no desaparezca este patrimonio tan importante. Igualmente el paisaje periurbano es un valor en alza pero es necesario defender la conservación de este valor frente a la degradación del suelo con unas herramientas que integren el paisaje en la ordenación territorial que son el planeamiento, la ordenación territorial, planes especiales de protección, los proyectos territoriales y sectoriales, los programas de actuación, los sistemas de información geográfica, la estrategia territorial y las evaluaciones de impacto ambientales209. Por todo ello es imprescindible la gestión ambiental del paisaje que incluye el paisaje urbano y el periurbano, sumando a los tradicionales valores paisajísticos de visibilidad, sensibilidad, simbolismo o cultura, la economía y/o el urbanismo. También es necesario analizar el paisaje urbano y periurbano como un sistema abierto que está estructurado en diferentes variables y componentes que interaccionan entre sí; tal como describe Martínez de Pisón (1997) son “su volumen, su localización, su especificidad, su decantación de una estructura espacial, su pluralidad e integración de componentes, sus relaciones internas o externas, su organización espacial interior, su temporalidad y flujo de cambio: es decir, el constituir un individuo geográfico completo”.

Los paisajes periurbanos210 tienen una identidad histórica y también un contenido cultural

de tal manera que se hace imprescindible la protección de este paisaje por parte de la Administración autonómica, estatal, local y con la colaboración de la ciudadanía a través de la iniciativa legislativa popular que recoge nuestra Constitución de 1978. Pero las Administraciones locales tienen un papel fundamental en la preservación y desarrollo de los espacios agrarios. En la Carta de la Agricultura Periurbana211, se detalla que estos espacios agrarios periurbanos soportan una fuerte presión como resultado de la expansión urbana y del desarrollo de las infraestructuras que están vinculadas a ella conduciendo a una pérdida, fragmentación del territorio visible. También estos espacios tienen notables valores ambientales, con altos niveles de biodiversidad cultural y suelos de gran fertilidad que se ven amenazados con el impacto de actuaciones negativas por parte del desarrollo económico. Estos espacios agrarios periurbanos tienen un papel multifuncional es decir que en ellos se producen muchas actividades

209 ZOIDO NARANJO, F. (2002). “El paisaje y su utilidad para la ordenación del territorio” en Zoido, F. y Venegas, C. (Coord). Paisaje y Ordenación del Territorio. Sevilla, Consejería de Obras Públicas y Transportes y Fundación Duques de Soria. 210 PELLICER CORELLANO, Francisco. “El espacio periurbano como paisaje”. Revista profesional de distribución en horticultura ornamental y jardinería. Nº 114, año 2003. Edita: Fundación Dialnet. páginas 10-15. 211 CARTA DE LA AGRICULTURA PERIURBANA, para la preservación, la ordenación, el desarrollo y la gestión de los espacios agrarios periurbanos. Castelldefels, septiembre de 2010.


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medioambientales y pedagógicas, la producción artesanal, el turismo especializado y debido a la cercanía de las ciudades también se producen servicios de suministro de alimentos a las ciudades, etc.

Por ello el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre “La agricultura

periurbana” (NAT/2004) aprobado en sesión plenaria del 16 de septiembre de 2004, establece la necesidad de un verdadero compromiso institucional entre la Administración local y la supralocal, los agentes sociales por un lado y los agricultores por otro. Los objetivos de esta Carta son: el reconocimiento de estos espacios y la relación ciudad-campo; la planificación a través de instrumentos eficaces para lograr ordenar el territorio; una visión supramunicipal de conjunto con el fin de establecer una política pública más eficaz y eficiente; la clasificación de estos espacios periurbanos de valor agrícola; el desarrollo dinámico y sostenible de todas las actividades agrarias periurbanas y de sus territorios y por último la incorporación de una nueva figura denominada “parque agrario” que preserve las funciones agrarias permitiendo a la vez un desarrollo económico del territorio y de las explotaciones agrarias, incluyendo la conservación y difusión de los valores ecológicos y culturales. Ejemplos del espacio verde periurbano con gran valor paisajístico para el desarrollo sostenible son la Vega de Motril (Granada), (Observatorio Medioambiental 2008, vol. 11, páginas 201-217): Municipios de la provincia de Sevilla (Boletín de la A.G.E. nº 49, 2009. Páginas 105-128): Espacio Periurbano de Lugones-Posada de Llanera (Asturias), (Revista Ería, 57. (2002), páginas 25-48).

También existe una organización administrativa cuyo objetivo es proteger el recurso del

suelo protegido de alta calidad como garantía de sostenibilidad futura generando formas de gestión administrativa en el planeamiento urbanístico que supongan una garantía de protección a largo plazo; esta institución se denomina Banco de Capital Natural. De carácter técnico e independiente del poder político, el Banco de Capital Natural va a garantizar la sostenibilidad y la compensación económica a los propietarios de recursos naturales independientemente de los responsables políticos de la Administración de turno. Su principal función es gestionar los espacios catalogados212 (a semejanza del Banco Central Europeo) y mantener los espacios protegidos que están identificados e integrados en un Capital Natural y permitir la desprotección solamente en casos plenamente justificados.

El Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (Oficina Regional para

América Latina y el Caribe) en su XV reunión del Foro de Ministros del Medio Ambiente de

212 GOMEZ-BAGGETHUN, Erik; GROOT DE, R. Artículo “Capital natural y funciones de los ecosistemas: explorando las bases ecológicas de la economía”. Revista AEET Asociación Española de Ecología Terrestre. Revista Científica y Técnica de Ecología y Medio Ambiente. Ecosistemas 17 (2): 52-69 Mayo 2008. Así mismo se puede consultar el siguiente artículo: http://www.revistaecosistemas.net/articulo.asp?id=545.; GONZALEZ NOVOA, José A; MONTES, Carlos; SANTOS MOLINA, Ignacio. Artículo “Capital natural y desarrollo: por una base ecológica en el análisis de las relaciones Norte-Sur”. Revista: Papeles de relaciones sociales y cambio global. ISSN: 1888-0576. Nº 100. 2007/2008. Páginas 63-77.


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América Latina y el Caribe, celebrada en Caracas, Venezuela del 31 de octubre al 4 denoviembre de 2005, en su asamblea de expertos preparó la Evaluación de los Ecosistemas delMilenio (MA)213, es decir las bases ecológicas de la economía. Los recientes resultados de laEvaluación de Ecosistemas del Milenio214 consideran la magnitud de los problemas ambientalesy su relación directa con los procesos de desarrollo, poniendo de manifiesto los estrechosvínculos existentes entre el bienestar humano y la salud de los ecosistemas que funcionan en latierra. Para la toma de decisiones es importantísimo establecer el marco conceptual (la serie deideas o conceptos organizados de tal manera que sean fáciles de comunicar a los demás) para laintegración entre el capital natural y el bienestar humano, donde las funciones de los ecosistemas, es decir su capacidad para generar servicios, constituyen el puente entre el sistemanatural y el sistema socioeconómico. El Banco Mundial estimó que los tres capitales másimportantes que determinan la riqueza de una nación son los activos producidos, el capital natural y los recursos humanos (compuesto por la fuerza del trabajo, capital humano y capitalsocial). De tal manera que estas formas de riqueza pueden ser medidas a lo largo del tiempo paradefinir la posición en que los países se encuentran respecto de sus posibilidades futuras(sostenibilidad) de sostener dichos niveles de vida. También definió que el desarrollo sostenible es el proceso de crear, mantener y administrar la riqueza215 (Banco Mundial, 1997: 5), y esta declaración es la motivación principal, según dichos autores, para realizar y presentar losestimados de la riqueza real, siendo los países estudiados escogidos solamente por el criterio de disponibilidad y confiabilidad de datos. Los tres países de mayor riqueza genuina per cápita son Suiza, Estados Unidos y Canadá; mientras que Noruega lidera a los países nórdicos.

En España esta iniciativa pretende desarrollar el marco conceptual y metodológico delPrograma de Naciones Unidas denominado Evaluación de Ecosistemas del Milenio216 siendo su

213 Solicitud del Secretario General de Naciones Unidas Kofi Annan sobre un informe dirigido a la Asamblea General titulado “Nosotros los pueblos: El papel de las Naciones Unidas en el Siglo 21”. El objetivo de la Evaluación fue evaluar las consecuencias del cambio del ecosistema en el bienestar de los seres humanos y la base científica para la realización de acciones necesarias para elevar la conservación y el uso sostenible de dichos sistemas. Es un programa de trabajo internacional diseñado para cumplir con las necesidades de quienes toman las decisiones y el público, para la información científica relacionada con las consecuencias del cambio en los ecosistemas y las opciones para responder a dichos cambios. 214 Después de la celebración de la Cumbre de Rio en 1992, se ha generado una importante conciencia social sobre la magnitud de los problemas ambientales y de su incidencia en la salud humana y la relación directa con los procesos de desarrollo tecnológico. La Evaluación del Milenio (EM), (La Evaluación de los Ecosistemas del Milenio (2005) http://www.milleniumassessment.org/es/Abaut.aspx) constituye el esfuerzo más grande realizado por la comunidad científica internacional (más de 1.300 científicos de 95 países involucrados) para evaluar las consecuencias de los cambios en los ecosistemas sobre el bienestar humano, y para el establecimiento de las bases científicas que orienten las acciones futuras que es necesario emprender a fin de reforzar la conservación y el uso sostenible de la naturaleza y su contribución al desarrollo humano. Los resultados de esta investigación adquieren una gran relevancia porque constituyen la base para evidenciar que el deterioro de los ecosistemas en el planeta y su capacidad de regenerar servicios constituye uno de las mayores barreras para la erradicación de la pobreza y el hambre en el mundo. Los múltiples documentos generados por esta especie de Panel Intergubernamental del Cambio Climático (ICC) de los ecosistemas del planeta están disponibles en htpp://www.maweb.org. 215 CEPAL-SERIE Manuales Nº 16. Artículo “Indicadores de sostenibilidad ambiental y de desarrollo sostenible: estado del arte y perspectivas”. VII. Indicadores de sostenibilidad del Banco Mundial. Pág. 87. 216 Revista AMBIENTA, nº 98, marzo, 2012.”Evaluación de los Ecosistemas en España”. Monográfico.


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objetivo generar un verdadero conocimiento científico aplicable en el ámbito público y privado,sobre las consecuencias de las alteraciones que se están generando en los ecosistemas españoles,debidas al impacto de las políticas actuales con incidencia en el bienestar humano y también apresentar posibles opciones de respuesta. Los primeros resultados y conclusiones del Proyectoestán reflejado en el informe que se titula “Ecosistemas y Biodiversidad para el BienestarHumano”. Este informe refleja toda la información validada científicamente poniendo demanifiesto los vínculos estrechos que existen entre la conservación de los ecosistemas españolesy la calidad de vida de la población y el delicado equilibrio entre conservación y desarrollo hacia una conservación para el bienestar humano. Los resultados están expuestos en los volúmenes de4 grupos de trabajo (Condición y Tendencias, Escenarios, Respuestas y Evaluaciones SubGlobales) y 5 publicaciones (Biodiversidad, Humedales, Desertificación, Comercio e Industria, Ecosistemas y Salud Humana). Con ello se ayudará a cumplir con las necesidades de las Partesdel Convenio sobre la Biodiversidad Biológica (CBD), la Convenio de las Naciones Unidas deLucha contra la Desertificación (UNCCD), la Convención de Ramsar sobre los Humedales y laConvención sobre Especies Migratorias (UNCMS).

1.5. La “interdisciplinaridad” de la materia y la “interacción entre factores”. La protección del medio ambiente constituye uno de los grandes desafíos a los que se

enfrenta Europa y, como tal, forma parte de los objetivos de la Unión Europea217. En este contexto, los últimos treinta años han sido testigos de grandes avances en la creación de unsistema global de controles medioambientales. A finales de la década de los noventa, la Unión Europea se propuso instaurar un enfoque horizontal de la política medioambiental integrándolaen todas las políticas comunitarias, ya que entendió que la estrategia comunitaria basada en unenfoque vertical consistente en adoptar una normativa medioambiental- sólo aportaba una respuesta parcial a los problemas existentes. Al margen de las preocupaciones medioambientalesen Europa, la Unión se ha comprometido también a hacer frente a los problemasmedioambientales de carácter mundial, lo que indica que asume la idea de que es necesaria unatoma de conciencia global. La necesidad de integrar las consideraciones medioambientales en lasdemás políticas de la Unión se reconoce desde el Acta Única Europea y constituye una de las prioridades recogidas en el V Programa de Medio Ambiente (CUE 1993).

En cuanto a España es necesario reconocer la interdisciplinariedad de esta materia porqueimplica que el medio ambiente y todas las cuestiones próximas tienen un carácter complejo y polifacético al afectar a varios sectores del ordenamiento jurídico provocando una complejidaden el reparto de competencias entre el Estado y las CCAA. El carácter multidisciplinar de la

217 SEOANEZ CALVO, Mariano; ANGULO AGUADO, Irene. “El Medio Ambiente en la Opinión Pública”. Ediciones Mundi-Prensa Libros, S.A. 1997. Colección: Ingeniería del Medio Ambiente. España. Páginas 37-38.


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materia se reconocen en las sentencias del Tribunal Constitucional como en la STC 64/1982 quedescribe218: “El carácter complejo y multidisciplinario que tienen las cuestiones relativas almedio ambiente hacen que éstas afecten a los más variados sectores del ordenamientojurídico”. El medio ambiente da lugar a unas competencias, tanto estatales como autonómicas,con un carácter “transversal” porque incide en otras materias incluidas en el esquemaconstitucional de competencias, como son los artículos 148.1ª, 3ª, 7ª, 8ª, 10ª y 11ª de la CE ya que estas materias tienen como objeto los elementos integrantes del medio como las aguas, laatmósfera, la fauna y la flora, los minerales y también a ciertas actividades humanas sobre elloscomo la agricultura, la industria, la minería, el urbanismo y los transportes que pueden generar agresiones al ambiente. De esta manera la transversalidad se explica porque la materia de medioambiente se encuadra en cualquier tipo de actividad relativa a los recursos naturales que debenser preservados, conservados y mejorados por las Administraciones públicas. Y También la STC 64/1982 es importante citarla, en el punto dos de la misma, en relación con la necesidad dearmonizar la protección del medio ambiente con la explotación de los recursos económicos. No debemos olvidar que la STC 32/1983, de 28 de abril definió el derecho al medio ambienteadecuado como perteneciente a todos los españoles y admitía expresamente la conexión entre losartículos 149.1.1ª y 45.1 de la CE219. Y también que en la STC 144/1985, de 25 de octubre, los recursos naturales son soportes físicos de una pluralidad de actuaciones públicas y privadas enrelación a los cuales la Constitución y los Estatutos han atribuido diversas competencias. En relación a las definiciones de paisaje tenemos la STC 102/1995, de 26 de junio220, que entiende por paisaje como: “Noción estética, cuyos ingredientes son naturales –la tierra, la campiña, el valle, la sierra, el mar– y culturales, históricos, con una referencia visual, elpanorama o la vista, que a finales del pasado siglo obtiene la consideración de recurso, apreciadoantes como tal por los aristócratas, generalizado hoy como bien colectivo, democratizado, ensuma y que, por ello, ha de incorporarse al concepto constitucional del medio ambiente” y la STC 61/1997, de 20 de marzo, sin entrar a definir el concepto, avala la tesis conviene con laposición mantenida con la anterior al señalar expresamente que “la protección de los valoresestéticos del paisaje es también protección del medio ambiente”. En términos semejantes lo hacela STC 227/1988, de 29 de noviembre, incluyendo también el paisaje dentro del concepto de

218 STC 64/1982, de 4 de noviembre. En el recurso de inconstitucionalidad número114/1982 promovido por el Presidente del Gobierno, representado por el Abogado del Estado, contra la Ley 12/1981, de 24 de diciembre, del Parlamento de Cataluña, por la que se establecen normas adicionales de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas, en el que han comparecido el Parlamento de Cataluña representado por su Presidente, el Consejo Ejecutivo de la Generalidad, representado por el Abogado D. Manuel María Vicens i Matas, siendo ponente el Magistrado D. Ángel Latorre Segura, quien expresa el parecer del Tribunal. 219 MARTIN REBOLLO, Luis. “El Futuro de las Autonomías Territoriales: Comunidades Autónomas, balances y perspectivas. Director Eliseo Aja Fernández…. (et al). Santander. Universidad de Cantabria. Asamblea Regional de Cantabria. D.L. 1991. Ponencias y debates que se celebraron los días 22 a 25 de marzo de 1988. Páginas 290-297. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional: páginas 298-331. 220 STC 102/1995, de 26 de junio. BOE nº 181, de 31 de julio de 1995.


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medio ambiente221. De igual manera la STC 102/1995, describe que “la Constitución utiliza la expresión medio ambiente con alcance diferente en dos lugares: en el artículo 45 como principio rector dela política social y económica y en los artículos 148.1.9ª y 149.1.23ª. La materia de medioambiente no es, se afirma, cabeza de grupo de un sistema normativo, pues no se trata de unamateria concreta sino de aspectos sectoriales que constituyen per se auténticos sistemasnormativos”. Y “en el caso de medio ambiente…………… ha de calificarse como conceptojurídico indeterminado con un talante pluridimensional, por tanto, interdisciplinar”. La Sentenciatambién explica que las Administraciones públicas deben tener como objetivo la calidad de vida,que también se sitúa en el Preámbulo de la Constitución que en principio parece sustentarse sobre la cultura la economía y a la utilización racional de los recursos naturales y al medioambiente con la base de la solidaridad colectiva entre todas las regiones que configuran España.En definitiva el medio ambiente se configura como un derecho de todos a disfrutarlo y un deber de conservación de todos, además de ser un mandato a los poderes públicos para dichaprotección (artículo 45 CE). A la vez se encomienda a los poderes públicos la función deimpulsar y desarrollar la actividad económica y mejorar así el nivel de vida de los ciudadanos,ingrediente de la calidad de vida y referenciando a los recursos como la agricultura, la ganadería,la pesca y a algunos espacios naturales como zonas de montañas (artículo 130 CE). Por lo tantose debe compatibilizar y armonizar el desarrollo de toda la actividad económica del país con laprotección y conservación del medio ambiente como indica en la STC 64/1982. Es el desarrollosostenible racional y equilibrado que fue desarrollado por el Informe Bruntland, encargado por la Asamblea General de las Naciones Unidas (“Nuestro Futuro Común”) en el año 1987. En un ámbito físico determinado no hay impedimento alguno para que se ejerzan otrascompetencias en el espacio (en las SSTC 77/1982, de 20 de diciembre y 103/1980, de 8 de junio)de forma que pueden coexistir títulos competenciales diversos. De esta manera junto con al medio ambiente, puede haber competencias de ordenación del territorio y urbanismo, agriculturay ganadería, monte y aprovechamientos forestales o hidráulicos, caza y pesca o comerciointerior, entre otros. Esto significa, según la STC 102/1995, que “sobre una superficie o espacio

221 Ver documento en: http://guiasjuridicas.wolterskluwer.es/. Definición del término de paisaje en el Convenio de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas sobre acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus el 25 de junio de 1998. También la Ley 27/2006,de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y la Directiva 2003/35/CE) incluye la información sobre los paisajes dentro del concepto de información ambiental que es definida como “el estado de los elementos del medio ambiente, como el aire y la atmósfera, el agua, el suelo, la tierra, los paisajes y espacios naturales, incluidos los humedales y las zonas marinas y costeras, la diversidad biológica y sus componentes, incluidos los organismos modificados genéticamente; y la interacción entre estos elementos” (artículo 1). BOE nº 171, de 19 de julio de 2006.


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natural pueden actuar distintas Administraciones públicas para diferentes funciones ocompetencias, con la inexorable necesidad de colaboración (SSTC 227/1988, de 29 denoviembre y 103/1989, de 8 de junio) y, por supuesto, coordinación”. Al mismo tiempo el Estado, en materia de medio ambiente, sólo puede legislar con carácter básico sobre laprotección, y no tiene habilitación para prescribir genéricamente la planificación de los recursosnaturales ya que carece de título competencial para planificar o para prescribir a las CCAA laplanificación de los recursos naturales. En cuanto a las competencias para legislar el medio ambiente existen dos regulaciones:

a) Corresponde al Estado, como competencia exclusiva la “legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las CCAA deestablecer normas adicionales de protección” (artículo 149.1.23ª CE), así como regularlas condiciones básicas para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (artículo 149.1.1ªCE). La STC 170/1989, de 19 de octubre expresa que respecto al medio ambiente, lalegislación básica posee en esta materia la característica técnica de normas mínimas de protección.

b) Corresponde a las CCAA asumir “la gestión en materia de protección del medioambiente (artículo 148.1.9ª CE) y “establecer normas adicionales de protección”.

Antes de su entrada en vigor y de su ratificación, tres Comunidades Autónomas aprobaron normas propias en las que el paisaje se trata articulado con otras materias y específicamente. Pororden cronológico: Ley 4/2004 de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de laComunidad Valenciana; Ley 8/2005, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje y la Ley 7/2008, de Protección del Paisaje. En estas tres leyes se trasponen literalmente los conceptos yprincipios del CEP, al mismo tiempo que desarrollan diversos instrumentos propios de acciónque estudiaremos en el siguiente punto. Del mismo modo en todas las reformas de los Estatutosde Autonomía se hace mención con mayor o menor relevancia jurídica de las competenciasexclusivas de estos Estatutos en materia de ordenación del territorio y paisaje como en el Estatuto de Cataluña (Ley Orgánica 6/2006, artículo 149 y 27) y en el Estatuto de Andalucía(Ley Orgánica 2/2007, artículo 28, 33, 37 y 195). Las actuaciones normativas relativas al CEPrealizadas hasta ahora por el Estado y algunas Comunidades Autónomas se han efectuado sin una secuencia temporal lógica llevando a una confusión en las políticas del paisaje no existiendouna claridad jurídica y normativa respecto al objetivo principal que es la protección paisajísticadel territorio de España.


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2. MARCO JURIDICO: remisión. El paisaje es un elemento clave del bienestar individual y social y su protección, gestión yordenación implican derechos y responsabilidades para todos. Por lo tanto existe un deseo de losciudadanos de disfrutar de paisajes de gran calidad y de participar en el desarrollo de losmismos. Todos los textos jurídicos existentes nos llevan a ordenar este recurso común deimportancia vital porque desempeña un importante papel de interés general en todos los camposcomo el cultural, el ecológico, el medioambiental y social. Partimos de un concepto dinámico depaisaje que ha sido transformado por el hombre y debemos llegar a una renovada cultura deordenación del paisaje. La evolución de las técnicas de producción agrícola, forestal, industrial y minera así como la evolución de la ordenación del territorio y urbanística, el transporte, lasinfraestructuras, el turismo y ocio, han acelerado la transformación de los paisajes. De estamanera los nuevos instrumentos de derecho internacional como la Conferencia de Estocolmo, la Conferencia de Río de Janeiro (Cumbre de la Tierra), el Convenio Europeo del Paisaje, las Directivas europeas, la Estrategia Territorial Europea y la legislación estatal y autonómica española ponen de manifiesto que nos encontramos ante un proceso de ordenación del paisajedejando atrás el antiguo concepto de protección.


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III. LA ORDENACIÓN DEL PAISAJE: EL DERECHO POSITIVO Y EL ESTADO DEL ARTE.

En este bloque vamos a centrarnos en los instrumentos jurídicos internacionales, estatales y autonómicos dentro del marco jurídico donde contemplaremos de forma cronológica la evolución de la ordenación del paisaje desde los antecedentes históricos hasta las nuevas normativas que persiguen una ordenación sistemática del paisaje – y no ya sólo la protección de aquellos particularmente singulares -. Ello implica que, en este marco, el paisaje ha dejado de ser un bien completamente disponible para el hombre.

A) MARCO JURÍDICO

En el siguiente capítulo vamos a estudiar los instrumentos de derecho internacional que han proporcionado una base jurídica importante y un verdadero impulso para el desarrollo de la protección del paisaje en el mundo.

1. Los Instrumentos de Derecho Internacional.

Hasta los años 70 era inexistente la preocupación por el medio ambiente en todos los países del mundo excepto desde el punto de vista económico cuando el Gobierno de Estados Unidos denunció a la canadiense Fundición Trail (instalada en el año 1896 al otro lado de la frontera junto al río Columbia) por unos emanaciones de dióxido sulfúrico que contaminaban los campos de cereales del Estado de Washington; es decir eran más preocupantes los perjuicios económicos ocasionados por estos gases a la agricultura estadounidense que cualquiera posición de protección ambiental. Contamos con la demanda formulada en 1868, esta vez en Europa, al Ministerio de Relaciones Exteriores del Imperio Húngaro por un grupo de agricultores preocupados por la depredación de las aves insectívoras llevadas a cabo por la industria del plumaje (por la moda victoriana de utilización de plumas en el vestuario de las damas de la corte). Por ello en 1872 el Consejo Federal Suizo decidió la creación de una comisión internacional para redactar un acuerdo de protección de las aves y en 1884 se reunió la comunidad ornitológica internacional en un congreso en la ciudad de Viena. Con estos precedentes se prepararon las bases para que en 1902 se firmara el Acuerdo Internacional para la Protección de las Aves Útiles para la Agricultura en el cual se establecieron normas de conservación de fauna, prohibición de captura de determinadas aves y el cuidado de nidos y


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huevos y como vemos los móviles de este Convenio son exclusivamente económicos222. A esta tímida iniciativa le siguen otros acuerdos y convenios que detallamos a continuación.

1.1. Antecedentes históricos.

El desarrollo histórico del derecho internacional del medio ambiente se inicia a finales del S.XIX y su consolidación es la base jurídica sobre la que se construyen actualmente los ordenamientos jurídicos relativos al medio ambiente de todos los países europeos y americanos industrializados. Existen diversas instancias internacionales que han enfatizado la protección del paisaje, la protección patrimonial y la protección cultural y han evolucionado desde una perspectiva medioambiental hacia un interés por la calidad de vida de los ciudadanos, el desarrollo sostenible y el crecimiento económico garante de la sostenibilidad de nuestro planeta. Teniendo en cuenta el crecimiento demográfico y si trasladamos a todos los habitantes del planeta el nivel de desarrollo económico de la sociedad occidental, encontramos un modelo de crecimiento insostenible ya que no existe la posibilidad de generar los recursos suficientes (llegaríamos al agotamiento de los recursos naturales en 50 años) y los niveles de desechos que se generarían no podrían ser absorbidos y regenerados de forma natural.

Entre los instrumentos internacionales más influyentes, tanto jurídicos como técnicos

vamos a detallar éstos cronológicamente. En primer lugar tenemos un importante Informe que, aunque no es un instrumento jurídico, es un informe técnico conocido como Informe Meadows. El Informe Meadows (presentado por Denis Meadows) realizado en Europa pero presentado en Estados Unidos en el inicio de los años 70 fue un documento que relacionaba la preocupación del deterioro del medio ambiente con el crecimiento poblacional desaforado y con la disminución de los recursos naturales. El origen del Informe nos sitúa en el año 1968, en la ciudad de Roma donde más de 35 personalidades de 30 países formados por académicos, científicos, investigadores y políticos comparte una creciente preocupación por las modificaciones del entorno ambiental que están afectando a toda la sociedad e instaran la fundación de un grupo que se denominará el Club de Roma, siendo su objetivo principal la investigación sobre las perspectivas de la crisis en progreso que está afectando negativamente al medio ambiente. El Club se formalizará como asociación en Suiza y en el año 1970 encargan al Instituto Tecnológico de Massachusetts (M.I.T.). El primer trabajo será un estudio sobre tendencias y problemas que amenazan a la sociedad que se publica en Estados Unidos dos años más tarde.

222 ANTÚÑEZ SANCHEZ, Alcides Francisco. “Generalidades Históricas de Contemporaneidad en la Dimensión Social –Valorativa y Jurídica del Medio Ambiente. Una apreciación en la primera década del Siglo XXI de la problemática ambiental”. Nómadas. Revista Crítica de Ciencias Sociales y Jurídicas. Núm. Especial: América Latica (2011). EMUI Euro-Mediterranean University Institute. Universidad Complutense de Madrid. Página 11. Publicación asociada a la Revista Nómads.Mediterranean Perspectives.


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El título de este trabajo se denominó, “The Limits of the Growth” 223, “En torno a los límites del crecimiento”, que crearon una intensa preocupación y expresaron unas conclusiones catastróficas como: “en el año 2000 se producirá una gran crisis en las producciones agrarias e industriales a causa de la disminución de los recursos naturales”. La base de los problemas, entre otros, reside en el deterioro del medioambiente físico, la crisis de las instituciones, la elevada burocratización, la educación inadecuada, la creciente brecha entre países pobres e industrializados, el crecimiento urbano incontrolado, la inseguridad en el empleo, la satisfacción decreciente obtenida en el trabajo, la impugnación de los valores de la sociedad, la indiferencia entre la ley y el orden, la inflación, etc, todo interrelacionado entre los valores humanos y la sociedad y su entorno.

El Club de Roma ha continuado con sus estudios publicando en el año 1972 el II Informe

Meadows, “Beyond the Limits”224 donde se enfatiza la evidente inviabilidad del crecimiento permanente de la población y sus consumos e incidiendo en que el crecimiento acumulativo continuado no puede darse en un mundo físico limitado en sus recursos naturales. Este II Informe fue menos catastrofista que el anterior pero las conclusiones indican que “Si la industrialización, la contaminación ambiental, la producción de alimentos y el agotamiento de los recursos mantienen las tendencias actuales de crecimiento de la población mundial, este planeta alcanzará los límites de su crecimiento en el curso de los próximos cien años. El resultado más probable sería un súbito e incontrolable descenso, tanto de la población como de la capacidad industrial”.

Después del Informe del Club de Roma en 1987 y del Informe Brundtland, ya

referenciados, las ideas sobre desarrollo sostenible tomaron fuerza en la Unión Europea después de 1990 cuando se publicó el Libro verde del medio ambiente urbano, en el que empezaba a tomar en cuenta el territorio; después del Informe Meadows y de la Cumbre de la Tierra supuso un nuevo enfoque sobre las políticas medioambientales mundiales y europeas. El Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron sucesivos programas denominados Programas Marcos de Medio Ambiente a través de los cuales se realizan acciones comunitarias en materia de medio ambiente con el compromiso de garantizar la calidad de vida de las generaciones presentes y futuros.

El primer compromiso comunitario a favor del desarrollo sostenible fue el V Programa

Marco de Medio Ambiente225 estableciendo su objetivo en principal establecer nuevas políticas 223 MEADOWS, Denis L. et alt. “Los límites del crecimiento”. México FCE. México, 1971. 224 MEADOWS, Denis L; MEADOWS, Donella H. y RANDERS, Jorgen. “Beyond the Limits”, 1991 (Edición en castellano: Más allá de los límites del crecimiento”). Editorial: El País-Aguilar. Madrid 1992. 225 El Quinto Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente, fue aprobado el 1 de febrero de 1993 para el periodo 1993-2000 poniendo de manifiesto la directriz fundamental de la acción comunitaria ambiental que era armonizar el desarrollo económico con la preservación del medio a fin de garantizar la calidad de vida de las generaciones actuales y futuras. El título es significativo para este objetivo “Hacia un desarrollo sostenible” además de buscar soluciones a los graves problemas ambientales de este momento como el cambio climático y el agotamiento de la capa de ozono, la acidificación y calidad del aire, la protección de los recursos hídricos, la gestión


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encaminadas a conseguir un modelo de desarrollo sostenible con la ayuda de modificaciones legislativas y con conjunción de todos los sectores económicos. El VI Programa Marco de Medio Ambiente226 elaborado en el año 2001, continuación del anterior ya mencionaba uno de los problemas más preocupantes que era la pérdida de biodiversidad y el cambio climático, la pérdida y degradación de suelos. El documento que elabora este Programa titulado Medio Ambiente 2010: el futuro está en nuestras manos. Programa de acción para el medio ambiente en Europa en los albores del siglo XXI, se centraba en 4 temáticas: Naturaleza y biodiversidad (proteger un recurso único); Resolver el problema del cambio climático; Medio ambiente y salud y Gestión sostenible de los recursos naturales y residuos. El problema del suelo se trata en la materia de Naturaleza y biodiversidad donde se abordan los usos y la protección del suelo como puntos fundamentales en las áreas costeras y rurales donde la presión urbanística es más notoria. Se expuso la importancia de reconocer sus factores ambientales y de tratar el suelo según diversas acepciones como la erosión y desertificación, la contaminación por vertidos y la contaminación atmosférica, la pérdida de suelo debido a la urbanización y la función de suelo como sumidero en la lucha contra el cambio climático. Además se exponen estrategias como “Introducir la dimensión medioambiental en las decisiones sobre planificación y presión de los

de residuos, la protección de la naturaleza y la diversidad biológica, la gestión de riesgos y accidentes. Es una verdadera política comunitaria para frenar el deterioro ambiente en la Comunidad Europea y un impulso verdadero porque las medidas tomadas anteriormente han sido consideradas insuficientes. Ver documento en http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/environment/128027_es.htm 226 El Sexto Programa de Acción Comunitaria en Materia de Medio Ambiente, aprobado por Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo de 22 de julio de 2002 (nº 1600/2002/CE) que está vigente hasta fines del 2010 mantiene todas las directrices del Programa anterior pero explica que “subsisten algunos problemas ambientales vigentes y están surgiendo otros nuevos”. Los ámbitos de acción prioritaria del Sexto Programa son: 1) El cambio climático con la adopción y cumplimiento del Protocolo de Kioto para evitar el calentamiento de la tierra; 2) La biodiversidad y los ecosistemas que tratan de proteger, conservar, restaurar y desarrollo el funcionamiento de los recursos naturales, los hábitats naturales y la pérdida de la biodiversidad con diversas Estrategias y la Red Natura 2000 entre otras; 3) Medio Ambiente y Salud cuyo objetivo es “contribuir a un alto nivel de vida y bienestar social de los ciudadanos, proporcionando un medio ambiente en el que los niveles de contaminación no tengan efectos perjudiciales sobre la salud humana y el medio ambiente y fomentando el desarrollo urbano sostenible”; 4) Utilización de recursos con el cual se pretende una mayor eficiencia en la utilización de los recursos, tanto renovables como no renovables y de la gestión de residuos que provoca, que asegure modelos de producción y consumo más sostenibles. Se trata, por tanto, de utilizar todos los instrumentos de protección como los instrumentos económicos que están dirigidos a incentivar la orientación del mercado hacia una actividad económica más respetuosa con el medio ambiente. La novedad de este VI Programa es la elaboración de estrategias temáticas para responder a una serie de temas complejos que exigen un enfoque amplio y multidimensional, aprobando “`programas sectoriales” que intentarán resolver los problemas medioambientales más prioritarios que requieran un enfoque más amplio”. También se pone un énfasis en la aplicación y cumplimiento más efectivo por parte de los Estados miembros de la legislación comunitaria en materia de medio ambiente vigente e igualmente la aplicación e incorporación en los Estados miembros del acervo ambiental comunitario. En el año 2003 la Comisión llevó a cabo la “Revisión de la Política de Medio Ambiente” y puso énfasis en las tres acciones que son: la implementación efectiva de las normas aprobadas, integración de los requerimientos ambientales en todas las demás políticas comunitarias y la información a los ciudadanos y organizaciones ambientales para propiciar la participación de la defensa ambiental (Directiva 2003/4/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental y Convención sobre el Acceso a la Información, la Participación del Público en la toma de decisiones y el Acceso a la Justicia en asuntos medioambientales, Convenio de Aarhus, del 25-06-1998). Ver documento en http://europa.eu/legislation_summaries/agriculture/environment/l28027_es.htm


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usos del suelo”, apostando por la dimensión territorial de la planificación y el medio ambiente, la importancia de la evaluación de impacto ambiental y la “planificación sostenible de los usos del suelo, incluso del desarrollo urbano”227.

Y dentro de este VI Programa Marco, en el año 2002 se publicó la Estrategia temática

sobre suelo que este Programa planteaba como la primera de acciones en Naturaleza y Biodiversidad (CCE, 2002:47) y como solución se señalaba la importancia de la política y la legislación referente a la ordenación territorio y también implicaba promover la importancia de tener en cuenta las características del territorial a través de la dimensión territorial. En el año 2004 se publica la Comunicación de la Comisión titulada “Hacia una estrategia temática sobre el Medio Ambiente Urbano” y en 2005 se publicó “la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una Estrategia temática para al medio ambiente urbano”. Se critican en estas comunicaciones el excesivo desarrollo urbanístico, la relación con el consumo de suelo y sus consecuencias negativas y de incentiva el desarrollo sostenible que se define como el proceso en el cual todos los protagonismos (autoridades nacionales, regionales y locales; ciudadanos; organismos de representación local; ONG; Universidades y empresas), colaboran con el fin de integrar las consideraciones funcionales, medioambientales, y de calidad para proyectar y planificar un entorno edificado donde el suelo se trata como un recurso preciso y limitado que debe utilizarse más eficientemente; donde se tenga en cuenta la relación entre ciudad y zona metropolitana y las regiones donde están situadas: donde se aseguren proyectos urbanísticos que respeten el medio ambiente natural; donde los servicios como actividades, transportes públicos sean viables y eficientes respetando un entorno natural de calidad medioambiental y por último donde se fomente una utilización mixta del suelo para sacar el mejor partido del mismo.

Así mismo debemos mencionar el reciente informe europeo elaborado por Margrete Auken, en 2008 y publicado en donde denuncia las prácticas urbanísticas que se han desarrollado en España en estos últimos años amparadas por la legislación y por las administraciones. “Considerando que se han dado muchos casos en que todas las administraciones, central, autonómicas y locales han sido responsables de haber puesto en marcha un modelo de desarrollo insostenible, que ha tenido gravísimas consecuencias por supuesto medioambientales y, además, sociales y económicas”228. “Por ello se pide al Gobierno de España y de las comunidades autónomas implicadas a que lleven a cabo una profunda revisión de toda la legislación que afecta a los derechos de los propietarios particulares de bienes, con objeto de poner fin a los abusos de los derechos y las obligaciones consagrados en el Tratado CE, en la Carta de los Derechos

227 Ver documentos en: htpp://www.eea.europea.eu/es/themes/landuse/policy-context 228 Ver documento en “Propuesta de Resolución del Parlamento Europeo sobre el impacto de la urbanización extensiva en España en los derechos individuales de los ciudadanos europeos, el medio ambiente y la aplicación de la legislación de la Unión Europea basada en las peticiones recibidas (Peticiones 00/00 y 001/00) (2008/2248 ((NI). Comisión de Peticiones. Fecha de la Comisión: 10.12.2008. Ponente de la Comisión: Margrete Auken. http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2004_2009/documents/pr/755/755463es.pdf


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Fundamentales, en el CEDH y en las directivas europeos pertinentes, así como en otros convenios de los que la UE forma parte” El informe denuncia el desarrollo insostenible del territorio español, con el abuso de las construcciones urbanísticas salvajes sobre todo en el litoral y una de las justificaciones para esta práctica ha sido la necesidad de aumentar la oferta de suelo para bajar el precio de la vivienda que es un derecho reconocido en el artículo 47 de la CE, por el cual se prima el suelo según el interés general.

En los años 40 se crearon un conjunto de organizaciones internacionales ambientales con

sus respectivas agencias especializadas que adoptaron diversos instrumentos legales con el fin de buscar la conservación de recursos naturales y también buscar soluciones a los problemas de contaminación. El primer instrumento internacional de protección a los paisajes es la Convención para la Protección de la flora, de la fauna y de la bellezas escénicas naturales de los países de América229, suscrito en la ciudad de Washington el día 12 de octubre de 1940, mucho antes que se elaborara la Carta de Naciones Unidas, y las Declaraciones de Estocolmo, Río y Johannesburgo. Conocida como Convención de Washington fue firmada en el marco de la Organización de Estados Americanos (OEA) y constituyó el primer intento a nivel mundial para considerar el medio ambiente como tema de importancia vital para todos los países americanos y relacionándolo con el desarrollo; los Estados que componen la OEA se concienciaron del progresivo deterior del medio ambiente producido por el excesivo desarrollo industrial y urbano de sus territorios. La Convención crea por primera vez diversas categorías de manejo de áreas protegidas como parques nacionales, reservas nacionales, monumentos naturales y reservas de regiones vírgenes, destacando la protección de la flora y fauna y dictando las primeras normas para la vigilancia y reglamentación para el comercio internacional de especies protegidas de flora y fauna o de sus productos230.

Posteriormente la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas

de flora y fauna silvestres (denominada Convenio CITES), adoptará esta normativa. Respecto a la protección de paisajes la Convención establece en su Preámbulo lo siguiente: “Deseosos de proteger y conservar los paisajes de incomparable belleza, las formaciones geológicas extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico, y los lugares donde existen condiciones primitivas de los casos a que esta Convención se refiere; y…” “Deseosos de concertar una Convención sobre la protección de la flora, la fauna, y las bellezas escénicas naturales dentro de los propósitos arriba enunciados, han convenido en los siguientes artículos”. El artículo I.1 de la Convención define Parque Nacional como: “Las regiones establecidas para la protección y conservación de las bellezas escénicas naturales y de la flora y fauna de importancia nacional, de las que el público pueda disfrutar mejor al ser puestas bajo la vigilancia oficial”. El artículo V establece que: “Los Gobiernos contratantes

229 Ver documento en http://www.jmarcano.com/ecohis/areas/conven40b.html 230 HERVÁS MÁS, Jorge. “Ordenación del territorio, urbanismo y protección del paisaje”. Editorial Bosch, S.A. 2009.


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convienen en adoptar o en recomendar a sus respectivos cuerpos legislativos competentes la adopción de leyes y reglamentos que aseguren la protección y conservación de la flora y la fauna dentro de sus respectivos territorios y fuera de los parques nacionales y reservas nacionales, monumentos naturales y de las reservas de regiones vírgenes mencionadas en el artículo II”. Dichas Reglamentaciones contendrán disposiciones que permitan la caza o recolección de ejemplares de flora y fauna para estudios o investigaciones científicas por individuos y organismos debidamente autorizados. La Convención dispone la adopción de un cuerpo jurídico para proteger y conservar los paisajes, las formaciones geológicas extraordinarias, las regiones y los objetos naturales de interés estético o valor histórico o científico a todos los Estados firmantes.

El siguiente documento procede de la Organización de las Naciones Unidas para la

Educación, la Ciencia y la Cultura, UNESCO (creada el 16 de noviembre de 1945). En los años 60 la Unesco trabaja en diversas medidas y principios para la futura protección del paisaje a través de Recomendaciones. Aprueba la Recomendación231 de la Conferencia General adoptada en París del 9 al 12 de septiembre de 1962 para la protección del paisaje como expresión cultural y natural de los pueblos que implica la salvaguarda de la belleza y el carácter de los paisajes y lugares. Manifiesta que la belleza y el carácter del paisaje son elementos determinantes para su protección.

El Informe o Recomendación de la Unesco establece cinco puntos generales para la

protección del paisaje y son los siguientes: 1) principio de equilibrio de protección, es decir la protección del paisaje debe ser detallada,

rigurosa y a la vez flexible para adaptarse a todas las situaciones. 2) principio de globalidad de protección del paisaje, es decir que la protección se extiende a

toda clase de paisajes, urbanos, naturales, rurales, etc. Este principio rompe con la norma, ya anticuada, de que la belleza es singular y solo existen paisajes merecedores de un valor ambiental excepcional.

3) principio de prevención, es decir que el principio de cautela debe ser la base de la protección del paisaje.

4) principio de reparación de daños, es decir que se deben llevar a cabo todas las medidas para reparar el daño causado al paisaje.

5) principio de publicidad de las medidas de protección paisajística porque la publicidad implica que los ciudadanos tomen conciencia de la importancia de la protección de todos los paisajes, sin distinción232.

231 Recomendación de la Conferencia General de la Unesco adoptada en París del 9 al 12 de noviembre de 1962, en su 12ª sesión, aprobada con fecha 11 de diciembre de 1962. Consultar este documento en internet: htTp:/unesdoc.unesco.org/images/0011/001145/114581b.pdf 232 FERNANDEZ RODRIGUEZ, Carmen. “La protección del paisaje. Un estudio de Derecho Español y comparado”. Editorial Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, S.A. Madrid 2007. Página 74.


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En el punto “III. Recomendación relativa a la protección de la belleza y del carácter de los lugares y paisajes” se establece la definición de belleza como: “Definición. 1. A los efectos de la presente recomendación, se entiende por protección de la belleza y el carácter de los lugares y paisajes, la preservación y, cuando sea posible, la restitución del aspecto de los lugares y paisajes naturales, rurales o urbanos debidos a la naturaleza o a la mano del hombre que ofrecen un interés cultural o estético o que constituyen medios naturales característicos”. La Recomendación incluía las medidas preventivas posibles de reparación de los perjuicios causados (medidas sancionadoras o represivas) pero el objetivo principal serán la formación, la educación y la enseñanza concerniente a la protección de los paisajes con la implicación de educadores, profesores, alumnos y también las Administraciones Públicas.

La Carta de las Naciones Unidas233 es el tratado fundacional de la Organización de las

Naciones Unidas (ONU) y la ONU convocó en 1947 la Conferencia de las Naciones Unidas sobre la Conservación de los Recursos Naturales, conocida por las siglas UNCCUR que tuvo lugar en Nueva York en el año 1949 con la participación de más de 50 países siendo su objetivo intercambiar ideas y experiencias para el uso y conservación de los recursos naturales y también para la reconstrucción de áreas aniquiladas por la guerra. Es importante incidir que esta Conferencia no tuvo frutos pero determinó la competencia de las Naciones Unidas sobre los asuntos ambientales y al mismo tiempo impulsar las relaciones entre la conservación y el desarrollo y el establecimiento de regulaciones para asegurar el aprovechamiento de los recursos naturales. Después de UNCCUR siguieron numerosos tratados y convenciones internacionales para la protección de variadas actividades como la Convención Internacional para la Regulación de la Captura de Ballenas (1946), la Convención Internacional para la Prevención de la Contaminación por Petróleo del mar (1954), el Tratado de Prohibición de Ensayos (uso de la energía atómica y los efectos de la radiación), la Convención sobre Pesca y Conservación de los Recursos Pesqueros de Alta mar (1958), el Tratado de la Antártica (1959), la Convención sobre Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de la Vida Acuática conocida como RAMSAR (1971), la Convención Internacional sobre el Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (1972) y la Convención Internacional sobre Comercio de las Especies en Extinción, denominada CITÉS (1973) entre otros.

El siguiente documento es la Declaración Universal de los Derechos Humanos234 aprobada

el 10 de diciembre de 1948 por la Asamblea General de Naciones Unidas, que en su artículo 25 menciona el precepto de calidad de vida implícito en la protección del paisaje. “Toda persona

233 La Carta de las Naciones Unidas es el tratado internacional fundador del organismo (ONU) y que hace las bases de su constitución interna. Fue firmado el 26 de junio de 1945 al finalizar la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Organización Internacional por 50 países, en la ciudad de San Francisco, California, EEUU). Entró en vigor el 24 de octubre de ese año. La Carta no incorporó los asuntos relacionados con la protección de los recursos renovables y el medio ambiente hasta más tarde. Consultar: http://www.un.org/es/documents/charter/ 234 Adoptada y proclamada por la Resolución de la Asamblea General 217 A (III) del 10 de diciembre de 1948. Ver documento en http://www.un.org/es/documents/udhr/


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tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios…”. Este es un ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse para promover mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades básicos enunciados en la Declaración, asegurando un nivel de vida adecuado y formando parte de esa vida el derecho a la salud, al bienestar, al medio ambiente o al disfrute de un paisaje. Se deben tomar medidas progresivas tanto de carácter nacional como internacional para predicar el derecho a un nivel de vida que asegure la salud y el bienestar en los pueblos de los Estados Miembros y en los territorios que se encuentren bajo su jurisdicción. La Declaración expresa que estos derechos son universales entre todos los Estados Miembros y los territorios bajo su jurisdicción.

También vamos a referirnos a la Convención Relativa a los Humedales de importancia internacional especialmente como hábitat de la vida de las aves acuáticas, suscrita como RAMSAR235, el 2 de febrero de 1971 (Ramsar, Irán) porque reconoce la interdependencia del hombre y de su medio ambiente; reconoce las funciones ecológicas fundamentales de los humedales como reguladores de los regímenes hidrológicos y como hábitat de una flora y fauna característica como son las aves acuática; reconoce que estos humedales constituyen un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo y reconoce que las aves acuáticas en sus migraciones estacionales atraviesan fronteras por lo cual deben ser consideradas como un recurso internacional. También en la exposición se indica que el objetivo es impedir la destrucción de los humedales y su conservación debe estar integrada en las políticas nacionales y en las acciones internacionales de protección de flora y fauna puesto que la Convención reconoce el valor estético, ecológico y paisajístico de los humedales en todo el planeta.

Continuamos la exposición con la siguiente conferencia internacional vital para la política del medio ambiente, la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano de 1972.

1.2. Conferencia Internacional de Estocolmo, 15 de junio de 1972.

La Conferencia Internacional convocada por la Organización de Naciones Unidas en

Estocolmo (Suecia) entre el 5 al 16 de junio de 1972 representó la primera gran conferencia de la ONU sobre cuestiones ambientales internacionales marcando un punto de partida en el desarrollo de la política internacional del medio ambiente. Con la asistencia de los representantes de 113 países, 19 organismos intergubernamentales y más de 400 organizaciones intergubernamentales y no gubernamentales, se inició la concienciación moderna política y pública de los problemas ambientales globales. La Declaración de Estocolmo236 se centra en la protección del medio

235 Ver documento: http://www.ramsar.org/cda/es/ramsar-documents-texts-convention-on/main/ramsar. 236 Declaración de Estocolmo. Conferencia Mundial sobre el Medio Humano. (ONU. Doc. A/CONF 48/14, Rev. 1).


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ambiente desde el prisma humano y muchos expertos sostienen que es la base de las políticas medioambientales de la Comunidad Europea ya que un año más tarde la Unión Europea creó la primera Directriz sobre Protección del Medio Ambiente y los Consumidores y el primer Programa de Acción Ambiental. La Declaración señala la relación estrecha entre el medio ambiente y derechos humanos, la importancia desde el punto de vista ambiental del crecimiento demográfico, la necesidad de cooperación internacional y nacional en estos temas y la situación de los países subdesarrollados, además de las consideraciones sobre el derecho de cada Estado a explotar sus propios recursos y su responsabilidad de no causar daños a terceros por dicha explotación. Son también las bases de la equidad intergeneracional.

El resultado es una Declaración con un Preámbulo y 26 principios esenciales para el medio ambiente y ya en el Preámbulo 1º esclarece que el hombre con el aumento del progreso y el desarrollo de la tecnología ha adquirido el poder de transformar el entorno y que los aspectos del medio ambiente humano, el natural y el artificial, son esenciales para el bienestar del hombre y para gozar los derechos humanos fundamentales y en el 2º dice explícitamente: “La protección y mejoramiento del medio ambiente humano es una cuestión fundamental que afecta al bienestar de los pueblos y al desarrollo económico del mundo entero, un deseo urgente de los pueblos de todo el mundo y un deber de todos los gobernantes”; con ello implica a los gobernantes mundiales a realizar progresos tanto legislativos como estructurales como económicos para que los habitantes del planeta obtengan un bienestar y una calidad de vida. En el 3º indica que el hombre es el causante de daños ambientales en todo el planeta porque en muchas regiones existen niveles peligrosos de contaminación del agua, del aire, de la tierra y de los seres vivos y que estos trastornos afectan al equilibrio ecológico de la biosfera; además de la destrucción y agotamiento de los recursos insustituibles que afectan negativamente a la salud física, mental y social del hombre. Y en el 6º recoge que el hombre debe aplicar sus conocimientos para lograr un medio ambiente mejor y que la defensa del medio ambiente humano para las generaciones presentes y futuras se convierte en una meta esencial para la humanidad igualando esta meta con las de la paz y el desarrollo económico y social en todo el mundo. A continuación los 26 principios son la base para conseguir una armoniosa interrelación entre el hombre y la naturaleza.

Igualmente consideramos como antecedente internacional de la protección del paisaje la Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural237 presentada por la Conferencia General de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) en su XVII reunión celebrada en París del 17 al 21 de octubre de 1972. La finalidad de la Convención fue la protección del patrimonio cultural y natural amenazado por la destrucción debido a causas tradicionales de deterior y por la evolución de la vida social y económica. Considera la Convención que la desaparición y deterioro de un bien del patrimonio cultural y natural constituye un empobrecimiento del patrimonio de todos los pueblos del mundo;

237 Ver documento en http://whc.unesco.org/archive/convention-es.pdf.


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que la protección del patrimonio debe ser universal y la conservación de estos bienes únicos e irremplazables es una labor de toda la humanidad; que los bienes del patrimonio cultural y natural son excepcionales debiendo ser preservados por la colectividad internacional y por los instrumentos jurídicos internacionales. La UNESCO, velando por la conservación y la protección del patrimonio universal, ayudará a la conservación, al progreso y a la difusión del saber, recomendando a los países detallar su patrimonio y concienciar a sus habitantes de la importancia de esa conservación. Se adoptarán los sistemas más eficaces de protección colectiva del patrimonio cultural y natural de valor excepcional en todos y cada uno de los países del mundo completando esta protección con métodos científicos y modernos más eficaces.

El artículo 1º define el patrimonio cultural diferenciando 3 categorías: “A los efectos de la presente Convención se considerará "patrimonio cultural":

a) los monumentos: obras arquitectónicas, de escultura o de pinturas monumentales, elementos o estructuras de carácter arqueológico, inscripciones, cavernas y grupos de elementos, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia.

b) los conjuntos: grupos de construcciones, aisladas o reunidas, cuya arquitectura, unidad e integración en el paisaje les dé un valor universal excepcional desde el punto de vista de la historia, del arte o de la ciencia.

c) los lugares: obras del hombre u obras conjuntas del hombre y la naturaleza así como las zonas, incluidos los lugares arqueológicos que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista histórico, estético, etnológico o antropológico”.

El artículo 2º de esta Convención define el patrimonio natural en 3 categorías: “A los efectos de la presente Convención se considerarán "patrimonio natural": a) los monumentos naturales constituidos por formaciones físicas y biológicas o por grupos

de esas formaciones que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico.

b) las formaciones geológicas y fisiográficas y las zonas estrictamente delimitadas que constituyan el hábitat de especies, animal y vegetal, amenazadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista estético o científico.

c) los lugares naturales o las zonas naturales estrictamente delimitadas, que tengan un valor universal excepcional desde el punto de vista de la ciencia, de la conservación o de la belleza natural”.

La Convención indica que cada uno de los Estados Partes reconocerán la obligación de identificar, proteger, conservar, rehabilitar y transmitir a las futuras generaciones el patrimonio cultural y natural situado en su territorio haciendo los máximos esfuerzos e incluso mediante la asistencia y cooperación internacional para garantizar una protección y una conservación eficaces conducente a revalorizar el patrimonio cultural y natural situado en su territorio. Cada Estado Parte procurará adoptar políticas encaminadas a atribuir al patrimonio natural y cultural


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una función en la vida colectiva integrando esta protección del patrimonio en programas de planificación general adecuados; instituir servicios de protección, conservación y revalorización del patrimonio natural y cultural con personal adecuado; desarrollar estudios e investigaciones científicas y técnicas para hacer frente a los peligros que amenacen ese patrimonio; cada Estado Parte deberá adoptar las medidas jurídicas, científicas, técnicas, administrativas y financieras adecuadas, para identificar, proteger, conservar, revalorizar y rehabilitar ese patrimonio y por último se deberán crear centros nacionales o regionales de formación en materia de protección, conservación y revalorización del patrimonio cultural y natural para estimar la investigación científica en este campo.

En los años posteriores se adoptaron numerosos textos que basándose en los principios de

la Declaración de Estocolmo intensificaron la preservación del medio ambiente en Europa hasta la firma del Convenio Europea del Paisaje y con las siguientes:

a) El Convenio de Londres sobre la prevención de la contaminación del mar por vertido de desechos y otras materias, de 29 de diciembre de 1972.

b) La Convención de Washington sobre el comercio internacional de especies amenazadas de flora y fauna, de 3 de marzo de 1973.

c) El Convenio de Bonn sobre conservación de las especies migratorias de animales silvestres de 23 de junio de 1983.

d) El Convenio de Londres para prevenir la contaminación por buques, de 2 de noviembre de 1972.

e) La Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 12 de diciembre de 1974 la que pretendía contribuir a la protección, la preservación y el mejoramiento del medio ambiente, como uno de los elementos fundamentales para establecer un nuevo orden económico internacional.

f) La Carta Europea del Patrimonio Arquitectónico adoptada por el Consejo de Ministros del Consejo de Europa el 26 de septiembre de 1978.

g) La Convención de Benelux sobre la Conservación de la Naturaleza y la Protección del Paisaje (UNEP 1982) de 1982. Su objetivo (1º artículo) era regular la actuación conjunta y la cooperación entre los tres gobiernos, Bélgica, Holanda y Luxemburgo, en materia de conservación, gestión y rehabilitación del medio natural y los paisajes. La descripción de términos como el medio natural, el paisaje, la conservación, la gestión y la rehabilitación; también las áreas de cooperación intergubernamental. Las áreas de cooperación son muy importantes como armonización de instrumentos y principios normativos como leyes y regulaciones que traten de temas objeto de la Convención; como el intercambio de información y actuación conjunta en nuevas medidas y desarrollos, sobre todo en beneficio de áreas naturales de áreas naturales y paisajes transfronterizos valiosos; como la organización de campañas informativas y educativas; el intercambio de datos científicos e investigaciones conjuntas; como implementación de convenios desarrollados en el ámbito


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internacional y por último la aplicación de convenios y acuerdos transfronterizos a la conservación de la naturaleza y la protección del paisaje.

h) El Convenio para la salvaguarda del Patrimonio Arquitectónico de Europa, el 3 de octubre 1985 en Granada que se refiere a los lugares destacados por sus aspectos históricos, arqueológicos, artísticos, científicos, social y científico.

i) El Convenio sobre la Diversidad Biológica, 13 de junio de 1992 en Rio de Janeiro que tuvo como objetivo la conservación de la diversidad biológica, la utilización sostenible de sus componentes, la participación justa y equitativa en los beneficios reconociendo el valor intrínseco de la diversidad biológica y de los valores ecológicos, genéticos, sociales, económicos, científicos, educativos, culturales, recreativos y estéticos de la misma y de sus componentes.

j) La Declaración de Cork (Irlanda) “Hacia una política integrada en el desarrollo rural” el 7-9 de noviembre de 1996 donde se explica que las zonas rurales se caracterizan por una particular estructura cultural, económica y social como un extraordinario mosaico de actividades y una gran variedad de paisajes (como bosques y tierras agrícolas, parajes naturales, pueblos incólumes y ciudades pequeñas, centros regionales, pequeñas industrias) del que forman parte el 80% del territorio de la Unión Europea.

k) La Conferencia de Hannover (Alemania), el 7-8 de septiembre de 2000 por la que se aprueban los Principios Directores para el desarrollo territorial sostenible del continente europeo. Los 250 líderes municipales de 36 países europeos y regiones vecinas se reunieron para evaluar los progresos en el camino hacia la sostenibilidad de las ciudades y municipios europeos.

l) Otras Cartas Internacionales y Convenciones de Protección del Patrimonio Cultural, Arquitectónico, Arqueológico tanto inmaterial como subacuático: Carta Internacional para la Conservación de Ciudades Históricas y Áreas Urbanas Históricas Adoptada en la Asamblea General de ICOMOS, Whastington D.C. octubre de 1987; Carta Internacional para la Gestión del Patrimonio Arqueológico (1990). Preparada por el Comité Internacional para la Gestión del Patrimonio Arqueológico (ICAHM). Adoptada en la Asamblea General de ICOMOS, Lausana en 1990; Carta de Veracruz. Criterios para una Política de Actuación en los Centros Históricos de Iberoamérica. Aprobada por el Consejo Internacional de Conservación, Ciudad de México, 12 de mayo de 1992; Carta para la Conservación de Lugares de Valor Cultural. “CARTA DE BURRA”. Adoptada por el Comité Nacional de ICOMOS, Australia, 19 de agosto de 1979; Carta Internacional para la Gestión del Patrimonio Cultural Subacuático (1996). Ratificada por la 11ª Asamblea General de ICOMOS, Sofía, octubre de 1996; Carta Internacional sobre Turismo Cultural. La Gestión del Turismo en los Sitios con Patrimonio Significativo, 1999. Adoptada en la Asamblea General en México, en octubre de 1999; Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural de 1972. Aprobada por la Conferencia General de la UNESCO, Paris, 16 de noviembre de 1972; Convención de El Salvador. Convención sobre la Defensa del Patrimonio Arqueológico, Históricos y Artísticos de las Naciones


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Americanas. Aprobado en la 15ª Asamblea General del ICOM, Santiago de Chile, 16 de junio de 1976; Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Subacuático 2001. Aprobada por la Conferencia General de la UNESCO, Paris, 2 de noviembre de 2001; Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural Inmaterial. Aprobada por la Conferencia General de la UNESCO, Paris, 17 de octubre de 2003.

Todas estas iniciativas, a la vez, antecedentes del principal instrumento europeo que es el Convenio Europeo del Paisaje, constituyen una herramienta legal internacional para la protección del paisaje. A continuación nos referimos a la acción supranacional en la materia ambiental como es el Acta única Europea firmada en 1986, entrando en vigor el 1 de julio de 1987 que incorporó el medio ambiente a los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea, mediante la inclusión de un Título específico que sería el Título VII (integrado por los artículo 130R, 130S y 130T con la denominación de “Medio Ambiente”) en el que se recogen los objetivos, principios y las condiciones de actuación de la Comunidad en esta materia; también la competencia para celebrar acuerdos internacionales cobre la misma. Este Acta es un respaldo fundamental para la política ambiental comunitaria y una vez que se consolida la protección ambiental y se consagra esta protección como un objetivo supranacional de la Comunidad de manera que la toma de decisiones se realiza por el Consejo por mayoría cualificada e interviene el Parlamento Europeo.

Debemos mencionar los siguientes Tratados Comunitarios como acervo normativo comunitario para la protección del medio ambiente:

a) El Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht, 7 de febrero de 1992 (en vigor desde el 1 de noviembre de 1993) con el que la Comunidad Económica Europea se llamará Comunidad Europea, reforzó el reconocimiento en el Derecho originario de la política ambiental y la protección del medio ambiente se convierte en un fin de la integración Europea incluyendo la consecución de un desarrollo económico sostenible como uno de los objetivos de la Unión (Artículo B del Tratado de la Unión Europea).

b) El Tratado de Amsterdam (firmado el 2 de octubre de 1997 (en vigor desde el 1 de mayo de 1992); incorpora la protección del medio ambiente como misión de la Comunidad según el artículo 2 del Tratado y el logro de un alto nivel de protección y de mejora de la calidad el medio ambiente promoviendo un desarrollo armonioso, equilibrado y sostenible de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad.

c) El Tratado de Niza, firmado el 26 de febrero de 2001 (en vigor desde el 1 de febrero de 2003) que aunque no introduce modificaciones importantes en materia de medio ambiente potencia las cooperaciones reforzadas como sistema de unión de voluntades para construir Europa.

d) El Tratado de Lisboa, firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 (en vigor desde el 1 de diciembre de 2009). El Tratado modifica los dos principales Tratados, el Tratado de la Unión Europea (TUE) y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea que pasa a


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denominarse Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). El artículo 174.1.del TCE establece que “La política de la Comunidad en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos: la conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente; la protección de la salud de las personas: la utilización prudente y racional de los recursos naturales y el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente”. También existen novedades relevantes como el principio de desarrollo sostenible, el principio de integración de las exigencias de protección del medio ambiente en las políticas y acciones de la Unión, expresa referencia a la lucha contra el cambio climático, el compromiso de la Unión con la protección de derechos y libertades fundamentales, reconociendo la Carta Europea de los Derechos Fundamentales con igual valor jurídico que el Tratado. En la Carta la protección del medio ambiente se reconoce en el Título IV, dedicado a la Solidaridad (Artículo 37: Protección del medio ambiente: a) en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad”).

Las siguientes Conferencias internacionales como impulsoras de la protección del medio ambiente y del desarrollo que vamos a estudiar son la Declaración de Río en 13-14 de junio de 1992 y de Johannesburgo en 2-4 de septiembre de 2002. Pero no debemos olvidarnos de mencionar la Carta de los Derechos Humanos Fundamentales de la UE, proclamada por el Consejo, el Parlamento Europeo y la Comisión durante la Cumbre Europea de Niza (diciembre de 2000) se enmarca en un contexto muy amplio constituido por la tradición de la UE en materia de protección de los derechos humanos y las libertades fundamentales y por la política en materia de justicia y asuntos de interior. Por lo cual el artículo 6 (antiguo artículo F) 238afirma que la UE se basa en los principios de libertad, democracia, respeto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y el Estado de Derecho, principios que nos remiten al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, del Consejo de Europa, de 1950.

1.3. Conferencia de Rio de Janeiro. Cumbre de la Tierra, 3 al 14 de junio de 1992.

En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo se adoptó la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y Desarrollo en la ciudad de Río de Janeiro, 13-14

238 Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. Diario Oficial de las Comunidades Europeas (2000/C 364/01). 18.12.2000. El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión proclaman solemnemente en tanto que la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El Texto que figura a continuación: “Capítulo IV- Solidaridad: Artículo 37:”Protección del medio ambiente: Las políticas de la Unión integrarán y garantizarán con arreglo al principio de desarrollo sostenible un alto nivel de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad”. La Carta constituye el acervo europeo común en materia de Derechos Fundamentales y recoge en un único texto el conjunto de los derechos civiles, políticos, económicos y sociales de los ciudadanos europeos y de todas las personas que vivan en el territorio de la Unión Europea. Es un instrumento fundamental de legitimidad política y moral además de un paso importante para la integración de las sociedades democráticas europeas.


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de junio de 1992 (CNUMAD-1992) conocida también como Cumbre de la Tierra239. Se tuvo en cuenta el Informe Brundtland, “Nuestro Futuro Común”, referenciado en anterior epígrafe, además de ampliar la Declaración de Estocolmo. Son un conjunto de 27 principios sin fuerza jurídicamente vinculantes con la intención de impulsar una cooperación entre todos los países y en los que se definen los derechos civiles y las obligaciones de los Estados en el tema del medio ambiente y desarrollo.

El principal objetivo de la Declaración de Río es alcanzar el desarrollo sostenible, reconociendo el derecho de los seres humanos a una vida saludable en armonía con la naturaleza así como el derecho de los Estados para aprovechar sus recursos naturales responsabilizando a los Estados del aprovechamiento y velando por la conservación del medio ambiente (Principio 1). El segundo objetivo es evitar que las actividades que se realicen en los Estados causen daño al medio ambiente de otros Estados o en áreas fuera del control de los mismos (Principio 2). También se indica que la eliminación de la pobreza y la reducción de las diferencias en los niveles del mundo en todo el mundo son indispensables para el desarrollo sostenible (Principio 5) y que los Estados deberán reconocer la identidad diversa de todas las culturas del mundo y hacer posible la participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible (Principio 22). Se contemplan diversas acciones que se deben adoptar en el ámbito social, económico, cultural, científico, institucional, legal y político con el fin de lograr un equilibrio entre las necesidades económicas, sociales y ambientales de las generaciones presentes y futuras, sentando las bases para una asociación mundial y cooperación entre los países desarrollados y en vías de desarrollo y los gobiernos y todos los sectores de la vida civil para proteger y preservar el medio ambiente y restablecer la “salud” de seres y de recursos naturales con la participación ciudadana en esta protección.

De la Cumbre de la Tierra se adoptaron tres documentos importantes como son la Declaración final de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Declaración de principios sobres Bosques y Selvas, la Agenda 21 y la firma de dos Convenios; el Convenio sobre el Cambio Climático y el Convenio sobre la Diversidad Biológica. De todos estos documentos analizamos la Agenda 21 como un programa de trabajo a nivel internacional que integra diversos aspectos incluyendo la protección del medio ambiente en un sentido más amplio.

La Agenda 21: es un hito en la protección del medio ambiente y el desarrollo porque integra, en la cooperación internacional, aspectos tan diversos como la lucha contra la pobreza, la protección y el fomento de la salud humana y el entorno. La protección del medio ambiente se considera un elemento definitivo para el desarrollo de todos los pueblos porque la adopción de medidas específicas (tales como la lucha contra la desertificación, la deforestación, la planificación agrícola, el agua o los residuos) influye directamente en la salud de los habitantes

239 Consultar documentos en: http://www.ambiente.gov.ar/infotecaea/descargas/rio01.pdf; htpp://portal.uned.es/pls/portal/docs/PAGE/UNED_MAIN/LAUNIVERSIDAD/DEPARTAMENT0S/0614/ASIGNAT/MEDIOAMBIENTE/TEMA%


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de las regiones. Los antecedentes de la Agenda 21 se sitúan en el Informe Brundtland (Nuestro Futuro Común) y se inician el 22 de diciembre de 1989 con la aprobación en la Asamblea extraordinaria de las Naciones Unidas en Nueva York sobre medio ambiente. Se trata de un programa de trabajo para el S.XXI con el objetivo de establecer unas pautas para alcanzar modos de crecimiento social y económicamente sostenibles240. El concepto de desarrollo sostenible es innovador a partir de esta Conferencia y concretamos la definición que implica la conservación de los recursos naturales para nuestro desarrollar y al mismo tiempo desarrollarnos para poder conservar los recursos naturales; es decir que observamos que el desarrollo implica un deterioro en el ambiente, agotando los recursos y el desequilibrio natural del entorno pero al mismo tiempo el desarrollo económico sostenible debe ser posible bajo la premisa de la protección al medio ambiente241.

Una de las ideas básicas del desarrollo sostenible es la necesidad del cambio en los sistemas de producción y de consumo puesto que es una de las causas del deterioro actual del medio ambiente. El concepto se ha ampliado a partir de los años 90 haciendo referencia a la problemática medioambiental y a los elementos sociales y políticos. El modelo de sociedad industrial del S.XX y S.XXI provoca graves desequilibrios en la naturaleza afectando a millones de personas por lo que es indispensable el impulso de una sociedad y economías sustentables a través de la implementación de políticas públicas realizables y coherentes. Muchos autores consideran que la relación medio y desarrollo es vital para eliminar la contradicción del binomio sociedad-naturaleza y que se deben proponer políticas que ayuden a garantizar el desarrollo sostenible con la participación ciudadana y con ayuda de principios contenidos en la Agenda 21. También es significativo que el Prof. Orozco dice “El reto es atender de manera sustentable las necesidades de la población actual y las generaciones futuras, la participación de los ciudadanos es un requisito indispensable en la construcción de nuevos estilos de vida, “…el objetivo del desarrollo sustentable es mejorar el nivel y la calidad de vida de la población, en la actualidad y en las generaciones futuras, el cual debe fincarse en políticas integradas, que apuntes…a la cobertura de necesidades básicas en la presente generación, la capacidad de los sistemas naturales para lograrlo y la cobertura de las necesidades de generaciones futuras”242.

Se estructura en un Preámbulo, 40 Títulos y 2500 recomendaciones en cuatro secciones (Sección I. Dimensiones sociales y económicas; Sección II. Conservación y gestión de los recursos para el desarrollo; Sección III. Fortalecimiento del papel de los grupos principales y organizaciones; Sección IV. Medios de ejecución). Los miembros signatarios de la Agenda 21

240 FEMP. “Guía para la evaluación de las políticas culturales locales. Sistema de indicadores para la evaluación de las políticas culturales locales en el marco de la Agenda 21 de la cultura. Grupo Técnico de la Comisión de Cultura de la FEMP en materia de sistemas de información cultural, evaluación e indicadores”. Edición: Federación Española de Municipios y Provincias con la colaboración del Ministerio de Cultura. 2005-2008. 241 ROJAS OROZCO, Cornelio. “El desarrollo Sustentable: Nuevo Paradigma para la Administración Pública”. México. Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. Senado de la República. Primera edición, 2003. Página 19. 242 ROJAS OROZCO, Cornelio. Op. cit. Página 267.


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han ratificado los acuerdos y organizado sus propios programas a nivel nacional y local, siguiendo las guías e instrucciones que han desarrollado diversas asociaciones ligadas a Naciones Unidas y posteriores publicaciones.

Así pues la protección del paisaje se integra dentro del desarrollo sostenible equilibrándose al conjunto de políticas con el desarrollo respetuoso del medio ambiente y también con el patrimonio cultural o arqueológico. Después de la Conferencia de Río van surgiendo documentos válidos que van sumando la conciencia de los ciudadanos hacia la protección hasta llegar a la Cumbre mundial sobre desarrollo sostenible como es la Cumbre de Johannesburgo, 2002.

Por orden cronológico estos actos son:

a) Consejo Europeo de Cardiff celebrado en 15 y 16 de junio de 1998, que integra las exigencias medioambientales en las políticas de la Unión; posteriormente, en la misma línea, el Consejo Europeo de Viena del 11-12 de diciembre de este año.

b) Consejo de Europa de Colonia, del 3-4 de junio de 1999, en que se hace extensiva la integración del medio ambiente a la pesca y al medio marino.

c) Consejo Europeo de Niza, del 7-9 de diciembre de 2000 donde se realiza la integración de las consideraciones medioambientales en las políticas económicas.

d) Consejo Europeo de Goteburgo, 15-16 de junio de 2001, en que se adopta una estrategia de la Unión Europea a favor del desarrollo sostenible.

e) Consejo Europeo de Laeken, 1-15 de diciembre de 2001, en la que se integran los principales indicadores medioambientales que sirven para evaluar la aplicación de la estrategia a favor del desarrollo sostenible de la Unión.

f) Consejo Europeo de Barcelona, 15-16 de marzo de 2002 (aprueba la presentación de un plan de acción destinado a eliminar los obstáculos a la adopción de tecnologías respetuosas con el medio ambiente).

De esta manera y diez años más tarde de la Cumbre de Río, llegamos al principal hito de la protección del paisaje por medio de la Cumbre Mundial sobre desarrollo sostenible celebrada en Johannesburgo243 del 26 agosto al 4 de septiembre de 2002 con el objetivo de centrar la atención del mundo y la acción directa en la resolución de graves problemas como mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y la conservación de los recursos naturales en el mundo con una población creciendo exponencialmente y el aumento de la demanda de agua, alimentos, energía, servicios sanitarios, energéticos, etc. El siguiente objetivo es adoptar medidas concretas para una mejor ejecución del Programa 21 o Agenda 21. Según Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas plantea 5 esferas fundamentales donde se deberán obtener resultados concretos para mejorar la vida de todos los seres humanos y al mismo tiempo proteger el ambiente: serían: Agua y saneamiento, Energía, Salud, Agricultura y Biodiversidad (WEHAB siglas en inglés: 243 “Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 23 de diciembre de 2003. “La Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible un año después: cumplimiento de nuestros compromisos”. (COM (2003) 829 final).


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wáter and sanitatiton, energy, health, agriculture, biodiversity). El estilo de vida actual supone un elevado consumo de los sistemas biológicos naturales de la Tierra y los países desarrollados no han hecho lo suficiente para proteger su propio medio ambiente, incumplimiento las promesas que hicieron en Río y ayudar al mundo en desarrollo a vencer la pobreza, según Kofi Annan244.

Relacionamos ahora las principales Convenciones y Cartas Internacionales sobre conservación y protección de bienes culturales, patrimoniales y urbanísticos en Europa:

a) Carta Constitucional de Atenas, 2003. La visión de las ciudades en el S.XXI del Consejo Europeo de Urbanistas ECTP. Atenas 2003.

b) Carta Cultural de Iberoamericana, 2006. XVI Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, Montevideo, Uruguay, 4-5 de noviembre de 2006.

c) Carta de Atenas. Manifiesto urbanístico redactado en el IV Congreso Internacional de Arquitectura Moderna CIAM. Atenas. 1993.

d) Carta Internacional sobre la Conservación y la Restauración de Monumentos y Sitos. Carta de Venecia. 1964. Adaptada por ICOMOS en 1965.

e) Carta de Veracruz. Criterios para una política de actuación en los centros históricos de Iberoamérica. Aprobada por el Consejo Internacional de Conservación, Ciudad de México, 12 de mayo de 1992.

f) Carta Internacional para la Conservación de Ciudades Históricas y Áreas Urbanas Históricas. Adaptada en la Asamblea General de ICOMOS, Washington D.C., octubre de 1987.

g) Carta Internacional gestión del Patrimonio Arqueológico 1990. Preparada por el Comité Internacional para la Gestión del Patrimonio Arqueológico (ICAHM). Adoptada por la Asamblea General de ICOMOS. Lausana en 1990.

h) Carta Internacional sobre la Protección y la Gestión del Patrimonio Cultural Subacuático (1996). Ratificada por la 11ª Asamblea General de ICOMOS, Sofía, octubre de 1996,

Pero el principal hito jurídico en Europa para la protección del paisaje es el Convenio Europeo del Paisaje por ser el documento más avanzado en materia de protección paisajística y por su importancia debido a la influencia que ha supuesto para la adopción de las legislaciones de carácter nacional y regional. También se pone de manifiesto un nuevo posicionamiento europeo en relación con el paisaje tratándolo como un conjunto de elementos integradores del paisaje y un enfoque internacional.

244 Consultar documento: http://www.un.org/spanish/conferences/wssd/sgspeech.htm


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1.4. El Consejo de Europa: Convenio Europeo del Paisaje, Florencia, 20 de octubre de 2000.

El Consejo de Europa245 promovió el Convenio Europeo del Paisaje (CEP) dentro de uno de sus objetivos que es promover la protección, gestión y ordenación de los paisajes para garantizar la cohesión comunitaria dentro del conjunto de las actividades comunitarias que se realizan en torno a los espacios naturales. El CEP ofrece un sólido marco para situar el paisaje en un primer plano de las políticas europeas en materia de Patrimonio Cultural, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Por primera vez se fusionan los conceptos de Patrimonio Cultural y Natural en una visión integral del paisaje contemplando tanto los aspectos naturales como los aspectos culturales y además introduce la dimensión social del paisaje considerándolo como un elemento del bienestar. Se establece una interrelación entre el ser humano y el entorno en el que habita246. El profesor Florencio Zoido en un artículo publicado en la página web del Consejo de Europa explica que “El Convenio Europeo del Paisaje representa un giro copernicano en el entendimiento político del paisaje; lo convierte en un bien público generalizado a todo el territorio, objeto de derecho de las poblaciones que lo perciben y para cuyo disfrute es preciso generar actitudes no sólo de protección sino también de gestión y de ordenación”.

1.4.1. Antecedentes.

Existen diversos textos jurídicos a nivel internacional en el ámbito de la protección y gestión del patrimonio natural y cultural que son los verdaderos antecedentes del Convenio y que inciden en la planificación regional y territorial, la autonomía local y la cooperación transfronteriza. Son los siguientes: la Convención sobre la Conservación de la Vida Silvestre y Hábitats Naturales (Berna, el 19 de septiembre de 1979); la Convención para la Protección del Patrimonio Arquitectónico de Europa (Granada el 3 de octubre de 1985), el Convenio Europeo

245 El Consejo de Europa es una organización internacional de ámbito regional destinada a promover la configuración de un espacio político y jurídico común en el continente, mediante la cooperación de los estados de Europa y sustentado sobre valores de la democracia, los derechos humanos y el Estado de Derecho. El objetivo principal es fomentar un enfoque global de los problemas de la construcción europea y garantizar la cohesión del conjunto de las actividades comunitarias. Constituido en el Congreso celebrado en La Haya, el 7de mayo de 1948, es una organización antigua cuyo objetivo es la integración europea por lo que integra en su seno a todos los Estados europeos que en este momento son 47 Estados miembros. Su fundamento jurídico se basa en los artículos 4, 13,17, 40 (D, J3, J7 y K12) del Tratado de la Unión Europea (TUE) y se rige por un Estatuto aprobado por el Tratado fundacional de Londres de 1949. Consta de una Asamblea parlamentaria, un Comité de Ministros y una Secretaría General pero el organismo internacional más relevante es el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Su sede está en la ciudad francesa de Estrasburgo y las reuniones del Consejo son cumbres en las que los dirigentes de la Unión Europeo se reúnen para decidir sobre prioridades políticas generales, iniciativas de gran calado y cuestiones complejas. Son 4 reuniones anuales presididas por el presidente Herman Van Rompuy y se reúnen los Jefes de Estado o de Gobierno de cada país de la UE, el presidente de la Comisión y el presidente del Consejo Europeo (que preside las reuniones). Participa el Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Sus tareas definidas en el año 1983 son: a) definir las orientaciones de la construcción europea; b) proporcionar las directrices para la acción comunitaria y la cooperación política; c) abrir nuevos sectores a la cooperación y d) expresar la posición común sobre las cuestiones de relaciones exteriores. Ver la página web oficial de http://europa.eu/about-eu/institutions-bodies/european-council/index_es.htm. 246 Ver documento en http://www.mcu.es/patrimonio/docs/Convenio_ europeo_ paisaje.pdf


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para la Protección del Patrimonio Arqueológico (revisado, La Valetta, el 16 de enero de 1992), el Convenio Marco Europeo sobre la cooperación transfronteriza entre comunidades o autoridades territoriales (Madrid, el 21 de mayo de 1980) y sus protocolos adicionales, la Carta Europea de Autonomía Local (Estrasburgo, el 15 de octubre de 1985), el Convenio sobre la Diversidad Biológica (Río el 5 de junio de 1992), la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural (París, el 16 de noviembre de 1972) y el Convenio sobre Acceso a la Información, Participación Pública en la Toma de Decisiones y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales (Aarhus, el 15 de junio de 1988)247.

El paisaje ha sido un elemento de preocupación dentro de Europa en las últimas décadas además de poseer una larga tradición legislativa por ello en 1993 tres regiones del Mediterráneo como son Andalucía, Languedoc-Roussillón y Toscana (España, Francia e Italia) firmaron la Carta del Paisaje Mediterráneo, aprobada en el marco del Consejo de Europa que reunió a las autoridades locales y regionales (CLRAE) y adoptó la Resolución 256 (1994) en la Tercera Conferencia de Regiones Mediterráneas. Es un documento que trata únicamente sobre el paisaje en todos los aspectos incluyendo el aspecto relacional entre las sociedades y los individuos como un factor definitorio (porque una persona o un individuo o un colectivo pueden desplegar sentimientos de afectos) y de identidad; es decir que si una comunidad otorga al paisaje un valor importante de igual manera otorga a ese paisaje una necesidad de protección jurídico-administrativa.

La Carta Europea del Paisaje Mediterráneo define el paisaje “…como la manifestación formal de la relación sensible de los individuos y de las sociedades en el espacio y en el tiempo con un territorio más o menos intensamente modelado por los factores sociales, económicos y culturales. El paisaje es así el resultado de la combinación de aspectos naturales, culturales, históricos, funcionales y visuales… Esta relación puede ser de orden afectivo, identitario, estéticos, simbólicos, espiritual o económico e implica la atribución a los paisajes por los individuos o las sociedades de valores de reconocimiento social a diferentes escalas (local, regional, nacional o internacional)”. Esta definición reconoce la existencia de una forma determinada en el paisaje, subjetivamente, porque la relación sensible entre las personas y su entorno puede ser afectiva, identitaria, estética, simbólica, espiritual, simbólica y económica. En 1994 el Consejo de Europa estima que se debe “desarrollar, basándose en la Carta del Paisaje Mediterráneo (…..) una convención marco sobre la gestión y protección del paisaje natural y cultura de Europa en su totalidad”. Y para esta realización cuenta con el asesoramiento de la UNESCO porque la idea básica es desarrollar un instrumento legal que aglutine la totalidad de los paisajes europeos.

247 Ver documentos en http://conventions.coe.int/Treaty/en/Treaties/Html/176.htm


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Por todo ello en el año 2000 se aprueba el Convenio Europeo del Paisaje (CEP)248, el instrumento principal para la protección, gestión y ordenación del paisaje que engloba a la totalidad de los paisajes europeos. Para su aplicación y desarrollo el documento establece tres niveles de acción: protección, gestión y ordenación de los paisajes.

a) El primer nivel la protección se reserva para “conservar y mantener los aspectos significativos o característicos de un paisaje, justificados por su valor patrimonial derivado de su configuración natural y/o la acción del hombre”.

b) El segundo nivel que es la gestión, desde la perspectiva del desarrollo sostenible, pretende “garantizar el mantenimiento regular de un paisaje, con el fin de guiar y armonizar las transformaciones introducidas por los procesos sociales, económicos y medioambientales”.

c) El tercer nivel que es la ordenación paisajística se dirige hacia acciones “con vistas a mejorar, restaurar o crear paisajes”.

La aplicación del Convenio en cada Estado miembro significa que cada Estado desarrollará las determinaciones del documento conforme a su organización interna pero respetando los compromisos adquiridos; por un lado tiene que reconocer jurídicamente los paisajes como elemento fundamental del entorno humano, expresión de la diversidad de su patrimonio común natural y cultural y también como fundamento de su identidad y por otro lado se definirán y aplicarán políticas destinadas a la protección, gestión y ordenación del paisaje. Para desarrollar estas políticas se deberán adoptar medidas específicas de sensibilización, formación y educación, identificación y calificación, objetivos de calidad paisajística y aplicación. Una aportación del Convenio es el establecimiento de procedimientos para la participación pública, de las autoridades locales y regionales y de otras partes interesadas en la implementación de las políticas en materia de paisaje. También se integra el concepto de paisaje en la formulación y aplicación de las políticas de ordenación territorial y urbanística, en materia cultural, medioambiental, agrícola, social y económica, además de cualquier otra política que pueda tener impacto tanto directo como indirecto sobre el paisaje. Así mismo el CEP destaca la importancia de la asistencia mutua y el intercambio de información entre todos los países, en especial la cooperación transnacional, local y regional para la elaboración de programas comunes en materia de paisajes.

248 El Convenio Europeo del Paisaje fue adoptado por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 19 de julio de 2000 en y firmado Florencia el 20 de octubre de ese año. Es un documento que deben firmar y ratificar los países miembros del conejo de Europa y para su entrada en vigor 10 estados lo ratifican el 1 de marzo de 2004. Han firmado hasta la actualidad 47 estados miembros (35 estados han firmado y 29 estados lo han ratificado). España ratificó el Convenio el 26 de noviembre de 2007 (BOE 05/02/2008) y el Instrumento de Ratificación del Convenio Europeo del Paisaje (número 176 del Consejo de Europa) se encuentra publicado en el BOE nº 31, de 5 de febrero de 2008 (páginas 6259 a 6263); entrando en vigor el 1 de marzo de 2008. El Comité de Ministros adoptó un documento denominado Recomendación CM/Rec (2008)3 del Comité de Ministros a los Estados miembros sobre orientaciones para la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje (adoptada por el Comité de Ministros el 6 de febrero de 2008, durante la 1017ª reunión de los representantes de los Ministros). Este texto aporta propuestas que tienen en cuenta los avances y evoluciones en el concepto de paisaje y las diferentes experiencias desarrolladas o en curso para aplicar el Convenio. Ver: http://www.magrama.gob.es/es/desarrollo-rural/temas/desarrollo-territorial.


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La principal idea subyacente en el CEP es la de que el paisaje es básicamente percepción; la mirada del observador percibe el paisaje en una ciudad, en una flor, en un pantano, en una montaña, en un riachuelo; el paisaje es lo que el observador dice que es. En el Preámbulo del Convenio se considera al paisaje como un componente fundamental del patrimonio natural y cultural de Europa, un factor para la consideración de la entidad europea, la base para la elaboración de las culturas locales y un elemento clave del bienestar individual y social del ser humano que tiene que ser protegido además de que la dicha protección, gestión y ordenación implican derechos y responsabilidades para todos. Objetivos: Uno de los objetivos generales del CEP es animar a las autoridades públicas a adoptar políticas y medidas a nivel local, regional, nacional e internacional para la protección, gestión y planificación de paisajes en toda Europa con el fin de mantener y mejorar la calidad del paisaje y acercar al público, instituciones y locales y las autoridades regionales a reconocer el valor y la importancia del paisaje y a tomar parte en las decisiones relacionadas con el mismo. Otro de los objetivos es el establecimiento de la protección, gestión y la ordenación de los paisajes, organizando la cooperación europea en todos los aspectos con unas actuaciones que son:

a) Las Administraciones Públicas competentes en esta materia deben formular políticas

paisajísticas para contribuir a la protección, gestión y ordenación. b) Las aspiraciones de los pueblos en cuanto a los objetivos de calidad paisajísticas deben

estar presentes en las políticas medioambientales de las Administraciones Públicas. c) Las actuaciones paisajísticas que son la protección (actuaciones para la conservación y

mantenimiento de los aspectos más significativos de un paisaje), la gestión (actuaciones dirigidas al mantenimiento del paisaje con el objetivo de armonizar las transformaciones introducidas en el paisaje por la evolución social, económica y ambiental) y la ordenación (las actuaciones de carácter específico cuyo objetivo es mejorar, restaurar y crear nuevos paisajes).

Se estructura en un Preámbulo y 4 Capítulos principales que son los siguientes: Capítulo I

donde se establecen los objetivos y el alcance del Convenio, además de definiciones claves; Capítulo II indicando las medidas que deben adoptarse a nivel nacional; Capítulo III especifica las bases para la cooperación europea, las medidas que deben adoptarse a escala internacional y el papel de los comités encargados de supervisar la aplicación del CEP y Capítulo IV relativo a los procedimientos para la adopción del Convenio y cuestiones anexas Vamos a definir los artículos más importantes del CEP que son la base para entender la importancia de este importante Convenio para la protección del paisaje.

Definimos el articulado del CEP con la principal novedad que es la visión dinámica del

paisaje, (opuesta a la anterior versión estática del concepto de paisaje protegido) entendiendo como paisaje “a todo territorio tal y como lo percibe la población”. En el Preámbulo se reconoce que el paisaje es un elemento importante de la calidad de vida de las poblaciones, tanto rurales


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como urbanas y de los espacios de gran calidad y los espacios degradados, de los lugares de belleza excepcional y de los lugares cotidianos, siendo un instrumento que ha reforzado la sensibilidad hacia nuestro paisaje. En los Capítulos I y II destaca la importancia de una verdadera política del paisaje. El artículo 1 define lo que entiende por política del paisaje como “La formulación por parte de las autoridades públicas competentes de los principios generales, estrategias y directrices que permitan la adopción de medidas específicas con vistas a la protección, gestión y ordenación del paisaje”. La extensión de esta formulación es a todos los niveles de la organización política “con arreglo a su propio reparto de competencias, de conformidad con sus principios constitucionales y su organización administrativa, y respetando el principio de subsidiariedad, teniendo en cuenta la Carta de la Autonomía Local (artículo 4) y de “armonizar la aplicación del CEP con sus propia políticas”. Entendemos que el Estado ha asumido el compromiso de formular las políticas del paisaje y de distribuirlas competencialmente y todos los niveles políticos intervienen en función del interés general y actuarán de forma subsidiaria. Asumiendo y reconociendo que el paisaje es un recurso económico vital, es un elemento de la calidad de vida de los individuos y también es un factor de identidad, el Estado debe poner especial énfasis en las políticas transversales como el turismo, las infraestructuras, la industria, la minería, etc, de forma coordinada e integradora.

Los diversos instrumentos existentes, según el CEP, para la protección paisajística y

colaboración con otros Estados, como los Programas Internacionales, Programas Transfronterizos, la Estrategia General de Protección del Paisaje, los Objetivos de Calidad Paisajística, los Planes de Paisaje, los Estudios de Impacto Paisajístico, los Informes Paisajísticos y de Paisajes Singulares, las Ordenanzas, Conferencias Sectoriales, Estudios sobre Paisaje y Territorio, etc. hacen posible la existencia de una sensibilidad especial para la protección paisajística en Europa. Como ejemplo tenemos los Programas de Cooperación Transfronteriza Territorial en los temas de la planificación y gestión territorial mancomunada como las experiencias de Euregio y la AECT Douro-Duero, constituida en la zona fronteriza España-Portugal.

a) Euregio: Es la primera iniciativa de cooperación transfronteriza creada en Europa. Creada

en 1958 como una comunidad de cerca de 130 ciudades de Alemania y Paises Bajos, siendo una de las primeras eurorregiones249, es decir, una institución específica para la gestión de la cooperación transfronteriza. De esta forma se realiza de forma conjunta la planificación y la gestión en materia de ordenamiento y desarrollo territorial. Se encuentra en el centro de Europa (Alemania y Países Bajos) y fue la inspiración del Programa

249 Eurogio. Ver documento en: http://www.euregio.eu/sites/default/files/downloads/EUREGIO2020_nl.pdf; VENERE STEFANIA SANNA, Consultora. “Estudio Comparado sobre la legislación e institucionalidad del ordenamiento y desarrollo territorial de los países que conforman el sistema de la integración centroamericana (SICA) y la Unión Europea. Los casos de estudio en Europa”. Pág. 121. Junio 2011. Ver documento en: http://www.cespi.it/PDF/ESTUDIO%20COMPARADO%20ODT%20SICA-UE.pdf


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INTERREG. Más tarde se crearon la Euregión Maas-Rhein y la Euroregión SaarLorLuxRhein.

b) La AECT Douro-Duero España-Portugal)250 se constituyó en un espacio de frontera donde se han desarrollado formas de cooperación transfronteriza y proyectos financiados por la UE. Esta figura se creó bajo el marco del Reglamento (CE) 1082/2006, representando una verdadera innovación en materia de cooperación transfronteriza en Europa. El área se sitúa en la región periférica (a la que pertenecen Portugal y España), al oeste del continente europeo, siendo un ejemplo de los instrumentos de cooperación transfronteriza con éxito además de ser una agrupación económica de cooperación transfronteriza. La AECT Douro-Duero tiene personalidad jurídica y plena capacidad de obrar, carece de ánimo de lucro y su objetivo es fomentar y desarrollar la cooperación transfronteriza entre España y Portugal. Se formalizó en el año 2009 constituyéndose en un espacio de frontera donde se han desarrollado formas de cooperación transfronteriza y proyectos financiados por la UE. Esta figura se crea bajo el marco del Reglamento (CE) 1082/2006, representando una verdadera innovación en materia de cooperación transfronteriza en Europa. Concretamos los artículos más significativos del CEP ya que el paisaje está definido en el

artículo 1º del CEP de la siguiente forma: …….a) por “paisaje” se entenderá cualquier parte del territorio tal como la percibe la población, cuya carácter sea el resultado de la acción y la interacción de factores naturales y/o humanos; b) la “políticas en materia de paisaje” se entenderá la formulación por las autoridades públicas competentes, de los principios generales, estrategias y directrices que permitan la adopción de medidas específicas destinadas a la protección, gestión y ordenación del paisaje; c) por “objetivo de calidad paisajística” se entenderá, para un paisaje específico, la formulación, por parte de las autoridades públicas competentes, de las aspiraciones de las poblaciones en lo que concierne a las características paisajísticas de su entorno; d) por “protección de los paisajes” se entenderán las acciones encaminadas a conservar y mantener los aspectos significativos o característicos de un paisaje, justificados por su valor patrimonial, derivado de su configuración natural y/o la acción del hombre y/o actividad humana”; e) por “gestión de los paisajes” se refiere a la acción, desde una perspectiva de desarrollo sostenible, a garantizar el mantenimiento regular de un paisaje, con el fin de guiar y armonizar las transformaciones inducidas por los procesos sociales, económicos y ambientales”; f) “la ordenación de los paisajes” comprende las actuaciones que presentan un carácter prospectivo particularmente acentuado y encaminadas a la mejora, la restauración o la creación de paisajes”. Todo ello dirigido a la planificación del paisaje europeo cuyo significado es especialmente la toma de medidas para mejorar, restaurar o crear paisajes en el futuro puesto que el CEP crea un reto para cambiar el estudio del paisaje (tradicionalmente estático) que es un conjunto de objetos materiales y la percepción por la población de ese paisaje proyectando unos valores naturales y culturales. Se desarrolla de esta manera una idea de proteger un verdadero patrimonio intangible.


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En el artículo 2º se especifica la aplicación del CEP como: “se aplicará en todo el territorio

de las Partes y abarcará las áreas naturales, rurales, urbanas y periurbanas. Comprenderá asimismo las zonas terrestres, marítima y las aguas interiores. Se refiere tanto a los paisajes que pueden considerarse excepcionales como a los paisajes cotidianos o degradados”.

El artículo 5º está dedicado a las medidas necesarias para reconocer jurídicamente el paisaje, refiriendo la condición que tiene el paisaje como componente esencial del espacio de vida de las poblaciones, expresión de su patrimonio común, cultural y natural. Igualmente establece la necesidad de integrar el paisaje en las diferentes políticas, sobre todo culturales. También este artículo menciona a las autoridades locales y regionales y otros agentes públicos que están concernidos por la concepción y realización de las políticas del paisaje. Se relanza la idea de participación pública que deben las autoridades permitir y demandar integrando el paisaje en las políticas de ordenación territorial y urbanismo así como de otras políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto sobre el paisaje.

El artículo 6º habla de las medidas específicas que deben adoptar los Estados Partes para sensibilizar a la sociedad civil, a las autoridades, a las organizaciones privadas y públicas respecto al valor de los paisajes; para formar especialistas y para educar (con programas pluridisciplinares de formación en política, protección, gestión y ordenación de paisajes); para identificar y clasificar los paisajes (consultando a organizaciones especializadas en ordenación territorial, medio ambiente, patrimonio, turismo, industria, infraestructuras, etc); para el compromiso que cada Estado debe formular sobre objetivos de calidad paisajística para los paisajes identificados y calificados (la utilización de técnicas modernas de cartografía informática y de sistemas de información geográfica) tras una consulta pública relacionando este apartado con el apartado anterior. También se refiere a las medidas europeas en determinados ámbitos como son las políticas y programas internacionales basadas en la cooperación con las políticas y programas internacionales cuando se tenga en cuenta la dimensión paisajística; otra medida es la asistencia mutua e intercambio de información entre las partes para fortalecer la eficacia de esas medidas adoptadas de tal manera que se favorecen los intercambios de especialistas del paisaje. Con ello se pone de manifiesto que la cooperación transfronteriza a nivel local y regional es una medida esencial y también incentiva el establecimiento de programas comunes de mejora del paisaje a través de convenios de colaboración, que existen en España desde hace varios años. El seguimiento de la aplicación del CEP se realiza a través de Comités de expertos competentes y un premio del paisaje del Consejo de Europa a las entidades locales y regionales que hayan aplicado políticas o medidas destinadas a la protección, gestión y ordenación sostenible de todos los paisajes europeos. Actualmente el desarrollo y la aplicación del CEP se encuentra en creciente actividad en Europa con la celebración de cursos, seminarios, reuniones de carácter científico y técnico y la toma de decisiones es importante; simultáneamente


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hay mucha información y cambiante siendo esencial consultar las páginas de internet y direcciones electrónicas del Consejo de Europa dedicadas al paisaje251.

El estado de la cuestión se resume en tres aspectos que son los siguientes:

a) el reconocimiento jurídico-institucional del paisaje (en países como Alemania, Italia, Suiza y Portugal el paisaje está en sus constituciones desde hace décadas y hay numerosas leyes estatales y regionales como en Comunidades Autónomas españolas, en länders alemanes y en regiones italianas; así mismo hay países que están preparando leyes específicas como Chipre, Croacia y Walonia en Bélgica e instrumentos legales en Holanda, Irlanda, Italia y Walonia.

b) las tareas de identificación y cualificación de paisajes que incluyen la realización de atlas, inventarios o catálogos de paisajes que se están produciendo de forma concluyente a nivel estatal como en Croacia, Eslovenia, España. Francia, Holanda, Noruega, Portugal; a nivel regional como en Andalucía, Cataluña, Madrid, Galicia, Murcia, Irlanda del Norte.

c) las aplicaciones del CEP que están siendo implementadas de forma territorializada como en Dinamarca y Holanda; con sentido de cooperación común como el Consejo Nórdico (con Dinamarca, Finlandia, Islandia, Noruega y Suecia); con planteamientos de planificación y gestión como realiza la Oficina Federal suiza o la Countryside Agency británica; con el desarrollo de programas generales ambiciosos y basados en los criterios del CEP como existen en Irlanda, Holanda, Cataluña, Valencia y Galicia.

1.4.2. Innovación: Los Catálogos de paisaje.

Los catálogos de paisaje pertenecen a una nueva técnica que supone ir desde la protección a la ordenación del paisaje. Son documentos de carácter descriptivo y prospectivo que determinan la tipología de los paisajes, identificando sus valores y su estado de conservación y además proponen los objetivos de calidad que deben cumplir dichos paisajes. Constituyen documentos de carácter supramunicipal o comarcal porque su elaboración corresponde a las Administraciones Autonómicas, siempre a propuesta de la Consejería competente en la materia de medio ambiente, de territorio o política territorial. Permiten conocer cómo es el paisaje y qué valores contiene, qué factores explican que tengamos un determinado paisaje y no otro, cómo evoluciona este paisaje en función de las actuales dinámicas económicas, sociales y ambientales. De esta manera los catálogos aportan una importante información que resultará de gran interés de todos los paisajes, de sus valores existentes y de los valores potenciales de los mismos para la aplicación de una nueva política de paisaje. Los catálogos de paisaje son elaborados por equipos de trabajo interdisciplinarios formados por especialistas en los ámbitos del análisis del paisaje,

251 Ver documentos en siguientes páginas: http://www.coe.int/t/dg4/cultureheritage/heritage/landscape/compendium/leafletEspagne.pdf. http://coe.int/t/dg4/cultureheritage/heritage/landscape/versionsconvention/spanish.pdf.


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cuyo principal objetivo en contribuir de forma eficaz a la incorporación del paisaje en la planificación territorial.

En el contenido de los catálogos de paisaje deben incluir, además de factores medioambientales, los siguientes puntos:

a) El inventario de los valores paisajísticos que se encuentren en su área. b) La enumeración de las actividades y de los procesos que inciden o han incidido en la

configuración del paisaje. c) La señalización de los principales recorridos y espacios desde los que se percibe el

paisaje. d) La delimitación de las unidades de paisaje, que son ámbitos donde va a recaer un

régimen específico de protección, gestión u ordenación. e) La definición de objetivos de calidad paisajística para cada unidad de paisaje (los

objetivos son: 1) la conservación y mantenimiento del carácter252 (entendiéndose por carácter como el conjunto de elementos claramente reconocibles que contribuyen a hacer un paisaje diferente de otro) existentes; 2) la restauración del carácter; 3) la mejora del carácter existente a partir de la introducción de nuevos elementos o la gestión de los existentes; 4) la creación de un nuevo paisaje y 5) una combinación de los anteriores).

f) La proposición de medidas y acciones necesarias para alcanzar los objetivos de calidad paisajística.

Además internacionalmente los catálogos del paisaje son verdaderamente coherentes con los documentos internacionales en la materia y desarrollaremos más extensamente en el título III de este trabajo. Se toman en consideración los objetivos y principios de sostenibilidad que ya fueron formulados en convenios internacionales como la Cumbre de Río de Janeiro en 1992; la Estrategia Europa de Desarrollo Sostenible; el Convenio de la Unesco para la Preservación del Patrimonio Cultural Inmaterial (París, 17 de octubre de 2003); los Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo de la CEMAT (Hannover, 8 de septiembre de 2000).

En cuanto a los precedentes europeos tenemos como referencia a países como Reino Unido e Irlanda (a través de la Oficina Gubernamental Countryside Agency con las evaluaciones del carácter del paisaje llamadas Landscape Character Assessment); en Bélgica, Francia, Eslovenia y España con los atlas paisajísticos. El Convenio Europeo del Paisaje es el marco de referencia europeo para el diseño de las políticas de protección, gestión y ordenación del paisaje en toda

252 Definición en The Countryside Agency/Scottish Natural Heritage: ”El Estado del Medio Natural 2008” NE 85; Ver: http://www.naturalengland.org.uk/


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Europa. Los catálogos del paisaje son un instrumento que se anuncia en el CEP, desarrollando un procedimiento para la elaboración de los catálogos de paisaje el cual contiene cinco fases:

a) identificación y caracterización del paisaje. b) evaluación del paisaje. c) definición de los objetivos de calidad paisajística. d) establecimiento de directrices, medidas y propuestas de actuación. e) establecimiento de indicadores de seguimiento.

Los valores ecológicos, históricos, estéticos, simbólicos, religiosos, sociales y productivos que están presentes en el paisaje se valoran de forma cualitativa y se aplican a todo el conjunto del territorio tanto a los espacios singulares o excepcionales como a los paisajes marginados, degradados o cotidianos, siendo su alcance global. Aun así existen dificultades metodológicas y de diferencias de percepción respecto al paisaje que dificultan la definición de un método cuantitativo de valoración de la calidad de un paisaje que sea aceptado por toda la población253.

En el ámbito español y en relación al paisaje urbano, el artículo 25 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976254, (disposición derogada) prevé los Catálogos como instrumentos en los que se relacionan los “monumentos, jardines, parques naturales o paisajes” con valores singulares que los hagan objeto de protección. Esta Ley es de aplicación supletoria en defecto de regulación específica en la legislación autonómica. De igual manera, la Comunidad de Cataluña adapta los principios del CEP y legisla a favor del paisaje a través de la Ley 8/2005, de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje (DOGC 4407-16.06.2005) cuyo objetivo principal es el reconocimiento, la protección, la gestión y la ordenación del paisaje para preservar sus valores naturales, sociales, culturales, patrimoniales y económicos en el marco de un desarrollo sostenible como ya hemos enunciado anteriormente. Esta Ley y su decreto de desarrollo Decreto 343/2006255 crean diversos instrumentos para su aplicación como son los Catálogos de Paisaje de Cataluña, las Directrices de Paisaje, los Estudios y los Informes de Impacto e Integración Paisajística.

El artículo 10 de la Ley 8/2005, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje de Cataluña define los catálogos de paisaje como “los documentos de carácter descriptivo y prospectivo que determinan la tipología de los paisajes de Cataluña, identifican los valores y el

253 SALADIÉ GIL, Sergi: “Los Catálogos de Paisaje de Cataluña: una herramienta de base participativa para el conocimiento, la planificación y la gestión del patrimonio socioambiental común”. Grup d’Análisi Territorial i Estudis Turístics. Unitat Predepartamental de Geografía. Universidad Rovira i Virgili. Disponible en: www. [email protected] 254 Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana. Ministerio de la Vivienda. B.O.E. nº 144 de 16/6/1976, pág. 11755-11769. 255 Decreto 343/2006, de 19 de septiembre, por el que se desarrolla la Ley 8/2005, de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje y se regulan los estudios e informes de impacto e integración paisajística (DOGC 4723-21.09.2006).


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estado de conservación, y proponen los objetivos de calidad que han de cumplir”. Por tanto los catálogos del paisaje constituyen unos documentos de carácter técnico que la Ley 8/2005 concibe como herramientas para la ordenación del territorio y un elemento clave para facilitar la conexión entre el planteamiento territorial y urbanístico en lo que se refiere a la puesta en funcionamiento y aplicación de políticas de paisaje. Los catálogos realmente definen los paisajes con las líneas estratégicas y las directrices concretas que van a contribuir a mejorar la calidad de los paisajes de España y además la calidad de vida de sus ciudadanos. Al mismo tiempo también son un instrumento de sensibilización y educación y tendrán un papel primordial de la conciencia ciudadana en relación con el paisaje. Determinan la tipología de los paisajes de Cataluña, sus valores y el estado de conservación, los objetivos de calidad que deben cumplir y las medidas para conseguirlo256.

También esta Ley define los objetivos de calidad paisajística, y a su vez se han desarrollado los principales instrumentos que la Ley define, (los Catálogos, las Cartas del Paisaje, las Directrices del Paisaje), se ha fortalecido la coordinación entre el paisaje y las políticas de ordenación territorial y se han impulsado las estrategias de sensibilización ante los ciudadanos. Y los catálogos de paisaje representan el principal proyecto de generación de conocimiento sobre paisaje y para integrar el mismo en la planificación territorial y urbanística, para diseñar estrategias turísticas, entre otras, o culturales, para elaborar campañas de sensibilización para muchos estratos de la sociedad como escuelas, institutos, centros culturales, centros ambientales colaboradores, etc.

Como herramienta novedosa y con pocos precedentes a escala internacional, podemos afirmar que sin existir ningún método reconocido para estudiar, identificar y evaluar la diversidad de los paisaje, Cataluña crea un Departamento nuevo en su organigrama organizativo llamado el Observatori del Paisatge de Catalunya el cual prepara un prototipo de catálogo de paisaje estableciendo un marco común de trabajo de forma coordinada y coherente, para la elaboración de los catálogos de paisaje de las siete comarcas catalanas. Se creó como instrumento técnico para la introducción del paisaje en el planeamiento territorial en Cataluña, así como en las políticas sectoriales, a través de las directrices del paisaje. El Observatorio del Paisaje de Cataluña es el órgano responsable de elaborar los catálogos de paisaje previo encargo del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas (DPTO) de la Generalitat de Catalunya257. Se trabaja firmando convenios con varios grupos de investigación de las universidades catalanas, creando equipos de trabajo interdisciplinarios con especialistas en los ámbitos del análisis, de la gestión y de la intervención en el paisaje, así como en la planificación 256 Vid NOGUÉ, Joan; SALA, Pere: “El paisaje en la ordenación del territorio. Los catálogos de paisaje de Cataluña”. Cuadernos Geográficos, 43. (2008-2) páginas 69-98. 257NOGUÉ, Joan. Director del Observatorio del Paisaje de Cataluña. “Observatorio del Paisaje de Cataluña. La emergencia de territorios sin discurso y de paisajes sin imaginario”. Revista AMBIENTA, número 63; febrero 2007, páginas 27 a 34. Ver en: www.catpaisatge.net. Última publicación; Catálogo de paisaje de Comarques Gironines, entregado al Departamento de Política Territorial y Obras Públicas el 26 de febrero de 2010 y aprobado el 26 de noviembre de 2010.


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territorial y urbanística. El Observatorio se ha consolidado como uno de los entes de apoyo a la administración y a la sociedad y el resultado más significativo es la elaboración de un mapa de las 135 unidades de paisaje de Cataluña (son ámbitos de comprensión y de descripción del carácter de un determinado paisaje y también son ámbitos funcionales de gestión, de ordenación y de intervención que dan pautas de ordenación de los espacios abiertos, diseñan proyectos de paisaje concretos, etc), siendo una inspiración para gestionar determinadas áreas y también para la realización de estrategias paisajísticas que ayuden a identificar y a valorar todo el paisaje catalán258. La sociedad tiene derecho a un paisaje de calidad por ello debe implicarse igualmente en gestión del mismo a través de la participación ciudadana.

También debemos tener en cuenta la participación pública para la protección del medio ambiente siendo este objetivo contemplado en el Artículo 5.c) del Convenio Europeo del Paisaje: “Medidas Generales: Cada parte se compromete a establecer procedimientos para la participación pública, así como las autoridades locales y regionales y otras partes interesadas en la formulación y aplicación de las políticas en materia de paisaje mencionadas en la anterior letra b”.

Por ello la participación pública en el campo ambiental está relacionada de una forma muy estrecha con el reconocimiento del derecho al medio ambiente como uno de los derechos humanos de tercera generación. Es decir de un derecho de titularidad colectiva que incluye a las generaciones presentes y futuras, siendo el objeto de este derecho unos bienes jurídicos colectivos como es el medio ambiente. Los medios efectivos de participación de los ciudadanos ante los poderes públicos para la protección del medio ambiente deben ser correctos por razón de materia. Esta participación en el medio ambiente también ha sido reconocida en la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y el Desarrollo Sostenible de 14 de junio de 1992 en el “PRINCIPIO 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a la información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la información sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación de la población poniendo la información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes”.

También ha sido regulado en el Convenio internacional de la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa (CEPE/ONU) sobre “El acceso a la información, la participación

258 CATPAISATGE2020: “País, paisaje y futuro”. Hoja de Ruta del Observatorio. La nueva estrategia enfatiza elementos como la internacionalización, el desarrollo local y la emprendeduría; la valorización de nuevos paisajes, y también la importancia de los valores, la investigación y la comunicación. Se estructura en 10 líneas de trabajo que se pueden consultar en: http://www.catpaisatge.net/esp/observatori_2020.php


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pública en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia ambiental” adoptado en la cuarta Conferencia Ministerial en el “Medio Ambiente para Europa”, celebrada en Aarhus (Dinamarca el 25 de junio de 1998 conocido como Convenio de Aarhus259. El Convenio Aarhus es un acuerdo medioambiental firmado por 40 Estados y la Comunidad Europea (además de Estados Unidos, Canadá, Australia e Israel) en el cual se incluye los enlaces de derechos ambientales y los derechos humanos; reconoce que tenemos la obligación de las generaciones futuras; establece que el desarrollo sostenible sólo puede lograrse mediante la participación de todos los interesados; los enlaces de la responsabilidad del gobierno y la protección del medio ambiente; se centra en las interacciones entre las autoridades públicas y el público en un contexto democrático. En esencia, el Convenio de Aarhus reconoce una serie de derechos con los que se persigue garantizar la efectiva participación de los ciudadanos en los procesos públicos de toma de decisiones260. El Convenio de Aarhus es una relación entre las personas y los gobiernos; es un Convenio que otorga derechos al público e impone a las Partes y las autoridades públicas una serie de obligaciones sobe el acceso a la información y la participación pública y acceso a la justicia de manera que se forja un nuevo proceso de participación pública en la negociación y aplicación de los acuerdos internacionales.

El Convenio entró en vigor el 30 de octubre de 2001, después de obtener la ratificación de 16 de los signatarios. El Estado español lo firmó el 25 de junio de 1998 y lo ratificó mediante acuerdo del Congreso de los Diputados el 5 de diciembre de 2000. Se depositó este instrumento de ratificación el 29 de diciembre de 2004 y ha publicado el Convenio en el BOE de 16 de febrero de 2005261. La Decisión del Consejo de la Comunidad Europea 2005/370, de 17de febrero, ha ratificado el Convenio publicándolo en el DO L 142, de 17 de mayo de 2005. Según las palabras del Secretario General de Naciones Unidas Kofi A. Annan: “Aunque esté en el ámbito regional, la importancia del Convenio de Aarhus es global. Es con creces la elaboración más impresionante del principio 10º de la Declaración de Río, que pone énfasis en la necesidad de participación de los ciudadanos en los temas ambientales y en el acceso en la información sobre medio ambiente en posesión de las autoridades públicas, Así, es la mayor iniciativa en el área de la democracia ambiental nunca tomada bajo los auspicios de las Naciones Unidas”.

La Unión Europea, que forma parte de este Convenio, también ha incorporado al acervo comunitario los derechos de participación y de acceso a la información regulado por este instrumento internacional a través de las Directivas Comunitarias 2003/4/CE (sobre acceso a la información ambiental) y Directiva 2003/35/CE (sobre participación pública en la elaboración de determinados planes y programas relacionadas con el medio ambiente). En nuestra Constitución la base jurídica para concretar la defensa del medio ambiente se exponen en: los artículos 9.2 sobre participación ciudadana en los asuntos públicos; en el artículo 45 por el que se reconoce e 259 Ver: http://www.unece.org/. 260 ORTEU BERROCAL, Eduardo (Administrador Civil del Estado): “Convenio Aarhus: un nuevo paso hacia la democracia ambiental” Artículo de opinión en la Revista “AMBIENTA” de julio 2005, página 9-13. 261 BOE nº 40, 16 de febrero de 2005; página 5535.


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impone simultáneamente el derecho a disfrutar y el deber de conservar el medio ambiente y en el artículo 105 por el que se reconocen los derechos de audiencia a los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de disposiciones y el de acceso a archivos y registros. De igual manera en la Exposición de Motivos del CEP se habla de la importancia de la participación para poder adoptar las mejores decisiones al tener en cuenta los diversos intereses que confluyen en el medio ambiente y para aplicar el Derecho ambiental de forma eficaz; en definitiva tomar las mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente.

Dentro del análisis del principal objetivo de este Convenio por su importancia tenemos que referirnos al artículo 1 donde se indica que: “A fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar, cada Parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las disposiciones del presente Convenio”. También se contempla la necesidad de mecanismos judiciales efectivos tanto para la tutela del medio ambiente ya sea como intereses legítimos ambientales o para aplicar la legislación ambiental. El artículo 9 indica que los miembros del público interesado cuando tengan un interés suficiente o invoquen la lesión de un derecho tienen la posibilidad de interponer recursos ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley, para impugnar la legalidad de cualquier decisión, acción u omisión cuando se invoque la lesión de un derecho, conforme al objetivo de conceder al público interesado un amplio acceso a la justicia en el marco del presente Convenio.

El CEP se basa en 3 pilares fundamentales para la protección del medio ambiente que son: a) el acceso a la información (artículo 4 y 5); b) la participación administrativa en decisiones relativas a actividades específicas con efectos importantes sobre el medio ambiente, en planes, programas y políticas ambientales y durante la fase de elaboración de disposiciones reglamentarias o de instrumentos normativos jurídicamente obligatorios de aplicación general (artículos 6 y 8) y c) el acceso a la justicia (artículo 9)262.

1.4.3. Desarrollo.

Pero debemos recordar que es necesario un desarrollo efectivo del CEP porque la rápida transformación de los territorios europeos y mundiales, a veces descontrolados, puede ser perjudicial para la calidad de muchos paisajes en Europa y en el mundo. Dos aspectos singulares y característicos de la implementación del CEP en España son la distribución competencial en la organización territorial del Estado y la importancia del ciudadano como actor activo del medio

262 Ver:¿En qué medida ha aplicado la UE el Convenio Aarhus?. Oficina Europea del Medio Ambiente (EEB). Aplicación en España del Convenio de Aarhus desde la perspectiva de la aplicación de las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE y Reflexiones sobre los posibles beneficios de una Directiva Comunitaria relativa al acceso a la Justica en Materia Ambiental. Autor: Fé Sanchís Moreno.


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ambiente (fomentando la participación de la sociedad civil hacia cualquier proyecto medioambiental que afecte al paisaje inherente de cada individuo.

a) La distribución competencial territorial: Uno de los aspectos más problemáticos de la implementación del CEP en España son las numerosas leyes estatales y autonómicas que invaden la normativa referida al paisaje. Las siguientes leyes estatales, como la Ley 16/1985 del Patrimonio Histórico Español, la Ley 2001 de Aguas, la Ley 43/2003 de Montes, la Ley 9/2006 sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (Evaluación Ambiental Estratégica), la Ley 8/2007 del Suelo, la Ley 42/2007 de Patrimonio Natural y de Biodiversidad, la Ley 45/2007 para el desarrollo sostenible del medio rural, leyes dispares, siguen la línea clásica de considerar los paisajes singulares como objetos estáticos. No existe una normativa básica estatal sobre la ordenación, protección y gestión del paisaje pero si existen 3 comunidades autonómicas que han incorporado los planteamientos del CEP en sus legislaciones jurídicas como son la Comunidad de Valencia, la Comunidad de Cataluña y la Comunidad de Galicia con sus respectivas leyes paisajísticas que a continuación vamos de describir pormenorizadamente. Igualmente tienen distintos instrumentos de ordenación del paisaje que la gobernanza del territorio y del paisaje, los planes territoriales de protección del paisaje, los estudios, los catálogos del paisaje, las directrices del paisaje, los estudios de integración paisajística que también describiremos. En las demás Comunidades Autónomas el paisaje se integra a través de disposiciones particulares en los planes autonómicos de ordenación del territorio o a través de leyes regionales de conservación de espacios naturales protegidos como hacen prácticamente las demás comunidades autónomas, según el profesor Hervás Más. Según la distribución de competencias sectoriales y territoriales en España, las Comunidades Autónomas juegan un papel importante en la aplicación de las políticas paisajísticas, como explica el profesor Florencio Zoido, que el paisaje no aparece mencionado en nuestra Constitución pero aparece en varios de los Estatutos de Autonomía como Andalucía, Castilla La Mancha, La Rioja, Baleares, Ceuta, Melilla, etc) y también explica que “en España, según el esquema de distribución competencial entre los niveles políticos de la organización territorial del Estado, las competencias no relacionadas en la lista de las que son exclusivas de éste pueden serlo de las Comunidades Autónomas si figuran en sus estatutos de autonomía o si son solicitados con posterioridad”263.

b) La importancia de la participación de la sociedad civil: Uno de los objetivos en el desarrollo de las políticas paisajísticas es el fomento de la participación de los ciudadanos hacia los proyectos que transformarán los paisajes españoles. Desde el dia 25 de junio de 1998 se firmó en Aarhus (Dinamarca) el Convenio de la Comisión Económica para Europa de Naciones Unidas sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente. El Convenio fue

263FROLOVA, Marina. “La evolución reciente de las políticas de paisaje en España y el Convenio Europeo del Paisaje”. Facetas de la relación política-territorio, 2009. Año 5. Vol.1-Número 6. Proyección 6. Consultar artículo en http://www.proyeccion.cifot.com.ar.


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ratificado por España el 15 de diciembre de 2004 (BOE de 16 de febrero de 2005) y por la Unión Europea el 11 de febrero de 2005. La aplicación de su contenido a las instituciones de la Unión fue objeto del Reglamento 1367/2006, de 6 de septiembre.

c) La participación pública se concibe en el ámbito de la integración de las opiniones de la ciudadanía sobre el paisaje y se facilita durante todas las etapas de elaboración de los planes territoriales y en la fase de gestión de las decisiones favoreciendo el cumplimiento de uno de los objetivos del CEP (artículo 4º). Por lo tanto es necesaria una visión más amplia en el desarrollo normativo y legislativo para integrar la participación pública en la toma de decisiones sobre el paisaje ya que “contribuye al bienestar espiritual (…) reconociendo que las personas son actores principales en la toma de decisiones que afectan a su entorno vital y a su calidad de vida”. Este aspecto implica que las personas tendrán más influencia sobre su entorno porque se interesarán en su entorno vital reforzando su identidad local y regional y esta participación será una realidad reconocida por la gente como un valor añadido a su calidad de vida además de un valor democrático garantizado por la legalidad vigente. Están vigentes la participación ciudadana en la Ley 2/2004 de la Comunidad Valenciana (artículo 89, d) mediante las Juntas de participación de territorio y paisaje, los Foros de consulta y los Jurados de Participación; en la Ley 8/2005 de la Comunidad Catalana (Capítulo 1, artículo 2, g) a través de los trámites de información pública, artículo 9.2 y 9.4., consulta pública y reuniones informativas; en la Ley de la Comunidad Gallega 2/2008 (Capítulo I, artículo 2, f) cuando se reconoce la existencia de mecanismos de participación social en la toma de decisiones de las políticas de paisaje, indicando que en la elaboración de los Catálogos del paisaje se abrirá un trámite de información pública para presentar alegaciones y que cuando se decidan los objetivos de calidad paisajística se harán mediante un proceso de participación pública.

De esta manera se observa un creciente protagonismo de los ciudadanos en la gestión de lo público, es decir de los asuntos que les incumben directamente y la forma de implicar a la población no es solo a través de procesos informativos, de educación o de concienciación, también es necesario escuchar las demandas de la sociedad y aceptar sus iniciativas en relación con las políticas paisajísticas; es decir no solo se consulta a los “expertos”, los técnicos, los políticos responsables sino que los gobiernos deben llevar a cabo unos procesos de comunicación y de coparticipación en la toma de decisiones. La participación pública debe ir más allá de una “retórica oficial” para conseguir que la participación ciudadana sea realmente efectiva para la toma de decisiones264. El CEP obliga a los países a garantizar la participación pública en las políticas que afecten a los paisajes y adoptar medidas de sensibilización y formación por ello también se debe consultar a los ciudadanos a través de consultas mediante encuestas y talleres

264 DE SAN EUGENIO VELA, Jordi. “Comunicación participativa, participación ciudadana y paisaje. Un estudio de caso: el Observatorio del Paisaje de Catalunya”. Documento: Redes.com nº 4. Pág. 163-174. Consultar documento en: http://www.compoliticas.org/redes/pdf/redes4/11.pdf. Ver Directiva 2003/4/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero (LCEur/2003/339), relativa al acceso del público a la información medioambiental.


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participativos con el fin de conocer la percepción social que los habitantes tienen del paisaje y a la vez, recoger las aspiraciones de los ciudadanos con el fin de definir los objetivos de calidad paisajística.

En la mayoría de los Estados firmantes del CEP se producen cambios y adaptaciones institucionales, normativas y de organización permitiendo la aproximación de exigencias y objetivos conceptuales del nuevo acuerdo internacional. Es importante concluir que estos procesos de adaptación no solo conducen a una mejor comprensión del paisaje sino que permiten pasar a mayor consideración los criterios de gestión y de desarrollo en comparación a las normas de protección. Esto es seguramente el principal reto a satisfacer por todos los gobiernos y todos los ciudadanos europeos. Por otra parte se observa un aumento de la atención concedida al paisaje en el marco de otras políticas transversales y sectoriales concernientes esencialmente la protección de la naturaleza y la conservación del patrimonio cultural pero también a la infraestructura hidráulica, las infraestructuras terrestres viarias, la agricultura y el turismo, etc. En todos estos sectores, tenemos que considerar dos importantes funciones: a) establecer un marco general coherente para los instrumentos de planificación o para las iniciativas específicas; b) contribuir a la calificación o la recalificación final de las áreas de acción que llevarán a una mejor eficacia de la planificación territorial y del desarrollo sostenible.

Podemos concluir que el CEP ha sido un verdadero paso hacia la ineludible protección del paisaje por y para todos los ciudadanos con un objetivo final es el desarrollo sostenible y la calidad de nuestra vida integrando el paisaje como recurso natural, cultural, económico, social, digno de protección y como base para el crecimiento cohesionado de toda la comunidad europea, según la Directiva 2006/702/CE265, relativa a las directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión.

265 Directiva 2006/702/CE, Decisión del Consejo, de 6 de octubre de 2006, relativa a las directrices estratégicas comunitarias en materia de cohesión (DO L 281/11, de 21 de octubre de 2006). “1.1.Directriz: hacer de Europa y de sus regiones lugares más atractivos en los que invertir y trabajar “; “1.1.2. Reforzar las sinergias entre la protección del medio ambiente y el crecimiento. Las inversiones ambientales pueden contribuir a la economía de tres maneras: pueden garantizar la sostenibilidad a largo plazo del crecimiento económico, reducen los costes ambientales externos de la economía (por ejemplo, costes sanitarios, costes de limpieza o reparación de daños) y fomentan la innovación y la creación de empleo. Los futuros programas de cohesión deberán tratar de fortalecer las potenciales sinergias entre la protección del medio ambiente y el crecimiento. En este contexto, deben tener gran prioridad la prestación de servicios ambientales, como el suministro de agua potable, las infraestructuras de tratamiento de residuos y aguas residuales, la gestión de los recursos naturales y la biodiversidad, la descontaminación de tierras para prepararlas para nuevas actividades económicas y la protección contra determinados riesgos ambientales (desertización, sequías, incendios e inundaciones) . Ver documento en la página oficial del portal del El acceso al Derecho de la Unión Europea: htpp:// euro-lex.europa.eu.


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2. El Derecho de la Unión Europea. El Derecho de la Unión Europea es el conjunto de normas y principios que determinan el

funcionamiento, la corporación y competencias de la Unión Europea caracterizándose por ser un orden jurídico, diferenciado del Derecho Internacional así como del orden jurídico interno de los países miembros. Es el fundamento jurídico de todo el sistema político comunitario europeo. El Derecho emanado de las instituciones comunitarias en el ejercicio de su poder normativo prevalece sobre el Derecho nacional porque esta supremacía se fundamenta en la cesión del ejercicio de la soberanía que los Estados miembros realizan a favor de las instituciones europeas. La norma comunitaria tiene superior jerárquica en materias de su competencia frente a las normas de los Estados miembros y esta primacía no deroga las normas nacionales que son contrarias a las normas de la Unión, solamente las desplaza (estas normas no desaparecen, solamente dejan de aplicarse).

Dentro de la UE se ha producido en este S.XX y S.XXI un intenso proceso de

urbanización, concentrándose la población y la actividad económica en áreas espaciales reducidas como son las ciudades; por lo tanto el desarrollo sostenible de las ciudades es una de las principales prioridades de la ordenación del territorio europeo. La importancia de la ordenación territorial europea se ha manifestado en el Consejo de Europa con la aprobación de la Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada en la Conferencia Europea de Ministros de Ordenación del Territorio de 23 de mayo de 1983266. Se considera que ”es una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector” y se define como la “expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de una sociedad”, siendo sus objetivos:

a) La mejora de la calidad de vida. b) La gestión responsable de los recursos naturales. c) La protección del medio ambiente. d) El desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones.

Durante la primera reunión informal de los Ministros Responsables de la Ordenación del

Territorio de los Estados miembros que tuvo lugar en Nantes en 1889 se manifestó la necesidad de reflexionar sobre el futuro del territorio europeo, concretando esta reflexión en la elaboración de la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio, denominada PEOT, que más tarde dio

266 Consejo de Europea. Carta Europea de Ordenación del Territorio, aprobada el 20 de mayo de 1983 en Torremolinos (España). Conferencia Europea de Ministros Responsables de la Ordenación del Territorio.


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lugar a la Estrategia Territorial Europea (ETE)267 adoptada por el Consejo informal de Ministros responsables de la Ordenación del Territorio de la U.E., celebrado en Postdam, en mayo de 1999. La E.T.E. trata de ser un marco de orientación para las políticas sectoriales con repercusiones territoriales para poder colaborar en un futuro por encima de las fronteras nacionales. Con el aumento de la integración económica y social, las fronteras interiores pierden su carácter separador y se forman unas relaciones intensas entre todas las regiones de los Estados miembros y las ciudades lo que significa que todos los proyectos regionales, nacionales o comunitarios realizados en un Estado puedan tener influencia sobre la estructura territorial de otros países.

Los proyectos de desarrollo se complementan cuando se orientan hacia los objetivos de

desarrollo territorial y en cuanto a las políticas de medio ambiente deben estar integradas en lo que se refiere a la promoción del desarrollo sostenible. Las acciones dirigidas hacia la protección del medio ambiente conectan con la ordenación del territorio y con el uso del suelo. Los objetivos que deben alcanzarse con estas políticas de medio ambiente son las normas de calidad más estrictas para los entornos con espacios naturales, la disminución de emisiones hacia la atmósfera, la protección de las costas, etc...También influye la política medioambiental en la evolución de las zonas urbanas e industriales: como el control del nivel de ruidos, la contaminación atmosférica, el tratamiento de los residuos sólidos para una mejora en la calidad de vida de los ciudadanos. La cooperación europea y mundial es esencial para la protección del medio ambiente; para lograr un enfoque respetuoso de gestión y de protección de los recursos naturales contra la contaminación, la destrucción de la biodiversidad, la modificación de los ecosistemas existentes y la desaparición de biotipos que actualmente alcanza una gran progresión.

2.1. La Estrategia Territorial Europea. Zonas periféricas de protección. La Estrategia Territorial Europea (ETE) se configura como un documento jurídicamente no

vinculante que establece un marco para mejorar todas las políticas comunitarias que tienen efectos sobre el territorio y la cooperación entre ellas, entre los Estados miembros, las regiones europeas y las ciudades europeas. Los objetivos de la E.T.E. son:

a) Lograr un territorio europeo competitivo dentro de las diferentes zonas y ámbitos

geográficos de la UE. b) Cumplir con un desarrollo sostenible, entendido como el progreso económico que implica

la integración de los aspectos medioambientales en las demás políticas y la conservación

267 “ETE. Estrategia Territorial Europea Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE”. Acordada en la reunión informal de Ministros responsables de ordenación del Territorio de Postdam (Alemania) el 10-11 de mayo de 1999, publicada por la Comisión Europea. Elaborada por el Comité de Desarrollo Territorial. Editada en todas las lenguas comunitarias por la Oficina de Publicaciones Oficial de la UE. Luxemburgo, 1999. Conocida por la denominación en inglés European Spatial Development Perspective (ESDP). Ver en htpp://www.europa.eu; http://ec.europea.eu/regional_policy/sources/docoffc/official/reports/pdf/sum_es.pdf


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del medio ambiente y la biodiversidad que deberán ocupar el eje de las iniciativas europeas de ordenación territorial.

c) El territorio europeo deberá organizarse de forma solidaria, con el objetivo de la cohesión económica y social. La solidaridad debe procurar superar tres problemas de la UE que son las desigualdades económicas y desequilibrios territoriales, el aislamiento de las periferias y la exclusión social.

Las directrices de la vertebración del territorio para que la ETE tenga una dimensión

territorial dentro de las políticas comunitarias son los siguientes:

1) El desarrollo de un sistema urbano policéntrico y más equilibrado en la UE. 2) Fomentar estrategias integradas de transporte y comunicaciones que favorezcan el acceso

equitativo a las infraestructuras y al conocimiento. 3) Desarrollar y proteger el patrimonio natural y cultural europeo mediante una gestión

inteligente, que asegure la pervivencia de la identidad regional y de la diversidad de los mismos.

Para lograr una verdadera integración territorial y una política territorial europea se desarrollan iniciativas tan importantes como el Observatorio sobre Ordenación del Territorio Europeo (ESPON), el Programa TERRA, el Programa EUROPA 2000 que ha dado lugar a una serie de áreas geográficas de cooperación regional o transnacional definidas recogidas por la iniciativa comunitaria INTERREG III donde se encuentran las zonas periféricas y ultraperiféricas con problemas estructurales específicos.

Dentro de la Unión Europea encontramos una serie de territorios que por su estructura territorial específica, por su aislamiento, su carácter fronterizo, su despoblamiento, por estar situadas lejos de los centros de decisiones políticas y económicas, presentan una desventajas estructurales que dificultan en gran manera su integración y su participación en las políticas europeas y también dificultan la vertebración territorial europea y su cohesión económica y social. Estas regiones ultraperiféricas han sufrido un aislamiento tradicional y por ello tienen un menor desarrollo económico, mayor emigración y mayor envejecimiento de su población aunque tienen un estilo de vida característico, una naturaleza casi intacta y unos valores culturales supervivientes. El Comité de las Regiones en su Dictamen del Comité de las Regiones sobre “el futuro de las regiones periféricas de la U.E.”268 recomienda la elaboración de una política integrada específica para estas regiones periféricas dentro de los Fondos Estructurales para ayudas de estado y mejora de normativa fiscal.

El Estatuto de las Regiones Ultraperiféricas (RUP) es un régimen reciente si bien en estas regiones se han aplicado ciertas ventajas a lo largo de la historia de las Comunidades Europeas. El principio ultraperiférico en el Derecho comunitario es un régimen especial que permite

268 D.O. C/315, de 13 de octubre de 1998.


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excepciones en la normativa europea por las razones y en las condiciones que establece el artículo 299.2 del TCE. Este artículo es la base y referencia para el establecimiento de un régimen común de la ultraperiferia, aunque cada región tiene unas particularidades y en cada región se establecerán unas medidas específicas aplicando el Derecho Comunitario. Forman parte estas regiones de la UE y están conformadas por siete colectividades territoriales dependientes políticamente de tres Estados miembros de la UE que son Francia, Portugal y España. Estas regiones han optado por un modelo pleno de integración en lo político y se les aplica un régimen jurídico especial para hacer frente a las desventajas estructurales económicas. El concepto se formó en el Acta Única Europea y se consagró en el Tratado de la Comunidad Europea (TCE) firmado en Amsterdam en 1997. El carácter especial de las zonas ultraperiféricas ha sido reconocido por el Tratado de la Unión Europea (Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, vigente hasta el 1 de diciembre de 2009) en su artículo 158269, la Declaración Nº 30 adoptada del Tratado de Amsterdam270, el artículo 299.2 del Tratado de Amsterdam y en el nuevo Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), Tratado de Lisboa donde se actualiza el estatuto de la ultraperiferia y añade dos regiones que son San Bartolomé y San Martín (antiguos territorios del archipiélago de Guadalupe).

Según Fernando Fernández Martín, “Por lo que a las regiones de la Comunidad denominadas “ultraperiféricas” se refiere, el ordenamiento jurídico básico ha reconocido este enfoque y ha configurado todo un conjunto de excepciones y modulaciones a las políticas comunes que tienen en cuenta las características específicas de esa realidad regional. Con el nuevo artículo 299.2 del Tratado de Amsterdam se incorpora al Tratado, con categoría, por tanto, de Derecho primario, una base jurídica propia para las regiones ultraperiféricas que permitirá aprobar medidas específicas en su favor y fijar las condiciones para la aplicación del Tratado, incluidas las políticas comunes, mediante un procedimiento simple de decisión por mayoría

269 Tratado Constitutivo de la Unión Europea. “Título XVII. Artículo 158: A fin de promover un desarrollo armoniosos del conjunto de la Comunidad, está desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica y social. La Comunidad se propondrá, en particular, reducir las diferencias entre los niveles de desarrollo de las diversas regiones y el retraso de las regiones o islas menos favorecidas, incluidas las zonas rurales”. 270 Tratado de Amsterdam (Diario Oficial de la Unión Europea C 321 E/175, 29-12-2006) por el que se modifican el Tratado de las Unión Europea, los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas y determinados actos conexos. Diario Oficial nº C 340, de 10 de noviembre de 1997. “Declaración nº 30. Declaración sobre las regiones insulares: La Conferencia reconoce que las regiones insulares sufren de desventajas estructurales a su carácter insular cuya permanencia perjudica a su desarrollo económico y social. La Conferencia reconoce, por lo tanto, que el Derecho Comunitaria debe tener en cuenta dichas desventajas y que, cuando ello se justifique, podrán tomarse medidas específicas a favor de dichas regiones con miras a integrarlas mejor en el mercado interior en condiciones equitativas”. Ver documento en http://eur-lex.europa.eu/es/treaties/dat/11997D.html. Artículo 299.2. “Las disposiciones del presente Tratado se aplicarán a los departamentos franceses de ultramar, las Azores, Madeira y las Islas Canarias. No obstante, teniendo en cuenta la situación estructural, social y económica de los departamentos franceses de ultramar, las Azores, Madeira y las Islas Canarias, caracterizada por su gran lejanía, insularidad, reducida superficie, relieve y clima diversos y dependencia económica de un reducido número de productos, factores cuya persistencia y combinación perjudican gravemente a su desarrollo, el Consejo, por mayoría calificada, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo, adoptaré medidas específicas orientadas, en particular, a fijar las condiciones para la aplicación del presente Tratado en dichas regiones, incluidas las políticas comunes”.


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cualificada del Consejo a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento Europeo”271. También aclara que para estas regiones el artículo 299.2 es un instrumento poderoso que establece una base jurídica autónoma y común para todas ellas, especifica los objetivos que definen el concepto de ultraperificidad dotándolos de carácter estructural y permanente, haciendo posible la permanencia en el tiempo de los programas en vías de ejecución o de otros nuevos a favor de estas regiones; en definitiva establece una base jurídica autónoma para los actos del Consejo en su favor, que puedan ser adoptados sin el requisito de la unanimidad y permite una amplia gama de medidas sectoriales, sin limitar el campo objetivo de dichas acciones.

Todos los ciudadanos de la Unión Europea tenemos un verdadero compromiso, ineludible

e inexcusable con la consideración del paisaje tras la entrada en vigor del CEP en Europa. El paisaje debe integrarse en el desarrollo territorial y en todas las políticas con efectos territorial como las políticas urbanísticas, las rurales, las de infraestructuras, las energéticas, las forestales o las de planificación hidrológica. El paisaje se convierte en una herramienta para el diagnóstico y la intervención en el territorio; por ello debe tener una concepción estratégica y servir para orientar las futuras transformaciones del espacio en el triple objetivo de desarrollo-gestión, requilibrio y protección. A la vez debe incorporar la restauración y la creación de paisajes. Las políticas sectoriales con efecto sobre el espacio deben integrar también el paisaje; es decir conocer su impacto, prevenir y corregirlo. La caracterización de los paisajes o los objetivos de calidad paisajística pueden marcar las pautas para el desarrollo de toda clase de espacios. El paisaje está unido estrechamente al territorio y el desarrollo territorial también es una herramienta clave para corregir los desequilibrios existentes entre los distintos territorios y debe responder a los efectos producidos por los cambios en los sistemas de producción y utilización del espacio. Así mismo el desarrollo territorial precisa de un planteamiento estratégico y de una mayor dimensión europea y también precisa determinar aquellos temas que para su logro necesitan de una mayor cooperación interregional o transnacional. El paisaje y el desarrollo territorial presentan un marco europeo de referencia porque el paisaje tiene un tratado internacional que engarza con el territorio. Es importantísimo el intercambio de experiencias que constituyen una herramienta para mostrar la operatividad de estos enfoques y la utilización de esfuerzos comunes para responder en conjunto a los fenómenos actuales que juegan a escala europea272.

En relación con el medio ambiente en la UE se están abriendo intensos debates sobre la

sostenibilidad del planeta haciendo todo lo posible para seguir con la estrategia del desarrollo sostenible a través de los programas de acción comunitaria. Tenemos los Programas Sexto y

271 FERNÁNDEZ MARTÍN, Fernando. “Islas y Regiones Ultraperiféricas de la Unión Europea”. Documento en htpp://www.mcrit.com/rup/documentos/ISLAS2.pdf 272 CURSOS DE VERANO EN SANTANDER. “La conservación del paisaje: retos para el S.XXI”. UIMP Santander, 6 de agosto de 2008. “El Paisaje: claves para un compromiso”. Conferencia de Dª Margarita Ortega, Vocal Asesor. Secretaría de Estado de Medio Rural y Agua. Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino. Ver en htpp://www.bduimp.es/archivo/conferencias/pdf/08_10119_06_MARGARITA_ORTEGA_I_idc15461.pdf


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Séptimo de Acción Comunitaria en materia de medio ambiente para la unión de la protección del medio ambiente y la sostenibilidad del planeta cuyos principales objetivos en relación con el medioambiente son los siguientes:

a) El Sexto Programa de Acción comunitario en materia de medio ambiente (2002-2012) ha confirmado que la ordenación del territorio debe incorporar la variable ambiental porque el Programa273 especifica que “los Estados miembros estudiarán la utilización de la ordenación territorial regional como un medio para asegurar al ciudadano una mayor protección medioambiental y fomentar el intercambio de experiencias sobre desarrollo regional sostenible, en particular en zonas urbanas y densamente pobladas”, de esta forma se integrarán los espacios naturales protegidos y el paisaje en la ordenación territorial. También la Directiva de Evaluación de planes y programas, Directiva 2001/42/CEE, de 27 de junio, coincide en la ordenación del territorio en su objetivo que es conseguir un elevado nivel de protección del medio ambiente contribuyendo a la con la finalidad de promover un desarrollo sostenible, garantizando la realización de una evaluación medio ambiental de determinados planes y programas que puedan incidir significativamente en el medio ambiente.

b) El Séptimo Programa de Acción Comunitaria en materia de medio ambiente (2012-2020) con el lema de “Vivir bien, respetando los límites ecológicos de nuestro planeta” resalta la importancia de la unión de todos los Estados miembros para salvar el planeta. Se trata de una estrategia común que guiará las acciones futuras tanto de las instituciones de la UE como las acciones de los Estados miembros porque ambas instancias son responsables de su puesta en práctica y de la consecución de sus objetivos prioritarios (1. proteger, conservar y mejorar el capital natural de la Unión; 2. convertir a la Unión en una economía hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos, ecológica y competitiva; 3. proteger a los ciudadanos de la Unión frente a las presiones y riesgos medioambientales para la salud y el bienestar; 4. maximizar los beneficios de la legislación de medio ambiente de la Unión mejorando su aplicación; 5. mejorar el conocimiento del medio ambiente y ampliar la base de evidencias en la que fundamentar las políticas; 6. asegurar inversiones para la política en materia de clima y medio ambiente y tener en cuenta los costes medioambientales de todas las actividades de la sociedad; 7. integrar mejor la preocupación por el medio ambiente en otras áreas políticas y garantizar la coherencia de las nuevas políticas; 8. aumentar la sostenibilidad de las ciudades de la Unión; 9. reforzar la eficacia de la Unión a la hora de afrontar los desafíos medioambientales y climáticos a escala internacional). Nuestra prosperidad y

273 Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones, de 24 de enero de 2001, sobre el Sexto Programa de acción de la Comunidad Europea en materia de medio ambiente “Medio ambiente 2010:el futuro está en nuestras manos” -(COM 2001) 31 final- cubre el periodo comprendido entre el 22 de julio de 2001 y el 21 de julio de 2012 y está inspirado en el Quinto Programa de actuación en materia de medio ambiente (periodo:1992-2000). Ver en:http://europa.eu/legislation_summaries/agricultura/environment/128027_es.htm


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nuestro medio ambiente saludable son la consecuencia de una economía circular innovadora donde los recursos se deben gestionar de forma sostenible y donde se valora y protege y restaura la biodiversidad de manera que la “resilencia” de nuestra sociedad se fortalece274.

También debemos tomar en consideración que al reconocer en los documentos citados anteriormente (CEP y ETE y toda la normativa aprobada sobre la materia en los diferentes países europeos) que los valores paisajísticos del territorio europeo son todos y que ello supone no sólo el reconocimiento de los valores paisajísticos y la pertinencia de intervenir a favor de su defensa y de su gestión, sino, además, un entendimiento territorial y eminentemente cultural del paisaje, con todo lo que eso implica políticamente. “Frente a planteamientos pasados que asociaban de modo exclusivo o preferente la defensa de los valores del paisaje a las políticas de protección de la naturaleza, se afianza ahora la consideración del paisaje como una cualidad del territorio, de todos los territorios. Tienen, pues, cabida en las políticas de paisaje, los cuadros paisajísticos sobresalientes, singulares o exóticos de la naturaleza, pero también paisajes más habituales, paisajes rurales, de áreas periurbanas, paisajes ordinarios como se los ha llamado recientemente, que constituyen el escenario de la vida cotidiana de millones de ciudadanos”275.

2.2. La Evaluación de Impacto Ambiental europea. Los antecedentes de las evaluaciones ambientales se sitúan en Estados Unidos de América

desde el año 1969 con la Ley Nepa (National Environmental Policy Act) que obligaba a evaluar el impacto ambiental de proyectos tanto públicos como privados; en Europa se convirtió en

274 VII P.M.A. Programa General de Acción de la Unión en Materia de Medio Ambiente hasta 2020. Comisión Europea. El 20 de noviembre de 2013 fue aprobada por el Parlamento y Consejo Europeo la Decisión relativa al Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Amiente “Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta. Este VII Programa de Medio Ambiente entró en vigor el 17 de enero de 2014 y establecerá el marco para la actuación medioambiental de la Unión Europea durante los próximos años y hasta el 31 de diciembre de 2020. El VII PMA sustituye al VI PMA que finalizó en julio de 2012 aunque siguen aplicándose muchas medias y acciones iniciadas en el VI PMA. El Informe de la AEMA del año 2010 (El medio ambiente Europeo-Situación y perspectivas 2010 (SOER 2010) muestra la necesidad de plantear nuevos retos que conviertan a la UE en una economía inteligente, sostenible e integradora que avance hacia una economía baja en carbono y eficiente en el uso de los recursos (“vivimos bien, respetando los límites ecológicos del planeta”). Para que se produzca una economía sostenible a nivel mundial deben integrarse las consideraciones medioambientales en todas las políticas, las económicas las políticas sociales y completarse con una acción y cooperación reforzadas y globales con los países vecinos para resolver problemas comunes. Ver documento en: http://ec.europa.eu/environment/pubs/pdf/factsheets/7eap/es.pdf; http://ec.europa.eu/environment/newprg/index.htm; http://ec.europa.eu/environment/index_es.htm; LOPEZ RAMON, Fernando (Coordinador). Primera edición, 2013. “Observatorio de Políticas Ambientales 2013. “Unión Europea: la propuesta del Séptimo Programa Medioambiental”. Pág. 86-87. Catálogo general de publicaciones oficiales. Páginas 173-174. Ver documento en: http://publicacionesoficiales.boe.es/(servicios en línea/oficina virtual/Publicaciones). Centro de Publicaciones Secretaría General Técnica. Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. Editorial Aranzadi, S.A. Año 2013. Madrid. 275 DEWARRAT, J. P.; QUICEROT, R.; WEIL, M. y WOEFFRAY, B. (2003). “Paysages ordinaires. De la protection au Project”. Sprimont (Belgique), Pierre Mardaga, 95 pp.).


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norma preceptiva a partir de 1975 y después se aprobó la Directiva 85/337 de junio de 1985, especificándose su obligatoriedad para determinados proyectos276. La Evaluación de Impacto Ambiental es la consecuencia básica de actividades o metodología para evaluar los impactos ambientales de una acción propuesta; según la Ley Nepa existen dos documentos relacionados con la evaluación de impacto ambiental:

a) un Estudio de Impacto Ambiental o EIA que documenta los resultados de una

evaluación de impacto ambiental de un proyecto específico hecha conforme al proceso NEPA.

b) una Evaluación Ambiental o DIA, que es una evaluación de impacto ambiental más concisa y breve de un proyecto específico, estando destinada a ser usada para determinar si se debe preparar un EIA o si el proceso NEPA debe terminar con la emisión de un “resultado sin impacto significativo”.

A nivel mundial la Declaración de Río en 1992 dedicó el principio nº 17 a la evaluación

ambiental especificando que: “Deberá emprenderse una evaluación del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad respecto de cualquier actividad propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo considerable en el medio ambiente y que esté sujeta a la decisión de una autoridad nacional competente”277. En Río también se aprobó la Agenda para el Siglo XXI, documento de referencia para aquellos que pretendan realizar una adecuada planificación empresarial del medio ambiente. En la CEE se aprobó la Directiva 85/337/CEE, 27 de junio de 1985278, especificándose su obligatoriedad para determinados proyectos, aunque no para Planes y Programas. En un contexto transfronterizo nos encontramos con la firma del Convenio sobre Evaluación del Impacto en el Medio Ambiente279,

276 DAVIS, Robert.”25 años de NEPA. Cómo funciona, sus fortalezas y debilidades”. Trabajo presentado en seminario organizado por el Centro de Estudios Públicos el 10 de enero de 1996. Estudios Públicos, 61. (verano 1996). Experto en Evaluaciones de Impacto Ambiental; participó en el proceso de desarrollo e implementación de la NEPA. 277 Declaración de Rio de Janeiro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo. Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano. Celebrada en Estocolmo, 5-16 de junio de 1972 (CNUMAD) conocida como Cumbre para la Tierra. En la Conferencia 172 gobiernos aprobaron tres grandes acuerdos que habrían de regir la labor futura: el Programa 21, un plan de acción mundial para promover el desarrollo sostenible; la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, un conjunto de principios en los que se definían los derechos civiles y obligaciones de los Estados, y una Declaración de principios relativos a los bosques, directrices para la ordenación más sostenible de los bosques en el mundo. Consultar en página web: http://www.un.org/spanish/esa/sustdev/documents/declaracionrio.htm. 278 Directiva 85/337/CEE, del Consejo, de 27 de junio de 1985 relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Esta Ley, vigente hasta el 17 de febrero de 2012, está derogada por el artículo 14 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (D.O.U.E.L., 28 enero 2012) el 17 de febrero de 2012. 279 Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la evaluación del impacto ambiental ratificado en Espoo, Finlandia, el 25 de febrero de 1991. Los gobiernos constatan que las amenazas ambientales no respetan las fronteras nacionales y para evitar el peligro deciden consultarse mutuamente acerca de todos los grandes proyectos en estudio que pudieran generar impactos ambientales negativos. El Convenio de Espoo


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celebrado en Espoo (Finlandia) el 25 de febrero de 1991 donde los gobiernos consideran que los efectos negativos de las medidas medioambientales traspasan las fronteras existentes. En el siguiente epígrafe vamos a detallar la evaluación de impacto ambiental.

En relación con la evolución paisajística observaremos que el espacio geográfico mundial

evoluciona en tres fases reconociendo el valor extraordinario de la EIA como instrumento vital en el momento de materializar las políticas ambientales preventivas en el mundo. Varios autores se refieren a una evolución de la EIA:

a) Primera generación es la de proyectos que incluye impactos sociales, sobre la salud y otros, los efectos acumulativos y la biodiversidad.

b) Segunda generación que es la evolución ambiental estratégica EAE que se aplica a las políticas, planes y programas a las iniciativas legislativas.

c) Tercera fase que es asegurar la sostenibilidad ambiental (ASA); es decir el uso de la EIA y de la EAE para proteger los recursos críticos y las funciones ecológicas y eliminar daños residuales, también contabilidad ambiental y auditoría de las pérdidas y cambios del capital natural.

d) Cuarta fase es una valoración de la sostenibilidad (VS); es la evaluación integrada o de todos los costes de los impactos económicos, ambientales y sociales de las propuestas que se realizan.

2.2.1. La Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).

Una de las premisas iniciales es definir el concepto de impacto ambiental: el impacto

ambiental se produce en el ambiente como consecuencia de una acción anterior que puede tener componentes espaciales y temporales; se puede definir como “el “cambio en un parámetro ambiental, en un determinado período y en una determinada área, que resulta de una actividad dada, comparado con la situación que ocurría si esa actividad no hubiera sido iniciada”280. El impacto es la diferencia entre la condición con proyecto y sin proyecto, aun cuando no puedan descartarse otros aspectos, como las sinergias, que denotan una relación más compleja y casi caótica entre los defectos que se producen como consecuencia de las acciones humanas sobre la naturaleza. Los impactos pueden surgir en diferentes etapas de un proyecto porque pueden notarse en la planificación, en la construcción y en la finalización de un proyecto además de surgir impactos indirectos.

es un paso clave para reunir a todas las partes interesadas en prevenir daños al medio ambiente; entró en vigor en 1997. El Instrumento de ratificación del Convenio se publicó en el BOE nº 261, de 31 de octubre de 1997.Actualmente vigente. 280 PETER WATHERN. “Environmental Impact Assessment, theory and practice”. Edita: Ney Ed Edition, Londres, 1998.


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La EIA es un procedimiento jurídico administrativo que tiene el objetivo de identificación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría en caso de ejecutarse y también la prevención, corrección y valoración de los mismos con el fin de ser aceptado, modificado o ejecutado por las administraciones actoras. Es un instrumento importante en nuestra sociedad para preservar el medio ambiente y los recursos naturales porque se inscribe en un proceso más amplio que introduce los factores ambientales en la toma de decisiones sobre la ejecución de un proyecto que pueda incidir en el medio natural. Es importante saber que la legislación sobre impactos ambientales se centra en la fase de proyecto por lo que las actuaciones en fases posteriores están exentas de la evaluación. Debe comprender la estimación de los efectos sobre la población humana, la fauna, la flora, el suelo, el aire, el clima, el paisaje y los ecosistemas presentes en el área determinada afectada por esa obra o actividad. Así mismo debe referirse a la estimación de la incidencia del proyecto, obra o actividad que tiene sobre los elementos que componente el Patrimonio Histórico sobre las relaciones sociales y las condiciones de calidad de vida de las personas como ruidos, vibraciones, olores, emisiones luminosas y cualquier otra incidencia ambiental que pudiera producirse.

También es un instrumento indispensable en las propuestas de desarrollo de actividad

impactante con el ambiente porque se integra en el proyecto desde su diseño hasta la construcción. Con el uso de las EIA se reducen los costos de los proyectos porque evitan el incumplimiento de las normas legales, ayuda a la identificación y cuantificación de los beneficios y consecuencias ambientales, permite ahorrar gastos de la limpieza de la contaminación ambiental y los cambios de tecnología y el pago de compensaciones. Todas las acciones medioambientales en espacios de relevantes valores naturales o culturales o patrimoniales tienen la obligación de una EIA por ley.

Cuando España ingresa en la Comunidad Europea debe implementar la Directiva 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, sobre evaluación de las incidencias de ciertos proyectos públicos y privados sobre el ambiente (posteriormente modificada por las Directivas 97/11/CEE, del Consejo, de 3 de marzo de 1997 que amplió su ámbito de aplicación y la Directiva 2003/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, cuyo objeto es mejorar la participación ciudadana en este y otros procedimientos). La transposición de la Directiva 85/37/CEE se lleva a cabo en nuestro ordenamiento jurídico a través del Real Decreto Legislativo 1302/1988281, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, que tras varias modificaciones da lugar a la aprobación del R.D. Legislativo 1/2008, de 11 de enero, del Texto Refundido de la Ley de Evaluación Ambiental de Proyectos (TRLEIA), que constituye (con excepción de algunos preceptos) la legislación básica en la materia. El Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986,

281 Real Decreto Legislativo 1302/1988, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental. BOE nº 155, de 30 de junio de 1986. (Vigente hasta el 27 de enero de 2008).


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de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental282. Las EIA son un instrumento de integración del medio ambiente en las políticas sectoriales para garantizar un desarrollo sostenible, duradero, justo y saludable que permita afrontar los grandes retos de la sostenibilidad como son el uso racional de los recursos naturales, la prevención y reducción de la contaminación, la innovación tecnológica y la cohesión social. Obligó a exponer al público el plan y a recoger las alegaciones posibles que aparecerán en la Memoria Ambiental y que junto al Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA) son documentos necesarios para la aprobación del plan.

En España la eficacia de la evaluación ambiental exige establecer un procedimiento que sea común en todo el territorio nacional, sin perjuicio de la facultad institucional de que las CCAA disponen para establecer normas adicionales de protección del paisaje283. Las CCAA que sean titulares de competencias como la ordenación del territorio y urbanismo, que implican una actividad planificadora, tendrán un papel relevante en el adecuado cumplimiento de las citadas directivas y de sus normas de transposición dictado leyes o decretos sobre evaluación de impacto ambiental que regulan la evaluación de impacto ambiental de todos los proyectos.

También es necesaria la coordinación vertical efectiva entre los diferentes niveles de gobierno, como se exige desde la OCDE (Sustainability in Impact Assessments. A review of Impact Assessment Systems in selected OECD countries and the European Commission, de 2012) y por la Comisión Europea (Industrial Performance Scoreboard and Member´s States) donde se indica que la proliferación de distintas regulaciones es un obstáculo para la mejora de la productividad de España puesto que se sitúa nuestro país en el puesto nº 44 en la clasificación del Banco Mundial de países según su facilidad para hacer negocios (Doing Business, 2012).

282 Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. BOE nº 23, de 26 de enero de 2008. Disposición derogada. “La legislación sobre evaluación de impacto ambiental ha experimentado sucesivas modificaciones desde la publicación del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación impacto ambiental, que adecuaba el ordenamiento jurídico a la legislación comunitario vigente entonces en materia de evaluación de impacto ambiental. Tras una modificación menor en el Anexo I operada por la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, la primera modificación significativa del Real Decreto Legislativo 1302(1986 se lleva a cabo con la Ley 6/2001, de 8 de mayo, previamente con el Real Decreto-Ley 9/2000, de 6 de octubre, que traspuso la Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, y subsanó determinadas deficiencias en la transposición de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, que habían sido denunciadas por la Comisión Europea. En el año 2003, la Ley 62/2003.e 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social modifica el Real Decreto Legislativo 1302/1996 en cuatro de sus preceptos”. 283 Informe del Consejo Económico y Social 1/2012 titulado “Desarrollo autonómico, competitividad y cohesión social. Medio Ambiente”. CES. Colección Informes 1/2012. Consejo Económico y Social España. Departamento de Publicaciones. NICES: 627-2012. En este informe se expone, en relación con la evaluación de impacto ambiental, que algunas veces una misma actividad puede regirse por umbrales de impacto más o menos rigurosos, o incluso, estar sometida a una evaluación en algunas comunidades y excluidas en otra. Este informe propone que “en el marco de la Confederación Sectorial sobre el Medio Ambiente, se debería impulsar la armonización de los procedimientos administrativos autonómicos actualmente en vigor, con el fin de simplificar los trámites, reducir las cargas administrativas que soportan las empresas, y evitar diferencias injustificadas en los niveles de exigencia medioambiental de las Comunidades Autónomas”.


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La EIA sirve para identificar, prevenir e interpretar los impactos ambientales que producirá un proyecto en su entorno en caso de ejecutarse; todo ello con el fin de que la administración competente pueda aceptarlo, rechazarlo o modificarlo. Se inicia el procedimiento con la presentación de una memoria resumen por parte del promotor, se realizan consultas previas a instituciones por parte del órgano ambiental y se continúa con el Estudio de Impacto Ambiental a cargo del promotor. Todos estos informes se presentan al órgano administrativo pertinente. Después existe un proceso de participación pública y se concluye con la emisión de la DIA (Declaración de Impacto Ambiental) por parte del órgano ambiental. Si existe desacuerdo entre ambos órganos resolverá el Consejo de Ministros o el órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente. Si el órgano ambiental propone modificaciones, el promotor debe realizarlas; en caso de discrepancia el promotor puede recurrir la resolución del órgano competente, tanto en vía administrativa como jurisdiccional. Aprobado el proyecto se concede la licencia de obras. Se pondrá en marcha el Plan de Vigilancia y Control Ambiental.

En resumen la EIA es una medida preventiva que se adopta antes de iniciarse el proyecto y se reconoce como el instrumento más adecuado para la preservación de los recursos naturales y la defensa del medio ambiente, evitando atentados a la naturaleza y proporcionando confianza en la toma de decisiones puesto que se puede elegir entre diferentes alternativas; todo ello con el objetivo de salvaguardar el entorno medioambiental.

Debemos desarrollar el siguiente epígrafe de los aspectos jurídicos destacables, los criterios y los ámbitos de aplicación de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA).

2.2.2. Aspectos jurídicos destacables, criterios y ámbitos de aplicación.

Como hemos documentado anteriormente la EIA tiene su origen normativo inicialmente en Estados Unidos, en la década de los años 60 cuando se aprobó una Ley NEPA (National Environmental Policy Act) que impuso la preparación de un estudio o evaluación de impacto ambiental EIS (Environmental Impact Statement) para toda actuación federal de entidad que “pueda afectar de forma significativa la calidad del medio humano”284 con un alcance generalizado y de carácter obligatorio de programas o proyectos de los servicios federales. Todos los proyectos o propuestas se someterán a EIS porque el medio ambiente se entiende el entorno que nos rodea y en caso de duda la jurisprudencia estadounidense indica la necesidad de realizar el correspondiente EIS. Se aprobó en 1979 el “Regulations for implementing the Procedural Previsions of N.E.P.A., el reglamento que obligó la EIA en todos los proyectos públicos y los que están financiados por fondos públicos. El estudio del impacto ambiental es ejecutado directamente por la autoridad competente y otorga la licencia final. En 1973 Canadá coordinó la “Environmental Assessment Review Process”, una norma específica referida a la evaluación de impacto ambiental en línea con la normativa estadounidense. Se aplicó a todos los proyectos

284 Ver documento: http://www.epa.gov/compliance/nepa/eisdata.html.


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públicos y a proyectos financiados con recursos públicos. En 1976, Francia aprobó la Ley n. 76-629 (10 de julio de 1976) relativa a la protección de la naturaleza introduciendo tres diferentes niveles de evaluación (que son los Estudios ambientales, las Noticias de impactos y los Estudios de impactos).

La UE implementó la Directiva 337/85/CEE referida a evaluación del impacto ambiental en determinados proyectos públicos y privados. Holanda inició la aplicación de esta normativa en 1986 cuando se incide en el análisis de las alternativas y evaluación de sus respectivos impactos con la finalidad de encontrar la mejor solución en términos ambientales. A partir de los años 70-80 se inicia la consideración de estudiar la EIA en los grandes proyectos como Brasil en las obras de embalses en Brasil. La EIA es actualmente preceptiva en muchas legislaciones y una evaluación negativa puede llevar a la paralización definitiva del proyecto y la Unión Europea introdujo en su legislación desde el año 1985 a través de sus Directivas. El propósito de la EIA es asegurar que las opciones de desarrollo de un proyecto son adecuadas y sostenibles con el medio ambiente puesto que nos estamos refiriendo a un proyecto específico. El conjunto de estudios y análisis técnicos y objetivos permiten estimar los efectos que la ejecución de un proyecto determinado puede causar en el medio ambiente. De esta forma la EIA introduce las primeras formas de control de las interacciones de las intervenciones humanas con el ambiente (de forma directa e indirecta) mediante instrumentos y procedimientos dirigidos a prever y evaluar las consecuencias de determinadas intervenciones con el objetivo de reducir y mitigar los impactos en el medio ambiente. Así la EIA aparece configurada como una técnica o instrumento de tutela ambiental preventiva –con relación a proyectos de obras y actividades- de ámbito objetivo global e integrador y de naturaleza participativa.

De esta forma la legislación ofrece a los poderes públicos un instrumento para cumplir su deber de cohonestar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente (STC 64/1982, F.J. 2º)285. Según Menéndez Rexach la expresión de “desarrollo sostenible” no está en la Constitución de 1978 como hemos visto anteriormente pero se considera implícita en el contenido de su artículo 45 sobre todo en el mandato de utilización racional de los recursos naturales. El Tribunal Constitucional pone énfasis en la necesidad de compatibilizar y armonizar el desarrollo con el medio ambiente, afirmando “el artículo 45 recoge la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que ha plasmado también en numerosos documentos Internacionales”. “No puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la “utilización racional” de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de la vida”. Esta STC recuerda que la Constitución impone el deber de atender el desarrollo de todos los sectores económicos, lo cual conlleva “la necesidad de compaginar en la

285 MENENDEZ REXACH, Angel. “Urbanismo Sostenible y Clasificación del Suelo Legislación Estatal y Autonómica”. Revista Catalana de dret públic, nº 38. Año 2009. Páginas 119-146.


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forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico”286. De los aspectos jurídicos destacables de la EIA en España podemos mencionar que tiene una base fundada en el reconocimiento que la Constitución Española sobre la defensa y restauración del medio ambiente en el artículo 45.1 de CE (“los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales (…..) apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva”) y en el artículo 128.1 de CE (“toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuera su titularidad está subordinada al interés general”). Cuando se transponen las Directivas a nuestro ordenamiento jurídico forman parte del acervo jurídico español y el contenido jurídico es importante para la toma de decisiones. En 1998 se han dictado en España dos importantes sentencias que versan sobre la EIA y la DIA: la Sentencia del Tribunal Constitucional (STC) 13/1998, de 22 de enero, en relación con la legislación estatal reguladora de la evaluación de impacto ambiental; y la reciente sentencia del Tribunal Supremo (STS), Sala Tercera-Sección 3ª, de 17 de noviembre de 1998 (RJ 1998/10522), que aborda directamente la naturaleza jurídica de la declaración de impacto ambiental287.

Una de las leyes autonómicas que unen la protección ambiental con la defensa y conservación del medio ambiente es la Ley Foral 4/2005, de Intervención para protección ambiental de Navarra288. Esta Ley Foral regula distintas formas de intervención pública de diversa intensidad sobre las actividades de incidencia ambiental relevante para prevenir, reducir y controlar la contaminación como medio de alcanzar la máxima protección del medio ambiente en su conjunto. Así que en Navarra se regulan por primera vez la autorización ambiental integrada, la evaluación de impacto ambiental, tanto la estratégica de planes y programas, como la de proyectos; asimismo se actualizan otros controles como la autorización de afecciones

286 Ibídem. MENENDEZ REXACH, Ángel. “Urbanismo Sostenible y Clasificación del Suelo Legislación Estatal y Autonómica”. Revista Catalana de dret públic, nº 38. Año 2009. Página 150. 287 RAZQUIN LIZARRAGA, José Antonio. “La naturaleza Jurídica de la declaración de impacto ambiental”. (A propósito de la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998); ALLI ARANGUREN, J.C. “Régimen jurídico de la evaluación de impacto ambiental (EIA)”, en la Revista, núm. 8, 1989, pp. 69 y ss.; ESTEVAN BOLEA, M.T. “Evaluación de impacto ambiental”, 2ª ed., Ed. ITSEMAP (MAPFRE), Madrid, 1989; LÓPEZ GONZÁLEZ, J.I. “El régimen jurídico de la evaluación de impacto ambiental”, en Administración de Andalucía .Revista Andaluza de Administración Pública, núm. 4, 1990, pp. 61-91; MARTÍN MATEO, R. “Tratado de Derecho Ambiental”. Ed. Trivium, Madrid, 1991, vol. I., pp. 301-336; ALONSO GARCÍA, E. “El Derecho Ambiental de la Comunidad Europea”, Ed. Civitas, Madrid, 1993, Vol. I, pp. 121-134; ROSA MORENO, J. “Régimen jurídico de la evaluación de impacto ambiental”, Ed. Trivium, Madrid, 1993; EMBID IRUJO, A. “Usos del agua e impacto ambiental: evaluación de impacto y caudal ecológico”, en Revista de Administración Pública, núm. 134, 1994, páginas 109-154; JORDANO FRAGA, J. “La evaluación de impacto ambiental: naturaleza, impugnabilidad y perspectivas”, en Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, núm. 143, 1995, pp. 129-145; GARCÍA URETA, A. “Marco jurídico del procedimiento de evaluación de impacto ambiental: el contexto comunitario y estatal”, IVAP-HAEE, Bilbao, 1994; y de este último autor, “La directiva de evaluación de impacto ambiental ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas”, en Revista de Derecho Ambiental, núm. 19, 1997, páginas 67 y siguientes. 288 Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de Intervención para la protección ambiental de Navarra.


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ambientales y la licencia de actividad clasificada. La Ley establece los mecanismos de garantía de estos instrumentos de intervención preventiva como son la inspección ambiental, la restauración de la legalidad ambiental (que incluye la responsabilidad por los daños ambientales) y el establecimiento de un régimen sancionador para quien vulnere las disposiciones de la propia Ley Foral. La Ley Foral es importante porque no se dispone en Europa de un modelo de intervención ambiental para autorizar y controlar aquellas actividades que puedan producir daños al medio ambiente. De hecho solo la Comunidad de Cataluña y la de Castilla-León cuenta con su propio sistema de intervención ambiental. Finalmente la conservación y restauración del medio ambiente es uno de los principios básicos del ordenamiento ambiental y, por lo tanto, las administraciones no pueden olvidar su responsabilidad en esta materia.

Precisamente, la Ley Foral de Navarra se sustenta en principios básicos del derecho europeo tales como la acción preventiva, la restauración de daños o las sanciones económicas para quienes actúen de manera perjudicial para el medio ambiente. No obstante, por sí sola, esta Ley sólo sirve de referencia para saber cuál es el modelo de intervención en Navarra en materia ambiental, por lo que es necesario articular normas sustantivas claras que determinen cómo hay que actuar en materia de residuos, de protección de las aguas, etc. Todo ello, sin perder de vista que algunas empresas ya superan esa visión limitada de pagar las sanciones que la administración les impone por causar daños al medio ambiente como si fueses cánones por contaminar. Muchas de estas empresas han empezado a darse cuenta de que les resulta más rentable hacer estudios de impacto ambiental y adoptar medidas de prevención del medio ambiente que pagar las sanciones, lo cual supone un cambio de actitud importante en la protección del entorno. Al mismo tiempo sería efectivo instaurar otro tipo de sanciones dirigidas a que los consumidores cambien sus hábitos y no compren productos de empresas que contaminan, concienciación que llegará gracias a la educación ambiental desde las escuelas. Así, si el empresario ve que puede ser competitivo y los consumidores prefieren los productos de las empresas que no contaminan, apostará fuerte por el medio ambiente. También es imprescindible contar con una administración ambiental fuerte. Aunque nunca esta administración ambiental será como la administración tributaria pero se debe aproximar y para ello, necesitan medios económicos, porque las campañas de información y concienciación dirigida a las empresas deberían ir acompañadas de incentivos económicos, ya que, si no se ayuda al sector empresarial a incorporarse adecuadamente y a tener asumida la preocupación ambiental, costará más trabajo y tiempo llegar a una situación aceptable. No obstante, en muchas ocasiones, estos incentivos económicos son una utopía al no existir recursos presupuestarios suficientes, pero también al habar algunos obstáculos y prohibiciones europeas que impiden a España determinadas ayudas y estímulos económicos a sus empresas.


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La novedosa Ley 21/2013289 es el principal instrumento para la protección ambiental y para ello se propone simplificar el procedimiento de evaluación ambiental, incrementar la seguridad jurídica de los operadores y concertar la normativa sobre evaluación ambiental en todo el territorio nacional. Se unifican en una norma la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos y modificaciones al citado texto refundido (TRLEIA) que constituían la legislación básica en la materia anteriormente. Además de unificar la terminología también se pretende que las CCAA adopten los procedimientos EAE y EIA en el ámbito de sus competencias (con las modificaciones necesarias para atender a sus peculiaridades regionales) y que se incremente la seguridad de los promotores (Cualquier persona física o jurídica, pública o privada, que se proponga realizar un proyecto de los comprendidos en el ámbito de aplicación de la ley 1/2008, de 11 de enero más el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos).

La Declaración de Impacto Ambiental (DIA) se considera un aspecto específico de gran

interés y transcendencia dentro de la EIA que consideramos en este apartado. Es un instrumento básico e importante por ser un estudio técnico, objetivo, de carácter plural e interdisciplinario que se realiza para predecir los impactos ambientales que pueden derivarse de la ejecución de un proyecto, actividad o decisión política; que permite la toma de decisiones sobre la viabilidad ambiental de ese proyecto. La redacción de la DIA es tarea de un equipo multidisciplinario compuesto por diferentes especialistas en la interpretación de un proyecto determinado y en los factores ambientales relevantes como la atmósfera, el agua, los suelos, la vegetación, la fauna, los recursos naturales que existen en el entorno. La intervención de la DIA se realiza ante posibles impactos ambientales y en varias etapas; no es solo la intervención en una infraestructura específica (carretera, puente, obra) sino que puede ser la intervención en el medio ambiente a través de la creación de una normativa o la modificación de una normativa existente290.

Según la STC 13/1998, de 22 de enero de 1998: “La Declaración de Impacto Ambiental (DIA) se configura como un acto administrativo que, no obstante a su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la

289 Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, publicada en BOE nº 296, de 11 de diciembre de 2013, páginas 98151 a 98227. 290 EAI. “Manual de Capacitación GEO para Evaluaciones Ambientales Integrales y Elaboración de Informes”. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), el Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible (IIDS). 2007. División de Evaluación y Alerta Temprana. Ver documento en páginas web: http://www.unep.org/unep/geo; http://www.iisd.org; http://www.pnuma.org. El Instituto Internacional para el Desarrollo Sostenible contribuye al desarrollo sostenible mediante la elaboración de recomendaciones de política pública pertinentes al comercio y las inversiones internacionales, política económica, el cambio climático, las mediciones y la evaluación y la gestión de recursos naturales.


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de integrarse en el procedimiento Sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin”291. Según la STS 17-11-98, RJ 10522 “se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente”. En definitiva la autoridad competente en materia de medio ambiente imprime en la DIA la conveniencia o no de ejecutar las obras o actividades proyectadas y las condiciones que ha de sujetarse su relación. Se trata, en definitiva de un proceso analítico complejo 7encaminado a que los organismos implicados formen un juicio exhaustivo sobre los efectos ambientales de una acción humana prevista, un proyecto determinado, y sobre la posibilidad de evitarlos, reducirlos o bien compensarlos292.

Es significativo resaltar el carácter preventivo del proceso EIA porque orienta la toma de decisiones en las etapas anteriores a la ejecución de la acción específica. El proceso se desarrolla de forma previa a la acción y no tiene sentido llevar a cabo una evaluación para acciones ya implementadas o en etapas avanzadas de desarrollo del proceso salvo que sean modificaciones de las acciones existentes y se las considere como nuevas acciones. Como herramienta de predicción, adquiere un valor vital cuando se puede influir en la planificación y desarrollo futuro de cada acción humana y su aplicación debe iniciarse en la fase más temprana posible de la toma de decisión. La EIA responde a un principio general de la política y del Derecho Ambiental que es el principio de prevención según el cual es preferible evitar desde el principio, la creación de contaminaciones o daños en lugar de combatir posteriormente sus efectos introduciendo la variable ambiental en la toma de decisiones públicas, creando un procedimiento administrativo riguroso y fiable293. Este método implica que los efectos negativos de las acciones humanas pueden ser previstos, identificado y mitigados, considerándose alternativas de acción, incluso la “acción cero” (no llevar a cabo la actuación prevista). De esta manera la EIA sirve para registrar y valorar de manera sistemática y global los efectos potenciales de un proyecto con el objeto de evitar las desventajas para los componentes del ambiente (en su dimensión física y socio-cultural). En definitiva es un proceso que anticipa futuros impactos ambientales negativos y positivos de las acciones humanas permitiendo seleccionar las alternativas que maximicen los beneficios y minimicen los impactos negativos para asegurar un desarrollo ambiental y social sustentable.

291 STC de 13/1998, de 22 de enero. BOE nº 47, de 24 de febrero de 1998. Pleno. Sentencia 13/1998, de 22 de enero de 1998. Conflicto positivo de competencia 263/1989. Promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/1998, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental. Votos particulares. 292 Procedimiento de Evaluación Ambiental de Proyectos en Castilla La Mancha. Año 2007. 293 ANDRES ABELLÁN, Manuela (coordinadora).La evaluación del impacto ambiental de proyectos y actividades agroforestales”. Cuenca. 2006. Ediciones de la Universidad de Castilla La Mancha, 2006. Colección Monografías. Página 149.


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La EIA se realiza en proyectos individuales clasificados jerárquicamente en función de su envergadura, como en actividades de desarrollo que involucren planes, programas y políticas de ordenamiento territorial para considerar los efectos acumulativos del impacto. En el caso de proyectos de inversión de grandes infraestructuras, el proceso debe ser diseñado para compatibilizar la protección ambiental, la ejecución de las actividades humanas con el propósito de lograr el bienestar de la población permitiendo un uso sostenible de los componentes del medio natural y socio-cultural y sobre todo, no constituir un impedimento para el desarrollo de la región o bien del país.

Los objetivos más importantes para la implantación de una EIA294 se resumen en los siguientes apartados:

a) Incorporación del criterio ambiental en la resolución de un problema. Se resaltan los impactos positivos y se mitigan los negativos.

b) Reducción de los costos, ahorro de tiempo y se genera un producto superior, como consecuencia de ser una herramienta más de la planificación. Se debe tener en extrema consideración que los costos preventivos son menores que los costos correctivos.

c) Facilitar y respaldar la toma de decisiones fundamentales, ya que es el resultado objetivo de decisiones equilibradas y como consecuencia de ello las alternativas que se evalúan.

d) Fomentar la participación de la sociedad. La documentación resultante de la EIA debe ser fácilmente interpretada por la comunidad en todo su conjunto (población, autoridades de aplicación, etc.).

e) Puesto que es un instrumento de tutela ambiental preventiva y el procedimiento se caracteriza por su naturaleza participativa, la EIA es una forma eficaz para evitar las agresiones contra la naturaleza, proporcionando una mayor fiabilidad y confianza a las decisiones que deban adoptarse porque ante diferentes alternativas se podrá elegir aquella que mejor salvaguarde los intereses generales globales e integrales en beneficio de todos los ciudadanos. Puesto que con la EIA se permite identificar los impactos ambientales que puede generar un proyecto, el carácter preventivo de la misma implica que se deben aplicar las correcciones ambientales antes de que se inicie el desarrollo del proyecto, en cualquier infraestructura. La EIA representa un bien económico, político y es un bien ético.

f) La finalidad es que sea un estudio objetivo, sistemático, reproducible e interdisciplinario. El estudio debe contener un análisis del terreno tan exhaustivo como sea posible, la descripción de la estructura y funcionamiento del ambiente receptor del proyecto, la identificación de las áreas más sensible y las áreas más relevantes para su conservación, la definición de las unidades ambientales que pudieran ser afectadas por la alteración ambiental y por último todas las medidas correctoras que deban aplicarse y

294 CONESA FERNÁNDEZ-VITORIA, Vicente. “Guía Metodológica para la Evaluación de Impacto Ambiental”. Ediciones Mundi-Prensa. Madrid 1997. 3ª edición.


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por último las conclusiones del estudio con la inclusión de la implementación de medias conservadoras, de medidas protectoras de los presumibles impactos.

g) Por último, la mejor política de medio ambiente es evitar consiste en evitar la producción de contaminación o daños al entorno y es de importancia vital integrar el medio ambiente en la planificación y ejecución de los proyectos en desarrollo295. Una EIA rigurosa, simplificada, ágil y participativa (con participación real y presupuestariamente respaldada) es el mejor instrumento para la construcción del Estado ambiental de Derecho.

Cuando se analiza el desarrollo de un proyecto se puede concluir que en cada una de sus

etapas como en la planificación del proyecto (por actividades realizadas en el suelo, movimiento de tierras, etc.) o en la construcción de una infraestructura definida, se generan impactos ambientales que son los cambios que se producen en el ambiente como consecuencia directa o indirecta de las acciones que pueden afectar a los componentes del ambiente: los físicos, los biológicos, los sociales, los culturales, los económicos, etc.

Los criterios que rigen en la EIA pueden ser los siguientes:

a) Cualitativos: la clasificación del proyecto se basa en el establecimiento de juicios de valoración. La calidad del ambiente puede verse afectada de forma leve, moderada o severa.

b) Espaciales: la base es el análisis de la extensión territorial afectada. Pueden ser clasificados como impactos puntuales, parciales o extendidos.

c) Recuperación del ambiente receptor del impacto: la base es el análisis de las respuestas del ambiente; pueden ser reversibles (cuando las medidas correctivas retornan el ambiente a su nivel inicial) e irreversible (cuando la aplicación de medidas no permiten recuperar la calidad inicial del sistema ambiental).

d) Temporales: se basa en la periodicidad o frecuencia de los impactos. Pueden ser continuos (durante todo el período de funcionamiento) y discontinuos (producidos de forma estacional o discontinua).

e) Ordinales: se basa en el tipo de impacto. Pueden ser impactos directos (cuando se determina la relación causa-efecto) e impactos indirectos (cuando el efecto ocurre por interdependencia, se denominan los efectos cascada)

f) Acumulativos: cuando muchos proyectos iguales acumulan la magnitud del efecto; pueden ser proyectos distintos en un área acotada.

Es importante recordar que es un proceso de aviso temprano de las implicaciones de un proyecto, instrumento de gestión, procedimiento preventivo, herramienta imprescindible para

295 PARDO BUENDÍA, Mercedes. “La evaluación del impacto ambiental y social para el S.XXI: teorías, procesos y metodología.” Capítulo 2. EIA: definición, alcance y objetivos. Pág. 28. Editorial Fundamentos. Primera edición 2002. Madrid.


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identificar los impactos ambientales que puede generar un proyecto pero que existen otros instrumentos296 como son:

a) Los impuestos directos sobre las emisiones que gravan la contaminación. b) Los impuestos indirectos sobre bienes o servicios que gravan los bienes o servicios cuya

producción implican un deterioro significativo sobre el ambiente. c) Los cánones (prestaciones pecuniarias que gravan una concesión administrativa) d) Las tasas (el precio que impone la autoridad a ciertos bienes o servicios que

proporciona). e) Elaboraciones de normativas que impongan límites en la regulación del comportamiento

ambiental de los agentes económicos. f) Correcciones sancionadoras ante degradaciones ambientales temporales. g) Subsidios y ayudas financieras orientadas a facilitar el acceso a tecnologías limpias y a

las mejores tecnologías disponibles. h) Desgravaciones fiscales a los agentes o sistemas ambientalmente más eficientes.

Con la llegada de las nuevas tecnologías como internet y la posibilidad de disponer de

mejoras técnicas, además de la experiencia transcurrida desde su implantación, se han mejorado las realizaciones de las EIA pero el trabajo de campo es necesario y fundamental. La realización de muchos proyectos se compatibiliza con la preservación del medio ambiente. Muchas veces la presión de ciertos sectores económicos y el resquicio dejado por la legislación de poder eximir a un proyecto de la EIA, si es declarado de interés general, han hecho que se hayan proyectado o construido obras polémicas (si se hubiese realizado un estudio de impacto ambiental no se habrían llevado a cabo). A las EIA se les pide objetividad, credibilidad y a la vez compatibilizar la conservación de la naturaleza con el progreso económico, lo cual significa lograr el desarrollo sostenible de un entorno. Es un objetivo relevante trabajar en unión con las Administraciones públicas, los diversos grupos ecologistas, los científicos, los promotores para lograr el progreso, siendo las EIA y la correcta planificación del territorio los verdaderos pilares de estos objetivos297.

2.2.3. Desarrollo normativo y efectos de la evolución paisajística.

La normativa básica jurídica de la EIA procede del Derecho comunitario europeo que ya

sabemos adquiere naturaleza en el Derecho interno español. Las normas tienen una triple procedencia que es: Comunidad Europea, Estado y Comunidades Autónomas sin perjuicio de los

296 GOMEZ OREA, Domingo. “Evaluación de Impacto Ambiental: un instrumento preventivo para la gestión ambiental. Editorial Mundi-Prensa, Madrid, 2002. 2ª Edición. Capítulo II. Evaluación de Impacto Ambiental, página 169. 1ª Edición: Mundi-Prensa y Editorial Agrícola Española, S.A. Madrid, 1999. 297 ABAD SORIA, Jesús; CHARYTONOWICZ, Joanna y PACHOLCZYK, Monika. “La evaluación de impacto ambiental. Nuevas Técnicas disponibles y dificultades de aplicación”. Observatorio Medioambiental, 2008. Vol. 11, pág. 109-125. Ver documento en: http://revistas.ucm.es/index.php/OBMD/article/viewFile/OBMD0808110109A/21295


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tratados internacionales en la materia que se adaptan a la normativa interna española. Esta concurrencia de varios ordenamientos jurídicos (comunitario, estatal y autonómico) que disciplinan la EIA se armonizan para la aplicación en la legislación (Artículo 13 de la Directiva 85/337/CEE) que faculta a los Estados miembros para dictar normas más severas (criterio también citado en el preámbulo de la Directiva 97711/CE) y en el ámbito interno desde el artículo 149.1.23 de la CE que atribuye al Estado la competencia respecto a la legislación básica en materia de medio ambiente, sin perjuicio de que las CCAA puedan dictar normas adicionales de protección (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 9).

La EIA es una técnica de tutela ambiental preventiva y destaca esta función primordial la

STC 13/1998298 indicando en su II. Fundamento Jurídicos que “La evaluación de impacto ambiental es un instrumento que sirve para preservar los recursos naturales y defender el medio ambiente en los países industrializados. Su finalidad propia es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente”. (Preámbulo de las Directivas 85/337/CEE y 97/11/CE y del Real Decreto Legislativo 1302/1986). Este instrumento preventivo de gestión ambiental permite que las políticas ambientales puedan ser cumplidas y que se incorporen en el proceso de desarrollo y de toma de decisiones. También corrige y evalúa las acciones humanas evitando, mitigando o compensando los eventuales impactos ambientales negativos en el medio ambiente.

Los efectos de la evolución paisajística cuando se aplica correctamente los impactos de

evaluación ambiental se aprecian especialmente en los espacios protegidos. Como hemos referido anteriormente el conjunto de actividades humanas son el factor primordial de la degradación de los sistemas naturales en el medio ambiente y esta herencia tiene efectos crónicos como la desforestación, el aprovechamiento del agua, el cultivo extensivo con plantas inadecuadas, la erosión de los suelos, etc; todo ello ha tenido graves consecuencias sobre el conjunto del paisaje. En la actualidad se considera el paisaje como un recurso natural importante para el bienestar toda la población; es el recurso que ha sufrido una fuerte transformación consecuencia de los cambios en el uso del suelo. Su deterioro supone una pérdida de calidad del medio y que incide negativamente en el grado de bienestar humano y la calidad de vida. Por ello es un bien digno de ser protegido y es necesario establecer fórmulas posibles y viables para que los paisajes “vivos” puedan desarrollarse sosteniblemente. Debemos tener en cuenta que protegiendo los recursos naturales protegemos la salud humana; es decir protegiendo la calidad ambiental se protege la calidad de la vida humana.

298 Pleno. Sentencia 13/1998, de 22 de enero de 1998. Conflicto positivo de competencia 263/1989. Promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental. Votos particulares. BOE nº 47, de 24 de febrero de 1998.


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El VII PMA-Programa General de Acción de la Unión en materia de Medio Ambiente hasta 2020- define el programa basado en una visión a largo plazo299 y se compromete a intensificar sus esfuerzos para proteger nuestro capital natural, estimular la innovación y el crecimiento hipocarbónico y eficiente en el uso de los recursos, y proteger la salud y el bienestar de la población respetando en todo momento los límites naturales de la Tierra. El Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente en línea con las políticas europeas, plantea el uso eficiente de los recursos y de una normativa clara y básica en materias de aguas, costas, calidad y evaluación ambiental, residuos, responsabilidad medioambiental, medio natural y cambio climático. Para ello se dicta el Real Decreto-ley 17/2012300, de medidas urgentes en materia de medio ambiente orientado a la simplificación y la agilización administrativa de las normas ambientales para lograr eficacia y una verdadera protección. Se modifica también la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad para corregir desajustes en la aplicación de la gestión de los espacios protegidos y de la Red Natura 2000. También se modifica la Ley 22/2011, de 28 de julio de Residuos y Suelos Contaminados y en coordinación con la Directiva 2000/60/CEE, de 23 de octubre de 2000, Marco del Agua, se regulan las masas de agua subterráneas y el buen estado de las mismas, además de reforzar la potestad sancionadora en materia de aguas.

Otro avance en la temática ambiental de la UE es la aplicación de la evaluación ambiental a aquellos casos en los cuales los impactos pueden trascender las fronteras del país donde se desarrolla un proyecto, tal como lo contempla el Convenio sobre Evaluación del Impacto Ambiental en un contexto Transfronterizo301 (Convention on Environmental Impact Assessment in a Transboundary Context, Espoo, 1991). Se trata de un convenio europeo de carácter regional suscripto en febrero de 1991 en la ciudad de Espoo, Finlandia, que entró en vigor en 1997 y establece la necesidad de realizar la EIA en los primeros pasos de proyectos que puedan tener efectos transfronterizos significativos. El segundo convenio importante es el Protocolo sobre evaluación estratégica del medio ambiente hecho en Kiev (Ucrania), el 21 de mayo de 2003302. El Protocolo de Kiev (EAE), una vez que entre en vigor, exigirá que sus Partes evalúen las

299 Comisión Europea: Medio Ambiente. Oficina de Publicaciones. “VII PMA. “En 2050 vivimos bien, respetando los límites ecológicos del planeta. Nuestra prosperidad y nuestro medio ambiente saludable son la consecuencia de una economía circular innovadora, donde nada se desperdicia y en la que los recursos naturales se gestionan en forma sostenible, y la biodiversidad se protege, valora y restaura de tal manera que la resilencia de nuestra sociedad resulta fortalecida. Nuestro crecimiento hipocarbónico lleva tiempo disociado del uso de los recursos, marcando así el paso hacia una economía segura y sostenible a nivel mundial”.Ver:http://www.ec.europa.eu/environment/newprg/index.htm. 300 Real Decreto-ley 17/2012, de 4 de mayo, de medias urgentes en materia de medio ambiente. BOE nº 108, de 5 de mayo de 2012.Modifica la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad. 301 Ver documento en: http://www.europarl.europa.eu/. Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre la evaluación del impacto ambiental en un contexto transfronterizo, hecho en Espoo (Finlandia) el 21 de febrero de 1991. 302 Instrumento de Ratificación del Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica al Convenio sobre la evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo, hecho en Kiev el 21 de mayo de 2003. BOE, nº 162, de 5 de julio de 2010. Ver documento en: htpp://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/eia/bienvenido.html


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consecuencias ambientales de sus proyectos oficiales de planes y programas. En la toma de decisiones, la evaluación estratégica del medio ambiente, o evaluación ambiental estratégica (EAE), se lleva a cabo mucho antes que la evaluación del impacto ambiental (EIA), y por este motivo, es vista como una herramienta clave para el desarrollo sostenible. El Protocolo también prevé una amplia participación del público en la toma de decisiones gubernamentales en numerosos sectores del desarrollo ligados al medio ambiente y al paisaje.

El objetivo (según el artículo 1) de este Protocolo es establecer un nivel alto de protección del medio ambiente, incluido la salud garantizando que en el desarrollo de planes y programas tengan en cuenta las consideraciones relativas al medio ambiente y a la salud; contribuyendo a la consideración de las cuestiones en relación al medio ambiente en la elaboración de las políticas y la legislación; estableciendo procedimientos de evaluación ambiental estratégica eficaces; garantizando la participación del público en la EAE además de integrar las preocupaciones de medio ambiente, incluida la salud, en las medias e instrumentos dirigidos a promover el desarrollo sostenible. En lo referente a España existen diversas fórmulas de cooperación transfronteriza entre nuestro país, Francia y Portugal que son los países con fronteras naturales territoriales que formamos parte de la UE; hay una cooperación conjunta como así se demuestra entre España y Portugal en el Programa de “Cooperación Territorial Europa”303 y entre España, Francia y Andorra en el Programa “Operativo de Cooperación España-Francia Andorra 2007-2013”304.

En cuanto a la participación pública en las EIA debemos resaltar que la sociedad actual

demanda una participación efectiva en el proceso de comunicación de los proyectos que van a afectar al medio ambiente. Es decir que no solo las Administraciones públicas deben informar al público afectado, también requerir su aporte durante todo el proceso de toma de decisiones a través de mecanismos de consulta y participación activa. Esta cooperación entre el público y los

303 Programa de “Cooperación Territorial Europea”. La nueva programación de los Fondos 2007-2013 ha modificado el papel de cooperación entre Estados miembros, dotándola de mayor entidad al convertirla en uno de los tres Objetivos Prioritarios de la Unión Europea. Aprobado por la Comisión Europea el 25 de octubre de 2007, el Programa de Cooperación Transfronteriza España-Portugal 2007-2013 promueve el desarrollo de las zonas fronterizas entre España y Portugal, reforzando las relaciones económicas y las redes de cooperación existentes entre las cinco Áreas definidas en el Programa. Este Programa permite aprovechar las amplias redes de cooperación existentes que se han venido desarrollando desde 1989, con ejecución de proyectos de infraestructuras materiales, a las que se han incorporado progresivamente otros sectores como el turismo, los servicios sociales, medio ambiente, innovación tecnológica, sanidad, educación o cultura. Ver documento en: http://www.poctep.eu/index.php. 304 El Programa Operativo de Cooperación España-Francia-Andorra 2007-2013 constituye la cuarta generación de apoyo financiero comunitario orientado a reforzar la integración económica y social de la zona fronteriza entre España y Francia, y que continúa las anteriores iniciativas conocidas cono INTERREG. Incluye el Principado de Andorra. Zonas elegibles del Programa Interreg IV a España-Francia 2007-2013 con presupuestos de fondos Feder. Objetivo: Reforzar la integración fronteriza valorizando las complementariedades en el ámbito de las actividades económicas, de innovación y del capital humano; Valorizar los territorios, el patrimonio natural y cultural en una lógica sostenible-proteger y gestionar los recursos medioambientales; mejorar la calidad de vida de las poblaciones a través de estrategias comunes de estructuración territorial y de desarrollo sostenible. Ver documento en: http://www.poctefa.eu/proyectosinterior/


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entes que desarrollan los proyectos deben surgir en las primeras etapas de planificación, incluso en las expropiaciones. Las ventajas de esta participación son las siguientes; brindar información acerca del ambiente local y sus necesidades sociales y económicas; colaborar en la identificación de los sitios de radicación de los proyectos y de las acciones alternativas; permite evaluar las diversas medidas que podrían evitar o atenuar los impactos negativos potenciales y su debida comprensión; ayuda a percibir con anticipación los conflictos que podrían generarse si se realiza el proyecto y reduce los conflictos sociales.

La información ambiental (que es toda aquella información, en cualquier forma de

expresión o soporte, relacionada con el ambiente, los recursos naturales o culturales y el desarrollo sostenible) puede ser solicitada por el ciudadano, puede recibir toda la documentación pública contenida en expedientes públicos, resúmenes de reuniones, correspondencia, dictámenes técnicos, estudios científicos y cualquier clase de documentación financiada por los presupuestos públicos305. Puede referirse, en este trabajo, al estado del ambiente o alguno de sus componentes naturales o culturales, incluidas sus interacciones recíprocas, así como las actividades y obras que los afecten o puedan afectarlos de forma significativa y también a las políticas, planes, programas y acciones referidas a la gestión del ambiente306. Cada organismo puede instrumentar un mecanismo operativo particular para brindar información pero se debe evitar que las condiciones o requisitos establecidos limiten o lesionen el derecho a la información.

Para ello la UE ha redactado una nueva Directiva 2003/4/CE307, donde la información en materia de medio ambiente que obre en poder de las autoridades públicas y su acceso es condición fundamental que va a permitir mejorar la ejecución y el control del Derecho comunitario de medio ambiente. Puesto que las legislaciones vigentes en los distintos Estados miembros en relación al acceso a la información sobre medio ambiente pueden ser diferentes y pueden crear dentro de la Comunidad condiciones de desigualdad y de competencia, esta Directiva pretende que la información medioambiental esté sistemáticamente disponible y sea 305 PIGRAU SOLÉ, Antoni; BORRÁS PENTINAT, Susana. “Ley 27/2006, de 18 de julio, por el que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente”. Colección Atelier Administrativo. Barcelona, 2008. 306 YAÑEZ DIAZ, Carlos. “El Derecho a la Información Medioambiental: El Convenio de Aarhus y el Derecho Español”. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente. Año 40. Nº 224, Año 2006. Página 333-362. 307 Directiva 2003/4/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, relativa al acceso del público a la información medioambiental (DOUE nº 41 de 14 de febrero de 2003), páginas 26-32. (esta Directiva debe considerarse sin perjuicio de lo dispuesto en la Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de la información del Sector Público –DO L 345/90 de 31.12.2003, p.90.- y sus objetivos son complementarias de aquella. Según esta Directiva la información medioambiental incluirá los siguientes puntos: a) los tratados, convenios y acuerdos internacionales, la normativa comunitaria, nacional, regional o local sobre medio ambiente; b) las políticas, programas y planes medioambientales; c) los informes sobre el estado del medio ambiente (que se publicarán, como mínimo, cada 4 años); d) los datos relativos a actividades con una repercusión sobre el medio ambiente; e) las autorizaciones y acuerdos medioambientales; f) los estudios de impacto sobre el medio ambiente y las evaluaciones de riesgos.


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difundida entre el público y también aunar el acceso a toda la información medioambiental (que será aquella que se incluya entre los ámbitos que se enumeran a continuación: cualquier información disponible en forma escrita, visual y sonora o en forma de base de datos sobre el estado de las aguas, el aire, el suelo, la fauna, la flora, las tierras y los espacios naturales, así como la relativa a las actividades o medidas que les afecten o puedan afectarles y a las actividades o medidas destinadas a protegerlas, incluidas las medidas administrativas y los programas de gestión del medio ambiente). Los Estados miembros deben procurar que el público susceptible de ser afectado por un proyecto que pueda amenazar su salud o el medio ambiente esté al corriente de la información en poder de las autoridades públicas con el compromiso de disponibilidad informativa en 1 mes después de recibir la solicitud de información, ampliándose a 2 meses si el volumen o complejidad de dicha información fuera grande. También se podrá poner un canon de un importe razonable cuando las solicitudes sean en otro formato diferente de los formatos habituales.

La normativa de la EIA en España se inicia cuando España ingresa en la Comunidad

Europea debe implementar la normativa europea de las Directivas existentes y se transponen a nuestro ordenamiento jurídico a través de la siguiente legislación por orden de fechas:

1) Directiva 85/337/CEE que se transpuso al ordenamiento jurídico español a través del

Real Decreto Legislativo RD 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, que tras sufrir varias modificaciones ha dado lugar a la aprobación, mediante el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, del Texto Refundido de la Ley de Evaluación Ambiental de Proyectos (TREIA¨), que constituye,(con excepción de algunos preceptos) la legislación básica en la materia. Obliga a realizar evaluación de impacto ambiental a las industrias extractivas a cielo abierto, explotaciones agrícolas y grandes presas, además de aeropuertos, carreteras, ferrocarriles, eliminación de residuos peligrosos y radiactivos, cementeras, acerías, centrales térmicas e industrias químicas y refinerías de petróleo. El Reglamento para su ejecución se aprobó mediante Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre (REIA).

2) Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

3) Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo firmado en Espoo, Finlandia, el 25 de febrero de 1991, aprobado por la CE mediante decisión del Consejo de 15 de octubre de 1996 y ratificado por España por Instrumento de 1 de septiembre de 1992, publicado en BOE nº 261, de 31 de octubre de 1997 y Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica (EAE), firmado en Kiev en 2003308.

308 Instrumento de ratificación del Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo, hecho en Espoo (Finlandia) el 25 de febrero de 1991. BOE nº 261, de 31 de octubre de 1997. Vigente desde el 31 de octubre de 1977.


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4) Ley 6/2001, de 8 de mayo, de Impacto Ambiental que obligó a la realización de EIA en 112 tipos de proyectos (incluyendo 62 proyectos más).

5) Directiva 2001/42/CEE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

6) Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. BOE nº 102, de 29 de abril de 2006. Esta Ley transpone la Directiva 2001/42/CEE e introduce en la legislación española la evaluación ambiental de planes y programas (EAE) como un instrumento de prevención que permitirá integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. Cuando la Ley entró en vigor supuso la realización de un proceso de evaluación ambiental estratégica de los planes y programas que elaboraron o aprobaron las distintas Administraciones Públicas. Vigente hasta el 12 de diciembre de 2013.

7) Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero. BOE nº 73, de 25 de marzo de 2010. 8) Ley 6/2010, de 24 de marzo, de modificación del texto refundido de la Ley de

Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero (TRLEIAP). BOE nº 72, de 25 de marzo de 2010.

9) Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Deroga la Directiva 85/337/CEE, la Directiva 97/11/CE, el artículo 3 de la Directiva 2003/35/Ce y el artículo 31 de la Directiva 2009/31/CE.

10) Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental. BOE nº 296, de 11 de diciembre de 2013. Se unifican en una esta norma las disposiciones: Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos y modificaciones posteriores al citado texto refundido. El legislador aprovecha para establecer un esquema similar de tramitación para los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y evaluación de impacto ambiental, unificando con ello la terminología en ambos procedimientos. Introduce la Ley una novedosa figura denominada “los bancos de conservación de la naturaleza”309 que son los valores naturales que se deben conservar los propietarios de terrenos o fincas afectados.

309 Los bancos de conservación de la naturaleza es un mecanismo voluntario que permite compensar, repara o restaurar las pérdidas netas de valores naturales, y que se contempla que será objeto de desarrollo reglamentario. Se configuran como un conjunto de títulos competenciales o créditos de conservación otorgados por el MAGRAMA, y en su caso, las CCAA que representan valores naturales creados o mejorados específicamente. Los bancos de conservación se crearán por resolución del Ministerio y en esta resolución se describirán las actuaciones, identificando las fincas en la que se realiza con indicación de su referencia catastral, y el número de finca registral.


203

En relación con la evolución paisajística observaremos que el espacio geográfico mundial evoluciona en tres fases reconociendo el valor extraordinario de la EIA como instrumento vital en el momento de materializar las políticas ambientales preventivas en el mundo. Varios autores se refieren a una evolución de la EIA:

e) Primera generación es la de proyectos que incluye impactos sociales, sobre la salud y otros, los efectos acumulativos y la biodiversidad.

f) Segunda generación que es la evolución ambiental estratégica EAE que se aplica a las políticas, planes y programas a las iniciativas legislativas.

g) Tercera fase que es asegurar la sostenibilidad ambiental (ASA); es decir el uso de la EIA y de la EAE para proteger los recursos críticos y las funciones ecológicas y eliminar daños residuales, también contabilidad ambiental y auditoría de las pérdidas y cambios del capital natural.

h) Cuarta fase es una valoración de la sostenibilidad (VS); es la evaluación integrada o de todos los costes de los impactos económicos, ambientales y sociales de las propuestas que se realizan.

Todas las CCAA310 tienen en su ordenamiento jurídico leyes de EIA o decretos aprobando reglamentos de EIA. Detallamos la normativa autonómica en esta materia:

Andalucía: Decreto 292/1995, de 12 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía;

Aragón: Decreto 45/1994, de 4 de marzo de evaluación de impacto ambiental. BOA 35, de 18- 03-94;

Asturias: Ley 7/2006, de 22 de junio, de protección ambiental de Aragón. BOA nº 81, de 17 de julio de 2006 (Título III)

Baleares: Ley 11/2006, de 14 de septiembre, de evaluaciones de impacto ambiental y evaluaciones ambientales estratégicas en las Illes Balears. BOE nº 245, de 13 de octubre de 2006; Canarias: Ley 11/1990, de 13 de julio de 1990 de Prevención del Impacto Ecológico. BOC nº 92, de 23 de julio de 1990

Cantabria: Decreto 50/1991, de 29 de abril, de evaluación de impacto ambiental para Cantabria y Disposición Derogatoria Única de la Ley de Cantabria 17/2006, de 11 de diciembre, de Control Ambiental Integrado que establece un único trámite

Los créditos generados en los bancos de conservación de la naturaleza serán inscritos en un registro oficial dependiente del MAGRAMA y podrán ser comercializados en condiciones de libre mercado directamente; a) las entidades que los requieran el ámbito de cualquier actividad que produzca una pérdida neta inevitable e irreparable de valores naturales-especialmente en el caso de medidas compensatorias de impacto ambiental, reparadoras complementarias y reparadoras compensatorias de daño medioambiental; b) entidades sin ánimo de lucro; c) las propias Administraciones públicas. http://www.mercadosdemedioambiente.com/market-tools/bancos-habitat/ 310 Consultar documentos en pág. Web: http://www.eia.es/nueva/legislación_autonomica.html.


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ambiental para la evaluación de impacto ambiental de proyectos (Declaración de Impacto Ambiental)

Castilla-La Mancha: Ley 4/2007, de 8 de marzo, de Evaluación Ambiental en Castilla-La Mancha. BOE nº 118, de 17 de mayo de 2007

Cataluña: Ley 6/2009, de evaluación ambiental de planes y programas, de 28 de abril de 2009. BOE nº 123, de 21 de mayo de 2009

Extremadura: Ley 5/2010, de 23 de junio, de prevención y calidad ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura. DOE nº 120, de 24 de julio de 2010 y Decreto 54/2011, de 29 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de Evaluación Ambiental de la Comunidad Autónoma de Extremadura

Galicia: Ley 1/1995, de 2 de enero, de Protección Ambiental de la Comunidad Autónoma de Galicia. DOG, nº 29, de 10 de febrero de 1995 y BOE nº 143, de 16 de junio de 1995 y Decreto 442/1990, de 13 de septiembre de Evaluación Ambiental para Galicia y Decreto 327/1991, de 4 de octubre, de Evaluación de efectos ambientales para Galicia

La Rioja: Ley 5/2002, de 8 de octubre, de Protección del Medio Ambiente de La Rioja. BOLR nº 124, de 12 de octubre de 2002 y BOE nº 253, de 22 de octubre de 2002 y Decreto 20/2009, de 3 de abril, por el que se regula el procedimiento administrativo de Evaluación Ambiental de Planes y Programas

Madrid: Ley 2/2009, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid. BOCAM, nº 154, de 1 de julio de 2002 y BOE nº 176, de 24 de julio de 2002

Murcia: Ley 4/2009, de 14 de mayo, de Protección Ambiental Integrada. Boletín Oficial de la Región de Murcia, nº 116, de 22 de mayo de 2009

Navarra: Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental. BOE, nº 108, de 6 de mayo de 2005 y Decreto Foral 93/2006, de 28 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley Foral 4/2005, de 22 de marzo, de intervención para la protección ambiental, de 17 de enero de 2007. Boletín Oficial de Navarra, nº 8, año 2007

País Vasco: Ley 3/1998, de 27 de febrero, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco. BOPV, nº 59, de 27 de marzo de 1998 (Departamento de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente) y Decreto 183/2003, de 22 de julio, por el que se regula el procedimiento de evaluación conjunta de impacto ambiental. BOPV nº 172, de 4 de septiembre de 2003

Valencia: Ley 2/1989, de 3 de marzo, de impacto ambiental, de 3 de marzo. DOGV, nº 1.021, de 8 de marzo y Decreto 32/2006, de 10 de marzo (Consellería de Territorio y Vivienda) del Consell de la Generalitat, por el que se aprobó el Reglamento para la ejecución de la Ley 2/1989, de 3 de marzo, de la Generalitat, de Impacto Ambiental. DOGV nº 5.218, de 14 de marzo de 2006.

La conclusión de este apartado es que la conservación y restauración del medio ambiente es

uno de los principios básicos del ordenamiento ambiental, y por lo tanto, las administraciones no


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pueden olvidar su responsabilidad en esta materia. Los principios básicos del derecho europeo tales como la acción preventiva, la restauración de los daños o las sanciones económicas para quienes actúen de manera perjudicial para el medio ambiente son fundamentales en la actuación de todas las Administraciones públicas que interactúen sobre el entorno. A la vez es necesario articular normas sustantivas claras que determinen como hay que actuar en materia de residuos, de protección de las aguas, la contaminación acústica, etc. Algunas empresas superan la visión limitada de pagar todas las sanciones que las diferentes Administraciones les imponen por causar daños al medio ambiente como si fuesen cánones por contaminar. Muchas de ellas se están dando cuenta de que les resulta más rentable hacer estudios de impacto ambiental y adoptar medidas de prevención del medio ambiente que pagar sanciones. Este cambio de actitud es importante para la protección del medio ambiente. Al mismo tiempo los consumidores deben cambiar sus hábitos y concienciarse de que la educación ambiental es fundamental desde las escuelas. Es fundamental contar con unas Administraciones ambientales fuertes, se necesitan medios económicos, incentivos a las empresas para que no contaminen y unos recursos presupuestarios suficientes. Parece una utopía pero es necesario aunar esfuerzos para lograr un equilibrio entre desarrollo económico de los países la protección ambiental sostenible.

Las EIA son el enlace entre la gestión ambiental y la gestión técnica, económica y

administrativa que requieren los proyectos y a la vez son el instrumento de gestión de los proyectos para lograr su viabilidad global. Si estuviese restringida solamente a proyectos individuales entonces los efectos acumulativos de estos proyectos a nivel regional o nacional serían fácilmente ignorados. Pero también se evalúan los impactos de las acciones de desarrollo de mayor nivel como en el caso de planes, programas y políticas, lo que se denomina evaluación ambiental estratégica que definiremos en el Marco técnico.

3. La Legislación Estatal con incidencia en la ordenación del paisaje.

La vinculación entre paisaje y medio ambiente ya sido subrayada por el Tribunal Constitucional en la sentencia 102/1995, de 26 de junio de 1995, que hemos citado anteriormente y afirma: “Por otra parte, ligado a todo lo ya inventariado está el paisaje, noción estética, cuyos ingredientes son naturales –la tierra, la campiña, el valle, la sierra, el mar – y culturales, históricos, con una referencia visual, el panorama o la vista, que a finales del pasado siglo obtiene una consideración de recurso, apreciado antes como tal por las aristocracias, generalizado hoy como bien colectivo, democratizado en suma y que, por ello, ha de incorporarse al concepto constitucional del medio ambiente como reflejan muchos de los estatutos de autonomía que luego se dirán. En definitiva, la tierra, el suelo, el espacio natural, como patrimonio de la humanidad produce unos rendimientos o “rentas”, los recursos, que son sus elementos y cuyo conjunto forma un sistema, dentro del cual puedan aislarse intelectualmente, por abstracción, otros subsistemas en disminución gradual, hasta la célula y el


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átomo”. La relación entre paisaje y suelo es más profunda porque constituye la base de todas las políticas de ordenación territorial y planificación estratégica.

En la definición de suelo se indica que “la capa superior de la corteza terrestre, que

habitualmente se conoce como suelo, está constituida por partículas minerales, materia orgánica, agua , aire y organismos vivos, En ella reside la mayor parre de la biosfera. Su formación es un proceso extremadamente lento, con lo que puede considerarse como un recurso no renovable, En él se desarrollan las actividades humanas, juega un papel central como hábitat y patrimonio genético, almacena, filtra y transformas muchas sustancias, constituyendo el mayor almacén de carbono del planeta. Los daños que pueden sufrir su estructura, compleja y variable repercuten en los medios naturales y ecosistemas”. El suelo es un espacio vivo que sirve para el desarrollo de la vida animal y vegetal en zonas no urbanizadas y que en la ciudad constituye el soporte físico sobre el que se asientan todos los usos urbanos. Debido a que el suelo es un recurso económico, natural, escaso y no renovable, desde el punto de vista económico el suelo tiene, al menos, tres finalidades: a) es un espacio para las actividades productivas, infraestructuras o residencias; b) es un bien productivo que aporta materiales para la agricultura y c) es un depósito de valor, como bien de inversión.

3.1. Ley 8/2007, de Suelo, de 28 de mayo. Dentro del marco para el análisis del concepto suelo en la legislación urbanística tenemos

que profundizar en la Ley 8/2007 de suelo311 que trata de buscar un modelo de desarrollo urbano que impulse un crecimiento duradero y que redunde en una mayor calidad de vida para todos ampliando la transparencia y la participación de los ciudadanos en la toma y el control de las decisiones urbanas. De esta manera se logra asentar las políticas urbanas sobre las bases de un desarrollo sostenible, ofertando un suelo para viviendas protegidas y aumentando la eficiencia de los mercados de suelo, evitando la especulación salvaje con este bien tan escaso. El Texto Refundido de la Ley de Suelo 2008 (TRLS08)312 reconoce por primera vez la importancia del suelo como reserva natural y en el Título Preliminar se indica: “En tercer y último lugar, la del urbanismo español contemporáneo es una historia desarrollista, volcada sobre todo en la creación de nueva ciudad. Sin duda, el crecimiento urbano sigue siendo necesario, pero hoy parece asimismo claro que el urbanismo debe responder a los requerimientos de un desarrollo sostenible, minimizando el impacto de aquel crecimiento y apostando por la regeneración de la ciudad existente. La Unión Europea insiste claramente en ello, por ejemplo en la Estrategia Territorial Europea o en la más reciente Comunicación de la Comisión sobre una Estrategia

311 Ley 8/2007, de 28 de mayo, de suelo. BOE nº 128, de 29 de mayo de 2007. 312 Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (TRLS08). BOE, n1 154, de 26 de junio de 2008. Ver http://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2008-10792.


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Temática para el Medio Ambiente Urbano, para lo que propone un modelo de ciudad compacta y advierte de los graves inconvenientes de la urbanización dispersa o desordenada: impacto ambiental, segregación social e ineficiencia económica por los elevados costes energéticos, de construcción y mantenimiento de infraestructuras y de prestación de los servicios públicos. El suelo, además de un recurso económico, es también un recurso natural, escaso y no renovable”. Parecen contradictorios estos aspectos porque el crecimiento urbano se considera necesario pero éste debe ser respetuoso y sostenible con el entorno y a la vez la Ley de Suelo de 2007 y el TRLS08 en su Exposición de motivos define el suelo como “un recurso económico y un recurso natural, escaso y no renovable”.

Los artículos 1 y 2 del TRLS08 son indicativos del paso del concepto de suelo como

reserva natural de este Texto Refundido porque en ellos se asume que las políticas medioambientales deben propiciar el uso racional de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, y el principio de desarrollo sostenible que la Unión Europea ha promulgado en todas sus Directivas y en los diferentes Tratados internacionales de protección del medio ambiente.

Se definen estos artículos de la siguiente manera: “Artículo 1. Objeto de esta Ley: Esta Ley regula las condiciones básicas que garantizan la

igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal. Así mismo, establece que las bases económicas y medioambientales de su régimen jurídico, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia.

Artículo 2. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible: 1. Las políticas públicas

relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible, sin perjuicio de los fines específicos que les atribuyan las Leyes. 2. En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a las que se refiere el apartado anterior deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en particular:

a) La eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna

y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje. b) La protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores

del suelo innecesario e inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística.


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Un medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente, que esté suficientemente dotado por las infraestructuras y los servicios que le son propios y en el que los usos se combinen de forma funcional y se implanten efectivamente, cuando cumplan una función social.

Con estos artículos del TRLS08 se constata que se han introducido los elementos de

sostenibilidad, de protección y conservación de la naturaleza, patrimonio cultural y paisaje entrelazando con el desarrollo de un suelo dotado de diversas infraestructuras cumpliendo una función social y armonizando los valores urbanísticos y los valores medioambientales. En el artículo 13. Apartado 4) explica que “la utilización de los terrenos con valores ambientales, culturales, históricos, arqueológicos, científicos que sean objeto de protección por la legislación aplicable, quedará sometida a la preservación de dichos valores” y que “solo podrá alterarse la delimitación de los espacios naturales protegidos o de los espacios incluidos en la Red Natura 2000, reduciendo su superficie toral o excluyendo terrenos de los mismos, cuando así lo justifiquen los cambios provocados en ellos por su evolución natural, científicamente demostrada. La alteración deberá someterse a información pública….”.

También podemos relacionar estos artículos con la anterior STC 66/1964313, en su F.J. 2º

nos indica que “Art. 45 recoge la preocupación ecológica surgida en las últimas décadas en amplios sectores de opinión que ha plasmado también en numerosos documentos internacionales. En su virtud no puede considerarse como objetivo primordial y excluyente la explotación al máximo de los recursos naturales, el aumento de la producción a toda costa, sino que se ha de armonizar la «utilización racional» de esos recursos con la protección de la naturaleza, todo ello para el mejor desarrollo de la persona y para asegurar una mejor calidad de la vida. En cuanto a las técnicas apropiadas para llevar a cabo la protección del medio ambiente corresponde su elección al legislador, máxime cuando el mismo art. 45 del texto constitucional habla expresamente, como se ha visto, de «defender y restaurar el medio ambiente». La técnica de la restauración está, por tanto, expresamente reconocida en la Constitución”; En la década siguiente aparece la referencia al «desarrollo sostenible» en la primera sentencia que aborda frontalmente el significado jurídico-constitucional del medio ambiente, cuando insiste en la necesidad de armonizar desarrollo y medio ambiente, para lograr un «desarrollo sostenible, equilibrado y racional”; Así mismo debe advertirse que la Constitución impone “el deber de atender al desarrollo de todos los sectores económicos» Ese desarrollo es igualmente necesario para lograr aquella mejora. La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico”.

313 STC 64/1964. Instituto Carlos III de Madrid. Máster en Política Territorial y Urbanística. Instituto Pascual Madoz. Texto del Dictámen. Extracto de la STC 64/1964. http://www.uc3m.es/portal/page/portal/inst_pascual_madoz/Bases_de_Datos/jurisprudencia/STC%2064%2082.pdf


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El F.J.6 indica que “Las más importantes son las que pueden afectar al principio de solidaridad. Quizá más que la invocación genérica de este principio, y de los citados Arts. 2 y 138 de la CE, cuya importancia por otra parte no puede ponerse en duda, conviene fijar la atención en el hecho de que con arreglo al Art. 128.1 de la misma «toda la riqueza del país en sus distintas formas y fuese cual fuese su titularidad está subordinada al interés general». En una de sus aplicaciones, este precepto supone que no pueden substraerse a la riqueza del país recursos económicos que el Estado considere de interés general, aduciendo otras finalidades, como la protección del medio ambiente”. Debemos referirnos a la STC 102/1995, (F.J. 8º y 9º), antes mencionada, donde la competencia del Estado para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente (Artº 149.1.23ª) se impone a todas las Comunidades Autónomas, relacionándolo con la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de los españoles (Artº. 149.1.1ª CE) y con la regulación que permite al Estado adoptar el estatuto jurídico mínimo de la propiedad, incluida la del suelo. Entre el Estado y las Comunidades debe existir una colaboración para el correcto funcionamiento del Estado (SSTC 18/1982 y 152/1988, entre otras) y también existe el criterio de prevalencia porque el Estado no puede verse privado del ejercicio de sus competencias exclusivas por la existencia de una competencia también exclusiva de las Comunidades Autónomas, según STC 77/1984, F.J. 2º314.

Por lo tanto la referencia del TRSL08 en la ordenación del paisaje respalda: a) el principio de desarrollo territorial y urbano sostenible.b) el uso racional de los recursos naturales armonizando la economía, el empleo, la

cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidad entre hombres y mujeres, la salud y seguridad de las personas y la protección del medio ambiente

c) e implica a los poderes públicos para promover las condiciones de uso del suelo beneficiosas a todos y para que los derechos y deberes de los ciudadanos en relación a las medidas de ordenación territorial y urbanística sean efectivas dando lugar a que la

314 STC 77/1982, F.J. 2ª. “Debe tenerse en cuenta, en última instancia, que cuando la Constitución atribuye al Estado una competencia exclusiva lo hace porque bajo la misma subyace –o, al menos, así lo entiende el constituyente- un interés general, interés que debe prevalecer sobre los intereses que puedan tener otras entidades territoriales afectadas, aunque, evidentemente, esto sólo será así cuando la competencia se ejerza de manera legítima: es decir, cuando la concreta medida que se adopte encaje, efectivamente, en el correspondiente título competencial, cuando se haya acudido previamente a cauces cooperativos para escuchar a las entidades afectadas, cuando la competencia autonómica no se limite más de necesario, etc.. En el caso concreto de la competencia estatal sobre puertos de interés general debe tenerse en cuenta que la existencia de un puerto estatal implica, necesariamente, una modulación del ejercicio de las competencias autonómicas y municipales sobre la ordenación del territorio y urbanismo, y que no puede quedar al arbitrio de los entes con competencia sobre dichas materias la decisión sobre la concreta ubicación del puerto, su tamaño, los usos de los distintos espacios, etc… Al mismo tiempo, es también claro que la existencia de un puerto estatal no supone la desaparición de cualesquiera otras competencias sobre su espacio físico, ya que mientras que “la competencia exclusiva del Estado sobre puertos de interés general tiene por objeto la propia realidad del puerto y la actividad relativa al mismo tiempo, pero no cualquier tipo de actividad que afecte al espacio físico que abarca un puerto…, la competencia de ordenación del territorio y urbanismo tiene por objeto la actividad consistente en la delimitación de los diversos usos a que pueda destinarse el suelo o espacio físico territorial”.


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organización territorial y urbanística garantice el proceso urbanístico, la participación de la comunidad en las plusvalías generadas y el derecho de información de los ciudadanos y de las entidades representativas por la acción de los entes públicos.

Conclusión de este apartado es que el suelo es un recurso económico, un recurso natural,

escaso y no renovable; por lo cual la Unión Europea insiste en la Estrategia Territorial Europea proponiendo un modelo de ciudad compacta con una adecuada estrategia de protección medioambiental a través de unas políticas públicas que garanticen la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimento de los deberes constitucionales de todos los ciudadanos.

3.2. La Evaluación de Impacto Ambiental estatal.

La normativa estatal de la EIA se inicia cuando España ingresa en la Comunidad Europea debe implementar la normativa europea de las Directivas existentes y se transponen a nuestro ordenamiento jurídico a través de la siguiente legislación por orden cronológico:

1) Directiva 85/337/CEE que se transpuso al ordenamiento jurídico español a través del

Real Decreto Legislativo RD 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, que tras sufrir varias modificaciones ha dado lugar a la aprobación, mediante el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, del Texto Refundido de la Ley de Evaluación Ambiental de Proyectos (TREIA¨), que constituye,(con excepción de algunos preceptos) la legislación básica en la materia. Obliga a realizar evaluación de impacto ambiental a las industrias extractivas a cielo abierto, explotaciones agrícolas y grandes presas, además de aeropuertos, carreteras, ferrocarriles, eliminación de residuos peligrosos y radiactivos, cementeras, acerías, centrales térmicas e industrias químicas y refinerías de petróleo. El Reglamento para su ejecución se aprobó mediante Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre (REIA).

2) Directiva 97/11/CE del Consejo, de 3 de marzo de 1997, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.

3) Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo firmado en Espoo, Finlandia, el 25 de febrero de 1991, aprobado por la CE mediante decisión del Consejo de 15 de octubre de 1996 y ratificado por España por Instrumento de 1 de septiembre de 1992, publicado en BOE nº 261, de 31 de octubre de 1997 y Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica (EAE), firmado en Kiev en 2003315.

4) Ley 6/2001, de 8 de mayo, de Impacto Ambiental que obligó a la realización de EIA en 112 tipos de proyectos (incluyendo 62 proyectos más).

315 Instrumento de ratificación del Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente en un contexto transfronterizo, hecho en Espoo (Finlandia) el 25 de febrero de 1991. BOE nº 261, de 31 de octubre de 1997. Vigente desde el 31 de octubre de 1977.


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5) Directiva 2001/42/CEE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

6) Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente (BOE nº 102, de 29 de abril). Esta Ley traspone la Directiva 2001/42/CEE e introduce en la legislación española la evaluación ambiental de planes y programas (EAE) como un instrumento de prevención que permitirá integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos. Cuando la Ley entró en vigor supuso la realización de un proceso de evaluación ambiental estratégica de los planes y programas que elaboraron o aprobaron las distintas Administraciones Públicas. Vigente hasta el 12 de diciembre de 2013.

7) Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero. BOE nº 73, de 25 de marzo de 2010. 8) Ley 6/2010, de 24 de marzo, de modificación del texto refundido de la Ley de

Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero (TRLEIAP). BOE nº 72, de 25 de marzo de 2010.

9) Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente. Deroga la Directiva 85/337/CEE, la Directiva 97/11/CE, el artículo 3 de la Directiva 2003/35/Ce y el artículo 31 de la Directiva 2009/31/CE.

10) Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de abril de 2001 por la que se modifica la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DOUE L 124, 25 de abril de 2014).

11) Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (BOE nº 296, de 11 de diciembre). Se unifican en una esta norma las disposiciones: Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos y modificaciones posteriores al citado texto refundido. El legislador aprovecha para establecer un esquema similar de tramitación para los procedimientos de evaluación ambiental estratégica y evaluación de impacto ambiental, unificando con ello la terminología en ambos procedimientos. Introduce la Ley una novedosa figura denominada “los bancos de conservación de la naturaleza”316 que son los valores naturales que se deben conservar los propietarios de terrenos o fincas afectados.

316 Los bancos de conservación de la naturaleza es un mecanismo voluntario que permite compensar, repara o restaurar las pérdidas netas de valores naturales, y que se contempla que será objeto de desarrollo reglamentario. Se configuran como un conjunto de títulos competenciales o créditos de conservación otorgados por el MAGRAMA, y en su caso, las CCAA que representan valores naturales creados o mejorados específicamente. Los bancos de conservación se crearán por resolución del Ministerio y en esta resolución se describirán las actuaciones, identificando las fincas en la que se realiza con indicación de su referencia catastral, y el número de finca registral.


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12) Ley 11/2014, de 3 de julio, modifica la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Ambiental. Este Ley significa el refuerzo de los principios de prevención y de “quien contamina paga”, ampliando la protección del medio ambiente ya que se cubren los posibles daños que se puedan producir a las aguas marina. El operador responsable debe reparar los daños medioambientales que se puedan producir y se mejoran las normas aplicables a los procedimientos de exigencia de responsabilidad ambiental. Además se encuentra en tramitación el Proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2008, de 23 de octubre. El Estado ha informado a las CCAA de los avances importantes llevados a cabo en relación con la modificación de la normativa de responsabilidad ambiental.

Y para detallar este procedimiento vemos un caso de estudio de tramitación administrativa del procedimiento ordinario de EIA en la Comunidad de Madrid que se realizó en la Consejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda en el período 2009-2014 que se puede extender el mismo en todas las CCAA. Previamente y conforme al artículo 17.2 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos, que establece la necesidad de realizar consultas a las administraciones, personas e instituciones afectadas por la realización del proyecto y se solicita informe al Servicio de Informes Técnicos Medioambientales de la Dirección General del Medio Ambiente y al Ayuntamiento de Madrid, sobre los aspectos que estimara necesarios para la determinación del procedimiento ambiental de aplicación. Se informa de la localización del proyecto y donde se encuadra dentro del epígrafe del Anexo IV de la Ley 2/2002.

La Dirección General de Carreteras de la Consejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda como promotor del proyecto remite una Memoria-resumen relativa a la evaluación de impacto ambiental del proyecto denominado “Nuevo Enlace entre las carreteras M-100, M-106 y M-111” en los términos municipales de Algete y San Sebastián de los Reyes (que previamente han pedido la realización de este proyecto por sus intereses propios) a la Dirección de Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. La Memoria-resumen es el documento inicial del proyecto, elaborado por el promotor de este proyecto que va a ser sometido a Evaluación de Impacto Ambiental con el mínimo contenido siguiente: Definición, características y ubicación del proyecto; las principales alternativas que se consideran y análisis de los potenciales impactos de cada una de ella; un diagnóstico territorial y del medio ambiente afectado por el proyecto. Junto a la Memoria-resumen del proyecto referenciado se une el correspondiente certificado de viabilidad urbanística y se inicia el

Los créditos generados en los bancos de conservación de la naturaleza serán inscritos en un registro oficial dependiente del MAGRAMA y podrán ser comercializados en condiciones de libre mercado directamente; a) las entidades que los requieran el ámbito de cualquier actividad que produzca una pérdida neta inevitable e irreparable de valores naturales-especialmente en el caso de medidas compensatorias de impacto ambiental, reparadoras complementarias y reparadoras compensatorias de daño medioambiental; b) entidades sin ánimo de lucro; c) las propias Administraciones públicas. http://www.mercadosdemedioambiente.com/market-tools/bancos-habitat/


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procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinario. La base jurídica de esta actuación es el artículo 26 de la Ley 2/2002317.

A continuación se adjunta el listado de las personas, de las instituciones y administraciones

afectadas por el proyecto, a las cuales el promotor deberá remitir un ejemplar de la memoria-resumen solicitándoles que formulen las sugerencias que consideren necesarias, de modo que tales personas, instituciones o administraciones remitan tanto al promotor como a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación correspondiente, las contestaciones correspondientes. El resultado de las consultas serán tenidas en cuenta por el promotor en el Estudio de Impacto Ambiental, incluyendo la justificación de las consultas desestimadas. El Estudio de Impacto Ambiental deberá incluir los acuses de recibo, los registros de entrada, los recibís de cada uno de las sugerencias con el reflejo de la fecha del trámite efectuado. El Estudio de Impacto Ambiental (artículo 27 Ley 2/2002) es el documento técnico que debe presentar el titular del proyecto, y sobre la base del que se produce la Declaración de Impacto Ambiental. Este estudio deberá identificar, escribir y valorar de manera apropiada, y en función de las particularidades de cada caso concreto, los efectos notables previsibles que la realización del proyecto produciría sobre los distintos aspectos ambientales (efectos directos e indirectos; simples, acumulativos o sinérgicos; a corto, a medio o a largo plazo; positivos o negativos; permanentes o temporales; reversibles o irreversibles; recuperables o irrecuperables; periódicos o de aparición irregular; continuos o discontinuos). Contendrá la información detallada en el artículo 28 de Ley 2/2002 y que deberá quedar identificada la autoría del documento indicando las titulaciones correspondientes. Se deberán adjuntan al presente informe las Directrices básicas para la elaboración en general de Estudios de Impacto Ambiental correspondientes a proyectos tipo de carreteras, para su consideración, en lo que proceda, en la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente a este proyecto.

De acuerdo con lo que estipula el artículo 29 de Ley 2/2002, el Estudio de Impacto Ambiental se presentará en el órgano sustantivo (la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio) y deberán presentarse tantos ejemplares el Estudio como números de municipios

317 Ley 2/2002, de 19 de junio de Evaluación de Impacto Ambiental de la Comunidad de Madrid. BOCAM nº 154 de julio de 2002, y BOE nº 176, de 24 de julio de 2002. Vigencia desde el 2 de julio de 2002. Revisión vigente desde el 1 de enero de 2009. Título III. Evaluación de Impacto Ambiental. Capítulo I: Criterios Generales; Capítulo II: Evaluación de Impacto Ambiental ordinaria; Capítulo IV: Declaración de Impacto Ambiental abreviada; Capítulo V: Normas comunes. Lo más importante son los Anexos: Anexo I: Planes y Programas sometidos a análisis ambiental en la Comunidad de Madrid; Anexo II: Proyectos y Actividades de obligado sometimiento a Evaluación de Impacto Ambiental en la Comunidad de Madrid-Procedimiento ordinario: Anexo III: Proyectos y Actividades de obligado sometimiento a Evaluación de Impacto Ambiental en la Comunidad de Madrid-Procedimiento abreviado; Anexo IV: Proyectos y Actividades a estudiar caso por caso por el Órgano Ambiental de la Comunidad de Madrid; Anexo V: Actividades o Proyectos con incidencia ambiental sometidos al procedimiento de Evaluación Ambiental de actividades en la Comunidad de Madrid; Anexo VI: Áreas Espaciales: Anexo VII: Criterios para determinar la posible significación de las repercusiones sobre el medio ambiente.


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en los que se localice el proyecto y se aportarán ejemplares en formato digital (cd-rom) para las personas, instituciones y administraciones consultadas, además de un ejemplar para exponerlo durante el período de información pública en el portal institucional de la Comunidad de Madrid318. Si la Consejería incluye un trámite de información pública en su procedimiento de autorización, lo someterá a dicho trámite junto con el documento técnico del proyecto. Si no es así, remitirá el Estudio a esta Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio quién hará la información pública por un período de 320 días, como trámite previo a la formulación de la DIA una vez revisado el Estudio de Impacto Ambiental por las Áreas Técnicas.

El período de información pública es anunciado en el BOCM y en el tablón de anuncios de los Ayuntamientos en cuyos términos municipales se ubique físicamente el proyecto, para su consulta durante dicho período. El Estudio de Impacto Ambiental será presentado por el titular del proyecto (Dirección General de Carreteras) en el órgano sustantivo. Si transcurrido un plazo de 7 meses a contar desde la fecha de salida en el Registro General de esta Consejería, dicho Estudio no hubiera sido presentado, como indica el artículo 27 de Ley 2/2002, esta Consejería podrá acordar el archivo del expediente, lo que será notificado el promotor, de tal forma que su reiniciación comportaría la presentación de un nuevo documento de Memoria-resumen así como la formalización de un nuevo trámite de consultas petición de criterios y sugerencias semejante al que ha sido objeto del presente informe. Igualmente, el Título VI de la Ley 2/2002, contempla la Disciplina Ambiental a aplicar, especificando como infracción muy grave el inicio de la ejecución de obras, proyectos o actividades sujetos a Evaluación Ambiental sin haber obtenido Declaración de Impacto Ambiental positiva o incumpliendo las condiciones establecidas en la misma, contemplando en el artículo 62 relativo a las Sanciones, multas de hasta 2.404.050 euros. En la Ley 2/2002 se encuentran los Anexos que nos permiten encontrar los proyectos, planes y programas sometidos a EIA.

4. La Legislación Autonómica de ordenación del paisaje.

La normativa jurídica del paisaje en España es, como hemos indicado, dispersa, abundante, sin sistematizar, siempre enfrentada por el sistema competencial de nuestra Constitución entre el Estado y las Comunidades Autónomas, incluyendo las transposiciones de la normativa europea en la protección del medio ambiente que incide plenamente en nuestra legislación como Estado miembro. El estado del arte del paisaje sugiere que los legisladores estatales, autonómicos y locales están en profunda discordancia acerca del paisaje y que cada uno legisla según los intereses propios de la ordenación territorial y la urbanística y en el desarrollo de la legislación básica de carácter medioambiental, de montes, forestal y otras legislaciones sectoriales, los Estatutos de Autonomía no desarrollan una competencia explícita sobre el paisaje, exceptuando Valencia, Cataluña y Galicia, que tienen su ley de paisaje. Los demás Estatutos Autonómicos no

318 Ver portal de la Comunidad de Madrid en: http://www.madrid.org


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hacen alusión al paisaje como título competencial ya que lo integran en el patrimonio, en el medio ambiente, en la ordenación del territorio y urbanismo; también como normas complementarias de ecología.

La normativa jurídica de los Estatutos de Autonomía respecto a la protección del paisaje y medio ambiente está integrada en cada Estatuto Autonómico en diversas normas adicionales y complementarias y en las protecciones de ordenación territorial y en la ordenación urbanística. A continuación relacionamos los Estatuto con los artículos identificativos de la protección del paisaje y protección del medio ambiente.

Relacionamos las competencias referidas a la protección tanto del medio ambiente como

del paisaje de las CCAA a continuación:

Baleares319 refleja como competencia exclusiva a su patrimonio paisajístico en su artículo 23. Medio Ambiente.

La Rioja320 en su artículo 9 dentro de la legislación básica del Estado, incrementa normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje.

Cantabria321 en artículo 25.7 propone el desarrollo legislativo y la ejecución de la materia de protección del medio ambiente y los ecosistemas.

319 Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears. (BOE número 52, de 1 de marzo de 2007, corrección de errores en BOE números 77, de 30 de marzo y 173, de 20 de julio). Artículo 23. Medio ambiente. 1. Toda persona tiene derecho a gozar de una vida y un medio ambiente seguro y sano. Las Administraciones públicas de las Illes Balears, en el ámbito de sus competencias, protegerán el medio ambiente e impulsarán un modelo de desarrollo equitativo, territorialmente equilibrado y sostenible. 2. Los poderes públicos de la Comunidad Autónoma velarán por la defensa y la protección de la naturaleza, del territorio, del medio ambiente y del paisaje. Establecerán políticas de gestión, ordenación y mejora de su calidad armonizándolas con las transformaciones que se producen por la evolución social, económica y ambiental. Asimismo, la Comunidad Autónoma cooperará con las instancias nacionales e internacionales en la evaluación y en las iniciativas relacionadas con el medio ambiente y el clima. 3. Las Administraciones públicas de las Illes Balears promoverán políticas de equilibrio territorial entre las zonas costeras y las del interior. 320 Ley Orgánica 3/1982, de 9 de junio, Estatuto de Autonomía de La Rioja, artículo 9: “En el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad Autónoma de La Rioja el desarrollo legislativo y la ejecución en las siguientes materias.1. Protección del medio ambiente, normas adicionales de protección del medio ambiente y del paisaje. Espacios naturales protegidos. Protección de los ecosistemas”. 321 Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía para Cantabria (B.O.E. 11/01/1982); modificada por Ley Orgánica 7/1991, de 13 de marzo, de modificación del artículo 10.3 del Estatuto de Autonomía para Cantabria (B.O.E. 14/03/1991; corr. err. 16/03/1991); por Ley Orgánica 2/1994, de 24 de marzo de 1994, sobre reforma del Estatuto de Autonomía para Cantabria (B.O.E. 25/03/1994; corr. err. 15/04/1994); y por Ley Orgánica 11/1998, de 30 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, del Estatuto de Autonomía para Cantabria (B.O.E. 31/12/1998). El texto actual, vigente desde enero de 1999, es el resultante de la reforma acordada con el consenso de todas las fuerzas políticas representadas en el Parlamento de Cantabria en el año 1998. “Artículo 25. En el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que la misma establezca, corresponde


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Castilla La Mancha322 en su artículo 32.7 igualmente propone la protección del medio ambiente y los ecosistemas y normas adicionales de protección.

Castilla León323, artículo 16, apartado 15 propone el derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado y saludable y el artículo 58, apartado c) Declaración y delimitación de espacios naturales dotados de un régimen de protección estatal.

Murcia324 corresponde a la Comunidad autónoma el desarrollo legislativo y ejecución de las materias siguientes: artículo 11.3) Protección del medio ambiente. Normas adicionales de protección.

Andalucía325 reconoce en su Estatuto, artículo 28 el derecho a vivir en un medio ambiente equilibrado, sostenible y saludable y dedica un título al medio ambiente. (Título VII. Medio Ambiente).

Extremadura326 expone en su artículo 9 las competencias exclusivas en ordenación del territorio y en el artículo 10 las competencias de desarrollo normativo y ejecución,

a la Comunidad Autónoma de Cantabria el desarrollo legislativo y la ejecución de las siguientes materias: 7. Protección del medio ambiente y de los ecosistemas.” 322 Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, modificada por las Leyes Orgánicas 6/1991, 7/1994, 3/1997 y por la Ley 26/2002. “Artículo 32. En el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, es competencia de la Junta de Comunidades el desarrollo legislativo y la ejecución en las materias siguientes.7. Protección del medio ambiente y de los ecosistemas. Normas adicionales de protección.” 323 Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre (Jefatura del Estado), de Reforma del Estatuto de Autonomía de Castilla y León. BOE número 288, de 1 de diciembre de 2007. “Artículo 16.Principios rectores de las políticas públicas. 15): “La garantía efectiva del derecho de todos los castellanos y leoneses de vivir en un medio ambiente ecológicamente equilibrado y saludable, impulsando la competitividad entre la actividad económica y la calidad ambiental con el fin de contribuir a un desarrollo sostenible” y el artículo 58: Relaciones de la Comunidad Autónoma con el Estado, apartado c) Declaración y delimitación de espacios naturales dotados de un régimen de protección estatal.” 324 Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio de 1982 (BOE número 146, de 19 de junio de 1982). Artículo 11.3 “Protección del medio ambiente. Normas adicionales de protección”. 325 Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía (BOJA de 20 de marzo de 2007) Título VII. Medio Ambiente. (Art.195-206). “Artículo 28. Medio Ambiente. 1. Todas las personas tienen derecho a vivir en un medio ambiente equilibrio, sostenible y saludable, así como a disfrutar de los recursos naturales, del entorno y el paisaje en condiciones de igualdad, debiendo hacer un uso responsable del mismo para evitar su deterioro y conservarlo para las generaciones futuras, de acuerdo con lo que determinen las leyes. 2. Se garantiza este derecho mediante una adecuada protección de la diversidad biológica y los procesos ecológicos, el patrimonio natural, el paisaje, el agua, el aire, los recursos naturales. 3. Todas las personas tienen derecho a acceder a la información medioambiental de que disponen los poderes públicos, en los términos que establezcan las leyes”. 326 Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura (BOE nº 25, de 29 de enero de 2011. “Artículo 9: Competencias exclusivas. 32) Ordenación del territorio. 33) Políticas y normas adicionales y complementarias de las del Estado en materia de protección medioambiental y lucha contra el cambio climático. Regulación de los espacios naturales protegidos propios y adopción de medidas para su protección y puesta en valor. Mantenimiento, conservación y mejora de la dehesa. Artículo 10. Competencias de desarrollo normativo y ejecución. 2) Medioambiente. Regulación y protección de la flora, fauna y biodiversidad. Prevención y corrección de la generación de residuo y vertidos y de la contaminación acústica, atmosférica, lumínica, del suelo y del subsuelo. Regulación del abastecimiento, saneamiento y depuración


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normas adicionales y complementarias en materia de protección medioambiental; debemos tener en cuenta que Extremadura tiene frontera con otra Estado miembro de la UE, Portugal, y participa en acuerdos transfronterizos incluyendo territorios de protección ambiental.

Comunidad de Madrid327 se refiere a la competencia para dictar medidas adicionales de protección.

Canarias328 igualmente tiene competencia exclusiva en materia de ordenación del territorio y espacios naturales protegidas y el desarrollo legislativo y ejecución en la protección del medio ambiente.

Asturias329 en su Estatuto de Autonomía en el artículo 10 tiene competencias exclusivas en la ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda y tiene el desarrollo legislativo y ejecución, artículo 11, la protección del medio ambiente.

País Vasco330 tiene competencias exclusivas en ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda (Artº 10) y competencias de desarrollo legislativo y ejecución

de las aguas. Montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias. Competencias de ejecución. 11) Gestión de parques naturales y, en su caso, de los internacionales en el territorio de Extremadura, en el marco de los acuerdos que al respecto suscriba el Estado. Artículo 13. Otras facultades asociadas a las competencias. 3) La Comunidad Autónoma participará en el ejercicio de competencias estatales que condicionen las competencias autonómicas o afectes a los recursos naturales o riquezas regionales”. 327 Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero (BOE, 1 de marzo de 1983). Modificaciones: Ley Orgánica 10/1994, de 24 de marzo (BOE 25 de marzo de 1994, corrección de errores BOE 15 de abril de 1994; Ley Orgánica 5/1998, de 7 de julio de 1998 (BOE 8 de julio de 1998) y Ley Orgánica 29/2010, de 16 de julio (BOE 17 de julio de 2010). “Artículo 26.1.4. se refiere a la competencia exclusiva de Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda; Artículo 27 corresponde el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución de las materias: 7. Protección del medio ambiente, sin perjuicio de la facultad de la Comunidad de Madrid establecer normas adicionales de protección. Contaminación biótica y abiótica. Vertidos en el ámbito territorial de la Comunidad. Protección de los ecosistemas en los que se desarrollen la pesca, acuicultura y caza. Espacios naturales protegidos”. 328 Estatuto de Autonomía de Canarias vigente aprobado mediante Ley Orgánica 10/1982, de 10 de agosto, acompañada por la Ley Orgánica 11/1982, de Transferencias Complementarias a Canarias, modificada por Ley Orgánica 4/1996, de 30 de diciembre. “Artículo 30: La Comunidad Autónoma de Canarias tiene competencia exclusiva en las siguientes materias: 15: Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. 16: Espacios naturales protegidos. Artículo 32. “……le corresponde el desarrollo legislativo y la ejecución en las siguientes materias: 12: Protección del medio ambiente, incluidos los vertidos en el ámbito territorial de la Comunidad”. 329 Ley Orgánica 7/1981, de 30 de diciembre, de Estatuto de Autonomía del Principado de Asturias (BOE nº 9, de 11 de enero de 1982). Título I. De las Competencias del Principado de Asturias. “Artículo 10. El Principado de Asturias tiene competencia exclusiva en materias…3. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. Artículo 11. En el marco de la legislación básica del Estado, y en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde al Principado de Asturias el desarrollo legislativo y la ejecución en las siguientes materias. 5. Protección del medio ambiente, incluidos los vertidos industriales y contaminantes en ríos, lagos y aguas interiores y normas adicionales de protección del medio ambiente”. 330 Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre, Estatuto de Autonomía del País Vasco. Título I. De las Competencias del País Vasco. “Artículo 10. La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene competencia exclusiva en las siguientes materias.: 31. Ordenación del territorio y del litoral, urbanismo y vivienda. Artículo 11. Es de


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(Artº 11) en medio ambiente y ecología, dedicando una ley específica para la protección del medio ambiente del País Vasco (Ley 3/1998, de 27 de febrero, general de protección del medio ambiente del País Vasco).

Navarra, tiene en su Estatuto de Autonomía331, competencia exclusiva sobre ordenación del territorio y vivienda y sobre espacios naturales protegidas y tratamiento especial de zonas de montaña; competencias de desarrollo legislativo y la ejecución sobre medio ambiente y ecología.

Aragón332, establece, al igual que Cataluña, competencias exclusivas la ordenación territorial y los espacios naturales y competencias compartidas la protección del medio ambiente, recursos naturales, flora, fauna y biodiversidad.

Las Comunidades Autónomas con leyes específicas de protección del paisaje: Son tres las Comunidades Autónomas que tienen leyes específicas de protección del paisaje (Valencia, Cataluña y Galicia); que asumen las directrices del CEP; que han desarrollado los instrumentos jurídicos de regulación del paisaje en sus respectivos Estatutos de Autonomía y que como leyes de protección de los paisajes pretenden reconocer jurídicamente, proteger la calidad del

competencia de la Comunidad Autónoma del País Vasco el desarrollo legislativo y la ejecución dentro de su territorio de la legislación básica del Estado en las siguientes materias”. 331 Ley Orgánica 10/08/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Reino Foral, número 13/1982. R.C.L. 1982/2173. Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Navarra. “Artículo 44. Navarra tiene competencia exclusiva sobre: Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda. Artículo 50.1. Navarra, en virtud de su régimen floral, tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: 4. Espacios naturales protegidos y tratamiento especial de zonas de montaña, de acuerdo con la legislación básica del Estado. Artículo 57. Le corresponde a Navarra el desarrollo legislativo y la ejecución de las siguientes materias: c) Medio ambiente y ecología”. 332 Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón (BOE número 97, de 23 de abril de 2007; corrección de errores en BOE número 294, de 8 de diciembre). Título V. Competencias de la Comunidad Autónoma. “Artículo 71. 8. Competencias exclusivas: Ordenación del territorio, conforme a los principios de equilibrio territorial, demográfico, socioeconómico y ambiental. 21. Espacios naturales protegidos, que incluye la regulación y declaración de las figuras de protección, la delimitación, la planificación y la gestión de los mismos y de los hábitats protegidos situados en Aragón. 22. Normas adicionales de la legislación básica sobre protección del medio ambiente y paisaje, que incluye la planificación de la prevención y eliminación de las distintas fuentes de contaminación, así como el desarrollo de políticas que contribuyan a mitigar el cambio climático. Artículo 75. Competencias compartidas. En el ámbito de las competencias compartidas, la Comunidad Autónoma de Aragón ejercerá el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica que establezca el Estado en normas de rango de Ley, excepto en los casos que determinen de acuerdo con la Constitución, desarrollando políticas propias. 3. Protección del medio ambiente, que, en todo caso, incluye la regulación del sistema de intervención administrativa de los planes, programas, proyectos, instalaciones, actividades susceptibles de afectar al medio ambiente; la regulación de los recursos naturales, la flora y fauna y la biodiversidad, la prevención y corrección de la generación de los residuos, de la contaminación atmosférica, del suelo y del subsuelo, así como el abastecimiento, saneamiento y depuración de las aguas”. También la Ley 6/1998, de 19 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Aragón en su artículo 13 define los paisajes protegidos como aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y culturales, son merecedores de una protección especial, estableciendo además el régimen jurídico para la declaración de este tipo de espacios naturales. Y por otro lado se crea como instrumento normativo de la Comunidad Autónoma, la Red Natural de Aragón por la Ley 8/2004, de 20 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente en la que se integran estos espacios naturales protegidos.


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territorio, conservar el entorno ambiental y gestionar adecuadamente todos los paisajes de sus respectivos territorios puesto que todos ellos están protegidos y son protegibles. Desarrollaremos con amplitud la legislación paisajística autonómica en el epígrafe B) Marco Jurídico, y son las siguientes:

a) La Comunidad Autónoma de Valencia regula el paisaje a través de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de la Generalitat Valenciana. La Comunidad Autónoma de Valencia regula el paisaje a través de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de la Generalitat Valenciana333. Partiendo de una concepción dinámica de la ordenación del territorio, esta Ley regula la protección y ordenación del paisaje integrándolo en las políticas del territorio, urbanismo, medio ambiente, agraria, social, turística y económica con arreglo a los criterios que se derivan del modelo de desarrollo sostenible. La Ley 4/2004 exige que los planes de ordenación territorial y los planes de ordenación urbanística contengan un estudio del paisaje en el que se recojan las estrategias y directrices que den lugar a las medidas específicas de protección, valoración y catalogación del paisaje de cada área o zona considerada. Se crea el Instituto Valenciano de Estudios Territoriales y del Paisaje con la finalidad de formular propuestas y alternativas de ordenación territorial en las que la protección el paisaje constituya un objetivo fundamental.

b) La Comunidad Autónoma de Cataluña a través de la Ley 8/2005, de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje de Cataluña334. El objeto de la Ley es preservar los valores naturales, patrimoniales, culturales, sociales y económicos del paisaje en el marco del desarrollo sostenible. Mediante esta Ley se crean en Cataluña los Catálogos del Paisaje, que son documentos que determinan la tipología y los valores actuales del paisaje y proponen los objetivos de calidad del mismo y se regula el Observatorio del Pasaje como entidad colaboradora de la Generalitat de Catalunya en cuestiones relacionadas con las políticas de paisaje, su protección jurídica, gestión y mejoras.

c) La Comunidad Autónoma de Galicia que regula su paisaje a través de la Ley 7/2008, de 7 de julio, de Protección del Paisaje de Galicia.335. Esta Ley se dicta con arreglo a las disposiciones del Convenio Europeo del Paisaje y pretende reconocer jurídicamente el paisaje y promover políticas de paisaje, entendiendo el mismo como elemento esencial para el bienestar individual y social, cuya protección, gestión y planeamiento comporta derechos y obligaciones para toda la sociedad. El objeto de la Ley es el reconocimiento, la

333 Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de la Generalitat Valenciana. (BOE nº 174, de 20 de julio 2004. Publicada en el Diario Oficial de la Generalitat de Valencia, D.O.G.V. nº 4.788, de 2 de julio de 2004). 334 Ley 8/2005, de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje de Cataluña. (BOE nº 162, de 8 de julio de 2005. Publicada en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, nº 4.407, de 16 de junio de 2005. Decreto 343/2006, de 19 de septiembre que desarrolla la Ley 8/2005). 335 Ley 7/2008, de 7 de julio, de Protección del Paisaje de Galicia. (BOE nº 201, de 20 de agosto de 2008. Publicada en el Diario Oficial de Galicia, nº 139, de 18 de julio de 2008).


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protección, la gestión y la ordenación del paisaje. Los instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje son los Catálogos del Paisaje de Galicia, las Directrices de Paisaje, los Estudios de impacto e Integración paisajística y los Planes de Acción del Paisaje en Áreas Protegidas. También se prevé la incorporación de estas Directrices con los instrumentos de ordenación territorial y urbanística con la vinculación jurídica en la planificación sectorial. Los Catálogos del Paisaje se refieren a las grandes áreas geográficas establecidas, señalándose su contenido mínimo, la delimitación de las unidades de paisaje y la posibilidad de que en los mismos se identifiquen determinadas zonas como áreas de especial interés paisajístico. Las Directrices del Paisaje fijan propuestas de objetivos de calidad paisajística para las unidades de paisaje definidas, y asimismo prevén su contenido mínimo y su aprobación por el Consejo de la Xunta de Galicia. Se subraya en este Capítulo III de la Ley no sólo la integración de los criterios dirigidos a la protección del paisaje en las evaluaciones ambientales estratégicas de aquellos planes y programas que deban someterse a este procedimiento con arreglo a lo que prevé la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en materia de medio ambiente, sino también a los Estudios de Impacto e Integración Paisajística que deben constar en todos aquellos proyectos sujetos a la evaluación de impacto ambiental, en los que se evaluarán los efectos del proyecto sobre el paisaje, determinando sus contenidos mínimos. Se crea también el Observatorio Gallego del Paisaje como entidad de apoyo y asesoramiento a la Xunta de Galicia en materia de paisaje.

4.1. Ordenación Territorial: Plan Territorial del País Vasco y Leyes Sectoriales.

La ordenación territorial en España tiene los siguientes objetivos:

a) El equilibrio del territorio. b) La mejora de la calidad de vida de los ciudadanos. c) La previsión de desarrollos futuros.

Por ello en la Exposición de motivos de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco336 define que “dentro de la ordenación territorial se integran el conjunto de actuaciones diseñables y realizables en orden a conseguir la más racional utilización del suelo y de sus recursos” y los objetivos de la ordenación territorial son el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones y la mejora de la calidad de vida. La ley pretende crear una serie de instrumentos y/o figuras que posibiliten la integración a nivel tanto del planeamiento municipal a nivel territorial como de los planteamientos y planificaciones sectoriales337.

336 Ley 4/1990, 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco. B.O.E. nº 51, de 29 de febrero de 2012. 337 JAUREGUI, Pedro y ERQUICIA, Jesús María. “Marco de Ordenación Territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco”. Departamento de Urbanismo y Vivienda. Artículo Munibe (Ciencias Naturales - Natur Zientziak), nº 44; páginas 61-67. San Sebastián, 1992.


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La finalidad de la propia Ley es la configuración de tres instrumentos de ordenación territorial que integran las orientaciones de la Agenda europea, del CEP y de las estrategias de desarrollo sostenible y políticas sectoriales. Los instrumentos son:

a) Las Directrices de Ordenación Territorial (D.O.T) b) Los Planes Territoriales Parciales (P.T.P) c) Los Planes Territoriales Sectoriales (P.T.S)

Definimos estos instrumentos: a) Las Directrices de Ordenamiento Territorial (D.O.T)338 constituyen el marco general de

referencia para la formulación de los demás instrumentos de ordenación así como los planes de ordenación que están previstos en las leyes autonómicas. Son documentos que incorporan las normas, recomendaciones y actuaciones para cumplir los objetivos de calidad paisajísticas. También se deben tener en cuenta los planes de ordenación previstos en las Legislaciones sobre régimen del suelo porque los planes programas y acciones con incidencia territorial que desarrollan las Administraciones Públicas autonómicas, locales o forales deben acomodarse a las D.O.T. Definen una serie de criterios básicos a un nivel mayor o menor de desarrollo pero pretender ser pautas de actuación que definan el planeamiento de desarrollo; constituyen, por lo tanto, el marco de referencia de la ejecución de las políticas sectoriales de las distintas Administraciones y de la actividad urbanística de las Diputaciones Forales y Ayuntamientos.

Sus funciones son: formular con carácter global e interrelacionado el conjunto de criterios y las normas que orientes y regulen los procesos de asentamiento en el territorio de las diferentes actividades económicas y sociales de los agentes públicos y privados que operan en el territorio, garantizando el equilibrio territorial; construir un marco de referencia en cuanto a la ordenación y al uso de los espacios y del territorio para formular y ejecutar políticas sectoriales de las diferentes Administraciones; prever las acciones territoriales que requieran la acción conjunta con el Estado y las demás Comunidades Autónomas celebrando acuerdos y convenios de cooperación necesarios. Estas D.O.T. deben contener las determinaciones siguientes: un análisis detallado del territorio; señalar los criterios generales a las que habrá de acomodarse la acción de las Administraciones Públicas; la delimitación y definición precisa de las áreas o zonas que son objeto de protección para proteger sus valores ecológicos culturales o económicos, explotación racional de los recursos naturales; la definición de los suelos; la definición de las áreas o zonas que deben ser objeto de una ordenación a través de los P.T.S.; la

338 Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco (BOE nº 51, de 29 de febrero de 2012) y Decreto 28/1997, de 11 de febrero por el que se aprueban definitivamente las Directrices de O.T. de la Comunidad Autónoma del País Vasco donde se regula como debe ser la Ordenación del Territorio, de manera que partiendo de unas líneas generales, genera una comarcalización, apuntando las líneas básicas para cada una de las unidades territoriales; así mismo se regula cuáles deben ser los documentos de ordenación que deben ser puestos en marcha, los plazos de renovación y revisión.


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definición de las áreas más idóneas para servir de asentamiento a las infraestructuras y a los equipamientos; la cuantificación de la necesidad de viviendas en las diferentes áreas; la evaluación del déficit de equipamiento; la estimación global de las necesidades de rehabilitación del patrimonio inmobiliaria e histórico artístico y el establecimiento de los sistemas de información recíproca entre las diferentes Administraciones y los organismos públicos capaces de facilitar datos suficientes para la elaboración de sus planes y programas sectoriales. El contenido de las D.O.T. se estructuran en 6 capítulos dentro del marco de ordenación territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco que son: el modelo territorial, la ordenación urbana y la estructuración territorial, la ordenación del medio físico, las referencias para la ordenación territorial, sistema y equipamientos, las infraestructuras y las normas de aplicación de las D.O.T.

b) Los Políticas Territoriales Parciales (P.T.P) desarrollan las D.T.O en las áreas, en las comarcas o en las zonas supramunicipales que éstas delimiten, concretando para cada una de ellas los criterios específicos de ordenación que las D.T.O establezcan. Las P.T.P tienen las siguientes determinaciones: la definición de los objetivos de ordenación a partir del análisis del estado actual del territorio; el señalamiento de los espacios óptimos para servir de soporte a las infraestructuras; la definición de la ubicación de los equipamientos de interés común para el área objeto del plan; los criterios, principios y normas generales a los que habrá de atenerse la ordenación urbanística; la definición de los espacios que deben ser objeto de remodelación, regeneración y rehabilitación para diferentes usos siempre para evitar su degradación y procurar su recuperación; la cuantificación de las superficies de suelo que se reservan con destino a varias finalidades como construcción de viviendas VPO y la promoción de suelo industrial; los criterios, normas y principios necesarios para el desarrollo de las determinaciones contenidas en las directrices. Todo ello se realiza a través de estudios y planos de información, de memorias explicativas del Plan, de los estudios económico-financieros, del programa de ejecución desglosado en etapas y de los planes y normas de ordenación, además de otros documentos que se consideren adecuados o necesarios339. Como ejemplo se pueden consultar el P.T.T. del Área funcional de Bilbao y el P.T.T. del Área funcional de Gernika-Markina (Urdaibai).

c) Los Planes Territoriales Sectoriales (P.T.S.) son los planes elaborados por los departamentos del Gobierno Vasco para cada uno de los sectores con competencias con incidencia territorial y desarrollan las D.O.T. Son documentos con un periodo de vigencia determinada y la gestión del suelo debe superar el marco municipal. Los planes urbanísticos regulados en la legislación sobre régimen del suelo deben ajustarse a las rectificaciones introducidas en los instrumentos de ordenación territorial. El objetivo

339 LOZANO VALENCIA, Pedro J. “La Ordenación Territorial en el País Vasco. Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades de la Escala Intermedia”. Investigaciones Geográficas nº 32, páginas 157-176. Instituto Universitario de Geografía. Universidad de Alicante. “KIZAB”.


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principal de las P.T.S. es la regulación de los diferentes instrumentos de ordenación sectorial de las administraciones vascas y los objetivos más concretos son:

1) La sistematización de criterios para la programación de las operaciones de creación pública de suelo. 2) Las bases para la ordenación territorial de los nuevos equipamientos comerciales y terciarios de grandes dimensiones. Por ejemplo en las P.T.S Zonas Húmedas del País Vasco se tienen en cuenta los textos legales como documentos básicos que son el Convenio de Ramsar (1971, 1982), el Convenio sobre la Biodiversidad (Río 1992), la Directiva Hábitats (92/43/CEE) y la Directiva Aves (79/409/CEE), además de los textos legales como la Ley 4/90 de OT del País Vasco y la Ley 97 de Directrices de OT. Los objetivos son garantizar los valores naturales que existen en cada zona; posibilitar la mejora de las zonas húmedas degradadas y establecer líneas de acción para revalorizar los recursos naturales. Las principales medidas para las actuaciones de esta P.T.S. son: la elaboración de programas específicos, las actuaciones de protección, las actuaciones de restauración, las actuaciones encaminadas al fomento y la regulación, las actuaciones catastrales, la aprobación de deslindes de dominio público, la adquisición pública de suelo y la inclusión de las zonas húmedas como zonas sensible. Hay que tener en cuenta la normativa derivada de cada uno de los planes urbanísticos o normas subsidiarias a nivel local o municipal. Los P.T.S. realizan una labor de clasificación y de aplicación de medidas reguladoras a una gran variedad de usos de suelo y regulan los usos a realizar dentro de las áreas mejor conservadas, contando con recursos valiosos como el paisaje, la fauna, la vegetación, las áreas costeras, las zonas inundadas, las área fluviales, etc., apostando por un desarrollo sostenible dentro de la Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible 2002-2020340. La Ley 3/98, General de Protección del Medio Ambiente del País Vasco establece en su artículo 6 lo siguiente: “La política ambiental del País Vasco se plasmará en un programa marco ambiental elaborado por el órgano ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco en colaboración con las Administraciones Públicas representadas en la Comisión Ambiental del País Vasco. El Programa Marco Ambiental341, que tendrá una duración de cuatro años, será aprobado por el Gobierno, previo informe de la citada Comisión, y elevado posteriormente al Parlamento Vasco (aprobado el 4 de junio de 2002) por el Consejo de Gobierno”.

340 Estrategia Ambiental Vasca de Desarrollo Sostenible 2002-2020. Programa Marco Ambiental de la Comunidad Autónoma del País Vasco2002-2006. Departamento de Medio Ambiente, Planificación Territorial, Agricultura y Pesca. Gobierno Vasco. Edita Sociedad Pública de Gestión Ambiental-IHOBE 2002. Consultar documento en: http://www.ingurumena.net; htpp://www.politicaindustrialvasca.net 341 Ver en htpp://www.ingurumena.ejgv.euskadi.net/contenidos/normativa/ley paisaje/es/adjuntos/anteproyecto ley paisaj.pdf.


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La Comunidad del País Vasco implementó el CEP en el año 2004 y se ha publicado el anteproyecto de la Ley de Paisaje del País Vasco lo cual indica que existe una razón esencial para abordar el tema del paisaje e incorporar con efectividad los instrumentos de ordenación territorial para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos. El País Vasco cuenta con un sistema de planificación complejo y desarrollado lo cual es un marco de referencia en materia de Ordenación Territorial para el resto de las Comunidades Autónomas; además de prever un futuro Observatorio Territorial del País Vasco que servirá para dar seguimiento a los instrumentos de ordenación territorial y planificación que según el proyecto de ley del paisaje del País Vasco en su artículo 9342. De esta manera se establecerá una verdadera coordinación de las estructuras territoriales, de información y de las herramientas de seguimiento de desarrollo territorial que también favorecerá el desarrollo de nuevas bases de datos y nuevos indicadores fortaleciendo la coordinación institucional horizontal y vertical contando con la participación social de todas las organizaciones que integran la sociedad343.

El objetivo de la cohesión social para la cooperación europea hacia el desarrollo sostenible implica la necesidad de nuevos enfoques integradores para analizar el territorio, para integrar diversas políticas y la configuración de las estructuras de gobernanza.

4.2. La Ordenación del Paisaje.

El paisaje debe ser considerado en el sentido más amplio posible tanto natural como cultural, situándolo como eje central de los instrumentos y planes de ordenación. A la vez el paisaje es una realidad en continua evolución, es decir una herencia cultural que se debe preservar porque puede generar grandes oportunidades de desarrollo en las que coexisten valores históricos y valores territoriales. El paisaje y el territorio no son solo meros soportes sino factores básicos de cualquier transformación del entorno; también son un complemento enriquecedor que debe estar basado en una política territorial globalizadora. Ya hemos indicado que la verdadera innovación de la CEP fue considerar a todo el territorio, “a cualquier parte” del mismo sujeto de protección, a los paisajes notables, a los paisajes intermedios y a los paisajes degradados. Por ello en algunos países europeo a través de sus respectivas Constituciones y en España a través de los Estatutos de Autonomía de nueva generación se está abordando el estatus 342 Parlamento Vasco. Boletín Oficial, nº 148. IX Legislatura. 10-02-2012. Pág. 34016. “Del paisaje del País Vasco” Admisión a trámite. (09/09.01.00.0027). http://www.parlamento.euskadi.net/pdfdocs/publi/1/09/000148.pdf#34016. Artículo 9º. “Instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje. La presente Ley establece los siguientes documentos para garantizar una adecuada protección, gestión y ordenación de los paisajes de la Comunidad Autónoma del País Vasco: a) Catálogos del paisaje; b) Directrices del paisaje; c) Planes de acción del paisaje y d) Estudios de integración paisajística. 343 GARCÍA Gema y FELIU, Efrén (Tecnalia). Artículo de opinión en Estrategia de Desarrollo Sostenible en Euskadi 2020. “Una mirada a la evolución de las prioridades políticas en materia de desarrollo territorial en Europea revela el creciente interés que en los últimos años han adquirido el desarrollo sostenible y la cohesión territorial, erigiéndose como los ejes centrales de la agenda territorial de la Unión Europea. Ver documento en: htpp://www.ecoeuskadi2020.net/blog/archives


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jurídico de este nuevo derecho del ciudadano a disfrutar del paisaje como un componente esencial de la calidad de vida y del bienestar en su doble vertiente física y espiritual344. El resultado del reconocimiento de la función social (tanto ecológica como cultural) del paisaje por parte de los ciudadanos y de las instituciones políticas da lugar a que los poderes públicos establezcan un conjunto de normas legales específicas relativas a la protección, la gestión y la ordenación de los paisajes. Actualmente el paisaje es un bien jurídico digno de protección en cada una de sus múltiples dimensiones y todos los ciudadanos tienen la obligación y el deber de participar en la protección del mismo y el derecho a exigir de los poderes públicos una estrategia global y política entorno al ambiente adecuado para el desarrollo individual y colectivo de las personas.

La implementación del CEP en las Comunidades Autónomas es todavía deficitaria aunque todas ellas recogen en su normativa jurídica la necesidad de aplicar los principios del Convenio solo tres han recogido esos principios en leyes específicas del paisaje. A pesar de que las leyes no garantizan la protección del paisaje le dotan de entidad jurídica y de recursos para conseguir los objetivos. Dentro de las actividades de las Comunidades Autónomas hay 3 Comunidades que tienen leyes de protección del paisaje siguiendo los principios y objetivos del CEP y las directrices europeas de desarrollo sostenible. Son Cataluña con una política de paisaje bien orientada que comienza a dar resultados satisfactorios; Valencia que vincula el paisaje a la ordenación del territorio pero sin una plasmación reglada y Galicia que tiene que desarrollar la ley (a través de la Dirección General de Sostenibilidad y Paisaje) que a continuación trataremos con intensidad. Otras Comunidades Autónomas tienen Estrategias del Paisaje como Islas Baleares, como Aragón con Catálogo de Paisajes Sobresalientes, como Murcia con Atlas de Paisaje, etc.

4.2.1. Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y de la Protección del Paisaje de Valencia.

La Ley 4/2004345, desarrollada por el Reglamento del Paisaje mediante el Decreto del Consejo 120/2006, de 11 de agosto, es la la primera ley autonómica de ordenación del territorio y de protección paisajística. En el Preámbulo especifica que la concepción moderna de los principios del derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, el deber de conservarlo y la utilización racional de los recursos naturales junto con la

344 CORTINA RAMOS, Albert. “El Reconocimiento Jurídico del Paisaje: Articulación del Paisaje en el Marco Jurídico Español”. “El presente trabajo se expone, a partir de los trabajos iniciales elaborados en la materia por R. Priore, la evolución de la concepción jurídica del paisaje en Europa, como resultado del progresivo reconocimiento de la función social del paisaje en el contexto del Convenio Europeo del Paisaje del año 2000, que entró en vigor el 1 de marzo de 2004 y que es de plena aplicación en España desde el 1 de marzo de 2008”. Estudio DTUM. Ver documento en: htpp://www.galdar.es:8081/Galdar/concejalías/participación-ciudadana/documentos-de-trabajo/documentación-de-la-comision-de-medio-ambiente/documentación-para-la ordenanza-de-paisaje 345 Ley 4/2004 de 30 de junio de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y de la Protección del Paisaje de la Comunidad Valenciana. Cortes Valencianas, DOCV nº 4788 de 02.07.2004 y BOE 20 de julio de 2004, nº 174.


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armonización del crecimiento económico equilibrado para mejorar las condiciones de bienestar y calidad de vida incluye el ejercicio de una función integradora y dinámica de las acciones públicas. El desarrollo económico y social de la Comunidad Valenciana se debe complementar con actuaciones para mejorar, recuperar y regenerar el medio ambiente y los recursos naturales. Valencia ha adoptado la Estrategia Territorial Europea comunitaria cuya finalidad es conseguir un desarrollo sostenible y equilibrado del territorio valenciano y asume el reto de definir la ETE de acuerdo con los objetivos comunes europeos de procurar la cohesión social y económica, la conservación de los recursos naturales y del patrimonio cultural con el equilibrio territorial.

La gran diversidad social, cultural, lingüística, natural de la Comunidad Valenciana, concentrada en un espacio territorial reducido, caracterizado por la presión urbanizadora que se ejerce sobre lugares de elevada calidad ambiental y paisajística, junto al abandono creciente y transformación de las tierras agrícolas, obliga a una acción global e integradora sobre el territorio. Esta ley nueva define la gobernanza del territorio e implica a todas las administraciones en el proceso de planificación y gestión territorial además de dotar a la Comunidad Valenciana de una regulación integrada de la ordenación del territorio y del urbanismo reconociendo el territorio como paisaje, lo cual supone contemplar el paisaje como unión entre la naturaleza-hombre con el patrimonio natural y cultural.

El paisaje constituye un patrimonio común de todos los ciudadanos siendo elemento fundamental de su calidad de vida que esta Ley aborda desde la actual concepción del paisaje emanada del CEP. Se exigen estudios específicos de paisaje, potenciando la política paisajística con la asignación de las funciones de coordinación, análisis, diagnóstico y divulgación a través del Instituto de Estudios Territoriales y del Paisaje. El artículo 20 denominado “Protección del medio natural” define que la planificación territorial y urbanística integrará la protección, conservación y regeneración del medio natural garantizando el equilibrio ecológico incorporando la red de espacios naturales protegidos346 y la red de espacios que integran Natura 2000 (de acuerdo con las Directivas 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979 y 92/43/CEE, de 21 de mayo de 1992) delimitando estos espacios en el Real Decreto 1997/1995347. El Título II denominado “Protección y Ordenación del Paisaje, Capítulo I. define en el artículo 25 el objetivo de la Ley como “Es objetivo de esta Ley, en materia de paisaje, promover la protección, gestión y ordenación del paisaje, así como organizar la cooperación entre órganos de la Administración en este campo, en el marco del Convenio Europeo del Paisaje, formulado en Florencia el 20 de octubre de 2000”. El artículo 27 habla de las Políticas en materia de Paisaje; el artículo 29 define las medidas de protección del paisaje, la gestión, la ordenación del mismo y el artículo 30 habla de los Instrumentos de ordenación paisajística que son:

346 Ley de la Generalitat 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana. 347 Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.


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a) Los Planes de Acción Territorial del Paisaje y en ausencia o complemento, los Planes Generales, que deberán contener un estudio de paisaje con establecimiento de los principios, estrategias y directrices que permitan adoptar medidas específicas a la catalogación, valoración y protección del paisaje. Los planes inventariarán y catalogarán los recursos paisajísticos naturales y culturales e incluso podrán establecerse catálogos paisajísticos de ámbito local o regional independientes de los instrumentos citados, como planes especiales. Se elaborarán por el Consell.

b) Los Estudios de paisaje son instrumentos de ordenación paisajística y establecen los objetivos de calidad paisajística, analizan las actividades y procesos que inciden en el paisaje e indican las medidas y acciones necesarias para cumplir dichos objetivos. El objeto de los Estudios de paisaje es definir y delimitar las unidades paisajísticas; delimitar las áreas que han de ser objeto de atención prioritaria por la calidad, fragilidad o aptitud de su paisaje proponiendo acciones ordenadoras y gestoras destinadas a garantizar su conservación; establecer un régimen jurídico de protección para las unidades de paisaje de alto valor y sus elementos singulares; proponer medias para la mejora paisajística de los ámbitos degradados y áreas periféricas de los núcleos urbanos; proponer medidas de rehabilitación o restauración paisajística en ámbitos de elevado grado de deterioro.

c) Estudios de Integración Paisajística. Tienen por objeto valorar la importancia de los efectos que pueden producirse por las actuaciones sobre el paisaje valorando los efectos negativos para intentar mitigar los mismos. Se realizarán en todas los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental, sobre todo en los proyectos de infraestructuras y obras públicas.

d) Catálogos de Paisaje. Son documentos que permiten determinar los objetivos de calidad paisajística y definen las acciones de protección, ordenación y gestión. Los catálogos contendrán las unidades de paisaje objeto de protección especial y las unidades de paisaje con alto valor paisajístico.

e) Programas de Paisaje; Programas de Imagen Urbana; Programas de Restauración Paisajística. Son actuaciones concretas para garantizar la preservación, mejora y puesta en valor de los paisajes con valor cultural, natural, visual y urbano348.

Los Instrumentos de ordenación territorial, de acuerdo con los estudios de paisaje que contengan, establecerán medidas conducentes a una adecuada integración paisajística de los planes y actuaciones comprendidas en sus respectivos ámbitos349.

348 IVORRA ARDITE, Tomás; RAYA MEDINA, Fernando (coords). “Legislación Urbanística Valenciana”. Edita: La Ley. Grupo Wolters Kluwer, S.A. Generalitat Valenciana. Broseta Abogados. Estudios Jurídico y Tributario. Madrid, 1ª Edición Mayo 2007. ISBN: 978-84-9724-783-1. Decreto 120/2006, de 11 de agosto por el que se aprueba el Reglamento del Paisaje. 349 Reglamento de Paisaje de la Comunidad Valenciana. Decreto 120/2006, de 11 de agosto. Conselleria Territorio y Vivienda. (D.O. Generalitat Valenciana, 16 de agosto 2006, nº 5325 (pág. 28242). El Reglamento se compone de 66 artículos repartidos en un título preliminar y tres títulos dedicados a la Intervención Pública, las Normas de Integración Paisajística y los Instrumentos de Protección, Ordenación y Gestión del Paisaje.


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El Título III se denomina “Instrumentos de Ordenación Territorial” y en el Capítulo III “Sistema de Información Territorial”, artículo 60 y siguientes definen los instrumentos al servicio del sistema de información territorial que son los instrumentos al servicio de la función pública de ordenación territorial todos aquellos medios que permitan conocer el territorio de la Comunidad Valenciana y las relaciones entre las actuaciones territoriales y los efectos económicos, sociales y medioambientales asociados, de tal modo que se puedan generar conclusiones y previsiones útiles para la planificación. Por lo tanto la Comunidad Valenciana dispondrá de un Sistema de Información Territorial (SIT) como un servicio público para obtener, disponer y difundir información sobre la situación física del territorio, el paisaje, el patrimonio cultural, modos de asentamientos, vivienda, distribución espacial de actividades y otras circunstancias de interés territorial. Para ello utilizará bases espaciales de referencia a las adecuadas escalas para realizar diversos trabajos y completar la información base con contexto territorial, nacional y europeo. El SIT (artículo 62) mantendrá actualizada la cartografía temática del medio físico, del paisaje, de la vivienda, de las actividades económicas, de los asentamientos de población, de las infraestructuras y transporte, de los equipamientos y del planeamiento territorial o urbanístico y sectorial. El funcionamiento del SIT se desarrollará de manera coordinada con el Instituto Cartográfico Valenciano y el Instituto de Estudios Territoriales y del Paisaje. Todos los instrumentos de planeamiento urbanístico y territorial utilizarán la información suministrada por el SIT.

El Capítulo IV relaciona el Instituto del Paisaje de la Generalitat (artículo 65) que ha sido modificado por la Ley 14/2007350. El artículo 65 de esta Ley indica que el Instituto del Paisaje de la Generalitat fue creado como entidad de derecho público, con personalidad jurídica pública diferenciada, con patrimonio y tesorería propios, autonomía de gestión y plena capacidad jurídica y de obrar, correspondiéndole, dentro de la esfera de su competencia, el ejercicio de las potestades administrativas precisas para el cumplimiento de sus fines, salvo la potestad expropiatoria. Se regirá por lo establecido en esta Ley y en el Texto Refundido de la Ley de Hacienda Pública de la Generalitat, aprobado por Decreto legislativo de 26 de junio de 1991. El Instituto del Paisaje de la Generalitat elabora, tramita los planes y demás instrumentos previstos en la legislación correspondiente en materia de paisaje, difunde la actividad realizada por la Administración en materia de paisaje, colabora, coordina y coopera con otras administraciones públicas y organismos internacionales e impulsa los proyectos y actuaciones singulares de paisaje. Las funciones son elevar a la Dirección General competente en materia de paisaje la propuesta de Plan de Acción Territorial del Paisaje de la Comunitat Valenciana y los proyectos de normas e instrumentos de planificación, informar preceptivamente las acciones e instrumentos de protección, gestión y ordenación del paisaje, elaborar, revisar y mantener al día Guías de Participación Pública en Paisaje y Guías Metodológicas para la valoración de los paisajes e investigar y formar en materia de políticas y acciones del paisajes previstas en la legislación 350 Ley 14/2007, de 26 de diciembre, de la Generalitat, de Medidas Fiscales, de Gestión Administrativa y Financiera y de Organización de la Generalitat. Artículo 48 “Se modifica el Capítulo IV, del Título III de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje.


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vigente ofreciendo los conocimientos necesarios para la implementación pro la Administración de la Generalitat de políticas de paisaje y la puesta en práctica del Convenio Europeo del Paisaje que España adoptó el 20 de octubre de 2000 y ratificado el 26 de noviembre de 2007 y entró en vigor el 1 de marzo de 2008.

Como conclusión señalamos que la política de paisaje de la Comunitat Valenciana ha establecido un marco legal inspirado en el CEP por el que se definen los procedimientos e instrumentos que articulan dicha política en la planificación territorial y urbanística, de forma que se integra en el paisaje las actuaciones capaces de producir modificaciones en el territorio. Los instrumentos recogidos en el Reglamento de Paisaje de la Comunitat Valenciana permiten aplicar los principios generales del CEP y aportan nuevas herramientas para la toma de decisiones como el Plan de Participación Pública donde los valencianos deciden cual es el mejor modelo de ciudad y territorio. Todo ello es el fruto del convencimiento de que el paisaje constituye un recurso necesario para la mejora de la calidad de vida y para el desarrollo sostenible351. Reglamento de Paisaje de la Comunidad Valenciana. Decreto 120/2006, de 11 de agosto. Conselleria Territorio y Vivienda. (D.O. Generalitat Valenciana, 16 de agosto 2006, nº 5325 (pág. 28242). El Reglamento se compone de 66 artículos repartidos en un título preliminar y tres títulos dedicados a la Intervención Pública, las Normas de Integración Paisajística y los Instrumentos de Protección, Ordenación y Gestión del Paisaje.

4.2.2. Ley 8/2005, de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del Paisaje de Cataluña.

Cataluña es la primera Comunidad que ha desarrollado los objetivos de calidad paisajística requeridos en la CEP que ha sido pionera en la aplicación del CEP a través de la resolución 364/VI del Parlamento catalán que se adhiere a los principios, los objetivos y las medidas contenidas en este CEP. Posteriormente la constitución del Observatorio del Paisaje el 30 de noviembre de 2004, la Ley 8/2005, de 8 de junio, de Protección, Gestión y Ordenación del paisaje y el Reglamento que la desarrolla, Decreto 343/2006, de 19 de septiembre son las claves de las políticas de paisaje que se impulsan actualmente en Cataluña.

La Ley 8/2005 tiene un esquema sencillo, sin figuras específicas de planificación paisajística, con un verdadero criterio de integración del paisaje en los instrumentos de ordenación territorial, urbanística y sectorial. Establece que las legislaciones sectoriales deberán regular el impacto paisajístico de todas las actuaciones sobre el territorio y el objeto de la ley es servir de referencia para las legislaciones sectoriales y también de impulso para las actuaciones específicas en el ámbito de la protección, gestión y ordenación del paisaje. En el Preámbulo de la Ley hace referencia a la riqueza paisajística de Cataluña que se traduce en valores de carácter ambiental, social, económico, identitario y patrimonial. Debido a un grave proceso de

351 MUÑOZ CRIADO, Aránzazu. “La política de paisaje de la Comunitat Valenciana”. Cuadernos Geográficos, 43. (2008-2), 99-121. Biblid (0210-5462(2008-2); 42:99-121).


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degradación paisajística debido al crecimiento urbanístico desmedido, la proliferación de infraestructuras, el abandono del medio rural y la negligencia respecto al entorno, el objeto de la Ley es:

a) Reconocer, evaluar y catalogar los paisajes de Cataluña promoviendo la protección, ordenación y gestión de los paisajes.

b) Integrar los criterios paisajísticos en el planeamiento territorial, urbanístico y sectorial. c) Sensibilizar a la sociedad catalana respecto a los valores del paisaje.

La aplicación de la Ley es para todo el ámbito territorial de Cataluña, las zonas urbanas, periurbanas y rurales que no gozan de figuras especiales de protección y los aspectos más importantes son:

a) El objeto y los principios inspirados en el CEP siguiendo el principio fundamental de que el paisaje debe estar introducido de forma transversal en las figuras de planificación territorial.

b) Se crea el Observatorio del Paisaje como órgano de colaboración de la Generalitat de Cataluña en materia de paisaje.

c) Se establecen instrumentos para la concertación y la sensibilización de las políticas del paisaje.

d) Se implementa el Fondo para la financiación de las políticas de paisaje como un instrumento fundamental para el desarrollo de la Ley.

En definitiva la Ley 8/2005 tiene como finalidad el reconocimiento, la protección, la gestión y ordenación de los paisajes de Cataluña, con el objetivo de preservar los valores naturales, patrimoniales, culturales y económicos dentro del desarrollo sostenible. Posteriormente el Decreto Legislativo 1/2005, aprueba el Texto Refundido de la nueva Ley de Urbanismo en Cataluña en el cual se introducen varios conceptos novedosos como el desarrollo sostenible, la utilización racional de los recursos naturales y de funcionalidad de los ecosistemas, así como el tratamiento del paisaje en las actuaciones urbanísticas en la Comunidad catalana.

Los principios fundamentales que inspiran la Ley del Paisaje de Cataluña son: el impulso de la participación en las políticas de paisajes de todos los agentes sociales, profesionales, económicos (colegios profesionales, universidades, asociaciones de defensa de la naturaleza y representantes de organizaciones empresariales y sindicales); el principio de preservación que es la adopción de medidas protectoras del paisaje para que se garantice el derecho de los ciudadanos a vivir en un entorno de calidad; el reconocimiento de que el paisaje es un elemento de bienestar individual y colectivo, con los valores estéticos y ambientales y con una dimensión económica, cultural, social, patrimonial y de identidad, además del fomento de formación en materia de paisaje. También ha generado los procesos de participación pública a través de los catálogos del paisaje, impulsando el consenso entre las administraciones y entidades privadas como las Cartas del Paisaje a través del Observatorio del Paisaje que vamos a describir en este


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punto. De esta forma la identificación, la planificación, e implantación definidas para la ordenación y protección del paisaje van en paralelo con los procesos de sensibilización.

Como instrumento de organización tenemos el Observatorio del Paisaje 352 es el encargado de la elaboración de los catálogos del paisaje y es una entidad de referencia internacional en materia paisajística. El Observatorio tiene una web (Paisaj-e, Agenda del Paisaje y Dietari del Paisatge), tres boletines y 2 colecciones de libros así como la organización de seminarios y jornadas diversas temáticas anualmente. Es una entidad con personalidad jurídica propia, de soporte y de colaboración con la Generalitat en materia de paisaje y está integrado por una representación variada de agentes del territorio con incidencia sobra el paisaje. Su conformación es la propia Generalitat de Cataluña, las Administraciones locales, las Universidades y las Entidades Públicas o privadas. Su función es elaborar los Catálogos del Paisaje, desarrollando funciones científicas y de promoción propias de los observatorios con el objetivo final de la integración en las redes de observatorios europeos del paisaje. Uno de los objetivos del Paisaje es incrementar el conocimiento que tiene la sociedad catalana de sus paisajes, apoyar la aplicación en Cataluña del CEP, ser un centro de estudio y seguimiento de la evolución de los paisajes en Cataluña y aspira a convertirse en punto de referencia para la investigación científica y técnica en materia de paisaje.

a) Los instrumentos de protección, gestión y ordenación que elabora el Observatorio son los

Catálogos del paisaje y las Directrices del paisaje. Los Catálogos del paisaje son documentos de carácter descriptivo y prospectivo que identifican los valores del paisaje y su estado de conservación, determinan la tipología de los mismos y proponen los objetivos de calidad paisaje que se han de cumplir. Y las Directrices del Paisaje incorporan los criterios paisajísticos en el planeamiento territorial.

b) Los instrumentos de concertación de estrategias a favor del paisaje según Jaume Busquets y Albert Cortina353, son las Cartas del paisaje que son un instrumento voluntario de participación, mediación y concertación entre los agentes públicos y privados del territorio. Mediante el establecimiento de objetivos de calidad paisajística, estrategias de gestión creativa y dinámica del paisajes, mediadas y acciones territoriales, urbanísticas, agrarias, de potenciación del patrimonio natural, cultural, turísticas y de desarrollo tratan de mejorar los paisajes y la calidad de vida de las personas. Los agentes de un territorio o comarca van a definir propuestas y actuaciones con la aplicación de conductas y pautas de intervención en el paisaje ya que la Carta del paisaje específico es como una “hoja de ruta” para la gestión de los paisajes de una determinada comarca en la que participan de forma consensuada todos los agentes implicados en la gestión y actúan participativamente para llegar al desarrollo económico y cultural de esa comarca determinada. Las Cartas se

352 Observatorio del Paisaje. Creación el 30 de noviembre de 2004. Estatutos publicados en DOGC (Resolución PTO/3386/2004). Ver documento en http://catpaisatge.net/esp/index/php 353 BUSQUETS, Jaume; CORTINA, Albert (coords.). “Gestión del paisaje. Manual de protección, gestión y ordenación del paisaje. Editorial Ariel. Patrimonio. 1ª edición: febrero de 2009. Barcelona 2009.


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concretan mediante la signatura pública de un documento donde se establecen los compromisos que adopta cada una de las partes que firman a favor del paisaje y un calendario para alcanzar estos objetivos. La Dirección General de Arquitectura y Paisaje del Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat establece un protocolo para la realización de las cartas de paisaje que a la vez es orientativo para la realización de este tipo de acuerdos y desde el año 2005 cuentan con el seguimiento del Observatorio del Paisaje. El objetivo de estas Cartas son: elaborar un marco común referencial que favorece el entendimiento y el consenso entre todos los agentes implicados en las transformaciones y la gestión del paisaje de un territorio determinado; referenciar los procesos de planificación territorial y urbanística que llevan a cabo las administraciones y facilitar la aplicación y difusión de las pautas de intervención y de gestión del paisaje basadas en el reconocimiento de su carácter como bien de interés colectivo finalmente con valor del desarrollo de las economías y el desarrollo local.

c) Los instrumentos de sensibilización y educación previstos en la Ley 8/2005 son las diferentes actuaciones que deben sensibilizar a la sociedad y hacerla partícipe de los valores del paisajes y educar a la ciudadanía para mejora del paisaje. Existe una experiencia piloto en los centros de enseñanza catalanes a través del proyecto de innovación educativa denominada “Ciudad, Territorio y Paisaje”.

d) Los instrumentos de financiación: El principal instrumento de financiación de la Generalitat de Cataluña previsto para las actuaciones de mejora paisajística es el Fondo para la protección, gestión y ordenación del paisaje. Este fondo puede recibir aportaciones de entidades sin ánimo de lucro y las personas físicas y jurídicas para realizar actuaciones que tengan por finalidad los objetivos de la Ley del Paisaje que son la preservación y mejora de los paisajes que necesitan actuaciones específicas; sobre todo mejora de las periferias urbanas y vías de acceso a los núcleos urbanos y la mejora y gestión de los paisajes rurales. Se trata de integrar todo tipo de paisajes (áreas industriales, comerciales, de infraestructuras, rurales) para incrementar el patrimonio público en áreas paisajísticas de manera que se promociona el paisaje como recurso turístico, tan importante para la economía de muchos territorios.

e) El Decreto 343/2006354 regula otros dos instrumentos básicos que son: los Estudios de Impacto e Integración Paisajística y los Informes de Impacto e Integración Paisajística. Los Estudios de Impacto e Integración Paisajística son un documento técnico destinado a considerar las consecuencias sobre el paisaje de una actuación, proyecto de obra o actividad industrial, de infraestructura, comercial, de ocio, etc. En cualquier actuación en suelo no urbanizable que se realice según el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo 1/2005, de Cataluña, se requiere este Estudio y también en aquellos casos donde lo requiera el planeamiento territorial o urbanístico. El Reglamento contiene para estos Estudios la descripción del estado del paisaje, las características del proyecto, los criterios

354 Decreto 343/2006, de 19 de septiembre que desarrolla la Ley 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del paisaje. Se regulan los estudios e informes de impacto e integración paisajística.


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y medidas de integración paisajística (los impactos, el análisis de alternativas, la justificación de la solución, la descripción de estas medidas, la corrección y compensación de los impactos). Los Informes de Impacto e Integración Paisajística son informes cuyo objetivo es evaluar la idoneidad y suficiencia de los criterios o las medidas adoptadas en los Estudios para integrar en el paisaje las actuaciones, usos, obras o actividades que se van a realizar. El Informe lo emite la Dirección General de Arquitectura y Paisaje de la Generalitat de Cataluña355.

Concluimos que ante la degradación de los paisajes en aumento es necesario incluir el

paisaje en la ordenación territorial e incrementar la sensibilización ciudadana sobre los valores del mismo. Cataluña crea en 2005 el Observatorio del Paisaje (consorcio público independiente que actúa como entidad de asesoramiento de la Administración y como ente de concienciación de la sociedad en materia de paisaje) cuya principal función, entre otras, es la elaboración de los Catálogos del paisaje destinados a identificar, clasificar y calificar los distintos paisajes existentes como el principal instrumento para incorporar el paisaje en la ordenación del territorio y del urbanismo356. Los catálogos definen las estrategias y las directrices para contribuir a mejorar la calidad de los paisajes y la calidad de vida de los ciudadanos. Es una novedad que Cataluña aporta para contribuir a la mejora del desarrollo territorial y urbanístico de su territorio.

4.2.3. Ley 7/2008, de 7 de julio, de Protección del Paisaje de Galicia.

La Ley 7/2008357, tiene por objeto el reconocimiento jurídico, la protección, la gestión y la ordenación del paisaje con el fin de ordenar y preservar todos los elementos que lo configuran en el marco del desarrollo sostenible. La Ley impulsa la plena integración del paisaje en todas las políticas sectoriales y el ámbito de aplicación es todo el territorio de Galicia en todas las áreas de elevado valor ambiental y cultural y los paisajes degradados, incluyendo las zonas terrestres, marítimo-terrestres y las aguas interiores. Los principios inspiradores de la Ley 7/2008 son: el reconocimiento jurídico del paisaje como un elemento vital del entorno y del bienestar humano que a la vez es indicador de la calidad de vida de las personas y también componente del patrimonio natural y cultural de Galicia; la defensa y preservación del paisaje promoviendo un uso racional y ordenado del territorio, base de los valores naturales y culturales de los paisajes; la

355 Ibídem. “BUSQUETS, Jaume; CORTINA, Albert (coords.). “Gestión del paisaje. Manual de protección, gestión y ordenación del paisaje. Editorial Ariel. Patrimonio. 1ª edición: febrero de 2009. Barcelona 2009. Página 332. 356 Según sus Estatutos las funciones del Observatorio del Paisaje son: establecer criterios para la adopción de medidas de protección, gestión y ordenación del paisaje; fijar criterios para establecer los objetivos de calidad paisajística y las medidas y acciones necesarias destinadas a lograr estos objetivos; establecer mecanismos de observación de la evolución y transformación del paisaje, proponer actuaciones orientadas a la mejora, restauración o creación del paisaje; impulsar campañas de sensibilización social respecto al paisaje; difundir estudios e informe en materia de paisaje; estimular la colaboración científica y académica; hacer seguimiento de iniciativas europeas; preparar seminarios, cursos, exposiciones y conferencias sobre las políticas de paisaje y sus publicaciones y crear un centro de documentación. Ver en: http://www.catpaisatge.net/esp/observatori_funcions.php 357 Ley 7/2008, de 7 de julio, de Protección del Paisaje de Galicia. Publicado en DOG número 139, de 18 de julio de 2008 y BOE, número 201, de 20 de agosto de 2008. En vigor desde el 18 de agosto de 2008.


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aplicación de políticas destinadas a la protección, gestión y ordenación de los paisajes integrando estas políticas en las políticas urbanística, de ordenación territorial, agrarias, culturales, sociales y económicas además de las políticas que puedan tener un impacto directo o indirecto de los paisajes; la coordinación y la colaboración entre las diferentes administraciones públicas en materia de paisajes y las dependencias interadministrativas del Estado; el establecimiento de mecanismos de participación social en la toma de decisiones; fomentar la sensibilización de la sociedad hacia los paisajes gallegos sobre todo en los procesos de transformación en los que está inmersa la sociedad; la promoción del estudio y la formación en materia de paisaje, desarrollando actividades específicas sobre la protección, gestión y ordenación de los paisajes.

La Ley 7/2008 establece cuatro tipos de instrumentos de protección que vamos a analizar en el Capítulo III de esta Ley (Instrumentos para la protección, gestión y ordenación del paisaje):

a) Los Catálogos del Paisaje de Galicia.358 Al igual que la Ley del Paisaje de Cataluña, los Catálogos del Paisaje de Galicia son

documentos de referencia que deben delimitar las grandes áreas paisajísticas de Galicia. Con los Catálogos identifican los diversos tipos de paisajes existentes en Galicia con las características específicas y diferenciales de cada uno. Deben incluir estos documentos los siguientes puntos: la identificación de los tipos de paisaje que existan en cada área paisajística; el inventario de valores paisajísticos que están presentes en cada área, sobre todo en las área deterioradas y que necesiten medidas especiales para su protección; el análisis que determinan la existencia de los tipos de paisaje; un diagnosis del estado actual de paisaje en cada área paisajística; la delimitación de las unidades de paisajes que están indicadas en cada área de manera que los Catálogos deben delimitar las zonas geográficas consideradas “Áreas de especial interés paisajístico” porque cada zona tiene importantes valores naturales y culturales. Estos documentos técnicos deben redactarlos el Observatorio Gallego del Paisaje y son aprobados por el Consejo de la Xunta de Galicia a propuesta de la Consejería competente en materia de paisaje, previa consulta a los diferentes departamentos competentes en materia de ordenación del territorio y patrimonio cultural.

b) Las Directrices de Paisaje. Son resoluciones que definen y precisan los objetivos de calidad paisajística que se

pretenden alcanzar en cada unidad de paisaje. Estas resoluciones se harán mediante un proceso de participación pública y según la Ley 7/2008 deben incluir, entre otras cosas, la definición de objetivos de calidad paisajística por cada unidad de paisaje, las medidas y acciones específicas para alcanzar los objetivos de calidad paisajística, la descripción de los indicadores de calidad paisajística que tienen como objetivo el seguimiento del estado y la evolución de las unidades de paisaje; normas y recomendaciones para la definición de

358 Ver documento en http://www.paisajeyterritoriorural.org/experiencias/Galicia.html


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planes urbanísticos y sectoriales además de las estrategias regionales y locales que deben lograr un desarrollo sostenible del territorio.

También estas Directrices deben ser coherentes con las determinaciones que en materia de paisaje se deriven de otros instrumentos normativos; a la vez estas Directrices tendrán carácter vinculante para todos los instrumentos de planificación sectorial y urbanística. Se debe tener en cuenta que la evaluación ambiental estratégica de los planes y proyectos incluirán los criterios que tengan como objetivo la protección del paisaje. Las Directrices son elaboradas por la Consejería competente en materia de medio ambiente y de desarrollo sostenible y aprobadas por la Xunta de Galicia. Mientras no se constituya el Observatorio Gallego del Paisaje, el Decreto 244/2011, de 29 de diciembre, aprueba los estatutos del Instituto de Estudios del Territorio que es un organismo autónomo adscrito a la Consejería competente en materia de ordenación del territorio y urbanismo, entrando en funcionamiento el 7 de abril de 2012. Dentro de sus funciones está la puesta en marcha de instrumentos para la protección, gestión y ordenación de los paisajes de Galicia como los catálogos y las directrices, los estudios de impacto y la integración paisajística, los planes de acción del paisaje en áreas protegidas, incluso la elaboración de todos los informes de ellos derivados.

La Xunta de Galicia presentó en el mes de agosto de 2012 la Estrategia de Paisaje de Galicia para el año 2016 con 3 tipos de acciones para su desarrollo como son los instrumentos de protección, gestión y ordenación; las estrategias de integración paisajística y las herramientas de sensibilización, formación y divulgación del paisaje. El primer instrumento de que se dispone es el Mapa de las Grandes Áreas Paisajísticas de Galicia que servirá de soporte para elaborar los catálogos de paisaje y de las directrices de paisaje.

c) Los Estudios de Impacto e Integración Paisajística. Todos los proyectos de construcción se someterán al procedimiento de declaración de

impacto ambiental y por ello las entidades promotoras incorporarán en el estudio de impacto ambiental, un Estudio de impacto e integración paisajística. Es un documento en el que se evalúan los efectos y los impactos sobre el paisaje de una actuación constructiva además de incluir diversas medidas de integración paisajística. La Consejería competente en materia de medio ambiente deberá emitir el Informe de impacto e integración paisajística; se incorporará en la declaración y evaluación de impacto ambiental. En las “Áreas de especial interés paisajístico” se puede exigir la incorporación de este Estudio de impacto e integración paisajística para evaluar las repercusiones que esa obra o actividad pueda afectar al paisaje. La Ley 7/2008 prevé que se deben tener en cuenta varios criterios como la existencia de espacios naturales protegidos, la superficie afectada por el proyecto, las afecciones a los recursos naturales, la presencia de valiosos elementos integrados en el patrimonio natural y cultural, el volumen de edificación y la distancia a la línea de costa.

d) Los Planes de Acción del Paisaje en Área Protegidas. Los Planes serán elaborados por la Xunta de Galicia con el objetivo de proteger, gestionar

y ordenar el paisaje en aquellas comarcas o territorios que sean declarados como espacios


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protegidos según la normativa vigente y se integrarán en los instrumentos de planificación y ordenación de esa área protegida. Igualmente, la Consejería competente en materia de medio ambiente y desarrollo sostenible deberá promover la protección específica en todas las zonas geográficas declaradas como Áreas de espacial interés paisajístico identificadas en los Catálogos de paisaje.

e) El Observatorio Gallego del Paisaje. La Ley 7/2008 establece la creación del Observatorio Gallego del Paisaje pero todavía no

ha sido desarrollado el texto legal que desarrollará las funciones, la composición, el funcionamiento, los recursos económicos y otros aspectos de organización. La Xunta de Galicia también incorpora unos Instrumentos de formación, sensibilización y

educación que van dirigidas a la sociedad gallega, a los gestores y a los usuarios del territorio. La materia de paisaje se incluye en los diferentes ciclos educativos y en la formación de especialistas en esta materia para que se puedan incorporar en la toma de decisiones de las políticas de ordenación del territorio y del medio ambiente. Anteriormente a la promulgación de la Ley 7/2008, en el año 2003 se desarrollan una serie de actividades formativas relacionadas con el paisaje en colaboración con otras instituciones para la organización de cursos relacionados con el desarrollo sostenible y el territorio creándose en el año 2004 el Premio Juana de Vega de Arquitectura y la organización de jornadas de sensibilización sobre “Vivienda y Paisaje” En el año 2006 se creó conjuntamente con la Universidad de Santiago de Compostela y la Universidad de A Coruña el Master de Arquitectura del Paisaje Juana de Vega. Además con la creación de la Escuela Gallega del Paisaje la Fundación pretende potenciar y mejorar la eficacia en el ámbito del Paisaje.

Conclusión de este apartado es que el paisaje es un recurso patrimonial valioso que hasta

esta el año 2000 no constituía un verdadero elemento de consideración para los ciudadanos pero a raíz de la aprobación del CEP el paisaje participa del interés general y proporciona una base sustancial para el desarrollo sostenible de un territorio. Los paisajes de calidad son el reflejo de los procesos ecológicos que tienen lugar en el territorio, según Jaume Busquets. El paisaje interconexiona el desarrollo territorial sostenible, la biodiversidad ecológica y el recurso patrimonial y el CEP establece y define los objetivos de calidad paisajística como “la formulación por las autoridades públicas competentes, para un determinado paisajes de las aspiraciones de las poblaciones en cuanto se refiere a las características paisajísticas del espacio en el que viven”359. También el CEP declara que se entiende por política de paisaje, la definición del mismo, la formulación de los principios generales, las estrategias y las orientaciones que deben seguir las diferentes autoridades competentes de los Estados miembros que quieran establecer una ley protectora del paisaje. En España, las Comunidades Autónomas que han desarrollado leyes específicas del paisaje (Valencia, Cataluña y Galicia) integran el paisaje en su ordenamiento jurídico autonómico adoptando el concepto jurídico de paisaje y agregando una 359 Ibídem, pág. 342.


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nueva competencia paisajística. Con el reconocimiento jurídico del paisaje se genera un nuevo derecho social a gozar de un paisaje de calidad que es componente esencial de la calidad de vida de los ciudadanos, base de una percepción del paisaje y de la participación de éstos en el proceso evolutivo y transformador de la sociedad.

5. Los Entes Locales: Posibilidad de aumentar la protección del paisaje.

Los entes locales son la tercera administración pública que puede actuar aumentando la protección del paisaje. De acuerdo con la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (BOE nº 80, de 3 de abril de 1985) el municipio ejercerá competencias en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas en las materias, entre otras, de protección del medio ambiente (artículo 25, apartado f) y patrimonio histórico-artístico (apartado d). Tanto los Ayuntamientos y los Municipios al amparo de las facultades normativas locales que ostentan, desarrollan Ordenanzas en el ámbito de sus respectivas competencias orgánicas y territoriales, que protegen de forma directa o indirecta el paisaje de su ámbito territorial. Por lo tanto es la Ordenanza el instrumento válido para el desarrollo de esta competencia mediante el cual se establecen las condiciones que garanticen la protección ambiental de los entornos valiosos, las áreas especiales, las zonas verdes, los jardines, el arbolado urbano, etc, preservando el equilibrio ecológico y la calidad de vida de los ciudadanos.

Podemos citar en este trabajo diversos ejemplos de municipios con Ordenanzas que abordan la defensa del paisaje de forma tanto específica como puntual como:

a) La Ordenanza de los Usos del Paisaje Urbano de Barcelona360. En la Exposición de Motivos de Ordenanza de los Usos del Paisaje Urbano de Barcelona se define que: 1. El paisaje urbano es uno de los elementos del medio ambiente urbano necesitado de protección para garantizar a todos los habitantes de la ciudad una adecuada calidad de vida. Por esto, el paisaje urbano constituye un interés colectivo cuya satisfacción es atribuida por el ordenamiento jurídico al municipio, en función el alcance local de este interés”.

b) La Ordenanza sobre Protección del Espacio Urbano de Zaragoza361. El artículo 1 dice que la Ordenanza tiene por objeto “a) Preservar el patrimonio y el dominio público como lugares de convivencia y civismo”. Artículo 2 dice: “Las medidas de protección reguladas en esta Ordenanza se refieren a la protección de los bienes de uso o servicio públicos de titularidad pública”.

360 Ordenanza de los Usos del Paisaje Urbano de Barcelona. Texto original de la Ordenanza publicada en el BOP 146 con fecha 19 de junio de 1999. Corrección publicada en el BOP 160 con fecha 05 de julio de 2000. Modificación publicada en el BOP 193 con fecha 12 de agosto de 2000. Modificación publicada en el BOP 193 con fecha 12 de agosto de 2000. Modificación publicada en el BOP 191 con fecha 10 de agosto de 2001. Modificación publicada en el BOP 266 con fecha 06 de noviembre de 2003. Corrección publicada en el BOP 281 con fecha 24 de noviembre de 2003. 361 Ordenanza de la Ciudad de Zaragoza sobre Protección del Espacio Urbano, aprobado por el Ayuntamiento de Zaragoza en Pleno el 27 de junio de 2008 (BOPZ nº 251, de 30 de octubre de 2008).


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c) La Ordenanza Reguladora de la Publicidad Exterior del Ayuntamiento de Madrid362. Artículos 8. 1. Protección del entorno: “Cualquier actuación publicitaria deberá realizarse de forma que su impacto visual y ambiental sea mínimo”. Artículo 9. 1. Protección del Patrimonio: “Se prohíbe, con carácter general, la publicidad comercial en los Bienes declarados de Interés Cultural y en sus entornos de protección; en los edificios, parque y jardines, establecimientos comerciales y elementos urbanos incluidos en los Catálogos de Protección con nivel 1 de protección así como en los Cementerios Históricos protegidos por el planeamiento específico, salvo cuando se trate de soportes publicitarios que, por su valor histórico y cultural, conforman el paisaje urbano de la ciudad, en cuyo caso, se requerirá informe favorable de las comisiones competentes en la protección del patrimonio históricos, artístico y natural”.

d) La Ordenanza reguladora de la Publicidad Exterior en Oviedo363. En la Exposición de Motivos se refleja que: ”Ahora bien, la proliferación de este tipo de elementos publicitarios no siempre permite mantener el equilibrio deseable entre el legítimo derecho a la libertad de empresa y de emisión de mensajes publicitarios, y el necesario respeto que merecen nuestro paisaje, natural o urbano, y nuestros edificios, en definitiva el derecho de los ciudadanos a disfrutar de un entorno y de una calidad de vida que en ocasiones puede verse alterada por la ubicación de estos elementos en el medio natural, la indiscriminada implantación de suelos industriales o comerciales, o la falta de unas mínimas condiciones estéticas”. “El artículo 8: De la publicidad en zonas de influencia de carreteras estatales o autonómicas. 1. Las instalaciones en esta zona se regirán por la normativa aplicable en materia de uso y defensa de las carreteras y, en su caso, la destinada a la protección del patrimonio histórico, cultural o el paisaje”.

e) La Ordenanza reguladora de la Publicidad Exterior en La Coruña364. En su Artículo 6º define: “1. En las zonas protegidas se estará a lo dispuesto en el Plan General de Ordenación y Planes Especiales que lo desarrollan, precisando además, cuando se trate de zonas incluidas en recintos y conjuntos históricos-artísticos, autorización expresa de la Dirección General del Patrimonio Artístico y Monumental de la Xunta de Galicia. Artículo 8º. 1. Independencia de las prescripciones establecidas en los artículos anteriores, se podrán denegar aquellas solicitudes de licencia en las que el Ayuntamiento, en uso de sus competencias en materia de defensa del patrimonio urbano y su medio, y por consideraciones de índole estética estimase necesaria la preservación de los espacios interesados. 2. No se tolerarán en ningún caso, las instalaciones que se pretenden situar en edificios catalogados como Monumentos Histórico-Artísticos por el Ministerio de Cultura

362 Ordenanza Reguladora de la Publicidad Exterior. Ayuntamiento de Madrid, fecha 30 de enero de 2009, BO del Ayuntamiento de Madrid, de 10 de septiembre de 2009, nº 5.892, páginas 7-21. (que deroga la Ordenanza de Protección del Paisaje Urbano, de 31 de mayo de 2001 -BOCM 12 de julio de 2001, nº 164). 363 Ordenanza Municipal Reguladora de Instalaciones de Vallas Publicitarias en la ciudad de Oviedo. Ayuntamiento de Oviedo. Aprobado por la Comisión Plenaria de Economía, en sesión celebrada el 14 de septiembre de 2006. 364 Ordenanza Municipal Reguladora de la Publicidad Exterior del Ayuntamiento de La Coruña. Aprobada por el Excmo. Ayuntamiento Pleno en sesión de 23/10/1987. Publicada en BOP nº 24 de 30 de enero de 1988.


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o con nivel de protección integral por el Ayuntamiento, o en el entorno de los mismos cuando menoscabe su contemplación, ni las que produzcan graves distorsiones en el paisaje urbano o natural”.

f) La Ordenanza Municipal de la Publicidad Exterior en Córdoba365. El Artículo 4. “Prohibición General. 4.2.C). En los Espacios Naturales Protegidos, ya se trate de Parques, Reservas Naturales, Monumentos Naturales, Paisajes Protegidos, Parajes Naturales, Parques Periurbanos y Reservas Naturales Concertadas, en los términos de las Leyes 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, y 2/1989, de 18 de julio, del Parlamento Andaluz, por la que se aprueba el Inventario de Espacios Naturales Protegidos de Andalucía y se establecen medidas adicionales para su protección.

g) La Ordenanza Reguladora de la Instalación de Vallas Publicitarias en el término municipal de Granada366. El Artículo 6 define las Zonas de Emplazamiento: “No se permiten instalaciones publicitarias con carácter general, a excepción de las descritas en el artículo 9 de esta Ordenanza. No se tolerarán en ningún caso las instalaciones que se pretendan situar en edificios catalogados como Monumentos Histórico-Artísticos por el Ministerio de Cultura o con nivel de protección integral por el Ayuntamiento, o el entorno de los mismos cuando menoscabe su contemplación”.

h) La Ordenanza de Uso y Disfrute de las playas del término municipal de Málaga367. El Artículo 1º declara: “1. Es el objeto de la presente Ordenanza la regulación del correcto uso de las playas del litoral del municipio de Málaga, conjugando, el derecho que todos tienen a disfrutar de las mismas, con el deber que el Ayuntamiento de Málaga, en el marco de sus competencias, tiene de velar por la utilización racional de las mismas, con el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva; principios todos consagrados en nuestra Constitución”.

i) La Ordenanza Municipal reguladora de la Instalación y Funcionamiento de Sistemas de Telecomunicación en Murcia368. La Ordenanza explica que todos los tipos de instalaciones

365 Ordenanza Municipal de Publicidad Exterior de Córdoba. B.O.P. nº 65, de 20 de marzo de 1990. Corrección de errores en B.O.P. nº 130, de 7 de junio de 1990. El artículo 3.1. define la Competencia Municipal: “La regulación de la publicidad contenida en esta Ordenanza se basa en las competencias que a los Municipios concede, además de la legislación específica sobre publicidad, el Artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, en relación con el Artículo 4 del mismo texto legal, y, en especial, la actividad de policía urbanística, entendida en un sentido amplio, comprensivo de la defensa del medio ambiente, el ornato público, el patrimonio histórico-artístico y la seguridad en lugares públicos, la actividad de defensa de usuarios y consumidores y de protección de la salubridad pública, y la gestión del dominio público local. 366 Ordenanza Reguladora de la Instalación de Vallas Publicitarias en el término municipal de Granada. Aprobada inicialmente por acuerdo plenario de fecha 27 de abril de 2001, aprobación definitiva por Pleno del 30 de noviembre de 2001, publicada en B.O.P. de 12 de febrero de 2002. 367 Ordenanza de Uso y Disfrute de las Playas del término municipal de Málaga. Texto aprobado por el Excmo. Ayuntamiento en Pleno en sesión ordinaria de 25 de marzo de 2004. Publicado en el B.O.P. de 16 de julio de 2004. 368 Ordenanza Reguladora de la Instalación Funcionamiento de Infraestructuras Radioeléctricas de Murcia, BORM, 30 de julio de 2009, nº 173. Páginas 41.925. Aprobación inicial por la Comisión de Urbanismo en sesión de fecha 23


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deben cumplir una serie de requisitos tanto para la regulación de las condiciones urbanísticas, protección ambiental y seguridad y en el espíritu de esta Ordenanza refleja que la Ley General de Telecomunicaciones en su D.A. 12ª reconoce la necesidad de solucionar todas las dificultades que se encuentran en el despliegue de las infraestructuras de comunicaciones respetando la ordenación urbanística la protección medioambiental. “En su artículo 1º.Objeto: “El objeto de esta Ordenanza es regular las condiciones urbanísticas y medioambientales a las que deben someterse la ubicación, instalación y funcionamiento de las infraestructuras radioeléctricas de telecomunicación en el término municipal de Murcia a fin de que su implantación se realice con todas las garantías de seguridad y salubridad y se produzca el mínimo impacto visual y medioambiental en el entorno urbano y rural. El artículo 3. La planificación del as instalaciones radioeléctricas de telecomunicación tiene por objeto establecer un marco informativo general en el municipio a partir de la documentación aportada por cada operador al objeto de que el Ayuntamiento puedo fomentar y facilitar, en su caso, las medidas de coordinación y adecuación de su integración urbanística y ambiental, así como el posibilitar una información general a los ciudadanos y operadores. Artículo 10º. Aspectos Generales. 1. Con carácter general, y respetando el principio de neutralidad tecnológica, las estaciones radioeléctricas de radiocomunicación deberán utilizar la solución constructiva que reduzca al máximo, siempre que sea posible, el impacto visual y ambiental. Así mismo deberán resultar compatibles con el entorno e integrarse arquitectónicamente de forma adecuada, adoptando las medidas necesarias para reducir el impacto visual sobre el paisaje arquitectónico urbano o rural, con las debidas condiciones de seguridad”.

j) La Ordenanza Municipal reguladora de las Condiciones Urbanísticas para la Instalación y Construcción de Infraestructuras de Telecomunicación de Santa Cruz de Tenerife en su inicio explica que el objeto de esta normativa es regulas las condiciones para la instalación y construcción de los servicios de telecomunicación procurando el beneficio de los usuarios y de los vecinos del término municipal de Santa Cruz de Tenerife y el incremento de la calidad de vida, todo ello de acuerdo con la política urbanística y la protección del medio ambiente municipal369. El artículo 1º: Así mismo esta Ordenanza regula las servidumbres físicas y el impacto ambiental y urbanístico de estas redes, incluyendo los aspectos relacionados con la salud de los ciudadanos”. Igualmente el Excmo. Ayuntamiento en Pleno, sesión ordinaria celebrada el 21 de septiembre de 2007 adoptó el Expediente relativo a las ordenanzas de edificación, urbanización y medio ambiente, promovido por la Gerencia Municipal de Urbanismo, a efectos de su aprobación inicial. El apartado VI explica:-La Ordenanza ambiental tiene por objeto regular cuantas actividades,

de enero de 2009, de acuerdo con lo previsto en el artículo 70.2 de la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local. También se puede acceder a la web: http://www.um.es/cieloscuro/ .Campaña Cielo Oscuro de la Región de Murcia. 369 Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias. Título VII. Capítulo I. Organización al servicio de las Políticas Medioambientales, de Gobierno del Territorio y de la Protección de los Espacios Naturales.


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situaciones e instalaciones sean susceptibles de influir en las condiciones ambientales del término municipal de Santa Cruz de Tenerife, con el fin de preservar y mejorar el medio urbano, evitando posibles efectos nocivos de aquellas y los riesgos de contaminación de los elementos naturales y los espacios comunitarios. El objeto y contenido de los proyectos de urbanización deberán contener un Estudio de Impacto Ambiental con toda la información que sea solicitada en la legislación de aplicación correspondiente. También la protección de la calidad ambiental lumínica es importante en orden a la protección del medio ambiente con prescripciones técnicas precisas. En particular la Ordenanza sobre Ambiente en la Exposición de Motivos explica que Santa Cruz de Tenerife se ha adherido a la Carta Aalborg sobre desarrollo sostenible, las iniciativas locales del Programa 21 europeo y a las posteriores convocatorias de la Conferencia europea sobre ciudades sostenibles (la 2ª en Lisboa en 1996 y la 3ª en Hannover en 2000). Posteriormente se aprueba el Sexto Programa de Acción Comunitaria en materia de Medio Ambiente 2001-2010. El Ayuntamiento, a través de los servicios municipales correspondientes, lleva a cabo los trabajos necesarios de información y análisis ambiental que se resumen en el documento Agenda 21. Plan de Acción Medioambiental de Santa Cruz de Tenerife370 . La calidad ambiental y la protección del medio constituye una preocupación sentida por la generalidad de los ciudadanos y por todas las esferas de la Administración pública; y así se establece como principio básico, regulado en el artículo 45 de la CE, el derecho de todos a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona y, en paralelo, el deber, de conservarlo. Es una obligación de los poderes públicos el velar por la utilización racional de los recursos naturales y culturales, con el fin de mejorar la calidad de vida y la calidad ambiental del medio urbano, rural y natural. En definitiva, la efectividad del citado deber constitucional requiere, entre otras tareas en el ámbito municipal, la formulación de las ordenanzas.

k) El Plan Municipal de Bertizarana371 (Navarra), en el Título V, Sección 1, Capítulo 1 B, establece el régimen de protección de los espacios protegidos en el término municipal. El planeamiento urbanístico municipal también puede recoger normas adicionales de protección de los Espacios Naturales, sin que en ningún caso se opongan a la Ley Foral 9/1996 Espacios Naturales de Navarra o a sus normas y planes de desarrollo.

l) La Ordenanza para la Protección Lumínica del Parque Natural de la Albufera incluido en el término municipal de Valencia372. “El artículo 1- Objetos y fines dice que dicha Ordenanza tiene por objeto establecer las condiciones que deben cumplir las instalaciones de alumbrado exterior en el ámbito territorial de aplicación de la misma, con el fin de mejorar la protección del medio ambiente mediante un uso eficiente y racional de la energía que

370 Plan de Acción Medioambiental de Santa Cruz de Tenerife. Ver documento en:http://www.santacruzsostenible.com/eventos/santa-cruz-en-verde-2012/ 371 SANTAMARIA ARINAS, René Javier. “La normativa ambiental dictada por la Comunidad Foral de Navarra”. Universidad de La Rioja. Ver documento en: http://www.eitelkartea.com/dokumentuak/santamaria3.pdf 372 Ordenanza para la Protección Lumínica del Parque Natural de la Albufera incluido en el término municipal de Valencia, aprobada por Acuerdo de fecha 29 de diciembre de 2006 y publicada en B.O.P. el 3 de marzo de 2007.


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consumen y la reducción del resplandor luminoso nocturnos, sin menoscabo de la seguridad vial, de los peatones y propiedades, que deben proporcionar dichas instalaciones. También caracteriza las zonas contaminadas lumínicamente, con o sin alumbrado, tratando de compatibilizar las actividades humanas irrenunciables en horario nocturno y la conservación del medio. Se pretende proteger a la fauna flora del parque de l´Albufera de los efectos nocivos del alumbrado exterior, mejorar el paisaje nocturno del espacio natural, restableciendo al máximo posible las condiciones naturales de las horas nocturnas en beneficio de los ecosistemas en general”.

m) Ordenanza Reguladora de la Publicidad Exterior mediante Carteles, Carteleras o Vallas Publicitarias del Ayuntamiento de León373. El artículo 12 indica: “Tanto los soportes, mecanismos o instalaciones luminosas, como los anuncios publicitarios, se mantendrán en perfecto estado de conservación, sin que en ningún caso por roturas, averías, desgajamientos, rasgados o suciedad se dañe la estética del entorno natural o urbano”. El artículo 20 verifica que: “Las solicitudes de licencias de instalación, una vez completada la documentación exigible en cada caso, serán sometidas a informe técnico y jurídico y a dictamen de la Comisión Informativa de Medio Ambiente, que valorará la conveniencia de su instalación en relación al impacto ambiental”.

n) Decreto 78/1999 sobre Protección contra la Contaminación Acústica374 de la Comunidad de Madrid. En el Preámbulo de este Decreto se dice” La Ley 10/1991, de 4 de abril, para la Protección del Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid establece en su artículo 31.2 que constituirá infracción ambiental la descarga en el medio ambiente, bien sea en las aguas, la atmósfera o el suelo, de productos o sustancias, tanto en estado sólido, líquido o gaseoso, o de formas de energía, incluso sonora, que pongan en peligro la salud humana y los recursos naturales, supongan un deterioro de las condiciones ambientales o afecten al equilibrio ecológico en general”. En otro sentido se define que: “La competencia de la Comunidad de Madrid para regular esta materia se basaría en la previsión del artículo 27.7, según el cual corresponde a la Comunidad de Madrid, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución en materia de "protección del medio ambiente, sin perjuicio de la facultad de la Comunidad de Madrid de establecer normas adicionales de protección". Esta facultad de establecer normas adicionales de protección es la que legitimaría la regulación contenida en este Decreto, norma que, por otra parte, es la que se considera adecuada para regular esta materia, al no estar reservada a la Ley”. El artículo 1 explica que el objeto de este Decreto es “prevenir, vigilar y corregir la contaminación acústica que afecta tanto a las personas como al medio ambiente, protegiéndolos contra

373 Ordenanza Reguladora de la Publicidad Exterior mediante carteles, carteleras o vallas publicitarias, aprobado por el Pleno del Ayuntamiento de León y publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de León, el viernes 7 de enero de 2005, nº 4. 374 Decreto 98/1999, por el que se regula el régimen de protección contra la contaminación acústica de la Comunidad de Madrid. Ver documento en htpp://www.madrid.org/gema/revista/leyes/junjul99/boc134.htm. También se puede consultar la web: htpp://www.madridsalud.es/temas/contaminación_luminica_saludambiental.php


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ruidos y vibraciones, cualquiera que sea su origen, así como regular las actuaciones específicas en materia de ruido y vibraciones en el territorio de la Comunidad de Madrid”. El artículo 2 que define el ámbito de aplicación dice: “Queda sometida a las disposiciones de este Decreto cualquier actividad pública o privada y, en general, cualquier emisor acústico que origine contaminación por ruidos o vibraciones que afecten a la población o al medio ambiente y esté emplazado o se ejerza en el territorio de la Comunidad de Madrid, sin perjuicio de lo establecido por la legislación vigente en materia de seguridad e higiene en el trabajo y otras normativas de aplicación”.

o) La Ordenanza sobre la Protección de la Atmósfera contra la Contaminación por formas de energía375, en su artículo 1. “La presente Ordenanza tiene por objeto regular el ejercicio delas competencias que en materia de la protección del medio ambiente correspondan al Ayuntamiento en orden a la protección de las personas y los bienes contra las agresiones derivadas de la contaminación por formas de energía. El artículo 3. “Se entiende por: contaminación acústica: Presencia en el ambiente de ruidos o vibraciones, cualquier que sea el emisor acústico que los origine, que impliquen riesgos, daño o molestia para las personas, el desarrollo de sus actividades y bienes de cualquier naturaleza o causen efectos significativos sobre el medio ambiente. Contaminación por radiaciones ionizantes: Presencia en el ambiente de radiaciones ionizantes de cualquier origen, exceptuando las generadas por la radiación natural de la zona o la individualmente recibida como consecuencia de tratamiento médico o actividades profesionales que impliquen riesgo, daño o molestia para las personas, bienes de cualquier naturaleza o causen perjuicio para el medio ambiente. Contaminación térmica: La radiación de calor que origine en el local receptor, incrementos de temperatura superiores a los límites indicados en el presente Ordenanza”.

Además existen diversas disposiciones adicionales de diversas leyes que pueden establecer medidas normativas y administrativas adicionales de conservación y artículos de nuevas leyes recientemente aprobadas como las siguientes:

a) Ley 42//2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad en su Disposición adicional segunda (Medidas adicionales de conservación en el ámbito local) define que “Las entidades locales en el ámbito de sus competencias y en el marco de lo establecido en la legislación estatal y autonómica, podrán establecer medidas normativas o administrativas adicionales de conservación del patrimonio natural la biodiversidad”.

b) Leyes autonómicas como la Ley 5/2007, de 8 de junio de Cataluña, en su artículo 7 define la Cooperación en política de paisaje como: “El Gobierno debe impulsar el acuerdo con las administraciones competentes de los territorios vecinos para establecer programas

375 Ordenanza de Protección de la Atmósfera contra la Contaminación por Formas de Energía, fecha 31/06/2004, nº 5.605, páginas 2197-2217. Publicado en BO Ayuntamiento de Madrid de 23-06-2004, nº 148 (supl), pág.1-17. Sustituye a Libro II de la Ordenanza Municipal de protección del medio ambiente urbano, BAM 4.636, de 5 de diciembre de 1985, pág. 1031.


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paisajísticos comunes en la áreas en que sea conveniente”; el artículo 8 sobre Finalidades de las actuaciones sobre el paisaje en su apartado f) define: ”El fomento de las actuaciones de las administraciones locales y de las entidades privadas en la promoción y protección del paisaje” 376.

c) El artículo 94 de la Ley 4/2004, de 30 de junio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje define las “Competencias de la administración local: Las diputaciones, los ayuntamientos y los órganos de gobierno y administración de las demás entidades locales participarán en la política territorial de la Comunidad Valenciana mediante su intervención en los procesos de toma de decisiones del Consell de la Generalitat sobre la ordenación del territorio y a través de la formulación, tramitación y propuesta de la planificación urbanística conforme a lo establecido en los artículos 95 y 96 de la presente Ley”.

d) La Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo refiere, según Xénia Baeza y Estefanía Fernández que la nueva Ley de Suelo pretende dar protección al suelo como recurso natural y partiendo del principio de desarrollo sostenible establece la necesidad de someter previamente la aprobación de todos y cada uno de los desarrollos urbanísticos a un examen medioambiental y a un examen de sostenibilidad económica. Aporta además la regulación de los derechos y deberes de los ciudadanos en materia de suelo, enumerando derechos esenciales como el acceso a la información urbanística que tiene la Administración Pública y como el derecho a participar en los procedimientos urbanísticos en proceso; también en enumera los deberes de los ciudadanos como el respeto y la preservación del medio ambiente respetando asimismo los bienes de dominio público377.

376 Código de Urbanismo de Cataluña. Normativa Autonómica y Estatal. Códigos Profesionales. Edita: La Ley. Grupo Wolters Kluwer, S.A. 2006. Edición: Madrid, septiembre de 2006. Página 632. 377 Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo (BOE nº 128, de 29 de mayo de 2007): “Artículo 2. Principio de desarrollo territorial y urbano sostenible……2. En virtud del principio de desarrollo sostenible, las políticas a que se refiere el apartado anterior debe propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimiento de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo en particular a: b) la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flor ay la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje”. En el Titulo I. Condiciones básicas de la igualdad en los derechos y deberes constitucionales de los ciudadanos. Artículo 4. Derecho del ciudadano. Todos los ciudadanos tienen derecho a:……c) Acceder a la información de que dispongan las Administraciones Públicas sobre la ordenación del territorio, la ordenación urbanística y su evaluación ambiental….e) Participar efectivamente en los procedimientos de elaboración y aprobación de cualesquiera instrumentos de ordenación del territorio o de ordenación y ejecución urbanísticos y de su evaluación ambiental mediante la formulación de alegaciones, observaciones, propuestas, reclamaciones y quejas,…)…f) Ejercer la acción pública para hacer respetar las determinaciones de la ordenación territorial y urbanística, así como las decisiones resultantes de los procedimientos de evaluación ambiental de los instrumentos que las contienen y de los proyectos para su ejecución….; Artículo 5. Deberes del ciudadano. Todos los ciudadanos tienen el deber de: a) Respetar y contribuir a preservar el medio ambiente, el patrimonio histórico y el paisaje natural y urbano, absteniéndose en todo caso de realizar cualquier acto o desarrollar cualquier actividad no permitidos por la legislación en la materia”.


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e) Ley 9/2002378, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural, modificada por la Ley 2/2010, de 25 de marzo, que establece que: “Condiciones Generales de las edificaciones en el suelo rústico: b) Prever las medidas correctoras necesarias para minimizar la incidencia de la actividad solicitada sobre el territorio, así como todas aquellas medidas, condiciones o limitaciones tendentes a conseguir al menor ocupación territorial y la mejor protección del paisaje, los recursos productivos y el medio natural, así como la preservación del patrimonio cultural y la singularidad y tipología arquitectónica de la zona; c) – El volumen máximo de edificación será similar al de las edificaciones tradicionales existentes……… En todo caso, habrán de adoptarse las medidas correctoras necesarias para garantizar el mínimo impacto visual sobre el paisaje y la mínima alteración del relieve natural de los terrenos”.”

f) Orden Foral 926/1996379 explica que “Así mismo, la Ley Foral 13/1990, de 31 de diciembre, de protección y desarrollo del patrimonio forestal de Navarra, concibe los Montes de Utilidad Pública como montes públicos dotados de una innegable función ecológica, al punto de que, al menos, un cinco por ciento de su superficie debe conservarse sin actuación humana, sometida a su evolución natural, con el fin de mantener la diversidad de las formaciones vegetales y de estaciones, montes cuya masa forestal protege en toda su extensión y diversidad el artículo 22 de la citada Ley Foral, en razón de las funciones protectoras, productoras y sociales de los bosques. La creciente consideración medioambiental de los montes de utilidad pública como soporte de bosques y de hábitats protegidos por la mencionada Directiva 92/43/CEE, aconseja su inclusión en la normativa correspondiente”.

g) Reglamento de desarrollo de Ley Foral de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra380. En el “Artículo 9, f) En ningún caso la edificación podrá situarse en crestas, cimas, miradores naturales, bordes de terrazas y otros lugares prominentes o singulares, ni en barrancos, lechos secos de ríos ni en los terrenos susceptibles de ser inundados o que puedan resultar insalubres o peligrosos; g) No podrá edificarse en terrenos con pendientes naturales al 10 por 100, salvo que en el expediente se justifique la incorporación de las medidas correctoras oportunas para impedir el deterioro o la erosión del terreno y el impacto paisajístico negativo; h) La autorización de emplazamientos en el entorno de protección de bienes inmuebles de interés cultural, o a distancia inferior a treinta metros del Camino de Santiago y otros itinerarios de interés, requerirá informe favorable previo de la Dirección General de Cultural-Institución Príncipe de Viana; i) No podrán alterarse las

378 Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural, modificada por la Ley 2/2010, de 25 de marzo. 379 Orden Foral 926/1996, de 6 de septiembre, del Consejero de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda por el que se aprueba el Primer Inventario de Espacios Naturales, Hábitats y Montes de Utilidad Pública de Navarra. BON, Boletín Oficial de Navarra, número 147, de 4 de diciembre de 1996. Comunidad Foral de Navarra. 380 Reglamento de desarrollo de Ley Foral de ordenación del territorio y urbanismo de Navarra. Decreto Foral 85/1995, de 3 de abril. Gobierno de Navarra. BO. Navarra, de31 de mayo de 1995, número 69, página 3.362.


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condiciones actuales de las cañadas ni cerrar parcelas con materiales de obra, quedando prohibido el uso de las cañadas como acceso rodado; j) No se autorizarán las obras, instalaciones, movimientos de tierra o modificaciones de la parcelación que impliquen talas de arbolado con impacto paisajístico o ecológico. La construcción procurará respetar al máximo el arbolado preexistente, debiendo incorporar en el Proyecto correspondiente las medidas de preservación adecuadas a tal fin, y quedando prohibida la corte de hecho”.

h) El Plan de Acción Territorial del entorno metropolitano de Alicante y Elche 381(PATEMAE). En el ámbito del Entorno Metropolitano indica que el paisaje y la conservación de los rasgos naturales es un factor principal de identidad en cualquier territorio. El problema de la transformación profunda del medio urbano se ha dirigido hacia una destrucción del entorno se refleja en el avanzado deterioro de las zonas de alto valor ecológico. En el caso espacial el Palmeral Histórico de Elche es declarado Patrimonio de la Humanidad por la Unesco en 30 de noviembre de 2000, siendo el primer espacio de origen agrícola declarado como tal en España, lo cual obliga al Estado a proponer medias de gestión y protección del Bien. En el ámbito de la normativa valenciana sobre patrimonio cultural, le son de aplicación al Palmeral de Elche de modo especial la Ley 1/1986, de 9 de mayo, de la Generalitat Valenciana, de tutela del Palmeral de Elche, desarrollada por el Reglamento aprobado por Decreto 133/1986, de 10 de noviembre, del Consell de la Generalitat Valenciana y por el Decreto 108/2001, de 12 de junio, asimismo del Consell, por el que se califican determinadas plantaciones de palmeras de Elche por su interés histórico-cultural. Desde el punto de vista general, le será de aplicación la Ley 4/1998, de 11 de junio, de la Generalitat, del Patrimonio Cultural Valenciano.

Desde la perspectiva ambiental local debemos hacer referencia a la Reforma Local aprobada hace un año por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local382 (LRSAL) que modifica la anterior LBRL porque introduce un modelo de delimitación competencial porque se reducen las competencias municipales en materia ambiental confiriendo mayor protagonismo a las Administraciones supramunicipales. Con los objetivos básicos que se explica en su Preámbulo de: clarificar las competencias municipales para evitar duplicidades con las competencias de otras Administraciones de forma que se haga efectivo el principio de “una Administración una competencia”, racionalizar la estructura organizativa de la Administración local de acuerdo con los principios de eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera, garantizar un control financiero y presupuestario más riguroso y favorecer la iniciativa económica privada evitando intervenciones administrativas desproporcionadas, esta ley cobra gran protagonismo. La ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL), indica el Preámbulo,

381 Plan de Acción Territorial del entorno metropolitano de Alicante y Elche, aprobado el 25-05-1998, cuenta con el Plan Especial de Protección de Edificios y Conjuntos del Término Municipal de Elche (Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos) 382 Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local. BOE nº 312, de 30 de diciembre de 2013.


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diseñó un modelo competencial que dio lugar a disfuncionalidades, generando en no pocos supuestos situaciones de concurrencia competencial entre varias Administraciones Públicas, duplicidad en la prestación de servicios, o que los Ayuntamientos presten servicios sin un título competencial específico que les habilite y sin contar con los recursos adecuados para ello, dando lugar al ejercicio de competencias que no tienen legalmente atribuidas ni delegadas y a la duplicidad de competencias entre Administraciones. En cuanto a las competencias locales en materia de medio ambiente (después de la interposición de 9 recursos de inconstitucionalidad y un conflicto en defensa de la autonomía local 383) se ha reducido el ámbito de actuación que con carácter básico reconoce la legislación estatal de régimen local a los municipios en materia de medio ambiente y se ha ampliado las competencias de las diputaciones provinciales o entes equivalentes reforzando las funciones de cooperación y asistencia y las funciones de prestadoras de servicios. Se destaca como competencia propia de las diputaciones provinciales de “la prestación de los servicios de tratamiento de residuos en los municipios de menos de 5.000 habitantes y de prevención y extinción de incendios en los de menos de 20.000 habitantes, cuando estos municipios no procedan a su prestación”. Y también la atribución a las diputaciones provinciales de la coordinación, en los municipios con menos de 20.000 habitantes, de la prestación de determinados servicios obligatorios, entre los cuales están algunos servicios de carácter ambiental como la recogida y tratamiento de residuos, abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales y limpieza viaria.

Debido a las incertidumbres que plantea este nuevo modelo de delimitación competencial establecido en la LRSAL el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha emitido una Nota Explicativa con la clarificación de competencias384. Así mismo varias guías de aplicación elaboradas por diferentes instancias públicas o privadas para ofrecer pautas interpretativas de la ley. La LRSAL ha modificado el campo de acción de los entes locales en materia de paisaje por lo que los interrogantes pueden crear una inseguridad jurídica en la interpretación y aplicación del contenido de la nueva ley385.

En definitiva los entes locales tienen su mayor campo de acción en materia de paisaje y turismo desde sus competencias urbanísticas y estos ejemplos nos demuestran como los entes locales dan testimonio de una protección adicional al paisaje vinculando una nueva “cultura de

383 Dictamen 338/2014, de 22 de mayo de 2014, del Consejo de Estado en relación con el planteamiento por parte de algunos municipios de un conflicto en defensa de la autonomía local frente a determinados preceptos de la LRSAL. 384http://www.femp.es/files/3580-825-fichero/Nota%20explicativa%20de%20la%20reforma%20local-2.pdf; http://www.administracionpublica.com/author/mercedes-fuertes/ 385 CASADO CASADO, Lucía; FUENTES I GASÓ, Josep Ramón. “Administración local: Incertidumbre sobre el alcance de las competencias ambientales. Trabajo realizado en el marco de la “Red Mercado y Medio Ambiente. Propuestas Jurídicas para una economía verde”. (ECOVER) (R/2014/040), dirigida por Francisco Javier SANZ LARRUGA y otorgada por Resolución de 8 de octubre de 2014 por la que se conceden ayudas para la consolidación y estructuración de unidades de investigación competitivas del sistema universitario de Galicia, convocadas mediante la Orden de 14 de mayo de 2014.


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paisaje” donde este elemento estratégico del desarrollo de un país, territorio, región o área, debe ser el principal protagonista de las políticas medioambientales.

6. La coordinación y relación interadministrativa.

En este apartado nos referimos a la coordinación y cooperación entre las tres Administraciones que constituyen la organización territorial del Estado. La Constitución de 1978 impone al Estado del deber de promover el desarrollo económico armonioso que va a garantizar al principio de solidaridad entre todos los territorios y basado en el artículo segundo (“la nación española es patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomías de las nacionalidades y regiones que la integran”) que garantiza la autonomía como derecho y la solidaridad como principio. El marco legal386 que regula las Entidades locales está constituido por diversa normativa pero son los municipios que son la demarcación territorial básica del Estado con autonomía y con plena personalidad jurídica que cuentan con poderes ejecutivos siendo las Administraciones Públicas más cercanas al ciudadano. Según el artículo 103.1 de la Constitución “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.

Hacemos referencia a las siguientes leyes en las que se promueve la cooperación entre los entes locales y autonómicos en materia de protección del paisaje:

a) Ley 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del paisaje de Cataluña, artículo 7387.

b) Ley 7/2008, de 7 de julio, de protección del paisaje de Galicia, artículo 7388. c) Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad,

Preámbulo389.

386 Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y Ley 11/1999, de 21 de abril que la modifica; Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales; Ley 39/1988, Reguladora de las Haciendas Locales modificada por la Ley 51/2002 y Real Decreto 500/1990; Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local (BOE, 17 de diciembre de 2003) y Real Decreto 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (BOE, de 9 de marzo de 2004) 387 “Artículo 7. Cooperación en política de paisaje. El Gobierno debe impulsar el acuerdo con las administraciones competentes de los territorios vecinos para establecer programas paisajísticos comunes en el área en que sea conveniente”. 388 “Artículo 7. Cooperación en materia de paisaje. La Xunta de Galicia impulsará la cooperación con todas las administraciones públicas con competencia en el territorio, especialmente con las administraciones locales, a fin de promover el desarrollo de políticas comunes, debidamente coordinadas y programadas….”. 389 “Preámbulo: Adicionalmente, la conservación del patrimonio natural y de la biodiversidad exige disponer de mecanismos de coordinación y cooperación entre la Administración Genere l del Estado y las Comunidades autónomas para lo que se establece la obligación de suministrarse mutuamente la información precisa para garantizar el cumplimiento de los objetivos de esta ley….”.


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d) Ley 4/2004, de 30 de junio, de Ordenación del Territorio y Protección del Paisaje de la Comunidad Valenciana, artículo 25390.

e) Ley 40/2006, de 14 de diciembre, del Estatuto de la ciudadanía española en el exterior391.

El Real Decreto 835/2003392 refiere que las entidades locales ostentan autonomía para el ejercicio de sus competencias y para la prestación de los servicios que tienen encomendados siendo la cooperación un instrumento de acción pública cuya finalidad es corregir los desequilibrios intermunicipales en materia, sobre todo, de infraestructuras y equipamientos dotando a los núcleos poblacionales de todos los servicios locales mínimos y obligatorios establecidos en el artículo 26 de la Ley 7/1985, LBRL. Esta cooperación entre las Administraciones les permite garantizar la amplitud y calidad en la prestación de los servicios e incluso en proyectos singulares que necesitan una gran inversión logrando una dinamización socioeconómica de los municipios; la STC 109/1998393, de 21 de mayo, cita el principio de coordinación como uno de los más útiles para logar una actuación eficaz por parte de las Administraciones Públicas e incide en la necesidad de que las Administraciones se coordinen entre sí para evitar numerosos conflictos de competencias. En la introducción de la sentencia se especifica “En cambio, la coordinación implica que la capacidad decisoria continúa perteneciendo a las Corporaciones Locales, como se desprende del artículo 59 de la Ley de Bases y de la Jurisprudencia constitucional establecida en la STC 27/1987”. También se destaca, que partiendo del principio de lealtad institucional que debe regir las relaciones entre las Administraciones publica, se llega al respeto, al intercambio de información y cooperación logrando la máxima eficiencia en la gestión de los recursos existentes.

En el II Fundamentos Jurídicos de esta Sentencia se relata: “Las disposiciones básicas mencionadas se encargan de delimitar el ámbito competencial provincial, estableciendo que son, en todo caso, competencias propias de la Diputación la “coordinación de los servicios municipales entre sí” y la “asistencia y la cooperación jurídica económica y técnica a los municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión”. “… así como la capacidad genérica de adoptar “cualesquiera fórmulas de asistencia y cooperación con los municipios” al objeto de asegurar “el acceso de la población de la provincia al conjunto de los servicios mínimos de competencia municipal y de la mayor eficacia y economicidad en la prestación de éstos (artículo 36.2) LYBRL”. También se resalta que “Entre tales fórmulas de relación interadministrativa y de conformidad, en su caso, con los correspondientes Estatutos de 390 “Artículo 25. Objetivos: Es objetivo de esta Ley, en materia de paisaje, promover la protección, gestión y ordenación del paisaje, así como organizar la cooperación entre órganos de la administración en este campo, en el marco del Convenio Europeo del Paisaje, formulado en Florencia el 20 de octubre de 2000”. 391 BOE nº 299, de 15 de diciembre de 2006. “Título III. Relaciones entre las Administraciones Públicas. Artículo 29. El Estado y las Comunidades Autónomas deberán cooperar para garantizar la efectividad de los derechos y deberes que la presente Ley reconoce a los españoles en el exterior y a los retornados a España. Artículo 30. Convenios de colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas”. 392 Real Decreto 835/2003, de 27 de junio, por el que se regula la cooperación económica del Estado a las inversiones de las Entidades Locales (B.O.E., nº 166, de 12 de julio de 2003). 393 STC nº 109/1998, de 21 de mayo en relación con la STC 27/1987, de 27 de febrero de 1987.


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Autonomía, el legislador puede disponer la coordinación de la actividad de las Corporaciones Locales por el Estado o por las Comunidades Autónomas, según el régimen de distribución de competencias entre aquél y éstas. Como ha tenido ocasión de declarar este Tribunal en anteriores decisiones (SSTC 32/1983, de 28 de abril y 42/1983, de 20 de mayo, entre otras), tal coordinación no supone, sin embargo, una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma; antes bien, presupone lógicamente la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada. La coordinación implica “la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y con la acción conjunta de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias, de manera que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema”, integración que la coordinación persigue para evitar contradicciones y reducir disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían el funcionamiento del mismo. Así entendida, la coordinación constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las Corporaciones Locales y como tal, en cuanto que afecta al alcance de la autonomía local constitucionalmente garantizada, sólo puede producirse en los casos y con las condiciones previstas en la Ley”.

Así mismo los Principios de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC) que incluye en su artículo 3 unos principios adicionales como: el de buena fe y de confianza legítima. Además las Administraciones Públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de colaboración y cooperación, y en su actuación por los criterios de eficiencia y servicio a los ciudadanos. En sus relaciones con los ciudadanos, las Administraciones Públicas actúan de conformidad con los principios de transparencia y de participación. Debido a la existencia de una pluralidad de Administraciones que genera la posibilidad de duplicidades y contradicciones en una misma materia, el principio de coordinación es vital y se puede definir como principio organizativo que pretende lograr la unidad en la actuación administrativa entre Administraciones diferentes o entre órganos pertenecientes a ámbitos distintos de una misma Administración, no relacionados por el principio de jerarquía394. El principio de cooperación está reflejado en el artículo 3.2 de la

394 Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Consejería de Administraciones Públicas. Escuela de Administración Regional. Principios de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común). Los tipos de coordinación son los siguientes: a) La coordinación entre órganos administrativos: Se trata del establecimiento de técnicas de coordinación entre órganos de una misma Administración Pública; b) La coordinación de las Entidades Locales por el Estado y por las Comunidades Autónomas según artículo 10.1 de la Ley 7/1985, LRBRL, explica que la Administración local y las demás Administraciones Públicas ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos; c) La coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas: la Administración General del Estado se coordina con la Administración de las Comunidades Autónomas a través del Delegado del Gobierno (artículo 154 CE). Los mecanismos típicos son las conferencias sectoriales (son órganos colegiados que se reúnen para asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones Públicas y su colaboración) y las comisiones bilaterales de cooperación o convenios de


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Ley 30/1992 y proclama que “las administraciones públicas, en sus relaciones, se rigen por el principio de cooperación que es una forma de coordinación voluntaria entre diversos Entes Públicos dotados de potestades autónomas, que interactúan desde una posición de igualdad para alcanzar el cumplimiento de sus objetivos”.

El artículo 4 se refiere a: El principio de las relaciones entre las Administraciones Públicas donde dice que éstas actúan y se relacionan de acuerdo con el principio de lealtad constitucional y deberán, entre otras: d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias; e) La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias; f) En las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales Administraciones; g) Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos siguientes.

También podemos encontrar referencias a la coordinación entre Administraciones en las siguientes normas:

a) Ley 8/86, de 18 de noviembre del Régimen Jurídico de las Administraciones públicas de Canarias, artículos de 21 a 28395

b) Ley 8/87, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, artículos 168, apartados 3, 4, 5, 6396

colaboración (son pactos bilaterales o multilaterales que se concreta en un acuerdo de voluntades que da lugar a un convenio o contrato, reconocidas en la LRJAP y PAC). 395 Sección 4ª. Relaciones de la Administración de la Comunidad Autónoma con las Entidades Locales. Artículo 21.-I. La Comunidad Autónoma coordina las políticas fiscales, financieras, presupuestarias y de endeudamiento de los Cabildos Insulares y de los Ayuntamiento, en todos los aspectos de las mismas que puedan afectar a los intereses generales de la Región. II. La coordinación, que en ningún caso limitar la autonomía financiera de las Corporaciones locales garantizada por la Constitución y el Estatuto de Autonomía, se realizará, mediante la aprobación por Ley del Parlamento de Canarias, de un Plan Cuatrienal en el que, se fijen los objetivos de ingresos, los máximos gastos y los límites de endeudamiento de las Administraciones Canarias. Ver Decreto 82/1989, de 1 de junio. Boletín Oficial de Canarias, nº 84, de 20 de junio de 1989. 396 Título XVII. De la Asistencia de la Generalidad a los Entes Locales y de la Cooperación con los mismos. Artículo 168.1. La Administración de la Generalidad colaborará con los entes locales con el fin de facilitarles la asistencia y cooperación económica, jurídica y técnica que requieran. 3. Corresponderá al Gobierno de la Generalidad los criterios de coordinación en el ejercicio de las funciones de asistencia y cooperación que la legislación de régimen local atribuye a la Administración de la Generalidad y a los entes locales supramunicipales. En ningún caso estos criterios de coordinación podrán afectar a la autonomía de los entes locales. 4. La


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c) Ley 5/97, de 22 de julio de Administración local de Galicia, artículos 205 a 209397 y la Ley 7 de julio de 2008, de Protección del Paisaje de Galicia, Artículo 2.2398

d) Ley 7/99, de 9 de abril, de la Administración local de Aragón, artículos 161 y 162399 e) Ley 1/98, de 4 de junio, de Régimen Local de Castila y León, artículos 81 y 102400

Podemos señalar que los principios de coordinación, cooperación y colaboración entre los diferentes Administraciones Públicas están vigentes mediante convenios de colaboración entre las mismas para posibilitar a los ciudadanos la comunicación entre los diferentes departamentos y órganos administrativos de forma que se garantice la seguridad jurídica y la protección de datos de los administrados. En todo caso la cooperación o colaboración interadministrativa es un coordinación tendrá la finalidad de integrar todas las funciones de asistencia y cooperación en un sistema global, para conseguir una actuación conjunta, la homogeneidad técnica, la información recíproca y la eliminación de disfuncionalidades”. 397 BOE número 237, de 3 de octubre de 1997. Capítulo IV. De la Coordinación. Artículo 205. 1. Las leyes de la Comunidad Autónoma reguladoras de los diferentes sectores de la acción pública podrán atribuir al Consejo de la Junta de Galicia la facultad de coordinar el ejercicio de las competencias propias de las Entidades Locales entre sí, y, especialmente, con las de la Comunidad Autónoma, cuando la coherencia de la actuación de las diferentes Administraciones Públicas no pueda alcanzarse por los procedimientos previstos en los artículos anteriores o éstos resulten manifiestamente inadecuados por tratarse de actividades o servicios locales que trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades Locales, incidan o condicionen relevantemente los de la Administración autonómica o sean concurrentes o complementarios de los de ésta. 2. La coordinación tendrá por finalidad la fijación de medios o sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en diversos aspectos y la acción conjunta de las distintas Administraciones Públicas en el ejercicio de sus respectivas competencias, de tal modo que logre la integración en la globalidad del sistema”. 398 Principio de colaboración interadministrativa y colaboración público-privada en la protección y fomento del paisaje. Este principio se traduce en: fomentar la coordinación y la colaboración entre las distintas Administraciones públicas en materia de paisaje. El artículo 2.2 de la LPOG y el artículo 7 de la misma Ley ordena a la Xunta de Galicia que impulse la cooperación con todas las Administraciones públicas con competencia en el territorio, especialmente con las Administraciones locales con el objetivo de promover el desarrollo de políticas comunes, debidamente coordinadas y programadas que aseguren el cumplimiento de los fines de ordenación, gestión, promoción de paisajes perseguidos por la LPPG, y por otra parte, el artículo 5.3 dispone que la Xunta de Galicia ha de promover acciones de cooperación transfronteriza en los distintos niveles territoriales para la elaboración de políticas y programas comunes en materia de paisaje, así como con las Comunidades Autónomas que limiten con Galicia. ALMEIDA CERREDA, Marcos; SANTIAGO IGLESIAS, Diana. Revista Catalana de Dret Ambiental. Vol. I – Núm. 1 (2010) 399 BOA, número 45, de 17 de abril de 1999. Sección II. Coordinación, Gestión Integrada y Subrogación. Artículo 161. De la coordinación de la actividad de las entidades locales. 1. Las leyes de la Comunidad Autónoma reguladoras de los diferentes sectores de la acción pública podrán atribuir a la Diputación General la facultad de coordinar la actividad de las entidades locales mediante planes sectoriales de coordinación, cuando la coherencia de la actuación de las diferentes Administraciones públicas no pueda alcanzarse mediante técnicas de cooperación voluntario o éstas resulten insuficientes por tratarse de actividades o servicios locales que trasciendan el interés propio de las entidades locales, incidan o condicionen los de la Administración autonómica. 2. Dichas leyes sectoriales deberán precisar con el suficiente detalle las condiciones y límites particulares de la coordinación, así como las modalidades de control. El artículo 162 se refiere a los procedimientos de gestión coordinada”. 400 BOE, nº 197, de 18 de agosto de 1998. Capítulo I. Disposiciones generales. Artículo 81. La Comunidad Autónoma y las entidades locales ajustarán sus relaciones a los deberes de lealtad e información mutua, colaboración, coordinación, respecto a los ámbitos competenciales respectivos y ponderación de los intereses públicos implicados, cualquiera que sea la Administración que los tenga a su cargo. Capítulo V. Artículo 102. De la coordinación. La cooperación y coordinación con las entidades locales se llevará a cabo de acuerdo con lo establecido en la Ley reguladoras de las Bases del Régimen Local y lo dispuesto en esta Ley, teniendo en cuenta su adecuación a la naturaleza de las funciones o a las características peculiares de la tarea pública de que se trate.


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principio implícito e inherente al Estado de las Autonomías que no necesita justificación en preceptos concretos, que puede practicarse mediante diferentes fórmulas y técnicas legalmente previstas; entre ellas:

a) la aprobación por la institución coordinante de normas o disposiciones generales de carácter básico y de obligado cumplimiento (función reservada al Estado en materias importantes y que constituye un elemento de garantía de la unidad estatal).

b) la planificación administrativa ya que las Administraciones con competencia de coordinación pueden integrar las actuaciones propias con las de otras Administraciones a través de planes y programas vinculantes para todas ellas (los planes de ordenación y aprovechamiento de los recursos hidráulicos regulados por la Ley de Aguas de 1985).

c) las directrices que constituyen una especie de planes-marco que deben ajustarse la planificación administrativa (las directrices de ordenación de los recursos naturales prevista en la citada Ley de Conservación de los Espacios Naturales y las directrices de ordenación del territorio reguladas en la legislación propia de las Comunidades Autónomas).

d) los actos de homologación (homologación de títulos académicos) o de registro (Catálogo de Montes de Utilidad Pública, Registro General Sanitario de Alimentos, Registro de Empresas Cinematográficas, etc.).

e) actos singulares de obligada observancia o de aprobación de actuaciones con finalidades de cohesión (delimitación de los perímetros de las Áreas de Montaña por Real Decreto 2164/1984, aprobación por parte de las Comunidades Autónomas de los planes de urbanismos formulados por los municipios que sirven para coordinar la planificación de cada municipio ya que es competencia de la Comunidad Autónoma la ordenación del territorio regional)401 .

La Ley 4/1999402 incorpora un instrumento nuevo de cooperación cuando se refiere a los Planes y programas conjuntos de actuación entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas que en la Exposición de Motivos se reconoce que: “En el Título I, y como corolario del principio general de buena fe aplicado al derecho público, se incluye también el principio de lealtad institucional como criterio rector que facilite la colaboración y la cooperación entre las diferentes Administraciones públicas, recogiendo los pronunciamientos del Tribunal Constitucional”. Según el Profesor Barrio García concluye que: “Este avance normativo no debe quedar únicamente en un plano nominal o de retórica 401 SÁNCHEZ MORÓN, Miguel. “Las relaciones de coordinación y cooperación entre administraciones públicas en España”. Artículo publicado en la Revista del CLAD Reforma y Democracia, nº 1. (Enero 1994) Caracas; BARRIO GARCÍA, Gonzalo A. “Principios de Relación entre Administraciones Públicas”. Consultar en http://ruc.udc.es/dspace/bitstream/2183/2091/1/AD-4-4.pdf 402 Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la Ley 39/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Artículo 3. Principios Generales; Artículo 4. Principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas. Artículo 5. Conferencias Sectoriales y otros órganos de cooperación. Artículo 6.Convenios de colaboración. Artículo 7. Planes y Programas conjuntos.


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normativa. Su aplicación exige que la acción de las Administraciones Públicas se impregne de su contenido teniéndolo presente en su labor diaria con el fin de crear un clima adecuado de convivencia y de colaboración con otras Administraciones Públicas, incluso cuando se actúa con la legitimación que ofrece el ejercicio de competencias propias. Que ello se logre sería la consecuencia natural de la exigencia de colaboración que la Constitución impone a las relaciones entre las diferentes Administraciones Públicas y que se manifiesta ahora en su plenitud con la positivización legal de la lealtad institucional”.

El Tribunal Constitucional ha recalcado a través de su jurisprudencia la obligada coordinación y cooperación entre las distintas Administraciones públicas403 lo cual ha generado una conciencia política y administrativa y ya existen diferentes fórmulas para esta coordinación. En este proceso ha tenido una gran influencia la integración de España en la Comunidad Europea porque la necesidad de coordinación está implícita en la normativa comunitaria puesto que las Administraciones de los Estados miembros han de concertarse para defender sus propuestas en Bruselas a través de los representantes del Estado o para elaborar planes y proyectos que aspiran a la financiación comunitaria. El artículo 103.1 CE establece que la cooperación y la coordinación son fundamentales en todas las Administraciones públicas, según STC 14/2003, de 28 de enero, entre otras.

B) MARCO TÉCNICO

Dentro de este apartado analizamos la aparición de elementos técnicos que nos ayudan a reconocer el entorno donde desarrollamos todas las actividades humanas. Desde tiempos remotos el hombre ha sentido la necesidad de conocer su entorno lo mejor posible y de representar gráficamente el territorio donde se desarrollan todas sus actividades con el propósito de gobernarlo, utilizarlo, gestionarlo y planificarlo de la mejor manera posible. Ello ha exigido un gran acopio de información geográfica para luego representarlo en diferentes formas (piel, papiro, tablillas, madera, papel, etc) pero al mismo tiempo hay que desarrollar los procedimientos para plasmar gráficamente esta información por medio de mapas. A partir de los años 80 de esta década se ha incrementado el interés por las ciencias ambientales debido a una mayor conciencia ambiental de todos los ciudadanos y a un creciente interés por los principios de “sostenibilidad” lo cual ha aumentado intensamente la demanda de información territorial por parte de la sociedad (información de gran valor económico y geopolítico). A la vista de esta situación se han desarrollado modernas tecnologías altamente especializadas para la gestión del territorio y éstos son los Sistemas de Información Geográfica.

403 STC 214/1989, de 21 de diciembre BOE n 10, de 11 de enero de 1990. Recurso de inconstitucionalidad 610-1985, 613-1985, 617-1985 y 619-1985 (acumulados). Recursos interpuestos, respectivamente, por el Parlamento de Galicia, la Junta de Galicia, el Consejo Ejecutivo de la Generalitat de Cataluña y el Parlamento de Cataluña, en relación con determinados artículos de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Bases de Régimen Local. Voto particular.


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Vamos a desarrollar el marco técnico, es decir de los instrumentos técnicos que ayudan al bloque normativo jurídico con la finalidad de enriquecer la base informativa que sustenta la toma de decisiones sobre el paisaje. Por lo tanto las nuevas tecnología de adquisición, gestión e interpretación de datos, en especial los Sistema de Información Geográfica basados en análisis espaciales del territorio (denominados SIG o GIS Geographic Information System), constituyen uno de las herramientas más potentes con lo que cuentan los potenciales usuarios para el conocimiento, la gestión, organización y la evaluación de los territorios y de todos los espacios naturales.

La definición de sistema de información geográfica que encontramos es la del organismo NCGIA (National Center for Geographic Information and Analysis (1990) una definición completa puede ser: “un SIG es un sistema de hardware, software y procedimientos elaborados para la obtención, gestión, manipulación, análisis, modelado, representación y salida de datos espacialmente referenciados, para resolver problemas completos de planificación y gestión”. También se puede SIG explicar que es una integración organizada de hardware, software, datos geográficos y los usuarios diseñada para captura, almacenar, manipular, analizar y desplegar en todas sus formas la información geográficamente referenciada con el fin de resolver problemas complejos de planificación y de gestión. Funciona como una base de datos con información geográfica (datos alfanuméricos) que se encuentra asociada por un identificador común a los objetos gráficos de un mapa digital. Así, señalando un objeto se conocen sus atributos y preguntando por un registro de la base de datos se puede saber su localización en la cartografía.

La razón principal para utilizar un SIG es la gestión de información espacial. El sistema permite separa la información en diferentes capas temáticas y las almacena independientemente, de manera que permite trabajar con ellas de manera rápida y sencilla, facilitando al profesional la posibilidad de relacionar la información existentes a través de la topología de los objetos, con el fin de generar otra nueva que no podríamos obtener de otra manera. La moderna tecnología SIG trabaja con información digital para la cual existen varios métodos utilizados en la creación de datos digitales. El método más utilizado es la digitalización, donde a partir de un mapa impreso o con información tomada en campo se transfiere a un medio digital por el empleo de un programa de Diseño Asistido por ordenador (CAD, DAO) con capacidades de georreferenciación (es decir localizados en el espacio definido por un sistema de coordenadas conocido). Los datos de un SIG representan los objetos del mundo real como carreteras, uso del suelo, altitudes, longitudes. Hay dos formas de almacenar los datos de un SIG; de forma raster y de forma vectorial. Los SIG que manejan datos en forma vectorial son comerciales y populares y los datos de forma raster son muy utilizados en estudios que requieran la generación e capa continuas y en los estudios medioambientales.


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Según el I Congreso de Ciencia Regional de Andalucía: “Andalucía en el umbral del S.XXI” celebrado en la Universidad de Sevilla404 explica que la visión que un SIG tiene del mundo real está dividió en estratos, capas o coberturas. El espacio está constituido por elementos cuya localización precisa es posible gracias a su referenciación mediante un sistema de coordenadas. Se trabaja con dos tipos de datos: los espaciales y los temáticos. Los datos espaciales pueden desglosarse en dos componentes: componente geométrico (coordenadas x, y) y componente topológico. Según se organizan estos componentes se puede hablar de dos modelos de SIGs, el modelo “raster” y el modelo “vectorial”. Analizamos estos dos modelos:

a) El modelo RASTER representa la realidad a través de superficies determinadas que quedan dispuestas en forma de matriz, en la que cada elemento está representado por un “pixel”. La representación cartográfica queda dividida en celdas a manera de teselas de un mosaico, que agrupados o en unidades, representan los objetos de la realidad. La representación queda simplificada en formas geométricas, predominando los cuadros y los rectángulos. La resolución geométrica depende del tamaño de dichas celdas, que representan superficies de 10 y 100 m2. y de 1 y 10 kms2, siendo el más usual el tamaño de celdas de 100 m2. Estas celdas quedan identificadas en un diagrama cartesiano según las filas y columnas que van ocupando. El sistema RASTER digitaliza el mundo real transformando los elementos a representar en pixeles. De este modo, cada celda tiene un valor que la identifica y/o agrupa entre las demás, resultando útil para representar fenómenos que se manifiestan en el territorio como variables físicas, usos del suelo, distancias entre objetos, emisiones y reflexiones de energía, etc. Las celdas solo tienen un valor por lo que los objetos representados tienen que estar dispuestos en diferentes archivos según la variable que se esté tratando (se debe separar el espacio en diferentes capas según los aspectos de la realidad que se vayan a representar); esta es una limitación del modelo RASTER porque son necesarias muchas más capas o coberturas que en el modelo vectorial. Si se representa un bosque, se le dará homogéneamente un valor a todo el polígono que ocupa, pero si se representa el valor de emisiones de infrarrojos, se tiene que pasar a una nueva cobertura en la que representar este fenómeno. En la codificación de los datos RASTER se deben tener en cuenta el factor de la localización (el lugar que ocupa dentro de la matriz) y el factor del valor que está representado por un número que tiene un significado establecido. Para el almacenamiento de los archivos RASTER no necesitan ser incluidas las coordenadas, solo los valores. La cantidad de celdas es muy elevada para obtener una resolución significativa (por ejemplo para una operación real hay 200 coberturas por área, si cada cobertura tiene 5.000 celdas, eso es un millón de píxeles. El volumen de los datos depende del tamaño de los pixeles, si se reduce la cantidad de territorio representado por una celda, aumentando la resolución de la imagen, estaremos aumentando el número de pixeles y por lo tanto la

404 I CONGRESO DE CIENCIA REGIONAL DE ANDALUCÍA. ANDALUCÍA EN EL UMBRAL DEL SIGLO XXI. Ponencia: “Los Sistemas de Información Geográfica”. LOPEZ LARA, Enrique; POSADA SIMEÓN, Carlos; MORENO NAVARRO, Jesús Gabriel. Universidad de Sevilla. Ver documento en la página: http://www2.uca.es/escuela/emp_je/investigación/congreso/mdp002.pdf


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extensión del archivo. El problema del exceso de volumen de los archivos se intenta solventar renunciando a mejores resoluciones cuando se trata de representar grandes extensiones con valores homogéneos, o se aumentan las celdas a representar por cada pixel. La ventaja del modelo RASTER es la fácil instrumentación de la recogida de datos a tratar y su conversión a información digitalizada lo que le hace muy útil en estudios de fenómenos con una manifestación perceptible, ya sea por los sensores especiales o por la propia percepción sensorial humana. Los modelos RASTER resultan útiles para el tratamiento de imágenes satélites y escaneadas y para el dibujo automático por plotter e impresoras.

Es útil en los estudios de impacto ambiental ya que se puede traducir la realidad a formato digital con “un antes” y “un después” en los fenómenos perceptibles mediante sensores. En Andalucía, dentro del Proyecto SINAMBA, la desaparecida Agencia del Medioambiente desarrolló un software especial de tratamiento de imágenes por satélite, “AMATEL”, que se ajustó a las necesidades específicas del Sistema de Información Medioambiental405.

b) El modelo VECTORIAL. La representación espacial en un modelo vectorial se basa en la localización de puntos individuales según determinadas coordenadas, viniendo definida por funciones matemáticas, por lo que se pueden representar puntos, líneas, parábolas, polígonos. En estos casos los datos incluido en los SIG’s deben ser parámetros que se den en una ecuación, tales como radios de círculos, distancias en general, etc. Los puntos, las líneas y los polígonos son las unidades que contienen la información, de manera más compleja que en el modelo RASTER. Al tratarse de funciones tiene la ventaja de que su representación gráfica mantiene siempre el mismo tamaño de trazo, ya que esto no tiene magnitud. Es decir si se aumenta el cuadrante con un “zoom”, las líneas se mantendrán del mismo grosor, mientras que en el RASTER se trataba de teselas que aumentarían de tamaño. Los elementos están representados por una función matemática y a su vez mantienen un vínculo con una base de datos. En esta última, cada uno de los elementos tendrá asignado los parámetros identificativos para su función matemática y a su vez mantienen un vínculo con una base de datos. En la base de datos cada uno de los elementos tendrá asignado los parámetros identificativos para su función dentro de un registro. Estos parámetros suelen estar contenidos en campos, como por ejemplo “perímetro” en el caso de los polígonos, “longitud” en el caso de las líneas y por supuesto, las coordenadas de los puntos que lo constituyen o configuran. En el modelo VECTORIAL la unidad básica de representación es el punto. Una línea estará determinada por un punto de origen y otro final, cada uno con sus respectivas coordenadas. A su vez un polígono estará determinado

405 FERNANDEZ LINEROS, F. En el libro editado por CONESA GARCÍA, Carmelo; MARTÍNEZ GUEVARA, Juan Bautista; ÁLVAREZ ROGEL, Yolanda. “Medio Ambiente, Recursos y Riesgos Naturales: Análisis mediante Tecnología SIG y Teledetección”. Publicado por el Departamento de Geografía, Universidad de Murcia. Asociación de Geógrafos Españoles (AGE). Volumen I. Publicado por el Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia, 194.


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por varias líneas. Se denominan nodos, arcos y polígonos. Estos elementos representados por registros pueden añadir a los campos contenidos otros atributos, tanto nominales como numéricos, aunque en algunos SIG’s vectoriales se mantienen los atributos en diferentes bases de datos. Cada elemento llevará una etiqueta que lo vincula a su correspondiente registro dentro de la base de datos y por lo tanto le asigna los atributos que se hayan incluido. De esta forma se consigue llevar a su máxima consecuencia la definición de un SIG como una herramienta que aplica la operatividad de una base de datos a la representación cartográfica de sus registros, pero que además toda modificación en su componente gráfica va a tener a su vez su efecto correspondiente en la base de datos. El modelo SIG permite la edición de archivos de Sistemas de Gestión de Base de Datos (DBF) de manera gráfica y matemáticamente asociada a su lugar geográfico, georreferenciada, incluyendo todas las posibilidades de reordenación, clasificación y condicionamientos que se pueden aplicar en la base de datos. La mayor ventaja estriba en la posibilidad de asignar varios atributos a un mismo elemento dentro de una misma cobertura, e incluso la posibilidad de asociar varios temas dentro de cada cobertura406.

Fuente: Modelo Raster y Modelo Vectorial. Teledetección y Sistemas de Información.Concurso.cnice.mes.es.

Cualquiera de los dos modelos tiene ventajas que los hacen indispensables para

determinadas áreas de estudios y de sus líneas metodológicas. Tanto el SIG VECTORIAL como el SIG RASTER tienen herramientas de conversión para tratar las coberturas con las diferentes 406 GUTIERREZ PUEBLA, Javier; GOULD, Michael. “SIG, Sistema de Información Geográfica”. Editorial Síntesis, 1994. Consultar: GOMEZ DELGADO, Montserrat; BARREDO CANO, José I. “Sistemas de Información Geográfica y Evaluación Multicriterio en la Ordenación del Territorio (2ª ED.). Editorial RA-MA, 2005.


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posibilidades de cada uno de sus atributos. Esta conversión sirve para facilitar las labores de análisis de datos.

Desde la aparición de los Sistemas de Información Geográfica (SIG) en Norteamérica y

Canadá, inicialmente en los años 60, estas herramientas constituyen un instrumento de ayuda en el análisis y gestión territorial y en los procesos de toma de decisiones que afectan al espacio. Los objetivos principales de los SIG es ayudar a resolver los diferentes problemas de asignación óptima407 de todas las actividades que coexisten en el territorio como la localización de equipamientos e instalaciones de carácter ambiental, la determinación del trazado con el mínimo impacto medioambiental de las grandes infraestructuras lineales (transportes terrestres de superficie, viarios, ferroviarios), los usos, formas de ocupación del territorio y la asignación óptima de los usos del suelo. Es una herramienta imprescindible en las tareas de planificación ambiental y ordenación territorial tanto para las Administraciones Públicas como para los profesionales que trabajan con datos espaciales y para los ciudadanos en general para encontrar en estos sistemas multitud de utilidades, para conocimiento, para resolución de conflictos, para consultas diversas, para valoraciones económicas y administrativas, etc.

1. El soporte básico: Los Sistemas de Información Geográfica (SIG).

Por definición “un Sistema de Información Geográfica (GIS o SIG) es un conjunto de herramientas, de programas, de equipamientos, de metodologías, datos y personas perfectamente integrados, que permiten la colecta, el almacenamiento, el procesamiento y el análisis de datos geográficamente referenciados para un conjunto particular de objetivos”. Otra definición completa indica que ”Los Sistemas de Información Geográfica están diseñados para integrar, almacenar, analizar, compartir y mostrar cualquier tipo de información geográficamente referenciada, permitiendo de esta forma a los usuarios crear consultas interactivas, analizar la información espacial, editar datos, comparar bajo diferentes escenarios, elaborar mapas y presentar los resultados de todas estas operaciones”. También permiten realizar el análisis ambiental de impactos y procesos, así como generar estimaciones y modelos climáticos, predicciones, fotointerpretar las unidades territoriales, entre otros muchas actividades, siendo sin duda las más potentes y vanguardistas la interacción de los SIG con las técnicas de Teledetección Ambiental. A través de los SIG se pueden crear bases de datos ilimitados con toda la información recabada y esas bases se referencian geográficamente y se procesan estadísticamente y pueden ser usadas para crear nueva información sintetizada. El profesor

407 BOSQUE SENDRA, Joaquín y GARCÍA, Rosa C. “El uso de los Sistemas de Información Geográfica en la Planificación Territorial”. Publicado en Anales de Geografía de la Universidad Complutense, 2000, nº 20. Páginas 49-67. Significado de “óptimo” será preciso especificarlo en cada problema, pero de manera amplia se debe entender como la solución de máximo eficiencia espacio, mínimo coste ambiental y máximo grado de justicia espacial”. En este caso, la esencia básica reside en conseguir posiciones de equipamientos e instalaciones que maximicen la eficacia, la justicia espacial derivadas de su empleo por la población y reduzcan los posibles impactos ambientales. Página 8. Ver documento en: http://www.geogra.uah.es/joaquin/pdf/SIG_Ordenacion-territorio.pdf


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Cámara G. explica que “Lo que distingue un Sistema de Información Geográfica de otros tipos de sistemas de informaciones son las funciones que realizan los análisis espaciales. Tales funciones utilizan los atributos espaciales y no espaciales de las entidades gráficas almacenadas en base de datos espaciales y buscan hacer simulaciones sobre los fenómenos del mundo real, sus aspectos o parámetros”408.

Los SIG409 contienen un amplio espectro de funciones de búsqueda, análisis y modernización de la información gracias a las cuales pueden efectuarse consultas simples (como una localización geográfica determinada, una localización de un atributo concreto) y complejas (como donde se cumplen o no unas determinadas condiciones de topografía, de litología, de accesibilidad, de ocupación y calificación del suelo); en definitiva unos óptimos de localización que permitan, por ejemplo, a) decidir la mejor ubicación para un nuevo equipamiento o actividad; b) que distancias existen dentro de un territorio respecto a determinadas características; c) cual es el camino óptimo entre dos puntos teniendo en cuenta la categoría y el estado de las vías, los rasgos topográficos, la intensidad de tráfico; d) que impactos o que efectos territoriales produciría la construcción de una determinada infraestructura o equipamiento; e) que alternativas de localización topográfica existen para una determinada infraestructura y sus efectos medioambientales, etc.

Las aplicaciones habituales existentes de los SIG410son, entre otras, las siguientes:

a) la gestión de recursos naturales (los bosques, el control de la contaminación del agua, la prevención de la contaminación atmosférica, la dinámica del paisaje.

b) patrimonio arqueológico, el industrial, el rural. c) las evaluaciones de impacto ambiental. d) la prevención de riesgos (como las inundaciones fluviales, la erosión de los suelos, los

incendios, los peligros sísmicos, los riesgos volcánicos). e) la gestión de las áreas agrícolas (como el seguimiento de las diferentes cosechas, el control

de las plagas, la planificación de los riegos en áreas necesitadas). f) la dinámica de los usos del suelo. g) el mantenimiento del Catastro de propiedad rústica y urbana. h) los diferentes estudios de mercado y la búsqueda de localizaciones óptimas (como las

escuelas, los hospitales, los comercios, las empresas, los vertederos, los alojamientos turísticos).

408 CÁMARA G, et al. (1996) “Geoprocessamento para projetos ambientais”. Sao José dos Campos. INPE. Brasil. Consultar en http://www.reduambiental.edu.uy/wp-content/uploads/2009/11/capitulo-7.pdf. 409 ARCILA GARRIDO, Manuel. “Área de análisis geográfico Regional”. Ciencias Ambientales/Técnicas de desarrollo de los sistemas de información geográfica. Manuales en español y Bibliografía General. Páginas 120-133.Ver documento en: http://www2.uca.es/dept/filosofia/BIBLIOGRAFIA.pdf 410 ARCILA GARRIDO, Manuel. “Sistemas de información geográfica y medio ambiente: principios básicos”. Edita: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cádiz, Cádiz, 2003.


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i) el análisis de la capacidad territorial para acoger los usos urbano-residenciales, los industriales, los agrarios, las zonas de protección, dentro del marco de planeamiento territorial.

j) el mantenimiento y control de grandes infraestructuras (como redes de abastecimiento y evacuación de aguas, red de telefonías, red eléctrica, etc).

k) el trazado de rutas y cálculo de itinerarios rápidos. l) el análisis de las pautas de difusión de enfermedades y estudios epidemiológicos. m) La gestión rápida de los servicios de emergencia (como bomberos, policía, ambulancias). n) la producción de mapas de calidad de diversos condicionantes411.

Todas estas posibilidades de los SIG explica el desarrollo experimentado por estos sistemas desde el año 1970 que se han producido a la par de los avances técnicos informáticos de los ordenadores tanto profesionales como personales y el avance de Internet. En España debemos destacar los SIG corporativos (los sistemas que permiten que los datos espaciales georeferenciados y los datos alfanuméricos asociados a ellos elaborados por diferentes organismos o departamentos, puedan analizarse conjuntamente). Por ejemplo el SIG Corporativo de la Diputación Foral de Álava o el SIG Territorial del Gobierno de Navarra que gestionan los territorios de Álava y Navarra. Actualmente las Comunidades Autónomas tienen portales en internet donde gestionan toda la información territorial y ponen a disposición de los ciudadanos una cartografía variada, a diferentes escalas y formatos digitales, también diversos servicios (consultas de callejeros, mapas, planos, imágenes de satélite, fotografías aéreas, búsqueda de rutas óptimas, búsquedas temáticas sobre servicios y equipamientos variados, vuelos territoriales con efecto tridimensional, etc). En los próximos años se producirá un uso creciente de estos instrumentos de análisis y gestión territorial de forma que las nuestras tecnologías, como los SIG, van a estar el servicio del conjunto de la sociedad y podrán ser tenidas en cuenta a los gestores para la toma de decisiones en las políticas territoriales. Vamos a definir los antecedentes, los conceptos y los elementos del SIG para comprender la importancia de estos instrumentos técnicos.

411 PORCAL GONZALO, Mª Cruz. “Sistemas de Información Geográfica”. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea. Artículo consultado en http://www.euskoneus.com/0254zbk/gaia/25404es.html. SIG Corporativo del Gobierno de Navarra. “SITNA”: Geoportal de Navarra”. Ver en documento: http://sitna.navarra.es/geoportal?lang=. El SIG Corporativo de la Junta de Andalucía. El objetivo del Sistema de Información Geográfica Corporativo de la Junta de Andalucía consiste en definir un marco de desarrollo y elaborar una serie de herramientas y servicios horizontales que sirvan de referencia a aquellos organismos que vayan a abordar trabajos y proyectos relacionados con este tipo de sistemas. Consultar en: http://www.juntadeandalucia.es/re`psotprop/usuario/listado/fichecompleta.jsf?idProyecto=679. El SIG Corporativo de la Región de Murcia. Consultar en IDRM “Infraestructura de Datos Espaciales de la Región de Murcia”. Ver: http://iderm.imida.es/iderm/servicios/vuelo_virtual.htm/


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1.1 Antecedentes, concepto y elementos.

En relación a los antecedentes del sistema de información geográfico en el mundo se encuentran en la región de Canadá que durante los años 60 iniciaron los estudios sobre los SIG cuando el gobierno canadiense impulsó un sistema informático que trabajaba con datos geográficos. El Departamento de Agricultura de este país encargó a Tomlinson412 la creación del CGIS (Canadiam Geographic Information System). También se desarrollaron otros proyectos parecidos en Estados Unidos como LUNR (Land Use and Resource Information System), MLMIS (Minnesota Land Management Information System), PIOS (Polygon Information Overlay System) y otros413. El verdadero campo de investigación e impulso posterior de los SIG se produjo en Estados Unidos por ser un país con una economía pujante, tanto en las instituciones públicas como en las privadas que desarrollaron las aplicaciones más importantes. La primera conferencia sobre SIG organizada por la International Geographical Unión, reunió a 40 participantes y destacan diversas instituciones tanto públicas como privadas y son las siguientes: dos instituciones públicas, la United States Census Bureau (USCB) y United States Geological Survey (USGS); una universidad, Harvard University y la empresa privada Environmental System Research Institute (ESRI) que participaron de forma decisiva para conseguir la consolidación de los SIG en Estados Unidos.

También se creó el Centro Nacional para la Investigación Geográfica y Análisis (NCGIA)

por la Fundación Nacional de Ciencias de los Estados Unidos de América en 1988, cuya finalidad era “desarrollar investigación básica sobre el análisis geográfico utilizando los Sistemas de Información Geográfica” que asumieron el protagonismo en las investigaciones de esta disciplina novedosa. Las empresa privadas tomaron el relevo y a partir de los años 90 y ofertaron numerosos programas comerciales. En Europa, fue en el Reino Unido donde aparecieron iniciativas interesantes y fueron los organismos Ordnance Survey (OS) y Experimental Cartographic Unit (ECU) impulsores de estos estudios414. Se creó también EUROGI1 (European Umbrella Organization for Geographic Information) en 1993 que desarrolla la iniciativa GI 2000 que fue un plan de desarrollo de la infraestructura de información geográfica en la Unión Europea. Otros proyectos en marcha en la Unión Europea son: Enviducation, Ergis, Euripides, Explorer, Magis, Omega, Titan y Vital.

Actualmente la tecnología SIG se aplica en múltiples campos de las ciencias

medioambientales como la climatología, la hidrología, la geología, la geomorfología, la ecología. Pero su utilidad se extiende desde la realización de tareas de inventario, de planificación y de

412 NUNES ALONSO, Joan. “Evolución conceptual y técnica de los sistemas de información geográfica. La agenda pendiente”. Canadian Geophrafic Systems -CGIS- en 1962. Tomlinson, 1984. Ver documento en: http://dialnet.unirioja.es/descarga/articulo//1318197.pdf 413 BOSQUE SENDRA, Joaquín. “Los Sistemas de Información Geográfica”. Madrid, 1992. Editorial Rialp. 414 COMAS, D. y RUIZ, E. “Fundamentos de los sistemas de información geográfica”. Editorial Ariel. Colección: Ariel Geografía. Barcelona 1993.


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gestión hasta la realización de modelos integrados entre cada una de estas tareas. De entre las áreas de aplicación figuran los estudios de protección medioambiental, la evaluación de riesgos naturales (como inundaciones, deslizamientos, degradación del suelo…) y riesgos antrópicos (como residuos naturales y contaminación, incendios provocados…), la elaboración de modelos hidrológicos integrados (flujos superficiales y aguas subterráneas) y el análisis morfológico. Una de las más significativas aplicaciones de los SIG es el estudio del medio marino porque desde hace décadas el océano se ha considerado un gran desconocido, inexplorado e inaccesible debido a la falta de herramientas tecnológicas. Actualmente la conservación del medio marino es uno de los objetivos primordiales para la UE y la tecnología SIG ha permitido elaborar sistemas de observación, investigación y gestión de la información obtenida para su análisis y estudio de las zonas costeras y marina permitiendo un conocimiento real sobe el medio marino (comportamiento de los océanos, biología de las especies, localización de áreas importantes que deben ser protegidas, las gestión de los recursos pesqueros, el control de los agentes contaminantes, la distribución espacial de las especies, la evaluación de impacto ambiental, etc). La Directiva Marco sobre Estrategia Marina415 por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política del medio marino obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para lograr o mantener un buen estado medioambiental del medio marino a más tardar en el año 2020. Para esto cada Estado miembro debe elaborar una estrategia marina para cada región o subregión marina (o subdivisión menor que cada estado pueda determinar).

El estado actual de los SIG en España se encuentra en las principales instituciones que

trabajan a escala nacional o regional y los organismos competentes en materia ambiental son los siguientes:

a) El Instituto Geográfico Nacional (IGN) es el órgano responsable de la producción cartográfica en España que ha realizado un importante esfuerzo para introducir la cartografía digitalizada en los departamentos ministeriales. Publican las hojas del mapa básico de España a través del Centro Nacional de Información Geográfica (CNIC)416 cuya competencia es la distribución de la información geográfica siendo el mayor proyecto la realización del mapa de base nacional a escala 1:25.000 en formato digital compatible con los software comercializados en el mercado; publican también los mapas impresos en

415 Directiva 2008/56/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de junio de 2008. En España la transposición de la Directiva Marco sobre la Estrategia Marina (DMEM) se ha realizado a través de la Ley 41/2010, de 29 de diciembre, de protección del medio marino (BOE nº 137, de 30 de diciembre de 2010. La Ley es fiel al texto europeo e incluye otros aspectos de protección del medio marino previamente no desarrollados por la legislación española, como la Red de Áreas Marinas Protegidas de España y la regulación de los vertidos en el mar. Se establecen cinco demarcaciones marinas (noratlántica, sudatlántica, Estrecho de Alborán, levantino-balear y canaria. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Consultar en: http://www.magrama.gob.es/es/costas/temas/proteccion-del-medio-marino/la-union-europea-y-la-proteccion-del-medio-marino-y-costero/dm_estrategia_marina.aspx 416 REVISTA MAPPING (Revista de cartografía, Sistemas de Información Geográfica, Teledetección y Medio Ambiente). nº 38. Monografía del Mapa Topográfico Nacional a escala 1:25.000. Consultar Revista en Iberoamérica y España. Consultar en web: http//www.e-geoconsulting.com/mapping/index.php?option=com_news_portal&Itemid=98&view=section&id=9.


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forma analógica y en forma digital las bases de datos accesibles a través de Internet a través del Ministerio de Medio Ambiente y del Instituto Tecnológico Geominero (ITGE). Existe en el IGN una web denominada Banco de Datos de la Naturaleza, donde se pueden encontrar una importante variedad de información y cartografía ambiental en toda España, a escala 1:50.000. El ITGE incorpora una base de datos llamada Magna en la cual se contienen una extensa información geológica de todo el territorio español. También el ITGE elabora el Plan Nacional de Cartografía Temática Ambiental (PNCTA).

b) El Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria417: Se inició a finales de los años 80 la actualización del catastro418 usando un SIG con una cartografía a gran escala homogeneizando los trabajos realizados por las instituciones públicas.

c) La Asociación Española de Sistemas de Información Geográfica (AESIG)419 creada en 1989 cuyo objetivo es “promover, apoyar y potenciar el uso, desarrollo y análisis de los Sistemas de Información Geográfica y Territorial y sus aplicaciones para un gran número de usuarios”420. La participación de esta Asociación ha sido importante a través de congresos organizados y publicaciones. En 1996 se publicó un anuario geográfico y en los años posteriores se han dado a conocer los resultados obtenidos en diversos cuestionarios realizados sobre este enfoque.

d) El Instituto Hidrográfico de la Marina con un amplio catálogo de cartas náuticas a diferentes escalas.

e) Son numerosos los organismos públicos autonómicos que han integrado los SIG en su metodología de trabajo. Uno de los más veteranos fue creado por la Junta de Andalucía en la Consejería de Medio Ambiente con el Sistema de Información denominado SINAMBA

417 Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria (1989). Informatización de la Cartografía Catastral. Madrid. Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las Infraestructuras y los Servicios de Información Geográfica en España (BOE de 6 de julio de 2010); Ley 7/1986, de 24 de enero, de Ordenación de la Cartografía, (BOE de 29 de enero de 1986) ; Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartográfico Nacional (BOE de 30 de noviembre de 2007); Real Decreto 585/1989, de 26 de mayo por el que se desarrolla la Ley 7/1986, de 24 de enero, en materia de Cartografía Catastral (BOE de 1 de junio de 1989); Real Decreto 2949/1979, de 29 de diciembre, sobre Competencias del Instituto Geográfico Nacional en lo concerniente al Mapa Nacional Topográfico Parcelario (BOE de 10 de enero de 1980) 418 Ver http://www.catastro.meh.es/ 419 La Asociación Española de Sistemas de Información Geográfica es una asociación que promueve la información y divulgación de los SIG; tiene normas sobre información geográfica incluida la terminología; edita un boletín trimestral; organiza un congreso anual y es miembro corporativo de AENOR (Asociación Española de Normalización) y de AM/FM (Automatic Mapping/Facilities Management International) y cuenta con el apoyo institucional a los proyectos europeos con participación española. Ver en: htpp:// www.aesig.es/ 420 AESIG. Otros de los fines principales indicados por sus estatutos son: a) promover la introducción de tecnologías de la información para la gestión de datos referenciados sobre el terreno, b) constituir un foro de intercambio de información para todos los individuos, grupos y organizaciones interesadas en el uso y desarrollo de los Sistemas de Información Geográfica y Territorial, c) promover la normalización y el establecimiento de una terminología común en el campo de los Sistemas de Información Geográfica en España, d) colaborar con organizaciones públicas y privadas, españolas y extranjeras en los temas anteriormente expuestos, e) estimular la investigación en el terreno de los Sistemas de Información Geográfica y sus ámbitos asociados, f) organizar reuniones, exposiciones, visitas, etc., que coadyuven a los fines anteriormente expuestos, g) cualesquiera otros que refuercen el cumplimiento de los fines anteriormente expuestos.


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que se creó dentro del programa IMPAC.2 de la Unión Europea, financiado con ayudas FEDER y cuyo objetivo es “disponer de un sistema informatizado que incentive y sirva de instrumento para un nuevo tipo de planificación: la planificación del ecodesarrollo”421. El programa informático que se utilizó es el Arcinfo que fue de gran uso por parte de instituciones, empresas y organismos andaluces. Otro programa informático utilizado es el Idrisi de la Universidad de Clark (USA) que es un software RASTER de fácil manejo, bajo coste y capacidad adecuada. El Instituto Cartográfico de Andalucía (ICA) que depende de la Consejería de Obras Públicas y Transportes. Se publica un mapa topográfico de Andalucía en 1:10.000 en formato papel y ficheros digitales “raster” georeferenciados. Muchas Comunidades Autónomas422 tienen en su territorio un sistema de información

421 “La idea de que las política ambientales debían armonizarse para ser verdaderamente eficaces con la política económica, estuvo en el centro del discurso político y teórico de la década de los años 80 y bajo esta premisa general, en la Junta de Andalucía se consideró necesario crear un órgano de coordinación entre las actuaciones en materia de medio ambiente y las políticas de los distintos departamentos de la Administración autonómica especialmente en el ámbito de los espacios naturales protegidos, lo que en 1988, en el contexto del Cuarto Programa de la Unión Europea en Materia de Medio Ambiente (12998/1992) dio lugar el Decreto 249/1988, de 12 de julio, por el que se creaba el “Comité de Acciones Integradas para el Ecodesarrollo de la Junta de Andalucía”. La nueva concepción de la política ambiental derivada de la adopción del concepto de desarrollo sostenible (Informe Brundtland) que suscriben el Quinto Programa Marco de la Unión Europea y el Programa 21 aprobado por las Naciones Unidas en la Cumbre de la Tierra en 1992, puso de manifiesto la superación del concepto de ecodesarrollo. Esta circunstancia de cambio en el contexto teórico de las políticas medioambientales y la nueva configuración de la Administración de la Junta de Andalucía, con la creación en el año 1994 de la Consejería de Medio Ambiente, conducen a la aprobación del Decreto 488/1996, de 5 de noviembre, en el que se dispone la modificación de la denominación del citado a “Comité de Acciones para el Desarrollo Sostenible” (CADS), de sus funciones y de su composición, adscribiéndose a la Comisión Delegada de Planificación y Asuntos Económicos de la Junta de Andalucía. La Normativa que se aplica es el Decreto 448/1996, de 5 de noviembre por el que se crea el Comité de Acciones Integradas para el Ecodesarrollo de la Junta de Andalucía (BOJA nº 139, de 03/12/1996), la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común (BOE nº 285, de 27/11/1992) y el Decreto 249/1998, de 5 de diciembre, pro el que se crea el Comité de Acciones Integradas para el Ecodesarrollo de la Junta de Andalucía (BOJA, nº 63, de 9/08/1988). El Comité de Acciones para el Desarrollo Sostenible (CADS) tiene las funciones siguientes: a) impulsar, coordinar, seguir y evaluar los planes y programas cuyos objetivos se dirijan a armonizar el desarrollo socio-económico y el fomento del empleo con la preservación del medio ambiente y el uso sostenible de los recursos naturales; b) promover acciones que impliquen la integración de las consideraciones ambientales en el conjunto de políticas, planes y programas que se lleven a efecto en Andalucía; c) informar los proyectos de Planes de Ordenación de Recursos Naturales, Planes Rectores de Uso y Gestión, Planes de Desarrollo Integral, Planes de Desarrollo Sostenible y cualquier otra figura de planificación que afecte a los espacios naturales protegidos andaluces; d) promover el conocimiento del estado de los recursos naturales de Andalucía, mediante la realización de estudios e inventarios que permitan su mejor gestión y su más correcta utilización; e) proponer a la Comisión Delegada de Planificación y Asuntos económicos, planes, programas y actuaciones dirigidas a la efectiva aplicación e integración en Andalucía de la normativa ambiental de la Unión Europea; f) cuantas otras funciones le sean atribuidas por la Comisión Delegada de Planificación y Asuntos Económico”. Ver: http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/portalweb/. Consultar El Informe de Medio Ambiente de Andalucía (IMA) con un diagnóstico completo sobre el estado del medio ambiente publicado desde 1987 con frecuencia anual. Se puede consultar y ampliar la información en la Red de Información Ambiental de Andalucía (REDIAM). 422 Portales IDEs Comunidades Autónomas. Cartografía y SIG. Infraestructura de Datos Espaciales -IDE. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Gobierno de España. Enlace general para conectar con todos los portales de las comunidades autónomas: http://www.magrama.gob.es/es/cartografia-y-sig/id/enlace_interes/ides_ccaa.aspx


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sobre el paisaje porque el carácter transversal e integrador del mismo requiere, para su estudio y para la incorporación en las políticas públicas, la consideración de numerosas fuentes informativas que incluyen datos ambientales y territoriales (geología, morfología, relieve, climatología, biogeografía, usos y coberturas vegetales, sistema de asentamientos, etc.) y también incluyen referencias y criterios provenientes de las ciencias sociales y además registros e informaciones contenidas en inventarios (como patrimoniales, urbanísticos, toponímicos, fotográficos, etc). Para los estudios de paisaje se deben utilizar la información básica para llevar a cabo el reconocimiento y el diagnóstico paisajístico. Los SIG constituyen ese sistema para articular, ordenar y coordinar las principales fuentes y procedimientos técnicos necesarios para llevar a cabo la identificación, caracterización, cualificación y seguimiento del paisaje con el fin de acometer una correcta gestión y planificación del mismo.

Estudiaremos los conceptos del SIG viendo en primer lugar la definición de SIG. Por

definición un SIG no es simplemente un sistema informático para hacer mapas, puede crearlos en diferentes escalas y en diferentes proyecciones y con distintos colores. Un SIG es una herramienta de análisis que permite identificar las relaciones espaciales entre características de varios mapas. Los SIG no almacenan un mapa en sentido convencional ni almacenan unas imágenes concretas, ni almacenan una vista de un área geográfica, un SIG almacena los datos a partir de los cuales se puede crear la escala deseada; por lo tanto no contiene mapas o gráficos sino una base de datos. El concepto de las bases de datos es vital para un SIG y es la principal diferencia entre un sistema de información geográfica y un sistema informático de cartografía. Otras características del SIG son la capacidad de visualización de información geográfica compleja a través de mapas; la funcionalidad de los SIG como una base de datos sofisticada, en la que se mantiene y relaciona información espacial y temática; la diferencia con las bases de datos convencionales estriba en que toda la información contenida en un SIG está unida a entidades geográficamente localizadas, por ello en un SIG la posición de las entidades constituye el eje del almacenamiento, recuperación y análisis de datos; es una tecnología de integración de información; para constituir un sistema único se han desarrollado a partir de innovaciones tecnológicas habidas en campos especializados, de la geografía y otras ciencias; también tienen un carácter integrador y abierto lo que hace que los SGI sean áreas de contacto entre variados tipos de aplicaciones informáticas, destinadas al manejo de información con propósitos y formas diversos; los límites y diferencias entre los SIG, los CAD (programas de diseño asistido), los de cartografía temática y los programas de tratamiento de imágenes son difusos, aunque la principal diferencia es el modelo de datos y en las capacidades de análisis de información espacial.

También podemos identificar el carácter interdisciplinar de los SIG porque son muchas las

ciencias y disciplinas (como geografía, ciencias ambientales, biología, economía, informática, ingeniería) que aportan elementos a la construcción de un SIG o que necesitan de la información y los resultados que del uso de él se pueden obtener. Pero es la geografía la ciencia que está más


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ligada a los SIG porque ha significado un cambio vital en el tratamiento de la información espacial y ha provocado que la geografía como ciencia mejore su reputación como ciencia rigurosa, técnica y metodológica. Igualmente los SIG sirven de catalizador entre la geografía humana y la física, incrementando el análisis geográfico regional.

Los elementos de un SIG423 se pueden estructurar en cuatro elementos fundamentales que

son el hardware, el software, las bases de datos, los usuarios y la metodología. Vamos a definir estos elementos para su comprensión:

a) Hardware es el componente físico del sistema (unidades físicas) y se compone de una

plataforma de ordenador (estación de trabajo, PC, etc) y los periféricos de entrada (como son las mesas digitalizadoras, los scanners y el teclado) y los periféricos de salida (como son el plotter, las impresoras y los monitores). También existen las unidades de almacenamiento los CDrom, dispositivos de almacenamiento o pen-drivers (lápiz o de almacenamiento de información ó usb424), etc. Es el equipo de cómputo con el que opera un SIG. Para diversas consultas espaciales el hardware es útil para efectuar el procesamiento de las operaciones que con bases a algoritmos solucionan las relaciones entre geometrías.

b) Software (programa informático) es el encargado de realizar las operaciones y manipulación de datos. Hay variedad de modelos que dependen de las casas comerciales. Los programas más interesantes son Arcinfo, Idrisi, Mapinfo, Osu.Map, Erdas, etc. Los elementos esenciales a valorar en la calidad de un programa SIG son la facilidad de acceso, la capacidad de almacenamiento y procesamiento y la posibilidad de análisis complejos. En realidad proporciona las herramientas y funciones necesarias para almacenar, analizar y desplegar la información geográfica utilizando para ello: herramientas para la entrada y manipulación de información geográfica; un sistema de administración de base de datos (DBMS Data Base Management System); herramientas que soportan consultas, análisis y visualización de elementos geográficos y un interfaz gráfica de usuario (GUI Graphical User Interface) de manera que facilite el acceso a las herramientas anteriormente mencionadas.

c) Bases de datos (SGBD, Sistema de Gestión de Base de Datos de toda índole). Los datos geográficos son la esencia de todo el sistema sin los cuales no puede existir un SIG. Es el elemento más costoso de todos los elementos por la dificultad de recogida de datos y sobre

423 Consultar la siguiente bibliografía: STAR, Jeffrey y ESTES, J.E. “Geographic Information Systems. Editorial: Prentice Hall, 1990; TSUNG CHANG, Kang. “Introduction to Geographic Information Systems. Editorial: McGraw Hill. 20-10- 2006; CLARK, Keiht C. “Getting started with geographic information systems”. Editorial: Prenice Hall, 2001; TSUNG CHANG, Kang. “Introduction to Geographic Information Systems with ARcView GIS. Excercises CD-ROM. Editorial: McGraw Hill, 25-09-2001. 424 Memoria USB (Universal Serial Bus) es un dispositivo de almacenamiento que utiliza una memoria flash para guardar información. Se conoce con el nombre de: unidad flash USB, lápiz USB, minidisco duro, unidad de memoria, llave de memoria, pen disk, pen drive, entre otros.


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todo la actualización de los mismos. La consecución de buenos datos es la verdadera base de un buen sistema En definitiva es el elemento principal para conseguir una correcta información. Una vez conocido el objeto del modelo del mundo real, se identifican las propiedades que lo forman (es decir sus atributos que se refieren a los elementos descriptivos y el tipo de geometría como el elemento espacial).

d) Usuarios en general (Liveware), los programadores, los administradores, los analistas, los usuarios). Los usuarios tienen un papel predominante porque el objetivo del SIG es la utilización de todas las bases de datos, mapas, por todos los ciudadanos que lo deseen. Existen dos tipos de usuarios; los profesionales con formación especializada que trabajan con los sistemas en algunas de sus fases y los usuarios que necesitan información puntual de un SIG concreto. Los informáticos proporcionan la información fuente, realizan la edición de la información, implementan los algoritmos útiles para resolver las consultas espaciales y los usuarios que son los destinatarios últimos de la información se favorecen de la aplicación o del proyecto elaborado.

e) Metodología; el método está determinado por un plan de trabajo que se diseñarán en función de unos objetivos marcados cuando se inicia el proyecto. Un buen diseño es el éxito para que un SIG tenga una implementación suficientemente aceptable. Por ejemplo en las consultas espaciales en OPENGIS (99-049) 2001, refiere los modelos para implementar las relaciones topológicas entre objetos del mundo real basados en un modelo de objetos geométricos. Los componentes mencionados tienen la finalidad para establecer la estructura de un SIG y en concordancia con ello implementar aplicaciones que apoyen la toma de decisiones, por ejemplo, las consultas espaciales, reiterando que esa aplicación de un método determinado por sí sola no refleja la solución sino que debe ser interpretada por la persona responsable de decidir.

Fuente: Imágenes SIG. Google.


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1.2. Objeto y finalidad de los SIG.

El objeto principal de los SIG como sistema de información es gestionar y analizar la información espacial geográfica (la información incluye la posición en el espacio) describiendo este sistema como una herramienta de apoyo en la toma de decisiones425 a través de un sistema integrado para trabajar con información espacial, una herramienta esencial para el análisis y toma de decisiones en muchas áreas de conocimiento. Para la gestión y descripción del territorio, las funciones más empleadas por los SIG son:

a) La entrada de datos que son necesarias para construir las importantes bases de datos

imprescindibles para la realización de esta actividad. b) Las funciones relacionadas con la organización y gestión adecuada de estas necesarias

bases de datos. c) La cartografía y presentación de resultados. d) La búsqueda selectiva de información.

Para la realización de actividades relacionadas con la ordenación y planificación del

territorio, las funciones de los SIG más utilizadas son:

a) la búsqueda selectiva de información. b) exploración y descripción de datos. c) la generación de modelos explicativos y su confirmación con la información preexistente. d) la manipulación de la información (superposición, cambio de tipo de elemento geográfico,

etc). Según Joaquín Bosque Sendra se entiende por planificación territorial las actividades

realizadas por cualquier agente público o privado para establecer políticas que deben ser seguidas por la población y otros agentes económicos en cuanto al uso de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y la localización óptima de las diferentes actividades. La planificación territorial supone el establecimiento de los usos más apropiados para cada porción del territorio considerado. La decisión sobre los usos de un territorio concreto depende de razones y criterios derivados de la conservación del ambiente natural siendo interesante definir las fases que se pueden establecer en la ordenación del territorio y la planificación ambiental:

a) La primera fase es establecer los objetivos territoriales a alcanzar (por ejemplo las

superficies dedicadas a cada tipo de ocupación, la longitud de carreteras a construir, las

425 QUIROZ ORTUÑO, M.G. Yuri. “Los SIG como herramienta para la toma de decisiones en la solución de problemas ambientales dentro de la formación profesional en ciencias ambientales”. Temas de Ciencia y Tecnología, mayo-agosto 2010. Páginas 33-40. Ver documento en: http://www.utm.mx/edi_anteriores/temas41/2NOTAS_41_2_.pdf


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instalaciones y equipamientos a edificar, la cantidad de suelo dedicado a infraestructuras lineales, etc.).

b) La segunda fase con base geográfica es la asignación óptima de la posición espacial para las ocupaciones que se han seleccionado anteriormente. En este momento los SIG tienen una aplicación esencial como herramientas de análisis y planificación territorial.

Debemos señalar que gran parte de la información ambiental está vinculada con la

información geográfica o espacial y se puede afirmar que la información ambiental es también información geográfica. Por ello los SIG se presentan como instrumentos eficaces en el manejo y análisis de toda la información que pueda ser georeferenciada de algún modo y también es la base de análisis geográficos que cumplen diversas fases como identificación del problema, especificación de los objetivos, generación de alternativas, evaluación de las mismas, organización del plan y fase de control del mismo:

1) La fase de identificación del problema que es donde los SIG son útiles por su capacidad de

analizar los datos geográficos que definen el problema y resolver con estos datos la planificación territorial y ambiental. Se utiliza la cartografía de los diferentes puntos geográficos para recabar la información, combinar datos y observar cómo se interrelacionan.

2) La fase de especificación de los objetivos que es fundamental en la planificación territorial pero que los SIG ocupan un papel secundario.

3) La fase de generación de alternativas es la fase en que se combinan los diferentes datos existentes y el uso de las técnicas y modelos que permiten generar soluciones a una determinada cuestión. Los SIG son las herramientas adecuadas con los modelos matemáticos relacionando los problemas de tipo ambiental, social o económico.

4) La fase de evaluación de las alternativas frente a los objetivos determinados. Después de ver las soluciones al problema se deben contrastar las alternativas con los objetivos y para ello la información que dan los SIG es muy importante.

5) La fase de organización del plan donde se establece un programa y donde se integran las diferentes alternativas. En esta fase los SIG no tienen capacidad.

6) La fase de control de la aplicación del plan y en esta fase los SIG pueden ser interesantes porque pueden comparar varias realidades espaciales426.

De igual forma destacamos que el análisis ambiental puede ser clasificado como

transversal por lo que cualquier tema de los incluidos en los grandes subsistemas (subsistema físico-natural, subsistema socio-económico y subsistema jurídico-administrativo) en los que se ha dividido en el sistema territorial puede ser considerado ambiental. Podemos distinguir varios apartados como:

426 BOSQUE SENDRA, Joaquín; GARCÍA, C. Rosa. “El uso de los sistemas de información geográfica en la planificación territorial”. Edita: Anales de Geografía de la Universidad Complutense, 2000, 20:49-67.


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a) Inventarios y cartografías ambientales porque el uso de un SIG es vital para la creación de

inventarios ambientales que puedan difundir la máxima información posible a los usuarios a través del Canal de la Red de Información Ambiental de Andalucía (REDIAM)427, como en la Comunidad de Madrid con el Sistema de Indicadores Ambientales de la Comunidad de Madrid428.

b) Estudios ambientales y análisis del paisaje. c) Análisis de riesgos e impactos ambientales. d) Modelización ambiental. e) Planificación y gestión ambiental.

Los SIG tienen varios ejemplos claros del uso de los mismos para la planificación y

gestión territorial también como para la planificación en la realización de un Plan de Ordenación de Recursos Naturales que tienen todas las Comunidades Autónomas como, por ejemplo:

a) PORN en el Parque Natural de Algeciras-Tarifa en la provincia de Cádiz. (utilización del software Arcinfo, versión NT 7.2.1.).

b) PORN de los Valles orientales de Huesca con cartografía básica a escala 1:50.000 y 1:100.000 (utilización Arcinfo con Idrisi y Erdas).

Para comprender el funcionamiento de un SIG debemos abordar uno de los problemas

esenciales en el desarrollo de un proyecto SIG que es adaptar una realidad compleja y continua, para representarla de forma simplificada y en elementos directos429. Se necesita una correcta codificación de los datos espaciales en ordenadores. En la actualidad se está desarrollando la interoperabilidad de los servicios de información geográfica por la necesidad de armonizar la información geográfica generada por diferentes productores. Este cambio de modelo de actuación, en Europa, se ve apoyado por la aprobación de figuras legales que impulsan el acceso público a los datos geográficos: a) Directiva Europea Reutilización de la Información del Sector Público, transpuesta al marco legal español por la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre

427 Junta de Andalucía. Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente. Canal de la Red de Información Ambiental de Andalucía. http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/rediam/menuitem.aedc2250f6db83cf8ca78ca731525ea0/?vgnextoid=ffc70219f560f210VgnVCM1000001325e50aRCRD&lr=lang_es 428 Sistema de Indicadores Ambientales de la Comunidad de Madrid en colaboración con la Oficina Técnica de Agenda 21 Local de la Comunidad de Madrid, en los trabajos conjuntos para el diseño, el establecimiento y la coordinación del Sistema Regional de Indicadores Ambientales los indicadores de desarrollo local para Agenda 21, teniendo en cuenta el modelo para la presentación de indicadores establecido en el BPIA del Ministerio de Medio Ambiente. Ver documento en: http://www.madrid.org/cs/Satellite?c=CM_InfPractica_FA&cid=1114194271774&idTema=1109266536963&language=es&pagename=ComunidadMadrid%2FEstructura&segmento=1&sm=1 429 GARCÍA PALOMARES, J.C. (2012). Revista Internacional de Ciencia y Tecnología de la Información Geográfica. “Joaquín Bosque Sendra y Antonio Moreno Jiménez (2012, Coordinadores). “Sistemas de información geográfica y localización óptima de instalaciones y equipamientos”. GEOFOCUS.RED (Recursos), nº 12, páginas 1-3.


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reutilización de la información del sector público; b) Directiva 2007/2/CE INSPIRE, de 14 de marzo, por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea, que obliga a los Estados Miembros a establecer al menos un portal nacional de infraestructura de datos espaciales que permita el acceso a todos los datos y servicios de información geográfica considerados por dicha Directiva430.

1.3. Fundamento relacional de los SIG y la ordenación del paisaje.

En este apartado vamos a comprobar la relación estrecha entre los SIG y la ordenación del

paisaje y también la conservación de la biodiversidad (especies, comunidades y ecosistemas) que necesita el conocimiento de su localización y su distribución en el territorio. Por eso los SIG son una inestimable ayuda por su capacidad de manejar información espacial. Hemos constatado que uno de los principales objetivos de los GIS es almacenar toda la información geográfica que se necesite de un área determinada, especialmente en sus dimensiones ambiental y rural, y la utilización de esta información en las tomas de decisiones de los diferentes organismos y administraciones públicas. La conveniencia del uso de las nuevas tecnologías de la información geográfica (SIG) en la actualidad es fundamental porque dentro de sus funciones se encuentra el manejo del enorme volumen de información territorial existente y su interrelación con otras fuentes de información geográfica aplicables a la Ordenación del Territorio en España. Actualmente la entrada en vigor de la Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de marzo de 2007 por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (INSPIRE) traspuesta en la Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las infraestructuras y los servicios e información geográfica en España ha producido gran cantidad de información geográfica que serán accesibles a todos mediante aplicaciones y servicios geomáticos. También se ha desarrollado los Sistemas Globales de Posicionamiento por Satélite (GNSS) que han proporcionado a los profesionales de la agricultura una importante herramienta de medición y control. El Sistema de Posicionamiento Global (GPS) es un sistema de navegación de los EEUU, basado en el espacio, que proporciona servicios fiables de posicionamiento, navegación y cronometría gratuita e ininterrumpidamente a usuarios civiles en todo el mundo. El GPS se compone de tres elementos: los satélites en órbita alrededor de la Tierra, las estaciones terrestres de seguimiento y control, y los receptores del GPS propiedad de los usuarios. Desde el espacio, los satélites del GPS transmiten señales que reciben e identifican los receptores del GPS; ellos, a su vez, proporcionan por separado sus coordenadas tridimensionales de latitud, longitud y altitud, así como la hora local precisa. El GPS es indispensable en todos los sistemas de transporte del mundo ya que sirve de apoyo a la navegación aérea, terrestre y marítima. Los servicios de emergencia y socorro en casos de desastre dependen del GPS para la localización y coordinación horaria de misiones para salvar vidas. Actividades cotidianas como operaciones bancarias, de telefonía móvil e incluso de las

430 BERNABÉ-POVEDA, Miguel A.; LÓPEZ-VÁZQUEZ, Carlos M. (Eds). “Fundamentos de las estructuras de datos espaciales (IDE). Universidad Politécnica de Madrid. Serie Científica. UPM Press, 1ª edición. Año 2012.


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redes de distribución eléctrica, ganan en eficiencia gracias a de la exactitud cronométrica que proporciona el GPS. Agricultores, topógrafos, geólogos e innumerables usuarios trabajan de forma más eficiente, segura, económica y precisa gracias a las señales accesibles y gratuitas del GPS.

Fuente. Imágenes SIG. Google.

Es necesario insistir en la capacidad integradora de la perspectiva paisajística y territorial con los SIG porque la problemática ambiental tiene una naturaleza multidimensional en la que confluyen factores de diversa naturaleza que hemos mencionado anteriormente (biológicos, físico-químicos, sociales, económicos, culturales, etc.) y es necesario un marco unitario para trabajar coordinadamente con el componente espacial que conlleva el concepto de territorio. Es el territorio el elemento común que unifica el medio ambiente que a su vez es la base funcional de las tecnologías de la información, los SIG. La información georeferenciada hace posible analizar de forma globalizada los diferentes factores ambientales que inciden en un espacio determinado de manera que pueden tenerse en cuenta todas las interacciones entre ellos. Los SIG


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integran datos de distinta naturaleza con un enfoque interdisciplinar estudiando los fenómenos medioambientales que tienen lugar en el territorio. Y hacen posible profundizar en la planificación territorial431 y mejorar los estudios paisajísticos y posibilitan la integración de varias fuentes de información. Los SIG crean multitud de escenarios que permiten valorar todas las alternativas con anterioridad a la toma de decisiones, creando mapas de capacidad de acogida, de actuaciones, de ocupaciones, de riesgos y peligrosidad, de recursos naturales y potencial económico, de calidad y fragilidad paisajística, de cuencas visuales de infraestructuras, etc. Los resultados de esta interrelación de datos pueden ser representados cartográficamente y, además, incorporados a los procesos de planificación y ordenación territorial que están a disposición de los usuarios y de los diferentes departamentos e instituciones estatales, autonómicas y locales.

Igualmente el segundo objetivo principal de un SIG432 es su utilización en los planes de

ordenación del territorio, especialmente en sus dimensiones ambiental y rural lo cual supone una de las mejores formas de almacenar la información geográfica, ya que soluciona una gran cantidad de datos descriptivos que se ven en la hoja de un mapa. Un mapa ofrece un número limitado de datos sobre un área delimitada previamente pero un SIG puede captar e interpretar muchos más datos que el ojo humano; de esta manera se ofrece un conocimiento continuo de la zona tratada facilitando la toma y el análisis de datos y mediciones repercutiendo en la amplia visualización del conjunto. La gran capacidad de almacenamiento de la información geográfico es una enorme ventaja en relación con la cartografía analógica porque un mapa ofrece un número limitado de datos en una zona limitada. Así mismo cualquier software comercializado actualmente puede leer e interpretar una gran cantidad de datos superando la fragmentación de la cartografía tradicional a través de hojas, de manera que facilitan la toma y el análisis de datos y mediciones433. Y cualquier usuario puede utilizar tanto la cartografía tradicional como los diferentes productos SIG del mercado.

La protección de los paisajes (que comprende las actuaciones para la conservación y el

mantenimiento de los aspectos significativos de un paisaje justificados por su valor patrimonial o por la intervención humana), la gestión de los paisajes (que abarca las actuaciones dirigidas al mantenimiento del paisaje con la finalidad de guiar y armonizar las transformaciones activas por la evolución social, económica y ambiental) y la ordenación de los paisajes (que comprende las actuaciones que presentan un carácter prospectivo encaminadas a la mejora, la restauración o la creación de paisajes) tienen en los SIG un potente instrumento para el conocimiento del estado

431 CONESA GARCIA, Carmelo; ÁLVAREZ ROGEL, Yolanda; GRANELL PÉREZ, Carmen. “El empleo de los SIG y la teledetección en planificación territorial”. Edita: Servicio de Publicaciones, 2004. Universidad de Murcia. 432 TOMLINSON, Roger. “Thinking About GIS: Geographic Information System Planning for Managers”. Third Edition. Editorial Esri Press, 2007. Referencia al primer GIS realizado en 1964 en Canadá. 433 MATA OLMO, Rafael; RODRIGUEZ ESTEBAN, José Antonio; SEVILLA CALLEJO, Miguel. “Un SIG para el Plan de Ordenación de Menorca. Aspectos Ambientales y Paisajísticos”. Departamento de Geografía de la Universidad Autónoma de Madrid. Ver documento en: http://age.ieg.csic.es/métodos/docs/doc2_17.pdf.


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actual de los mismos a la vez que fomentar el acceso, el conocimiento y sensibilización de toda la sociedad respecto a los valores paisajísticos de cada territorio, para hacer posible la gestión de los diferentes paisajes desde un punto de vista integral, sirviendo de herramienta a todos los actores públicos y privados que actúan sobre elementos de los paisajes de estas autonomías434. El establecimiento de los objetivos generales de calidad paisajística que se derivan de la adaptación de los principales convenios, acuerdos y normas internacionales y europeas sobre protección, gestión y ordenación del paisaje desde la óptica del desarrollo sostenible, también participan en los SIG, señalando la conveniencia de estos instrumentos para el manejo del enorme volumen de información territorial existente.

Las 17 Comunidades Autónomas tienen diferentes SIG en mayor o menor desarrollo como: el Gobierno de Aragón tiene el Sistema de Información Territorial de Aragón que se denomina SISTAR; la Comunidad de Madrid tiene IDEM-Infraestructura de Datos Espaciales Comunidad de Madrid con 3 servicios WMS (de mapas topográficos, de ortofotografías y de mapas temáticos); Canarias tiene una Infraestructura de Datos Espaciales de Canarias, IDE-Canarias; La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha tiene en marcha el proyecto IDE-CLM Infraestructura de Datos Espaciales de Castilla La Mancha; Cataluña tiene una plataforma para el intercambio y compartimiento de la información geoespacial a través de IDEC-Infraestructura de Datos Espaciales de Cataluña; Navarra tiene un SIG denominado SITNA, a través de IDENA-Infraestructura de Datos Espaciales de Navarra; en Castilla y León existe IDECyL-Infraestructura de Datos Espaciales de Castilla y León; Valencia tiene como portal regional de la información geográfica de la Comunidad Valenciana en IDECV a través de ICE-Instituto Cartográfico Valenciano; Extremadura tiene una plataforma denominada IDEE-Extremadura, Infraestructura de Datos Espaciales de Extremadura; en Galicia tienen al alcance de los usuarios la IDEG-Infraestructura de Datos Espaciales de Galicia; en las Islas Baleares tiene la web de IDEIB-Infraestructuras de Datos Espaciales de las Islas Baleares; el Gobierno de la Rioja tiene la web IDERIOJA-Infraestructuras de Datos Espaciales de La Rioja; el Departamento de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del Gobierno Vasco tiene la información territorial en el portal GeoEuskadi-Geoportal del País Vasco; el Sistema de Información Territorial del Principiado de Asturias se denomina SITPA-IDEAS; el Sistema Integrado de Información del Paisaje en Andalucía está en el geoportal denominado IDEAndalucia-Infraestructura de Datos Espaciales de Andalucía que abarca un complejo conjunto de información de distinta naturaleza y temática y que se concibe como un sistema abierto donde cabe cualquier tipo de información necesaria para la identificación,

434 La normativa de ámbito nacional para los SIG se contiene en los documentos normativos siguientes: Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las Infraestructuras y los Servicios de Información geográfica en España; Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre, por el que se regula el Sistema Cartográfico Nacional; Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio, por el que se regula el sistema geodésico de referencia oficial en España y el portal +Info. La normativa de ámbito europeo está contenida en las siguientes directivas: Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo; Directiva 2003/4/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003 relativa al acceso del público a la información medioambiental.


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caracterización, cualificación, seguimiento del paisaje de su territorio y que será de utilidad para el desarrollo de las políticas del paisaje andaluz.

Podemos concluir en este apartado que los SIG son una herramienta habitual en todos los niveles de la Administración Pública porque ha sido el gran motor del desarrollo e implantación de los SIG. La mayor parte de los organismos vinculados con la ordenación territorial, el medio ambiente, la gestión catastral, etc. han incorporado esta tecnología en todos los sistemas informáticos además de ser imprescindible para las organismos que utilizan información geográfica y ambiental como los proyectos de gestión de riesgos ambientales, los usos del suelo (CORINE-LAND, COVER), la gestión de Espacios Naturales (SINAMBA), el control de la contaminación (SICAH)435. También ha obtenido un gran auge en el campo de la educación y de la investigación sobre todo con los proyectos con base territorial como una base de integración multidisciplinar basada en el análisis de elementos geográficos. Los avances conceptuales y tecnológicos más importantes en el futuro inmediato son los conceptos de desarrollo sostenible, los proyectos globales y su uso local y regional con la idea de desarrollar una sociedad de la información y del conocimiento global sostenible. Para ello se deben mejorar en la cooperación entre las tecnologías de la información y la motivación ecológica y usar los métodos y técnicas cartográficas para resolver los problemas del mundo contemporáneo como los usos sostenibles del suelo, la planificación ordenada y racional, la concienciación de que nuestro desarrollo debe ser adecuado para que podamos tener calidad de vida ahora y en el futuro. Los planteamientos cartográficos se deben complementar con las técnicas de los SIG y GPS y ambas técnicas son básicas para el desarrollo tecnológico en cartografía. El proyecto Galileo436 de la Unión Europea y su integración con los proyectos ya existentes, como Navstar, Glonass, va a influir de modo importante en la cartografía como disciplina. Vamos a referirnos a la cartografía paisajística que es soporte básico para la elaboración de mapas.

1.4. Aplicación de los SIG en la ordenación paisajística.

Los SIG por su característica versatilidad pueden tener una gran cantidad de campos de aplicación, especialmente en el medio ambiente que vamos a detallar en los siguientes epígrafes:

435 TABOADA GONZÁLEZ; COTOS YÁNEZ, José Manuel; José A. (Editores). “Sistemas de información medioambiental”. Capítulo: Sistemas de información Geográfica, página 57. Edita: Netbiblo, S.L. Primera edición en español. 2005. 436 Galileo es el Sistema Global de Navegación por Satélite (GNSS), desarrollado por la Unión Europea y la Agencia Espacial Europea (ESA). Es un proyecto complejo, importante estratégicamente para la industria europea del espacio. El proyecto Galileo permitirá a los navegadores GPS un posicionamiento más preciso ayudado por 26 satélites y su objetivo es garantizar la independencia de Europa en la navegación por satélite (en la actualidad se usa el sistema de posicionamiento estadounidense GPS y el ruso GLONASS).Es un proyecto ambicioso de la ESA que surge de la necesidad de Europa de disponer de un sistema de posicionamiento por satélite independiente del GPS o el GLONASS. Galileo está pensando para aplicaciones civiles en cuanto a sistemas de localización .Ver en http://www.hispasat.com


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a) Los recursos naturales y medio ambiente: en el epígrafe anterior se destaca que es en este campo donde nace el primer sistema de información geográfica, el Canadian Geographic Information System (CGIS) de 1867 para gestionar los inventarios forestales de Canadá que ya hemos comentado. Vinculados a este campo se han desarrollado múltiples aplicaciones a nivel internacional para la prevención de incendios forestales y el análisis de pautas de difusión que enlaza con los riesgos ambientales. La prevención de riesgos ambientales y la toma de decisiones ante graves catástrofes naturales es un campo preferente de aplicación y de utilización de los SIG. Con esta herramienta se puede determinar las áreas de riesgo ante situaciones graves como incendios forestales, como terremotos, como inundaciones, como contaminación atmosférica, contaminación de los mares, etc. Los SIG son fundamentales para diseñar y gestionar diversos planes de emergencia de los departamentos implicados en el medio ambiente. Hay muchos organismos de planificación en diversos países y en España que mediante estudios de planificación de desarrollo pueden emprender la mitigación de riesgos naturales. Los SIG desempeñan un papel importante en este proceso actuando para recolectar, organizar, analizar y presentar millones de datos que hacen necesario el uso de técnicas informáticas. De esta manera de trazan mapas con toda la información disponible en la cual se muestren diversos atributos como desastres naturales, recursos naturales y fenómenos socioeconómicos que van a ayudar a los planificadores en la evaluación del impacto de esos eventos naturales sobre actividades de desarrollo existentes y además van a facilitar la toma de decisiones mejorando la coordinación entre organismos tanto estatales como regionales y locales437. La información obtenida con técnicas de sensoramiento remoto438 (fotografías aéreas e imágenes de satélites) realizan evaluaciones sobre las diferentes amenazas; también con mapas indicativos de los límites de los límites de las planicies de inundación, áreas de deslizamientos, zonas sísmicas, áreas susceptibles a tsunamis, etc. Se analizan los suelos, la topografía, los usos de la tierra, los recursos hidráulicos, las

437 CONESA GARCÍA, Carmen; ALVAREZ ROGEL, MARTINEZ GUEVARA, J.B. (Editores). “Medio Ambiente, Recursos y Riesgos Naturales. Análisis mediante tecnología SIG y Teledetección” Publicado por Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia. Grupo de Métodos Cuantitativos, SIG y Teledetección de la Asociación de Geógrafos Españoles y Departamento de Geografía. Universidad de Murcia. Capítulo 2.”Aplicación de los SIG y la Teledetección al estudio de los riesgos naturales”. Volumen II. ISBN: 84-8371-488-4. 438 Sensoramiento remoto es un proceso de grabar información mediante sensores ubicados en un avión o en satélites. La técnica es aplicable al manejo de riesgos naturales ya que casi todos los fenómenos geológicos, hidrológicos o atmosféricos son procesos recurrentes o eventos que dejan huella. Si se conoce la ubicación de eventos y se pueden discernir las condiciones en las que hay posibilidad de que estos eventos ocurran, la técnica permite identificar áreas que pueden ser expuestas a eventos naturales, de manera que se puede incluir dentro del proceso de planificación las medidas necesarias para reducir el impacto social y económico de los desastres naturales. El sensoramiento remoto aéreo es útil en el manejo de amenazas naturales para enfocar las áreas prioritarias y dentro de esos sistemas aéreos disponibles están las fotografías aéreas, los radares aéreos y los scanners térmicos infrarrojos. Los estudios aéreos son poco frecuentes por exceder los presupuestos de los estudios de planificación. La técnica de sensoramiento remoto por satélite son cada día más importantes desde el lanzamiento del satélite Landsat 1 en 1972 y pueden utilizarse desde la predicción de probabilidad de terremotos, de inundaciones, de huracanes, de erupciones volcánicas y de deslizamientos de terreno.


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infraestructuras terrestres y densidad de población y las estructuras significativas439. Se realiza un análisis profundo que relaciona las amenazas naturales con las actividades de desarrollo ya existentes o planteadas. La información que puede facilitar un SIG se determina de acuerdo a su nivel de aplicación como evaluación de amenazas, evaluación de vulnerabilidad, preparación y respuestas a desastres naturales, actividades de auxilio y reconstrucción, etc. También la información puede dar datos sobre la presencia de amenazas naturales (la ubicación, la severidad, la frecuencia y probabilidad de los desastres naturales); sobre los ecosistemas naturales (como pendientes y estabilidad, como el caudal de los ríos, la cubierta vegetal) que nos informa sobre el efecto de los eventos naturales y su efecto sobre bienes y servicios440. Un SIG puede determinar los niveles máximos de inundación y de precipitación de una región. Los datos sobre deslizamientos de tierras se combinan con datos de pendientes, de material parental e hidrológico con la finalidad de determinar la probabilidad de ocurrencia de un deslizamiento en esa área. Los planificadores públicos tienen una base científica para determinar donde se construye una presa o un embalse en el futuro a fin de prevenir los daños que pueda causar una inundación, o para determinar cual sería el lugar más propicio para hacer inversiones de capital o situar obras grandes sin peligro de deslizamientos.

b) Los riesgos ambientales441: La prevención de riesgos ambientales y la toma de decisiones ante graves catástrofes, de origen natural y de origen tecnológico, es uno de los campos más importantes de aplicación y de utilización de los SIG tanto en la determinación de las áreas de riesgo ante una determinada situación como pueden ser incendios forestales442. A partir de esta información se puede determinar con efectividad se puede evaluar la población susceptible de ser afectada por una incidencia forestal y las medidas de prevención y de evacuación que deben ser determinadas; por ello los SIG son eficaces en el diseño y la gestión de planes de emergencia. Los incendios forestales producidos por actividades humanas o por causas naturales se incrementan año tras año por lo que los estudios sobre incendios forestales son básicos y crean sistemas de riesgo que utilizan datos metereológicos, datos sobre el comportamiento del fuego, datos topográficos, la

439 RICHARDS. P.B. “The Utility of Landsat-D and de Other Satellite Imaging Systems in Disaster Management”. Final Report. NASA Goddard Space Flight Center Disaster Management Workshop. NASA DPRS-70677. (Washington D.C.: Naval Research Laboratory. March-20-30, 1982. 440 “Instrumentos y técnicas para la evaluación de amenazas naturales”. Ver documento en internet: http:// www.oas.org/dsd/publications/Unit/oea57s/ch012.htm; Capítulo 5. “Sistemas de información geográfica en el manejo de riesgos naturales”. Ver documentos en: www.oas.org/dsd/publications/Unit/oea65s/ch10.htm. 441 Departamento de Desarrollo Regional y Medio Ambiente. Secretaria Ejecutiva para Asuntos Económicos y Sociales. Organización de Estados Americanos. “Manual sobre el Manejo de Peligros Naturales en la Planificación para el Desarrollo Regional Integrado. Washington, DC. Año 1993. Una contribución al Decenio Internacional para la Reducción de Desastres Naturales. 442 SECO GRANJA, R.A; RIBEIRO SEIJAS, A.; ELENA ROSELLÓ, R.; MARTIN ISABEL, Mª P. ”Aplicación de un SIG al análisis de datos de incendios forestales”. Edita: Revista Montes.2. Trimestre 2012, Nº 109. Páginas 28-32. Artículo que presenta una metodología de análisis e interpretación de la información recogida en las Partes de Incendios de la Dirección General del Medio Natural y Política Forestal (DGMNPF) abordando el tema de los incendios forestales en España.


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actividad humana, modelos de combustible y las imágenes de satélite. Los incendios forestales constituyen un problema ambiental de primera magnitud en el ámbito mediterráneo europeo debido a la extensión, frecuencia e intensidad alcanzada por este fenómeno en los últimos años porque producen anualmente elevados daños económicos. Ecológicos y de pérdidas de vidas humanas. En la década de 1995-2005 la media de incendios forestales se situó en 20.000 incendios por año, afectando a 100.000 ha.443 . Hay varios programas de sistemas de riesgo como son: NFDRS (National Fire Danger Rating System) en EEUU; CFFDRS (Canadian Forest Fire Danger Rating System) en Canadá y EFFIS (European Forest Fire Information System) en Europa444. En España existen en cada Comunidad Autónoma diversos sistemas de prevención de riesgos forestales pero estamos adheridos al proyecto europeo FIRE PARADOX (2006-2010) cuyo objetivo es el establecimiento de las bases científico-tecnológicas para la definición de nuevas prácticas y políticas de gestión integrada de los incendios forestales. El Grupo de Investigación “Política y Socioeconomía Forestal” de la Universidad Complutense de Madrid (Grupo de Investigación UCM-930329. Departamento de Análisis Geográfico Regional y Geografía Física de la Universidad Complutense de Madrid) está desarrollando una investigación sobre la eficacia de los sistemas de detección de incendios forestales en España445. Se destaca la importancia de los SIG en la localización y estimación del grado de desforestación y sus efectos en los ecosistemas forestales y de esta forma se puede determinar las medidas de restauración. Los SIG más utilizados son ARC/INFO, GRASS, TERRASOFT y los sistemas ERDAS, BRAVO, AVIRIS siendo una de las fuentes más importantes de información espacial son las imágenes del satélite LANDSAT y las fotografías aéreas y el programa PROMAPGIS. La utilización de los SIG está ligada muy estrechamente al campo de la teledetección.

c) Transportes: Con motivo de la iniciativa INSPIRE (Infraestructure for Spatial Information in Europe) iniciada en septiembre de 2001 y plasmada por el Parlamento Europeo y el Consejo en la Directiva 2007/2/CE, de 14 de marzo de 2007 y su transposición al ordenamiento jurídico español mediante la Ley 14/2010, de 5 de julio sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España, es necesario definir la red de carreteras de titularidad estatal y autonómica así como su kilometración de forma y manera que disponga de datos georreferenciados y cumpla con los estándares fijados por la Directiva Europea. Los inventarios de las redes españolas de carreteras y ferrocarriles incorporan información sobre la señalización, el estado de conservación, la intensidad del

443Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Gobierno de España. Incendios Forestales. CCINIF. Centro de Coordinación de la Información Nacional sobre Incendios Forestales htpp://www.magrama.gob.es/es/biodiversidad/temas/incendios-forestales/Coordinacion-institucional/default.aspx. 444 SÁNCHEZ GUISÁNDEZ, M.A. “Utilización y aplicaciones prácticas del SIG ARC/INFO a la gestión forestal”. Trabajo fin de carrera Ingeniero de Montes, septiembre 1998. E.T.S. de Ingenierías Agrarias de Palencia. Universidad de Valladolid. 445 MONTIEL MOLINA, C.; SOLANA GOMEZ, J.; HERRERO CORRAL, G. Revista de Montes, nº 98. 3º Trimestre, año 2009. Ver documento en: http://www.fireparadox.org y http://www.revistamontes.net


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tránsito, el número de accidentes con el objetivo esencial de disponer de la información básica para facilitar la conservación y mejora del estado de dichas infraestructuras. Los SIG son esenciales para la planificación de nuevos trazados, el estudio de las mejores vías de comunicación y la toma de decisión sobre infraestructuras terrestres446. Consideramos como ejemplo la Comunidad de Madrid; en la actualidad existen cuatro fuentes de información sobre la malla de carreteras, sobre la ubicación de las placas kilométricas y sobre las longitudes de cada carretera. Son las siguientes: a) el inventario de la red de carreteras que contiene información georreferenciada de los diferentes elementos de la red tomados mediante vehículos dotados con GPS en movimiento y en la actualidad está gestionado por el programa RAUROS; b) la base de datos georreferenciada de la malla de carreteras realizada sobre ortofotografía 1/5.000 del año 2009 y que se encuentra incorporada en el visor cartográfico de carreteras de la Comunidad de Madrid447, gestionada por el Instituto de Informática de Madrid; c) la propia red de carreteras448 y las placas kilométricas ubicadas “in situ”; la utilización del receptor GPS circulando por la red y el registro del itinerario y el marcado de las placas proporciona una información fiable y actualizada para completar a la ya existente; d) los planos de carreteras de la Comunidad de Madrid del año 2013, donde se indica el inventario de carreteras de titularidad autonómica, a escala 1/200.000, editado por la Dirección General de Carreteras449. Es imprescindible la necesidad de coherencia entre las diversas fuentes450 porque la fiabilidad de la información resultante depende de dicha coherencia.

d) Redes de Infraestructuras Básicas. Se consideran infraestructuras aquellos espacios e instalaciones en los que se desarrollan usos de infraestructura y en dichas instalaciones se proveen servicios básicos para la organización territorial en su conjunto como las comunicaciones, abastecimientos, etc… que son necesarios para el desarrollo del resto de los usos. Por tanto son muchas las aplicaciones SIG para el inventario y la gestión de

446 MORA ALISEDA, Julián; NOGALES GALÁN, José Manuel; GUTIERREZ GALLEGO, José Antonio; CORTÉS, RUIZ, Tomás. “Aplicación de Técnicas SIG en la Planificación del Transporte por Carretera en Extremadura (España). Editado en Finisterra, XXXVIII, 75. Año 2003. Páginas 67-83. Ver en: http://www.ceg.ul.pt/finisterra/números/2003-75/75_04.pdf 447 Visor cartográfico de la Comunidad de Madrid: http://www.madrid.org/cartografia/visorCartografia/html/visor.htm 448 Ver cartografía en: http://www.madrid.org/cartografía_ambiental/html/visor.htm; Mapas Topográficos: Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Dirección General de Urbanismo y Estrategia Territorial. IDEM-Infraestructuras de Datos Espaciales de la Comunidad de Madrid. WMS de Mapas Topográficos. Ver documentos en htpp://Madrid.org/cartografia/ide/wms/WMS_MAPAS_TOPOGRAFICOS.xml 449 Consejería de Infraestructura, Transportes y Vivienda. Dirección General de Carreteras. Edita un mapa oficial de carreteras de la región a escala 1:200.000 con un total de 2.584,642 kilómetros de carreteras, señalizando cada tipo de vía, como autopista, radial, red principal, red secundario o local y los tramos de carretera que están en servicio y los que se encuentran en fase de construcción. Documento: htpp://www.madrid.org/ 450 La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio pone a disposición del ciudadano de un sistema de información conformado por una serie de bases de datos informatizadas y gráficos que reúne un gran un volumen de información sobre el campo de la cartografía y la documentación territorial. Es un visor interactivo donde se puede visualizar el territorio con diferentes aspectos o realizar enlaces a cualquier tipo de información georreferenciada. Ver documentos en http:// www.madrid.org/cartogafia/


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infraestructuras básicas como telefonía fija y móvil, redes eléctricas, gas domiciliario, acueductos, alcantarillado, televisión por cable. En este sector las aplicaciones se conocen con el nombre de AM/FM (Automating Mapping and Facilities Management). Estos sistemas almacenan información relativa a la conectividad de los elementos representados gráficamente, con el fin de realizar análisis y elaborar mapas y también permiten realizar diferentes tipos de consulta de manera sencilla, tanto gráfica como alfanumérica.

e) Planificación Territorial. Los SIG son una importante herramienta fundamental451 para el almacenamiento y la gestión de información relativa a la planificación territorial en general, también, de forma particular al planeamiento urbanístico. Los SIG desarrollan un gran papel en el control de la normativa urbanística, la localización de nuevos equipamientos e infraestructuras, la revisión del planeamiento y la definición de escenarios de futuro452. La planificación territorial son las actividades realizadas por agentes públicos o privados para establecer políticas que deben ser seguidas por la población y por agentes económicos porque interesan el uso de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y la localización efectiva de las diferentes actividades localizadas en el terreno. Se pueden establecer 2 fases en la ordenación del territorio y la planificación ambiental. La primera fase, que no es de carácter geográfico, establece los objetivos territoriales a alcanzar (superficie dedicadas a cada tipo de ocupación, longitud de carreteras a construir, las instalaciones y equipamientos a edificar) que depende de las disponibilidades económicas existentes y por supuesto de los objetivos políticos e intereses de la Administración y agentes sociales implicados en ella; la segunda fase, que es geográfica, es la asignación “óptima” de la posición espacial para las ocupaciones seleccionadas (carreteras, equipamientos, etc.) que incide en la primera fase y en el planeamiento territorial que es el objetivo primordial453 de la ordenación territorial. Este campo de la ordenación territorial es uno de los que mayor repercusión tienen los SIG por el manejo de grandes volúmenes de información. La ordenación y gestión de los recursos ambientales está integrado en este dentro de la planificación territorial y los SIG son herramientas vitales por su carácter integrador reconocidos en tres sistemas característicos, entre otros, que son el Sistema de Planificación Hidrológica de la Confederación Hidrográfica del Duero454, el Sistema de Información Ambiental de Andalucía455 y el Sistema de

451 VILA, Josep; Varga, Diego. “Los Sistemas de Información Geográfica”. Capítulo 15. In: ANDRES P. y RODRIGUEZ, R (Eds.). 2007. Evaluación y prevención de riesgos ambientales en Centroamérica. Documenta Universitaria. Girona (España). Páginas 357-376. 452 BOSQUE SENDRA, Joaquín; C. GARCÍA, Rosa. “El uso de los sistemas de información geográfica en la planificación territorial”. Revista Anales de Geografía de la Universidad Complutense, año 2000. Página 20: 49-67. 453 BOSQUE SENDA, Joaquín. “Sistemas de Información Geográfica. Editorial Rialp. Madrid, 1992. Nueva edición en 1997; COMAS, D. y RUIZ, E. “Fundamentos de los Sistemas de Información Geográfica”. Editorial Ariel Geografía. Madrid, 1993; GUTIERREZ PUEBLA, J. y GOULD, M. “Sistemas de Información Geográfica”. Editorial Síntesis. Madrid, 1994; 454 Ver documento en: http://www.chduero.es. SAIH Duero, Sistema automático de información hidrológica del Duero. 455 Ver documento en: http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente.es/site/rediam. REDIAM. Canal de sistema de información ambiental de Andalucía.


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Información Territorial y Ambiental de Navarra456 donde se utiliza para la ordenación cinegética. Destacan también como aplicaciones efectuadas las relacionadas con los incendios forestales, en estrecha colaboración con los sistemas de teledetección. Los estudios y trabajos recabados tienen en su mayoría como objeto de estudio el territorio: ocupación, cambios dinámicos, estimación de impacto de actuaciones futuras. En este sentido su aplicación depende sustancialmente de la disposición de datos precisos a la escala de trabajo necesaria. Esta constituye una de las mayores dificultades con la que se encuentra la utilización de los SIG a escalas grandes, salvando el desconocimiento y la inicial complejidad de manipulación. Dentro del ámbito internacional las principales aplicaciones están ligadas a grandes espacios, en los que los SIG juegan un importante papel como integradores de gran variedad de datos y grandes volúmenes de información que son propios de los recursos naturales en el territorio europeo457. Las directrices de la política de desarrollo regional de la Unión Europea se desarrolla en torno a 3 subsistemas: a) el desarrollo de un sistema equilibrado y policéntrico de ciudades y una nueva relación campo-ciudad; b) el acceso equivalente a las infraestructuras y el conocimiento; c) el desarrollo sostenible y la protección y gestión del patrimonio natural y cultural. En Europa los instrumentos de ordenación, planificación y desarrollo regional diseñados dan protagonismo a las regiones y prueba de ello es que en el Tratado de Lisboa de 2009 refuerza la participación pública con la aprobación de directrices territoriales y con la aplicación de las Agendas 21 locales.

f) Análisis de mercados. Con la componente espacial en la representación de la distribución de potenciales clientes y puntos de venta o distribución de productos. Por ejemplo en el campo de comercio con análisis de mercado, estrategia y operativa comercial y mercado inmobiliario458; en el campo de operaciones en empresas de servicios con aplicaciones para redes de distribución comercial; en campo del turismo459.

g) Estudios de impacto ambiental. Aprovechando la potencialidad de los SIG en relación a la integración y al análisis de un gran volumen de datos como datos sobre usos del suelo, sobre vegetación, sobre fauna, sobre litología, sobre hidrología, sobre patrimonio cultural y natural, se utilizan los sistemas de información geográfica para definir cuáles son las áreas

456 Ver documento en: http://sitna.navarra.es/geoportal/geoportal/geop_sitna/iniciativas.aspx. Sistema de Información Territorial de Navarra. 457 BIELZA DE ORY. V (Director); ESCOLANO, S; GORRIA, A.; IBARRA, P. “De la ordenación a la planificación territorial en el ámbito regional-comarcal”. Editorial: Prensas Universitarias de Zaragoza. Colección Textos docentes. Universidad de Zaragoza. 2010. Cita referenciada por Mª Luz Hernández Navarro. Cuadernos Geográficos, nº 47 (2010-2), páginas 689-691. Texto basado en anterior población del Dr. Bielza de Ory. “Introducción a la Ordenación del Territorio. Un enfoque geográfico”. Editorial: Prensas Universitarias de Zaragoza, año 2008. 458 BARNETT y OKURAWA. “Application of Geographic Information Systems in Site Selection and Location Analysis”. 1993. Utilización de los SIG en el análisis del Mercado inmobiliario. 459 SUSSMAN, Silvia; RASHAD, Tamer. “Geographic Information Systems in Tourism Marketing”. Edita: Belhaven Press. Londres 1994, páginas 250-258. Utilización de los SIG en la investigación comercial en Turismo.


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más óptimas para la localización de determinadas actividades460 (recreativas, industriales de infraestructuras lineales, de eliminación de residuos, etc.). Un ejemplo aplicado es la planificación hídrica porque para una gestión hídrica es necesario el análisis conjunto de diversos niveles de información fisiográfica (como la topografía, la red de drenaje, la litografía, los suelos, etc); información de las infraestructuras (como embalses, canales) y miles de datos climatológicos e hidrológicos (a escala diaria, decenal o mensual). Los SIG demuestran su potencial cuando son aplicados a ámbitos reducidos pero también cuando se aplican a la gestión de problemas medioambientales de carácter global461. En Europa se manejan diversos programas de gestión medioambiental como son: el Programa de Información Coordinada sobre el Medio Ambiente Europeo (CORINE); el Programa Medioambiental de las Naciones Unidas (UNEP); el Programa Internacional Geosfera-Biosfera (IGBP) del Consejo Internacional de Asociaciones Científicas y el Programa Científico sobre el Sistema Terrestre de la NASA (Comas y Ruiz, 1993, páginas 20-23). En los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), que veremos en el siguiente epígrafe, con el fin de garantizar que el emplazamiento de las actividades específicas se recurre a los modelos SIG de la función de superposición del conjunto de capas de información participativas para determinar que el emplazamiento de una actividad determinada tenga un mínimo de impacto medioambiental. En la superposición de capas hay todo tipo de información sobre el tipo de suelo, el drenaje, los accesos, las infraestructuras, la información de biodiversidad y con toda la información se puede localizar el lugar óptimo en el que se minimice los impactos y las degradaciones al medio ambiente. En definitiva la utilización de los SIG pueden determinar el impacto que puede suponer una determinada obra sobre el medio ambiente, por ejemplo el impacto que causaría el trazado de una autovía sobre un determinado paraje. Se estudiarían las capas sucesivas de los diferentes factores que interactúan (riesgo sísmico, riesgo de deslizamiento del suelo, riesgo geológico, riesgo de inundación, flora y fauna singular, municipios y cauces de ríos, la red actual de carreteras existentes). Con la superposición de estas capas y el estudio de los datos asociados a ellas, se pueden establecer las diferentes zonas del impacto producido por la esa determinada actividad (muy alto, alto, medio y bajo). Los SIG son herramientas que combinando diferentes tipos de datos, pueden facilitar una información vital para proteger el medio ambiente y realizar una buena gestión de los recursos naturales. La EIA es un requerimiento legal que facilita la toma de decisiones en el componente territorial y ambiental y la aplicación de los SIG a las metodologías de las EIA van a facilitar su

460 AGUILAR ESCOBAR, Víctor G.; GARRIDO VEGA, Pedro. “Los Sistemas de Información Geográfica (SIG) y su Aplicación en Localización de Establecimientos Turísticos”. XI Congreso Nacional de ACEDE. Grupo de Investigación en Dirección de Empresas Asistidas por Ordenador (GIDEAO). Universidad de Sevilla. 461 MENDIZABAL Y RODRIGUEZ. “Aplicación de un Sistema de Información Geográfico a la Planificación Hidrológica”. Mapping. Revista de Cartografía, Sistemas de Información Geográfica y Teledetección, nº 12, 1993. Páginas 57-57.


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desarrollo ya que permiten la integración, el análisis y la valoración de los distintos componentes de valoración paisajística462.

h) Estudios sobre cambios en los usos y cubiertas del suelo. Los SIG son imprescindibles para los estudios de los usos y cubiertas del suelo en la planificación de las explotaciones agrícolas463. Para ello se utiliza el SIGPAC que es un sistema de información geográfica de parcelas agrícolas que permite identificar geográficamente las parcelas de agricultores y ganaderos en relación con la superficie cultivada o aprovechada por el ganado464. Su concepción y desarrollo facilitan los controles de cambios de usos, los controles administrativos y los controles sobre el terreno en los diferentes campos, además del agrario, como el geológico, las infraestructuras, el urbanismo, etc. El objetivo es conocer la dimensión de los cambios de uso del suelo en una determinada área sobre todo la evolución socioeconómica y los cambios de los modelos económicos a lo largo del tiempo, desde el modelo tradicional basado en la explotación agraria de los recursos y el modelo urbano turístico caracterizado por el abandono de las tareas agrarias y la expansión de las áreas urbanas. La metodología que se utiliza es la adaptación de USLE (Ecuación Universal de Pérdida de Suelos) a un entorno SIG. La ecuación relaciona la pérdida de suelo con variables ambientales (como precipitación, características del suelo, longitud y pendientes de laderas) y el manejo del suelo (cobertura y prácticas de conservación). Las variables topográficas son obtenidas por MDT (modelos digitales del terreno) con ayuda de la interpretación de fotogramas aéreos.

i) Catastro. Sabemos que el manejo de la información es vital para el desarrollo de toda sociedad moderna y que esta información para que sea efectiva tiene que ser actualizada y completa. El catastro es un elemento básico para el desarrollo de la economía municipal e incide directamente sobre el planeamiento urbano, la dotación de servicios a los usuarios y la regulación de la tenencia de la tierra y el uso del suelo y la propiedad. El diseño para la gestión de información de todos los inmuebles de un municipio, provincia, nación o estado por medio de un SIG es una herramienta efectiva para la implantación efectiva de todas las políticas públicas relacionadas con el territorio. Siguiendo la Directiva europea INSPIRE (Infraestructure for Spatial Information in Europe) la Dirección General del Catastro ofrece como servicio Web Map Service (WMS) la Cartografía Catastral libre y gratuita y es un estándar para publicar cartografía en internet465. El ámbito territorial sobre el que tiene competencias la Dirección General del Catastro es el de toda España, excepto Narra y País Vasco que tienen su propio sistema catastral. El organismo que coordina la creación de una Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) en España es el Consejo Superior Geográfico. La Muchos municipios españoles tienen un Sistema de Información Territorial Urbana y

462 CONESA GARCÍA, Carmelo; ALVAREZ ROGEL, Yolanda; GRANEL PÉREZ, Mª Carmen. “El Empleo de los SIG y la Teledetección en Planificación Territorial”. Editorial: Editum, 2004. Universidad de Murcia y AGE (Asociación de Geógrafos Españoles). Departamento de Geografía. 463 Ver enlace en:http://www.ambientum.com/revista/2010/febrero/aplicaciones-medioambientales-SIG-asp 464 Ver enlace en: http://www.mapa.es/es/pags/sigpac/intro.htm 465 La dirección del servicio en internet es: http://ovc.catastro.meh.es/Cartografia/WMS/ServidorWMS.aspx


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Rural que integra y sistematiza toda la información catastral disponible en su territorio según un modelo de datos (geodatabase) y apoyados en una cartografía detallada. El Catastro Inmobiliario466 es un registro administrativo dependiente del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en el cual se describen los bienes inmuebles rústicos, urbanos y de características especiales.

Fuente: Los Sistemas de Información Geográfica al servicio del Medio Ambiente.

1.5. Desarrollo del Programa Inspire.

Con la Directiva 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2007, se establece una Infraestructura de Información Espacial en la Comunidad Europea denominada Inspire. Inspire467 es una infraestructura que permite intercambiar datos geográficos

466 El Portal de la Dirección General del Catastro se encuentra en: http://www.catastro.meh.es/eng/wms.asp// 467 INSPIRE =Infrastructure for Spatial Information in Europe. DIRECTIVA 2007/2/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 14 de marzo de 2007 por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea. Es una iniciativa de la Dirección General de Medio-Ambiente de la CE, dirigida a todos los usuarios, construida sobre lo que ya existe, tendente a aunar otras políticas y que trabaja estrechamente con os agentes sociales implicados, además de tratar de temas transfronterizos como el agua, el suelo, la diversidad biológica que será armonizada a través de toda la Unión Europea y con fuertes principios políticos porque el medio


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y ambientales armonizados y ponerlos en internet a disposición de los interesados. Su objetivo es la preparación de un marco legislativo que consiga que se disponga de fuentes relevantes y armonizadas de Información Geográfica de calidad para dar soporte a la formulación, implementación y evaluación de políticas medioambientales comunitarias. Se trata de fijar normas generales con vista al establecimiento de una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea, que está orientada a la aplicación de las políticas comunitarias de medio ambiente y de políticas o actuaciones que puedan influir en el medio ambiente. Se basará en infraestructuras de información espacial establecidas y gestionadas por los Estados miembros. Esta Directiva contiene una serie de normas para el establecimiento en la UE de una infraestructura de información espacial que permite el intercambio y la puesta en común de los datos geográficos y ambientales interoperativos y de servicios relacionados con estos datos, así como los accesos a unos y otros y su utilización. Se pretende garantizar la coordinación entre los usuarios y proveedores de información a fin de poder combinar y difundir los datos procedentes de diversos sectores. Según la Directiva 2007/2/CE la infraestructura de información espacial tiene los siguientes elementos: a) “los metadatos” que son conjuntos de datos espaciales y los servicios de datos espaciales; los servicios y tecnologías de red; los acuerdos sobre puesta en común, acceso y utilización; y los mecanismos, procesos y procedimientos de coordinación y seguimiento establecidos, gestionados o puestos a disposición de conformidad con lo dispuesto en la presente Directiva; b) “los datos espaciales” son cualquier dato que, de forma directa o indirecta, hagan referencia a una localización o zona geográfica específica; c) “conjunto de datos espaciales” son una recopilación identificable de daos espaciales; d) “servicios de datos espaciales” son las operaciones que puedan efectuarse, a través de una aplicación informática, sobre los datos espaciales contenidos en dichos conjuntos de datos o en los metadatos correspondientes; e) “objeto espacial” es la representación abstracta de un fenómeno real que corresponde a una localización o zona geográfica específica; f) metadatos es la información que describe los conjuntos y servicios de datos espaciales y que hace posible localizarlos, inventariarlos y utilizarlos; g) “interoperabilidad” es la posibilidad de combinación de los conjuntos de datos espaciales y de interacción de los servicios, sin intervención manual repetitiva, de forma que el resultado sea coherente y se aumente el valor añadido de los conjuntos y servicios de datos; h) “geoportal Inspire” es un sitio internet o equivalente que preste servicios de proveedor de acceso a los servicios mencionados en el artículo 11, apartado 1.9.: i) “autoridad pública” pueden ser diferentes estamentos como el Gobierno o cualquier administración pública nacional, regional o local, incluidos los órganos públicos consultivos; también pueden ser las personas físicas o jurídicas que ejercen, en virtud del Derecho interno, funciones administrativas públicas, en particular funciones o servicios específicos relacionados con el medio ambiente y cualquier otra

ambiente no tiene fronteras políticas. Diario Oficial de la Comunidad Europea DO L 108/1 de 25-04-2007. Consultar documentos en: http://www.idee.es/web/guest/europeo-inspire; http://inspire.jrc.ec.europa.eu/


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persona física o jurídica que asuma responsabilidades o funciones públicas o preste servicios específicos relacionados con el medio ambiente y cualquier otra persona física o jurídica que asuma responsabilidades o funciones públicas o preste servicios públicos relacionados con el medio ambiente bajo la autoridad de una entidad o de una persona comprendida dentro de las categorías mencionadas en las anteriores acepciones.

En los Anexos I, II y III de esta Directiva se puede comprobar la lista de los temas relacionados con Inspire como las fronteras administrativas, las observaciones de la calidad del aire, del agua y del suelo, la biodiversidad, la ocupación del suelo, las redes de transporte, la hidrografía, la altitud, la geología, la distribución de las poblaciones y de las especies, los hábitats, los polígonos industriales o la zonas sujetas a riesgos naturales, entre otros. Los Estados miembros deben poner a disposición de los usuarios servicios en red que permitan la búsqueda, la consulta y telecarga de los datos geográficos. La gestión es de la Comisión Europea, su acceso será gratuito y solo se verá restringido el acceso por motivos relacionados con las relaciones internacionales, con la seguridad pública, la defensa nacional la confidencialidad de los trabajos de las autoridades públicas sobre temas comerciales o industriales, respetando los derechos de propiedad intelectual y la información de carácter personal o con la protección del medio ambiente. La coordinación de Inspire a nivel comunitario corre a cargo de la Comisión y es garantizada a nivel nacional por las estructuras y mecanismos designados por los Estados miembros. La entrada en vigor será el 15-5-2007, el plazo de transposición en los Estados miembros es del 15-5-2009 y la implementación de la Directiva será desde 2009 a 2013. La trasposición de esta Directiva al ordenamiento jurídico español se desarrolla a través de la Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España. El Consejo Superior Geográficos ejercerá como punto de contacto con la Comisión Europa para el desarrollo de la Directiva Inspire en España.

2. La Cartografía Paisajística.

En las sociedades avanzadas conocidas y prósperas el paisaje se está convirtiendo en un elemento de calidad de vida y su disfrute en un derecho personal y colectivo. Las formas del espacio están siendo consideradas un indicador ambiental y de bienestar, una manifestación de identidad cultural y un recurso económico, influyente en la localización de actividades, en el coste de las viviendas y en la creación de empleo. El CEP proporcionó una base firme a planteamientos y actuaciones cuyo objetivo es mantener o mejorar la calidad del paisaje como componente significativo del espacio vivido. Por ello vamos a conocer otro de los soportes técnicos más importantes que podemos utilizar en la organización territorial y paisajística como son los mapas cartográficos. El hombre, en sus inicios como ser sociable, organizó símbolos para representar elementos geográficos en un espacio reducido y bidimensional con el pensamiento abstracto y fue en este momento cuando se realizó la comprensión de las relaciones


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direccionales, la asociación de observaciones y el descubrimiento de estructuras geográficas en la representación de un mapa. Aunque no sabemos cuándo fue elaborado el primer mapa pero suponemos que la antigüedad es similar al descubrimiento de la comunicación mediante el lenguaje escrito. La elaboración de un mapa es una reflexión sobre la comprensión del medio ambiente, del entorno del hombre, de su intento de comprender donde se encuentran los límites territoriales y físicos de la tierra que pisa y que intuye. La elaboración de mapas es un éxito de los esfuerzos realizados para intentar comprender el medio ambiente y también una reflexión sobre las actitudes humanas, las creencias de los hombres sobre el desarrollo y sobre los cambios a lo largo de su historia. Puesto que nadie sabe la exactitud de la fecha en la que el primer cartógrafo elaboró el primer mapa podemos intuir que fue posiblemente una tosca representación de un accidente geográfico dibujado en la arena o grabada sobre roca.

Es muy importante hacer referencia a la elaboración de la cartografía y su desarrollo en la

historia del mundo porque es sustancialmente importante la interpretación del entorno geográfico para el conocimiento de los hombres a través de la historia de la humanidad y surge de la necesidad del hombre de realizar en un formato abarcable pro la visión humana la representación de un área más o menos extensa de la superficie terrestre. Los pueblos primitivos tenían la necesidad de realizar grandes migraciones en busca de alimentos por lo que era necesario conocer las direcciones y las distancias de los diferentes recorridos, la situación de fuentes de agua, de lugares de caza, de posibles refugios, de accidentes geográficos relevantes, etc. De la posibilidad de comunicar estos recorridos entre varios grupos de humanos surge la realización de los primeros mapas que se expresan en la arena, grabados en roca, en huesos, en madera, en pieles de animales, etc. El hombre ha sido siempre consciente de las relaciones topológicas existentes entre los distintos elementos representados en los mapas incluyendo también el concepto de distancia entre diversos puntos, el tiempo de recorrido tanto en días recorridos, como en días de viaje fluvial, como en días de navegación, etc.

La cartografía es la ciencia que estudia los diferentes métodos o sistemas que permiten representar en un plano una parto o la totalidad de la superficie terrestre. También es la rama de la ciencia que estudia la realización y el estudio de los mapas. El concepto de mapa es la representación gráfica de la superficie terrestre y las relaciones y formas espaciales entre distintos elementos geográficos. Se denomina cartografía al conjunto de estudios y de operaciones científicas, artísticas y técnicas que, a partir de los resultados de observaciones directas o de la explotación de una documentación, intervienen en la elaboración, análisis y utilización de cartas, planos, mapas, modelos en relieve y otros medios de expresión, que representan la Tierra, parte de la o cualquier parte del Universo. El objeto de la cartografía es la concepción, la reparación, la redacción y realización de los mapas que incluye las operaciones necesarias para un documentos cartográfico, desde el levantamiento sobre el terreo o al recogía de la información escrita hasta la impresión definitiva.


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2.1 Introducción histórica.

Una de las representaciones más antiguas de las que tenemos referencia es una tablilla sumeria de cerámica de aproximadamente 1.500 años de antigüedad que muestra el trazado de la ciudad de Nippur con detalles geográficos definidos como montañas, masas de aguas y otros accidentes geográficos de la región de Mesopotamia. El plano da más de una veintena de medidas topográficas con una escala precisa. También se conoce que en el Valle del Nilo, en Egipto, se representaban los linderos de las propiedades después de las inundaciones anuales del río Nilo. Se han estudiado los mapas elaborados en tiempos recientes por puebles tecnológicamente primitivos y se observa que la confección de mapas es una habilidad común, desarrollada con habilidad por estos hombres, lo cual nos indica que todos los pueblos son capaces de representar una distribución espacial de los fenómenos topográficos utilizando los materiales que están disponibles en su entorno como los esquimales que utilizan maderas, guijarros y huecos; los habitantes de las Islas del Mar del Sur utilizan cañas y conchas; en Perú utilizan roca, etc.

En el mundo clásico los principales acontecimientos históricos en el desarrollo de la

cartografía son los siguientes: Anaximandro de Mileto y Hecateo de Mileto en el S.XI a.C. realizaron un mapa de las tierras conocidas pero con el concepto de la Tierra plana; Aristóteles (384-322 a.C,) intuyó la Tierra como cuerpo esférico definiendo conceptos como ecuador y deduciendo la esfericidad de la Tierra con la observación de la desaparición de los barcos en el horizonte; Eratóstenes de Carene (276-195 a.C), director de la Escuela de Alejandría, calculó el diámetro y la circunferencia de la Tierra a partir de observaciones angulares del movimiento respecto al Sol y las estrellas; Posidonio (130-50 a.C) rectificó las mediciones de Eratóstenes y Claudio Ptolomeo de Alejandría (90-160 d.C) en Alejandría, Egipto, que fue un gran centro cultural e intelectual de la época reúne los escritos y conocimientos del final del período griego sobre la Tierra culminando su obra Geographia que contiene el primer atlas del mundo conocido con proyección cónica468.

Roma se aprovechó de los conocimientos cartográficos de Grecia aplicando dichos

conocimientos a la elaboración de mapas militares de las provincias romanas, de planos hidrológicos, de vías romanas comunicando las provincias, de planos de las murallas de todas las ciudades romanas, etc. De los pueblos fenicios y cartagineses no se conservan ninguna muestra de cartografía propia a pesar de entender que como buenos comerciantes y navegantes debieron de utilizar mapas. De Egipto tenemos los mapas que delimitaban las parcelas de cultivo después de las inundaciones del río Nilo, ya que fueron los inventores de la agrimensura. La civilización china dispone de abundante cartografía del imperio. Durante la Edad Media se pierde el sentido científico debido al avance de la cristiandad y es el mundo árabe que heredó los conocimientos 468 HARLEY J.B.; WOODWARD, D.(ed) (1987-2007). “The History of Cartography”. Chicago; London: Editorial: University Chicago Press, 1987-2007. Volumen I, II y III. El primer volumen (1987) está referido a la cartografía desde la Prehistoria a la Edad Media en Europa y el Mediterráneo.


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griegos y continuó el desarrollo de ciencias como la astronomía, las matemáticas y la geometría partiendo de los escritos de Ptolomeo realizaron magníficos mapas para orientarse en los viajes a la Meca y enseñando estos conocimientos en las escuelas árabes469.

Durante el Renacimiento de los siglos XIV, XV y XVI los comerciantes y navegantes de la

época dibujaban cartas náuticas con las distancias, los puertos, los rumbos y datos geográficos que son las llamadas cartas portulanas. Las cartas portulanas son mapas que fueron utilizadas por los navegantes utilizando la brújula con lo cual se produjo un importante adelanto cartográfico porque ofrecían gran exactitud el contorno de las costas, los cursos bajos de los ríos, los accidentes de las tierras adyacentes a las costas y contenían los nombres de los puertos lo cual permitía a los marinos recordar sus posiciones y actualizarlas en siguientes viajes. Poseían elementos como el rumbo de los vientos que se trazaban teniendo en cuenta los cuatro puntos cardinales y sus puntos intermedios, cada uno de los vientos principales tenía su propio nombre, se señalaban los 16 medios vientos o 32 cuartos de vientos indicadores de los rumbos. La orientación se hace respecto al norte magnético, que es la dirección que indica la aguja imantada de la brújula, ubicándose al norte en la parte superior del mapa. En la parte central, se colocaba una rosa de los vientos que se enlazaba con otras situadas en otros rumbos. La toponimia se centraba en los nombres de los puertos y ciudades costeras escritos en perpendicular a la línea de la costa, generalmente eran nombres en diferentes idiomas de acuerdo con los datos aportados por los diferentes navegantes; esta disposición hacia que a través de los nombres se vaya dibujando la costa. Las principales cartas portulanas son las cartas portulanas de navegación italianas que eran sobrias y náuticas y en ellas el interior de los continentes aparecen en blanco observando los rumbos, las costas y los datos del relieve costero al lado de los cursos bajos de los ríos; las cartas portulanas de navegación mallorquina caracterizadas por la abundancia de elementos geográficos e históricos, bellamente ilustrados y con los signos de los mapas romanos. En conclusión son las cartas náuticas las que, con su perfeccionamiento, apoyo en tierra y determinación precisa de latitud y longitud, delimitaron las líneas de costa que, desde finales del S.XVIII hasta la actualidad, apenas sufrieron variación y coinciden, perfectamente, con las imágenes obtenidas por los satélites de observación de la Tierra470.

En el S.XVI el cartógrafo flamenco Gerhardus Mercator (1512-1594)471 desarrolló una

proyección en la que meridianos y paralelos se cortan en ángulo recto, aumentando la separación entre paralelos a medida que se incrementa la altitud. Esta proyección, al representar los rumbos

469 JENNINGS, Ken. “Un mapa en la cabeza”. Editorial Ariel, 2012. 470 FAJARDO DE LA FUENTE, Antonio. “Bibliografía y reseñas. Bibliografía seleccionada sobre cartografía Histórica”. Instituto de Cartografía de Andalucía. Consultar documentos en la página web de la Junta de Andalucía: http://www.iaph.es/revistaph/index.php/revistaph/article/download/…/3 471 Atlas de Mercator. Ver documento en: htpp://www.mapwalls.com/html/showall.html. Atlas de Mercator en la Cartoteca de la Universidad Autónoma de Madrid, digitalización en formato pdf del atlas original. Ver documento en http://biblioteca.uam.es/cartoteca/documentos/mercator.pdf. También se puede consultar la página de la Real Academia de la Historia en http://www.rah.es/cartoArtes.htm.


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constantes, en forma de línea recta, es especialmente apta para la navegación marítima, hasta el extremo de que hoy en día continúa siendo la más utilizada. La obra más importante publicada en 1564 fue su carta Novo Aucta Oris Terrae Descriptio ad usum Navigantium Emendate Accomodate.

Durante los S.XVII y XVIII472 los descubrimientos científicos en los países de Europa y

el perfeccionamiento de las técnicas de navegación y posicionamiento contribuyeron a crear escuelas de navegación con desarrollo importante de las cartas náuticas y de los mapas de ciudades, costas y accidentes geográficos (invención del cuadrante inglés por Davis, del anteojo ocular divergente de Galileo, de las órbitas elípticas de los planetas de Kepler, el telescopio reflector de Newton, metodología triangular del holandés Snell, la cadena de agrimensor del inglés Gunter, etc). La dinastía de los Blaeu como propietarios de una de las más importantes firmas cartográficas del mundo, realizaron los atlas más completos de la cartografía holandesa. La escuela de cartografía francesa surgida en torno a la Academia de Ciencias, fundada en 1666, inicia una nueva etapa en la historia de la cartografía introduciendo innovaciones y dotando de un alto nivel de precisión a los mapas, siendo su principal representante Nicolás Sanson d´Abbeville que influyó en la cartografía europea y mundial. En el S.XVIII se produjeron avances técnico-científicos y se inició el estudio analítico de la cartografía matemáticas gracias a Lambert que sentó las bases de la disciplina geodésica que trata del estudio y representación plana del elipsoide terrestre. Se publicaron un elevado número de libros de geografía, sobre todo en España y Portugal debido a su potencial naval y colonial pero Inglaterra y Francia impulsaron el florecimiento de la cartografía.

472 CORTÉS JOSÉ, Joaquín; PEÑALVER GOMEZ, Eduardo. “Cuatro siglos de la historia de la cartografía en la Biblioteca de la Universidad de Sevilla”. Biblioteca de la Universidad de Sevilla. Ver en htpp://www.expobus.us.es/cartografía/salas/sala11/s11e00i01.pdf


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Fuente: Servicio de Cartografía de la Biblioteca Nacional de España.

La cartografía en España se inicia cuando nuestro país se incorpora a este movimiento

científico con Felipe V tenemos los siguientes hitos cartográficos: Pedro de Teixeira Alvemas con su Mapa de Madrid de 1656 a escala 1:1800 de gran belleza estética pero un acontecimiento importante para el desarrollo y la producción cartográfica ocurrió en 1710 cuando Felipe V aprobó el plan para organizar el cuerpo de ingenieros militares, encargando el plan a Próspero de Verboom donde estudiarían cartas náuticas, geografía y cosmografía y realizarían una gran actividad cartográfica durante este siglo. Como consecuencia de la impugnación de la teoría achatada de la Tierra defendida por Newton, Francia organizó expediciones a Laponia y a Perú para medir dos arcos de meridiano de un grado, cerca del Polo y del Ecuador. En la expedición a Perú participaron oficiales de la Armada española Jorge Juan y Antonio de Ulloa con una actuación brillante a nivel científico. Les siguieron los cartógrafos Tomás López (y sus hijos, que publicaron más de 200 mapas y el Atlas Geográfico de España de 1804) y Juan de la Cruz Cano. En el reinado de Carlos III comenzaron los trabajos hidrográficos para el levantamiento de las cartas que debían constituir el Atlas Marítimo de España y fue designado el capitán de navío Vicente Tofiño San Miguel que realizó el Atlas Marítimo de España, trabajo perfecto de la cartografía española, de gran belleza en ejecución y en grabación. Siguieron los trabajos con Carlos IV para disponer de un mapa definitivo para la defensa y la administración del reino. El


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levantamiento de la carta geométrica de España la realizó Felipe Bauzá. En 1810 se creó el Depósito de la Guerra, anexo a la Dirección General del Cuerpo del Estado Mayor con el objetivo de levantar planos de zonas de interés militar, fronteras e itinerarios, vías principales de comunicación; conservar documentos geográficos, topográficos e históricos, además de formar un nuevo mapa de España. Se publicó el Mapa Militar Itinerario a escala 1:500.000 de todo el territorio nacional. Se crea en 1873 la Dirección General del Instituto Geográfico y Estadístico y definitivamente el Instituto Geográfico y Estadístico pero a partir de 1977 se denomina Instituto Geográfico Nacional473.

En epígrafe anterior hemos incidido que un mapa es la representación geométrica plana, simplificada y convencional, de toda o parte de la superficie terrestre, con una relación de similitud proporcionada, a la que se llama escala474 y es el mapa el que define a la cartografía. De esta manera en la actualidad se utilizan con profusión los mapas por los geógrafos y otros científicos de ciencias sociales y de ciencias de la salud porque se considera que cartografiar los fenómenos que estudian es una parte esencial de sus investigaciones y no solo se realizan mapas topográficos (del territorio) sino también mapas temáticos. Según la definición de cartografía: “es un sistema gráfico de transcripción lógicamente ordenada sobre un plano representativo del espacio terrestre, de una información previamente recogida, analizada y reducida a sus relaciones esenciales475. La cartografía es la tecnología que permite realizar la representación en papel, u otro soporte estable, de la información geográfica. También incluimos la reflexión sobre cartografía de “La cartografía tiene "función de referencia, función de inventario, función de explicación, función de prospectiva, función de comunicación: las finalidades de la cartografía son múltiples. Con la introducción de la teledetección y de la informática sus técnicas le dan los medios de sus ambiciones"476.Otra definición de cartografía del mismo autor es: “sistema gráfico de transcripción lógicamente ordenada sobre un plano representativo del espacio terrestre, de una información previamente recogida, analizada y reducida a sus relaciones esenciales”.

En las últimas décadas y debido al avance de las investigaciones en la documentación estadística, en la expresión gráfica y en las técnicas de impresión, la informática y los sistemas de información geográfica, los mapas se pueden modificar y la cartografía es multidisciplinar dando lugar a mapas de intervención o de aplicación establecidos para una acción determinada

473 NUÑEZ DE LAS CUEVAS, Rodolfo. “La representación cartográfica”. 1995. Geografía de España. Volumen I: España en el mundo. Carreras Verdaguer, C. y A. García Ballesteros (directores). Edita: Océano Instituto Gallach. Barcelona 1995. Ver documento: http://fglorente.org/libros/compendio%203.pdf. 474 GARCÍA-ABAD ALONSO, Juan Javier. “Cartografía Ambiental”. “Documento 1. La Cartografía: Nociones Teóricas básicas”; JOLY, F. “La Cartografía”. Editorial Ariel. Barcelona, 1979. 475 JOAQUÍN CORTES, José. “La documentación cartográfica: tratamiento, gestión y uso”. Coord. Por Jesús Monteagudo López-Menchero, Jesús Jimenez Pelayo. 2001. Edita: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Huelva. Huelva 2001.; POSADA SIMEÓN, J. Carlos (coord.), PEÑALVER GÓMEZ, Patricio (coord.). “Cartografía histórica en la Biblioteca de la Universidad de Sevilla”. Edita: Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Sevilla. 2010, Sevilla. 476 JOLY, F. “La cartografía”. Editorial Oikos-Tau. Pág. 10. Barcelona, 1988 y Editorial Ariel Seix y Barral Hnos. Barcelona, 1988.


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sobre una región, paisaje o lugar. La principal referencia a esta cartografía la tenemos en la Cartoteca “Rafael Mas” de la Universidad Autónoma de Madrid477 que es una es una biblioteca especializada en cuanto a las características especiales de sus fondos, constituidos en su mayor parte por materiales cartográficos. Su función es recoger fondos especializados en materia cartográfica, realizar su proceso técnico y facilitar su difusión, al servicio de la docencia y la investigación.

Existen dos procedimientos para la producción cartográfica: a) el procedimiento tradicional de producción cartográfica que es costoso y dilatado en

tiempo: cartografía analógica. b) la cartografía automática y digital: son tecnologías que van a permitir cartografía de

calidad con costes más baratos y con menos tiempo de ejecución. Son las técnicas denominadas Cartografía Automática (en inglés Automated Maping), Diseño asistido por Ordenador (CAD) que van a computerizar los datos para realizar la cartografía e incluso ayudan los programas SIG para generar mapas en papel o mapas que se visualizan en pantalla. La cartografía automatizada tiene como principal objetivo el de producir mapas digitales que pueden imprimirse en papel o visualizarse por pantalla aportando unas herramientas para la impresión de mapas, colocación de etiquetas de texto, bibliotecas de símbolos y fuentes de texto, interfaces cómodas y eficientes, que facilitan la producción de cartografía. Sin embargo no son herramientas de análisis y no permiten realizar manipulaciones complejas de la información geográfica almacenada en el sistema para la obtención de información derivada de la original.

En el proceso de generación de cartografía necesitamos realizar una interpretación del territorio, seleccionando y clasificando los fenómenos y elementos que se desean representar mediante un proceso de simplificación y simbolización para poder ser representados en los mapas. De esta manera un mapa tendrá mucha calidad cuando se aproxime a la realidad geográfica que se ha querido representar y tanto si utilizamos los procedimientos tradicionales o los automatizados en la generación de cartografía se consigue representar la información geográfica en mapas. Los Sistemas de Diseño Asistido por Ordenador son muy empleados como herramienta de representación de las entidades gráficas que van a formar la base de datos gráfica del Sistema de Información Geográfica478. Pero la representación de estas entidades gráficas debe seguir un proceso conceptualmente distinto al meramente cartográfico para que puedan ser integradas en la base de datos del sistema. En síntesis la cartografía convencional se elaboraba,

477 CARTOTECA “RAMÓN MAS”. UAM. Ver: htpp://bibiloteca.uam.es/cartoteca/documentos/inv2010.pdf. 478 BLANCO GARCÍA, Ángela. “Cartografía y Sociedad. La extensión de la cartografía temática en la actualidad” Universidad Autónoma de Madrid. Cartoteca “Rafael Más”. Revista Catalana de Geografía, IV época/volumen XVII/núm. 46/octubre 2012. Ver documento en: http://www.rcg.cat/articles.php?id=248


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editaba y distribuía en papel, pero en la actualidad se elabora, edita y distribuye a través de medios electrónicos479.

La elaboración de la cartografía digital puede definirse como el conjunto de procedimientos teórico-prácticos encaminados a la obtención de información geográfica digital. A este proceso se denomina modelización digital480 y se define como el proceso por el cual se consigue substituir los elementos que constituyen la realidad geográfica y sus fenómenos por entidades u objetos gráficos digitales, simples y abstractos (punto, línea y polígono), de manera que estos conserven sus características fundamentales, ya sean geométricas, de relación, etc., para que puedan ser incorporados a la base de datos gráficos de un Sistema de Información Geográfica y poder realizar análisis complejos con ellos. En la modelización gráfica481 no solo deben conservarse las propiedades geométricas de los elementos o fenómenos geográficos tales como posición, forma, longitud, superficie, etc., sino que también es fundamental conservar las propiedades de relación entre ellos y de temporalidad. Para abordar cualquier proyecto SIG es necesario generar un modelo de datos gráficos adecuado a los propósitos y objetivos buscados con la realización del proyecto determinado. Existen muchos fenómenos susceptibles de ser representado en un mapa y en un espacio debido a que podemos representar fenómenos de diversas áreas de conocimiento (medio ambiente, oceanografía, minería, antropología, ciencias naturales en todos sus aspectos, el cuerpo humano, etc), ampliando el ámbito de la cartografía temática.

Tenemos los siguientes ejemplos actuales como son:

a) El primer mapa de la variación del espesor del hielo marino en el océano Ártico que se presentó en abril de 2012 en la Royal Society de Londres482.

b) Ampliando el mundo cartográfico tendremos el primer mapa que realizará el telescopio Hexa483 que permitirá realizar grandes mapeados espectroscópicos del cielo.

479 FELICISIMO, Angel M. “Modelos Digitales del Terreno. Introducción y aplicación de las ciencias ambientales. Oviedo 1994. Ver documento en http://www6.uniovi.es/~feli/pdf/libromdt.pdf 480 Tema 2.”Cartografía Digital. Introducción a los Sistemas de Información Geográfica”. Pág. 32 y siguientes. Ver documento en: http://www.um.es/geograf/sigmur/sigpdf/temario_2.pdf. 481 DOMÍNGUEZ BRAVO, Javier. “Breve Introducción a la Cartografía y a los Sistemas de Información Geográfica (SIG)”. “GIS and Cartography: An Introductory Overview”. Informes Técnicos Ciemat, nº 943, octubre de 2000. Editorial: CIEMAT (Centro de Investigaciones Energéticas, Medioambientales y Tecnológicas). Ministerio de Ciencia y Tecnología. Madrid. 482 SYMPOSIUM LIVING PLANET 2013. 9-13 septiembre de 2013. Edimburgo. Presentación de datos de la Agencia Europa del Espacio EUROPEAN SPACE AGENCY (ESA). La misión CryoSat de la ESA está diseñada para comprender mejor las regiones polares de nuestro planeta y lleva tres años consecutivos midiendo el espesor del Océano Ártico. El satélite CryoSat lleva en órbita desde 2010 y continuará tomando medidas de precisión hasta el 2017. Los resultados indican que el hielo marino sigue adelgazando y la variación del espesor del hielo ártico durante el invierno 2010-2011 ha sufrido una merma del 50% desde con respecto a las mediciones de hace 30 años. http://www.esa.int/esl/ESA_in_your_country/Spain/CryoSat-2_La_mision_de_la_ESA_para_el_estudio_del_hielo 483 INSTITUTO DE ASTROFÍSICA DE ANDALUCIA (IAA-CSIC). Congreso Telescopio Hexa. El 20 de febrero de 2012 se presentó el proyecto para el telescopio de 6,5 metros de diámetro para el Observatorio de Calar Alto


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c) El nuevo mapa del conocimiento de la Comunidad de Madrid484. d) El nuevo mapa de las redes sociales que sirve de soporte y visualización de las redes

sociales485. e) El mapa del cuerpo humano486 presenta en tres dimensiones un cuerpo humano virtual.

Consideramos que el desarrollo científico-técnico, el conocimiento de los instrumentos como los SIG y la revolución en las comunicaciones han hecho posible una importante transformación de la cartografía moderna y que se convierta en un trabajo multidisciplinar como ya se ha referido en este apartado. La adopción de decisiones sobre el territorio y su entorno deben tener una base en estos recursos técnicos novedosos como son los SIG, la Cartografía digital y la Teledetección

Vamos a estudiar una herramienta informativa muy importante en la adopción de decisiones sobre territorio y entorno que son los mapas de paisaje y los recursos paisajísticos.

2.2 Los mapas de paisaje.

Los mapas de paisaje son herramientas de carácter informativo sobre la valoración

paisajística que se realiza en una determinada área, como puede ser la comarca, desde un punto de vista científico-técnico. Se elaboran en los diferentes Departamentos oficiales de las Consejerías que tienen las competencias urbanísticas y territoriales transferidas y con la unidad de todos los mapas de cada comarca, previamente cartografiado desde el punto de vista paisajístico, se conforma el mapa del territorio autonómico. Estos documentos no obligan a nada pero son tomados en cuenta a la hora de adoptar decisiones de carácter urbanístico; por ejemplo cuando se decide el trazado de una carretera es básico saber en qué zonas tendrá mayor o menor repercusión paisajística. Por lo tanto son documentos que identifican, clasifican, valoran y cartografían los paisajes del ámbito comarcal que constan de informes temáticos acompañados de cartografía de los diferentes elementos constitutivos del paisaje (como son el relieve, la vegetación, los ríos del suelo, infraestructuras, asentamientos, etc) y de las relaciones visuales en conjunto. Los mapas de caracterización que se obtienen se deben poner a disposición de las Comarcas y de los diferentes Ayuntamientos que lo soliciten.

(Almería) que ofrecerá la posibilidad de realizar grandes cartografiados espectroscópicos de grandes áreas del cielo de gran resolución, siendo una oportunidad científica única para España. David Barrado, Director del Observatorio Calar Alto. http://www.caha.es/hexa-the-future-for-mapping-the-universe_es.html. 484 El mapa de conocimiento madrid+d permite localizar la información estratégica sobre las actividades que realizan los grupos y programas de investigación de la Comunidad de Madrid como las empresas más innovadoras incluidas las nuevas empresas de base tecnológica y la Red de Laboratorios. Es el nuevo núcleo de difusión de las actividades y resultados de la industria de la investigación de la región de Madrid y una herramienta dinámica para la investigación. Ver documento en http://www.madrimasd.org/informacionidi/mapa-conocimiento/. 485 II Congreso Iberoamericano de Redes Sociales. Burgos, 22-23 marzo de 2012. http://www.iredes.es/acerca-de/mapa; http://www.iredes.es/2012/03/programa-de-iredes-ii-congreso-iberoamericano-de-redes-sociales/ 486 Mapa del cuerpo humano. Google Body Browser, mapa del cuerpo humano en tres dimensiones (3D).


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Fuente: Blog IDEE. Diciembre de 2011. Observatorio del Paisaje de Cataluña.

Los mapas se realizan como hemos dicho por comarcas y en cada comarca puede haber muchas unidades paisajísticas, hasta 400 unidades paisajísticas; es decir 400 paisajes diferenciados. Para su elaboración se cuenta con dos variables:

a) las variables científico-técnica como el relieve y el tipo de vegetación. b) las variables sociales que son las opiniones de los habitantes y de los visitantes.

Con estos datos objetivos y subjetivos se realiza una valoración sobre la calidad del

paisaje, la fragilidad del mismo y la aptitud. Los objetivos de esta elaboración de los mapas de paisaje son conservar, restaurar, mejorar y poner en valor nuestro territorio. Hemos comentado anteriormente que “el paisaje” (paisaje es la percepción de un territorio por parte de una persona) es un concepto complejo y subjetivo, vinculado totalmente al territorio, siendo el territorio la


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base para el desarrollo dinámico de toda una región o comarca como así lo indica el CEP. Podemos inducir que el término paisaje se reduce a dos componentes esenciales que son la emoción y el territorio pero el análisis de la percepción emocional es puramente subjetivo. La Junta de Andalucía tiene el Sistema de Visibilidad de Andalucía que es el sistema que permite relacionar territorio y emoción mediante el análisis de la percepción visual de los paisajes y el análisis de la percepción social que los habitantes tienen del paisaje mediante el empleo del ecobarómetro487.

La Comunidad Autónoma de Aragón es pionera en la elaboración de los mapas de paisaje de las distintas comarcas de Aragón, a través de la Dirección General de Ordenación del Territorio de la Consejería de Política Territorial, Justicia e Interior, los cuales responde a la necesidad de dotar a Aragón de una herramienta que permite describir, caracterizar, clasificar, valorar, cartografiar y gestionar los diferentes paisajes presentes en un territorio tan amplio y diverso como Aragón, de acuerdo con el CEP. Los paisajes aragoneses son valores asociados a la calidad de vida de los aragoneses, son un recurso de desarrollo de primer orden y un elemento fundamental para implementar una adecuada política de ordenación territorial. Estos instrumentos informativos pueden ser tomados en cuenta a la hora de adoptar decisiones de carácter urbanístico y para su elaboración se tienen en cuenta las variables científico-técnicas (relieve y tipo de vegetación) como las variables sociales (las opiniones de los habitantes de la zona y de los visitantes). Se pueden descargar los mapas de las comarcas de Aragón en el sistema de información territorial de Aragón (SITAR)488. Pero es la Comunidad de Cataluña la que ha desarrollado en profundidad todos los elementos cartográficos de su paisaje.

En el proceso de formación del mapa se inicia con la interpretación de muchas imágenes de satélite, grandes categorías, aéreas y ámbitos paisajísticos. Las categorías responden a grandes conjuntos de morfología y usos del suelo que conectan con los tipos de paisaje definidos para Europa en el Informe Dobris. Las áreas suponen una subdivisión de las categorías que dan improntas morfológicas, de cubiertas vegetales o de utilización del territorio a estas áreas. La metodología empleada en la elaboración de un mapa de paisaje es la siguiente: dividir el área ó comarca en unidades de paisaje, elaborar los tipos de paisaje, ver los procesos naturales y actividades humanas existentes en ese territorio; observar los impactos negativos del paisaje,

487 La Consejería de Agricultura, Pesca y Medio Ambiente realiza desde el año 2001 el Ecobarómetro de Andalucía en colaboración con el Instituto de Estudios Sociales de Andalucía (IESA-CSIC) que es un programa de investigación social cuyo objetivo es analizar cómo evolucionan la percepción, las actitudes los comportamientos de los andaluces en materia de medio ambiente, así como una evaluación de las políticas ambientales en relación con la promoción de la sostenibilidad y la conservación de los recursos naturales. Los ecobarómetros se realizan con una periodicidad determinada, anual o bianualmente lo cual posibilita analizar la evolución de la opinión pública sobre temas ambientales. Se puede examinar el documento “Ecobarómetro de Andalucía 2011. Colaboración del Ministerio de Ciencia e Innovación, el CSIC, Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía y el Instituto de Estudios Sociales Avanzados. Edición: Dirección General de Desarrollo Sostenible e Información Ambiental. Consejería de Medio Ambiente. Junta de Andalucía. Sevilla 2011. Ver en: http://www.iesa.csic.es/proyectos/16120123.pdf 488 SITAR, página web: sitar.aragon.es/paisaje-organización.htm


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crear el catálogo de elementos singulares, referirse a la visibilidad, regular la calidad del paisaje, revisar la fragilidad del paisaje, valorar la aptitud del paisaje, revisar la valoración social, revisar los objetivos de calidad paisajística, reunir las propuestas de protección, gestión y ordenación de los paisajes, instaurar los recorridos de interés paisajístico con el engarce con mapas de zonas limítrofes y realizar el pertinente informe.

La base de los mapas de paisaje son las unidades paisajísticas que definiremos en el siguiente epígrafe.

2.3 Unidades de paisaje y los recursos paisajísticos.

Ya hemos indicado anteriormente que el paisaje es un recurso escaso, un recurso que debe

ser ordenado para una adecuada conservación y mejora porque influye de manera directa en la de calidad vida de los ciudadanos y que ser compatible el desarrollo económico de una región y su crecimiento poblacional con la conservación del entorno. Por ello el territorio a estudiar se dividirá en unidades de paisaje entendidas como unidades territoriales con características visuales homogéneas. Una definición según el Reglamento del Paisaje de la Comunidad Valenciana (RPCV) es: “el área geográfica con una configuración estructural, funcional o perceptivamente diferenciada, única y singular, que ha ido adquiriendo los caracteres que la definen tras un largo período de tiempo. Se identifica por su coherencia interna y sus diferencias con respectos a las unidades contiguas”. También podemos indicar que las unidades de paisaje son las unidades territoriales básicas sobre las que se formulan los objetivos de calidad paisajística que emanan del CEP. Estas unidades se delimitan a partir de diversos factores como factores fisiográficos, factores litológicos, factores de vegetación y usos del suelo, y con apoyo de ortografía aérea y de imágenes aéreas.

Después de esta división del territorio se procede al análisis de las características de cada

una de ellas llegando a una división de zonas homogéneas respecto al paisaje. Acabada la zonificación del territorio a estudiar, se analiza la calidad visual de cada una de las unidades de paisaje a través del análisis de cada uno de sus componentes como la fisiografía, los usos del suelo, la presencia de olores, sonidos, presencia de elementos que alteren el territorio, presencia de masas de agua, la vegetación existente, la presencia de fauna, las infraestructuras viarias, etc. Para realizar el análisis se generan mapas temáticos de todos estos elementos a partir de la información bibliográfica y de la realización de múltiples inventarios por todo el área de estudio. Se deben conocer los métodos de valoración indirecta propuesto por D. Ignacio Cañas Guerrero489 (que descomponen el paisaje en sus atributos físicos y estéticos y se alcanza un 489 CAÑAS GUERRERO, Ignacio. “Integración de las construcciones agrarias en el paisaje: el color”. Tesis doctoral ST.SI Agrónomos de Madrid”. La metodología seguida para la valoración del paisaje trata de integrar todos os aspectos que se pueden considerar para tal valoración (enfoque filosófico, enfoque psicológico y enfoque territorial) de modo que se contrasta y valida un método de valoración completo aplicable a los paisajes españoles.


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valor del paisaje en función del estado de estos atributos) o lo métodos de valoración directa realizada por expertos490.

Luego se someten los planes de proyectos y planes a participación pública, que es un

criterio que impone el CEP. Los planes de participación pública tratan de conseguir una participación efectiva y significativa de la población a la hora de valorar los paisajes existentes en su entorno. Se publican los planes y a través de encuestas, consultas o formularios se pide la opinión de los habitantes, luego se analizan todas las opiniones y se realiza la media de la valoración del público con la valoración técnica. Para obtener el valor final de la calidad paisajística se debe realizar un análisis visual a partir de los Puntos de Observación del Territorio. Tras el análisis individual de los Puntos de Observación se procede al cálculo del mapa de visibilidad añadiendo todas las cuencas visuales calculadas anteriormente. Con todos los elementos de valor técnico, valor de la población y visibilidad, se procede al cálculo del valor de calidad paisajística de cada unidad. Después de evaluar la calidad del paisaje se definen los objetivos de calidad de cada unidad de paisaje. El objetivo de la calidad de cada unidad de paisaje es conservar y mantener un alto grado de valor de paisaje de forma que se crea un nuevo paisaje cuando el valor de paisaje es bajo, por ejemplo, una cantera tiene valor de paisaje bajo, el objetivo es que cuando se acabe la explotación de la cantera se proceda a la restauración ambiental de la misma que es la finalidad de la calidad paisajística del territorio491.

Por lo tanto la unidad de paisaje permite clasificar y calificar el paisaje: la delimitación del

paisaje “es una herramienta básica de integración de la información territorial y, al mismo tiempo, una trama de referencia espacial para analizar los componentes, la organización y el funcionamiento de los paisajes”492. Estas unidades paisajísticas se delimitan por las características paisajísticas de la zona que se estudia y considerando la prioritaria utilidad para los instrumentos de planificación territorial, para el planeamiento urbanístico y demás decisiones de actuación e intervención sobre el territorio493 derivadas de la implementación de políticas sectoriales. En definitiva la unidad de paisaje (la unidad de paisaje tiene poca dimensión, de 1 a 10 kms) es la pieza territorial básica para obtener una mayor información sobre las

Mediante dicho método se pretende conjugar los distintos enfoques posibles en la valoración del paisaje, resultando un método de valoración completo y aplicable a los paisajes españoles. 1992. 490 OTERO, Isabel, NOVOA, J. Carlos, Hernández, Margarita. “Valoración del Paisaje y del Impacto Paisajístico de las Construcciones en el Páramo Leonés”. Departamento de Construcción y Vías Rurales U.P.M. Informes de la Construcción, Volumen 47, números 441-442, enero/febrero-marzo/abril de 1996. Ver documento en: http://informesdelaconstruccion.revistas.csic.es 491 PÉREZ DE SOUSA, José Manuel. “El paisaje como nuevo elemento de la gestión territorial. Caso práctico de un estudio de paisaje”. Ver documento en: http://www.ciccp.es/biblio_digital/Urbanismo:I/congreso/pdf/040108.pdf 492 PÉREZ-CHACÓN, ESPINO, Emma. “Unidades de paisaje: aproximación científica y aplicaciones”. Artículo publicado en Paisaje y ordenación del territorio. Coordinado por Florencio Zoido Naranjo, Carmen Venegas Moreno. Editores: Junta de Andalucía. Consejería de Obras Públicas y Transportes. Año 2002, páginas 122-135. 493 NOGUÉ, Joan. “El paisaje en la ordenación del territorio. La experiencia del Observatorio del Paisaje de Cataluña”. Estudios Geográficos. Vol. LXXI, páginas 415-448, julio-diciembre de 2010., doi:10.3989/estgeogr.201014.Ver:http://estudiosgeograficos.revistas.csic.es/index.php/estudiosgeograficos/…/317


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características de cada área o comarca para permitir una clasificación previa del territorio. Pero una vez dividido el territorio en unidades de paisaje, se procede a su descripción y valoración en función de una serie de componentes o factores físicos. La mayor parte de estos componentes se han obtenido a partir de los usos de suelo del territorio y para la determinación de los usos del suelo se ha empleado la clasificación de usos de suelo Corine Land Cover494 existente, obtenida mediante interpretación visual de imágenes Landsat TM del año 1987. Como las unidades de paisaje expresan los grandes conjuntos paisajísticos, uniendo todas las unidades de paisaje en el mapa de paisaje de una comarca o territorio se podrá obtener una visión clarificadora sobre los problemas y las soluciones de cada paisaje dotando de información específica y vital para que sea posible una verdadera política de paisaje en las diversas Comunidades Autónomas495.

494 PROGRAMA CORINE (Coordination of Information on the Environment) creado el 27 de junio de 1985 cuando el Consejo de la Comunidad Europea, a propuesta de la Comisión, adopta la decisión (CE/338785-338/85) para la ejecución de “un proyecto experimental para la recogida de datos, la coordinación y homogeneización de la información sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales de la Comunidad”. Dentro del programa CORINE se incluye el Proyecto Land-Cover con el fin de suministrar información georeferenciada periódica y homogénea sobre la ocupación del suelo. El objetivo principal del proyecto Land-Cover es el establecimiento de un inventario permanente de datos, numéricos y cartográficos, sobre usos y características del territorio, con posibilidad de integración en bases de datos geográficos y cartográficos nacionales de la Unión. (MOPU, 1990). Se trata de establecer un registro moderno polivalente y ágil de información sobre el territorio. Esta clasificación permite el establecimiento de un inventario permanente de datos, a la vez numéricos y cartográficos sobre los usos y características del territorio y consigue homologar también clasificaciones y metodologías para facilitar las comparaciones internacionales y multitemporales referentes a las características y usos del territorio. 495 GOMEZ ZOTANO, José; RIESCO CHUECA, Pascual (Equipo realizador):Investigadores). “Marco conceptual y metodológico para los paisajes españoles. Aplicación a tres escalas espaciales”. Centro de Estudios Paisaje y Territorio. Coordina la edición: Secretaría General Técnica. Servicio de Publicaciones. 2010. Ver documento en: http://www.upv.es/contenidos/CAMUNISO/info/U0643729.pdf.


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Fuente: El Camino de Santiago riojano. Unidad de paisaje. La Rioja. Diversos autores (Georges Bertrand, 1968; Soledad y María Luisa López Fernández,

1985; María de Bolós 1992; Paloma Ibarra 1993; Julio Muñoz, 2001; Josep Pinto, 2010) opinan que las unidades de paisaje son dinámicas, que los criterios para delimitar las unidades deben ser objetivos y sistemáticos para que puedan ser comparados los trabajos realizados desde diferentes lugares y diferentes perspectivas (Pinto-Correia, 201, p.201 explica sobre las delimitaciones de las unidades de paisaje que “…. verificar la coherencia y los límites de las unidades e introducir las correcciones necesarias. Tales correcciones continuarán en la media en que se unan las fichas relativas a cada unidad de paisaje. La delimitación de las unidades mostró ser una tarea compleja, una vez que raramente la transición de una unidad de paisaje para otra se hace a través de una línea de mudanza brusca”, traducción de la autora); también se pueden definir las unidades según criterios de dominio y predominio de elementos a la vez que se diseña una metodología combinando trabajo de campo y de gabinete realizando fichas de campos; las diferentes escuelas de paisajes optan por utilizar metodologías diferentes496. Podemos definir la unidad territorial del paisaje como un área homogénea de terreno con propiedades análogas y 496 SERRANO GUINÉ, David. “Consideraciones en torno al concepto de Unidad de Paisaje y sistematización de propuestas”. Estudios Geográficos, Vol. LXXIII, 272, páginas 215-237, enero-junio 2012. Doi: 10.3989/estgeogr.201208. Departamento de Geografía. Universidad Rovira e Virgili. Ver en http://estudiosgeograficos.revistas.csic.es/index.php/estudiosgeograficos/…/370.


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respuesta similar ante la introducción de determinadas actuaciones específicas y si existe una base geológica describimos la unidad geoambiental que es una síntesis de numerosas características que se repiten y que tienen una relativa homogeneidad; es decir es la representación externa del ecosistema subyacente que se basa en indicadores perceptibles.

Puesto que reconocemos que el paisaje constituye un patrimonio común a todos los ciudadanos y un elemento fundamental de su calidad de vida, las leyes paisajísticas valenciana, catalana y gallega confían a los Estudios de Paisaje el control paisajístico de cualquier actuación con incidencia en el territorio y que deben integrarse en los Planos de Acción Territorial, los Planes Generales y los diversos instrumentos de planificación urbanística. Los recursos paisajísticos son la base en los Estudios de Integración Paisajística. Son los valores objetivos del territorio merecedores de protección por parte de las administraciones públicas y definimos los recursos ambientales como los espacios del territorio que permiten que se den los procesos ecológicos que mantienen un desarrollo sostenible de la población como los espacios agrícolas (por ejemplos las huertas de Valencia y Murcia, los corredores que forman los ríos y barrancos, los paisajes ecológicos, etc…).

El Reglamento de Paisaje de la Comunidad Valenciana497 , en su artículo 32 define los recursos paisajísticos del territorio como aquellos elementos lineales o puntuales singulares de un paisaje o grupo de éstos que definen su individualidad y que tienen un valor visual, ecológico, las áreas o elementos del territorio de relevancia e interés cultural, visual y ambiental o ecológico, cultural y/o histórico498. El Reglamento de la Comunidad de Cataluña499 no se refiere a los recursos paisajísticos pero en el artículo 11 define los indicadores que están en los Catálogos del paisaje y son los indicadores de carácter visual, ambiental, patrimonial, económico y social que permiten conocer y hacer el seguimiento del estado del paisaje a través del estudio y la observación de su evolución.

Los recursos paisajísticos se dividen para su análisis en:

a) Recursos culturales son las áreas con algún grado de protección, tanto declarado como en tramitación administrativa, de carácter local, regional, nacional o supranacional.

497 Reglamento de Paisaje de Comunidad Valenciana. Decreto 120/2006, de 11 de agosto. Conselleria Territorio y Vivienda. DO. Generalitat Valenciana 16 de agosto de 2006, número 5325, (páginas 28242) 498 Plan de Acción Territorial de Protección de la Huerta de Valencia: Ver documento en http://www.upv.es/contenidos/CAMUNISO/info/U0549960.pdf Documento Resumen de Caracterización Paisajística. Septiembre 2010. Departamento de Proyectos y Obras. CIOPU. Consultoría de Ingeniería, Obras Públicas y Urbanismo. Clave: P-2009-19. http://www.ciopu.com/cv102/DOCUMENTO%RESUMEN%DE%CARACTERIZACI%C3%93N%PAISAJ%C3%8%DSTICA.pdf 499 Decreto 34/2006, de 19 de septiembre, por el que se desarrolla la Ley 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del paisaje, y se regulan los estudios e informes de impacto e integración paisajística. Publicado en DOGC núm. 4723, de 21 de septiembre de 2006. Departamento de Política Territorial y Obras Públicas. Vigente desde 11 de octubre de 2006


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Estos recursos son muy apreciados por la sociedad porque son rasgos locales identitarios o patrimoniales de esa región como elementos patrimoniales y enclaves de valor histórico y su pérdida, alteración, ocultación o modificación de estas áreas se consideran una pérdida de los rasgos de identidad de los habitantes de este territorio. Los elementos de relevancia paisajística importantes se localizan pero no se toman en cuenta las zonas con escasa entidad y visibilidad y estado de degradación (como encontrar hallazgos de cerámica en superficie, como edificaciones que han sufrido algún grado de transformación. Debemos contar que los recursos paisajísticos deben estar incluidos en el Inventario de Bienes Inmuebles de Etnología, en el Inventario de Yacimientos Arqueológicos del Área de Patrimonio Cultural de la Dirección General de Patrimonio Cultural de la Comunidad correspondiente.

b) Los recursos ecológicos y/o ambientales son las áreas o elementos que gozan de algún grado de protección, tanto declarado como en tramitación, de carácter local, regional, nacional o supranacional; el dominio público marítimo y fluvial y las áreas o elementos del paisaje altamente valorados por la población por su interés natural. Estos espacios protegidos dentro del ámbito legislativo autonómico y europeo por su relevancia e identificación ambiental están identificados y localizados.

c) Los recursos visuales son las áreas y elementos visualmente sensibles cuya alteración o modificación puede hacer variar negativamente la calidad de la percepción visual del paisaje. Son las unidades visuales de calidad paisajística, la conectividad visual entre las unidades paisajísticas, las áreas de afección visual desde las carreteras que son estudiados sobre el terreno y se representan topográficamente en el mapa.

Para la determinación de los recursos paisajísticos se cuenta con los inventarios que

abarcan el impacto ambiental, los lugares de Patrimonio, las áreas protegidas de la Red Natura 2000, etc. Con toda esta información complementada con otras fuentes como la interpretación de ortografías, las visitas a campo, las fotografías aéreas se localiza en un mapa de las “Unidades Paisajísticas y Recursos Paisajísticos”. Tanto las unidades de paisaje como los recursos paisajísticos con un valor alto o muy alto de calidad paisajística se integran en los Catálogos de Paisajes; todo ello se convierte en herramienta esencial para ayudar a la ordenación del territorio, delimitando que parte del territorio se debe conservar por sus valores paisajísticos.

La ficha de una unidad de paisaje se compone de los siguientes elementos que en cada

ámbito territorial pueden ser los que a continuación se expresan, con unas connotaciones generales, que dependerán en cada Comunidad Autónoma de las características a estudiar de su territorio:


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Ficha de una unidad de paisaje:

UNIDAD DE PAISAJE: IDENTIFICACION DE LA UNIDAD: Denominación: Situación: PARAMETROS CONSIDERADOS EN LA VALORACIÓN DEL PAISAJE:Relieve y complejidad topográfica: Desnivel: Vegetación, Usos del Suelo: Presencia de masas de agua: Actuaciones humanas: Accesibilidad: Incidencia Visual: Valores estéticos, históricos, culturales: TENDENCIA Y PROCESOS DE CAMBIO:Calidad paisajística Fragilidad:

Fuente: Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

2.4. Desarrollo y aplicación de la cartografía en la ordenación del paisaje.

Las referencias básicas de cartografía son los mapas como documentos que nos proporcionan información del paisaje. Los mapas, (base de la cartografía) deben ser documentos fiables en los que los objetos geográficos están dibujados de forma aproximada y su representación debe guardar máxima similitud con su correspondiente forma en el mundo real. Esta representación fiel y proporcionada de las dimensiones y distancias entre los objetos es fundamental y la preocupación por la calidad geométrica y la precisión para medir, calcular y representar la superficie terrestre, ha propiciado el desarrollo de las técnicas geométricas complejas especialmente durante este último siglo. Todo mapa es una representación reducida de la realidad con lo cual existe una proporción constante en toda su superficie entre el tamaño real de los objetos originales y el de su representación en él. La relación se llama escala del mapa y se nombra como una fracción. También sabemos que se forma universal, cualquier punto de la superficie terrestre puede designarse a través de su latitud y su longitud. La latitud representa la distancia al Ecuador del punto asignado y se hace como una medida angular, expresados en grados, minutos y segundo al Norte o al Sur. Todos los puntos que se encuentran a la misma latitud forman un paralelo. La longitud sirve para representar la posición Este-Oeste. Los meridianos son las líneas de igual longitud, es decir, que unen en línea recta ambos polos sobre la superficie terrestre. A finales del S.XIX, en 1884 en la Conferencia Internacional se adoptó el criterio de considerar la línea que une los dos polos pasando por el Real Observatorio de


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Greenwich (Londres. Reino Unido) como el meridiano cero y origen de los husos horarios. En España la cartografía realizada con anterioridad a 1970 consideraba como meridiano cero el que pasaba por Madrid.

Para producir los mapas y otros productos cartográficos necesitamos trasladar la superficie

terrestre que es curva, a un soporte plano, sobre el cual se representa y para ello se utilizan las proyecciones cartográficas. Realmente sabemos que en cualquier proyección la fiabilidad es máxima en el punto o líneas de tangencia del plano con la superficie del esferoide, pero al alejarnos se producen deformaciones cada vez mayores; es inevitable la existencia de distorsiones en el mapa final. La elección de la proyección es importante y depende de algunos factores como la cantidad de superficie a representar, la zona de la Tierra en la que se trabaje, el uso del mapa, etc.

Pero la mayor parte de los productos cartográficos utiliza la Universal Transversal

Mercator (UTM), derivada de la proyección cilíndrica. Este sistema UTM tiene la peculiaridad de que se realizan múltiples proyecciones, 60 en total, y se aprovecha de cada uno de ellas solamente la superficie en la que la distorsión es nula o pequeñísima. Esta porción abarca 6 grados de longitud, se llama huso y dividiendo en husos de proyección la circunferencia terrestre, se consigue un sistema homogéneo e igualmente válido para cualquier zona de la Tierra. Conocemos que la forma de la Tierra es esférica con achatamientos en los polos por lo cual para poder elaborar productos cartográficos fiables tenemos que conocer su forma con precisión. Se define para ello una figura que coincide con el nivel medio de los océanos del mundo y continúa sobre los continentes como una superficie imaginaria a nivel promedio del mar. La figura se llama geoide, que es una figura geométrica irregular. Para solucionar la proyección se recurre a definir una elipse cuya rotación se adapte a la forma del geoide y su resultado es el elipsoide, modelo sobre el que se realizan los cálculos de las proyecciones cartográficas. Para completar este modelo debemos describir el elipsoide y su posición en relación con la forma física de la Tierra y así habremos definido un Sistema Geodésico de Referencia o DATUM. Actualmente el Sistema Geodésico de Referencia utilizado por la cartografía española es el DATUM Europeo de 1950 (ED50), de tipo local, que tiene como Punto Astronómico Fundamental la Torre de Helmert del Observatorio de Postdam (Berlín) y como elipsoide de referencia el de Hayford de 1909, conocido como Elipsoide Internacional de 1924. Actualmente se han desarrollados Sistemas de Referencia Geocéntricos, de carácter global porque son definidos para su aplicación en todo el planeta y su posición respecto al geoide se define por la orientación de sus ejes cartesianos y su origen en el centro de masa del planeta.

Es muy importante la información sobre el DATUM porque un mismo punto de la

superficie terrestre ofrece diferentes coordenadas cuando se han calculado usando datums distintos. En el caso de los navegadores GPS (Gobal Positioning System) utilizan el DATUM WGS84 pero el DATUM ED50 es global; hay diferencia de coordenadas que pueden llegar a


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cientos de metros). Lo correcto para designar las coordenadas de un punto es citar, junto a su valor, el sistema de referencia sobre el que se han calculado. Actualmente los organismos cartográficos europeos están trabajando con el sistema de referencia ETRS89, de tipo geocéntrico, que sustituirá al ED50 como DATUM de la cartografía oficial y que es equivalente al WGS84 para la mayoría de las aplicaciones topográficas y cartográficas en Europa. DATUM precisa disponer de una plasmación material que haga posible el desarrollo de los trabajos sobre el terreno y esto se denomina Marco de Referencia. La parte más importante la constituye la Red de Vértices Geodésicos: un conjunto estructurado de hitos creado y mantenido por los organismos cartográficos, que se distribuye por todo el territorio que están identificados y cuyas coordenadas en ese DATUM han sido calculadas con la máxima precisión. A través de esta red y de diversas técnicas de topografía, se pueden calcular con precisión las coordenadas de cualquier punto sobre el terreno y dotar a los diferentes productos cartográficos de la calidad geométrica y precisión necesaria para ser de utilidad. Una gran parte de la red geodésica española, unos 1.200 vértices, han sido calculados con técnicas GPS de alta precisión con la finalidad de conformar la base material para el nuevo sistema de referencia geodésico europeo ETRS89. Este proyecto se llama REGENTE (Red Geodésica Nacional por Técnicas Espaciales). Además el sistema europeo GALILEO, que hemos mencionado en otro apartado, es un sistema GPS de infraestructuras que a través de una constelación de satélites artificiales más el apoyo de estaciones fijas de referencia en tierra, complementan a la red geodésica clásica y permiten obtener resultados de una precisión importante. Debemos destacar que la finalidad de la cartografía topográfica es representar de forma exacta y detallada el terreno, sus accidentes y los objetos permanentes que se encuentran en el mismo. El desarrollo de los instrumentos de medida y las nuevas técnicas como la fotointerpretación y la fotogrametría durante el siglo pasado unido a la complejidad técnica de esta tarea han convertido a la cartografía topográfica en una disciplina moderna y especializada y no dedicada a la producción de mapas temáticos. La gran cantidad de organismos cartográficos oficiales se han centrado en la elaboración de mapas topográficos, en el mantenimiento y desarrollo de los sistemas y marcos de referencia geodésicos hasta la actualidad. Las series de cartografía topográfica son una herramienta generalista que sirve como base a la elaboración de mapas temáticos y es referencia fundamental para el desarrollo de las políticas públicas y los grandes proyectos de infraestructuras, convirtiéndose en la infraestructura de información geográfica fundamental de cada región y de cada país. Los contenidos de cada mapa está en relación directa con el nivel de detalle, es decir, por la escala porque la elaboración de los mapas implica la definición de los niveles de información, de las normas de representación, de la simbolización, de la rotulación, de detalles específicos. La clasificación de la cartografía topográfica se establece en función de la escala porque las escalas pequeñas (valores inferiores a 1/500.000) representan grandes territorios con poca resolución; las escalas medias (entre 1/50.000 y 1/25.000) se utilizan para el reconocimiento


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territorial y son el centro de la actividad cartográfica oficial aunque resulta un esfuerzo enorme completar territorios; las escalas superiores a 1/25.000 se han desarrollado en este siglo por todos los organismos autónomos, como en el caso de la Región de Murcia con una serie a escala 1/50.000 con cobertura total territorial y varias escalas a 1/500 o 1/1000 para los núcleos urbanos500. La cartografía se ha convertido en una herramienta imprescindible en el análisis y evaluación de los riesgos naturales desde etapas iniciales como fuente de información, pasando por el análisis como soporte de modelización y finalmente con la edición de resultados como base de representación. El mapa de riesgo representa la delimitación de zonas en las que existe la posibilidad de que una serie de sectores o elementos de la sociedad se vean afectados por una ocurrencia natural de tipo extremo. Existe también una cartografía de gestión de emergencias, de fuerte carácter aplicado por cuanto que su finalidad es su utilización en los procesos operativos de intervención ante la ocurrencia de desastres naturales.

El papel de la cartografía es importantísimo en el caso de análisis del riesgo de inundación en muchas regiones españolas y esta expresión cartográfica de los niveles de riesgo facilita su integración con las medias preventivas de carácter territorial, como es la ordenación y gestión de usos y permanencias en áreas de riesgo501. Un ejemplo específico son los mapas de riesgo cuya base normativa es la Directiva 2007/60/CE, relativa a la “Evaluación y la gestión de los riesgos de inundación y el Real Decreto 903/2010 que traspone al ordenamiento jurídico español dicha Directiva. El objetivo principal es reducir las consecuencias de las inundaciones sobre la salud humana, el medio ambiente, el patrimonio cultural y la actividad económica. Esta Directiva obliga a los Estados miembros a realizar diferentes fases como la Evaluación Preliminar del Riesgo de Inundación (EPRI) e identificación de las Áreas con Riesgo Potencial Significativo de Inundación (ARPSIs) que deben estar terminados en diciembre de 2011; la Elaboración de Mapas de Peligrosidad y Riesgo, en diciembre de 2013; Plan de gestión de riesgo, terminadas en diciembre de 2015. También existe la Guía Metodológica para el desarrollo del Sistema Nacional de Cartografía de Zonas Inundables, los mapas de peligrosidad

500 LORENZO MARTINEZ, Ramón; RODRIGUEZ GONZÁLEZ, Román (Directores) “Cartografía. Herramienta para el desarrollo sostenible”. FEGAMP. Edita: Federación Gallega de Municipios y Provincias. 501 PÉREZ MORALES, Alfredo. “Estado actual de la cartografía de los riesgos de inundación y su aplicación en la ordenación del territorio. El caso de la región de Murcia”. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles. Nº 58. 2012, página 57-81. Consultar: Dirección General de Protección Civil de la Región de Murcia. (2007). Plan Espacial de la Protección Civil ante riesgos de inundaciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (PLAN INUNMUR). Murcia, soporte digital. 2007; OLCINA SANTOS, J. “Riesgos de inundaciones y ordenación del territorio en España. Murcia. Edita: Fundación Instituto Euromediterráneo del Agua. Murcia, 2007; CONESA GARCÍA, C. y GARCÍA LORENZO, R. “Erosión y diques de retención en la Cuenca Mediterránea. Efectividad hidrogeomorfológica de los diques de retención en cuencas torrenciales del Sureste español. Murcia, 2008. Edita: Fundación Instituto Euromediterráneo del Agua; DÍEZ HERRERO, A. y PUJADAS FERRER, J. “Los mapas de riesgo de inundaciones” en “Riesgos naturales” (AYALA-CARCEDO, F.J.; OLCINA CANTOS, J. Coord.). Barcelona 2002. Editorial Ariel, páginas 997-1012; LAIN HUERTA, L. “Los Sistemas de Información Geográfica en los riesgos naturales y en el medio ambiente”. Madrid, 1999. Edita: Ministerio de Medio Ambiente: ALAFONT, L.S. y GARCÍA VILLAR, J. “Elaboración de un mapa de riesgo medioambiental para la provincia de Albacete mediante un sistema de información geográfica”. Albacete, 2001. Edita: Instituto de Estudios Albacetenses Don Juan Manuel.


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de inundación y los mapas de riesgo. Esta aplicación en la ordenación del territorio de la Región de Murcia procede de dos fuentes que son:

a) El Atlas Inventario de los Riesgos Naturales en la Región de Murcia. b) El Plan Especial de Protección Civil ante inundaciones en la Región de Murcia.

Otra importante utilidad de la cartografía es la transmisión de la información de cada mapa temático de forma inmediata y disponible, por lo que actualmente la evolución de los nuevos sistemas tecnológicos como los sensores remotos (las imágenes por satélite), los SIG y la teledetección facilitan los estudios de los territorios y los análisis de grandes superficies terrestres. Cada vez es más frecuente el uso de mapas para satisfacer necesidades específicas porque la nueva cartografía es dinámica, versátil y multitemporal; además de facilitar el control de la información compleja y voluminosa a través de los recursos técnicos actuales. La cartografía es de gran utilidad en el estudio del paisaje porque permite representar y transmitir información de forma global, es decir con la localización, la distribución de los fenómenos geográficos conectada con las relaciones espaciales y transformaciones de los distintos componentes del medio (físicos y humanos); de esta manera se permite la visualización y comprensión de dichos fenómenos geográficos502. Según el profesor Bosque Sendra 503(2002), los mapas son medios para el almacenamiento y comunicación de la información sobre la localización y caracterización del mundo natural, de la sociedad y de la cultura. Permiten identificar la disposición espacial y las dependencias territoriales propiciando la representación y conceptualización de los modelos y procesos que actúan en el espacio.

2.5. La Teledetección y su aplicación a la determinación, delimitación y la clasificación de los paisajes y sus unidades homogéneas o irregulares.

La teledetección es una materia multidisciplinar porque conoce de varias materias como las ciencias naturales, la física, las matemáticas. Gracias al avance tecnológico de las telecomunicaciones y de la informática podemos definir que la teledetección es la ciencia o el arte de adquirir información sin contacto directo entre el captador y el objetivo. Existen tres hechos diferenciados que son la captura de datos, la transmisión de estos datos y el análisis de los mismos. La observación de un objeto desde otra perspectiva diferente a la tierra es muy interesante y es esta capacidad de observación y de globalización de conocimientos la que ha hecho que los hombres de ciencia se doten de instrumentos técnicos que les ayuden en su investigación. 502 IAPH. CENTRO DE DOCUMENTACIÓN/ALIANZAS PARA LA CONSERVACIÓN. “Representación Cartográfica de los Paisajes”. Beca de investigación: Territorio y Paisaje. Instituto Andaluz de Patrimonio Histórico de la Junta de Andalucía. Trabajo de Marta de Chiclana Rodríguez. Julio de 2005. 503 ANDRES P.; RODRIGUEZ, R. (Eds). 2008. “Evaluación y Prevención de Riesgos Naturales en Centroamérica”. Capítulo 15. Los Sistemas de Información Geográfica. (Josep Vila y Diego Varga). Documenta Universitaria. Girona (España).


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Inicialmente los primeros pasos de la teledetección se remontan a las primeras plataformas

de observación aérea que fueron los globos aerostáticos y a la invención de la fotografía en el S.XIX y la teledetección moderna nace con la fotografía aérea durante el siglo posterior. Uno de los primeros pasos de la moderna teledetección es el lanzamiento del primer satélite artificial puesto en órbita alrededor de la Tierra por la Unión Soviética en el año 1957: el satélite Sputnik. Se trata de un hito histórico de gran importancia para la teledetección porque esta misión inauguró una nueva época (la carrera espacial) para la observación de la Tierra. En los últimos 50 años la cartografía ha avanzado mucho también con la ayuda de otras ciencias. El lanzamiento del primer satélite metereológico con una cámara de televisión de baja resolución que permitió a los investigadores obtener imágenes de nubes, agua, hielo y nieve. Fueron los satélites Tiros que actualmente llaman NOAA (a partir de 1970) que siguen en actividad. Los resultados obtenidos en el estudio de los recursos naturales terrestres con los datos de los primero satélites metereológicos y las misiones espaciales tripuladas impulsaron el desarrollo por la NASA del programa ERTS (Earth Resources Technological Satellite), conocidos como LANDSAT504, a partir del año 1972. Un satélite metereológico es un tipo de satélite artificial que se utiliza para supervisar el tiempo atmosférico y el clima de la Tierra. Se recogen otras informaciones sobre el medio ambientes como nubes, luces de ciudad, fuegos, contaminación, tormentas de área y polvo, corrientes del océano, auroras, etc. Las imágenes obtenidas por los satélites meteorológicos ayudan a los científicos porque detectan los diversos cambios en la vegetación, en el estado de los mares y las zonas elevadas y nevadas del mundo. Por ejemplo el derrame de petróleo del petrolero Prestige en Galicia en 2002 fue recogido por el satélite europeo ENVISAT a través de un dispositivo ASAR que observa los cambios en la superficie del mar; de igual manera los satélites meteorológicos de China, Estados Unidos, Europa, India, Japón y Rusia proporcionan una observación casi continua del estado global de la atmósfera. El primer satélite de la serie Earth Reasources Technology Satellite del año 1972, daría lugar a la serie de los LandSat que se han utilizado, inicialmente, para el seguimiento de tropas militares.

Muchos países tienen sus propios medios de teledetección: satélites SPOT francés; satélites RADASART canadiense; satélites MOS japonés; satélites IRS indú y ERS de la Agencia Espacial Europea. Así la teledetección es una herramienta de inventario (ocupación y usos del suelo), de análisis y predicción (en meteorología), de ayuda a la prevención (en agricultura) y de espionaje. Europa lanza su primer satélite medioambiental en abril de 2015 denominado Sentinel-1 (A) dentro del programa europeo Copérnico con el que los investigadores van a tener numerosos datos de la superficie terrestre y los océanos que se tomarán desde el satélite de la Agencia Espacial Europea (ESA). Suministrará numerosos datos para la vigilancia del medio terrestre y marino facilitando la producción de mapas para mejorar la gestión de bosques, terrenos y recursos hidrológicos. Lleva consigo un Radar SAR (Radar de Apertura Sintética) que enviará datos las 24 horas al día y será capaz de tomar imágenes que puedan mejorarla respuesta 504 THE LANDSAT PROGRAM. Ver página web: http://landsat.gsfc.nasa.gov/.


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a las emergencias como terremotos, inundaciones, evolución de las capas de hielo o medir la humedad de las superficies cultivas y los bosques, entre muchas aplicaciones505.

Existen diferentes fases en la teledetección siendo la primera fase la toma de datos y con las imágenes digitales computerizadas es posible realizar múltiples operaciones como la fusión de imágenes multiespectrales. También ha evolucionado el análisis de datos porque se pueden almacenar gran volumen de datos, es difícil su destrucción y la trasmisión de esta información se agiliza a diversos medios. De esta manera la teledetección es una de las herramientas más eficaces porque se pueden realizar toma de datos no invasivas, se pueden estudiar grandes zonas observando magnitudes que el ojo no puede ver y con zonas de accesos inaccesibles, el almacenamiento digital con manipulación y procesado, estudios estadísticos, multiplicidad de información en una sola imagen; la posibilidad de información en una sola imagen; la posibilidad de realizar fácilmente seguimientos lineales de las variables, etc. También tiene la teledetección algunas limitaciones que emanan de la propia estructura en la recogida de datos; por ejemplo la decisión del sensor a utilizar depende de la variable física que se quiera medir, carecer de sensores adecuados y la dificultad de hacer una calibración de los sensores por lo que se suele trabajar con valores relativos de superficies, poblaciones, etc, en lugar de trabajar con valores absolutos y sobre todo la necesidad de realizar una elevada carga de cálculo para una representación válida de datos.

505 MENKING, Michael. PROGRAMA EUROPEO COPERNICUS. Anteriormente denominado GMES, (Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y la Seguridad) crea una infraestructura moderna y potente para la observación de la Tierra gestionado por la Agencia Espacial Europea (ESA) ofreciendo múltiples servicios de geo-información. Está diseñado para capturar datos en seis áreas claves: seguimiento terrestre, seguimiento del medio marino, gestión de desastres y crisis, seguimiento de la atmósfera, seguimiento del cambio climático y seguridad. La importancia de la observación terrestre basada en satélites que propone el programa Copernicus reside en el objetivo de crear un acceso independiente a datos de observación de la Tierra a nivel mundial. Ver documento en http://www.space-airbusds.com/es/noticias-articulos/el-progtrama-europeo-copernicus.


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Fuente: Rodrigo Puentes Sánchez Geógrafo

La teledetección se basa también en la evolución de la fotografía a durante los siglos XIX y XX. La primera fotografía de la Tierra desde el espacio fue tomada en la Nochebuena de 1968 por un astronauta del Apolo 8. Era la primera nave espacial tripulada orbitada alrededor de la luna y Archibald MacLeish escribió el día siguiente en Navidad “Ver la Tierra tal como realmente es, pequeña, azul y hermosa en ese silencio eterno en el que flota, es vernos a nosotros como tripulantes de esa Tierra, unidos….”. Esta primera fotografía de la Tierra es conocida como “La salida de la Tierra”506 e hizo que muchos ciudadanos cambiaron su actitud hacia la Tierra porque vieron su belleza y su fragilidad; esa fragilidad que debemos cuidar. Desde esta primera fotografía desde el espacio hemos avanzado en tecnología de la fotografía aérea que es un caso particular de la teledetección en la que se utilizan plataformas a baja altura (aviones en lugar de satélites) con lo que la escala es mayor. Una fotografía aérea se toma con una proyección cónica con deformaciones angulares, si corregimos estas deformaciones obtenemos

506 AL GORE. Premio Novel de la Paz 2007. “Una verdad incómoda para futuras generaciones”. Editorial Gedisa, S.A. Barcelona 2008, primera edición.


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un ortofotomapa507 ya que el proceso de corrección consiste en el paso a una proyección ortogonal. La teledetección es una ciencia que pretende descubrir y observar que pasa en la superficie de la Tierra; también es un modo de obtener una información acerca de objetos tomando y analizando datos sin que los instrumentos empleados para adquirir los datos estén en contacto directo con el objeto.

En la teledetección hay cuatro elementos esenciales que son:

a) Las plataformas son los medios a medir “a distancia” la superficie terrestre (aviones, satélites) para sostener el instrumento o sensor.

b) El objetivo u objeto que se va a observar es el planeta Tierra. c) Los instrumentos o sensores se emplean para observar la Tierra y pueden ser cámaras,

escáneres, radares, etc. d) La información final es el conjunto de datos que amplían nuestro conocimiento sobre el

planeta para conservar y proteger las especies terrestres y la biodiversidad. Los datos de las imágenes se almacenan para su posterior empleo y toda la información obtenida se introduce en los SIG´s para su utilización convenientemente.

El término “teledetección” procede de la traducción al español de la expresión anglosajona “remote sensing” 508 que se comenzó a utilizar en la década de los años 70. Esta técnica novedosa de adquisición de información nace con la puesta en órbita de los primeros satélites de observación de la Tierra. La doctora Evelyn Pruitt empezó a utilizar este término para caracterizar las primeras vistas espaciales de la Tierra obtenidas mediante los primeros satélites

507 La ortofotografía es una presentación geográfica de una zona de la superficie terrestre, en la que todos los elementos presentan una misma escala, libre de errores y deformaciones, con la misma validez de un plano cartográfico. Una ortografía se consigue mediante un conjunto de imágenes aéreas, tomadas desde un avión o satélite, que han sido corregidas digitalmente para representar una proyección octogonal sin efectos de perspectiva, y en la que es posible realizar mediciones exactas, al contrario que sobre una fotografía aérea simple, que siempre presentará deformaciones causadas por la perspectiva desde la cámara, la altura o la velocidad a la que se mueve la cámara. A este proceso de corrección digital se llama de ortorectificación. Una ortofotografía combina las características de detalle de una fotografía aérea con las propiedades geométricas de un plano. La ortofotografía aérea es un producto cartográfico georreferenciado y corregido de éstas deformaciones que afectan a las fotografías, en la que se pasa de la representación en perspectiva cónica del territorio a una perspectiva ortogonal, corrigiendo las deformaciones por los aspectos mencionados. Este proyecto se denomina ortoproyección que aplicado a fotografías ó imágenes digitales aéreas, mediante las herramientas adecuadas permite la obtención de la ortofotografía digital. El resultado mantiene toda la información de la fotografía aérea, permitiendo además mediar a escala, tanto distancias como superficies, garantizando el ajuste con mapas existentes en la misma. Los procesos de corrección geométrica de las fotografías, se realizan de forma muy precias, utilizando procedimientos informáticos, en contraste con los mismos procesos que, hasta hace poco, eran ejecutados por procedimientos ópticos. Ver documentación en las páginas web: Plan Nacional de Ortofotografía Aérea.; http://www.upm.es/institucional/UPM/Biblioteca/RecursosInformacion/ArticulosRelacionados/469a7811290fd210VgnVCM10000009c7648aRCRD;. http://www.ign.es/ign/layoutIn/actividadesFotoTelePNOA.do 508 “Remote sensing: término acuñado por la geógrafa/oceanógrafa Evelyn Pruitt en los años 1950; trabajó en la ONR, Office Naval Research y utilizado por primera vez en el curso de Fotogeología en la Reunión Anual de la Sociedad Americana de Geología en 1958. Ver página en: http://oce.innova.uned.es/oceuniversia/tecnologías-del-medio-ambiente/curso-basico-de-teledeteccion/curso/material/historia-de-la-teledeteccion.pdf.


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metereológicos que eran remotas en relación a las vistas obtenidas por los aviones metereológicos. Es la observación de un objeto, para medir determinadas características del mismo, sin mediar contacto físico con dicho objeto509 e implica que el sensor encargado de tomar datos está a una distancia considerable del objetivo a observar. La manera de adquirir conocimiento sobre las propiedades de un cuerpo sin tocarlo es detectar y medir las perturbaciones que induce en su entorno y que se propagan en el espacio. El avance en el conocimiento científico y el desarrollo tecnológico de la imagen digital y los ordenadores han hecho que se desarrolle la teledetección como ciencia innovadora. El ojo humano es el sensor natural con el que percibimos la información de la superficie terrestre pero está limitado a la región espectral; es decir el ojo humano no puede registrar el comportamiento de los objetos en diversas longitudes de onda o bandas del espectro electromagnético.

Necesitamos la teledetección para obtener información sobre los recursos naturales, sobre

las condiciones físicas terrestres a través de adquisición de información mediante las medidas del campo electromagnético inducido por el objeto observado. La información se obtiene a partir de satélites que orbitan alrededor de la Tierra y después de extraer la información útil a partir de los datos digitales adquiridos por la plataforma de observación, y estos datos son enviados a las estaciones terrestres de seguimiento y recepción. Emilio Chuvieco expresa que “La perspectiva que facilitan estas imágenes amplía y enriquece notablemente nuestra vida cotidiana del territorio. Nuestra percepción visual está limitada a nuestra propia altura o a la que podemos adquirir desde lugares elevados. En cualquier caso abarcamos solo un campo de visión reducidos y en perspectiva oblicua. La altura orbital de los satélites de observación terrestre ofrece por contraste, una imagen panorámica del territorio, abarcando vastas superficies en una sola adquisición y desde la vertical. La extensión de dicha superficie depende primordialmente de la altura del satélite y de las características del sensor”510.

La teledetección espacial tiene una serie de ventajas frente a otros sistemas convencionales de observación de la Tierra como la fotografía aérea o la observación directa y son:

a) su visión es global. b) la observación de información en regiones no visibles en el espectro. c) la observación a distintas escalas. d) la frecuencia. e) la homogeneidad en las observaciones.

Por todo ello la teledetección se convierte en una herramienta de gran interés para la producción y actualización cartográfica; también como fuente de entrada en los SIG; para los

509 PINILLA RUIZ, Carlos. “Los elementos de Teledetección”. Editorial Ra-Ma. Madrid, 1995. 510 SANCHO COMINS, José; CHUVIECO SALINERO, Emilio. “Iberoamérica desde el espacio. Un solo mundo”. (España 1992). Editorial: Donostiako Udala, Madrid, 1992. Título del artículo: “Iberoamérica desde el espacio”/idea y coordinación”, José Sancho Comíns, Emilio Chuvieco Salinero. Sociedad Estatal Quinto Centenario.


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estudios medioambientales y para las ciencias de la Tierra. Todos los satélites tienen la capacidad de aportar imágenes globales de la Tierra y gracias a esta capacidad de visión global, la teledetección espacial es capaz de registrar transformaciones que se producen de forma extensa y difusa en el territorio; también el carácter multitemporal de esta técnica que permite detectar los cambios producidos a lo largo de un periodo determinado de forma que posibilita un seguimiento dinámico en el espacio y en el tiempo.

Por la esfericidad de la Tierra la única manera de ver cada una de las partes de la Tierra es expandir cada imagen en una imagen llamada proyección que distorsiona la forma y el tamaño de los continentes pero se observa todos los detalles de los continentes; es la proyección de Peters (es la tercera proyección más utilizada en la representación de la Tierra). Para poder obtener imágenes del planeta se utilizan los satélites de observación de la Tierra que describen dos tipos de órbita: la órbita heliosíncrona y la órbita geoestacionaria aportando una visión global de la Tierra511.

a) Los satélites que describen una órbita heliosíncrona, están situadas en los polos, inclinados 90º grados respecto al plano del Ecuador; suelen orbitar entre 600 y 900 kms y como su órbita es perpendicular al movimiento de rotación de la Tierra se pueden observar distintas zonas del planeta en cada pasada. Suelen sobrevolar el Ecuador a la misma hora por lo que registran imágenes en condiciones de iluminación homogéneas en las mismas épocas. Captan imágenes del disco completo de la Tierra en un solo registro.

b) La órbita geoestacionaria es la más habitual para los satélites de recursos naturales de media y alta resolución espacial como LANDSAT, SPOT, IRS, IKONOS, TERRA, AQUA. Los satélites que describen la órbita geoestacionaria están situados en el ecuador, a una altura de 36.000 kms. Su periodo orbital es similar a la velocidad de rotación de la Tierra por lo que su posición relativa respecto a nuestro planeta es siempre la misma, registrando imágenes sobre la misma porción de superficie terrestre. Los satélites de comunicaciones y metereológicos son geoestacionarios. Por ejemplo el satélite METEOSAT está posicionado sobre el meridiano 0º observando Europa y África; disponen de una gran resolución temporal pero escasa resolución espacial y ofrecen imágenes cada media hora, lo cual permite un seguimiento temporal de fenómenos que ocurren rápidamente. Permiten construir mosaicos de imágenes. Los principales puntos de utilización de la órbita geoestacionaria son la litosfera, la hidrosfera, la biosfera, la atmósfera, la cartografía y la ordenación del territorio porque las imágenes de alta resolución espacial están siendo utilizada para la cartografía topográfica de escala 1:50.000 y para contribuir a la planificación de una política de

511 MARTINEZ VEGA, Javier; MARTIN ISABEL, Mª Pilar (EDS). “Guía Didáctica de Teledetección y Medio Ambiente”. Asociación Española de la Teledetección Red Nacional de Teledetección Ambiental. Centro de Ciencias Humanas y Sociales (CSIC). Madrid, 2010. Ver enlace en htpp://www.aet.org.es/files/guía-teledeteccion-medio-ambiente.pdf.


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ordenación territorial seria y precisa512.El programa de observación de la Tierra y de evaluación de recursos naturales más destacado tiene su plataforma en el satélite LANDSAT puesto en órbita en 1972. Los datos espaciales procedentes de las imágenes del LANDSAT constituyen grandes volúmenes de información y la principal herramienta para gestionar eficazmente esta información son los SIG513.

Los sistemas de teledetección se caracterizan por la conjunción de varios elementos que son:

a) La fuente de energía que es el sol; es decir la fuente de radiación electromagnética. b) La interacción de dicha radiación con la superficie observada que es la Tierra; cada

grupo de objetos de la cubierta terrestre reaccionan de forma distinta ante el flujo de energía incidente. Esta energía pasa a los sensores situados en los satélites orbitales.

c) La recepción de la señal de respuesta en el sensor a bordo de satélite o avión. Los datos digitales almacenados a bordo son grabados y enviados a las estaciones receptoras.

d) Los datos y las imágenes son tratadas visual o digitalmente, mediante programas informáticos de tratamiento digital para derivar cartografía temática y otros productos; se transmiten a Tierra estos datos.

e) Finalmente el usuario final recibe las imágenes originales y la información derivada de las mismas, con objeto de tomar decisiones en diversas materias como la planificación del territorio, la ordenación de los recursos naturales, la conservación de la diversidad biológica y la prevención y lucha contra incendios forestales; es la finalidad de todo el proceso y de toda la información514.

De esta manera la teledetección proporciona información espacial relevante y útil para el seguimiento de múltiples fenómenos naturales que preocupan a los ciudadanos y a las sociedades de todas las naciones. Los riesgos naturales515 pueden ser debidos a la actuación de la naturaleza o bien a la acción de las actividades humanas que son el origen del riesgo donde está involucrada la mano del hombre. Los riesgos naturales pueden tener una dimensión multiescalar (escala local, regional o nacional) y aunque las sociedades no puedan evitar los desastres naturales si se pueden comprender los mecanismos que los originan y, por consiguiente, la prevención y

512 “CASTAÑO FERNÁNDEZ, Santiago; QUINTANILLA RODENAS, Antonio. “Los Sistemas de Información Geográfica en la Gestión Forestal”. VIII Congreso Nacional de Teledetección. Albacete. España. 1999. Páginas 96-99. 513 CHUVIECO SALINERO, Emilio. “Fundamentos de Teledetección Ambiental”. Editorial Rialp. Madrid, 1ª Edición. Madrid, 1990. La última edición, 3ª. Edición revisada. “Teledetección ambiental”. Editorial Ariel. 1996. 514 CHUVIECO SALINERO, Emilio. “Teledetección Ambiental. La observación de la Tierra desde el espacio”. Editorial Ariel Ciencia. 1ª Edición mayo 2002. 3ª edición actualizada septiembre 2008. Barcelona, 2008. Páginas 12-18. 515 GONZALEZ GARCÍA, José .Luis. “Situación actual de los riesgos naturales en la planificación del territorio”. En GONZALEZ, J.L. (Ed). Mapas de riesgos naturales en la ordenación territorial y urbanística. Madrid. 2009. Edita: Ilustre Colegio Oficial de Geólogos. 13-24. Publicación elaborada por expertos que forman el grupo de trabajo del noveno Congreso Nacional de Medio Ambiente (CONAMA).


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mitigación de los mismos. Los servicios de prevención, de alerta temprana, de emergencias y de protección civil son los primeros que centran su atención en estos objetivos. Existe un programa de Naciones Unidas llamado PNUD, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo que define un Índice de Riesgo de Desastre (IRD) a nivel mundial de observación y a nivel nacional de resolución. Compara los países en función de los efectos que producen tres amenazas naturales como los terremotos, los ciclones tropicales y las inundaciones. Estos tres fenómenos naturales son responsables del 39% de las víctimas mortales que existen a gran escala en todo el mundo pero lo más importante es que estos desastres naturales ocasionaron unas pérdidas económicas estimadas en 181.000 millones de dólares y la muerte de 235.816 habitantes en todo el mundo. Son muchas pérdidas económicas y de vidas humanas cada año y cada año se incrementan de forma que si seguimos sin actuar nuestro planeta puede llegar al colapso medioambiental según la Union of Concerned Scientists516.

En este contexto de estudio de los procesos de transformación territorial, las técnicas de monitorización basadas en datos multiespectrales han demostrado un gran potencial para detectar, identificar y cartografiar cambios en los usos del suelo a partir del procesamiento y la clasificación de imágenes digitales provenientes de sensores satelitales como Landsat al que ya nos hemos referido. Por lo tanto la teledetección permite incorporar el conocimiento de los sistemas ecológicos a escalas espaciales y temporales distintas y se basa en la determinación, delimitación y la clasificación de las unidades homogéneas regulares e irregulares que caracterizan todos los paisajes de nuestro entorno517.

Pero para que la valoración de un espacio natural en el cual los valores ambientales son relevantes, se emplea el método indirecto basado en unidades regulares de tipo celdilla para la valoración de la calidad y fragilidad del paisaje. Pensamos que cualquier decisión que afecta al uso del suelo o a la gestión de los recursos naturales en un espacio geográfico determinado supone que se ha de realizar una valoración previa en la que se han de integrar los valores

516 CASTRO CARRANZA, Carlos de: “Ecología y Desarrollo Humano Sostenible”. Valladolid: Secretariado de Publicaciones e Intercambio Editorial, Universidad de Valladolid, 2004. “.Desde noviembre de 1992 se lanzó un documento desde World Scientists´s Warming to Humanitiy en el cual de explicaba: “Los seres humanos y el mundo natural están en un camino de colisión. Las actividades humanas hacen mucho daño, a menudo irreversible, sobre el medio ambiente y sobre fuentes de recursos naturales críticas. Si no se revisan, muchas de nuestras prácticas actuales ponen en riesgo serio el futuro que deseamos para la sociedad humana y los reinos animal y vegetal, y pueden alterar el mundo vivo de tal forma que seamos incapaces de sostener al vida en la manera que la conocemos ahora. Se necesitan urgentemente cambios fundamentales si es que queremos evitar nuestro presente camino de colisión. No disponemos de más de una o unas pocas décadas para revertir los peligros que ahora tenemos si queremos evitar que el progreso de la humanidad quede enormemente disminuido…. Nosotros, los abajo firmantes, (…), así pues, advertimos a toda la humanidad de lo que está ahí enfrente. Un gran cambio en nuestras formas de actuar sobre la tierra y la vida se requiere evitar una miseria humana generalizada y no se quiere mutilar de forma permanente nuestro planeta”. Página 26. “Perspectivas del Medio Ambiente Mundial. Geo-3”.Página 103. Ver página web: http://www.ucsusa.org/ 517 PÉREZ ORTEGA, María. “La Teledetección en la caracterización de humedales”. Universidad Complutense de Madrid. Facultad de Geografía e Historia. Máster en Tecnologías de la Información Geográfica. Aplicaciones de la Teledetección y SIG en la Caracterización de Humedales en la Reserva de la Biosfera de la Mancha Húmeda”. Master TIG. UCM-2011 6.


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bióticos, los abióticos y los antrópicos que concurran en ese espacio. Por lo tanto el análisis de un paisaje es un paso previo a la realización de cualquier proyecto o actuación que suponga la intervención del hombre y la modificación de ese paisaje. Resulta evidente que los estudios de paisaje en un espacio protegido518 deben contener diversos estudios d-e la fauna, flora y geomorfología debido a la interdependencia existente entre ellos. (Métodos directos de valoración de calidad visual (observación directa en el campo y la observación indirecta fotográfica) + métodos indirectos de valoración (a través de los componentes del paisaje) y actualmente los estudios suelen valorar la calidad del paisaje de forma mixta, puntuando sus componentes de modo cualitativa y cuantitativamente, formados habitualmente por los factores físicos y las cualidades estéticas. Entre los factores más empleados tenemos: los referidos al medio físico-morfología y/o relieve, los usos del suelo y/o vegetación) los relacionados con la actuación humana y con la apreciación singular del paisaje, los relacionados con los valores naturales, el estado de conservación de los ecosistemas contenidos, la rareza, la presencia de especies notables, de flora y fauna, biodiversidad, singularidad, irreversibilidad, y proximidad de la flora a la clímax + métodos basados en unidades de paisajes irregulares o poligonales (desde el punto de vista biofísico son homogéneas). (Mata et al., 2002).

Las unidades homogéneas irregulares son un útil instrumento para la valoración del paisaje

y para mostrar la distribución espacial de la calidad, fragilidad, visibilidad del paisaje519. El problema es la delimitación de estas unidades. La delimitación de las unidades de paisaje se realiza con criterios de homogeneidad, dinámica y funcionalidad con una base cartográfica precisa realizado con un extenso trabajo de campo según la metodología de María de Bolós y

518 Si consideramos el paisaje como una variable estratégica los planes de ordenación territorial reflejan este concepto y como ejemplo tenemos el Plan Territorial Insular de Menorca, isla catalogada como Reserva de la Bioesfera por la Unesco. Se le ha dado al paisaje un tratamiento doble: morfológico y funcional. Se delimitan 24 unidades irregulares de paisaje, homogéneas dese los puntos de vista morfológico y funcional. Se elabora igualmente un mapa de cuencas visuales a partir de las carreteras con objeto de señalar las áreas de interés paisajístico. Mediante la combinación de distintos procedimientos de geoprocesamiento-cuencas visuales, superposición de mapas y cálculo de zonas de protección o amortiguación- se obtiene un mapa de los espacios propuestos para su protección en el que se delimitan las Áreas Naturales de Especial Interés (ANEI) , Áreas Naturales de Interés Territorial (ANIT), las Reservas Marinas y los paisajes agrarios y montañas relevantes 519 MARTINEZ VEGA, Javier; MARTÍN LOU, Asunción (editores). “Métodos para la planificación de espacios naturales protegidos”. CSIC. Colección de Estudios Ambientales y Socioeconómicos, 2004. Capítulo 3.4: Cartografía del Paisaje: métodos de valoración. Pág.107-110 ; MARTINEZ VEGA, Javier; MARTÍN ISABEL, M.P.; ROMERO CALCERRADA, R. “Valoración del paisaje en la zona de especial protección de aves carrizales y sotos de Aranjuez (Comunidad de Madrid). Revista GeoFocus (Artículos de la Revista internacional de Ciencia y Tecnología de la Información Geográfica), nº 3. Pág.1-21. 2003. “Uno de las estudios que valora la calidad visual del paisaje de acuerdo a las cualidades de las unidades homogéneas e irregulares es el de Sancho et al -1993b-. Los autores definen 9 unidades de paisaje en las vegas de Madrid –una parte pertenece al Parque Natural del Sureste de la Comunidad de Madrid-. Sobre las unidades se valora cualitativamente el estado actual de paisaje considerando 6 variables relacionadas con el medio físico, con la actividad humana y su apreciación global. El resultado es integrado en un mapa de valoración ambiental y con mapas relacionados con los cambios de uso del suelo (intensificación, extensificación y aplicación tecnológica) con el objeto de obtener un mapa sintético final”.


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Capdevila. Inicialmente se resuelve definen las unidades de paisaje a priori directamente en el campo o utilizando la fotografía aérea o imágenes de satélite y posteriormente los estudios de paisaje han utilizado los SIG porque se orientan a sintetizar gran número de variables, proporcionan modelos y suministran informe para el análisis, diagnóstico y ordenación del territorio; una importante herramienta para ello como lo define el profesor Bolós para la planificación de todos los espacios naturales. También suele definirse las unidades homogéneas de paisaje mediante un método analítico o paramétrico que conlleva una fase de inventario sectorial o temático siendo la principal ventaja de este método es que la cartografía de las unidades homogéneas es precisa y rigurosa.


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Fuente: Agustín Lanero Parrado.

En definitiva el uso más generalizado de la teledetección está asociado a las descripciones de tipo de cobertura de suelo y también en la elaboración de mapas de cultivos en regadío que es un aspecto clave para las tareas de gestión hídrica y planificación hidrológica. En este campo el Convenio de Ramsar da prioridad a la cartografía de zonas húmedas recomendando el uso de la teledetección y unos SIG para inventariar los humedales de España como ya se ha practicado en Europa con el Inventario de la Iniciativa para los Humedales Mediterráneos (denominado MedWet), el Programa Nacional para el Inventario Nacional de Humedales (NWI) del United State Fish and Wildlife Service (USFWS) y el Programa Nacional de Humedales de Uganda. En España es el Centro de Estudios y Experimentación de Obras Públicas (CEDEX) el encargado de inventariar los humedales y proceder a la conservación adecuada de los mismos mediante imágenes Landsat-5TM.

La conclusión de este apartado es que el hombre provoca transformaciones sobre los

ecosistemas tradicionales que algunas veces son profundas como los cambios en los sistemas agrícolas tradicionales, la deforestación de los bosques, los incendios forestales asociados a la actividad humana, la desecación de grandes masas de agua de he humedales, la eutrofización de lagos, embalse y otras masas de agua, el avance de las zonas urbanas sobre áreas de gran interés ecológicos, los vertidos de hidrocarburos al mar, las actividades mineras que dejan una huella evidentes sobre los paisajes, las construcciones de grandes infraestructuras viarios o hidráulicas, del deshielo de los glaciares a consecuencia del cambio climático, etc. Todas estas transformaciones pueden provocar alteraciones en el paisaje y los avances tecnológicos del último siglo ayudan a mitigar los impactos ambientales; también hay programas y proyectos


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internacionales que se preocupan de estos temas520 pero es vital la concienciación de toda la sociedad evitando el progresivo deterioro del medio ambiente. Por esto la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea en su artículo 37 garantiza este derecho a la protección del medio ambiente521. El desafío de conservar la biodiversidad, el funcionamiento ecosistémico y los servicios ambientales exige conocer mejor (el plano conceptual) como para gestionar mejor (plano aplicado) los sistemas ecológicos522. Por lo tanto el medio ambiente exige conocer y gestionar los sistemas ecológicos y la teledetección permite incorporar la posibilidad de estudiar los sistemas ecológicos a escalas espaciales y temporales contribuyendo al conocimiento de los procesos ecológicos y los problemas de conservación. La teledetección espacial523 constituye una técnica con un gran potencial para el estudio de procesos ecológicos y socio-económicos524, en los que la componente espacial y temporal de la «información geográfica» reviste especial importancia. Las aplicaciones de la teledetección son numerosas y dinámicas; entre ellas una de las mayores aportaciones de la teledetección es el cambio de visión sobre nuestro mundo cuando nos ofrece una visión global de la Tierra desde el exterior. Constituyen525 una inestimable ayuda para los directores de departamentos locales, autonómicos y estatales con influencias

520 Programas Internacionales: IGBP (International Geosphere and Biosphere Program), LUCC (Land Use#Cover Change) LULCC (Land Use#Land Cover Change), CORINE (Coordination sur l´Information Environmental), SIOSE (Sistema de Información sobre la Ocupación del Suelo en España). 521 COMISIÓN EUROPEA.” Informe de 2012 sobre la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea”. Artículo 37: “En las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad”. Edita: Luxemburgo. Oficina de Publicaciones de la Unión Europea. Año2013. El informe de 2012 sobre la aplicación de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea informa a los ciudadanos acerca de las situaciones en que pueden ampararse en la Carta y sobre el papel de la Unión Europea en el ámbito de los derechos fundamentales. 522 CABELLO, J.; PARUELO, J.M. “La Teledetección en estudios ecológicos”. Revista: Ecosistemas 17 (3): 1-2. Septiembre 2008. Artículo publicado en Asociación Española Ecología Terrestre (AETT). Las publicaciones sobre estudios de Teledetección a escala regional o global en Europa son la siguientes: Journal of Ecology o Ecology; Global Ecology and Biogeography; Globlal Change Biology y Ecosystems; Conservation Biology y Biological Conservation. 523 En la actualidad hay activos cinco satélites metereológicos en la órbita geoestacionaria situada a 35.800 kms. del ecuador terrestre que permiten la observación contínua de un área geográfica durante las 24 horas del día ya que completan una órbita alrededor de la tierra. Son: el INSAT de India; el GOES E y W (Geoestationary Operational Meterological Satellite) de Estados Unidos; el GMS (Geostationary Environmental Satellite) de Japón; el METEOSAT (European Geostationar y Meteorological Satellite) de Europa y el GOMS (Geostationary Operational Environmetal Satellite) de la Unión Soviética. 524 RODRIGUEZ-GALIANO, V.F.; GARCÍA-SOLDADO, M.J.; CHICA-OLMO, M.; PARDO IGÚZQUIZA, E.; RIGOL-SÁNCHEZ, J.L.; CHICA-RIVAS, M. “Análisis de cambios de usos del suelo en la “Vega de Granada”: correcciones radiométricas y evaluación del cambio”. REVISTA DE LA ASOCIACIÓN ESPAÑOLA DE LA TELEDETECCIÓN, nº 34. Diciembre de 2010. Revista de Teledetección. 525 Asociación Española de Teledetección (AET): Red Nacional de Teledetección Ambiental (RNTA) pone en contacto centros de investigación que trabajan en aplicaciones medioambientales de la teledetección con el fin de fomentar la integración de experiencias y datos para promover la transferencia de conocimiento entre los grupos implicados. La creación de RNTA se justifica por la gran dispersión de centros que trabajan en esta línea, en el marco de proyectos nacionales e internacionales y se realiza un gran esfuerzo de integración y difusión de resultados y experiencias en el arco de la docencia como en el de la investigación. El coordinador de la red ha sido Emilio Chuvieco. Departamento de Geografía de la Universidad de Alcalá de Henares. Ver documento en: http://www.aet.org.es/?q=presentacion-rnta.


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medioambientales con la finalidad de organizar, coordinar y gestionar los datos geográficos para tomar decisiones respecto a los paisajes526 españoles.

3. Técnica de la Evaluación Ambiental.

Este epígrafe se refiere a la técnica de Evaluación Ambiental como técnica de protección medioambiental preventiva porque la prevención del medio ambiente requiere medidas tendentes a restaurarlo en los supuestos de daños al mismo y como tutela preventiva que permita la conservación y regeneración medioambiental. El principio de prevención en el derecho ambiental aparece en la Conferencia de las Naciones Unidas de Estocolmo sobre medio ambiente y en la Declaración de Río en 1992 sobre medio ambiente y desarrollo y aparece también en el Primer Programa de Acción de 1973. La evaluación de impacto ambiental es una técnica de origen norteamericana cuya raíz es la NEPA (National Enviornmental Policy Act de 1969, de aplicación a las actuaciones federales, después introducida en numerosos Estados federales. Es un instrumento esencial para asegurar que los proyectos que se realicen en un determinado territorio no causen ningún efecto negativo en el medio pero si existe ese deterioro ambiental se pueda prevenir e incluso corregir. Por ello definimos el impacto o efecto significativo como el cambio provocado en las condiciones de un elemento del medio ambiente o un grupo de elementos; es la alteración de carácter permanente o de larga duración de un valor natural y, en el caso de espacios Red Natura 2000, cuando además afecte a los elementos que motivaron su designación y objetivos de conservación. En relación a la técnica de evaluación de impacto ambiental (EIA) nos referimos a la normativa jurídica internacional como base de la técnica siendo el primer documento en un contexto transfronterizo el Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente, de 25 de febrero de 1991, conocido como Convenio de Espoo y ratificado por nuestro país el 1 de septiembre de 1992 y su Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica, ratificado el 24 de junio de 2009. En el ámbito europeo tenemos las Directivas siguientes por orden cronológico: la Directiva 95/337/CEE, de 27 de junio, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio

526 Aplicaciones: Estudio de la erosión de playas y arenales; inventario regional del medio ambiente para hacer estudios de impacto ambiental: cartografía geológica para la exploración de recursos minerales y petróleos; control de acumulación de la nieve y de los cambios previsibles en la disponibilidad de energía hidroeléctrica: seguimiento de movimiento de icebergs en zonas polares; estimación de modelos de escorrentía y erosión del suelo; inventario del agua superficial; análisis en tiempo real de masas nubosas de escala media y pequeña; medidas de aguas superficiales y humedales para evaluar la situación del hábitat para aves acuáticas; verificación de contenidos de salinidad en las principales corrientes de agua; cartografía térmica de la superficie del mar; verificación y control de la calidad del agua, turbidez y contenidos de algas; control de las corrientes marinas; cartografía de la cobertura vegetal del suelo: evaluación de condiciones de estrés en la vegetación, por los efectos de la sequía o la deforestación; cartografía de áreas quemadas y seguimiento de los procesos de repoblación natural; cartografía e inventario de la cobertura y uso del suelo; selección de rutas óptimas para nuevas vías de comunicación; control de pastizales para el estudio de los efectos de la sequía y del exceso de pastoreo; cartografía e inventario de cultivos por especies; agricultura de precisión, etc.


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ambiente incorporado al derecho español por el derogado Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental. La evaluación ambiental se entendía aplicada a proyectos, públicos y privados. Se observó que la EIA se quedaba corta porque permitía incorporar la variable ambiental en fases tardías y por eso se comenzó a estudiar la necesidad de ampliar la evaluación ambiental a las 3 P; es decir a planes, programas y políticas (plans, programs and policies). A continuación se promulgó la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, que extiende la evaluación ambiental a planes y programas. Esta Directiva se incorpora al ordenamiento jurídico español a través de La Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente. A partir de la promulgación del Real Decreto 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos se añade al procedimiento de evaluación ambiental el término de “proyectos” que no existía en el derogado Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental, separando así este procedimiento de la evaluación ambiental de planes y programas o evaluación ambiental estratégica. La última Directiva 2011/92/UE, de 13 de diciembre, de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, traspone al ordenamiento interno español. También es aplicable plenamente el CEP (ratificado el 26 de noviembre de 2007), por lo que deberá aplicarse tanto en la evaluación de impacto ambiental como en la evaluación ambiental estratégica. Se denomina “evaluación de impacto ambiental” a la referida a proyectos –actuaciones u obras concretas – regulado por el R.D.L. 1/2008 y “evaluación ambiental estratégica” a la referida a planes y proyectos, regulada por la Ley 9/2006. Según el Preámbulo de la Ley 21/2013527 la evaluación ambiental es un instrumento plenamente consolidado que acompaña al desarrollo, asegurando que éste sea sostenible e integrador. La evaluación ambiental aparece como una fase dentro del procedimiento administrativo de elaboración o autorización de un proyecto o actividad, dentro de los supuestos recogidos en sus Anexos. La elaboración de EIA se atribuye al órgano ambiental de la Administración pública que ha de elaborar o autorizar el proyecto porque existen dos razones esenciales: una es la justificación técnica (especialización en la materia medioambiental) y la necesidad de una independencia del órgano que ha de aprobar el proyecto; así queda establecido en la STC 13/98, de 22 de enero. En el artículo 5 define: “Evaluación ambiental”: procedimiento administrativo instrumental respecto del de aprobación o de adopción de planes y programas, así como respecto del de autorización de proyectos o, en su caso, respecto de la actividad

527 Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (BOE nº 296, de 11 de diciembre); Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos. BOE nº 23, de 26 de enero.


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administrativa de control de los proyectos sometidos a declaración responsable o comunicación previa, a través del cual se analizan los posibles efectos significativos sobre el medio ambiente de los planes, programas y proyectos. La evaluación ambiental incluye tanto la «evaluación ambiental estratégica» como la «evaluación de impacto ambiental». La Evaluación Ambiental Estratégica es la referida a los planes y programas.

La ley reúne en un único texto el régimen jurídico de la evaluación de planes, programas y proyectos, y establece un conjunto de disposiciones comunes que aproximan y facilitan la aplicación de ambas regulaciones. Esta ley parte de la experiencia acumulada en los veinticinco años de aplicación, en España, de la evaluación ambiental. Durante este tiempo, la consideración de los impactos ambientales de los proyectos primero y de los planes y programas después, se ha revelado como una herramienta útil para asegurar la sostenibilidad del desarrollo económico. Tanto la EAE como la EIA se califican como “procedimientos administrativos instrumentales”. Y el documento final de denomina “Documento de alcance” que es el pronunciamiento del órgano ambiental dirigido al promotor que tiene por objeto delimitar la amplitud, nivel de detalle y grado de especificación que debe tener el estudio ambiental estratégico y el estudio de impacto ambiental.

Se pueden seguir dos procedimientos diferentes tanto para la evaluación ambiental estratégica como para la de impacto ambiental: el ordinario y el simplificado. Y en relación a los plazos máximos se establecen los siguientes: a) evaluación ambiental estratégica simplificada (EAE) son cuatro meses. b) evaluación estratégica ordinaria (EAE) son veintidós meses, prorrogable por dos meses más por razones justificadas debidamente motivadas. c) evaluación de impacto ambiental simplificada (EIA) son tres meses. d) )evaluación de impacto ambiental ordinaria (EIA) son cuatro meses, prorrogable por dos meses más por razones justificadas debidamente motivadas. Por el R. D. Legislativo 1/2008 define expresa los proyectos que necesitan la EIA y están identificados en los Anexos del R.D.L. En relación a las infraestructuras terrestres se contemplan en: a) En el Anexo 1: Grupo 6: Infraestructuras de transporte y elementos de defensa contra el mar y Grupo 9: infraestructuras de aeródromos y proyectos de urbanización. b) El Anexo II, Grupo 7: infraestructuras de transportes no contempladas en Anexo I de Infraestructuras de pistas de carreras, recuperación de tierras al mar, o urbanizaciones de vacaciones y complejos hoteleros. Los integrantes de la EIA son los siguientes: el “órgano sustantivo” que es el órgano de la Administración pública que ostenta las competencias para aprobar un plan o programa, para autorizar un proyecto o controlar la actividad de los proyectos a comunicación previa; en el caso


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de existencia de varios órganos, el principal sería el órgano sustantivo que ostente competencias sobre la actividad principal; el “órgano ambiental” que es el órgano de la Administración pública que realiza el análisis técnico de los expedientes de evaluación ambiental y además formula declaraciones estratégicas y de impacto ambiental, los informes ambientales; “público” es cualquier persona física o jurídica, así como sus asociaciones, organizaciones o grupos, constituidos con arreglo a la normativa de aplicación que no reúnan los requisitos para ser personas interesadas; “personas interesadas” son los interesados en el procedimiento de evaluación ambiental. Si existiera discrepancia sobre la realización o autorización del proyecto entre el órgano sustantivo o el órgano ambiental (sobre la conveniencia de ejecutar el proyecto o sobre los condicionantes impuestos) resolverá el Consejo de Ministros o el órgano competente de la Comunidad Autónoma (Artículo 4.2 del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental y artículo 20 del Reglamento). Finalmente se dará publicidad mediante publicación en el correspondiente Boletín Oficial, según los artículos 4.3 del R.D.L.1302/86 y artículo 22 del Reglamento. 3.1. Características generales del documento técnico.

Dentro de las características generales del documento EIA528 vamos a considerar la planificación de infraestructuras terrestres que se someten a evaluación ambiental:

a) Los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente y que se elaboren o aprueben por una Administración pública o cuya elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria o por acuerdo del Consejo de Ministros o del Consejo de Gobierno de una Comunidad Autónoma, de acuerdo con la Ley 9/2006. El procedimiento será la evaluación ambiental de planes y programas, o evaluación ambiental estratégica.

b) Los proyectos, públicos y privados, consistentes en la realización de obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendidas en los anexos del R.D. Legislativo 1/2008. El procedimiento será la evaluación de impacto ambiental de proyectos.

Se parte de una idea que consiste en la realización de una infraestructura terrestre que se materializa en planes, donde se plasman directrices y líneas básicas de actuación. Los planes definen actuaciones amplias de forma genérica ofreciendo una imagen de conjunto y en esta definición se emplean los estudios previos y los proyectos constructivos. Los criterios ambientales se incorporan durante todo el proceso y son:

528 CARRASCO GARCIA, Mª José; ENRÍQUEZ DE SALAMANCA SÁNCHEZ-CÁMARA, Álvaro. “Evaluación de impacto ambiental de infraestructuras. Redacción y tramitación de documentos. Edita: Aenor (Asociación Española de Normalización y Certificación) Ediciones, 2010.


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a) la evaluación ambiental del plan para determinar su viabilidad ambiental. b) la evaluación de impacto ambiental del proyecto. c) la definición y diseño de medidas de protección del medio ambiente y corrección de

efectos ambientales. d) la puesta en marcha del programa de vigilancia ambiental en obra

Aplicando este marco normativo se pretende que los planes y programas sean sometidos a una evaluación ambiental previa con la finalidad de determinar su viabilidad ambiental y con ello se garantiza que se llevará a cabo sin producir efectos ambientales de gran magnitud. En la planificación de infraestructuras es destacable, por su importancia y extensión, el Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte (PEIT) elaborado por el Ministerio de Fomento. En este documento se definen las líneas básicas de planificación, incluida su evaluación ambiental estratégica. Se establecen las necesidades y prioridades de actuación en materia de infraestructuras, que sirven de base para la posterior planificación de detalle, desarrollada mediante proyectos concretos.

El proyecto, como idea, atraviesa distintas fases de planificación que, por lo general, se encuentran reguladas en la normativa sectorial. Se avanza desde una definición con un escaso nivel de detalle hasta la concreción de todas las unidades de obra necesarias para acometer las obras. Cuando es preceptivo, el procedimiento de evaluación de impacto ambiental se lleva a cabo en una de estas fases, preferiblemente en una etapa previa de búsqueda de soluciones, aunque en ocasiones se realiza en niveles más avanzados de definición de las actuaciones. Los documentos generales que pueden generarse en el proceso de planificación de una infraestructura terrestre viaria son:

a) Estudio previo. Suele consistir en la definición de diferentes soluciones para un determinado problema, por lo general a gran escala. El estudio previo puede ser una fase de planificación en sí mismo, al final del cual se genere el documento que sirve de inicio al procedimiento de evaluación de impacto ambiental, el documento inicial de proyecto. Otras veces se omite y se realiza directamente un estudio informativo en dos o tres fases, dedicándose la primera de ellas a la búsqueda de soluciones a gran escala, con contenidos similares a los que podrían tener un estudio previo, y que sirve también de base para la elaboración del documento inicial de proyecto.

b) Estudio informativo. Documento más concreto que el anterior, en el que se plantean distintas alternativas o soluciones para la actuación considerada, y se estudian desde distintas perspectivas (funcional, territorial, ambiental, financiera), seleccionando la más adecuada, que será la que siga adelante en el proceso de planificación. Con frecuencia, en esta fase se desarrolla el procedimiento de evaluación de impacto ambiental del


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proyecto, lo que resulta especialmente adecuado por el objetivo y nivel de detalle de estos documentos.

c) Anteproyecto. Es proyecto básico y de trazado. Su objetivo es el desarrollo y concreción de la solución óptima. Por lo general, en esta fase se desarrolla una solución ya seleccionada y sometida a un procedimiento de evaluación de impacto ambiental. En otros casos, es el propio anteproyecto o proyecto el que se somete a procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

d) Proyecto de construcción. Consiste en el desarrollo completo, con el máximo nivel de detalle, de la solución seleccionada. Se trata del documento técnico que sirve de base para la construcción de una determinada infraestructura.

Vamos a definir los documentos que integran una actuación con EIA y elegimos una actuación de construcción de carreteras. En la planificación de carreteras las competencias en la planificación y construcción de carreteras están distribuidas entre las diferentes Administraciones públicas. Existe una red general de carreteras, competencia del Ministerio de Fomento (Administración General del Estado), unas redes autonómicas, competencia de las diferentes comunidades autónomas, y unas redes locales, competencia de otros organismos, como Diputaciones Provinciales o Forales. Las fases de planificación están definidas en el artículo 7 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de carreteras. Las CCAA desarrollan disposiciones legales propias de carreteras, en general similares a la Ley estatal529. Las fases de planificación, definidas en la Ley 25/1988 y en la mayor parte de la normativa autonómica, son:

529 En el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Carreteras –en aquellas que son competencia del Estado– y en el desarrollo reglamentario de la normativa autonómica –en las comunidades autónomas que disponen del mismo–, se establecen los documentos de que constan los estudios y proyectos relacionados anteriormente. Las referencias a contenidos medioambientales son numerosas, y entre ellas se pueden destacar las siguientes: Estudio previo con una memoria resumen a los efectos del procedimiento de evaluación de impacto ambiental; Estudio informativo que puede tener un análisis ambiental de las alternativas y las correspondientes medidas correctoras y protectoras necesarios aunque este estudio es preceptivo en las infraestructuras viarias como autopistas, autovías, vías rápidas de nuevo trazado, nuevas carreteras y variantes; Anteproyecto que consta de Memoria (factores medioambientales) con la justificación de la solución propuesta desde todos los puntos de vista, de Anexos a la memoria donde figuran datos ambientales y Condiciones establecidas en la declaración de impacto ambiental, Proyecto de construcción donde lo más importante es la memoria descriptiva de la solución proyectada y elementos funcionales como el entorno medioambiental y territorial y los Anexos a la memora donde se establecen las condiciones de la declaración de impacto ambiental y en particular la concreción de las medidas correctoras y protectoras y el programa de vigilancia. A efectos del procedimiento de evaluación de impacto ambiental de carreteras, en el caso de que sea preceptivo, el documento de planificación más importante es el estudio informativo.


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a) Estudios de planeamiento donde se define un esquema vial y las características y dimensiones recomendables, las necesidades de suelo y otras limitaciones, en el planeamiento territorial y del transporte.

b) Estudio previo que es la recopilación análisis de datos necesarios para definir soluciones a un problema determinado, valorando todos sus efectos

c) Estudio informativo que es la definición del trazado de la carretera a efectos de servir de base al expediente de información pública. Se incluye el estudio de impacto ambiental de las diferentes opciones, en los casos en que sea preceptivo el procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

d) Anteproyecto que es el estudio y evaluación de las mejores soluciones al problema planteado que incluye la mejor solución.

e) Proyecto de construcción es el desarrollo completo de la solución mejor con el detalle necesario para su construcción y explotación y puesta a disposición pública.

f) Proyecto de trazado es la parte del proyecto de construcción en el que se definen los aspectos geométricos del mismo y la definición de los bienes y derechos afectados, sirviendo de base al procedimiento de expropiación y que se somete a información pública (a todas las administraciones y particulares que tengan bienes y derechos afectados).

Vamos a analizar el documento técnico de la EIA.

3.2. Documento técnico de análisis del proyecto. . En los proyectos de infraestructuras sometidos a evaluación de impacto ambiental, será preciso integrar este procedimiento EIA a lo largo del proceso de planificación. En las fases iniciales de planificación, como son los estudios previos, resultan adecuadas para el planteamiento de alternativas pero no procede evaluar las repercusiones. En las fases avanzadas de planificación como los proyectos constructivos si permite concretar los efectos de la actuación. En consecuencia, para lograr una adecuada evaluación de impacto ambiental es preciso integrarla en las etapas intermedias de la planificación, donde el nivel de detalle es suficiente para evaluar las repercusiones ambientales. De todos los documentos de planificación comentados, el más adecuado para realizar la evaluación de impacto ambiental es, sin ninguna duda, el estudio informativo o estudio de impacto ambiental. El contenido del estudio de EIA referido en el artículo 35 de la Ley 21/2013, debe incluir los siguientes datos:

a) Objeto y descripción del proyecto y todas sus acciones, en las fases de ejecución, explotación o desmantelamiento y demolición mediante un examen detallado en fases de realización y funcionamiento. En la descripción deben incluirse los materiales,


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residuos, vertidos, emisiones y elementos derivados de la peligrosidad derivada de la actuación

b) Examen de las alternativas del proyecto que resulten más adecuadas ambientalmente y que sean técnicamente viables y la justificación de la solución adoptada. La solución que se adopte debe tener justificación global multicriterio, es decir, deberá tener en cuenta los aspectos económicos, de carácter social y de carácter ambiental.

c) Inventario ambiental y descripción de los procesos e interacciones ecológicas o ambientales claves. Es una parte importante porque comprenderá un estudio del lugar y de su condiciones ambientales antes de la realización de las obras y los tipos existentes de ocupación del suelo y aprovechamientos de otros recursos naturales; la identificación, inventario y cartografía de los aspectos ambientales que se pueden ver afectados por la actuación, incluido el paisaje en los términos del CEP.; la descripción de las interacciones ecológicas; la delimitación y descripción cartografiada del territorio afectado; un estudio comparativo de la situación ambiental actual de tal manera que sean comprensibles los efectos del proyecto sobre el medio ambiente

d) Identificación, cuantificación y valoración de impactos. La identificación de impactos se deriva del estudio de las interacciones entre las acciones del proyecto y la cuantificación de los efectos significativos del proyecto sobre el medio ambiente consistirá en la identificación y descripción de las variaciones prevista de los hábitats y de las especies afectadas. Todo ello se valorará para conocer la importancia de estos impactos en el territorio afectado. En el caso de espacios Red Natura 2000 se cuantificarán las variaciones en los hábitats y en las especies (tamaño de la población, grado de aislamiento, poblaciones localmente adaptadas, grupo genético, estructuras de edades y estado de conservación).

e) Establecimiento de medidas preventivas, correctoras y compensatorias para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales significativos de las alternativas del proyecto con igual nivel de detalle que el resto del proyecto.

f) Programa de vigilancia y seguimiento ambiental para verificar que dichas medidas se llevan a cabo correctamente, y para realizar un seguimiento de los impactos ambientales verificando que son acordes a las previsiones realizadas en el estudio de impacto ambiental. Además de estas fases principales, dependiendo de cada infraestructura concreta pueden existir otras, como proyectos básicos o estudios de viabilidad. Por lo general, el contenido de los documentos técnicos que se va desarrollar en cada una de estas fases está regulado por la normativa sectorial.

g) Documento de síntesis es el documento de las conclusiones relativas a la viabilidad de las actuaciones propuestas y las conclusiones relativas al análisis y evaluación de las alternativas y la propuesta de medidas preventivas correctoras compensatorios y el programa de vigilancia en fase de ejecución, en fase de funcionamiento o en caso de desmantelamiento.


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Debemos tener en cuenta que cada infraestructura debe definir sus peculiares características en base a lo establecido en la Orden FOM/3317/2010 por la que se aprueba la “Instrucción sobre las medidas específicas para la mejora de la eficiencia en la ejecución de las obras públicas de infraestructuras ferroviarias, carreteras y aeropuerto del Ministerio de Fomento, en los proyectos de construcción de carreteras”. Cabe citar la existencia de las guías metodológicas para la elaboración de estudios de impacto ambiental editadas por el Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, donde puede consultarse información al respecto530. La Ley 21/2013, de Evaluación Ambiental del Estado, refiere dos procedimientos: simplificado y ordinario para los proyectos relacionados en el Anexo I y II que necesiten EIA de la Directiva. Cuando se inicia un proyecto se consultan dichos anexos para ver el procedimiento necesario. Las CCAA han redactado sus propias EIA’s siguiendo la normativa jurídica específica y contando con la diversidad de cada territorio y por ello vamos a citar un caso de estudio de tramitación administrativa del procedimiento ordinario de EIA de la Comunidad de Madrid para ver el desarrollo del procedimiento. Este caso actual es un estudio ambiental EIA de proyectos iniciado por la Dirección General de Carreteras e Infraestructuras de la Consejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda de la Comunidad de Madrid para el periodo 2009-2014. Previamente y conforme al artículo 17.2 del Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de Proyectos, se establece la necesidad de realizar consulta a las administraciones, personas e instituciones afectadas por la realización del proyecto y se solicita un informe al Servicio de Informes Técnico Medioambientales de Dirección General de Medio Ambiente y a los Ayuntamientos afectados y las empresas con servicios afectados implicados en el proyecto sobre los aspectos que estimen necesarios para la determinación del procedimiento ambiental de aplicación. Se informa que la localización del proyecto se encuadra dentro del Anexo IV de la Ley 2/2002.

Considerando lo anterior hacemos referencia al procedimiento EIA de proyectos de una infraestructura de carreteras iniciado en la Dirección General de Carreteras de la Consejería de Transportes, Infraestructuras y Vivienda que es el promotor del proyecto titulado “Nuevo Enlace entre las carreteras M-100, M-106 y M-111” en los términos municipales de Algete y San Sebastián de los Reyes” Se realiza una Memoria-resumen relativa a la evaluación de impacto ambiental (que previamente han pedido la realización de este proyecto por sus intereses propios) y se remite a la Dirección de Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. La Memoria-resumen es el documento inicial del proyecto, elaborado por el promotor de este proyecto que va a ser sometido a Evaluación de

530 Ministerio de Fomento. Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transportes y Vivienda. Secretaria General de Infraestructuras. Subdirección General de Estudios y Proyectos. “Nota de Servicio 9/2014. Recomendaciones para la redacción de los proyectos de construcción de carreteras”. Ver en: http://www.fomento.gob.es/MFOM/LANG_CASTELLANO/DIRECCIONES_GENERALES/CARRETERAS/NORMATIVA_TECNICA/PROYECTO/


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Impacto Ambiental con el mínimo contenido siguiente: Definición, características y ubicación del proyecto; las principales alternativas que se consideran y análisis de los potenciales impactos de cada una de ella; un diagnóstico territorial y del medio ambiente afectado por el proyecto. Junto a la Memoria-resumen del proyecto referenciado se une el correspondiente certificado de viabilidad urbanística y se inicia el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinario. La base jurídica de esta actuación es el artículo 26 de la Ley 2/2002531.

A continuación se adjunta el listado de las personas, de las instituciones y administraciones

afectadas por el proyecto, a las cuales el promotor deberá remitir un ejemplar de la memoria-resumen solicitándoles que formulen las sugerencias que consideren necesarias, de modo que tales personas, instituciones o administraciones remitan tanto al promotor como a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación correspondiente, las contestaciones correspondientes. El resultado de las consultas serán tenidas en cuenta por el promotor en el Estudio de Impacto Ambiental, incluyendo la justificación de las consultas desestimadas. El Estudio de Impacto Ambiental deberá incluir los acuses de recibo, los registros de entrada, los recibís de cada uno de las sugerencias con el reflejo de la fecha del trámite efectuado. El Estudio de Impacto Ambiental (artículo 27 Ley 2/2002) es el documento técnico que debe presentar el titular del proyecto, y sobre la base del que se produce la Declaración de Impacto Ambiental. Este estudio deberá identificar, escribir y valorar de manera apropiada, y en función de las particularidades de cada caso concreto, los efectos notables previsibles que la realización del proyecto produciría sobre los distintos aspectos ambientales (efectos directos e indirectos; simples, acumulativos o sinérgicos; a corto, a medio o a largo plazo; positivos o negativos; permanentes o temporales; reversibles o irreversibles; recuperables o irrecuperables; periódicos o de aparición irregular; continuos o discontinuos). Contendrá la información detallada en el artículo 28 de Ley 2/2002 y que deberá quedar identificada la autoría del documento indicando las titulaciones correspondientes. Se deberán adjuntan al presente informe las Directrices básicas para la elaboración en general de Estudios de Impacto Ambiental correspondientes a proyectos tipo de carreteras, para su consideración, en lo que proceda, en la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental correspondiente a este proyecto.

531 Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental de la Comunidad de Madrid. BOCM nº 154 de julio de 2002, y BOE nº 176, de 24 de julio de 2002. Vigencia desde el 2 de julio de 2002. Revisión vigente desde el 1 de enero de 2009. Título III. Evaluación de Impacto Ambiental. Capítulo I: Criterios Generales; Capítulo II: Evaluación de Impacto Ambiental ordinaria; Capítulo IV: Declaración de Impacto Ambiental abreviada; Capítulo V: Normas comunes. Lo más importante son los Anexos: Anexo I: Planes y Programas sometidos a análisis ambiental en la Comunidad de Madrid; Anexo II: Proyectos y Actividades de obligado sometimiento a Evaluación de Impacto Ambiental en la Comunidad de Madrid-Procedimiento ordinario: Anexo III: Proyectos y Actividades de obligado sometimiento a Evaluación de Impacto Ambiental en la Comunidad de Madrid-Procedimiento abreviado; Anexo IV: Proyectos y Actividades a estudiar caso por caso por el Órgano Ambiental de la Comunidad de Madrid; Anexo V: Actividades o Proyectos con incidencia ambiental sometidos al procedimiento de Evaluación Ambiental de actividades en la Comunidad de Madrid; Anexo VI: Áreas Espaciales: Anexo VII: Criterios para determinar la posible significación de las repercusiones sobre el medio ambiente.


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De acuerdo con lo que estipula el artículo 29 de Ley 2/2002, el Estudio de Impacto Ambiental se presentará en el órgano sustantivo (la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio) y deberán presentarse tantos ejemplares el Estudio como números de municipios en los que se localice el proyecto y se aportarán ejemplares en formato digital (cd-rom) para las personas, instituciones y administraciones consultadas, además de un ejemplar para exponerlo durante el período de información pública en el portal institucional de la Comunidad de Madrid532. Si la Consejería incluye un trámite de información pública en su procedimiento de autorización, lo someterá a dicho trámite junto con el documento técnico del proyecto. Si no es así, remitirá el Estudio a esta Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio quién hará la información pública por un período de 20 días, como trámite previo a la formulación de la DIA una vez revisado el Estudio de Impacto Ambiental por las Áreas Técnicas.

El período de información pública es anunciado en el BOCM y en el tablón de anuncios de los Ayuntamientos en cuyos términos municipales se ubique físicamente el proyecto, para su consulta durante dicho período. El Estudio de Impacto Ambiental será presentado por el titular del proyecto (Dirección General de Carreteras e Infraestructuras) en el órgano sustantivo. Si transcurrido un plazo de 7 meses a contar desde la fecha de salida en el Registro General de esta Consejería, dicho Estudio no hubiera sido presentado, como indica el artículo 27 de Ley 2/2002, esta Consejería podrá acordar el archivo del expediente, lo que será notificado el promotor, de tal forma que su reiniciación comportaría la presentación de un nuevo documento de Memoria-resumen así como la formalización de un nuevo trámite de consultas petición de criterios y sugerencias semejante al que ha sido objeto del presente informe. Igualmente, el Título VI de la Ley 2/2002, contempla la Disciplina Ambiental a aplicar, especificando como infracción muy grave el inicio de la ejecución de obras, proyectos o actividades sujetos a Evaluación Ambiental sin haber obtenido Declaración de Impacto Ambiental positiva o incumpliendo las condiciones establecidas en la misma, contemplando en el artículo 62 relativo a las Sanciones, multas de hasta 2.404.050 euros. En la Ley 2/2002 se encuentran los Anexos que nos permiten encontrar los proyectos, planes y programas sometidos a EIA. La CM en su Ley 2/2002, de Evaluación de Impacto Ambiental, (las CCAA tienen un plazo de un año para adaptar la Ley estatal y la Comunidad de Madrid no lo ha hecho hasta la fecha) tiene el procedimiento “caso por caso” (se corresponde a la EIA simplificada) y el procedimiento ordinario. Citamos un ejemplo de procedimiento “caso por caso”. Se inicia el proceso con un proyecto denominado “Mejora de trazado en el tramo de concentración de accidentes de la carretera M-510 del p.k. 42 al 43 en el T.M. de Chapinería” mediante una orden de estudio que firma el Director General como cargo del órgano promotor que es la Dirección General de Carreteras e Infraestructuras. Se indica que la actuación es: Documento Ambiental necesario para la tramitación de la EIA simplificada por encontrarse la actuación en un entorno sujeto a protección (LIC y ZEPA). Desde el Área de Proyectos y Construcción se 532 Ver portal de la Comunidad de Madrid en: http://www.madrid.org


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manda documento RC (Retención de Crédito) a Oficina Presupuestaria para tener el crédito. Se manda el documento ambiental (en papel y en cd) a la Dirección General de Evaluación Ambiental533 (Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio) del proyecto citado. Informa la D.G.E.A. que el titular deberá presentar ante el órgano sustantivo (D.G. Carreteras e Infraestructuras) solicitud de inicio de la evaluación de impacto ambiental simplificada junto con el documento ambiental. Contenido del documento ambiental: a) motivación de la aplicación del procedimiento de evaluación de impacto ambiental simplificada; b) definición, características y ubicación del proyecto; c) exposición de las principales alternativas estudiadas y sus justificaciones correspondientes teniendo en cuenta los efectos ambientales; d) evaluación detallada de los efectos previsibles tanto directos como indirectos , acumulativos y sinérgicos del proyectos sobre población, salud humana, flora, fauna, biodiversidad, suelo, aire, agua, factores climáticos, cambios climáticos, paisaje, bienes materiales incluidos patrimonio cultural y la interacción entre todos los factores mencionados. Si el proyecto afecta directamente a espacios Red Natura 2000 se incluirá un apartado específico para la evaluación de sus repercusiones en el lugar; e) medidas correctoras que permitan prevenir, reducir y compensar/corregir cualquier efecto negativo en el medio ambiente; f) la forma de realizar el seguimiento que garantice el cumplimiento de las indicaciones y medidas protectoras y correctoras del documento ambiental.

Desde la D.G. Carreteras e Infraestructuras se envía el Informe junto con el documento ambiental para su aprobación y se realiza el proyecto. Si fuera un proyecto consistente en una actuación de obra nueva o demolición de una existente (“Nuevo puente sobre el río Perales en la lM-510 y demolición del existente”) en un espacio protegido con LIC o ZEPA (zonas consideradas área especiales por el Anexo Sexto de la Ley 2/2002), sería de aplicación el artículo 5.3 con lo que se debe contar con un análisis de “caso por caso” respecto a la necesidad de someterlo a algún procedimiento de evaluación de impacto ambiental. También se debe realizar consulta a las administraciones, personas e instituciones afectadas (Ayuntamiento de Aldea del Fresno y a la Subdirección General de Conservación del Medio Natural). Si se acuerda no someter la alternativa considerada (de las 3 que se presentan) al procedimiento de EIA, siempre se deben cumplir las condiciones que propone la D.G. del Medio Ambiente. Toda esta documentación puede ser consultada en la D.G. de Carreteras de Infraestructuras, Área de Proyectos y Construcción (Archivo de la D.G. Carreteras e Infraestructuras).

3.3. Metodología del documento EIA.

Siendo la EIA un instrumento de política pública, un procedimiento administrativo y como tal tiene una metodología para la ejecución de los estudios de impacto. Estas metodologías (el

533 La D.G. de Evaluación Ambiental informa que este proyecto se encuentra sometido a procedimiento de evaluación de impacto ambiental simplificada según lo establecido en el artículo 7.2.c) de citada Ley 21/2013r dado que se trata de una modificación de un proyecto ya ejecutado que figura en el apartado i) del Grupo 7 del Anexo II de la Ley 21/2013 y puede tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente por afección a los Espacios Protegidos mencionados, a Montes Preservados y por incremento significativo de generación de residuos.


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conjunto de sistemas que se establezcan para la selección de la alternativa de proyecto mejor para el medio ambiente) deben ser integrales porque van a identificar, predecir, cuantificar y valorar las alteraciones del medio, es decir los impactos ambientales, de un conjunto de acciones y actividades el hombre en el territorio. Nos permiten conocer qué variables físicas, químicas, biológicas, los procesos socioeconómicos, los culturales y paisajísticos serán afectados significativamente por ese proyecto o esa actividad. Todo ello nos lleva a identificar el tipo de impacto ambiental, el área afectada y la duración del impacto, los componentes y funciones ambientales que se afectan, los efectos tanto directos o indirectos, los impactos primarios, los efectos sinergéticos y combinados, su magnitud, la importancia y el riesgo.

Como el impacto ambiental es una alteración significativa de las acciones humanas, dicha alteración afecta significativamente a la vulnerabilidad territorial por lo que debe contener varias características como son:

a) El carácter del impacto, referente a su consideración positiva o negativa con respecto al estado previo de la acción (vulnerabilidad534). El análisis territorial es entendido como el análisis del binomio sociedad y territorio; la vulnerabilidad territorial es, por tanto, la vulnerabilidad del binomio territorio y sociedad. Las sinergias entre territorios y sociedades en el tiempo, configuran el presente y predisponen el futuro. La sociedad transforma el territorio, y el territorio transforma la sociedad, las sinergias se producen en las dos direcciones. Entender las sinergias o relaciones a través de la historia es entender los procesos del presente y es una herramienta para planificar el futuro535. Para entender que son las naturalezas o rasgos de la vulnerabilidad territorial se realizan investigaciones de campo de distintas realidades en el campo de la cooperación internacional como la vulnerabilidad territorial de naturaleza estadística, la institucional, la cultural, etc.

b) La magnitud del impacto que representa la intensidad y la cantidad del mismo. c) El significado del impacto que es la importancia relativa (calidad de impacto). d) El tipo del impacto que describe el modo en que se produce. e) La duración del impacto que es el comportamiento en el tiempo. f) La reversibilidad del impacto que describe la posibilidad, dificultad o imposibilidad de

volver a la situación anterior. g) El riesgo del impacto que estima la probabilidad de suceder.

534 “… La vulnerabilidad es el componente más elusivo del ciclo amenaza – vulnerabilidad – capacidad de respuesta – riesgo (pérdidas). Necesita ser definida como vulnerabilidad de qué, vulnerabilidad hacia qué, a qué escala, para mencionar los aspectos más importantes... estamos definitivamente todavía en el principio de lo que puede llamarse investigación sobre vulnerabilidad...” (Villagrán de León, Juan Carlos, 2006). 535 HIDALGO SANCHÍS, Paula “Vulnerabilidad territorial. Hacia una definición desde el contexto de la cooperación internacional”. Anales de Geografía 159. 2009, vol. 29, núm. 2 155-171. La investigación es la base de la Tesis Doctoral ¨Vulnerabilidad Territorial y Cooperación Internacional¨ defendida en Septiembre de 2008 en la Facultad de Geografía e Historia de la Universidad Complutense de Madrid.


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h) El área de influencia que es el territorio que contiene el impacto; es el espacio receptor de los impactos ambientales.

La metodología de EIA536 debe ser, por lo menos, adecuada al proyecto (interdisciplinaria, sistemática, con valor de organización y uniformidad, flexibles, aplicables a cualquier fase del proyecto o actividad, ofrecer evidencias de actualización y efectuar y el análisis global). A nivel internacional se han generado metodologías de aplicación a proyectos específicos porque la clave está en seleccionar adecuadamente las metodologías más apropiadas para satisfacer las necesidades específicas de cada EIA537.

Las principales metodologías para la identificación y valoración de impactos son:

a) Metodología Ad hoc (Panel de expertos) es un método que proporciona directrices para la evaluación de impacto y que se basa en la consulta sistemática de expertos. Estos expertos identifican los impactos en sus áreas de conocimiento, determinan las medidas correctivas, asesora en la implementación de procedimientos de seguimiento y control. Tras una información previa y en presencia de un moderador todos los expertos reunidos deben discutir las ponderaciones que se han de asignar a todos los factores ambientales. La ventaja consiste en que son métodos rápidos y fáciles de llevar a la práctica y la desventaja en que esta metodología depende del conocimiento y formación de los equipos de expertos.

b) Método de Leopold538. Esta metodología se trata de una matriz que presenta, en las columnas, las acciones del proyecto y, en las filas, los componentes del medio y sus características y depende de dos variables que son la magnitud (representa la dimensión del impacto y el tamaño) y la importancia (representa la relevancia que ese impacto tiene para el medio amiente y para la sociedad). Por ejemplo en la construcción de una carretera la descomposición de la gravedad del impacto en magnitud e importancia sería la mayor o menor actividad de la obra (magnitud) y mayor o menor calidad de las especies afectadas (importancia) determinan conjuntamente la gravedad del impacto de molestias de la obra sobre la fauna. Esta matriz es un método muy utilizado en la EIA porque está limitada a un listado de 100 acciones que pueden causar impacto al ambiente representadas por columnas y 88 características y condiciones ambientales representadas por filas (son 8.800 posibles interacciones). La ventaja es que permite la estimación subjetiva de los impactos la desventaja es el grado de subjetividad que se

536 Instituto Nacional de Ecología (INE). 2000. “La Evaluación de Impacto Ambiental (Logros y retos para el Desarrollo Sustentable 1995-2000”. México: Dirección de Ordenamiento Ecológico e Impacto Ambiental, INE-SEMARNAP. 537 Las consideraciones previas en la selección de la metodología adecuada deben incluir: un marco normativo, el tipo de proyecto, el objetivo de la EIA, las etapas de concepción, desarrollo y finalización del proyecto, la relación entre los requerimientos de los datos, la relación ente los costos económicos y el requerimiento de personas y equipamiento, el aseguramiento de la independencia de los resultados. 538 LEOPOLD, I.B. et al. (1973). “A procedure for Evaluating Enviromental Impact. US Departament of the Interior. USA: Gov. Print. Office.


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emplea en la evaluación de los impactos. Este método tiene un bajo costo y permite identificar los posibles impactos a partir de una visión de conjunto de las interacciones posibles.

c) Métodos cartográficos. El método es la superposición de transparencias donde diversos mapas que indican impactos individuales sobre un territorio son sobrepuestos para indicar un impacto global. Se utilizan fotografías aéreas, mapas topográficos, observaciones en terreno y opiniones de expertos y actores sociales. Presentan una gran utilidad para asesorar con gran eficacia al planificador de proyectos y al diseñador de proyectos lineales. Este sistema manual de superposición de mapas transparentes es perfectamente adecuadas a hojas de cálculo o sistemas de información geográfica. Actualmente los SIG son herramientas, que hemos señalado, para el manejo de datos espaciales que aportan soluciones a problemas geográficos complejos, de manera que permiten la toma de decisiones en investigación, planificación y desarrollo.

d) Listado de Chequeo. Es un método que consiste en una lista ordenada de factores ambientales que están afectados por una acción humana. Las consecuencias ligadas a la acción propuesta se identifican de forma segura. Tiene que contener factores ambientales como el agua, el suelo, la atmósfera, la flora, la fauna, los recursos naturales, los recursos culturales, etc. Las ventajas de los chequeos consisten en la utilidad para estructurar las etapas iniciales de una EIA, para ser instrumento de apoyo para la definición de los impactos, para asegurar que los factores esenciales sean tenidos en cuenta y para comparar diversas alternativas del proyecto. Las desventajas consisten en que son rígidos, estáticos, lineales y limitados; no identifican impactos indirectos; no ofrecen indicaciones sobre la localización espacial de impacto y no hay orden de prioridad relativa de impactos.

e) Diagramas de Flujo. Se utilizan para establecer relaciones de causalidad lineal entre la acción propuesta y el ambiente afectado. Es fácil de construir pero no facilitan la cuantificación de impactos, limitándose a mostrar las relaciones causa-efecto. Son complementarios de otras metodologías.

f) Diagramas de Redes. Representan mediante nodos (círculos) los distintos elementos ambientales que conforman el sistema ambiental. El esquema se completa con la representación de acciones de proyectos de un determinado tipo de proyecto alrededor de la malla de relaciones, indicando mediante flechas hasta los nodos, el impacto directo que producen estas acciones. Cada una de las flechas representa un impacto y el conjunto de flechas que recibe un nodo representa el conjunto de impactos que sufre ese factor ambiental. Son una extensión de los diagramas de flujo cuando hay impactos a largo plazo

g) Método de Batelle539. Este método matricial fue diseñado para evaluar los impactos de proyectos relacionados con recursos hídricos y ambientales. El método plantea el

539 ESPINOZA, G. (2007). “Gestión y Fundamentos de Evaluación de Impacto Ambiental”. Santiago de Chile: Banco Interamericano de Desarrollo-BID y Centro de Estudios para el Desarrollo-CED.


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concepto de calidad ambiental como un valor adimensional que mide la “proximidad” de un entorno determinado a su óptimo ambiental (e inversamente, la distancia a su peor situación ambiental). La situación ambiental óptima posible en un lugar determinado es lo que se conoce como su paraíso ambiental. Este concepto deriva del concepto ecológico de climax que es aquella situación en la que un determinado ecosistema alcanza su madurez, es decir su máxima biodiversidad, solo que el paraíso ambiental incluye el resto de los aspectos ambientales (sociales, culturales, geológicos, etc.) que se analizan en la EIA. El valor de la calidad ambiental se establece en función de un conjunto de variables experimentales que adoptan la forma de indicadores de estado y que son medibles, permitiéndonos conocer la proximidad a la que un entorno determinado se encuentra en su máximo de calidad ambiental. Es un tipo de lista de verificación con escalas de ponderación que contemplan la descripción de factores ambientales, la ponderación valórica de cada aspecto y la asignación de unidades de importancia. Tiene cuatro niveles de importancia: el general (categorías ambientales), el intermedio (componentes ambientales), el específico (parámetros ambientales) y el muy específico (medidas ambientales). Las ventajas es que los resultados son cuantitativos y se pueden comparar con los de otros proyectos y las desventajas radican en que los índices de calidad ambiental disponible son los desarrollados en su concepción natural y no son válidos para medios distintos.

Concluimos que la selección de la metodología a emplear en una EIA para un proyecto depende de varios factores, entre los cuales destacamos la disponibilidad de los recursos técnicos, los financieros, el tiempo, los datos e informaciones, las disposiciones legales, las especificaciones de los términos de referencia para la EIA y la preferencia del equipo técnico evaluador. La utilización de un método no es suficiente para identificar y para predecir todos los impactos sobre un determinado territorio por lo tanto es necesario integrar las metodologías más idóneas al proyecto en particular. Los métodos de EIA más utilizados son los métodos de matrices, método Leopold o Batelle por su facilidad en el uso, sus bajos costos en la aplicación porque ofrecen resultados cuantitativos que hacen posible la comparación con otras alternativas, de importancia en la toma de decisiones. Cuando analizamos la metodología de una EIA es importante que la política ambiental sea eficiente en la aplicación correcta de la EIA como instrumento de ordenamiento y planeación ambiental y no solamente se utilice como un instrumento de trámite administrativo sin carácter vinculatorio ni aportación al desarrollo sostenible.

3.4. Aplicación de las EIA en la protección del paisaje natural.

Se ha explicado con precisión que los paisajes cumplen una importante función económica,

especialmente si constituyen la base de actividades de recreación y turismo de las que dependen numerosas fuentes de ingresos locales y muchos puestos de trabajo. Es imprescindible reforzar la


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capacidad de las instituciones y de los grupos interesados para llevar adelante procesos de análisis y planificación transparentes que permitan a las Administraciones públicas integrar el valor de los paisajes a la toma de decisiones que puedan afectarlos. También se debe elevar el nivel para concienciar a los ciudadanos acerca del valor del paisaje como parte del patrimonio natural y cultural para que cada una de las personas cuya calidad de vida se vea afectada por las modificaciones de su entorno pueda participar en acciones para su conservación, adecuado manejo y planificación.

Puesto que uno de los objetivos de la EIA es contribuir a que los nuevos desarrollos sean

sostenibles y promuevan la conservación de los valores ambientales, es vital la evaluación de los impactos sobre el paisaje y sobre los atractivos visuales del entorno, incluyendo las posibles alternativas a la hora de finalizar un proyecto. La anticipación a los cambios que pudieran resultar de un desarrollo urbanístico (o de otro tipo) requiere el estudio pormenorizado del proyecto, es decir la ubicación, escala y naturaleza y el análisis de la situación final del paisaje una vez concluidas las obras. Puesto que el objetivo de la EIA es informar a las personas que van a tomar las decisiones y al público en general de los efectos negativos de un determinado desarrollo en un entorno paisajístico, los resultados deben presentarse por medio de un soporte ilustrativo. Un impacto positivo en el paisaje mejora la calidad del suelo, reduce los procesos erosivos, favorece o acelera el establecimiento de vegetación más madura que la actual y aumenta la complejidad del ecosistema; el impacto negativo favorece la degradación del ecosistema.

La EIA debe proporcionar alternativas a ese proyecto considerando medidas paliativas,

correctoras y reparadoras necesarias cuando el impacto ambiental rebase el límite admisible y para que la modificación del entorno sea considerada aceptable. El contenido de una evaluación ambiental es determinante para los impactos negativos sobre el territorio. Primero se debe realizar el estudio de alternativas del proyecto, viables y adecuadas al mismo, en un conjunto amplio para prevenir, corregir o compensar los efectos ambientales negativos significativos, incluida su valoración económica.

Consta de los siguientes apartados, aunque se pueden añadir más elementos que eviten la

degradación del territorio, que son:

a) la localización y descripción del proyecto y sus acciones. b) integración del proyecto dentro de planes y programas y su relación con la legislación

sectorial. c) una estimación de los tipos, las cantidades y la composición de residuos, vertidos y

emisiones (la contaminación del aire, el agua, los suelos, los ruidos…).


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d) se debe realizar un inventario ambiental (descripción de las condiciones ambientales, la ocupación del suelo, las actividades existentes, la utilización de los recursos naturales que existen en el lugar antes de realizar la obra).

e) contar con la normativa ambiental básica (LEIA estatal) y la normativa adicional de protección de las diferentes autonomías.

f) identificación, descripción y valoración de los impactos negativos y la justificación de la solución adoptada tiendo en cuenta su impacto ambiental.

g) las medidas para prevenir, reducir, eliminar o compensar los defectos: plan de medidas correctoras.

h) el programa de vigilancia ambiental. i) el resumen del estudio y conclusiones. j) resumen de dificultades o carencias técnicas. Los componentes básicos para la operatividad de un proceso de evaluación de impacto

ambiental en un determinado entorno son los siguientes: a) la definición de políticas de ordenación territorial540 que son las acciones y las prácticas

de disposición ordenada, a través del espacio de un país y en una visión prospectiva, los hombres, las actividades, los equipamientos y los medios de comunicación que ellos pueden utilizar, tomando en consideración las limitaciones naturales, humanas, económicas o incluso estratégicas

b) las bases legales y reglamentarias, es decir la normativa jurídica base de la regulación competencial541 (la CE de 1978, artículo 45 consagra un derecho subjetivo al medio

540 Comisión Europea, 1997. “Compendio de los Sistemas de Ordenación Territorial Europeos”. Las políticas de ordenación territorial definida por la Comisión Europea es: “La ordenación territorial se refiere a los métodos usados desde hace años por el sector público para influir en la futura distribución de las actividades en el espacio. Se sobreentiende que con la voluntad de crear y compaginar las demandas de desarrollo con las necesidades de protección del medio ambiente, y para conseguir objetivos sociales y económicos. La ordenación territorial comprende medidas para coordinar los impactos territoriales de otras políticas del sector, para alcanzar una distribución más uniforme del sector económico de las regiones, y para regular la conversión de la tierra y los usos de la propiedad” 541 El Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental de proyectos incluye la Evaluación de Impacto Ambiental y dentro de esta Ley se incluye el estudio de los efectos que los proyectos tengan sobre el paisaje; de tal manera que la EIA identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en función de cada caso particular y de conformidad con esta ley, los efectos directos e indirectos de un proyecto sobe los siguientes factores: el suelo, el agua, el aire, el clima y el paisaje, ofreciendo un instrumento de control de extraordinaria importancia para el control de los posibles impactos paisajísticos. Se concede competencias a las administraciones públicas afectadas a las administraciones con competencias en materia de paisaje y dispone que los proyectos que hayan de someterse a EIA deberán incluir un estudio de impacto ambiental, entre cuyo contenido mínimo deberá figurar la evaluación de los efectos previsibles directos e indirectos del proyecto sobre el paisaje. Así mismo el Código Penal de 1955, dedica el Título XVI, Capítulo III, a los delitos contra los recursos naturales y el medio ambiente, artículo 325.1 (versión 2003) establece que “será castigado con penas de (…) el que, contraviniendo las leyes u otras disposiciones de carácter general protectoras del medio ambiente, provoque o realice directa o indirectamente emisiones, vertidos, radiaciones, extracciones o excavaciones, aterramientos, ruidos, vibraciones, inyecciones o depósitos, en la atmósfera, el suelo, el subsuelo, o las aguas terrestres, marítimas o subterráneas, con incidencia, incluso en los espacios transfronterizos, así como las captaciones de aguas que puedan perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas naturales. Si el


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ambiente adecuado, se ubica en el Título I, Capítulo III; es un principio rector de la política económica y social; los principios rectores suponen mandados al legislador y al resto de los poderes públicos para que orienten su actividad en la senda que marcan los mismos; el reconocimiento de un derecho a disfrutar del medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona, al margen de su formulación literal y de su problemático valor como derecho subjetivo típico proyectado sobre todo el orden jurídico. Código Penal. Título XVI, Capítulo III, artículo 325 y ss.; el bien jurídico protegido directo e inmediato en este artículo es el medio ambiente).

c) el procedimiento administrativo que dependerá de los variables criterios administrativos a la hora de aplicarlo, siendo un instrumento importante para controlar la protección del paisaje (Anexo II y Anexo III de la Ley).

d) el estudio de impacto ambiental (como conjunto de estudios y análisis técnicos que permiten valorar los efectos que la ejecución de un determinado proyecto puede causar en el medio ambiente, siendo un instrumento adecuado para la preservación de los recursos naturales y la defensa del medio ambiente).

e) la decisión o pronunciamiento porque la EIA es un instrumento para tomar decisiones porque la información requerida a evaluar debe ser imparcial, objetiva, veraz y completa

f) el seguimiento de EIA que busca un marco adecuado que protección de los recursos naturales y la defensa del medio ambiente (el procedimiento debe adecuarse progresivamente y adaptarse a los distintos avances implicando a la sociedad que está preocupada por los efectos ambientales derivados de las actividades humanas).

g) los sistemas de información geográfica y las guías metodológicas que aportan los datos sobre los cuales se sustenta las evaluaciones de planes y proyectos542.

El objetivo de todas las políticas europeas de medio ambiente es la protección del medio

ambiente, manejar de forma racional los recursos naturales, y conservar el patrimonio natural, todo ello con el fin de mejorar la calidad de vida y el bienestar de la población, atribuyendo a estas políticas un importante papel en la política macroeconómica. Por ello las empresas europeas implantan instrumentos de política medioambiental de carácter voluntario mediante los cuales se comprometen a cumplir unos objetivos medioambientales. Las empresas españolas tienen un sistema de gestión medioambiental denominado Sistema de Gestión Medioambiental543

riesgo de grave perjuicio fuese para la salud de las personas, la pena o prisión se impondrán en su mitad superior”. Consultar: HERNÁNDEZ SUÁREZ-LLANOS, F.J. “Técnicas de tipificación en el delito de contaminación ambiental”. Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental. 2005. 542 Ver documento en http://webdelprofesor.ula.ve/nucleotrujillo/materano/Ambiental/3.pdf 543 SEOÁNEZ CALVO, Mariano; ANGULO AGUADO, Irene. “Manuel de Gestión Medioambiental de la Empresa. Sistemas de Gestión Ambiental. Auditorías Medioambientales y Evaluaciones de Impacto Ambiental y Otras Estrategias”. Ediciones Mundi-Prensa. Madrid, 1999; SEOÁNEZ CALVO, Mariano; ANGULO AGUADO, Irene. “El Gran Diccionario del Medio Ambiente y de la Contaminación”. Editorial Mundi-Prensa. Río de Janeiro, 1999.; SEOÁNEZ CALVO, Mariano; ANGULO AGUADO, Irene. “Medio ambiente en la opinión pública. Tendencia de opinión. Demanda Social. Análisis y gestión dela opinión pública”. Editorial Mundi-Prensa Libros, S.A. Colección. 1ª Edición. 1999.


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(SGMA), mediante el cual la empresa se compromete a cumplir unos objetivos medioambientales fijados por ella misma en función de sus necesidades. La definición de un SGMA es “un sistema de gestión medioambiental es el marco o método empleado para orientar a una organización a alcanzar y mantener un funcionamiento en conformidad con las metas establecidas y respondiendo de forma eficaz a los cambios de presiones reglamentarias, sociales, financieras y competitivas, así como a los riesgos medioambientales”. Según la Cámara Internacional de Comercio un SGMA es el marco o método de trabajo que sigue una organización para lograr u mantener un determinado comportamiento de acuerdo con las metas que se hubiere fijado y como respuesta a unas normas, unos riesgos ambientales y unas presiones tanto sociales como financieras, económicas y competitivas en permanente cambio. Los SGMA tienen como objetivo garantizar el cumplimiento de las leyes y reglamentos de protección del medio ambiente, tanto locales, como regionales, nacionales e internacionales. Los elementos de un SGMA vienen descritos en la Norma ISO 14001.

Los principios que guían un SGMA son:

a) cumplimiento de las normas legales y de la política ambiental de la empresa b) unidad de gestión del medio ambiente c) elaboración de procedimientos operativos d) evaluación de impacto ambiental e) ahorro de recursos f) prioridad a la prevención respecto a la corrección g) minimización de residuos en origen, y si es posible, reciclado h) vigilancia, control y registro de los impacto ambientales mediante la ejecución de

teorías medioambientales y planes de vigilancia ambiental i) formación e información interna y externa.

Así que podemos concluir que el SGMA es el medio y el fin es la mejora del comportamiento medioambiental. Existen en Europa y EEUU varias normas aceptadas de gestión medioambiental como son la ISO 14.000 y el Programa Europeo de Ecogestión y Ecoauditorías (EMAS-Environmental Management System) que es una herramienta voluntaria diseñada por la Comisión Europea para la inscripción y reconocimiento público de aquellas empresas y organizaciones que tienen implantado un sistema de gestión ambiental que les permite evaluar, gestionar y mejorar sus impactos ambientales.

Toda la sociedad será beneficiada en el momento en que todos los organismos administrativos, las empresas públicas y privadas, las asociaciones de consumidores, las organizaciones de defensa del medio ambiente o ecologistas, las asociaciones juveniles de protección de la naturaleza, fundaciones públicas y privadas, tengan el propósito de defender la naturaleza considerada como un bien único que está en progresivo agotamiento, que se convierte en motivo de preocupación por la degradación de los espacios naturales. Los ciudadanos reivindicamos el derecho a un medio ambiente de calidad que nos asegure la salud y el bienestar,


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ayudando al desarrollo de las personas, derecho reconocido en nuestra Constitución. Al mismo tiempo tenemos el deber de conservarlo con el fin de proteger y mejorar nuestra calidad de vida544 y defender y utilizar racionalmente todos los recursos naturales que existen en nuestro país y por extensión en la Tierra.

3.5. La Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) aplicada al paisaje.

Uno de los más relevantes desarrollos de la EIA ha sido la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) que introduce procedimientos que identifican los impactos de las políticas, los planes y los programas. La EIA busca integrar los aspectos ambientales desde las primeras etapas de la planificación siendo su finalidad alcanzar un elevado nivel de protección del ambiente y promover el desarrollo sostenible, con un enfoque económico, social ambiental, a través de un proceso que promueva y garantice la transparencia y la participación como elementos esenciales del proceso. La diferencia entre Evaluación Ambiental de Planes y Programas y la EIA consiste en los aspectos relativos al procedimiento; la EIA se desarrolla como un procedimiento analítico limitado en el tiempo y la EAE debe ser entendida como un proceso integral y continuo.

Puesto que el concepto de desarrollo sostenible implica conservar y mejorar el ambiente a

través de desarrollos que satisfagan las necesidades del presente sin comprometer la posibilidad de futuras generaciones de satisfacer las propias, la EAE considera que las ganancias que generan los usos sostenibles son mayores que la mala planificación. El potencial económico aprovechable de los paisajes eleva la calidad de vida de sus habitantes por ello es necesario proteger los paisajes (sus funciones biológicas, los valores naturales, los valores culturales y recreativos) evitando las decisiones erróneas respecto de los usos que implicarán pérdidas en el patrimonio natural o cultural sino también de una importante fuente de recursos económicos.

La historia de la EAE se remonta a la primera Acta Nacional de Política Ambiental

(National Environmental Policy Act -NEPA-) celebrada en Estados Unidos en 1969 que exigió que se elaboraran informes sobre las consecuencias ambientales de acciones federales o bien de aquellas actividades que requirieran permisos o autorizaciones federales. La NEPA, como ya hemos visto anteriormente en este trabajo, encauzó el desarrollo inicial de procedimientos EIA en proyectos individuales aunque en EEUU se incluían políticas, planes y programas dentro de estos procedimientos. En el año 1987 se efectuaron EAE’s para proyectos de ley como el Fuel Use Act y para programas de la Administración, por ejemplo para el control de la maleza de los parques nacionales estadounidenses pero el mayor éxito de la EAE fue la creación de procedimientos comunes para evaluaciones estratégicas y también a nivel de proyectos

544 GOMEZ PIÑEIRO, Javier. “Planificación y Gestión del Medio Ambiente. Políticas Ambientales. Propuestas y Planteamientos Internacionales”. Lurralde. Revista electrónica, nº 19. 1996. Pág. 9-17. Ver documento en http://www.ingeba.org/lurralde/lurranet/lur19/19gomez/19gomez.htm.


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individuales de inversión. En la Unión Europea se realiza la Directiva 2001/42/CEE del Parlamento Europeo y del Consejo referida a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, conocida como Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica545.

La Directiva EAE introduce la evaluación ambiental como un instrumento de prevención

esencial para que la planificación y la programación tengan como objetivo fundamental de toda acción humana sobre el medio ambiente el desarrollo sostenible546. El objetivo es garantizar un elevado nivel de protección del medio ambiente y contribuir a la integración de las consideraciones ambientales en la elaboración y en la adopción de determinados planes y programas. Exige una evaluación ambiental a planes y programas de ámbitos sectoriales diversos (como planificación territorial, energía, turismo, agricultura, transporte, gestión de residuos, etc.) así como aquellos con un efecto profundo sobre los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) y las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) que integran la RED NATURA 2000 de espacios protegidos en el continente europeo547. También explica que evaluación ambiental es “la preparación de un informe sobre el medio ambiente, la celebración de consultas, la consideración del informe sobre el medio ambiente y de los resultados de las consultas en la toma de decisiones y el suministro de información sobre la decisión”; se amplía el ámbito de aplicación del concepto de evaluación ambiental a los planes y programas con la convicción de que los cambios ambientales se generan no solo a causa de la ejecución de nuevos proyectos sino también en el transcurso de las decisiones previas que los regulan y los posibilitan, es decir en las fases de planificación y de programación. Se fijan los principios generales del sistema de evaluación y define el campo de aplicación, dejando a los Estados miembros de la UE amplias posibilidades para adoptar la metodología de evaluación que consideren conveniente para sus objetivos.

La pretensión de la Directiva es que se constituye como una norma de diálogo entre los

ordenamientos jurídicos comunitarios y nacionales. Se necesita una trasposición a las normativas de los Estados miembros puesto que éstos son sus destinatarios. La norma hace referencia a una técnica ambiental preventiva (el informe); dispone y establece numerosas garantías de procedimiento administrativo (consultas, participación y diálogo, ponderación, motivación, publicación) y exige un sistema de relaciones cooperativas en el plano informativo entre las Administraciones implicadas y de éstas con los ciudadanos. De esta manera se constituye un

545 Ver disposiciones en http://europa.eu/legislation_summaries/environment/general_provisions/l28091_es.htm 546 Ver diversos resultados en internet :htpp://magrama.gob.es/es/biodiversidad/temas/esapcios-protegidos/red-natura-2000/default.aspex; http://www.madrid.org; http://www-rednatura2000.info/index.; http://www.ugr.es/ (Gestión de Espacios Natura 2000). 547 GOZALO DELGADO, Araceli. “La Red Natura 2000 en Europa y en España”. Subdirección General de Medio Natural. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Seminario “A Rede Natura: Desafíos da Conservación da Natureza e da Mellora Ambiental de Galicia. 29 de noviembre de 2013. Oleiros 2013 (Galicia). Ver en http://www.ceida.org/files/LaRedNatura2000enEuropayenEspa%C3%B1aSeminarioCeida.pdf.


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mayor volumen de información de calidad y con ello la mejor decisión posible sobre una actuación ambiental europea desde una perspectiva del desarrollo sostenible que es la meta de esta Directiva. Igualmente también se aplican protocolos de actuación entre diferentes Estados miembros de aplicación en las evaluaciones ambientales de planes, programas y proyectos con efectos transfronterizos548. El 14 de septiembre de 2009 se publicó el informe de la Comisión Europea sobre la aplicación y efectividad de la Directiva EAE. Los estudios y trabajos llevados a cabo para su elaboración han permitido conocer cómo los 27 Estados miembros han incorporado la Directiva EAE en sus sistemas nacionales de planificación, las disposiciones legales y organizativas que se han llevado a cabo y su efectividad, así como el nivel de experiencia en la aplicación de la EAE, los aspectos transfronterizos y las repercusiones de la Directiva, particularmente en términos de costes y beneficios.

La Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y

programas en el medio ambiente, introduce en la legislación española la evaluación ambiental de planes y programas, conocida como evaluación ambiental estratégica, como un instrumento de prevención que permite integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos, basándose en la larga experiencia en la evaluación de impacto ambiental de proyectos, tanto en el ámbito de la Administración General del Estado como en el ámbito autonómico, e incorpora a nuestro derecho interno la Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 27 de junio de 2001, relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente.

Son objeto de la EAE: a) los planes y programas que darán lugar a proyectos con la obligación de ser sometidos a

evaluación de impacto ambiental. b) los que requieran la normativa de la Red Natura 2000. c) los planes y programas que establezcan el uso de zonas de reducido ámbito ambiental d) las modificaciones menores de planes y programas y los planes y programas distintos a

los anteriores.

548 Protocolo de Actuación entre el Gobierno del Reino de España y el Gobierno de la República Portuguesa de Aplicación en las Evaluaciones Ambientales de Planes, Programas y Proyectos con Efectos Transfronterizos, de 2008. Consultar documentos en web: http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/evaluación-ambiental/legislación/. Consultar: RODRIGUEZ DE SANCHO, Mª Jesús. “La Experiencia de la Unión Europea en Evaluación Ambiental Estratégica”. 5 de octubre de 2011 en http://www.ced.cl/ced/wp-content/uploads/2011/10/mjrds la experiencia-de-la-union-europea-en-evaluaci.pdf; CANCELA OUTEDA, Celso. “Cooperación Transfronteriza. Comprando las experiencias ibéricas”. Tórculo Edicións. Colección Ciencia Política y da Administración. Serie Congresos, Xornadas e Seminarios.; HERRERO DE LA FUENTE, A.A. «La Evolución del marco jurídico de la cooperación transfronteriza en Europa», en La adaptación de los Organismos de Cooperación Transfronteriza por las Comunidades Autónomas (coord. E. J. MARTÍNEZ PÉREZ) Gabinete de Iniciativas Transfronterizas– JCYL, Valladolid, 2006, páginas 9-36.


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e) es decir, aquellos Planes o Programas en los que el órgano ambiental decida, bien caso por caso (como en la Comunidad de Madrid), bien por tipos de planes, que tienen efectos significativos sobre el medio ambiente.

La EAE Incorpora las siguientes actuaciones al procedimiento administrativo de la

aprobación del plan o programa:

a) Elaboración de un informe de sostenibilidad ambiental. b) Celebración de consultas a administraciones afectadas y público interesado. c) Elaboración de una memoria ambiental. d) Consideración de lo anterior en la aprobación del Plan o Programa. e) Publicidad de la información sobre la decisión finalmente tomada549. La EAE es un instrumento para integrar primero el medio ambiente en el proceso de

formulación de políticas, planes y programas (PPP) y verificar después la realidad de ello. La integración aludida consiste en incorporar la sensibilidad, criterio, conocimiento y compromiso ambiental al proceso de elaboración de PPP, desde el principio, con el fin de que la decisión pública al respecto sea la más acertada posible.

La verificación comporta dos facetas: a) la comprobación de que efectivamente se ha hecho un esfuerzo de integración

ambiental en la elaboración del PPP. b) la evaluación del resultado conseguido (dicha evaluación se realiza a través de la

identificación, valoración, prevención y seguimiento de los impactos que se producirán en caso de que llegue a ejecutarse).

La integración ambiental comienza en el momento en que surge la idea de elaborar el PPP,

y su evaluación; luego se concreta en un documento técnico (denominado Informe de Sostenibilidad Ambiental -ISA-) que es parte integrante de la documentación del PPP y que se va desarrollando al mismo tiempo que el borrador del PPP; a continuación sigue el proceso de integración incorporando las determinaciones establecidas en la Memoria Ambiental, que incluirá los resultados de la participación pública, a la elaboración del PPP definitivo. En el

549 Protocolo de Procedimiento de Evaluación Ambiental Estratégica de Planes y Programas. 0014/11 E.A.E., Documento de referencia para la elaboración del informe de sostenibilidad ambiental del Plan Especial de Ordenación del Complejo Turístico-Recreativo "Parque Temático Paramount", en el término municipal de Alhama de Murcia. Consejería de Agricultura y Agua. Dirección General de Planificación, Evaluación y Control Ambiental. http://www.carm.es/web/pagina?IDCONTENIDO=10695&IDTIPO=100&RASTRO=c503$m4688,5179; Consultar en: ALVAREZ CARREÑO, Santiago M. “El Régimen Jurídico de la Protección Ambiental Integrada en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia: Consideraciones Críticas sobre la Ley 4/2009”. Revista Catalana de Dret Ambiental. Vol. III. Nº 2 (2002) – Pág. 1-27. Ver documento en: http://www.rcda.cat/index.php/rcda/article/viewFile/340/1432.


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procedimiento administrativo a través del que se aplica existe una fase técnicamente crucial: la elaboración al mismo tiempo del borrador del PPP y del ISA, de esta manera que se podría interpretar como la incorporación de la dimensión ambiental al proceso de elaboración del borrador del PPP, la verificación de ello y la identificación, valoración, prevención y seguimiento de impactos.

Como el objetivo de esta Directiva es garantizar un elevado nivel de protección del medio

ambiente y contribuir a la integración de las consideraciones ambientales en la elaboración y en la adopción de determinados planes y programas, se exige una evaluación ambiental a planes y programas de ámbitos sectoriales muy diversos550 como planificación territorial, energía, turismo, agricultura, transporte, gestión de residuos, etc. e indudablemente en los Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) y las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) que integran la Red Natura 2000 de espacios protegidos europeos y la Red Natura 2000 en España. El proceso que permite integrar los aspectos ambientales desde el momento de la toma de decisiones en el desarrollo de un Plan o Programa se refiere a la EAE que también incluye el concepto de desarrollo sostenible en aquellos procesos de decisión estratégica. Con la EAE se aumenta la prevención, evitando los impactos económicos, sociales y ambientales negativos para el medio ambiente. Es un proceso continuo que se extiende a lo largo del ciclo del Plan o Programa implicando la predicción, la evaluación y mitigación de los impactos de planes y programas e integrando las consideraciones ambientales en la toma de decisiones estratégicas que es la finalidad de toda EAE.

En el caso de los proyectos, planes y programas que puedan afectar a la Red Natura 2000,

quedan sometidos a una “evaluación de repercusiones”551, competencia de las autoridades competentes en materia de medio ambiente de las CCAA, procediéndose al estudio pormenorizado “caso por caso”. Cualquier plan o proyecto que se plantee dentro de los límites de una zona incluida en la Red Natura 2000 o que la pueda afectar, se presentará con un estudio específico de evaluación de las repercusiones ambientales en relación con los objetivos de conservación incluyendo las medidas correctoras correspondientes. También se debe tratar en

550 PERNAS GARCIA, J. José. “Sentencia del Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) de 14 de marzo de 2013, asunto C-420/11, Jutta Leth/Republik Österreich”. Jurisprudencia al día. Unión Europea. Evaluación de repercusiones ambientales. http://www.actualidadjuridicaambiental.com/?p=9490.Ver documento en: http://curia.europea.eu 551 Directiva 2014/52/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, por la que se modifica la Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, garantiza la mejora de la protección del medio ambiente, el aumento de la eficiencia en el uso de los recursos y el apoyo al crecimiento sostenible en la Unión. Para ello se procede a simplificar y armonizar los procedimientos establecidos con el fin de elevar la protección del medio ambiente y de la salud humana de forma que los procedimientos de comprobación previa y de evaluación del impacto ambiental deben tener en cuenta los impactos del proyecto de que se trate en su conjunto, incluyendo su subsuperficie y su subsuelo en las fases de construcción y explotación. Para garantizar un alto nivel de protección medioambiental deben tomarse medidas preventivas respecto de determinados proyectos que, por su vulnerabilidad ante accidentes graves o catástrofes naturales, como inundaciones, subida del nivel del mar o terremotos, pueden tener efectos adversos significativos para el medio ambiente.


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este estudio las especies y los hábitats que están protegidos por las directivas comunitarias e incluidas en los anexos de la Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y la Biodiversidad, evaluando con detalle suficiente y con rigor científico, qué tipo de repercusiones negativas podría tener la realización de un determinado proyecto sobre los valores de la Red Natura 2000552.

La aplicación de la EAE en la protección del paisaje se dirige a la finalidad de una EAE

que es alcanzar un elevado nivel de protección del medio ambiente y promover el desarrollo sostenible en su dimensión socioeconómica y ambiental, a través de un proceso que garantice la transparencia y la participación como elementos esenciales del proceso. Para ello existen instrumentos de ordenación del territorio como los denominados Planes de Acción Territorial (PAT)553 que la mayoría de las CCAA aplican en sus políticas de estrategia territorial. Ejemplo de estos significativos planes están en la Comunidad de Murcia, en la Comunidad de Valencia y los planes sectoriales de la Comunidad de Cataluña. Hemos remarcado que según la Ley 21/2013, de evaluación ambiental554, tanto la EAE y la EIA son dos procedimientos administrativos instrumentales que acompañan al desarrollo sostenible y estas evaluaciones se realizan a través de las identificaciones, valoraciones, prevenciones y seguimiento de los

552 ENPLAN. Guía para la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) de Planes y Programas con incidencia en el Medio Natural. Consejería de Industria y Medio Ambiente. Dirección General del Medio Natural. Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, 2005. Ver: http://www.carm.es/medioambiente/esquema/índice.htm. 553 Los PAT de las CCAA son instrumentos de ordenación del territorio de carácter supramunicipal que desarrollan la acción pública y sus objetivos principales son la protección de los recursos naturales y paisajísticos, la planificación territorial desde la perspectiva supramunicipal, el desarrollo económico sostenible y el acceso público a un paisaje de calidad incorporando distintos procesos de participación pública y planes educativos. Son objeto de evaluación los planes y programas, así como sus modificaciones, que puedan tener efectos significativos sobre el medio ambiente, especialmente cuando se elaboren o aprueben por una Administración pública y que su elaboración y aprobación venga exigida por una disposición legal o reglamentaria, o por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma referenciada. El plan supone la ordenación y gestión de una porción del territorio según el artículo 3 de la Directiva 2001/42/CE, serán objeto de una EAE todos los PP que: a) se elaboren con respecto a la agricultura, la silvicultura, la pesca, la energía, la industria, el transporte, la gestión de residuos, la gestión de recursos hídricos, las telecomunicaciones, el turismo, la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo y que establezcan el marco para la autorización en el futuro de proyectos enumerados en los Anexos I y II de la Directiva 85/337/CEE; b) que, atendiendo al efecto probable en algunas zonas, se haya establecido que requieren una evaluación conforme a lo dispuesto en los artículos 6 o 7 de la Directiva 92/43/CEE. Ver documentos en relacionados en: http://www.cma.gva.es/ ; http://www.sitmurcia.es/; http://www20.gencat.cat/; http://www.upv.es/(de carácter sectorial). 554 Ley 21/2013, de 9 de noviembre, de evaluación ambiental. BOE nº 296, de 11 de diciembre de 2013. Según la Ley “la evaluación ambiental es un instrumento plenamente consolidado que acompaña al desarrollo, asegurando que éste sea sostenible integrador. En el ámbito internacional, mediante el Convenio sobre evaluación del impacto en el medio ambiente, en un contexto transfronterizo, de 25 de febrero de 1991, conocido como Convenio de Espoo y ratificado por nuestro país el 1 de septiembre de 1992 y su Protocolo sobre evaluación ambiental estratégica, ratificado el 24 de junio de 2009. En el derecho comunitario, por la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, sobre evaluación de las repercusiones de determinados planos y programas en el medio ambiente, y por la Directiva 2001/92/CE, de 13 de diciembre, de evaluación de las repercusiones de determinados planes y programas en el medio ambiente, y por la Directiva 2011/92/UE, de 13 de diciembre, de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, que la presente ley transpone aplicable el Convenio Europeo del Paisaje, ratificado el 26 de noviembre de 2007, por lo que deberá aplicarse tanto en la evaluación de impacto ambiental como en la evaluación ambiental estratégica. España ratifica el Convenio Europeo del Paisaje el 26 de noviembre de 2007, aplicable tanto a la EAE y a la EIA”.


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impactos que se producirán en una determinada área o zona por todas las actividades humanas. Por lo tanto todos los proyectos que quieran ser llevados a cabo deberán optimizar las evaluaciones ambientales porque el objetivo es alcanzar una elevada calidad ambiental integrando el medio ambiente en el proceso de formulación de las PPP (políticas, planes y programas) y verificando posteriormente la realidad de ello555. Cuando surge la idea de elaborar el PPP y su evaluación se concreta en un documento técnico denominado Informe de Sostenibilidad Ambiental (ISA) que es documentación integrante del PPP; ambos elementos se formalizan en un documento técnico al mismo tiempo y sigue el proceso de integración incorporando las determinaciones establecidas en la Memoria Ambiental cuyo final es la elaboración del PPP definitivo (que incluirán los resultados de la participación pública). Se trata de introducir la variable ambiental en el momento en que se elaboran los planes y programas que concretan las políticas de desarrollo promovidas por los poderes públicos.

La documentación básica que se debe presentar para una EAE de planes y programas son:

el formulario, la descripción y justificación de alternativas, aspectos y problemas ambientales relevantes; unidades ambientales y paisajísticas, valoración de posible afección a Red Natura 2000, delimitación del plan y ámbitos de afección de otros espacios naturales. También se deben identificar los posibles impactos del proyecto determinado; estimar la magnitud de dichos impactos; proveer una evaluación de la naturaleza y la importancia de los impactos sobre el paisaje; recomendar las medidas propuestas para evitar, reducir, remediar o compensar los impactos (son las medidas de mitigación de estos impactos). Un espacio debe ser protegido cuando el riesgo de deterior es alto y sus valores también lo son como los valores naturales, biodiversidad, ecosistemas, relieves, valores de los espacios de la Red Natura 2000556. La evaluación del impacto paisajístico describe la naturaleza y la escala de los cambios que ocurren en sus características y elementos individuales, así como el impacto del proyecto sobre su carácter. En el proceso de identificación y valoración de estos cambios es importante tomar en

555 GÓMEZ OREA, Domingo; GÓMEZ VILLARINO, Mauricio. “Evaluación Ambiental Estratégica (EAE); un instrumento preventivo de gestión ambiental”. X Congreso Español e Iberoamericano de Sanidad Ambiental. Revista de Salud Ambiental. Volumen XI. Números 1 y 2. Junio-diciembre 2011, páginas 9-16. Definiciones de integración (consiste en incorporar, desde el principio, sensibilidad, criterio, conocimiento y compromiso ambiental al proceso de elaboración del PPP con el fin de que la decisión pública al respecto sea lo más acertada posible), verificación (comporta dos facetas: la comprobación de que efectivamente se ha hecho un esfuerzo de integración ambiental en la elaboración del PPP y la evaluación del resultado conseguido) y gestión ambiental que es la realización de diligencias para conseguir un objetivo que en el medio ambiente consiste en alcanzar una elevada calidad ambiental. 556 AGUILO ALONSO, Miguel. “Guía para la Elaboración de Estudios del Medio Físico”. Ministerio de Medio Ambiente. 2007. Serie Monografías. Madrid, 2007 (1ª edición 2000). ; EUROPARC-ESPAÑA “Diseño y aplicación piloto de herramientas de calidad para la gestión de la Red Natura 2000”. 2013. Fundación González Bernáldez y Europarc-España. El objetivo del proyecto es proporcionar criterios de calidad para el desarrollo de los instrumentos de gestión que, de acuerdo con la Directiva Hábitats y la Ley del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, deben desarrollarse para los espacios protegidos Red Natura 2000. El resultado del proyecto ha sido el desarrollo de un estándar de calidad para la elaboración de los instrumentos de gestión de los lugares de la Red Natura 2000, realizado con la participación de las administraciones responsables de la elaboración de los mismos. Consultar documento en la página: http://www.redeuroparc.org/img/Conservacion/Planes-de-conservacion.pdf.


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consideración las tendencias ya existentes dentro del paisaje, fruto de procesos naturales o actividades humanas no relacionadas con el proyecto en cuestión. Los impactos pueden dividirse en: impactos positivos, negativos, directos, indirectos, acumulativos, sinérgicos, temporales, permanentes, reversibles, irreversibles, recuperables, irrecuperables, mitigables, residuales, dependiendo de las incidencias sobre el área paisajística referida.

Conclusión de este apartado es que la evaluación ambiental (tanto la EIA como la EAE) es un instrumento de control y a la vez un mecanismo de integración de todas las diferentes consideraciones ambientales en la planificación a escala estratégica y a escala táctica. Es una herramienta fundamental e útil que contribuye a aumentar la calidad del proceso necesario para la elaboración del Plan, garantizando la corrección de los posibles efectos negativos que puedan surgir en las fases posteriores de desarrollo y de aplicación. Los efectos significativos sobre el medio ambiente en la toma de decisiones, sobre todo en las fases de elaboración, información pública y aprobación de los planes y programas deben tener en cuenta las evaluaciones ambientales a las que nos hemos referido en este punto.


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IV.- LA ORDENACIÓN DEL PAISAJE NATURAL EN EL DERECHO AUTONÓMICO Los planteamientos pasados respecto al paisaje natural asociaban preferentemente la defensa de los valores del paisaje a las políticas de protección de la naturaleza pero en la actualidad se considera el paisaje como una cualidad del territorio, de todos los territorios. Dentro de las políticas de paisaje de toda Europa tienen cabida los cuadros paisajísticos sobresalientes, los singulares o exóticos de la naturaleza, los paisajes habituales, los paisajes rurales, las áreas periurbanas, los paisajes ordinarios que constituyen el escenario de la vida cotidiana de millones de ciudadanos557. Es conveniente una gestión del territorio capaz de incorporar e integrar paisajísticamente todos los cambios que se puedan producir en un espacio paisajístico, salvaguardando los valores de patrimonio cultural e histórico, de identidad, de calidad de vida y de recursos naturales. Esta gestión implica a todas las políticas sectoriales que inciden en el paisaje y debe orientarse hacia los procesos de cambio territorial de mayor incidencia sobre los valores del paisaje como los modelos de urbanización, la densidad y distribución de la red viaria, las implantaciones de grandes infraestructuras de comunicación o energía; también sobre los sistemas agropecuarios y forestales que son los responsables del estado de los paisajes rurales558. Se debe incluir dentro del contexto de una política territorial con una visión integral del espacio rural que tenga en cuenta la totalidad de los aspectos tanto los ambientales como los sociales; así lo explica el Director General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural: “no se puede entender la gestión de un espacio protegido habitado sin prestar atención y sensibilidad a la gente que está dentro”559.

Desde la entrada en vigor el 1 de marzo de 2008 del CEP en España (ratificación del 26 de noviembre de 2007) supone asumir compromisos y cumplir objetivos en materia paisajística lo cual necesita de un marco nacional que marque unos objetivos mínimos a conseguir por todas las CCAA y de coordinación con las distintas actividades desarrolladas en esta materia. Esta renovación legislativa reciente ha dado lugar a un conjunto de nuevos instrumentos de planeamiento necesarios para la implantación de cualquier actividad económica en nuestro territorio como es el caso de la ordenación del territorio que es un instrumento al servicio del desarrollo y de la calidad de vida de los ciudadanos que mejora la localización y disposición de las diversas actividades en un marco geográfico determinado. Se establece, para un espacio 557 DEWARRAT, Jean Pierre; QUICEROT, R; WEIL, M. y WOEFFRAY, B. “Paysages ordinaires. De la protection au project”. Sprimont (Belgique), Pierre Mardaga, 2003. 558 MATA OLMO, Rafael. “Sobre el paisaje de Menorca: Calidad de vida, Identidad, Patrimonio y Recurso. Interés y demanda social creciente de paisajes de calidad. Por una política de paisaje. Ver: http://paisatge.obsam.cat/documents/paisaje-Menorca.pdf; MATA OLMO, Rafael. “El paisaje, Patrimonio y Recurso para el Desarrollo Territorial Sostenible. Conocimiento y Acción Pública”. Revista Arbor Ciencia, Pensamiento y Cultura. CLXXXIV, 179 enero-febrero (2008), páginas 155-172. 559 DELGADO VIÑAS, Carmen. ”Protección y ordenación del medio natural en Cantabria. Normativa, instrumentos conflictos territoriales. Ministerio de Medio Ambiente, Medio Rural y Marino (MARM), 15/11/2011. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, nº 60. 2012. Páginas 116-143.


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específico, la distribución de los usos del suelo y la mejor localización de las estructuras que permitan una mayor integración funcional, económica y social del territorio. La implantación de una actividad debe estar precedida de un estudio de viabilidad territorial y ambiental y de la documentación técnica precisa para su legalización560.

Es una política supramunicipal de índole regional o subregional, cuyos objetivos principales a tener en cuenta son:

a) establecer condiciones de equidad en todo el territorio. b) defender la utilización racional de los recursos existentes en dicho territorio, mediante la

localización adecuada de los usos del suelo y de las diversas actividades561.

La legislación actual es integradora al ocuparse del paisaje, la vivienda, el litoral, las aguas, las infraestructuras, la prevención de riesgos naturales, la recuperación de centros históricos, la mejora en centros urbanos, la revitalización del degradado patrimonio rural, la promoción del patrimonio cultural y la protección del medio natural; es decir desde el Estado se concibe la gestión territorial en el marco del desarrollo sostenible donde las actividades que se implantan sobre el territorio contribuyan a su preservación y también que no supongan su destrucción sin justas medidas compensatorias para su renovación. Se incorporan estudios específicos del paisaje en los planes de ordenación territorial, en los planes generales territoriales y en varios instrumentos de planificación urbanística.

Así tenemos en casi todas las CCAA, el desarrollo legislativo territorial siguiente:

a) La Estrategia Territorial (ET definición: ordenación del conjunto del territorio autonómico estableciendo pautas de armonización y de coordinación de las distintas políticas sectoriales y proyecciones económicas y sociales).

b) Los Planes de Acción Territorial del Paisaje son los que vertebran las distintas políticas públicas sectoriales en coherencia con los contenidos de la E.T. y se conciben para delimitar los ámbitos territoriales objeto de planificación paisajística a escala supramunicipal y para determinar los diversos recorridos escénicos y zonas de afección visual desde las vías de comunicación. Pueden dividirse en: Planes de Acción Territorial de carácter integrado y Planes de Acción Territorial de carácter sectorial (concordantes con las especificaciones de los planes de carácter integrado).

c) Los Planes Generales, coherentes con los Planes de Acción Territorial.

560 BLAZQUEZ MORILLA, Ana María. “Instrumentos de Ordenación y Gestión Territorial y Medioambiental. Marco Normativo Regulador de las Actividades Económicas en la Comunidad Valenciana”. Cuadernos de Geografía. 81-82-Páginas 133-160. Valencia 2007. 561 OBSERVATORIO DE LA SOSTENIBILIDAD EN ESPAÑA (OSE); Fundación Biodiversidad; Plataforma de la Sostenibilidad Urbana y Territorial. Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino. Universidad Complutense de Madrid. Ferrovial. Red Eléctrica de España. “Patrimonio natural, cultural y paisajístico. Claves para la sostenibilidad territorial”. Parte I. Páginas 23 a 26. Ver en: http://www/upv.es/contenidos/; http://www.cartadelatierra.org


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d) Los Planes Especiales, coherentes con las especificaciones de los Planes de Acción Territorial de carácter integrado y de carácter sectorial.

e) Todos estos Planes deben someterse al procedimiento administrativo de ET.

Todos los documentos del CEP y de la ETE además de la normativa establecida en todos los Estados miembros suponen el reconocimiento de los valores paisajísticos del territorio europeo y la necesidad de intervenir a favor de su defensa y de su gestión además de contar con el patrimonio cultural de los territorios. Así mismo la Unión Europea ha legislado con la Directiva 2004/35/CE562, denominada Directiva de Responsabilidad Medioambiental, la protección de los recursos naturales y hábitats protegidos, agua, suelos y ecosistemas europeos. La adopción de medidas preventivas y de incentivos para evitar daños al medio ambiente causados por las actividades humanas se ha convertido en una prioridad durante esta década. El principio de responsabilidad se aplica a los daños medioambientales a las amenazas inminentes de tales daños cuando se produzcan por causa de actividades profesionales, cuando sea posible establecer un vínculo causal entre los daños y las actividades que se trate. De esta manera se refuerza la legislación de la EE destinada a mantener los recursos naturales, la conservación de la biodiversidad en la naturaleza aumentando el grado de protección del medio ambiente en Europa.

La Directiva está traspuesta desde el 30 de abril de 2007 y es una normativa de mínimos ya que no constituye un obstáculo para el mantenimiento o la adopción de disposiciones más rigurosas en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales. España transpone al ordenamiento la citada Directiva a través de la Ley de Responsabilidad Medioambiental 26/2007563 que incorpora gran parte de los conceptos y definiciones utilizadas por la Directiva y sigue íntegramente el texto europeo. La ley 26/2007, de Responsabilidad Medioambiental es modificada por la Ley 11/2014, de 3 de julio564, (con un Preámbulo, un solo Artículo y cinco Disposiciones finales), que refuerza los aspectos preventivos de la misma, a la vez que simplifica y mejora ciertos aspectos de su aplicación. También realiza la transposición de lo dispuesto en el artículo 38 de la Directiva 2013/30/UE, del Parlamento y del Consejo Europeo y del Consejo, de 12 de junio de 2013, por la que se modifica la Directiva 2004/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004 sobre seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro.

562 Directiva 2004/35/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños medioambientales. Esta Directiva establece un marco de responsabilidad medioambiental fundado en el principio según el cual “quien contamina paga”, con la finalidad de prevenir y reparar los daños medioambientales europeos. Comisión Europea. Medio Ambiente. Luxemburgo. Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2013: “La Directiva sobre responsabilidad medioambiental. Protección de los recursos naturales de Europa. Ver documento en: http://ec.europa.eu/environment/legal/liability/index.htm 563 Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental. BOE nº 255, de 24 de octubre de 2007. 564 Ley 11/2014, de 3 de julio, por la que se modifica la ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental. BOE, nº 162, de 4 de julio de 2014. http://www.magrama.gob.es/es/calidad-y-evaluacion-ambiental/temas/responsabilidad-mediambiental/texto_ley.aspx


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A) LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CATALUÑA

Los Estatutos de Autonomía que constituyen el bloque constitucional que desarrolla el texto de nuestra Constitución reflejan una inicial competencia sobre el paisaje porque dan un mayor protagonismo al paisaje al reconocer el derecho a gozar del paisaje y el deber de su uso y su gestión responsable. El Estatuto de Cataluña de 2006 reconoce explícitamente que “todas las personas tienen derecho a vivir en un medio equilibrado, sostenible y respetuoso hacia la salud, de acuerdo con los estándares y los niveles de protección que determinan las Leyes. Tienen también derecho a gozar de los recursos naturales y del paisaje en condiciones de igualdad, y tienen el deber de hacer un uso responsable de los mismos y evitar su despilfarro”565.

Cataluña es la comunidad autónoma que ha incorporado todos los objetivos, las conclusiones y las medidas contenidas en el CEP y en diciembre de 2000 el Parlamento catalán incorporó a su ordenamiento jurídico los contenidos de este Convenio internacional mediante la resolución 364/VI. En esta comunidad autónoma la legislación paisajística y territorial están separadas por leyes distintas que regulan los planes territoriales (Ley de Política Territorial de 1983) y la legislación urbanística (Texto Refundido de la Ley de Urbanismo 1/2005). Además hay planes plurimunicipales que, según su dimensión y detalle, pueden estar próximos a los planes urbanísticos municipales y estos planes plurimunicipales requerirán ser elaborados por los gobiernos autonómicos.

Según el modelo vigente, la legislación territorial contiene:

a) Plan territorial general (ámbito de la comunidad autónoma) b) Planes territoriales sectoriales (ámbito de la comunidad autónoma) c) Planes territoriales parciales (ámbito territorial provincial o comarcal)

La legislación urbanística contiene:

a) Planes directores urbanísticos (ámbito plurimunicipal) b) Planes de ordenación urbanística municipal (ámbito municipal) c) Planes de reforma interior o mejora urbana (ámbito sector de suelo urbano) d) Planes parcialmente urbanísticos (ámbito sector de suelo urbanizable)566 e) Planes sectoriales urbanísticos (ámbito variable)

La legislación urbanística prevé que los planes directores urbanísticos puedan tener una finalidad específica que puede estar próxima a la problemática del paisaje como es el caso del 565 ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA 2006. El Artículo 27 se refiere a Derechos y Deberes con relación al Medio Ambiente. El artículo 144 define la competencia compartida sobre Medio Ambiente, Espacios Naturales y Meteorología y el artículo 149 se refiere a la competencia exclusiva sobre Ordenación del Territorio y del Paisaje, del Litoral y Urbanismo 566 ESTEBAN NOGUERA, Juli. “El paisaje en la planificación territorial y urbanística”. Capítulo 4. Pág. 386-390. De BUSQUETS, Jaume; CORTINA, Albert (coords.) “Gestión del paisaje. Manual de protección, gestión y ordenación del paisaje”. Editorial Ariel. Patrimonio. 1ª edición: febrero de 2009.


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Plan Director Urbanístico del Sistema Costero (2005) que forma parte de los planes para la ordenación del litoral en varios ámbitos españoles, tiene una especial incidencia para las actividades turísticas (a través de los establecimientos, a través de puertos y paseos marítimos) que tengan una incidencia en la transformación del litoral catalán. Las determinaciones del Plan son vinculantes para el planeamiento municipal. De esta manera se combinan los criterios de calidad paisajística y ambiental con la ordenación de los accesos a las playas, a los puertos y los recursos turísticos. Actualmente está cuestionado en sede judicial. Los planes indican prohibiciones, obligaciones y condiciones de manera que pueden ser un instrumento muy necesario para la concienciación social sobre el paisaje.

La legislación de ordenación del paisaje en Cataluña está constituida por:

- La constitución del Observatorio del Paisaje el 30 de noviembre de 2004567. El Observatorio del Paisaje de Catalunya es el encargado de gestionar la Ley con los instrumentos ya conocidos como los Catálogos del Paisaje, las Directrices del Paisaje y las Cartas del Paisaje. El Observatorio es un ente de asesoramiento de la Generalitat de Cataluña en materia de paisaje. Es un espacio de encuentro entre la Administración, las universidades, los colectivos profesionales y la sociedad. Se organiza como consorcio público con la finalidad de preservar la diversidad y riqueza paisajística de Cataluña. Dentro de sus funciones representativas están: establecer criterios para la adopción de medidas de protección, gestión y ordenación del paisajes; fijar criterios para establecer objetivos de calidad paisajística y acciones necesarias para conseguir estos objetivos; propone actuaciones dirigidas a la mejora y restauración del paisaje; impulsar campañas de sensibilización social en relación con el paisajes difundiendo estudios e informes en materia de paisajes; seguir y estimular las colaboraciones entre instituciones académicas y culturales de España y de Europa; organizar seminarios, cursos, exposiciones y conferencias para difundir estas actividades, entre otras. El Observatori del Paisatge. Entrevista con D. Joan Nogué, Director del Observatorio del Paisaje de Cataluña, 13 de abril de 2011: “Los cambios en la manera como la sociedad interacciona con el territorio son lentos y muy complicados de percibir a corto plazo. A pesar de ello, si he percibido que a lo largo de estos últimos años el paisaje va “penetrando” en las agendas políticas, sociales y culturales, e incluso económicas”. Se organiza en forma de consorcio y es una entidad de asesoramiento de la administración y de concienciación de la sociedad en general en materia de paisaje. Pero una de sus principales funciones es la elaboración de los Catálogos de Paisajes de Cataluña568, un instrumento que incorpora paisajes en la ordenación del territorio y un elemento clave para facilitar la conexión ente el planeamiento territorial y el urbanístico en lo referente a la implementación de políticas de paisajes. Los catálogos definen líneas estratégicas y directrices concretas que pueden contribuir a mejorar la calidad de los paisajes de Cataluña y, en definitiva, 567 Ver documento en http://www.sostenibilidad-es.org/ 568 NOGUÉ, Joan. “El Paisaje en la ordenación del territorio. La experiencia del Observatorio” Estudios Geográficos. Vol. LXXI, nº 269. Pág. 415-449; julio-diciembre de 2010. Ver documento en: htpp://www.catpaisatge.net. Centro de Documentación del Observatori en Olot.


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la calidad de vida de sus ciudadanos. Representan un instrumento de sensibilización y educación y tendrán en el futuro un papel relevante en el incremento de la conciencia ciudadano en relación con el paisaje. En la actualidad hay cuatro catálogos aprobados (Terres de Lleida, Campo de Tarragona, Terres de l’Ebre y Comarques Gironines) y se está acabando los catálogos de Regió Metropolitana de Barcelona, Comarques Centrales y Alt Pirineu i Aran. Uno de los proyectos más importantes es la colaboración con el Consejo de Europa en la creación del Sistema de Información del Convenio Europeo de Paisaje (ELCIS). El Observatori colabora en este proyecto desde enero de 2009, formando parte de un grupo de trabajo del Consejo de Europa para la creación de este instrumento que permite seguir de cerca la aplicación del CEP. El sistema se basa en una potente base de datos alimentada por los mismos estados, regiones y autoridades locales europeas que contiene información sobre las políticas de paisaje que se están implementando en los respectivos estados y regiones europeos. Este sistema permite a las instituciones, entidades profesionales, universidades y a todo el público en general acceder a la principal información y experiencias de protección, gestión y ordenación del paisaje en Europa, facilitando el intercambio y la cooperación interestatal e interregional en la aplicación del CEP. Se están realizando cambios en la manera en como la sociedad interacciona con el territorio porque los ciudadanos son cada vez más conscientes del valor del paisaje y reacciona cuando se degrada su entorno, sus paisajes de referencia porque, en definitiva, la cuestión del paisaje es una cuestión de cultura, de nivel cultural de un país. La participación de la sociedad es indispensable en las actividades del Observatori porque todos los esfuerzos que se realicen en el campo de la sensibilización y concienciación de la sociedad son útiles para que se asimile la nueva cultura del territorio vinculada al desarrollo sostenible. La elaboración de los catálogos coincide con los trabajos de redacción o revisión de los Planes Territoriales Parciales y de los Planes Directores Territoriales que realiza el Departamento de Política Territorial. Después de elaborar los catálogos, el Observatori los traspasa al Departamento de Política Territorial para que, a su vez, éste los integre en su respectivo plan territorial parcial y siga su tramitación.

- La Ley 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del paisaje; con el desarrollo de dos tipos de instrumentos de protección, gestión y ordenación significativos que son los Catálogos del Paisaje y la Directrices del Paisaje. La Ley 8/2005 se basa en un criterio básico de integración del paisaje en los instrumentos de ordenación territorial, urbanística y sectorial y establece que las legislaciones sectoriales deberán regular el impacto paisajístico de todas sus actuaciones sobre el territorio. La ley indica que el paisaje catalán ha sufrido un proceso de degradación que pone en peligro el mantenimiento de la notable diversidad paisajística que se traduce en importantes valores ambientales, sociales, económicos, de identidad y patrimoniales. El objetivo principal es reconocer, evaluar, catalogar y realzar los paisajes de Cataluña promoviendo la protección, ordenación y gestión de los mismos integrando, igualmente los criterios paisajísticos en el planeamiento territorial, urbanístico y sectorial. Reflexiona, asimismo sobre la sensibilización de toda la sociedad respecto a los valores del paisaje y promueve la cooperación entre las distintas administraciones públicas en la elaboración


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y ejecución del planeamiento y en la definición de las políticas de paisaje569. Además reconoce que el paisaje es un elemento de bienestar individual y colectivo con una dimensión estética y ambiental, reivindicando la adopción de medidas protectoras del paisaje para garantizar el derecho de los ciudadanos de cualquier territorio a vivir en un entorno de calidad. También es la primera vez que se reconoce el protagonismo de la sociedad en la gestión “de lo público”, de todos los asuntos que le incumben directamente y con ello las políticas de comunicación de instituciones y corporaciones deben posibilitar los procesos de participación pública570. La sociedad y sus miembros, es decir, los ciudadanos, deben implicarse en la consecución de un paisaje natural e integrado en la vida cotidiana. Los gobiernos autonómicos establecen procesos de comunicación para los ciudadanos con unas reglas definidas formales e informales representativas de un ejercicio de democracia social que se denomina gobernanza (governance), estableciendo pautas de interacción entre actores mediante procesos de coparticipación en la toma de decisiones. Y el paisaje natural es un buen ejemplo de esta participación y comunicación social en la identificación de todos los valores simbólicos e identitarios de la gestión del mismo571. Así pues la interpretación del paisaje representa un instrumento analítico y de comunicación con la sociedad que facilita esencialmente la participación en las decisiones fundamentales572.

569 SAN EUGENIO VELA, Jordi de. “La interpretación del paisaje como instrumento de comunicación con la sociedad. Portaciones de la semiótica y de los procesos de participación pública. Departamento de Comunicación Corporativa, Universidad de Vic. 570 CANELLAS-BOLTÁ et al., 2006, 68. Revista Faro-Monográfico Año 2-Número 4. Revista teórica del Departamento de Ciencias de la Comunicación y de la Información. Facultad de Humanidades. Universidad de Playa Ancha. Ver: http://www.upa.cl/revistafaro/ 571 QUEROL, Cristina.”Governanza y Desarrollo Sostenible (Cataluña)”. Diálogos na Universidade de Vigo. Del 1 al 3 de junio de 2004. El concepto de gobernanza se utiliza para hablar de los procesos de toma de decisiones en relación a los asuntos colectivos. La gobernanza, a diferencia de otras aproximaciones que defienden que la toma de decisiones que conciernen a lo público puede efectuarse unilateralmente y mediante el control jerárquico, parte de otro estilo de gobierno. A parte de esta definición general, a nivel más específico la noción de gobernanza cuenta con una amplia diversidad de aproximaciones. Consideramos la gobernanza como aquel sistema de reglas formales e informales (normas, procedimientos, costumbres) que establecen las pautas de interacción entre actores en el proceso de toma de decisiones (considerando actores relevantes tanto los poderes públicos como los actores sociales y económicos”. Ver documento en: http:/webs.uvigo.es/diálogos/biblioteca/Cataluña pdf.; SAN EUGENIO VELA, Jordi de. “La interpretación del paisaje como instrumento de comunicación con la sociedad. Aportaciones de la semiótica y de los procesos de participación ciudadana”. 2006 Universidad de Vic. Ver documento en: http://uvic.cat.; CONSELL ASSESSOR PER AL DESENVOLUPAMENT SOSTENIBLE. GENERALITAT DE CATALUNYA. “La gobernanza para el desarrollo sostenible en Cataluña. Conceptos, requerimientos institucionales y elementos de análisis”. Documents de Recerca 5. Institut Internacional de la Governabilitat de Catalunya (IIG). Ver documento en: http://www15.gencat.net/cads/AppPHP/images/stories/publicacions/documentsrecerca/2002/n5_recerca_5_castella.pdf; GENERALITAT DE CATALUNYA. “Ámbitos Periurbanos. Líneas guía paisajísticas para la gobernanza del territorio”. Ver: www.educacion.gob.es; http://www20.gencat.cat/docs/ptop/Home/Departament. 572 DE LA FUENTE DE VAL, Gonzalo Javier; ATAURI MEZQUIDA, José Antonio; LUCIO FERNÁNDEZ, José Vicente de. “El aprecio por el paisaje y su utilidad en la conservación de los paisajes de Chile Central. Ecosistemas. Vol. 13, nº 2, mayo-agosto de 2004. Páginas 82-89.


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- Ley 23/1983, de 21 de noviembre de 1983, de Política Territorial de Cataluña573 con incidencia en el paisaje. Es el primer sistema de ordenación territorial de la autonomía catalana que intenta corregir los desequilibrios territoriales de la política territorial catalana y su punto de partida es el Plan Territorial General de Cataluña (desarrollado por los planes territoriales parciales y por los planes territoriales sectoriales que regulan las actuaciones paisajísticas en el territorio autonómico). Los objetivos de esta Ley son: a) fomentar una distribución equilibrada del crecimiento a fin de alcanzar unos niveles de renta adecuados en todo el territorio; b) promover un crecimiento ordenado desde el punto de vista de las implantaciones sobre el territorio para favorecer una mayor eficacia de las actividades económicas y una mejor calidad de vida; c) favorecer el crecimiento económico de Cataluña y luchar contra el paro. Crea las siguientes figuras de planeamiento: Plan Territorial General de Cataluña (P.T.G); Planes Territoriales Parciales (P.T.P); Planes Territoriales Sectoriales (P.T.S). Con la aprobación de la Ley 31/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, se añaden los Planes Directores Territoriales (P.D.T); los Planes Directores Urbanísticos (P.D.U) y los Planes de Ordenación Urbanística Municipal (P.O.U.M), instrumento de ordenación a escala local. A continuación definimos estos planes pormenorizadamente.

- El Plan Territorial General de Cataluña574 (PTG) definido como instrumento de planificación en la Ley 23/1983. La Ley 1/1995, de 16 de marzo aprueba el P.T.G. y define, de acuerdo con la Ley de aprobación 1/1995, "el Plan territorial general debe ser el instrumento que defina los objetivos de equilibrio territorial de interés general para Cataluña y, a la vez ha de ser el marco orientador de las acciones que emprendan los poderes públicos para crear las condiciones adecuadas para atraer la actividad adecuada a los espacios territoriales idóneos y para conseguir que los ciudadanos de Cataluña tengan unos niveles de calidad de vida similares independientemente del ámbito territorial donde vivan”. El Plan es también el instrumento que defina los objetivos para conseguir el desarrollo sostenible de Cataluña, el equilibrio territorial y la preservación del medio ambiente. Sus objetivos son los objetivos de equilibrio territorial de interés general para Cataluña y también ser el marco orientador de las acciones que se emprendan a fin de crear las condiciones adecuadas para atraer la actividad económica a los espacios territoriales idóneos. Y su ámbito de aplicación es todo el territorio de Cataluña. El P.T.G. no ha sido publicado a través de publicación oficial porque fue editado en marzo de 1995 por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat. Se puede consultar y obtener información a través de la sede del Departamento anterior, en las delegaciones territoriales del Gobierno de la Generalitat, en la sede de los consejos comarcales,

573 D.O.G.C. nº 385, de 30 de noviembre de 1983, Presidencia de la Generalitat de Cataluña.; B.O.E. nº 18, de 21 de enero de 1984.

574 Plan Territorial General de Cataluña aprobado por Ley 1/1995, de 16 de marzo. Publicado en B.O.E. nº 125, de 26 de mayo de 1995, Ley aprobatoria del Plan consta de 10 artículos y disposiciones complementarias. El contenido del Plan con todos los documentos, informaciones, datos estadísticos, científicos, históricos o urbanísticos no son objeto de valor de ley porque hay reserva de ley. Ver documento en http//:territorio:gencat.cat/es/; LÓPEZ RAMÓN, Fernando. “Una visión crítica del Plan territorial general de Cataluña”. Autonmies. Revista Catalana de derecho públic. nº 27. Diciembre de 2001, Barcelona. Páginas 289-295.


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en los ayuntamientos capitales de comarcas y en los ayuntamientos de municipios de más de 5000 habitantes. Está editado en catalán, no está paginado y contiene documentos por capítulos con anejos cartográficos, estudios informativos, diagnósticos, memoria y estudios financieros y económicos. Los verdaderos instrumentos que conexionan el planeamiento territorial y el urbanístico en referencia a las políticas del paisaje son los catálogos del paisaje que se elaboran en el Observatorio del Paisaje. Existe un documento denominado “Prototipo de catálogo de paisaje. Bases conceptuales, metodológicas y procedimentales para la elaboración de los catálogos de paisaje de Cataluña”575. El paisaje es el conjunto del territorio de Cataluña; es una realidad física que interacciona con componentes naturales y culturales y además es un producto social, la proyección cultural de una sociedad en un espacio determinado. También es un instrumento de sensibilización y de educación de los ciudadanos que se dirige hacia una cultura de ordenación del territorio que contribuya a mejorar la calidad de vida de los mismos576. - Instrumentos de ordenación de ámbito regional (Planes o Directrices o Estrategia Territorial), de ámbito geográfico territorial como marco de referencia para planes de ordenación, actividades socioeconómicas, equilibrio territorial y utilización racional del territorio y de los recursos naturales. En Cataluña se definen los siguientes Planes: Planes Territoriales Sectoriales como el Plan Director Urbanístico de las actividades industriales y turísticas del Campo de Tarragona (aprobado), Plan Director Territorial de mobiliario y ordenación del Marcéeme (etapa inicial) y Plan Director Territorial de infraestructuras del Vallés Occidental (etapa inicial).

- Instrumentos de ordenación de ámbito subregional que afectan a territorios con carácter provincial, comarcal o supramunicipal y con características definidas (Planes Territoriales). Planes Subregionales como son: Plan Territorial Parcial de las Terres de L’Ebre (aprobado 15-05-2001); Plan Territorial Parcial de l’Alt Pirineu i Arán; Plan Territorial Parcial de las comarques centrals (en redacción/elaboración); Plan Territorial Parcial del Camp de Tarragona (redacción/elaboración); Plan Territorial Parcial de la Plan de Lleida (elaboración/redacción); Plan Territorial Parcial de la Regió Metropolitana de Barcelona (redacción/elaboración); Plan Territorial de las comarques gironines (elaboración/redacción); Plan Director Territorial del Delta de l’Ebre (aprobada el 05-03-1996); Plan Director Territorial de l’Empordá (elaboración/redacción); Plan Director Territorial Garrotas (elaboración/redacción); Plan

575 NOGUÉ, J.; SALA, P. (2005). “Prototipus de catàleg de paisatge. Bases conceptuals, metodològiques i procedimentals per a l’elaboració dels catàlegs de paisatge de Catalunya”. Documento no publicado. Se toma como referencia el documento “Criterios para el desarrollo del programa de planeamiento territorial”. Año 2004. Elaborado por el Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña. 576 ORIOL NEL-LO. ”Políticas de Paisaje”. Publica: Departamento de Política Territorial y Obras Públicas. Dirección General de Arquitectura y Paisaje. Generalitat de Catalunya. Sevilla, junio de 2007. Ver documento en: http://www.paysmed.net/upl_seminari/doc-18.pdf; Proyecto Educativo: “Ciudad, Territorio y Paisaje”. Jornada de seguimiento del proyecto educativo: http://www.catpaisatge.net.


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Director Territorial Alt Penedés (etapa inicial); Plan Director Territorial del Baix Llobregat (etapa inicial)577.

- Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental. (B.O.E. nº 296, de 11 de

diciembre de 2013) como legislación básica y la Ley 6/2009, de 28 de abril, de evaluación ambiental de planes y programas. Se convierte en la principal pieza legislativa para la aplicación en Cataluña de la evaluación ambiental de planes y programas. Además el Texto refundido de la Ley de Urbanismo (Decreto legislativo 1/2010, de 3 de agosto, con las modificaciones introducidas por la Ley 3/2012, de 22 de febrero) traspone al planeamiento urbanístico las disposiciones de la Ley 6/2009.

-Decreto 343/2006, de 19 de septiembre, por el que se desarrolla la Ley 8/2005, de 8 de junio, de protección, gestión y ordenación del paisaje y se regulan los estudios e informes de impacto e integración paisajística que son dos instrumentos técnicos básicos de la legislación catalana. Vamos a describir la influencia esencial del instrumento técnico SIG en la toma de decisiones por las Administraciones públicas catalanas para la protección y planificación del paisaje.

1. Los SIG y su influencia en la toma de decisiones por las Administraciones públicas catalanas.

En Cataluña el Gobierno de la Generalitat inició a finales del 2000 el Plan Gubernamental CAT 21 que es un proceso de reforma y de modernización de las estructuras públicas más innovadoras que existen en otros gobiernos pero adaptadas a las necesidades de la sociedad catalana. La finalidad del Plan CAT21 es situar toda la información como un instrumento de primer orden para la toma de decisiones pública, complementando decisiones previas y ayudando a alcanzar diversas estrategias en diferentes ámbitos, urbanos, rurales, de montaña, metropolitanos catalanes. Así que la modernización de la administración catalana es vital para realizar las políticas públicas que permiten el progreso social y económico del país. El centro de esta nueva administración es el ciudadano y el objetivo es la satisfacción de las necesidades del mismo. Por ello el Plan CAT 21 tiene varias características como: está orientada hacia las necesidades del ciudadano, es estratégica, es responsable y transparente, es promotora y relacional, es eficaz y eficiente y es de calidad. También los ciudadanos se implican con la administración cuando se preguntan cual es el papel de la gestión pública del medio ambiente en el S.XXI. La preservación del entorno y el mejor uso de los recursos son actuaciones necesarias para evitar que la actividad humana realice obras que deterioren irreversiblemente el medio ambiente. Los grandes avances en las herramientas informáticas de gestión de la información

577 FERIA TORIBIO, José Mª; RUBIO TENOR, Marta; SANTIAGO RAMOS, Jesús. “Los Planes de Ordenación del Territorio como instrumentos de Cooperación”. Boletín de la A.G.E. nº 39, Año 2005. Pág. 87-116.


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como los SIG han motivado que muchas organizaciones y las administraciones públicas resuelvan sus problemas de planificación territorial. También hay que considerar que mucha información sin conexión entre los programas tecnológicamente diferentes puede ser un problema a la hora de la planificación.

El factor más importante que puede limitar, puede condicionar o ayudar en la toma de decisiones para el paisaje es la percepción e interpretación de la realidad que los usuarios de los sistemas SIG tienen o pueden concebir sobre el territorio que están estudiando. Por lo tanto la percepción de la realidad es esencial porque en la toma de decisiones para la resolución de un problema ambiental empleando un SIG ya que el conocimiento sobre el territorio es la base determinante para realizar el proceso. El conocimiento de un territorio en sí mismo debe estar reforzado con la formación, experiencia y especialización de los profesionales que van a influir en la planificación y resolución de los problemas paisajísticos. Cuando exista una problemática ambiental los SIG permiten la aplicación de la información precisa tomada desde el territorio, de manera fiable y con la adecuada interpretación por parte de los profesionales de manera que esta herramienta se pueda introducir adecuadamente en el proceso de la toma de decisiones. La coordinación interadministrativa y la participación ciudadana son dos pilares en los se puede asentar la toma de decisiones en la administración pública catalana. Además del Plan CAT 21, en el terreno de los sistemas de gestión de la información, el Sistema de Información del Gobierno ha sido concebido como un cuadro de mando integral (CM) denominado “Catalunya Progrés” desarrollado en los años 2001-2002. Este sistema estaba concebido como un sistema de monitoraje de la acción del gobierno y se basa en tres módulos independientes que son: 1) sistemas de indicadores estratégicos; 2) conjunto de estudios de percepción ciudadana y 3) seguimiento de proyectos estratégicos. Así el SIG incorpora información de varias fuentes (sistemas de indicadores, evaluación de objetivos de CAT21, presupuesto por programas, estudios de opinión/percepción ciudadana) y con estos datos se realiza una plasmación sobre el territorio catalán de las diferentes actuaciones de los departamentos del gobierno, de acuerdo con los objetivos de CAT21. El resultado es un sistema inteligente que combina diversas técnicas y cuyo objetivo es poner sobre la mesa de los políticos las informaciones más relevantes que se deberán de tener en cuenta en el análisis del impacto de las acciones políticas. La finalidad, por tanto es que este sistema sea utilizado en el proceso de toma de decisiones a nivel estratégico por parte del gobierno catalán578.

Aunque los SIG son herramientas que pueden ser usadas tanto en el apoyo como en el soporte en la toma de decisiones, no podemos decir que el conocimiento y manejo de los mismos es el mismo para ambos; siendo necesarias capacidades complementarias para su uso como

578 CORNELLA, Alfons. “Las tecnologías de la información ya no son estratégicas: son solo infraestructura”. Papeles Infonomia. Julio-agosto de 2003; VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública. Panamá, 28-32 de octubre de 2003. ESTAPÉ-TRIAY, Salvador. “Bases conceptuales del nuevo modelo de administración pública catalana” y ORÓ I VENDRELL, Marc “Los sistemas integrados de información como instrumento para la toma de decisiones públicas: el caso del gobierno catalán”.


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soporte en la toma de decisiones. Algunas de estas capacidades complementarias, son las de poder trabajar en equipos multidisciplinarios, conocer métodos y técnicas participativas y contar con habilidades en la coordinación de grupos. De manera especial, la capacidad de coordinar grupos multidisciplinarios y/o grupos de actores sociales, se plantea como un área que se acopla fuertemente con las posibilidades de una formación en ciencias ambientales, por el carácter multidisciplinario, holístico e integrador de las ciencias ambientales. Por su parte los SIG se plantean como herramientas adecuadas para este propósito. La definición problemática ambiental, es la que mejor se plantea como base en el proceso de formación en ciencias ambientales, así como la definición del problema ambiental es vital en el proceso de toma de decisiones. La confrontación constante con la realidad y el conocimiento del territorio como parte de éste son , junto a la ética profesional, cualidades y principios deseados, que respaldan la calidad de un proceso en la toma de decisiones y el adecuado uso de los SIG, en el mismo579. En definitiva los SIG son soporte y apoyo en la toma de decisiones con capacidad para resolver problemas territoriales y ambientales. El carácter emergente de los SIG, su innovación y su creatividad permiten afrontar los problemas ambientales que tienen lugar en el territorio catalán y por ello son la mejor herramienta para la resolución de estos problemas facilitando la toma de decisiones a los administradores públicos.

2. Desarrollo del Programa INSPIRE en Cataluña.

Recordamos los antecedentes del Programa INSPIRE en el momento en que el Parlamento Europeo y el Consejo aprobaron la Directiva 2007/2/CE, de 14 de marzo de 2007, por la que se establece una infraestructura de información espacial en la Comunidad Europea (INSPIRE) que, conforme a su artículo 25, entró en vigor a los veinte días de su publicación, el 25 de abril de 2007, en el Diario Oficial de la Unión Europea. La transposición al ordenamiento jurídico español se realiza a través de una norma con rango de ley que es la Ley 14/2010, de 5 de julio sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España580. El Estado tiene título competencial según los artículos 149.1.18 y 149.1.23ª de la CE581 y la Sentencia 76/84, de

579 YURI QUIROZ ORTUÑO, M.G. “Los SIG como herramienta para la toma de decisiones en la solución de problemas ambientales y dentro de la formación profesional en ciencias ambientales”. Temas de Ciencia y Tecnología vol. 14 número 41 mayo - agosto 2010. Páginas 33 – 40. Universidad de la Sierra Juárez. Ver documento en: http://www.utm.mx/edi_anteriores/temas41/2NOTAS_41_2.pdf 580 Ley 14/2010, de 5 de julio sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España. BOE nº 163, de 6 de julio de 2010. 581 Constitución Española 1975. Título VIII. De la Organización Territorial del Estado. Artículo 149.1.23ª “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las CCAA de establecer normas adicionales de protección, Legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias”. La sentencia 76/84 del TC afirma la capacidad del Estado para dictar normas de obligado cumplimiento que garanticen la unicidad técnica y coordinación de la actividad cartográfica.


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29 de junio del Tribunal Constitucional582 para desarrollar una base de datos espaciales y un sistema cartográfico nacional que sirva como punto de partida para las distintas iniciativas de las Administraciones autonómicas y organismos del sector público para constituir infraestructuras de información geográfica y servicios de información geográfica. Igualmente la Infraestructura de Información Geográfica de España, o Infraestructura de Datos Espaciales de España (IDDE), asegura el acceso a los nodos de datos geográficos y a los servicios interoperables de información geográfica, que constituyen las infraestructuras de información geográfica establecidas por la AGE y por las Administraciones Autonómicas; de esta manera se consigue alcanzar la disponibilidad e interoperabilidad de toda la información geográfica requerida por la Directiva 2007/2/CE, con total cobertura del territorio español con la máxima precisión y resolución. El organismo autónomo de España que pertenece a la AGE, creado en 1989 y adscrito al Ministerio de Fomento a través de la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional de España es el Centro Nacional de Información Geográfica (CNIG) que ejerce las funciones de planificación y gestión de la infraestructura de información geográfica de España, la armonización y normalización de la información geográfica oficial y la planificación y desarrollo de servicios de valor añadido y de nuevos sistemas y aplicaciones en materia de información geográfica para el aprovechamiento en el ámbito de las Administraciones Públicas. El portal más interesante es SIGNA (Sistema de Información Geográfica Nacional de España).

Su normativa específica se basa en la normativa estatal: a) Ley 14/2010, el Real Decreto 1545/2007, de 23 de noviembre por el que se regula el

Sistema Cartográfico Nacional. b) Real Decreto 1637/2009, de 30 de octubre (modificando el Estatuto del Centro Nacional

de Información Geográfica). c) Ley 7/86, de 24 de enero, de Ordenación de la Cartografía del Estado a través del IGN.

Una importante base de datos nacional es la Infraestructura de Datos Espaciales del Medio Natural y la biodiversidad (IDENAT).

El Programa Inspire en Cataluña se implementa en la división territorial administrativa descentralizada del Estado donde se crean servicios de información a nivel autonómico y en este apartado vamos a desarrollar el caso de la Comunidad de Cataluña. El Gobierno de Cataluña ha tenido en cuenta la importancia de contar con la Ley 16/2005, de la información geográfica y del

Instituto Cartográfico de Cataluña desde la que se impulsa una cartografía de calidad583 a nivel geográfico, temático y documental con sus metadatos como una herramienta útil para gestionar correctamente su territorio. También establece que el Plan Cartográfico de Cataluña es el

582 COLOMER VIADEL, Antonio. “Constitución Estado y Democracia en el S.XXI”. Edita: Editorial de la UPV. 3ª edición de 2006. Pág. 272. Valencia 2006. 583 Ley 16/2005, de 27 de diciembre, de la información geográfica y del Instituto Cartográfico de Cataluña. La Ley se desarrolla a través del Decreto 62/2010, de 18 de mayo, por el que se aprueba el Plan Cartográfico de Cataluña (DOGC, nº 5634, de 21 de mayo de 2010).


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instrumento básico de planificación cartográfica y de la información geográfica relacionada de la Generalidad, y tiene por objeto la determinación de los objetivos y la coordinación de las actividades cartográficas, la constitución y la mejora permanente de la infraestructura de información geográfica de Cataluña y el aprovechamiento y la coordinación de esta información con las políticas públicas sectoriales con proyección territorial. La aprobación del Plan Cartográfico de Cataluña supone la coordinación de toda la información con las políticas públicas sectoriales con proyección territorial en el territorio catalán. Además es importante la correcta organización de dicha información y su acceso porque ello facilita la tarea de los gestores y planificadores en diversos sectores como el turismo, el litoral, la pesca, la geología, las grandes infraestructuras, etc.

La definición de una IDE más clarificadora es la siguiente: “Una Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) es una arquitectura basada en servicios Internet que facilita el descubrir, usar y compartir información y funciones de proceso espacial distribuidos en diferentes servidores. Además de técnicas, las tareas que afrontan las IDE son también de naturaleza institucional y organizativa. Es preciso desarrollar políticas para superar inercias y obstáculos institucionales y alcanzar el consenso entre los principales actores implicados en la creación y utilización de la geoinformación. El proyecto de creación de la Infraestructura de Datos Espaciales de Catalunya (IDEC) nació en el año 2002 con el objetivo de definir y establecer una arquitectura que facilitara el acceso a la información geográfica que generan las diferentes administraciones de Catalunya”584.

Con motivo de la aparición de la Infraestructura de Datos Espaciales (IDE) en el marco de la Directiva INSPIRE (cuyo objetivo es centralizar cualquier información cartográfica disponible en un determinado territorio o ámbito temático, su estandarización y la de sus metadatos), la Comunidad catalana considera la modernización de los sistemas de gestión de la información585 para actuar en su territorio en todos los ámbitos preferenciales, como centro del valor de la actuación pública. La planificación y el desarrollo estratégico catalán siguen las tendencias del desarrollo territorial equilibrado de la Perspectiva Europea de Desarrollo Territorial (ESDP)586. Se puede consultar toda la información de IDES de las Comunidades Autónomas en el Consejo Superior Geográfico, Infraestructura de Datos Espaciales de España, Ministerio de Fomento587 y

584 COLOMER ALBERICH, José Luis. “La Infraestructura de Datos Espaciales de Catalunya (IDEC): situación y perspectivas”. Institut Cartográfic de Catalunya. Ver documento en: http://www.geoportal-idec.net. Información de IDE litoral a través de: http://www.geoportal-idec.net/idecostes/IDECServlet?idioma=cat. 585 ORO Y VENDRELL, Marc. “Los sistemas integrados de información como instrumento para la toma de decisiones pública; el caso del gobierno catalán”. VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Panamá. Del 28 al 31, octubre 2003. 586 VI Encuentro de Directores de Planes Estratégicos. “Los planes estratégicos de ciudades y territorios: Principales referencias en Europa y América”. Zaragoza, noviembre de 2001. Ver documento en: http://www.ebropolis.es/ 587 Ministerio de Fomento. Consejo Superior Geográfico. Infraestructura de Datos Espaciales de España. Portal de acceso a la información geográfica de España. Ver: http://www.idee.es/web/guest/rssidee. Se puede consultar el informe de resultado de análisis de los conjuntos de datos y servicios de los Estados Miembros el 25-09-2014. Ver en: http://inspire.ec.europa.eu/reports/INSPIRE_Direct_Observations_2014.pdf.


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la publicación del informe de resultado de análisis de los conjuntos de datos y servicios Inspire de los Estados Miembros el día 25 de septiembre del año en curso.

3. La experiencia del Programa CORINE en Cataluña.

Los antecedentes del Progama CORINE Programa (Coordination of Information on the Environment) creado el 27 de junio de 1985 cuando el Consejo de la Comunidad Europea, a propuesta de la Comisión, adopta la decisión (CE/338785-338/85) para la ejecución de “un proyecto experimental para la recogida de datos, la coordinación y homogeneización de la información sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales de la Comunidad”. Dentro del programa CORINE se incluye el Proyecto Land-Cover con el fin de suministrar información georeferenciada periódica y homogénea sobre la ocupación del suelo. El objetivo principal del proyecto Land-Cover es el establecimiento de un inventario permanente de datos, numéricos y cartográficos, sobre usos y características del territorio, con posibilidad de integración en bases de datos geográficos y cartográficos nacionales de la Unión. (MOPU, 1990). Se trata de establecer un registro moderno polivalente y ágil de información sobre el territorio. Esta clasificación permite el establecimiento de un inventario permanente de datos, a la vez numéricos y cartográficos, sobre los usos y características del territorio y consigue homologar también clasificaciones y metodologías para facilitar las comparaciones internacionales y multitemporales referentes a las características y usos del territorio.

La ordenación y planificación de actividades en un territorio necesita de información sobre

la distribución de sus recursos naturales, siendo la cartografía del suelo y de la vegetación una de las herramientas fundamentales para ello; esta información cartográfica de los LIC, ZEPAS, Parques Nacionales y otros espacios naturales protegidos declarados se refleja principalmente en los mapas de hábitats de diversas regiones españolas. Por ello la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) presentó el 17 de noviembre de 2004 el primer mapa digital de los paisajes cambiantes de europeos desde 1990. Es el proyecto Corine Land Cover588 (CLC) 2000 Cover (Coordination of Information of the Environment) que es el primer análisis armonizado de la cubierta terrestre de Europa correspondiente al año 2000. Según Jacqueline McGlade el CLC2000K “Se trata de un instrumento único que permite medir la relación dinámica entre los múltiples usos de nuestros paisajes y los impactos -y por desgracia (desgraciada) con excesiva frecuencia también los conflictos- derivados de políticas diferentes, como la agrícola, la política regional y la de transporte.". La importancia de este proyecto radicó en que fue la única 588 Decisión del Consejo de Ministros de la Unión Europea (CE/388/85, 27 de junio). Se inicia en 1987 el programa Coordination of Information of the Environment, Proyecto Corine Land Cover (CLC) que desde 1995 es responsabilidad de la Agencia Europea del Medio Ambiente; es “un proyecto experimental para la recopilación, la coordinación y la homogenización de la información sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales en la Comunidad” cuyo objetivo es obtener una base de datos europea de ocupación del suelo a escala 1:100.000, útil para el análisis territorial y la gestión de políticas europeas”. Ver: http://www.eea.europa.eu/publications/COR0-landcover.


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información cartográfica homogénea para los países que conforman la UE puesto que sus planteamientos y condicionantes técnicos (como el datum, la escala, la precisión, la información de base y la nomenclatura de las clases) son los mismos para todos los países miembros colaboradores en el mismo.

El principal objetivo de Corine Land Cover es la captura de datos de tipo numérico y geográfico para la creación de una base de datos europea a escala 1:100.000 sobre la cobertura y/Uso del Territorio (ocupación del suelo) y su periódica actualización, tratando de generar un inventario homogéneo de la ocupación y usos del suelo a nivel europeo. De esta manera se podrá observar la evolución y tendencia del territorio a partir de la información del primer proyecto Corine589 con imágenes de 1990 y 2000 sirviendo para diversos análisis territoriales europeos y para la gestión de políticas comunes europeas. Esta información brindará un importante apoyo a la toma de decisiones en materia de política territorial dentro de la UE en los ámbitos del medio ambiente, de la implantación de infraestructuras, de la agricultura, de las zonas protegidas; también es un indicador fundamental para evaluar los procesos territoriales dentro de una determinada región europea.

Actualmente se está renovando la base de datos tomadas durante el año 2005 lo cual

permite comparar los resultados obtenidos en el primer proyecto Corine de 1990-2000. También existe el programa Corine Land Cover 2006 (CLC2006) es la actualización del CLC2000 y la generación de una base de datos de cambios ocurridos durante los años 2000-2006, dentro del programa europeo GMES. El proyecto Corine Land Cover está incluido en el Land Core Monitoring System de Global Monitoring for Environment and Security (GMES) que es una iniciativa de la UE para desarrollar su propia capacidad operativa de observación de la Tierra en Europa. Su objetivo es racionalizar las actividades y los medios europeos en materia de observación de la Tierra permitiendo facilitar datos fiables e independientes en el ámbito del medio ambiente y de la seguridad a los poderes públicos y a los investigadores europeos y a las empresas que se impliquen en la investigación. En 2005 el proyecto GMES pasa a denominarse COPERNICO siendo el programa europeo para la creación de un sistema europeo de observación de la Tierra590.

Dadas las características de las Autonomías que constituyen el Estado, el IGN optó porque cada Comunidad Autónoma elaborara el Corine Land Cover del año 2000 (CLC2000) de su territorio a partir del Corine Land Cover del año 1990 (CLC90). Para ello la Dirección General del Instituto Geográfico Nacional (IGN) junto con el Centro Nacional de Información 589 ING: Info general sobre CORINE: http://www.ign.es/ign/layoutln/corineLandCover.do 590 Comunicación de la Comisión de 10 de noviembre de 2005 “La vigilancia mundial del medio ambiente y la seguridad (GMES): del concepto a la realidad”. COM (2005) 565 Final. GMES. Vigilancia Mundial del Medio Ambiente y Seguridad. El sistema GMES es una red de recogida y difusión de datos sobre el medio ambiente y la seguridad basada en la vigilancia espacial e “in situ” de la Tierra. Este sistema servirá de apoyo a la toma de decisiones por las autoridades públicas y privadas en Europa y apoyará la investigación en este campo. http://europa.eu/legislation.


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Geográfica (CNIG) ha coordinado las diferentes bases de datos del proyecto CORINE en España, produciéndose la actualización de sus propias bases de datos generando un inventario homogéneo de la ocupación y usos del suelo (clasificados en 5 categorías de suelos: suelos artificiales, zonas agrícolas, zonas forestales con vegetación natural y espacios abiertos, zonas húmedas y superficies de agua) de las diferentes superficies en las Comunidades Autónomas. El CNIG, mediante Convenios de colaboración, propone la elaboración de las versiones actualizadas de las bases de datos de las Comunidades Autónomas que se interesen en este nuevo proyecto. Existen convenios de colaboración entre el CNIG y los diferentes Departamentos de Medio Ambiente de las Comunidades Autónomas que deciden elaborar una cartografía de usos de suelos porque la información resultante es importante para el desarrollo económico de los territorios.

En Cataluña el Proyecto Corine tiene su base normativa en la Resolución de 29 de mayo de 2003 cuando el CNIG publicó el Convenio de Colaboración entre el Centro Nacional de Información Geográfica y el Departamento de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Cataluña, para la elaboración de la versión actualizada de la base de datos de ocupación del suelo Corine Land Cover en el ámbito geográfico de la Comunidad Autónoma de Cataluña591. Se utiliza la clasificación Corine para identificar todos los hábitats existentes, los hábitats naturales, los seminaturales y los artificializados. La Universidad de Barcelona ha adoptado el documento Corine Biotopes Manual of the European Community (CBM), editado por la Comisión Europea en 1991 al territorio catalán. La adaptación de este manual ha posibilitado la publicación de la Lista de los hábitats en Cataluña (LHC)592, cuyo objetivo principal es el de definir y describir las 600 unidades de la Lista de los Hábitats en Cataluña y de esta manera se ha dado a conocer su existencia y descripción a la realidad territorial. Ha sido fruto de la colaboración entre el Departamento de Medio Ambiente y Vivienda de la Generalitat de Cataluña y el Grupo de Investigación de Geobiótica y Cartografía de la Vegetación de la Universidad de Barcelona (publicación entre los años 2005 a 2008).

Corine es un proyecto llevado según un Convenio con el Instituto Geográfico Nacional de España, propuesto por la Comisión de las Comunidades Europeas y aprobado por el Consejo de Europa con el fin de inventariar, coordinar y contabilizar la información del estado del medio ambiente y de los recursos naturales dentro de la Comunidad catalana. Land Cover es uno de los proyectos del programa y constituye el nivel de información sobre la ocupación biofísica del suelo. Con estos datos se publicaron dos mapas de Cataluña a escala 1:250.000; uno con leyenda 591 Resolución de 29 de mayo de 2003, del Centro Nacional de Información Geográfica, por la que se ordena la publicación del Convenio de Colaboración entre el Centro Nacional de Información Geográfica y el Departamento de la Comunidad Autónoma de Cataluña, para la elaboración de la versión actualizada de la base de datos de ocupación del suelo Corine Land Cover en el ámbito geográfico de la Comunidad Autónoma de Cataluña. B.O.E. nº 156, de 1 de julio de 2003. Ver documento en: htpp://www20.gencat.cat/docs/dmah/Home/Ambits% 592 Lista de Hábitats de Cataluña. Ver en: http://www20.gencat.cat/portal/site/mediambient/; VIGO, J. y CARRERAS, J. “Los hábitats del proyecto CORINE en el ámbito territorial catatán: delimitación y cartografía”. Edita: Acta Botánica Barcinonensia, nº 49. Año 2003, páginas 401-420.


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europea (con 44 clases) y otra con leyenda española (con 46 clases) y un mapa del este de la península ibérica a escala 1.:500.000 (con 42 clases)593. Se realizó un mapa de ocupación del suelo según la leyenda de clases y usos del suelo del proyecto Corine Land Cover partiendo de la interpretación visual de imágenes del sensor Thematic Mapper ™ instalado en el satélite Landsat-5 y de información de campo para cartografiar un área de 25 ha., siendo esta área de estudio la parte correspondiente al este peninsular y las Islas Baleares594.

El sistema de clasificación de hábitats más utilizado en la Unión Europea es el basado en el proyecto CORINE Biotopes, el cual establece una clasificación jerárquica de todos los hábitats (tanto naturales, como seminaturales y artificializados) de la UE agrupando los hábitats en 8 grupos y subgrupos (G10, G20, G30, G40, G50, G60, G80 y G90) de características similares que están representados en Cataluña. La Universidad de Barcelona ha adaptado al territorio catalán el documento CORINE Biotopes Manual of the European Community (CBM) y ello ha dado lugar a la Lista de los hábitats de Cataluña, incluyendo todos los hábitats existentes en el territorio catalán.

Diversas comunidades autónomas han elaborado su proyecto Corine595 como por ejemplo las Comunidades Autónomas de Aragón596, Región de Murcia597, Andalucía598, Valencia599, Madrid600, Galicia601, Castilla La Mancha602, entre otras.

593 Land Cover es uno de los proyectos del programa y constituye el nivel de información sobre la ocupación biofísica del suelo. CORINE Biotopes. Ver documento en http://mediambient.gencat.cat/es. 594 Corine Land Cover. Cubiertas de Suelo (1990-1993) Ver en Institut Cartogràfic y Geològic de Catalunya: ICGC I. Ver documento en: http://datos.bne.es/edicion/bica0000001062.html; http://www.iccd.cat/esl/Home-ICC/Custom-projects/Expertise/Land-use. 595 VILLA ALCAZAR, Guillermo et al. “Modelización Conceptual de la información de coberturas y usos del suelo en los proyectos SIOSE y Corine Land Cover, y su incidencia en el desarrollo de INSPIRE y GMES en Europa”. Subdirección General de Ordenación del Territorio, Instituto Geográfico Nacional. Ver artículo en: http://www.idee.es/resources/presentaciones/GTIDEE_Murcia_2009/ARTICULOS_JIDEE2009/Articulo-47.pdf 596 SANZ TRULLÉN, Víctor; BENITO ALONºSO, José Luis y Jolube Consultoría Ambiental. “Mapa de Hábitats de Aragón: la cartografía de hábitats CORINE como herramienta para la gestión de la biodiversidad y de los espacios naturales protegidos”. Boletín Europarc 23. 2007, página 36-41. Federación de Parques Naturales y Nacionales de Europa. Edita: Fundación Fernando González Bernáldez. ISSN: 1695-3479. 597 “Murcia en clave medioambiental”. Revista de distribución gratuita de la Región de Murcia (formato digital). 3º trimestre año 2014; Ver documento en: http://www.murciaenclaveambiental.es/; Revista especial .nº 32, 3º trimestre, 2012-Año 10. Artículo: “Red Natura 2000”. 598 Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio en Andalucía. Junta de Andalucía. ”Caracterización del territorio: Mapa de usos y coberturas vegetales del suelo”. http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/site/rediam. 599 MEMBRADO TENA, Joan Carles. “Cartografía del Urbanismo expansivo valenciano según SIOSE. Departamente de Geografía. Universidad de Valencia. Cuaderno de Geografía 089O 001-022 O. Valencia 2011; “SIOSE Valencia 2005. Resultados, Aplicaciones y Comparación con CORINE”. 600 GALLARDO, M; MARTÍNEZ-VEGA, J. “Cambios de usos del suelo en la Comunidad de Madrid: analizando el pasado y simulando el futuro”. XV Congreso Nacional de Tecnologías de la Información Geográfica. Madrid, AGE-CSIC, 19-21 de septiembre de 2012. Instituto de Economía, Geografía y Demografía. Centro de Ciencias Humanas y Sociales. CSIC. 601 Comunidad Autónoma de Galicia. Resolución de 9 de junio de 2008, del Centro Nacional de Información Geográfica, por la que se publica el Convenio de colaboración con la Comunidad Autónoma de Galicia para el


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B) LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA Antecedentes del paisaje en la Región de Murcia se inician en que el paisaje es una

realidad territorial que existe, que puede ser consumido de igual modo que cualquier otro recurso; por ello se deteriora y se agota como cualquier otro valor de la naturaleza, sobre todo en los territorios semiáridos como el de la Región de Murcia. Su escasez y su valor ambiental hacen que el paisaje debe ser valorado, bien gestionado por las autoridades autonómicas. Voy a realizar un estudio pormenorizado de la Región de Murcia porque considero que es un buen ejemplo sobre el deterioro del paisaje en este último siglo y la concienciación de los poderes públicos para solventar la degradación paisajística en esta bella región mediterránea. La Región de Murcia está situada en el sureste de la Península Ibérica, limitando con las Comunidades de Castilla La Mancha, al norte, la Comunidad de Valencia al este, la Comunidad de Andalucía en sur y oeste y el mar Mediterráneo en el sur. La situación geográfica y el mar mediterráneo son los que determinan el tipo de clima mediterráneo que posee esta región. Con una extensión de 11.314 km2 (el 2,3% de la península ibérica), el 27% del territorio murciano se corresponde con relieves montañosos, el 38% corresponde a depresiones intramontanas y valles corredores y el 35% restante corresponde a llanuras y altiplanicies603. Debido a este clima mediterráneo Murcia tiene las características esenciales de inviernos suaves con 11º de media y los veranos calurosos con máximas de 40º. Las precipitaciones son muy escasas (300-350 mm de media anual), típicas de los países áridos, con una concentración de lluvias en pocos días; cuando estas lluvias se prolongan durante horas se puede producir “riadas”. El clima que se da en la costa y en las zonas cercanas a ésta pertenece al clima mediterráneo árido; es decir altas en verano y suaves en verano con lluvias que no superan los 300 mm anuales siendo uno de los territorios más secos de España y de Europa con una tendencia pronunciada hacia la desertización. El clima que se existe en el interior de la región de Murcia es mediterráneo semiárido con veranos muy cálidos e inviernos frescos y frío con precipitaciones que no superan los 500 mm anuales.

El agua, tan escasa en este territorio semiárido mediterráneo, ha ido dibujando los paisajes

murcianos con formas de meteorización, erosión y sedimentación de gran espectacularidad,

desarrollo de la base de datos de ocupación del suelo Corine Land Cover 2006 en España. BOE, nº 167, de 11 de junio de 2008; “Dinámicas de ocupación del suelo en la Eurorrexión: Galicia-Norte de Portugal”. Coleccción Estudios desarrollo sostenible. Volumen II. Edición: Eixo-Atlántico de Noroeste Peninsular. Edita: Eixoecologia. Agencia de Ecología Urbana do Eixo Atlántico. ISBN: 978-989-95035-7-1; MARCIAL DÍAZ MANSO, José; ALLER GONZÁLEZ, Dominique; MARTÍN ROSÓN, Amparo; BARCIA NOIA, Berta; PEREIRA PAUL, Susana. “Dos perspectivas sobre la cartografía de coberturas y usos del suelo en Galicia”. Edita: Xunta de Galicia. Diciembre 2005. 602 CASTAÑO, S.; RUIZ-GALLARDO, J.R.; GÓMEZ-ALDAY, J.J.; HOYOS, J.F. y SÁNCHEZ, J. “Metodología para la elaboración de la cartografía europea de usos del suelo (CORINE LAND COVER 2000). Aplicación a la región de Catilla-La Mancha (España). Grupo de Teledetección y SIG. Instituto de Desarrollo Regional. Universidad de Castilla-La Mancha. Campus Universitario. Albacete. 603 ESTEVE SELMA, Miguel .A.; LLORENS PASCUAL DE RIQUELME, Mercedes; MARTINEZ GALLUZ, Constantino. EDS. “Los Recursos Naturales de la Región de Murcia: Un análisis multidisciplinar”. “Las condiciones naturales”, pág. 12-32. Edita: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia. 1ª edición: 2003.


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perfección e interés que han originado los paisajes geomorfológicos que hoy admiramos. Como en todo el arco mediterráneo es difícil encontrar paisajes naturales porque todos han sido intervenidos por la acción humana y en realidad son paisajes “seminaturales” pero con valor estético y turístico donde el agua ha esculpido y modelado los paisajes geomorfológicos604.

El paisaje murciano tiene un relieve variado y con grandes contrastes que dan lugar a una gran diversidad de paisajes desde las zonas montañosas con llanuras (en el centro y este de la región), valles y costas. El litoral también ofrece paisajes contrastados con la costa este baja y arenosa y la costa sur alta y recortada; se extiende a lo largo de 250 kms desde el límite de la Comunidad de Valencia (San Pedro del Pinatar) hasta la Comunidad de Andalucía (Águilas) y el mar Mediterráneo baña toda la fachada costera605. Por otro lado los ríos murcianos son de corta longitud y de caudal escaso e irregular; a grandes períodos de sequía se siguen grandes inundaciones. Su principal río es el río Segura y debido a la irregularidad de las lluvias y de las frecuentes inundaciones se han construido numerosos pantanos, para regular la cuenca que es la más deficitaria de España y la mayor regulada de Europa. Se ha recurrido al abastecimiento de agua de los habitantes de la región de Murcia a través de trasvases de agua, de la desalinización del mar y pozos del regadío para la agricultura.

La Región de Murcia cuenta con un patrimonio geomorfológico variado y de calidad; la

geomorfodiversidad es un recurso no renovable cuyo deterioro es casi irreversible y de gravísimas consecuencias para el medio natural. Los paisajes geomorfológicos forman parte del Patrimonio Natural y Cultural y son la expresión de una relación histórica de la población murciana con su entorno, con su naturaleza; además de representar la herencia natural y cultural de esta región con recursos de alto valor científico, de belleza, de significación, de interés recreativo, educativo y estético. Si nos atenemos a la definición de patrimonio geomorfológico, se entiende que es el conjunto de paisajes, áreas, lugares y sitios de territorio de interés geomorfológico que, por su especial singularidad, relevancia, diversidad, calidad, valor escénico e interés, merecen una preferencial atención en su conocimiento, conservación y divulgación. Por ello es un indicador de una sociedad culta el reconocer el valor de estos paisajes murcianos para conocer la historia geomorfológica de esta región y la de los humanos que la poblaron y la pueblan actualmente606.

604 ROMERO DÍAZ, Asunción; RUIZ SINOGA, José Damián; BELMONTE SERRATO, Francisco. “Tasas de erosión hídrica en la Región de Murcia”. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles. nº 56. Año 2011. Páginas 129-153. 605 CONESA GARCÍA, Carmelo. (Ed). “El medio físico de la región de Murcia”. Ediciones de la Universidad de Murcia. Editum. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia. 1ª edición 2006..; ARANA CASTILLO, Rafael (et all). “El patrimonio geológico de la Región de Murcia”. Fundación Séneca, 1999. Agencia de Ciencia y Tecnología. Región de Murcia. Editorial Quaderna. Murcia. 606 Atlas Regional de la Región de Murcia. El Patrimonio Geomorfológico de la Región de Murcia: un mosaico de geomorfodiversidad. Capítulo II. Los paisajes geomorfológicos. Ver en http://www.atlasdemurcia.com7index.php/secciones/6/los-paisajes-geomorfologicos/2/.


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El paisaje murciano es un complejo de interrelaciones físicas, biológicas y antrópicas, resultado de una naturaleza intervenida por la acción del hombre y como cualquier recurso y valor de la naturaleza se puede deteriorar y agotar. Los territorios semiáridos607 son su principal ejemplo de vulnerabilidad porque durante los últimos 30 años la acción humana ha resultado impactante sobre el patrimonio natural pero la calidad ambiental se materializa en el valor del paisaje. La protección del paisaje murciano es el objetivo principal del Gobierno regional para guardar el capital natural en todos los paisajes porque de su buen uso y de su gestión sostenible se encuentra la clave para una aceptable calidad de vida de la sociedad actual y futura. La transformación paisajística de la Región de Murcia ha sido intensa en la mitad del S.XX porque la acción humana se ha extendido y ha afectado al patrimonio natural murciano aunque la región todavía conserva un gran capital natural en muchos de sus paisajes; la protección del paisaje es uno de los pilares fundamentales del desarrollo regional y en su uso y gestión sostenible se encuentra la clave para fomentar la calidad de vida de la sociedad actual y futura.

1. Enfoque de la protección del paisaje.

La protección de la naturaleza es uno de los temas que más preocupa a la sociedad actual debido al sistemático deterioro de los espacios naturales y a la disminución de la biodiversidad en todo el planeta. El ser humano que lleva transformando la superficie del planeta, ejerciendo una presión significativa sobre los ecosistemas terrestres, ha llegado a perder una gran parte de los mismos. Debido a que el paisaje es un elemento clave del bienestar individual y social como ya hemos comentado y que su protección, gestión y ordenación implican derechos y responsabilidades para todos, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia asumió la competencia para el desarrollo legislativo y de ejecución en materia de protección del medio ambiente y normas adicionales de protección, a través del artículo 11.2 de su Estatuto de Autonomía, en el marco de la legislación básica del Estado y en los términos que la misma establece. El Gobierno de Murcia ha publicado la Ley 4/2009, de Protección Ambiental Integrada608 que tiene por objeto establecer el régimen jurídico y los procedimientos integrados de intervención administrativa a los que deben sujetarse los planes, programas, proyectos y actividades que afectan al medio ambiente, así como los mecanismos de fomento, con la

607 ROMERO DIAZ, Asunción. “La erosión en la Región de Murcia”. Editorial: Universidad de Murcia, 2002. 608 Ley 4/2009, de Protección Ambiental Integrada, de 14 de mayo. Boletín Oficial de la Región de Murcia, nº 116, de 22 de mayo de 2009. Preámbulo: “El medio ambiente es un bien o interés colectivo que debe ser tutelado e integrado en todos y cada uno de los sectores productivos o servicios, y allí donde se desarrolle cualquier actividad humana. La protección de este bien tan preciado, y hoy sabemos que frágil, no concierne sólo a unos pocos, sino que involucra en un esfuerzo común al conjunto de los poderes públicos y de toda la ciudadanía. El objeto de la ley es establecer el régimen jurídico y los procedimientos integrados de intervención administrativa a los que deben sujetarse los planes, programas, proyectos y actividades que pueden afectar al medio ambiente, así como diversos mecanismos de fomento, con la finalidad de alcanzar un elevado nivel de protección del medio ambiente en el marco de las competencias de la CARM.”.


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finalidad de alcanzar un elevado nivel de protección del medio ambiente en el marco de las competencias de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia.

Puesto que el paisaje es un elemento clave del bienestar individual y social y su protección, gestión y ordenación implican derechos y responsabilidades para todos, el Gobierno de la Región de Murcia, a través de la Dirección General del Territorio y Vivienda de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio de la Región de Murcia elabora el Plan Estratégico de Paisaje de la Región de Murcia609 para crear un marco común de referencia que resalte las acciones a realizar, garantice la transversalidad, la asunción de responsabilidades por los distintos actores, la participación pública y el reconocimiento del derecho de la sociedad a disfrutar de paisajes de calidad. También existe el convencimiento de que la participación pública en la toma de decisiones en materia de paisaje constituye como una herramienta imprescindible para la eficiencia en los objetivos además de un derecho de la colectividad y una obligación impuesta por el Artº 5 del CEP (Medidas Generales).

Por ello el Gobierno de Murcia implementa este Plan Estratégico como el primer instrumento de trabajo y participación. Los objetivos y estrategias esenciales dentro de la estrategia de protección paisajística son:

a) La insuficiencia de agua en la región que condiciona la capacidad de crecimiento

económico y de creación de empleo de calidad, considerando el agua como recurso productivo.

b) La calidad ambiental y el desarrollo territorial equilibrado, considerando el desarrollo urbanístico del litoral mediterráneo como agente estructurante de manera que la estrategia de sostenibilidad territorial y ambiental articula mecanismos de prevención, corrección y restauración que garanticen la ordenación del territorio sostenible.

Entre los años 2001 y 2009 Murcia ha llevado a cabo la identificación y calificación de la totalidad de los paisajes regionales, teniendo en cuenta la participación activa de los distintos agentes territoriales. En primer lugar se analizaron los distintos elementos naturales y humanos constitutivos del paisaje (las geoformas e hidrografía, la riqueza biológica, los usos del suelo, la estructura agraria, los asentamientos o la red viaria). En segundo lugar para cada unidad homogénea de paisaje se localizaron los 3/31 puntos o recorridos desde los que se pueden apreciar los valores citados en el primer punto; en tercer lugar se realizaron una descripción de cuáles son los elementos que organizan y caracterizan el paisaje objeto de análisis para de una forma definitiva identificar las dinámicas del paisaje. En esta región autónoma se encuentra uno de los mayores desastres medioambientales producidos en España como consecuencia de la

609 Plan Estratégico de la Región de Murcia. 2007-2013. Región de Murcia. Horizonte 2010. Publicación: Murcia, 24 de junio de 2006; Plan Estratégico de desarrollo de la Región de Murcia 2000-2006. Ver en: http://ww.carm.es


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acción humana y es la desaparición en casi el 90% de la Bahía de Portmán610 por la explotación minera a cielo abierto y el vertido incontrolado de los residuos mineros al mar.

Otros graves problemas son: a) es la desertización que afecta a la totalidad del territorio murciano. b) el desarrollo urbanístico desmesurado en la costa. c) la carencia hídrica debido a su climatología mediterránea extrema.

Para hacer frente al problema de la desertización se proponen cambios en actividades productivas y servicios con soluciones sostenibles. Para frenar la carencia hídrica se realizó la obra hidráulica más importante de Murcia como fue el trasvase Tajo-Segura con lo cual la demanda de agua supera el doble de los recursos renovables de la Cuenca del Segura; también la excesiva explotación de las aguas subterráneas obliga a su captación a niveles más profundos con el agotamiento de los acuíferos. Se promueve la construcción de plantas desalinizadoras para el consumo humano preferentemente. Por esta razón la región de Murcia es uno de los ejemplos más significativo en la lucha por los derechos medioambientales y la administración regional, a través de la Consejería de Agricultura y Agua ha creado un Observatorio Regional del Cambio Climático611 como órgano de carácter técnico formado por especialistas de prestigio cuyo objetivo es ser lugar de encuentro entre empresas, organismos de investigación, instituciones y administración ambiental para la elaboración de proyectos, de las políticas y estrategias regionales de adaptación y para las labores de formación, comunicación y concienciación.

La preocupación por el estado de conservación de los espacios naturales612, fuente de los recursos naturales de las regiones, materias primas y otros servicios ambientales, ha motivado la creación de herramientas para su protección que durante este último siglo han evolucionado técnicamente para la protección, la gestión y la conservación de todos los espacios naturales. En

610 “Historia de Portmán”. Región de Murcia digital. Ver en: http://www.regmurcia.com; “Portmán, la historia de un desastre ecológico”. Ver en: http://www.cnportman.com. 611 Observatorio Regional del Cambio Climático. Orden del 19 de febrero de 2007, de la Consejería de Industria y Medio Ambiente por la que se crea el Observatorio Regional del Cambio Climático. BORM nº 54, de 6 de marzo de 2007.Publicación de la Consejería de Industria y Medio Ambiente. Secretaría Autonómica de Desarrollo Sostenible y Protección del Medio Ambiente. 28 de marzo de 2007. Región de Murcia. “El Observatorio comenzó su trabajo creando la Comisión de Expertos y designando a su coordinador mediante Orden de 21 de marzo de 2007.La Comisión de Expertos cuenta con 20 miembros de reconocido prestigio en las diversas materias relacionadas con el cambio climático”. D Francisco Victoria Jumilla, Dr. en Ciencias Biológicas es el Coordinador del Observatorio Regional del Cambio Climático. Ver en htpp://www.orcc.es/observatorio.htm; http://www.murciaenclaveambiental.es/septiembre-2012.html?idSe=125; MARTÍNEZ FERNÁNDEZ, Julia; ESTEVEZ SELMA, Miguel Ángel (Coord.). “Sostenibilidad Ambiental de la Región de Murcia” (OSERM). Servicio de Publicaciones 2009. Universidad de Murcia. 612 TRUJILLO FLORIDO, Gema; LOZANO VALENCIA, Pedro J. “Las figuras de protección de los espacios naturales en las comunidades autónomas españolas. Una puesta al día”. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, nº 40. Página 47-82. 2005. ISSN 0212-9426.; ESTRADA, Alba. “Evolución histórica de la protección de espacios naturales. Encuentros en la Bilogía”. Documentos: Encuentros en la Biología. 2010. Volumen 3. nº 129. Páginas 41-42. Instituto de Investigación en Recursos Cinegéticos (IREC), CSIC-UCLM-JCCM. Ciudad Real. Ver en: http://www.encuentros.uma.es/encuentros129/evolucion.pdf


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la región murciana se ha conseguido un avance significativo por la aplicación de las Directivas europeas que imponen la obligación de designar las áreas necesarias para constituir la red comunitaria de conservación, la Red Natura 2000.

Otra figura de protección del paisaje que posee la región autónoma son los Humedales de

importancia internacional (humedales Ramsar), de gran importancia como hábitat de la avifauna. El Mar Menor es un Humedal Ramsar número 706, de importancia internacional, designado por Naciones Unidas como Zona Especialmente Protegida de importancia Internacional (HII)613 para el Mediterráneo. Esta laguna está, desde finales del S.XIX, sometida a varios problemas medioambientales debido al creciente turismo sin control, a la pesca, a la apertura de canales con el mar Mediterráneo, a la permisividad de entrada de especies marinas invasoras. La Manga del Mar Menor era un arenal en el siglo pasado y para preservarlo se declaró en 1985 el primer parque protegido en la costa que se denomina Salinas y Arenales de San Pedro del Pinatar. Se trata de un humedal con arenales situado en la parte norte del Mar Menor y en el interior de este espacio hay un puerto y unas salinas en explotación, con una zona de baños de lodo.

Además existe otro paisaje protegido dentro del Mar Menor. Son los Espacios Abiertos e

islas del Mar Menor que incluye sus cinco islas de origen volcánico: la Perdiguera, la Mayor o del Barón, la del Ciervo, la Redonda y la del Sujeto; también se incluyen dos montes bajos como el Carmolí y San Ginés. Como participación pública de los ciudadanos en la gestión del patrimonio natural de una región es la existencia de una plataforma denominada Plataforma AdapteCCA, de intercambio de información, adherida el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) y unida a la Fundación Biodiversidad y a la Oficina Española de Cambio Climático (OECC). Es una interesante iniciativa de intercambio y consulta de información en materia de adaptación al cambio climático en España, AdapteCCa614, una herramienta al servicio de todos aquellos expertos, organizaciones, instituciones y agentes 613 Mar Menor. Según la Convención sobre Humedales “Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional”, tratado intergubernamental aprobado el 2 de febrero de 1971 en la ciudad iraní de Ramsar (Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas), entró en vigor en 1975. Es el único convenio medioambiental que se ocupa de un ecosistema específico. Objetivo: la conservación y el uso racional de humedales, a través de la acción de ámbito nacional y mediante la cooperación internacional, con el fin de contribuir al logro de un desarrollo sostenible en el mundo. España es Parte Contratante de la Convención de Ramsar desde el 4 de septiembre de 1982. Los humedales incluidos en la Lista Ramsar pasan a formar parte de los lugares que tienen un valor significativo para toda la humanidad. Su importancia internacional se basa en términos ecológicos, botánicos. Zoológicos, limnológicos o hidrológicos. Fue incluido en la Lista de Ramsar en octubre de 1994, con el número 706. El sitio Ramsar del Mar Menor es “Lugar de Importancia Comunitaria (LIC ES6200030) y ZEPA en cumplimiento de la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, se produce en la Resolución de 8 de mayo de 2001 (BORM nº 144, de 18 de mayo de 2001). Ver documento en: http://www.murcianatural.carm.es/web/guest/humedal-de-importancia-internacional-mar-menor2 614 Plataforma de intercambio y consulta de información en materia de adaptación al cambio climático en España. Ver en: http://adaptecca.es/. También se puede consultar el Volumen II del Quinto Informe de Evaluación (AR5) sobre impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático. 38ª Sesión Plenaria del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre Cambio Climático (IPCC), durante los días 25 a 29 de marzo de 2014 en Yokohama. Ver en: http://www.ipcc.ch/report/art/wg2/


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interesados en acceder e intercambiar información, conocimientos y experiencias sobre impactos, vulnerabilidad y adaptación al cambio climático, así como un instrumento para potenciar la comunicación entre todos ellos.

Un aspecto significativo en la región de Murcia son los instrumentos de ordenación

territorial que comprenden los siguientes aspectos:

1) Programas de sensibilización social aportando conocimiento y difusión del patrimonio paisajístico murciano.

2) Selección de las zonas de alto interés paisajístico con unos criterios de ordenación definidos en función de las zonas con intervención de la administración regional en defensa de su patrimonio

3) Mejora, regeneración y gestión del paisaje (paisajes del agua, espacios verdes metropolitanos, espacios degradados)

4) Programas para la mejora de la visión e interpretación del paisaje de la Huerta murciana.

5) Directrices Paisajísticas del instrumento jurídico de planificación subregional de la Ley 1/2001, de Ordenación del Territorio. Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia (DPOTL); Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Uso del Suelo Industrial de la Región de Murcia (DPOTSI); Actuaciones de Interés Regional de Marina de Cope; Actuación de Interés Regional del Aeropuerto Internacional de la Región de Murcia615.

6) Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región (BOE 243, de 10 de octubre de 2001) y Ley 2/2002, de 10 de mayo, de modificación de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia (BOE 214, de 8 de octubre de 2002).

7) Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia, aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio, pretendió reforzar la seguridad jurídica con la incorporación en un texto único de las modificaciones que se introdujeron, mediante las leyes 2/2002, de 10 de mayo, y 2/2004, de 24 de mayo, en la Ley 1/2001, de 24 de abril.

8) Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia. BORM, nº 77, de 6 de abril de 2015616. La Ley 13/2015 tiene principios básicos

615 Decreto nº 102/2006, de 8 de junio de 2006 por el que se aprueban las Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial de la Región de Murcia. Consejo de Gobierno. Consejería de Industria y Medio Ambiente. Dirección General de Ordenación del Territorio y Costas. Instituto de Fomento de la Región de Murcia; Decreto nº 1/2011, de 21 de enero de, Modificación nº 2 (anterior Decreto de Modificación 1, nº 57/2004) de las Directrices de Ordenación Territorial del Litoral de la Región de Murcia. Consejo de Gobierno. (BORM nº 19 de 25 de enero de 2011); Directrices Sectoriales y Plan de Ordenación Territorial de los Recursos Minerales de la Región de Mucia. (DyPOT). Consejería de Universidades, Empresa e Investigación. Dirección General de Industria, Energía y Minas. Ver documentos en páginas: http://www.sitmurcia.es/gestionot/dirlit/normativa/Normativa.pdf; http://simacarm.es/dypot/DocInicio.pdf. 616 Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística. Se titula así para evitar confusiones y sus principios inspiradores son el reconocimiento de la autonomía municipal en materia de urbanismo y establecer


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inspiradores en el reconocimiento de la autonomía municipal en materia de urbanismo y el establecimiento de instrumentos y mecanismos adaptables a las circunstancias que el interés público demande y coordinados con las exigencias de la tramitación ambiental. Con la base del principio de desarrollo sostenible exige que la ordenación territorial y urbanística se apoye en tres pilares que son: la sostenibilidad ambiental, la sostenibilidad social y la sostenibilidad económica para buscar el equilibrio en las actuaciones urbanísticas y la satisfacción de las necesidades de los ciudadanos murcianos. También la ley pretende agilizar los trámites en los ámbitos de la ordenación territorial y del urbanismo y sobre todo “los trámites de procedimientos ambientales porque el fin es conseguir que las cuestiones ambientales estén presentes en la toma de decisiones desde el primer momento”. A través de los instrumentos de ordenación del territorio como las Directrices, los Planes de Ordenación Territorial y los Programas de Actuación Territorial se establecen los objetivos, la planificación y coordinación e actuaciones y la ejecución de las políticas urbanísticas y sectoriales con incidencia territorial, regional o comarcal. Además se potencias las Actuaciones de Interés Regional para las iniciativas cuyas características transcienden el ámbito municipal beneficiando a la Región en Murcia en los ámbitos de los servicios públicos, la economía, la conservación del medio ambiente y la mejora de la calidad de vida.

En su sentido proteccionista del territorio murciano, el Gobierno de Región de Murcia con la Ley 7/2011, de 6 de diciembre, de medidas fiscales y de fomento económico en la Región de Murcia que complementa la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma, regula en su Título III, los denominados “proyectos estratégicos en la Región de Murcia” (Artº. 8). Inicialmente son proyectos con unas grandes inversiones que deben contribuir al desarrollo económico, social y territorial de la CARM a los que la Ley otorga un carácter preferente para agilizar y reducir plazos en la tramitación administrativa. Estos proyectos (algunos iniciados ya y otros terminados pero sin servicio) son importantes pero suponen proyectos con un gran impacto ambiental, con transformaciones masivas de suelo y paisajísticas de imposible recuperación como la construcción del Aeropuerto Internacional de Corvera, el Complejo turístico de Marina de Cope y la construcción del parque temático de la empresa Paramount en Alhama de Murcia617. El legislador debe actuar con cautela porque estos proyectos calificados como “de

instrumentos y mecanismos, tanto de ordenación del territorio como de planeamiento urbanístico municipal, adaptables a las circunstancias que demande el interés público y que se encuentren coordinados con las exigencias de la tramitación ambiental. Esta Ley exige una sostenibilidad ambiental garantizado en todo caso por la aplicación de la normativa sectorial correspondiente, la normativa económica que busca un equilibrio en las actuaciones urbanísticas y una vertiente social que es la de satisfacer las necesidades de los ciudadanos. 617 Aeropuerto Internacional de la Región de Murcia (Corvera). A fecha de diciembre de 2014 con el aeropuerto finalizado, una Comisión del Gobierno, la CARM y los Ayuntamientos implicados velarán por el impacto del aeropuerto ya que entre sus primeros cometidos figura la ejecución del Plan de Aislamiento Acústico en el entorno de Corvera. El Gobierno central, a través del Ministerio de Presidencia, ha ordenado la constitución de la Comisión de Seguimiento Ambiental del aeropuerto de Corvera que quedará adscrita al Ministerio de Fomento teniendo un carácter transversal porque afecta a los Ministerios de Fomento, Medio Ambiente y Política Territorial; Proyecto


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interés regional (AIR)” llevan aparejadas la declaración de utilidad pública ye interés social y la necesidad de urgente ocupación a los efectos de expropiación forzosa de los bienes y derechos que resulten afectados por las conexiones exteriores con las redes de infraestructuras y servicios generales; iniciativas que en otras regiones españolas han fracasado618.

En la Región de Murcia existen 7 espacios naturales protegidos bajo la figura de Parques

Naturales siendo esta figura de protección es de la máxima categoría dentro de las existentes en el ámbito de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia con singulares ecosistemas naturales.

Son los siguientes: 1) Sierra del Carche. 2) Sierra de la Pila. 3) Sierra de Espuña 4) El Valle y Carrascoy 5) Salinas y Arenales de San Pedro. 6) Calblanque, Monte de la Cenizas y Peña del Águila. 7) Cabo Cope y Puntas del Calnegre.

Existe otra figura como Reserva Natural: Cañaverosa. Existen 3 Espacios Naturales con importantes ecosistemas:

1) Cañón de Almadenes. 2) La Muela. 3) Islas del Mediterráneo.

Cuenta con ocho (8) paisajes protegidos por sus valores estéticos y culturales:

1) Sierra Salinas. 2) Humedal del Ajuaque y Rambla Salada. 3) Barranco de Gebas.

Urbanístico Marina de Cope: Sabemos que desde el año 2004 el Gobierno de Murcia ha impulsado la calificación de parte del espacio protegido para la construcción de urbanizaciones, campos de golf y una marina interior artificial con el apoyo de los ayuntamientos de Lorca y Águilas. Pero este proyecto contestado por diversos sectores sociales debido al impacto sobre el Parque Natural de Cabo Cope y Puntas de Calnegre situado en la bahía de Mazarrón, con un recurso ante el Tribunal Constitucional en año 2001.Del T.S.J. Murcia, Sala 1 con/AD Murcia. Sentencia 00428/2013; Recurso nº 983/2004. Recurso de inconstitucionalidad nº 4288/2001 contra la disposición adicional octava de la Ley 1/2001, de 24 de abril, del Suelo de la Región de Murcia dado el 13 de diciembre de 2012; Parque Temático Paramount en Alhama de Murcia. Con fecha 14 de febrero de 2014 la Consejería de Presidencia de la Comunidad Autónoma de Murcia ha acordado no someter a evaluación ambiental el Parque Termático Paramount aunque se encuentra en terrenos del Parque Regional de Carrascoy y el Valle. Resolución de 24 de septiembre de 2012 de la Dirección General de Medio Ambiente aprobando el documento de referencia para la elaboración del informe de sostenibilidad ambiental del modificado de Plan Especial para la implantación del Parque Temático “Paramount” en el término municipal de Alhama de Murcia (Expediente: 14/11 EAE). 618 ALVAREZ CARREÑO, Santiago M; SALAZAR ORTUÑO, Eduardo. “Derecho y Políticas Ambientales en la Región de Murcia” 1. Reflexiones Introductorias: la evidente atonía de la política y legislación ambientales en la CARM. Revista Catalana de Dret Ambiental. Vol. III. Número 1. (2012) -Crónica-.


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4) Saladares del Guadalentín. 5) Cabezo Gordo. 6) Espacios Abiertos e Islas del Mar Menor. 7) Sierra de las Moreras. 8) Cuatro Colas.

Y desde el Instituto del Patrimonio Cultural de España619, del Ministerio de Educación,

Cultura y Deporte que es la institución estatal dedicada a la conservación y restauración de los bienes culturales que conforman el patrimonio histórico español, en Murcia existen:

a) Estudio del Paisaje Cultural del Valle de Ricote (periodo de ejecución: 2007). b) Plan Director del Paisaje Industrial de la Sierra Minera de Cartagena-La Unión (periodo

de ejecución: 2004-2006). El paisaje cultural murciano es una realidad dinámica derivada de los procesos que se producen a lo largo del tiempo en el territorio que nos ocupa como la presión urbanística, el aumento de la población, el deterioro ambiental, etc. y también es una realidad compleja por todos los componentes que la integran de manera que es necesario arbitrar mecanismos apropiados de identificación, protección y gestión que se enumeran en el Plan Nacional.

La buena gestión de los paisajes desde las estructuras regionales del gobierno murciano

responde a la creciente demanda de una gran parte de la sociedad de paisajes naturales, de respeto a la naturaleza y de una relación armónica entre los habitantes de un territorio y su entorno. Por todo ello Murcia ha desarrollado otro elemento indiscutible de la protección paisajística territorial como es el Atlas de la región de Murcia que no es un inventario conservador, que no es un atlas de pintores; es una propuesta de identificación y caracterización de la diversidad de las configuraciones de la Región de Murcia que a continuación definimos.

2. Atlas de la Región de Murcia.

El Atlas de la Región de Murcia es la mejor tarjeta de presentación de la riqueza paisajística de esta región y de las gentes que lo habitan y constituye una recopilación de los estudios de análisis, diagnósticos y propuestas sobre los paisajes de ámbito comarcal que la administración regional viene realizando desde el año 2001. Los mapas territoriales se conciben

619 Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. “Plan Nacional de Paisaje Cultural”. Aprobado en la sesión del Consejo de Patrimonio Histórico celebrado en Madrid, 4 de octubre de 2012. La definición de Paisaje Cultural en el PNPC “es el resultado de la interacción en el tiempo de las personas y el medio natural, cuya expresión es un territorio percibido y valorado por sus cualidades culturales, producto de un proceso y soporte de la identidad de una comunidad”. Instituto del Patrimonio Cultural de España (http://ipce.mcu.es/); Plan Nacional de Paisaje Cultural:www.ipce.mcu.es/conservacion/planesnacionales/paisajes.html.


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actualmente como un continuo de datos geográficos georreferenciados, agrupados en capas de información superpuestas por lo cual el Atlas es el conjunto de todos los datos espaciales del territorio murciano. Es una obra de identificación y caracterización de los paisajes de Murcia, resultado de la síntesis de los estudios comarcales de paisaje a escala 1:5.000. La diversidad de la Región de Murcia donde conviven paisajes litorales, de vegas regadas y huertas tradicionales, con paisajes montañosos y de altiplano en un limitado territorio hace que desde la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio se presente este Atlas para el reconocimiento del paisaje asociado al espacio natural, patrimonio social y cultural de esta Región. Precedida por la Carta del Paisaje Mediterráneo (20 de octubre de 2000) y el CEP (26 de noviembre de 2007, ratificada por España y entrada en vigor el 1 de marzo de 2008), la Administración de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia pone en marcha cuatro medidas generales que son:

a) Reconocimiento jurídico del paisaje. b) Definición y puesta en marcha de políticas de paisaje dirigidas a la protección,

gestión y la ordenación de los paisajes. c) Puesta en marcha de procesos de participación pública en la concepción y

realización de las políticas de paisajes. d) Integración del paisaje en las políticas de ordenación del territorio y urbanismo y

en las políticas culturales, ambientales, agrícolas, sociales y económicas con efectos sobre el paisaje para garantizar la protección de los paisajes que componen el territorio murciano.

El Gobierno de la Región de Murcia a través de la Dirección General de Urbanismo y

Ordenación del Territorio ha desarrollado una planificación de estudios sobre el paisaje que se realizaron por ámbitos comarcales abarcando la totalidad del territorio regional620 (La Huerta y Vega Media, el Noroeste, el Altiplano, Rio Mula, Vega Alta, Valle de Ricote y Oriental, Campos de Murcia, Cartagena y Mar Menor y Valle del Guadalentín). Es una propuesta de identificación y caracterización sistemática de la diversidad de configuraciones paisajísticas de la Región con el objetivo del conocimiento divulgativo y de la intervención paisajística y territorial. Todos estos estudios se ponen a la disposición de la sociedad en general y de los profesionales y administraciones con el rigor científico y un formato divulgativo porque todo el territorio tiene significado e interés paisajístico y que cada parte del mismo puede debe ser identificada y caracterizada en clave de paisaje621.

620 Estrategia del Paisaje de la Región de Murcia. Dirección General de Territorio y Vivienda. Ver documento en: http://www.sitmurcia.es/paisaje/estpai.htm 621 CALVO GARCÍA-TORNEL, Francisco. “Continuidad y cambio en la huerta de Murcia”. Publicación: Murcia: Academia Alfonso X el Sabio. 1ª edición, 1975; 2ª edición 1982. Series: Biblioteca murciana de bolsillo. Del mismo autor se pueden consultar: “Bibliografía sobre geografía económica y de la población en Murcia” (1978); “Los cultivos la estructura agraria en la huerta de Murcia”, 1971; “La huerta de Murcia y las avenidas del Guadalentín”, 1968.


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Una de las características más significativas de la Región es la transición de la Meseta al

Mediterráneo que configuran formas espectaculares del paisaje hacia un frente litoral con la singularidad de La Manga y el Mar Menor. Otra característica es el agua, elemento identitario de los paisajes murcianos porque debido a su escasez (menos de 400 mm de precipitación), se convierte en un factor fundamental, como “la herramienta escultórica de la naturaleza” en palabras de Francisco López Bermúdez. El agua y los paisajes de regadío son las expresiones más acabadas de los paisajes culturales del agua y constituyen señas de identidad de las tierras murcianas así como los paisajes de huerta y de la vega que constituyen una pieza del patrimonio cultural622.

El Atlas623 concreta la diversidad paisajística regional a escala 1:200.000 con un total de 60

paisajes o unidades de paisaje; a su vez estas 60 unidades de paisaje se integran en tipo de paisaje con un total de 17 tipos (tipo es la agrupación de unidades cuyas estructuras se repiten en el territorio). La caracterización de las unidades y de los tipos de paisaje se plantea en forma de ficha con sus correspondientes fotos y siguiendo los índices de:

a) carácter del paisaje. b) elementos naturales y humanos constitutivos del paisaje. c) dinámica del paisaje. d) visión del paisaje.

El Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, D. José Ballesta presentó el 18 de febrero de 2009 el Atlas de los Paisajes de la Región de Murcia y el 5 de marzo de 2009 en la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio se inauguró la primera Jornada del Paisaje en la Región de Murcia reuniendo diversos expertos en la materia que expresaron su visión de la riqueza e identidad territorial. Se apuntó que el objetivo de la exposición del Atlas “era difundir el valor patrimonial territorial de la Región, siendo un instrumento de conocimiento y mejora de la rica variedad paisajística murciana” con un alto valor técnico y científico. El Director de la Red Europea de Entes Locales y Regionales para la aplicación del CEP, D. Riccardo Priore, trató del nuevo concepto de paisaje como parte del patrimonio social de un 622 MELGARES GUERRERO, José Antonio; COLLADO ESPEJO, Pedro Enrique. “XX Jornadas de Patrimonio Cultural de la Región de Murcia. Cartagena, Cieza, Águilas, Puerto Lumbreras y Murcia”. Fecha de las jornadas: 6 de octubre al 3 de noviembre. Murcia octubre 2009. Pág. 239. Ediciones: Tres Fronteras. Consejería de Cultura y Turismo. Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales. Servicio de Patrimonio Histórico. Región de Murcia. Universidad Politécnica de Cartagena; ALVAREZ MUÑARRIZ, Luis. “Antropología de la Región de Murcia” Edita: Secretaria General. Servicio de Publicaciones y Estadística Editora Regional de Murcia. 1ª Edición, 2005. Colección Monografías Regionales, nº 5. Consejería de Educación y Cultura. Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Página 471. 623 FERNÁNDEZ MUÑOZ, Santiago; MATA OLMO, Rafael; PRIETO CERDÁN, Antonio. “El Atlas de los Paisajes de la Región de Murcia: Geografía, Territorio y paisaje: el estado de la cuestión”. Actas del XXI Congreso de Geógrafos Españoles. Ciudad Real 27-29 de octubre de 2009/ coord. Por Félix Pillet Capdepón, María del Carmen Cañizares Ruíz, Angel Raúl Ruiz Pulpón. Ciudad Real. Año 2009. Páginas 1007-1022. Ver documento: http://www.sitmurcia.es/paisaje/publica/atlasmur/AtlasPaisajeRegionMurcia.pdf.


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territorio sobre el que se ha elaborado el Atlas624 y al mismo tiempo se profundiza en la integración del paisaje en las políticas de ordenación del territorio y del urbanismo buscando el equilibrio y el desarrollo sostenible en los ámbitos económicos, social y natural.

Se indica que la Comunidad Autónoma de la Región de Muria asumió la competencia para el desarrollo legislativo y ejecución en materia de protección del medio ambiente y normas adicionales de protección, a través del artículo 11.2 de su Estatuto de Autonomía625. La Región de Murcia está realizando importantes esfuerzos económicos para tratar los espacios naturales protegidos626 murcianos como instrumentos de desarrollo sostenible cuya base es el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB)627. Por todo lo anteriormente descrito la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia trata de proteger su territorio desde una consideración integral de paisajes singulares a los que los ciudadanos deben sentir como suyos y deben sentir el deber de su protección porque forman parte de su vida cotidiana, del entorno y de su calidad de vida.

3. Portal SIT de la Región de Murcia.

Para tener una referencia de primera mano y como parte de este trabajo realicé una

entrevista el día 25 de abril de 2011 en la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio, con D. Antonio Ángel Clemente García, Jefe del Servicio de Ordenación del Territorio de la Dirección General de Territorio y Vivienda de la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio y coautor del Atlas de los paisajes de la Región de Murcia. Según D. Antonio Ángel Clemente García y preguntado acerca del Proyecto de Estrategia del Paisaje de la Región de Murcia, contestó que “la Región de Murcia no tiene intención de proceder a publicar una normativa legal (nueva ley) sobre el paisaje como han realizado las Comunidades de Cataluña o de Valencia. En su lugar se realizará la Estrategia del Paisaje de la Región de Murcia con el objetivo de lograr el equilibrio territorial de la región murciana, la mejora de la calidad de

624 ÁLVAREZ MUNÁRRIZ, Luis. “Historia Antropológica de la Región de Murcia”. Colección Monografías Regionales nº 5. Edita: Secretaria General. Servicio de Publicaciones y Estadística. Editora Regional de Murcia. 1ª Edición 2005. Página 417. Capítulo III. El concepto de paisaje. Consejería de Educación y Cultura. Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. 625 Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, de Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia. BORM, de 18 de junio de 1982 y BOE nº 146, de 19 de junio de 1982. 626 GARZÓN GARCÍA, Rafael; MULERO MENDIGORRI, Alfonso. “Espacios Naturales Protegidos y Desarrollo Rural en España: los Planes de Desarrollo Sostenible”. Editor: Universidad de Oviedo. Departamento de Geografía. Año 2005. Fuente: Ería, Revista Cuatrimestral del Departamento de Geografía, nº 68. Páginas 315-330. 627 Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB) es un tratado internacional vinculante jurídicamente con los objetivos de: a) conservación de la diversidad biológica; b) utilización sostenible de sus componentes; c) participación justa y equitativa en los beneficios que se deriven de la utilización de todos los recursos genéticos. El objetivo primordial es promover medias que lleven a un futuro sostenible para todos los espacios naturales protegidos. Se firmó el 5 de junio de 1992 en la Cumbre de la Tierra celebrada en Río de Janeiro, entrando en vigor en 29 de diciembre de 1993. Es el principal instrumento internacional para el desarrollo sostenible. Para conservar todos los elementos de la diversidad biológica que son todas las formas de vida que hay en la tierra, se necesitan inversiones que se obtendrán de los beneficios ambientales, económicos y sociales. El marco de acción del CDB es la estrategia integrada para gestionar recursos a través del enfoque por ecosistemas.


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vida de los habitantes y la previsión de desarrollos futuros que impliquen la sostenibilidad de la Región”.

En la Región de Murcia se va a estructurar una Estrategia del Paisaje basada en tres

apartados diferenciados que son los siguientes:

1) Directrices y Planes de Ordenación del Territorio, incorporando las 7 Comarcas delimitadas territorialmente de la Región de Murcia. Las Directrices son las siguientes: Directrices de Ordenación y Plan de Ordenación Territorial de la Comarca del Altiplano de la Región de Murcia; Directrices y Plan de Ordenación del Litoral de la Región de Murcia (BORM 25-06-2004)-Regional OT-; Directrices y Plan de Ordenación Territorial del Suelo Industrial (BORM Nº 137 16/06/2006,Corrección de errores BORM 25/06/2006 MURCIA)-Regional Sectorial-; Actuación de Interés Regional del Aeropuerto Internacional de La Región de Murcia -Regional sectorial- (Aprobación Definitiva 06/03/2004); Actuación de Interés Regional Marina de Cope -Subregional Sectorial- (Aprobación Definitiva 28/07/2004)628.

2) Creación del portal SITMURCIA.ES como Portal del Paisaje que es interactivo y

contiene: a) la estrategia sobre protección del paisaje. b) el desarrollo normativo. c) sistema de información geográfica y ambiental (SIGA).

3) Portal del Paisaje comprende:

a) Estudios del paisaje por ámbitos comarcales (este es el origen del Atlas del

Paisaje de la Región de Murcia). b) Fotografías georeferenciadas. La Infraestructura de datos espaciales de Murcia

(IDERM) constituye la respuesta de la Región de Murcia a los requerimientos de la Directiva INSPIRE y de la IDEE (Infraestructura de Datos Espaciales de España), incorporando los datos a las Infraestructuras de Datos Espaciales. Registro Cartográfico de la Región de Murcia (CARTOMUR).

c) Objetivos del paisaje por cada unidad del paisaje que incluye la participación pública que ordena el Convenio Europeo del Paisaje.

La Directiva 2007/2/CE denominada INSPIRE, traspuesta al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 14/2010, de 5 de julio, sobre las infraestructuras y los servicios de información geográfica en España (LISIGE), establece la necesidad de que los datos y servicios ,incluidos sus metadatos, disponibles en los geoportales públicos, cumplan con las normas de

628 Ver Portal: http://www.sitmurcia.es/paisaje


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interoperabilidad establecidas en la propia directiva, lo que implica la posibilidad de descarga y transformación de la información territorial por los usuarios. La Ley 13/2015 regula el Sistema Territorial de Referencia estableciendo la obligatoriedad de que todos los instrumentos de ordenación territorial y del planeamiento urbanístico se publiquen en su geoportal. El Sistema Territorial de Referencia629 se constituye como la Infraestructura y Servicios Interoperables de Información Geográfica de la Región de Murcia, integrada en la Infraestructura de Información Geográfica de España. El Sistema Territorial de Referencia constituye la Infraestructura de Datos Espaciales de la Región de Murcia. De esta manera se quiere alcanzar un grado elevado de tutela ambiental donde las exigencias de la protección del medio ambiente comprometan todas las políticas y actuaciones desarrolladas por los departamentos públicos murcianos; de esta manera la Región de Murcia630 garantiza la efectividad del derecho de disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de todos los murcianos residentes y visitantes.

C) LA COMUNIDAD DE MADRID.

Vamos a conocer datos generales de la Comunidad de Madrid (CM) que es una comunidad uniprovincial es una región diversa donde conviven los espacios urbanos de gran magnitud y complejidad con ámbitos rurales, zonas de montaña y espacios naturales de alto valor ambiental y ecológico. Por ser la comunidad que alberga la capital de la nación tiene gran peso específico su área metropolitana y tiene una repercusión en la organización regional. La Comunidad de Madrid constituye uno de los más avanzados centros de servicios de España y un núcleo industrial de primera magnitud por lo tanto es una región con función y presencia significativa en el espacio nacional, comunitario/europeo; sin embargo, al mismo tiempo y según zonas, también concurren en ella de forma específica los problemas propios de las regiones atrasadas en su desarrollo, los del declive industrial y los de las grandes aglomeraciones urbanas, además de los relacionados con la preservación y mejora de la naturaleza y del medio ambiente en general. La Comunidad de Madrid es, durante la última década, una de las regiones urbanas más dinámicas de la Unión Europea gracias a su pujanza económica y de su actividad sociocultural y tiene una asignatura pendiente que es la de mejorar la sostenibilidad el medio natural y la calidad de vida de su ciudadanos sin perder su vitalidad económica y social631.

629 Sistema Territorial de Referencia de la Región de Murcia: Ver documento en: http://www.upct.es/contenido/destacados/ficheros/4874JORNADA_SITMURCIA_UPCT.pdf; http://sitmurcia.carm.es/ 630 Observatorio Virtual del Paisaje Mediterráneo. Mapa virtual de búsqueda de paisajes por regiones y tipologías. Ver en: http://www.sitmurcia.es/paisaje/publica/paimed/index.html 631 FERNANDAEZ GÜEL, José Miguel. “Condiciones para abordar la ordenación territorial de una región urbana dinámica: el caso de la Comunidad de Madrid”. Madrid, 2006Madrid, 2006. Ponencia el I Congreso de Urbanismo y Ordenación del Territorio. Año 2006. Ver trabajos: “Enfoque conceptual para abordar la revisión de los estudios de ordenación territorial de la Comunidad de Madrid”, año 2005 por encargo de la Dirección General de Urbanismo y


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La CM632 precisa una política territorial que, respondiendo a sus peculiaridades, sea

adecuada al marco político-institucional resultante del Estado autonómico e integrado en la actual Comunidad y Unión Europea. Por ello, la Comunidad Autónoma, de forma acorde con la posición y función que constitucional y estatutariamente le son propias, debe asumir la responsabilidad del gobierno efectivo del territorio, para propiciar y asegurar (en sintonía siempre con las políticas económicas y medioambientales) su vertebración e integración al servicio de la calidad de vida de los habitantes. También, en términos de solidaridad simultáneamente intrarregional e interterritorial en la doble dimensión nacional y comunitario-europea, ha de estar dotada de los medios e instrumentos políticos, jurídicos y administrativos necesarios y suficientes para afrontar aquella responsabilidad, entendiéndose que en el espacio autonómico coinciden la institucionalización de la función de gobierno político y la idoneidad de la escala para el cumplimiento de la tarea de «ordenación del territorio»633.

Una verdadera política de paisaje eficiente debe proteger los paisajes notables e intentar

recuperar los paisajes deteriorados además de estar atenta a la gestión de los cambios y transformaciones que afectan a los paisajes ordinarios. La CM cuenta con la siguiente normativa jurídica para la ordenación del paisaje:

a) Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo634 para el establecimiento de criterios de

protección y ordenación del territorio y en el ejercicio de su competencia autonómica plena en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda porque la CM dispone de título competencial para regular la totalidad del régimen jurídico del urbanismo de la Región.

b) Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid (BOCM, nº 154, de 1 de julio de 2001; BOE, nº 176, de 24 de julio de 2002). Artículo 4.

Planificación Regional de la Comunidad de Madrid y “La sostenibilidad de las periferias metropolitanas de la región urbana madrileña”, trabajo financiado por la Comunidad de Madrid y la Universidad Politécnica de Madrid, año 2006. 632 La Comunidad de Madrid está ubicada en el centro de la Península Ibérica y es la sede de la capital de España. Su territorio constituye una superficie de 8.000 km2. Con 6.500.000 habitante de población ocupando la región el 2% del territorio nacional, pero genera más del 17% del producto interior bruto del país. Es el segundo centro industrial del país, el primer centro de servicios avanzados, una importante plataforma aeroportuaria entre Europa y América Latina, el primer centro universitario del país con 14 universidades y más de 100 centros de I+D públicos y privados y una de las 10 ciudades del mundo con mayor capacidad para acoger ferias y congresos. Datos del Ayuntamiento de Madrid, año 2005. Esta visión estratégica determinan que la ciudad madrileña construya grandes infraestructuras y pesados equipamientos que generan una importante huella ecológica en el terreno y también eleva la insostenibilidad de la ciudad en términos ambientales. 633 MATA, Rafael (coord.) GALIANA, Luis, ALLENDE, Fernando, FERNÁNDEZ, Santiago; LACASTA, Pilar; LÓPEZ, Nieves, MOLINA, Pedro; SANZ, Concepción. “Evolución del paisaje de la Comunidad de Madrid: de la protección a la gestión territorial”. Ver documento en: http//polired.upm.es/index.php/urban/article/view/306/308. Urban 14. 634 Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid. Publicado en BOCM, nº 177, de 27 de julio de 2001 y BOE nº 245, de 12 de octubre de 2001.


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Procedimientos ambientales: 1. Los planes, programas, proyectos o actividades incluidos en el ámbito de aplicación de esta Ley se someterán, de acuerdo con lo dispuesto en la misma, a alguno de los siguientes procedimientos ambientales: a) Análisis Ambiental de Planes y Programas; b) Evaluación de Impacto Ambiental, que se podrá tramitar por el procedimiento ordinario o pro el procedimiento abreviado; c) Evaluación Ambiental de Actividades. El objetivo es la implantación en la Comunidad de Madrid de un marco normativo que posibilite una actuación preventiva y eficaz, orientada a evitar, reducir o minimizar los riesgos y efectos adversos sobre el medio ambiente derivados de la ejecución de determinados planes, programas, proyectos y actividades públicos y privados635. Para algunas actuaciones la Ley 2/2002 introduce el trámite de “Estudio caso por Caso” donde el órgano competente en materia de medio ambiente debe valorar si han de someterse o no a algún procedimiento ambiental de los enumerados en la Ley.

c) Ley 3/2013, de 19 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid (BOCM nº 144, de 19 de junio de 2013; BOE nº 247, de 15 de octubre de 2013. (Artículo 3.Los Bienes de Interés Cultural y sus categorías y los Bienes de Interés Patrimonial; c) Paisaje Cultural: los lugares que, como resultado de la acción del hombre sobre la naturaleza, ilustran la evolución histórica de los asentamientos humanos y de la ocupación y uso del territorio).

d) Órdenes de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio: Orden 665/2014, de 3 de abril, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se aprueba la estrategia de calidad del aire y cambio climático de la Comunidad de Madrid 2013-2020. Plan Azul + (BOCM de 25 de abril de 2014); Orden 203/2014, de 10 de febrero, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se crea la Sección de Reservas de la Biosfera del Consejo de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid (BOCM de 21 de febrero de 2014); Orden 3664/2013, de 31 de diciembre, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se aprueba el Plan de Inspección Medioambiental de la Comunidad de Madrid 2014-2016 (BOCM de 4 de febrero de 2014); Orden 1301/2014, de 23 de julio, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, por la que se aprueba el mantenimiento de las zonas vulnerables a la contaminación de nitratos de origen agrario en la Comunidad de Madrid designadas por la Orden 2331/2009, de 20 de junio. (BOCM de 11 de agosto de 2014).

La CM tiene un gran dinamismo vital que se refleja en la evolución de los usos del suelo y de las formas de ocupación porque el proceso agresivo de urbanización de la corona metropolitana de Madrid afecta negativamente a la población y ésta percibe una pérdida de calidad del marco de vida cotidiana. Por todo ello el Gobierno de la CM decide que la

635 Normativa Europea: Directiva 2001/42/CE, relativa a la Evaluación de los efectos de determinados planes y programas sobre el medio ambiente; Directiva 97/11/CE, relativa a la técnica preventiva de evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.


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conservación debe llegar a las áreas protegidas y a las redes de espacios naturales e incluso debe alcanzar la planificación del conjunto de los espacios libres y la estrategia territorial metropolitana unida con la sostenibilidad. Sabemos que el carácter de un paisaje es el conjunto de cualidades o circunstancias propias de una cosa, de una persona o de una colectividad que las distingue de las demás y por ello el paisaje es la huella de la sociedad en la naturaleza y también la señal que imprime carácter a cada territorio madrileño. La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio ha realizado el Proyecto denominado “Análisis diagnóstico y evaluación de la calidad del paisaje de la Comunidad de Madrid para el establecimiento de criterios de protección y ordenación del territorio”636 cuyo objetivo es profundizar en la caracterización del paisaje en la región en tres direcciones:

a) Definición y valoración de tipos e unidades de paisaje. La delimitación de las unidades

se ha realizado utilizando como primer criterio el criterio visual. El análisis del paisaje visual tiene por objeto describir y evaluar la variabilidad de las estructuras espaciales del territorio a través de sus aspectos visuales. La calidad visual de un paisaje se define por sus características visuales que según cada caso pueden alcanzar mérito o no para ser conservado. La determinación de la calidad visual del paisaje se ha realizado por integración de los factores que han intervenido en su definición, tal y como se presenta en el modelo de calidad, mediante el cual se obtiene unos valores de calidad visual mayor o menor para cada unidad de paisaje. El segundo criterio ha sido el criterio de homogeneidad en el carácter general de la unidad en cuanto a relieve homogéneo, misma vegetación y uso o elementos antrópicos. En el territorio de Madrid las unidades de paisaje se han agrupado por cuencas hidrográficas. Se han incluido algunas variables que describen las unidades de paisaje como su superficie, altitud media, núcleos urbanos, elementos fisiográficos, vegetación y red hidrográfica; el objetivo es alcanzar una ordenación de las unidades de paisaje por su mérito para ser conservadas. María Bolos explica que una unidad de paisaje es el espacio y el geosistema que la modelan en un tiempo determinado considerando que la unidad se caracteriza por una estructura interna y una fisiognomía externa, así como por una dinámica marcada por los elementos, energías e interrelaciones propios del espacio y tiempo considerados637.

b) Caracterización de las dinámicas del paisaje638. Se explican estas dinámicas del paisaje en el trabajo denominado “Los paisajes de Madrid: naturaleza y medio rural” con

636 MATA OLMO, Luis (Coord.); GALIANA, Luis; ALLENDE, Fernando; FERNÁNDEZ, Santiago; LACASTA, Pilar; LÓPEZ, Nieves; MOLINA, Pedro; SANZ, Concepción. “Evolución del paisaje de la Comunidad de Madrid: de la protección a la gestión territorial”. Ver documento en: http://`polired.upm.es/index.php/urban/article/view/306/308. URBAN 14. 637 SERRANO GINÉ, David. “Consideraciones en torno al concepto de unidad de paisaje y sistematización de propuestas”. Estudios Geográficos. Vol. LXXIII, nº 272. Pág. 217.Enero-Junio 2012. Ver documento en: http://www.estudiosgeograficos.revistas.csic.es/index.php/estudiosgeograficos 638 GÓMEZ MENDOZA, Josefina. “Los paisajes de Madrid: naturaleza y medio rural”. Departamento de Geografía de la Universidad Autónoma de Madrid. Madrid, 1994; GOMEZ MENDOZ, Josefina (dir.) MATA OLMO, Rafael, SANZ HERRAÍZ, Concepción, GALIANA MARTÍN, Luis; MANUEL VALDÉS, Carlos; MOLINA HOLGADO,


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cobertura total del territorio mediante la delimitación y caracterización de unidades de paisaje a escala 1:100.000. El método de trabajo se desarrolla como “lectura geográfica del territorio” para llevar a cabo los trabajos del Plan Regional de Estrategia Territorial de la región madrileña. Hace especial énfasis en la dimensión paisajística del territorio madrileño (los aspectos fisionómicos, visuales, dinámicos y funcionales).

c) Propuesta de criterios para su gestión con una profundización del carácter de lograr el conocimiento del paisaje madrileño. El profesor Mata Olmo indica que este proyecto es el punto de partida para las diferentes propuestas y criterios de ordenación que van a velar por el mantenimiento, por la mejora y por el realce del carácter de cada paisaje. Se toma como base el CEP donde se explica que se reconocen todos los paisajes sobresalientes y los degradados porque para la planificación estratégica de los espacios metropolitanos madrileños se estudian pormenorizadamente todos los tipos de paisaje existentes. Otra vía de percepción en el concepto de paisaje es la participación social del que hemos reflexionado en anterior apartado.

Para el análisis de los cambios de usos del suelo y la expansión urbana en la CM (1990-2000) se usan los datos del Proyecto Corine de forma que se observa un fuerte crecimiento de las zonas urbanas, un aumento algo menor de las ocupaciones forestales y una disminución de las áreas dedicadas a actividades agrarias. Para el análisis de los cambios de coberturas y usos del suelo de la región madrileña se ha utilizado la información derivada del Proyecto Corine Land Cover correspondiente a los años 1990 y 2000 que es la información disponible elaborada con criterios homogéneos comprendido entre estos dos períodos. El Programa Corine (Coordination of Information of the Environment) nace con el ánimo de recopilar de manera coordinada y homogénea información sobre el estado del medio ambiente y los recursos naturales en la Comunidad Europea. El resultado se materializa con la creación del Corine Land Cover de 1990 (CLC1990), base de datos numérica, geográfica y multitemporal a escala 1:100.000 sobre la cobertura y/o uso del territorio en el ámbito europeo, para cuya elaboración todos los países de la Unión Europea siguieron unas directrices comunes en cuanto a determinados aspectos técnicos (escala, resolución, nomenclatura), utilizando como fuente de información imágenes Landsat-4/5 TM. Diez años después se actualizan todos los datos de esta base con iguales términos técnicos, de modo que la información fuera comparable para las dos fechas. Con las imágenes del satélite Landsat-7 TM (producto IMAGE2000) se elabora un nuevo mapa de cobertura y uso del suelo (CLS2000) permitiendo detectar e interpretar los cambios ocurridos entre estas dos fechas.

Existen otras bases de datos disponibles para la CM sobre cobertura/usos del suelo como la base de datos elaborada por el Departamento de Economía y Gestión de las explotaciones e industrias forestales de la Escuela Técnica Superior de Ingenieros de Montes de la Universidad

Pedro. “Los paisajes de Madrid: naturaleza y medio rural”. Edita: Alianza Editorial y Fundación Caja Madrid, 1999. Premio de Urbanismo Fernández de los Ríos de Ensayo. V Edición año 2000. Comunidad de Madrid, Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte.


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Politécnica de Madrid en el año 1997 (utilizando imágenes de satélite SPOT y fotografías aéreas escala 1:18.000 del año 1995, ver Consejería de Medio Ambiente, 1997). Pero los datos del proyecto CLC son los mejores por su calidad y rigor científico significando que del análisis realizado con CLC1990 y CLC 2000 la superficie regional no ha experimentado ningún cambio en este periodo estudiado639.

Siguiendo las recomendaciones de la Agencia Europea del Medio Ambiente (EEA-European Environment Agency, 1999; European Landscapes. Clasification, Evaluation and Conservation. Copenhague, EAA Environmental Monographs; la experiencia de Landscape Character Assessment) y adaptándolas a las variables del territorio madrileño en el territorio de la Comunidad de Madrid, las unidades de paisaje y los tipos de paisaje 640 desempeñan un papel fundamental en el análisis de la diversidad del paisaje madrileño.

La conclusión es una valoración detallada de cada unidad del paisaje con 4 criterios

selectivos que son los siguientes:

a) Bases ecológicas del paisaje (estructura territorial de los ecosistemas que configuran el paisaje). Las áreas o elementos del paisaje altamente valoradas por la población por su interés natural deben tener calidad ambiental (es el mérito o valor de un recurso para ser conservado).

b) Coherencia (adecuación de los paisajes a las características geoecológicas y al proceso histórico de modelado) del paisaje. Puesto que el paisaje es producto de los cambios políticos, económicos, sociales y culturales de una sociedad que se establece en un espacio determinado, los elementos que componen el paisaje se van a modificar para satisfacer a la sociedad.

c) Valores estéticos del paisaje (El valor paisajístico es el valor relativo que se asigna a cada Unidad de paisaje y a cada Recurso Paisajístico por razones ambientales, sociales, culturales o visuales).

d) Fragilidad visual del paisaje (La fragilidad visual se puede definir como “la susceptibilidad de un territorio al cambio cuando se desarrolla un uso sobre él”. La determinación de la fragilidad visual del paisaje se ha realizado por integración de los factores que han intervenido en su definición)641. Es la expresión del grado de deterioro

639 PLATA ROCHA, Wenceslao; GÓMEZ DELGADO, Montserrat; BOSQUE SENDRA, Joaquín. “Cambios de usos del suelo y expansión urbana en la Comunidad de Madrid (1990-2000)”. Revista Electrónica de Geografía y Ciencias Sociales. Universidad de Barcelona. Vol. XIII, núm. 293, 15 de junio de 2009. Nueva serie de Geo Crítica. Cuadernos Críticos de Geografía Humana. 640 Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. “Atlas del Medio Ambiente en la Comunidad de Madrid”. Este Atlas es una recopilación de mapas sobre diferentes temas ambientales que forman parte de los fondos documentales cartográficos de la Comunidad de Madrid, siendo una herramienta eficaz para informar a todos los ciudadanos que necesiten su consulta. Comunidad de Madrid: http://www.madrid.org 641 MADERUELO, Javier; RIVERA BLANCO, Javier. “Arquitectura: Paisaje y Patrimonio en la Comunidad de Madrid”. Universidad de Alcalá de Henares. Año 2011.


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que un paisaje experimentaría ante la incidencia de determinadas actuaciones, tal y como se presenta en el modelo de fragilidad, mediante el cual se obtiene unos valores de fragilidad visual mayor o menor para cada unidad de paisaje.

La CM se relaciona con las comunidades autónomas más avanzadas en la protección del

paisaje que ya tienen leyes de paisaje en vigor (Cataluña, Valencia y Galicia) y que se inspiran en los conceptos fundamentales del CEP. Madrid ordena su territorio a través de los espacios naturales protegidos como se expone a continuación.

1. La ordenación del paisaje a través de los Espacios Protegidos.

En relación a la ordenación del paisaje a través de los Espacios Protegidos tenemos que

definir los espacios naturales protegidos que son áreas geográficamente delimitadas a las que se aplican normas de uso del suelo distintas a las de su entorno inmediato, bajo la autoridad de las administraciones públicas con la finalidad de mantener determinadas características de dicho espacio642. Los espacios protegidos se perfilan como instrumentos para la protección de la diversidad biológica y paisajística, y de los recursos naturales y culturales asociados a los mismos. Su base es el establecimiento de una demarcación o delimitación territorial con un respaldo jurídico y legal ya que estas demarcaciones administrativas.

Los objetivos son: a) Asegurar la conservación de paisajes y especies emblemática. b) Accesibilidad al público de territorios de alto valor estético. c) Mantener la biodiversidad del territorio. d) Conservar el territorio donde se ubican datos sobre la historia de la tierra. e) Potenciar los usos sostenibles del territorio creando una red de ecosistemas

representativos de una región definida. f) Funciones de carácter conservacionistas, educativas, recreativas, científicas y

socioeconómicas, principalmente.

Los espacios protegidos se consideran instrumentos básicos de la ordenación y gestión del territorio y centros difusores de las nuevas estrategias de desarrollo sostenible; de forma especial aquellos espacios con recursos naturales que son también focos de atracción turística. Estos espacios protegidos representan una importante fuente de ingresos que revitalizan la economía de una región con lo cual se debe planificar y regular su utilización643. La política de protección

642 VACAS GUERRERO, Trinidad. “Recursos territoriales turísticos: Los espacios naturales protegidos españoles”. Working papers. Departamento de Ciencias Sociales de la Universidad Rey Juan Carlos. Madrid 2003. ISBN: 84-688-0827-X. Ver documento en: http://www.urjc.es/hirtyt/docs/figuras_de_proteccion.pdf 643 8º Actas del Congreso Europarc-España. Espacios Protegidos: “Oportunidades para el Desarrollo Sostenible. Contribución a la puesta en marcha del Plan de Acción para los Espacios Naturales Protegidos del Estado Español”. Oficina Técnica de Europarc-España. Editado por Fundación Fernando González Bernáldez. Celebrado el 19 y 23


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de todos los espacios naturales tiene por objeto proteger y conservar los recursos naturales de alto valor ecológico defendiendo el territorio frente a agresiones y también potenciar las actividades productivas o de ocio compatibles con los valores naturales; en definitiva buscar un equilibrio entre las distintas actividades que puedan tener lugar en un territorio determinado. En la actualidad predomina la disparidad legislativa entre las comunidades autónomas, los contrastes territoriales y el extensivo catálogo de figuras de protección644.

En el caso de la CM la protección de los espacios naturales se distribuye sobre extensas

áreas de paisaje agrario de campiñas, pastaderos, páramos de olivares y viñedos, y vegas; a veces sin aparentes criterios de singularidad. La definición de paisaje que propone el CEP señala que el carácter de cada paisaje es el resultado de la acción de factores naturales y humanos y de sus interrelaciones; por lo tanto para la planificación estratégica en los espacios metropolitanos madrileños se reconocen todos los paisajes sobresalientes y los paisajes extraordinariamente deteriorados. También se formulan los “objetivos de calidad paisajística” para lo cual se considera la participación social como una vía para conocer las aspiraciones y deseos de las poblaciones interesadas en materia de paisaje.

La región metropolitana madrileña desde la perspectiva territorial y paisajística tiene una

situación preocupante porque se ha realizado un gran esfuerzo en los últimos decenios para incrementar el territorio protegido por la legislación sectorial, la evolución de los usos del suelo y las formas de ocupación del suelo con un modelo de crecimiento urbanístico desmesurado que afectan a la calidad de vida de la gente (dificultades de acceso a la vivienda, incremento del coste de los servicios y aumento de la movilidad obligada y consumo de combustibles fósiles). La superficie no urbanizable o protegida de la Comunidad de Madrid es elevada con 600.000 ha; es decir un 71,99 % del espacio regional aproximadamente. Según fuentes de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid existen terrenos protegidos de diferente naturaleza y de diferente régimen jurídico distribuidos proporcionalmente de la forma siguiente:

a) La legislación sectorial que se aplica sobre espacios naturales protegidos junto a las

Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA); Lugares de Importancia Comunitaria (LIC); Vías pecuarias; Montes protegidos; Embalses; Humedales. Son el 46, 26 % del territorio.

de junio de 2002. Ronda, Málaga, 2002. Ver documento en: http://www.redeuroparc.org/documentos_anexos/Publicaciones/Actas_ESPARC/actas_esparc02.pdf; CEBRIAN ABELLÁN, Francisco (Coord.). “Turismo rural y desarrollo local”. Parte I. Cañizares Ruiz, Mª del Carmen. “Turismo y Sostenibilidad. Los Espacios Naturales Protegidos”. Pág. 39. Cuenca, Sevilla. Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha. Secretariado de Publicaciones de la Universidad de Sevilla. 2008. 644 VACAS GUERRERO, Trinidad. “Los espacios naturales protegidos: figuras de protección en España”. Actas del XIX Congreso de Geógrafos Españoles: Espacios públicos, espacios privados. Asociación de Geógrafos Españoles. Universidad de Cantabria. 2005. Ver documento en: http://www.urjc.es/hirtyt/docs/figuras_de_protección.pdf.


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b) El territorio protegido por el planeamiento territorial. Son el 14,73 %. (son 118.000 ha.) del territorio no urbanizables por razones de calidad agrícola principalmente.

c) El territorio protegido por el planeamiento municipal vigente. Son el 11% del territorio. La política de paisaje madrileño, de acuerdo con los principios reflejados en el CEP, debe

proteger los paisajes notables e intentar recuperar los paisajes más deteriorados y principalmente una política atenta a la gestión de los cambios del suelo y de las transformaciones que afectan a los paisajes ordinarios, aquellos que por su cotidianeidad pasan desapercibidos. En la Comunidad de Madrid existen 63 tipos de paisaje y más de 400 unidades de paisaje recogidas en 11 matrices que son las siguientes645: a) Sierras, cerros y vertientes serranas; b) Valles serranos; c) Navas y piedemontes; d) Encinares y dehesas serranos; e) Gargantas; f) Parameras; g) Cuestas, taludes y escarpes de la cuenca sedimentaria; h) Páramos y llanos; i) Campiñas; j) Dehesas y montes de la cuenca sedimentaria; k) Vegas y veguillas.

Las principales figuras de protección de la CM se reflejan en el siguiente cuadro:

Año creación y Ley reguladora Figura de protección Ha. 1930 Peña del Arcipreste de Hita Monumento Natural Interés Nacional 50 1961 Pinar de Abantos y Zona de La Herrería Paraje Pintoresco 1.171 1974 Hayedo de Montejo de la Sierra Sitio Natural de Interés Nacional 250 1985 Cuenca Alta del Manzanares Parque Regional 46.728 1990 Cumbre, Circo y Lagunas de Peñalara Parque Natural 768 1991 Laguna de San Juan Refugio de fauna 47 1994 Cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama Parque Regional 31.550 1994 El Regajal – Mar de Ontígola Reserva Natural 635 1999 Curso medio de río Guadarrama y su entorno Parque Regional 22.116 2000 Soto de Henares Régimen de Protección Preventiva 332 2013 Sierra de Guadarrama Parque Nacional 33.960

Total Ha. 167.607

Los instrumentos jurídicos en el espacio protegido madrileño se concretan, como en los demás espacios europeos, en dos Directivas europeas:

a) Directiva 2009/147/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres “Directiva de

Aves”. b) Directiva 92/43/CEE, relativa a la conservación de los hábitats y de la fauna y flora

silvestres, o “Directiva de Hábitats”.

645 MATA OLMO, Rafael (Coord.). “Evaluación del paisaje de la Comunidad de Madrid: de la protección a la legislación territorial”.


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Estas Directivas determinan la necesidad de crear de crear espacios para la conservación de determinadas especies y hábitats que precisan de protección. La “Directiva de Aves” estableció las Zonas de Especial Protección para las Aves (ZEPA) como medio de conservación de los hábitats de las diversas especies de aves incluidas en su Anexo I, incluyendo las aves migratorias con presencia regular en el territorio madrileño. La “Directiva de Hábitats” establece (art. 3º) la creación de una red ecológica europea de Zonas Especiales de Conservación (ZEC), denominada Red Natura 2000, que está compuesta por aquellos lugares que presenten los hábitats naturales y los hábitats de especies que se encuentren contenidos en sus Anexos I y II y sean seleccionados con los criterios establecidos en el Anexo III. En la Red Natura 2000 se incluyen las ZEPA declaradas en aplicación de la Directiva de Aves. La vigente Ley 42/2007, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad establece que la Red Natura 2000 está constituida por los LIC, las ZEC y las ZEPA646.

Además en la CM también tenemos las figuras internacionales de protección de los

espacios naturales como:

a) Humedales del Convenio de Ramsar (Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional) es un tratado intergubernamental aprobado el 2 de febrero de 1971 en la ciudad iraní de Ramsar, con entrada en vigor en 1975 y ratificado por el Estado Español mediante instrumento de adhesión de fecha 18 de marzo de 1982. El objetivo es la conservación y el uso racional de los humedales llegando al desarrollo sostenible del territorio. Se proponen que se incorporen en la Lista Ramsar: a) los Humedales del Macizo de Peñalara, incluidos a su vez en el Catálogo de Humedales de la Comunidad de Madrid y b) el Parque Natural de la Cumbre, Circo y Lagunas de Peñalara; c) los humedales del Parque Regional del Sureste.

b) Reservas de la Biosfera que se establecen en el marco del Programa de la UNESCO sobre el Hombre y la Biosfera (MaB) para promover y demostrar una relación equilibrada entre los seres humanos y la biosfera. Dentro de los enclaves en el territorio madrileño se encuentra: a) el Sitio Natural de Interés Nacional del Hayedo de Montejo de la Sierra, área que abarca los municipios de Montejo de la Sierra, Horcajuelo de la Sierra, Puebla de la Sierra, Prádena del Rincón y La Hiruela y b) la Sierra del Rincón.

En definitiva los espacios protegidos se perfilan como instrumentos para la protección de

la diversidad biológica y paisajística, y los recursos naturales y culturales asociados. Como tales instrumentos, se basan en el establecimiento de una demarcación o delimitación territorial respaldada legalmente. A su vez deben considerarse como instrumentos básicos de la ordenación y gestión del territorio y centros difusores de las nuevas estrategias de desarrollo sostenible. El

646 Comunidad de Madrid. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. “El Medio Ambiente en la Comunidad de Madrid 2009-2011.Capítulo V. Áreas Naturales Protegidas. Publica: Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid. Noviembre de 2012. Ver: http://www.madrid.org/


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paisaje madrileño se perfila así como fundamento ambiental y cultural del sistema de espacios libres, un sistema funcional que debe superar la mera clasificación urbanística del suelo –siendo esto necesario– y convertirse en eje de un modelo territorial de calidad de escala metropolitana. Para ello es necesario un instrumento estratégico de planificación que incorpore prudencia y calidad a la gestión del territorio.

De acuerdo con el Convenio de Florencia, no cabe política de paisaje sin percepción de la

gente, sin participación ciudadana647. Por ello después de numerosas consultas a los madrileños sobre su percepción de la protección del paisaje se destaca que existe en la ciudadanía una percepción contradictoria de un paisaje considerado valioso y diverso y al mismo tiempo degradado y muy urbanizado. Se intuye el escaso peso del componente rural madrileño y agrario en la caracterización del paisaje que solo el 23 % de los madrileños ha notado cuando el paisaje agrario es casi la mitad de la superficie. Se concluye que el contraste entre la urbanización y naturaleza es crítica y solo se percibe la naturaleza cuando se inicia el ascenso a la Sierra de Guadarrama.

En la actualidad predomina la disparidad legislativa entre las 17 diferentes autonomías que

integran el Estado español debido a los extremos contrastes territoriales y el desmesurado catálogo de figuras de protección totalmente distintas en su definición y aplicación. Consecuencia de todo ello el sistema español de espacios naturales protegidos se enfrenta con otro problema todavía irresoluble como las dificultades e incumplimientos relacionados con los instrumentos de planificación y los órganos de gestión que motivan la insuficiente integración de los espacios naturales protegidos en las políticas básicas de ordenación del territorio648.

2. El Parque Regional del Sureste.

El Parque Regional del Sureste649 es uno de los entornos medioambientales más

importantes de la Comunidad de Madrid y se encuentra situado a lo largo del curso medio-bajo

647 MATA OLMO, Rafael; RODRIGUEZ CHUMILLAS, Isabel; CABRERIZO, Casilda; FERNANDEZ MUÑOZ, Santiago. “Gestión del paisaje y gobierno del territorio. Una mirada crítica desde la región urbana de Madrid”. Cuadernos de geografía, nº 88. Año 2010, pág. 215-240. (Ejemplar dedicado a la Gobernanza territorial y urbana: hacia una gestión participada del territorio. Cuadernos de Geografía. Valencia 2010. 648 MATA OLMO, Rafael. “Paisajes Españoles. Cuestiones sobre su conocimiento, caracterización e identificación”. Libro: Paisaje y ordenación del territorio.(Coord. Por Florencio Zoido Naranjo, Carmen Venegas Moreno.2002 Páginas 33-46. 649 FERNANDEZ MÁRQUEZ, Manuel. (Coord.)2005. “Guía de la naturaleza en el Parque Regional del Sureste”. Asociación Naumanni. Edita: Rivas-Vaciamadrid (Madrid). Año 2005.; LOPEZ NIEVA, P. “Atlás básico del Parque Regional del Sureste de Madrid”. Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid. Madrid. Año 2005.; SENDARRUBIA LÓPEZ, José Mª. “Las mejores excursiones por el Parque Regional del Sureste de Madrid”. Ediciones: El Senderista. Madrid, 2006; Ver documento en: http://www.parqueregionalsureste.org/es/


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de los ríos Manzanares y Jarama. Es un espacio protegido de 31.552 ha en el sureste de la Comunidad de Madrid donde podemos encontrar una gran diversidad de especies animales y vegetales, algunas amenazadas, que se localizan en este entorno y difícilmente se encuentran en otros puntos de la geografía madrileña. Predominan las llanuras de ribera, algunos cerros como los Cerros de la Marañosa (698 m), llanuras cerealistas, los cortados y cantiles yesíferos de los cerros, los sotos y las riberas de los ríos y humedales y lagunas. Anteriormente fue una zona muy degradada por la existencia de una explotación de extracción de áridos (una gravera). Pero en el último decenio se han realizado numerosos trabajos de restauración (como suavizar los taludes, crear ensenadas e islas artificiales para la fauna, inundación de foso y oquedades donde existe agua) que han permitido recuperar el medio natural de los sotos y riberas del valle bajo del Jarama, la cubierta vegetal plantando chopos, sauces y además es reserva de fauna. El agua es elemento natural que está presente en el Parque que ha ido modelando el territorio debido a que el río Jarama y sus tres afluentes, Manzanares, Henares y Tajuña unen sus aguas y se introducen en las oquedades formando preciosas lagunas artificiales. En estos medios acuáticos donde la fauna y las aves encuentran lugares para su reproducción, cría, paso e invernadas. Actualmente las labores de recuperación se centran en la repoblación de la zona, la retirada de la antigua infraestructura de gravera, mejora de caminos e instalaciones para uso público como la instalación de bancos y observatorios de aves y se estudia la posibilidad de retirar o soterrar algún tendido eléctrico existente para evitar dañar el vuelo de las aves.

Esta área natural incluye zonas de alto valor ecológico, paleontológico y arqueológico y está sometida a graves amenazas como la actividad extractiva, la inadecuada protección de sus recursos y la presión humana con un crecimiento urbanístico desmesurado en los años 80-90 debido a su carácter periurbano. Fue declarado Parque Regional por Ley 6/1994, de 28 de junio, del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama (BOCM, nº 163, de 12 de julio de 1994), modificada por la Ley 7/2003, de 20 de marzo (BOCM, nº 76, de 31 de marzo de 2003). El Director-Gerente del Parque D. Pedro Castaño explicó que los humedales eran unos ecosistemas muy importante y no deberían ser destruidos; que se está consiguiendo que interactúen unos hábitats con otros para lograr corredores ecológicos en la región madrileña y sobre todo que se realizará una labor divulgativa para dar a conocer estos espacios a los ciudadanos como una fuente importante de uso público, conocimiento, divulgación y ciencia. Se ha dotado al Parque Regional del Sureste de un Centro de Educación Ambiental en El Campillo (Rivas Vaciamadrid).

Como instrumentos de planificación y gestión tiene:

a) El Plan de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) aprobado por Decreto 27/1999, de 11 de febrero, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama (BOCM nº 52, de 3 de marzo de 1999).


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b) No tiene Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG) (fue aprobado por Decreto 9/2009, de 5 de febrero, BOCM nº 58, de 10 de marzo de 2009 pero fue nulo de pleno derecho sentencia del Tribunal Supremo en 2012 por vulnerar la Ley de Patrimonio Natural y Biodiversidad y contra esta sentencia no cabe recurso; la Comunidad de Madrid no realizó las consultas preceptivas a los 16 Ayuntamientos afectados por el Parque Regional) y a fecha de hoy no se ha tramitado otro y no se ha convocado el Consejo de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid650 que desde 2010 no se reúne este órgano. Este documento que regulaba los usos permitidos en el Parque además servía como plan de gestión de los dos espacios Red Natura 2000 declarados en el Parque y que coinciden casi al completo con su extensión.

c) Espacios incluidos en la Red Natura 2000: 1) ZEPA - ES0000142 “Cortados y Cantiles de los ríos Jarama y Manzanares; 2) LIC – ES3110006 “Vegas, Cuestas y Páramos del Sureste”; 3) 23 Humedales Protegidos: Lagunas de Cerro Gordo, Lagunas de la Presa del río Henares, Lagunas de Sotillo y Picón de los Conejos, Lagunas de Velilla, Laguna del Campillo, Laguna de Soto de las Juntas, Lagunas de las Madres, Lagunas de Ciempozuelos y Laguna de Soto de las Cuevas.

d) Plan de Ordenación Cinegética del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama que se realiza conjuntamente con el PRUG.

e) Ley 7/90, de Protección de Embalses y Zonas Húmedas, en su artículo 4 prevé la creación del catálogo de embalses y zonas húmedas, creado en octubre de 1991.

Los términos municipales que se encuentran en el territorio del Parque Regional del Sureste son los siguientes: Aranjuez, Arganda del Rey, Chinchón, Ciempozuelos, Coslada, Getafe, Mejorada del Campo, Pinto, Rivas Vaciamadrid, San Fernando de Henares, San Martín de la Vega, Titulcia, Torrejón de Ardoz, Valdemoro y Velilla de San Antonio.

Existen varios problemas en la protección del Parque del Sureste como el abandono institucional por parte de la Consejería, la permisividad de caza por parte de la Comunidad de Madrid y la falta de interés para iniciar la tramitación de un nuevo PRUG según denuncia de Ecologistas en Acción. Estos problemas se han puesto de relieve en el curso del XX Aniversario del Parque Regional del Sureste, realizado del 17 al 20 de septiembre de 2014 en el Real Jardín Botánico de Madrid cuyo objetivo era conocer la gestión ambiental del Parque Regional del Sureste como instrumento para proteger, conservar y mejorar un espacio natural, económico y social de la Comunidad de Madrid con la base de la sostenibilidad. El Parque del Sureste es un importante humedal de Europa (ecosistemas con diversidad biológica, reguladores el ciclo del agua y del clima, generadores de recursos hídricos para abastecimiento de agua dulce y 650 Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. Decreto 11/2013, de 14 de febrero, del Consejo de Gobierno, por el que se establece la estructura orgánica de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio, publicado en BOCM, nº 43 de 20 de febrero. El Consejo de Medio Ambiente es un órgano de consulta y asesoramiento, con la finalidad de impulsar la participación de las organizaciones interesadas en la defensa del medio ambiente y de personas de reconocido prestigio en la elaboración y seguimiento de la política medioambiental.


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constituyen zonas de uso para actividades humanas como el turismo y la pesca) porque tiene 500 Ha. de territorio con afloramientos del nivel freático con lagunas del tramo bajo del Jarama que albergan una importante diversidad biológica especialmente de aves acuáticas. El Director de Parques Regionales de la D.G. de Medio Ambiente651, D. Pedro Castaño García expresa que “las áreas protegidas son herramientas al servicio de la sociedad, por tanto bienes públicos cuya gestión eficaz debe estar garantizada por las administraciones públicas”.

Las competencias en materia de gestión de los espacios naturales están encomendadas a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. En concreto le corresponde a la Dirección General del Medio Ambiente el ejercicio de las funciones a las que se refiere el artículo 47 de la Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid, y, en particular, las siguientes:

En materia de conservación de la biodiversidad:

a) la promoción de la mejora del patrimonio natural y las actuaciones en materia de planificación, protección, conservación y restauración que la normativa atribuye a la Dirección General del Medio Ambiente; c) la preparación, redacción y propuesta de los instrumentos de Ordenación Territorial cuya iniciativa corresponda a la Comunidad de Madrid, incluidos los necesarios para la realización de actuaciones públicas promovidas por la Comunidad de Madrid, así como la tramitación y control de los instrumentos de igual carácter elaborados por otras Administraciones o entidades públicas o privadas.

b) de igual manera la Ley Estatal 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, dispone que las Comunidades Autónomas con competencia exclusiva en materia de espacios naturales protegidos, con competencia exclusiva en materia de espacios naturales protegidos, y con competencia para dictar normas adicionales de protección en materia de medio ambiente, podrán establecer, además de las figuras previstas en los artículos anteriores, otras diferentes, regulando sus correspondientes medidas de protección.

c) El Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, en su artículo 27, apartado 7, establece las competencias para el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y la ejecución en materia de protección del medio ambiente y, en el apartado 9, las competencias para el desarrollo legislativo, incluidas la potestad reglamentaria y la ejecución en materia de protección de ecosistemas en los que se desarrollen la pesca, la acuicultura y la caza, así como en relación con los Espacios Naturales Protegidos.

Por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, se aprobó el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid y en su artículo 26 sobre competencias de la Comunidad, se dice que son competencias suyas los ferrocarriles, las carreteras y los caminos cuyo itinerario discurra 651 CASTAÑO GARCÍA, Pedro. Director de Parques Regionales de la Comunidad de Madrid. “Gestión de Espacios Protegidos”. 22 julio 2012. Ver documento en: http://www.xx-aniversario-prsureste.agresta.org/wp-content/uploads/2014/07/5.pdf; http://www.xx-aniversario-prsureste.agresta.org/jornadas_divulgativas/. 7


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íntegramente en el territorio de Madrid. La Consejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, a través de la Dirección General de Carreteras e Infraestructuras (DGC), es la encargada de la construcción, conservación y mantenimiento de las carreteras que son de su competencia, de todas aquellas que no dependen directamente del Ministerio de Fomento. Así mismo es responsable de las carreteras cuya gestión ha sido cedida a una empresa concesionaria. Las infraestructuras viarias como las carreteras representan una gran inversión económica y las Administraciones dedican anualmente grandes presupuestos a la construcción y conservación de las redes de carreteras, por lo que se requieren instrumentos de gestión que permitan establecer prioridades de actuación y una asignación óptima de los recursos disponibles.

A la hora de abordar la gestión de las carreteras, se buscan herramientas que permitan almacenar todo tipo de datos, que la introducción de dichos datos se haga de forma fácil y se puedan mantener y actualizar con la misma facilidad, y algo importante es que esas herramientas permitan realizar análisis sobre esos datos, sintetizarlos y presentarlos de forma clara. Para cumplir este objetivo se desarrolla un Sistema de Información Geográfica (SIG) en la D.G.C. un sistema eficiente y escalable, que permita la integración de distintas bases de datos de accidentalidad, estado del pavimento, el tráfico existente, el trazado de la carretera, actuaciones realizadas con el fin de servir de apoyo y facilitar la gestión de los recursos de una manera más eficiente. Los SIG son la herramienta óptima para la gestión de carreteras porque a la hora de analizar actuaciones en la red de carreteras habrá que tener en cuenta elementos o zonas que se encuentren protegidos por la normativa vigente. Se incluyen todos espacios de valor ambiental más relevantes que han sido puestos de manifiesto por la comunidad científica a nivel nacional, comunitario, lo que se ha visto reflejado con la definición de distintas normativas de protección del territorio de la Comunidad de Madrid.

Se corresponden los espacios con las siguientes figuras legales de protección: 1) Espacios protegidos según la normativa estatal: Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del

Patrimonio Natural y de la Biodiversidad (BOE nº 299, de 14 de diciembre de 2007) por la que se establecen categorías de protección siguientes: Parques, Reservas Naturales, Monumentos Naturales, Paisajes Protegidos652. El Decreto 1997/1995, de 7 de

652 Capítulo VI. “Espacios Naturales Protegidos”. Definiciones de: “Los Parques son áreas naturales, poco transformadas por la explotación u ocupación humana que, en razón a la belleza de sus paisajes, la representatividad de sus ecosistemas o la singularidad de su flora, de su fauna o de sus formaciones geomorfológicas, poseen unos valores ecológicos, estéticos, educativos y científicos cuya conservación merece una atención preferente. En ellos se podrá limitar el aprovechamiento de los recursos naturales, prohibiéndose en todo caso los incompatibles con las finalidades que hayan justificado su creación. Y se facilitará la entrada de visitantes con las limitaciones precisas para garantizar la protección de aquellos. Las Reservas Naturales son espacios naturales, cuya creación tiene por finalidad la protección de ecosistemas, comunidades o elementos biológicos que, por su rareza, fragilidad, importancia o singularidad merecen una valoración especial. Está limitada la explotación de recursos, salvo en aquellos casos en que esta explotación sea compatible con la conservación de los valores que se pretenden proteger y con carácter general está prohibida la recolección de material biológico o geológico, salvo en aquellos casos que por razones de investigación o educativa se permita la misma previa la pertinente autorización administrativa. Los


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diciembre, por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (BOE, nº 310, de 28 de diciembre de 1995).

2) Ley 30/2014, de 3 de diciembre, de Parques Nacionales (BOE nº 293, de 4 de diciembre de 2014).

3) Espacios protegidos por la normativa autonómica: Leyes autonómicas de creación de parques regionales de cada parque específico.

4) Espacios Protegidos por Directivas comunitarias: A) Directiva 79/409/CEE, Directiva Aves, relativa a la conservación de las aves silvestres, adoptada por el Consejo de la Unión Europea. Esta directiva establece que el principio relativo a que todas las especies de aves del territorio europeo son patrimonio común y han de ser protegidas a través de una gestión homogénea que tienda a la conservación de sus hábitats. Se han establecido unas especies de aves objeto de medidas especiales y los estados miembros de la UE tienen la obligación de conservar los territorios más adecuados en número y superficie para garantizar su supervivencia. Las zonas de especial protección establecidas para las aves, son las ZEPA’s. Dentro del Parque Regional en torno a los ejes de los cursos bajos de los ríos Manzanares y Jarama (Parque Regional del Sureste) existen: “Cortados y Acantilados de los Ríos Jarama y Manzanares”; B)Directiva 92/43/CEE, Directiva Hábitats, transpuesta al ordenamiento jurídico estatal por el Real Decreto 1997/1995, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestre, configura la aportación española a la Red Ecológica Europea, conocida como Red Natura 2000653, mediante el conjunto de Zonas de Especial Conservación (ZEC) que designarán las Comunidades Autónomas sobre una serie de Lugares de Importancia Comunitaria (LIC) propuestos por éstas. En la Red Natura 2000 están integradas las ZEPA’s. En el Parque del Sureste hay LIC’s: “Vegas, crestas y páramos del Sureste”; C) Estas dos Directivas están relacionadas con la Directiva 2011/92/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 13 de diciembre de 2011 relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (Diario Oficial Europeo de 28 de enero de 2012).

5) Espacios protegidos por normativas de embalses y zonas húmedas según la Ley 7/1990, de 28 de junio, de Protección de Embalses y Zonas Húmedas que sentó las bases para

Monumentos Naturales son espacios o elementos de la naturaleza constituidos básicamente por formaciones de notoria singularidad, rareza o belleza, que merecen ser objeto de una protección especial. También pueden declararse con esta figura a las formaciones geológicas, los yacimientos paleontológicos y demás elementos de la gea que reúnan un interés especial por la singularidad o importancia de sus valores científicos, culturales o paisajísticos. Los Paisajes Protegidos son aquellos lugares concretos del medio natural que, por sus valores estéticos y culturales, sean merecedores de una protección especial”. Ver documento en http://www.org.es/ 653 Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas 2002. “Gravamen de Planes y Proyectos que afectan significativamente a los lugares de Natura 2000”. Guía metodológica en las disposiciones del artículo 6 (3) y (4) de la Directiva Hábitats 92/43/ECC.; “Interpretación del artículo 6 de la Directiva Hábitats. Gestión de Espacios Natura 2000”. Disposiciones del Artículo 6 de la Directiva Hábitat 92/43/CEE sobre Hábitats. Esquema pág. 24, Mapa: pág. 19 Europa. Mapa (pág.11) España; NATURA 2000. “Todos juntos por la naturaleza”. Declaración del Teide, 9 de mayo de 2002. Mapa en pág. 39. R.D. 1997/1995, de 7 de diciembre.


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conseguir su protección mediante el establecimiento de un régimen de protección complementaria a la Ley de Aguas, derivado de su inclusión en el Catálogo de embalses y zonas húmedas. La Comunidad de Madrid cuenta con 14 embalses y 23 humedales protegidos incluidos en el Catálogo aprobado por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 10 de octubre de 1991 y revisado por Acuerdo de Consejo de Gobierno de 2 de septiembre de 2004.

6) Espacios protegidos por normativa forestal: Según la Ley 16/1995, Forestal y de Protección de la Naturaleza de la Comunidad de Madrid, publicado en BOE nº 190, de 10 de agosto de 1995, que determina aquellos montes que están sujetos a un régimen especial de protección por su singularidad y/o por desempeñar funciones ambientales de relevante importancia. La Ley 43/2003, de 21 de noviembre de Montes (BOE nº 280, de 22 de noviembre de 2003) estatal que se presenta como un instrumento eficaz para garantizar la conservación de los montes españoles, así como promover la restauración, mejora y racional aprovechamiento apoyándose en la gestión forestal sostenible.

7) Espacios protegidos por la normativa sobre Patrimonio Histórico: Se incluyen todos los bienes de interés cultural de tipo “Zona Arqueológica de la Comunidad de Madrid”, declarados, incoados o propuestos, según la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid (BOE nº 247, de 15 de octubre de 2013) y el Decreto 111/86, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español.

Después de consultar a normativa vigente vamos a recabar toda la información necesaria

para concretar en una nueva infraestructura viaria que nos sirva como ejemplo de actuación en la Comunidad de Madrid como fue la construcción de “Nueva Carretera M-506 en Arganda del Rey. Tramo: M-506 a M-300” realizada por la Dirección General de Carreteras durante el período de 2004-2006 que se sitúa próximo al perímetro del Parque Regional del Sureste.

El inicio es la solicitud a la Dirección General de Patrimonio Histórico de informe

preceptivo, en materia de patrimonio histórico en relación con el proyecto constructivo M-506 de la Comunidad de Madrid por parte del promotor del proyecto que es la Dirección General de Carreteras. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 15.1 de la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid; en los artículos 3.3 y 4 de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y en los artículos 5, 6 y 12 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid se realiza un informe indicando que el referido proyecto no tiene/tiene incidencia sobre los bienes incluidos en el Catálogo Geográfico de Bienes Inmuebles del Patrimonio Históricos de la Comunidad de Madrid.

Es necesario disponer de información detallada que proporcione la Dirección General de

Carreteras y en cualquier caso se usarán los siguientes sistemas de información, de referencia y


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de proyección cartográfica para todo tipo de actuación de infraestructura viaria en la Comunidad de Madrid como:

a) Datos geométricos de las carreteras incluidos en los inventarios propios de la D.G.C. b) Estaciones de aforo por toda la red de carreteras que sirven para hacer anualmente un

estudio de IMD (7.818 vehículos/días). c) Base de datos compleja de actuaciones y de inversiones. d) Datos sobre la accidentalidad remitidos por la Dirección General de Tráfico a los

Organismos que tienen competencia en materia de carreteras. e) El sistema vectorial adecuado para este tipo de entidades se utilizará el programa

ARcGIS 9.2 para estas bases. f) El sistema ETRS89 (European Terrestrial Referente System 1989) para la

referenciación geográfica y cartográfica en el ámbito de la península ibérica (Real Decreto 1071/2007, de 27 de julio regula el sistema geodésico de referencia oficial en España). Con este sistema se podrán utilizar las coordenadas directamente de un GPS para posicionarse sobre la nueva cartografía.

g) Las ortofotografías en color de la zona en formato *-tiff realizadas a partir de un vuelo del año 2007.

h) El Inventario de carreteras de la Dirección General de Carreteras de la Comunidad de Madrid.

i) Publicaciones anuales de la Intensidad Media Diaria (IMD) realizada por la D.G.C.: publicación anual de los puntos negros (PN) o tramos de concentración de accidentes (TCA) en la red vial española.

j) Cartografía digital de los espacios protegidos del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino; las hojas de cartografía digital a escala 1/5.000 en formato *.dwg de la Comunidad de Madrid.

k) Población censal de municipios obtenida a través del Instituto Nacional de Estadística (INE).

Toda esta información es necesaria para la creación de las diferentes bases de datos

alfanuméricos se encuentra disponible en la D.G.C. y se relaciona con bases de datos geográficas. El objetivo es construir un sistema de información geográfico flexible que pueda ser usada por diversos usuarios, que pueda ser consultada en todo momento facilitando la toma de decisiones a la hora de abordar una planificación de inversión y también disponer de una base de datos geográficos para la información estadística. Con todo ello se genera una base de datos espacial de la red de carreteras, una base de datos espacial de los términos municipales incluidos en ella, una base de datos espacial de los espacios naturales protegidos por las diferentes normativas vigentes, una base de datos de la inversión hecha en carreteras (tanto de construcción como de conservación).


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ZEPA’s en la Comunidad de Madrid.

LICs en la Comunidad de Madrid


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Por ello en el proyecto de esta carretera se definen todos los requisitos considerados para esta infraestructura como contemplar el actual Plan General de Ordenación Urbana (P.G.O.U) para ver la clasificación de la vía M-506. Esta vía está considerada como SNU-PVP (Suelo No Urbanizable, Protección de Vías Pecuarias) por aplicación de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias (BOE nº 71, de 24 de marzo de 1995). Se envía la propuesta de actuación sobre las vías pecuarias al Servicio de Desarrollo Rural de la CM. La primera y última parte del trazado discurre sobre la ZONA “D” del Parque Regional del Sureste (Ley 6/1994, de 28 de junio) y el P.G.O.U. clasifica los terrenos en el Parque Regional como SNU-PRSD (Suelo No Urbanizable, Parque Regional del Sureste Zona D) remitiendo las actuaciones a la citada Ley.

El artículo 30 de la Ley 6/1994, dispone que la Zona D está sujeta a:

1. Constituyen Zonas de Explotación Ordenada de Recursos Naturales (Zonas D) aquellas áreas en las que las actividades principales estén relacionadas con la explotación de recursos agrícolas en regadío o en secano, hídricos, mineros y forestales.

2. Los Planes de Restauración de las explotaciones de áridos serán objeto de control y seguimiento por la Agencia del Medio Ambiente, procurando su articulación ordenada para el cumplimiento de los objetivos de la presente Ley, quedando sometidos a la determinación del Plan de Ordenación de Recursos Naturales (PORN).

3. El Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG)654 regulará las condiciones de aprovechamiento de los recursos en todos sus aspectos, programando las

654 EL Decreto 9/2009, de 5 de febrero, del Consejo de Gobierno por el que se aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Regional en torno a los Ejes de los Cursos Bajos de los ríos Manzanares y Jarama. Fue elaborado por la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio con un artículo único que es la aprobación del Plan y una Disposición Final Primera que es el Plan de Ordenación Cinegética del Parque Regional que se desarrollará y aprobará en un plazo máximo de 1 año. Anulado por Sentencia del Tribunal Supremo del 20 de septiembre de 2012. La Ley 6/1994, de 28 de junio, de Declaración del Parque Regional del Sureste, en sus artículos 10 y siguientes regula los objetivos, contenido y procedimiento de elaboración del PORN y al mismo tiempo la Ley estatal 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad dispone la obligación de elaborar y aprobar sus correspondientes planes PRUG cuya obligación es de la Comunidad de Madrid. Al mismo tiempo la Directiva 92/43/CEE, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres (Directiva Hábitats) fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico por la Ley 42/2007 y el Real Decreto 1997/1995 por el que se establecen las medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de os hábitats naturales y de la flora y fauna silvestres. La Directiva establece que cada Estado miembro contribuirá a la constitución de una red ecológica europea de Zonas Especiales de Conservación (ZEC), denominada Red Natura 2000, en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de especies relacionadas en los Anexo I y II de la mencionada Directiva. La finalidad de la Red Natura 2000 es capacitar a la Comunidad Europea y a los Estados Miembros, a través de criterios homogéneos, para el mantenimiento de los hábitats y de las especies o para la restauración de un estado de conservación favorable. Por ello en el Parque Regional del Sureste se incluye el LIC ES-3110006 “Vegas, cuestas y páramos del Sureste”. Así mismo la mayor parte del territorio del Parque coincide con la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) ES-0000142 “Cortados y cantiles de los ríos Jarama y Manzanares”. Orden 200/2010, de 2 de febrero, de la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio, aprobando el Plan de Ordenación Cinegética. Igualmente la zonificación que se estableció sobre los terrenos del Parque Regional por donde discurre la cuenca baja del río Manzanares; es el Tramo 3 del Parque Lineal del Manzanares. Se denomina Zonificación de la Ley


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transformaciones que se consideren necesarias así como las inversiones y fórmulas de intervención adecuadas para la consecución de los objetivos que impulsan la promulgación de la presente Ley.

4. En las zonas D que limiten directamente con Zonas A y/o Zonas B, se establece una franja de protección donde no podrán en ningún caso realizarse actividades de extracción de áridos. Dicha franja tendrá una anchura de cien metros en contacto con Zona A, y de cincuenta metros en el contacto con Zona B.

5. En la Disposición Adicional V dice: “El Consejo de Gobierno, mediante Decreto, podrá autorizar la ejecución de obras de infraestructuras de utilidad pública o interés social, dando cuenta a la Comisión de Medio Ambiente de la Asamblea”.

Mediante el Decreto 27/1999, de 11 de febrero, se aprueba el P.O.R.N. del Parque

Regional del Sureste. En el punto 11.6: “Infraestructuras”, apartado 11.6.3: “Normativa” dice:

“d) Las infraestructuras de nueva instalación que fueren necesarias requerirán autorización de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional, sin perjuicio de otras autorizaciones que sean exigidas por la normativa sectorial.

e) La modificación, mejora, restauración, ampliación, etcétera, de las infraestructuras existentes requerirán independientemente de la posible Evaluación de Impacto Ambiental y de la autorización de otras Administraciones competentes, la autorización expresa de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional”.

La Agencia de Medio Ambiente formula la Declaración de Impacto Ambiental del Estudio Informativo en 16 de agosto de 1994; introduce las modificaciones pertinentes y se redacta finalmente el 13 de diciembre de 1995. Los terrenos por donde transcurre la nueva carretera M-506 pertenece a los términos municipales de Arganda del Rey y de San Martín de la Vega en la comarca de las Vegas del Jarama; la morfología de la zona está marcada por la actividad histórica del río Jarama, existiendo en la zona unos importantes depósitos cuaternarios de origen fluvial de la depresión del Tajo y la actividad humana se centra en el cultivo de viñedos y olivares en la zona altura y el cultivo hortícola en la Vega del Jarama. Su cercanía a la capital ha introducido importante incremento urbanístico y han introducido otras actividades como las instalaciones de extracción y transformación de áridos rodados.

Según la Memoria del Proyecto Constructivo de la vía M-506, la cartografía utilizada es l/1.000 obtenida con un vuelo fotogramétrico a escala 1:6.500 de la Comunidad de Madrid de agosto de 1990. Debido a que no se pudo realizar un vuelo fotogramétrico específico por estar situado en la zona de influencia del Aeropuerto Internacional de Barajas, se revisó en campo esta cartografía antigua para la cual a pie de campo se realizó mediante GPS, en tiempo real, la 6/1994 para el Tramo 3 del Parque Lineal del Manzanares. Las competencias de conservación y gestión de los Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad de Madrid es la Consejería de Medio Ambiente, Vivienda y Ordenación del Territorio.


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toma de puntos singulares en las zonas donde se han detectado modificaciones. Se observaron un total de 19 puntos de apoyo, determinando un mínimo de 4 puntos por par esteroscópico. El sistema de coordenadas planimétrico utilizado fue la Proyección Universal Transversal de Mercator (U.T.M. ED-50) referida al elipsoide Internacional, Madrid 1924, datum europeo, Postdam 1950 y con origen de longitudes en Greenwich, en su huso correspondiente (Huso 30). Se realizó un reconocimiento geotécnico del terreno consistente en unos trabajos de campo y sus correspondientes ensayos de laboratorio. Se realizó también un estudio del medio físico próximo, tanto abiótico (vegetación y fauna) como biótico (clima, hidrología, geología, geomorfología y edafología) y se valoraron las interacciones del proyecto con el medio físico proponiendo medidas correctoras necesarias. Como se encuentra el proyecto en Zona de Protección B, la Consejería de Industria indicó que era determinante realizar una prospección arqueológica previa en toda la zona porque si durante el transcurso de las obras aparecieran restos de valor histórico y arqueológico se deberá comunicar en plazo de 3 días a la Dirección General de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid en aplicación del artículo 31 de la Ley 3/2013, de 18 de junio, de Patrimonio Histórico de la Comunidad de Madrid. Para el estudio del tráfico y su evolución en el tiempo se partieron de los datos obtenidos en los años 1997 a 2000 en las estaciones de Aforo existentes en la zona que pertenecen a la CM. Se terminó la obra en el año 2004 y pasó a uso público un año después.

Todo este desarrollo se realiza en todas las obras de la D.G.C. con sus informes respectivos de la D.G. Evaluación Ambiental y de todas las Direcciones Generales que tienen participación en las actuaciones de infraestructuras viarias realizadas por la CM.

3. Propuestas de ordenación.

En relación con las propuestas de ordenación en España se puede decir que el 75 % de las CCAA tienen finalizados los estudios de paisaje lo cual es un dato significativo debido a que indica la gran importancia respecto a su conservación que se está tomando tanto la población como las administraciones públicas. Las diferentes CCAA que tienen identificadas y cartografiadas las unidades de paisaje son las siguientes: Andalucía, Cantabria, La Rioja, Comunidad de Madrid, Navarra, País Vasco, Región de Murcia, Islas Baleares, Castilla-León, Castilla La Mancha y Comunidad Valenciana. Las CCAA de Aragón y Castilla-León se encuentran actualmente trabajando en la elaboración de un Atlas de Paisaje Autonómico. En el caso de las Islas Canarias solo tienen catalogados los paisajes del litoral de Canarias. Andalucía: Atlas de paisaje de Andalucía de 2005; Aragón está en elaboración su Atlas de Paisaje de Aragón; Cantabria no tiene Atlas propio, utiliza el Atlas de España; Castilla La Mancha tiene su Atlas de los Paisajes de Castilla La Mancha finalizado en 2001; Castilla-León tiene en proceso de elaboración el Decreto para la aprobación del Atlas; Cataluña, el Observatorio del Paisaje elabora los 7 Catálogos de Paisaje de Cataluña desde 2005-2011; La Rioja tiene la Cartografía del Paisaje de la Comunidad Autónoma de La Rioja en 2004; Islas Baleares tiene su Plan


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Territorial de 2008 con gran información; Canarias tiene editados los paisajes del litoral de las islas en 2010; País Vasco realizó en 2005 un catálogo abierto de paisajes singulares y sobresalientes de la Comunidad Autónoma del País Vasco; Navarra realizó en 2010 el Atlas de los Paisajes de Navarra; Valencia realiza en 2011 el Plan de Acción de Infraestructura verde y paisaje de la Comunitat Valenciana; Murcia realiza en 2010 el Atlas de los Paisajes de la Región de Murcia655 y Comunidad de Madrid tiene cartografía realizada en 2003.

Propuestas de ordenación en materia de urbanismo de las CCAA: Según el Profesor

Andreas Hildenbrand Scheid656, geógrafo urbanístico, las CCAA deben adoptar la gobernanza como el vértice de una nueva cultura de gobierno del territorio adoptando una política de ordenación del territorio más eficiente, elaborando planes de ordenación del territorio con una gestión efectiva y evaluación de estos planes, unido a una cooperación intermunicipal mediante Acuerdos básicamente, puesto que sabemos que las CCAA tienen competencia exclusiva sobre la ordenación del territorio. Los objetivos de la ordenación del territorio son: implantar un desarrollo equilibrado mejorando la calidad de vida, potenciar y mejorar el sistema urbano con una articulación del territorio, establecer la localización de infraestructuras, equipamientos y servicios de carácter supramunicipal, distribuir equilibradamente las actividades y usos del suelo mejorando la localización de las instalaciones productivas, preserva el medio ambiente y el patrimonio histórico y cultural contribuyendo en la prevención de los riesgos catastróficos de origen natural o antrópico; e incluso las leyes más modernas aprobadas como la de Navarra y Valencia incluyen el desarrollo sostenible entre los objetivos principales de la ordenación del territorio. La Comunidad de Andalucía ha implementado un instrumento que asume la cooperación y la coordinación entre la ordenación del territorio de escala regional y el sistema de espacios naturales protegidos que son las Bases y Estrategias del Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, estructurado en torno al sistema de ciudades, al esquema básico de articulación regional y a la base natural y la organización del territorio657. Y la Comunidad de Canarias es uno de los ejemplos más interesantes como exponente de un sistema de planificación integrado de los recursos naturales, del régimen general de los espacios protegidos y de la

655 POU MERINA, Ana. Tesis Doctoral. “Desarrollo de una metodología de integración paisajística de las autopistas”. Diciembre de 2011. Universidad Politécnica de Madrid. Escuela Técnica Superior de Ingenieros Industriales. Capítulo 1. Antecedentes, pág. 15-21. Ver Anexo II. Legislación, pág. 287-299. Anexo III. Cartografía del Paisaje. 656 HILDEBRAND SCHEID, Andreas. “La política de ordenación del territorio de las Comunidades Autónomas: Balance crítico y propuestas para la mejora de su eficacia”. Revista de Derecho Urbanístico y Medio Ambiente, nº 230/2006. Páginas 79-139. 657 Sección del Estado Español de la Federación de Parques Naturales y Nacionales de Europa. (EUROPARC-ESPAÑA). 2005. “Integración de los espacios naturales protegidos en la ordenación del territorio”. Serie Monografías 01. EUROPARC-ESPAÑA. Plan de acción para los espacios naturales protegidos del Estado español. Edita: Fundación Fernando González Bernáldez. Madrid 2005. Ver Anexo 3: Contenido ambiental de los instrumentos de ordenación del territorio (autonómicos y subregionales) según la legislación vigente de las comunidades autónomas.


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ordenación territorial y urbanística es el caso de la Comunidad de Canarias658. Tiene los Planes Insulares de Ordenación que son piezas importantes del sistema planificador porque son “instrumentos de ordenación de los recursos naturales, territorial y urbanística de la isla y definen el modelo de organización y utilización para garantizar su desarrollo sostenible”, en su artículo 17. Estos planes deben contener “al menos las determinaciones exigidas por la legislación vigente para los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y, en particular, las necesarias para garantizar la conservación de los recursos naturales” (Art.º 18.1). Así se unen en un mismo instrumento las previsiones ambientales y territoriales para obtener una planificación integral del suelo orientada al desarrollo sostenible659.

Los principales instrumentos de ordenación son los siguientes:

a) los Planes o Directrices de Ordenación del Territorio de ámbito regional se refieren a la totalidad del territorio de la comunidad autónoma (orientación estratégica y son marco referencial territorial para planificaciones y acciones públicas). A los planes de ordenación del territorio les compete la condición de instrumentos de cooperación, coordinación y comunicación entre los diferentes niveles y agentes que actúan directamente sobre un territorio determinado.

b) los Planes Subregionales que se refieren a una parte del territorio, de carácter supramunicipal, comarcal o provincial (son planes más detallistas y atiende a problemas de determinadas áreas urbanas o rurales).

c) las Evaluaciones de Impacto Territorial (EIT) que analizan la compatibilidad o incompatibilidad de un determinado proyecto con los objetivos de los planes de ordenación del territorio aplicándose a proyectos públicos o privados con una repercusión mayor que las evaluaciones de impacto ambiental (EIA).

d) los Planes Territoriales Sectoriales (PTS) que van dirigidos a proyectos y planes sectoriales con una incidencia directa en el territorio cuyos objetivos son la coordinación y coherencia (“deberá prevalecer el carácter integrador y prevalente de la

658 PARREÑO CASTELLANO, Juan M.; DÍAZ HERNÁNDEZ, Ramón. “La Ordenación Territorial, Urbanística y de los Espacios Naturales Protegidos y el Modelo Territorial en la Comunidad Autónoma de Canarias. (1982-2009). Ver documento en: http://www.ugr.es/~cuadgeo/docs/articulos/047/047-017.pdf 659 Ley 9/1999, de 13 de mayo, de ordenación del territorio de Canarias, incorporada al Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (BOC., nº 61, de 14 de mayo de 1999 y BOE nº 140, de 12 de junio de 1999). Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de mayo, publicado en BOC nº 61, de 14 de mayo de 2000.Ver: http://www.gobcan.es/boc/2000/060/001.html; Cabildo de Gran Canaria: Ordenación del Territorio. Plan Insular de Ordenación: Planes Territoriales Especiales y Parciales: Ordenación Medioambiental: Proyectos de Actuación Territorial. Ver en: http://planesterritoriales.idegrancanaria.es/


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ordenación territorial y el respecto a las Directrices de Ordenación Territorial”) de los planes sectoriales con los objetivos de la ordenación territorial.

e) Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (PORN) porque existen 3 comunidades autónomas que incluyen los PORN entre los instrumentos de ordenación del territorio como es la Comunidad Autónoma de Canarias porque el territorio insular se considera una concepción global e integradora de la política territorial del archipiélago y de cada una de las islas; la Comunidad de Castilla y León y La Rioja reconocen los PORN pero se indica que pueden existir además otras normas específicas de desarrollo de conservación de la naturaleza por parte de la administración autonómica que tiene atribuida la competencia de ordenación del territorio.

La CM con competencia exclusiva en materia de urbanismo y suelo de conformidad con lo establecido en el artículo 26.1.4. del Estatuto de Autonomía, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, aborda la regularización del urbanismo con la Ley 9/2001, de 17 de julio, del Suelo (modifica en parte la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo y la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo). Dentro del organigrama competencial de Madrid, la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio tiene asignada las competencias territoriales660, según el modelo de organización administrativa, con sus Direcciones Generales (D.G. Medio Ambiente; D.G. Evaluación Ambiental; D.G. de Urbanismo y Estrategia Territorial; D.G. Suelo) y la Consejería de Transportes, Vivienda e Infraestructuras tiene asignadas las competencias sobre las infraestructuras terrestres con sus respectivas Direcciones Generales (D.G. Transportes; D.G. Carreteras e Infraestructuras, D.G. de Vivienda y Rehabilitación). Viendo el organigrama de estas Consejerías observamos puntos de incidencia sobre el territorio y sobre el medio ambiente de tal manera que la solución sería una coordinación efectiva entre ambas sin que exista preferencia en las actuaciones. Por ello determinados sectores opinan que el modelo integrador de una verdadera política territorial tendría que ser una Consejería de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente englobando estas dos competencias como es el modelo seguido por Alemania (Länder alemanes como Baviera), Holanda, Francia y Portugal661

660 Ley 1/1983, de 13 de diciembre, de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid. Artículo 41: “La Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio tiene asignadas las competencias autonómicas en materia de agricultura y desarrollo rural, medio ambiente, evaluación ambiental, urbanismo y estrategia territorial y suelo”; “La Consejería de Transporte, Infraestructuras y Vivienda tiene atribuidas las funciones del desarrollo, coordinación y control de ejecución de las políticas públicas del Gobierno en materia de transportes, carreteras, instalaciones aeronáuticas y otras infraestructuras de transporte, vivienda y rehabilitación”. Y la corresponde a la Dirección General de Urbanismo y Estrategia Territorial el ejercicio de las funciones siguientes: ………;c) La preparación, redacción y propuesta de los instrumentos de Ordenación Territorial cuya iniciativa corresponda a la Comunidad de Madrid, incluidos los necesarios para la realización de actuaciones públicas promovidas por la Comunidad de Madrid, así como la tramitación y control de los instrumentos de igual carácter elaborados por otras Administraciones o entidades públicas o privadas.” 661 La Constitución portuguesa de 1976 señala en su artículo 66. “Todos tienen derecho a un medio ambiente de vida humano, salubre y ecológicamente equilibrado, y el deber de defenderlo”; PEREZ VAQUERO, Carlos. “Diez claves para entender el Derecho del Medio Ambiente”. Octubre 2010. Artículo publicado en la sección de Artículos


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En Madrid no hay aprobado un Plan de Ordenación del Territorio de ámbito regional o subregional pero si existe la figura del Plan Regional de Estrategia Territorial que incidirá en el planeamiento urbanístico municipal según la Ley 9/1995, de 28 de marzo662. En Madrid se presentó el documento preparativo del Plan Regional de Estrategia Territorial (PRET) en 1995 y al año siguiente el documento Bases del PRET pero no se tramitó663. Es evidente que nos encaminamos hacia el modelo de la insostenibilidad como se demuestra por el consumo de suelo con los datos aportados por las fotografías transmitidas desde el satélite del proyecto europeo Corine Land Cover y el informe del año 2005 del Observatorio de la Sostenibilidad en España (Madrid aumentó un 49,2% su suelo urbanizado). Una propuesta para la futura política de ordenación del territorio en las CCAA es la gobernanza que es el objetivo de desarrollo sostenible del territorio. La gobernanza designa la eficacia, calidad y buena orientación de la intervención del Estado, que proporciona a éste buena parte de su legitimidad en lo que a veces se define como una “nueva forma de gobernar” en la globalización del mundo. Implica también que se deben generar políticas públicas coordinadas que se adapten al territorio664 pero actualmente la división administrativa del Estado se basa en una jerarquía estamental (de arriba abajo) con competencias exclusivas en las que cada nivel de decisión no está coordinado con el resto. En Europa existe la Red de Observación de la Planificación Territorial Europea (ESPON) en la cual se señala que la gobernanza territorial “hace mención al proceso de organización y coordinación de actores para desarrollar el capital territorial de una forma no destructiva, con el objeto de mejorar la cohesión territorial en los diferentes niveles”. En definitiva la gobernanza territorial es un proceso a través del cual se organizan y coordinan las múltiples relaciones e interacciones establecidas entre actores y niveles de gobierno diversos presentes en un

Doctrinales. Derecho Medioambiental. Ver documento en http://www.noticias.juridicas.com/artículos/30-Derecho-Medioambiental/ 662 Artículo 14. Instrumentos o Planes de la Ordenación del Territorio: a) El Plan Regional de Estrategia Territorial establece los elementos básicos para la organización y estructura del conjunto del territorio de la Comunidad de Madrid, sus objetivos estratégicos y define el marco de referencia de todos los demás instrumentos o planes de ordenación del territorio; b) Los Planes Coordinados de la Acción Territorial establecerán, en el marco de las determinaciones del Plan Regional de Estrategia Territorial, la articulación de las acciones de las Administraciones públicas que requieran la ocupación o uso del suelo y tengan una relevante repercusión territorial; c) Los Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural tienen por objeto la protección, conservación y mejora de ámbitos territoriales supramunicipales de manifiesto interés por su valor y características geográficas, morfológicas, agrícolas, ganaderas, forestales, paisajísticas o ecológicas, en desarrollo de las determinaciones medioambientales del Plan Regional de Estrategia Territorial. Todos estos instrumentos de Ordenación del Territorio a que se refiere este artículo pueden desarrollarse a través de Actuaciones de Interés Regional y de Planes Urbanísticos y en todo caso vinculan a unas y otros, cualquiera que sea su iniciativa; FERIA TORIBIO, José Mª; RUBIO TENOR, Marta; RAMOS SANTIAGO, Jesús. “Los Planes de Ordenación del Territorio como Instrumentos de Cooperación”. Departamento de Humanidades. Universidad Pablo de Olavide. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles. A.G.E., nº 39, 2005. Pág. 87-116. 663 FARINOS DASÍ, Jesús; ROMERO, Joan (eds). “Territorialidad y buen gobierno para el desarrollo sostenible. Nuevos principios y nuevas políticas en el espacio europeo”. Capítulo 7: Andreas Hildebrand Scheid, Capitulo 7. Páginas 147-186. PUV. Edita: Publicacions de la Universitat de Valencia. Valencia 2007. 664 FARINÓS DASÍ, Jesús. “Gobernanza Territorial para el Desarrollo Sostenible: Estado de la Cuestión y Agenda”. Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles. nº 46. Año 2008. Páginas 11-32. Ver documento en: http://www.dhl.hegoa.ehu.es/ficheros/0000/0563/Gobernanza.pdf.


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territorio665 y su principal objetivo es la cohesión de los territorios mediante el diseño y la aplicación conjunta de estrategias de desarrollo territorial sostenible que permitan la toma de decisiones se llevan a cabo de forma coherente.

Las propuestas de ordenación en materia de paisaje en la CM se refieren a una gran extensión de terreno que tiene muchos valores ambientales. La CM ha sufrido importantes desequilibrios territoriales debido al crecimiento incontrolado de infraestructuras habitacionales que han necesitado de infraestructuras viarias para aumentar la economía autonómica pero han sido políticas negativas para el medio ambiente.

La cartografía del paisaje de la CM desarrollada por la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio es un trabajo de cartografía, descripción, definición y valoración de las unidades de paisaje en el territorio de la CM. Esta cartografía es de gran utilidad en la planificación y en la gestión del territorio madrileño. El resultado de este trabajo cartográfico es un mapa fisiográfico presentado en una cartografía a escala 1/50.000 donde se definen 2 regiones, 13 dominios y 51 elementos fisiográficos. Son 175 unidades de paisaje agrupadas por cuencas geográficas y algunas unidades se subdividen dando origen a 81 subunidades de paisaje; en total son 236 entre unidades y subunidades. Se realiza una descripción de cada unidad y subunidad mediante fichas en las que se recogen los aspectos físicos, de vegetación y usos, lugares de interés y los elementos artificiales más importantes. La delimitación de estas unidades de paisaje se realiza utilizando dos criterios: en primer lugar el criterio visual y en segundo lugar la homogeneidad en el carácter general de la unidad666 (la unidad de paisaje es una fracción de superficie que presenta una respuesta visual homogénea en sus componentes paisajísticos y en su respuesta visual ante posibles actuaciones).

Como se agrupan por cuencas hidrológicas en el territorio de la C.M, el territorio madrileño se reestructura de la siguiente manera:

a) Cuenca del Duero (1 unidad de paisaje).

665 ABAD ARAGÓN, Luis Daniel; “Gobernanza y Desarrollo Territorial. Una Perspectiva Geográfica”. Grupo de Estudios sobre Desarrollo Urbano Luis Abad Aragón. Documento de Trabajo nº 10 (GEDEUR 10). Año 2010, Pág. 10. “El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española (RAE, 2001) recoge 2 acepciones para el concepto de gobernanza: a) la acción y efecto de gobernar o gobernarse; b) el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía)”. Documento de trabajo nº 10; “La gobernanza territorial es un instrumento jurídico de reparto de competencias entre niveles de gobierno y además un sistema de acción política encaminado a favorecer y a coordinar la participación en el desarrollo territorial sostenible de múltiples actores y niveles de gobierno interrelacionados, en un juego de suma positiva que acaba concretándose en la escala local”. Pág. 22. 666 Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio. “Cartografía del Paisaje. Fichas de las Unidades de Paisaje y Mapa”. Edita: Área de Información y Documentación Ambiental. Puntos de Información Ambiental. Ver documento en http://www.madrid.org/cs/; ARAMBURU MAQUA, M.P.; ESCRIBANO BOMBÍN, R; RAMOS GONZALO, L; RUBIO MAROTO, R. “Cartografía del Paisaje de la Comunidad de Madrid. Edita: Dirección General de Promoción y Disciplina Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid. 2003 Madrid.


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b) Cuenca del río Lozoya (24 unidades de paisaje, 10 de ellas subdivididas en 28 subunidades, en total 42 subdivisiones de paisaje).

c) Cuenca del río Guadarrama (23 unidades de paisaje, 6 unidades subdivididas en 14; en total 31 subdivisiones de paisaje).

d) Cuenca del río Jarama, la más grande en superficie que ocupa el territorio de la CM, formada por 41 unidades de paisaje; 6 unidades se subdividen para dar 16 subunidades; en total don 51 subdivisiones de paisaje.

e) Cuenca del río Manzanares formada por 18 unidades de paisaje, 4 unidades están divididas formando un total de 11 subunidades; en total son 25 subdivisiones de paisaje.

f) Cuenca del Henares formada por 7 unidades de paisaje, que dan 7 subdivisiones de paisaje (Las aguas que vierten al Tiétar dentro de la CM forman una única unidad de paisajes, dividida en 2 subunidades, así que son 2 subdivisiones de paisaje).

g) Cuenca del río Alberche formada por 29 unidades de paisaje, 10 de éstas están divididas en 21 subunidades; en total son 40 subunidades de paisaje.

h) Cuenca del río Tajuña, son 15 unidades de paisaje; 1 de ellas con dos subunidades; en total son 16 subdivisiones de paisaje.

i) Cuenca del río Tajo tiene 16 unidades de paisaje; 4 de ellas están subdivididas en 10 unidades; en total son 22 subdivisiones de paisaje.

Existe también otra herramienta de gestión del territorio que es la “custodia del territorio” que nace con el objetivo de colaborar con otras herramientas de gestión ya existentes en la conservación de la biodiversidad, el patrimonio cultural y el paisaje en lugares concretos. Este sistema de gestión del territorio cuenta con dos actores principales: los propietarios de los terrenos, que pueden ser privados o públicos y las denominadas Entidades de Custodia del Territorio667 que son organizaciones sin ánimo de lucro con conocimientos técnicos en materia ambiental. Estas dos partes se constituyen con un Acuerdo de Custodia del Territorio, un pacto voluntario entre los dos actores que establece una serie de compromisos con el fin de mejorar o conservar el medio natural del terreno o parte del terreno del propietario. Existen muy diversas formas de participación ciudadana en materia ambiental y sin duda una de las más importantes para la conservación de la biodiversidad es la custodia del territorio. Este conjunto de herramientas para la gestión del territorio ayudan desde hace años a las organizaciones sociales y ambientales a conservar la diversidad biológica, el paisaje y el patrimonio cultural de lugares concretos, ya sean públicos (Ayuntamientos) o privados (particulares) porque de este modo se garantiza que los usos y actividades que se lleven a cabo en estos lugares sean respetuosos con el entorno.

Para ello se requiere la colaboración permanente de los propietarios de los terrenos. Para la aplicación de la custodia en una finca determinada es necesaria la participación de las dos partes implicadas: 667 Gobierno de España. Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente. Ver documento en: htpp://fundacion-biodiversidad.es/biodiversidad-terrestre/proyectos-propios/plataforma-de-custodia-del-territorio.


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a) Una entidad sin ánimo de lucro que se denomina Entidad de Custodia del Territorio (ET) con profesionales capacitados para dar apoyo técnico a los propietarios.

b) El propietario del terreno que puede ser público o privado.

Estas dos partes establecen un pacto voluntario que se llama Acuerdo de Custodia del Territorio en el cual se establecen una serie de compromisos aceptados por ambas partes cuya finalidad es la de mantener o recuperar el medio natural y el paisaje de las fincas. En abril del año 2013 se redactó y firmó el Acuerdo de creación de la Red de Custodia del Territorio de Madrid y Castilla-La Mancha668, avalado por 1 Ayuntamiento y 8 entidades privadas que son: el Ayuntamiento de Azuqueca de Henares, la Asociación de Ciencias Ambientales (ACA), la Asociación de Custodia del Territorio Atalaya, Chomandos más allá de la aventura, Fundación Internacional para la para la Restauración de los Ecosistemas (FIRE), Heliconia, s.coop.mad, Asociación Reforesta, Sociedad Española de Ornitología SEO/BirdLife, Territorios Vivos. Estas asociaciones tienen como objetivo impulsar la custodia del territorio como estrategia fundamental para la conservación y gestión sostenible del territorio, el paisaje, los valores patrimoniales que existen, los hábitats, los procesos naturales que se desarrollan en ese territorio y las especies existentes en los ámbitos territoriales de las comunidades firmantes del Acuerdo que son la Castilla La Mancha y Madrid.

D. ESTUDIOS DE CASO REFERIDOS A SOTERRAMIENTO DE LÍNEAS DE TRANSPORTE ELECTRICAS.

En el último siglo se constata la proliferación de tendidos de alta tensión y de antenas de telefonía móvil669 con graves repercusiones negativas en la avifauna y que además constituyen elementos de incidencia negativa en el conjunto de los paisajes de la EU con efectos perniciosos para la salud de los ciudadanos. La exposición de todos los seres vivos a campos electromagnéticos forma parte de la naturaleza en nuestro planeta pero el verdadero problema radica en que se ha incrementado de forma progresiva y exponencial dicha exposición debido al progreso técnico y tecnológico del que formamos parte por la utilización de productos y servicios que son cotidianos en nuestra vida670. Pero en este aspecto debemos destacar la contaminación electromagnética que es un tema importante tanto mundialmente como en la UE.

668 Red de Custodia del Territorio de Madrid y Castilla-La Mancha.; Ver documento en: http://custodiaterritoriomcm.org; http://www.ambientum.com/boletino/noticias/Red-de-Custodia-del-Territorio-de-Madrid-y-Castilla-La-Mancha.asp; y http://www.territoriosvivos.org/territorios-vivos/que-hacemos/custodia-del-territorio-10.html. 669 MOLINA JIMENEZ, A. “Las antenas de Telefonía Móvil. Régimen Jurídico. Análisis de los impactos visuales y radioeléctricos en las comunicaciones móviles”. Editoral Aranzadi, 2002. 670 GALERA RODIGO, Susana. The Appropriateness and Legal Feasability of EU Measures to Reduce Electromagnetic Pollution”. European Economic and Social Committee. Public Hearing On. Electromagnetic hypersensitivity. Bruselas, 4 de octubre de 2014. Ver documento en: https://www.academia.edu/9764187/Contaminaci%C3%B3n_Electromagn%C3%A9tica_CEM_-_Electromagnetic_hypersensitivity_EMS_


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Existen numerosas investigaciones que demuestran que las ondas no ionizantes671 de antenas de telefonía móvil ocasionan enfermedades en las personas que se encuentran cerca del establecimiento de éstas672. Muchos científicos están buscando soluciones de todo tipo para evitar que la contaminación electromagnética ocasiones más perjuicios al medio ambiente. La UE exige una reducción de las exposiciones a campos electromagnéticos en base a las competencias en materia de salud pública que son competencias tituladas “competencias de apoyo”, según el artículo 6 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Pero la UE solo puede respaldar, coordinar o completar las acciones de los Estados miembros en la materia de Salud Pública. De manera que tenemos la Recomendación Europea 1999/519/EC1” relativa a la Exposición del Público en General a Campos Electromagnéticos”, que es la referencia para los estados miembros de la Unión Europea para la fijación de los límites de exposición, tanto para campos de radiofrecuencias (radio, televisión, telefonía móvil…) como de bajas frecuencias (líneas de alta tensión…). En España, esta Recomendación tiene fuerza de Ley debido a la aprobación del Real Decreto 1066/2001 de 28 de septiembre de 2001, sobre “Condiciones de protección del dominio público radioeléctrico, restricciones a las emisiones radioeléctricas y medidas de protección sanitaria frente a emisiones radioeléctricas”. Los límites de exposición del público en general y de los trabajadores a las emisiones electromagnéticas son propuestos por los organismos científicos internacionalmente reconocidos a esos efectos, como la Comisión Internacional sobre Protección Frente a Radiaciones No Ionizantes (ICNIRP) de la Organización Mundial de la Salud (OMS) o el Comité Europeo de Normalización Electrotécnica (CENELEC) de la Unión Europea, sobre la base del conocimiento científico y se someten a revisiones periódicas tanto por esos organismos como por los Comités o Agencias científicas de los distintos países673.

671 Las ondas electromagnéticas, frecuencias no ionizantes, emitidas por la antenas de telefonía móvil, ocasionan alteraciones en la salud de las personas, sobre todo si dichas antenas se encuentran a una distancia muy corta, menos de 10 metros, del hogar de los habitantes de una ciudad o un pueblo. Éste problema no es solamente de índole local, sino que ocurre tanto aquí como en el resto del mundo, sobre todo en la actualidad, donde la tecnología y las telecomunicaciones se desarrollan a una velocidad impresionante, y el teléfono móvil está en pleno auge. Ver: http://www.monografias.com/trabajos40/antenas-telefonia-movil/antenas-telefonia-movil2.shtml. 672. Artículo del Dr. Ing. Martin H. “Perjuicios y riesgos para la salud por las antenas de telefonía móvil”. Virnich ibu – Ingenieurbüro für Baubiologie und Umweltmesstechnik, Mönchengladbach (Oficina de bioconstrucción y medición del medio ambiente, Mönchengladbach). Publicado en el tomo de la conferencia «Immo Com 2001 – Gestión inmobiliaria en el siglo XXI» de BBA – Berlin-Brandenburgische Akademie der Wohnungswirtschaft e.V. (Academia Berlín Brandenburgo de la Industria de la Vivienda) del 17 al 18 de septiembre de 2001 en Berlín 673 Información del artículo denominado “Informe SATI “Límites de exposición a campos electromagnéticos de radiofrecuencia” Marzo de 2012) FEMP Federación Española de Municipios y Provincias. Servicio de Asesoramiento Técnico e Información. Ver documento en: http://femp.es/sati.; “Informe Karolinska”, elaborado en Suecia en1992 con una exhaustiva investigación sobre “Los campos Magnéticos y el Cáncer en personas que viven cerca de las Líneas de Alta Tensión Suecas”; Instituto Nacional de Ciencias de la Salud Ambiental, Institutos Nacionales de Salud y Departamento de Energía de los Estados Unidos, 1999. Destaca que una exposición a los campos electromagnéticos generados por las instalaciones eléctricas es un “posible carcinógeno humano”; Grupo de Investigación sobre cáncer infantil de la Universidad de Oxford, 2005. El estudio señala un aumento significativo


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En relación a la normativa jurídica en la que se encuentran varios pronunciamientos sobre líneas eléctricas y telefonía móvil, debemos citar la STC 102/1994, de 11 de abril, dice que el paisaje es una “noción estética, cuyos ingredientes son naturales –la tierra, la campiña, el valle, la sierra, el mar- y culturales, históricos, con una referencia visual, el panorama o la vista que……ha de incorporarse al concepto constitucional de medio ambiente”. En este decenio se están produciendo una importante actividad contenciosa debido a la proliferación de antenas de telefonía móvil que se vislumbra como una de las actividades potencialmente más contaminadoras del paisaje y por ello debemos mencionar varios pronunciamientos que vinculan la potestad de ordenanza municipal para regular la instalación de antenas de telefonía con las competencias urbanísticas y/o de medio ambiente como la STS de 24 de mayo de 2005; la STSJ Castilla-La Mancha, de 24 de noviembre de 2006; la STC Navarra de 18 de mayo de 2006 y la STSJ Castilla-La Mancha de 10 de julio de 2006. Todas estas sentencias confirman la existencia de una ordenanza municipal reguladora de instalaciones radioeléctricas en base a las competencias municipales en materia urbanística y medioambiental674. También las CCAA tienen regulaciones respecto a las instalaciones eléctricas y de telefonía móvil siendo la Comunidad de Castilla-La Mancha la que tiene una de las regulaciones más estrictas del panorama español porque obliga a un emplazamiento adecuado, a la propia antena y a la infraestructura para su colocación de manera que la instalación de dichas antenas será ordenada y controlada. Según Miguel Ángel Hernández675, explica que se han puesto muchas objeciones a los accesos porque para colocar una antena se retira la vegetación existente y a veces se encuentra antes dicha instalación por el camino de acceso a la propia antena. “Es un atentado ecológico”. Todos somos responsables de que hay que asumir cierto impacto medioambiental pero hay que utilizar los emplazamientos menos impactantes al medio. También debemos hacer una referencia a que la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental (R.D.L. 1/2008), desarrollado en epígrafe anterior, establece la obligatoriedad de evaluar el impacto ambiental de determinados proyectos y que el responsable del Estudio es el propio constructor que lo entrega a Consultorías que dictaminan lo que les mandan el que les ha proporcionado el estudio. Por ello a veces se proporcionan datos falsos sobre la mejoría del paisaje. Incluso en la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del proyecto (BOE, 6 de mayo de 2008), Resolución de la Secretaría General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, se detectan datos falsos sobre la altura de las torres. La Ley establece que: “la evaluación de impacto ambiental identificará, describirá y evaluará de forma apropiada, en

del riesgo de cáncer en relación a la distancia de líneas eléctricas; Bioinitiative Report, 2007. Evidencia que la exposición a los campos electromagnéticos es causa de leucemia infantil. 674 GALERA RODRIGO, Susana. “La protección del paisaje natural: Lo viejo y lo nuevo”. En Libro Homenaje al Profesor Joaquín Mª Peñarrubia Iza. Mar Moreno Rebato (Coordinadora). Pág. 698-699. Editorial Montecorvo, S.A. 2007. (Colaboradores: AJE Madrid y Universidad Rey Juan Carlos). 675 HERNÁNDEZ SORIA, Miguel Ángel; Belmonte, Pedro. “Contaminación electromagnética y telefonía móvil”. Revista El Ecologista, nº 41. Especial 25 años. http://www.ecologistasenaccion.org/article.php3?id_article=728


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función de cada caso particular y de conformidad con esta ley, los efectos directos e indirectos de un proyecto sobre los siguientes factores: a) El ser humano (……)”. La Ley es clara en este aspecto por lo que se deduce que ésta puede ser incumplida. En relación con el estudio de casos referidos a soterramiento de líneas eléctricas que acuden a distintas bases jurídicas tenemos las siguientes actuaciones:

a) En ejecución de las intervenciones contenidas en los catálogos de paisaje, el caso de

Cataluña.

En este primer punto vamos a conocer el caso de soterramiento de líneas eléctricas de una zona geográfica específica llamada Begues, municipio de la comarca del Bajo Llobregat en la provincia de Barcelona676. El paisaje de este ámbito territorial se caracteriza sobre todo por el hecho urbano con una extensa red de ciudades, la urbanización de baja densidad, la densidad de infraestructuras viarias, logísticas, industriales y de servicios, los patrones de asentamientos y núcleos de población singulares, la red de espacios naturales, el patrimonio arquitectónico, la singularidad del paisaje de viñedos y la piedra seca, y los fondos escénicos configurados por las crestas emblemáticas. En junio de 2006 aparece en el Boletín Municipal de Begues una información de que los gestores municipales firmaron un acuerdo con el Institut Catalá d`Energía (ICAEN) y con la Red Eléctrica REESA para desplazar las líneas eléctricas fuera del casco urbano y soterrar las líneas de alta tensión con unas inversiones de la Generalitat y aportaciones del Ayuntamiento. Debido al elevado coste de estas actuaciones se produce una Resolución de 13 de marzo de 2008, de la Secretaría General de Energía, por la que se publica la prórroga del Convenio marco de colaboración, entre el ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Comunidad Autónoma de Cataluña, para la realización de planes de mejora de la calidad del servicio eléctrico planes de control de tensión, donde se enumeran diferentes actuaciones en el territorio de esta Comunidad (BOE nº 85, de 8 de abril de 2008). En el año 2009 se solicitó informe a la Red Eléctrica y concluyó dicho informe en que la propuesta de soterramiento de la línea bajo traza era la alternativa más adecuada y que el desmontaje del tendido aéreo y el soterramiento eliminarían el impacto visual de la línea y contribuiría en una calidad de vida. El Departamento de Medio Ambiente decidió que era mejor soterrar en enero de 2010. Las obras deberían comenzar el primer trimestre de 2011 con el soterramiento de la línea de alta tensión que atraviesa la Avenida Mediterránia y el coste supondrían 2 millones de euros a financiar a partes iguales por el

676 El día 27 de febrero de 2014 tuvo lugar en la sala de actos del Departamento la presentación del 6º Catálogo de Paisaje de Cataluña a cargo del Observatorio del Paisaje y los técnicos de la DGOTU. Los catálogos los realiza el Observatorio del Paisaje de Cataluña y son aprobados por el Departamento de Territorio y Sostenibilidad. Los catálogos se han ido elaborando para analizar el estado y la evolución del paisaje, fijando unos objetivos de calidad para mejorarlos y proponer criterios y acciones para hacerlo posible. El catálogo de la Región Metropolitana de Barcelona comprende las comarcas de Barcelonés, Vallés Oriental, Vallés Occidental, Bajo Llobregat, Maresme, Garraf y Alto Penedés.


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Institut Catalá d’Energia y el consistorio de Begues. En febrero de 2011 el ICAEN firma un convenio con 11 poblaciones, entre ellas Begues para soterrar las líneas con un coste de 6,5 millones de euros. Se inició en abril el primer tramo de soterrar la zona de Begues Park y se pararon los trabajos. En los presupuesto del año siguiente677 la partida de soterramiento de las líneas se cerró. El día 9 de julio de 2012 presentó en el Acta del Pleno Ordinario del Ayuntamiento de Begues una pregunta nº 4337 el portavoz del Grupo Popular sobre la solución al problema de las líneas eléctricas que atraviesan el casco urbano y se propuso iniciar un proceso de participación ciudadana para buscar solución y un proceso de debate; es decir nadie tomó la decisión resolutiva ni se ha realizado ningún trabajo.

b) En relación con intervenciones previstas en otros instrumentos de planeamiento urbanístico como el caso del ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes.

Planteamos el caso del Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes y Delegación de Urbanismo y Obras con la eliminación del tendido eléctrico de media tensión a su paso por el casco urbano en la Glorieta de Joaquín Sorolla. Esta actuación se contempla formando parte del proyecto medioambiental “Itinerarios Naturales de San Sebastián de los Reyes al Jarama” que en su primera fase contempla la eliminación y el soterramiento de dos líneas eléctricas de media tensión. Este proyecto medioambiental pondrá en contacto al ciudadano y al núcleo urbano con los espacios naturales del río Jarama. Se realizaron una serie de intervenciones como la construcción de carriles bici, la recuperación de espacios naturales como senderos, caminos rurales o vías pecuarias con señalización en el trazado y la recuperación y ajardinamiento de una parcela. Los “Itinerarios Naturales es un proyecto medioambiental impulsado por el Gobierno municipal en coordinación con el Consorcio de Dehesa Vieja y el Gobierno Regional de la CM, siendo su objetivo la armonización del casco urbano con los espacios naturales que presenta el río Jarama a su paso por el municipio recuperando un espacio degradado sobre una parcela (en la N-I) que se convertirá en un espacio verde para los vecinos y viandantes de San Sebastián de los Reyes.

c) Mediante el instrumento de colaboración de Convenio entre el Ayuntamiento de Marbella y la empresa privada.

Por Convenio entre la Corporación municipal de Marbella y la empresa Cobra, S.A. hacemos referencia al caso de soterramiento de las líneas de media tensión en la villa de

677 Departamento de Gobernación y Relaciones Institucionales. Acuerdo GOV/14/2012, de aprobación del Plan único de obras y servicios de Cataluña para el año 2012”. DOGC 6079 -2.3.2012, nº 10536. Con Programas específicos, con diversas actuaciones en todos los municipios de Cataluña y con un importe que asciende a 575 millones de euros. Ver documento de la Red Eléctrica de España: Documento Comprensivo de Proyecto de Modificación de la línea aérea de transporte de energía eléctrica a 220 KV Penedés-Viladecans.


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Marbella dentro de su casco urbano en el año 2008. El objetivo era soterrar la línea de media tensión, de 20 kilowatios, que discurría por la zona de Huerta de Café y el centro de transformación situado en la calle Fernando. El presupuesto será de aportación municipal 48.500 euros y 31.200 euros serán sufragados por la empresa Sevillana-Endesa.

d) Por resolución de la Consejería de la Comunidad de Galicia basada en fondos de ayuda

FEDER.

Mediante la resolución de 15 de enero de 2014, de la Dirección General de Energía y Minas, de la Consellería de Economía e Industria, por la que se da publicidad a los beneficiarios de las ayudas concedidas al amparo de la Orden de 13 de mayo de 2013, por la que se establecen las bases para la concesión, en régimen de concurrencia competitiva, de las ayudas para el soterramiento de infraestructuras eléctricas que transcurran por uno o varios términos municipales en la Comunidad Autónoma de Galicia cofinanciadas por el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (Feder) dentro del marco del programa operativo Feder-Galicia 2007-2013, y se procede a su convocatoria. (DOG nº 16, 24 de enero de 2014). La norma reguladora de la convocatoria es la Orden de 13 de mayo de 2013.

e) En ejecución del cumplimiento de la Ley de Declaración del Parque Nacional de

Monfragüe en relación al soterramiento eléctrico.

La Junta de Extremadura junto con el Organismo Autónomo de Parques Nacionales (dentro de las acciones que desarrolla conjuntamente con el Gobierno regional) y la Consejería de Agricultura (Gobierno de la Junta de Extremadura) y cofinanciado por Fondos Feder van a desmontar el actual tendido volante para conducirlo bajo tierra según lo dispuesto en la Ley de Declaración del Parque Nacional de Monfragüe sobre el soterramiento eléctrico. El objetivo es la protección de aves, sobre todo el buitre como especie protegida, de los riesgos de electrocución y colisión con torres de media tensión además de soterrar una línea eléctrica de media tensión que sobrevuela el pueblo de Villareal de San Carlos, enclave situado en la entrada del Parque Nacional (este Plan está desarrollado por la Consejería de Agricultura de la Junta). La inversión contemplará en 2 años (2013-2014) minimizar el riesgo de muerte entre las aves que sobrevuelan la región por electrocución cuando chocan con el tendido eléctrico aéreo.

f) Por el contenido de estas infraestructuras en el Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) en Moraleja de Enmedio.

La retirada de este tipo de infraestructuras, los tendidos de media tensión en el casco urbano, está contemplada en la redacción del PGOU además del desvío y enterramiento de líneas eléctricas de alta tensión en octubre de 2014. El Ayuntamiento de Moraleja de Enmedio


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continúa con los trabajos para el soterramiento de los tendidos eléctricos de baja y media tensión ya que es el pueblo más afectado por las líneas eléctricas de la CM.

g) Mediante convenios de colaboración entre empresas suministradoras de servicio y el Consistorio en el caso de del Casco Histórico de Zaragoza.

La Chunta Aragonesista del Ayuntamiento de Zaragoza pidió el 11 de marzo de 2003 en moción plenaria la elaboración de un plan de soterramiento de los tendidos eléctricos en el Casco Histórico de la ciudad. Este grupo llevó a la comisión de Servicios Públicos del Ayuntamiento un informe donde se reflejó “la degradación urbanística que ocasiona en el casco histórico la proliferación de tendidos eléctricos en las fachadas”. Se explicó que se trataba de una medida recogía en el Plan Integral del Casco Histórico ya que en el centro de la ciudad existen muchos edificios catalogados que presentan un aspecto lamentable a causa de la extensión de cables que sobrevuelan las fachadas”. Se recuerda que el Casco Histórico de Zaragoza ha sido declarado Bien de Interés Cultural por lo que este soterramiento es necesario. El equipo de gobierno municipal llevó a la comisión un convenio con las empresas suministradoras de servicio pero no se recogía esta obligatoriedad de soterrar y por ello el edil de la Chunta calificó como “falta de interés” la actuación del gobierno local y que se presentara una moción en el mes de marzo de 2003, en el pleno, para instar la elaboración de un informe municipal donde se recojan todas las líneas de luz y teléfono susceptibles de soterramiento en el Casco Histórico y que se impulse la firma de convenios con ERZ y TELEFONICA para llevar a cabo la eliminación progresiva de kilómetros de líneas antiguas de cable que atraviesan diferentes barrios de la ciudad de Zaragoza.

h) Mediante el Fondo Estatal de Inversión Local - Región de Murcia- de proyectos previstos para ser desarrollados en los municipios de la Región de Murcia en el periodo comprendido entre 2009-2010.

Municipio de Murcia: Adecuación y mejora de pavimentos, firmes, drenajes, fontanería solados en edificios y centros educativos; Renovación y mejora del alumbrado público en varias pedanías; Sustitución de luminarias que por su naturaleza e intrusión lumínica son energéticamente ineficientes y que provocan alta contaminación e intrusión lumínica en el entorno doméstico; Soterramiento donde la tipología de la vía lo permita, de las líneas eléctricas, evitando el cruce aéreo de calles; Adecuación de sistemas de accionamiento y protección de centros de mando existente; Establecimiento de sistemas de control y regulación energética para disminuir el consumo y minimizar las emisiones de CO2 a la atmósfera.

Municipio de Totana: Sustitución y adecuamiento de servicios en varias calles; Sustitución de redes de abastecimiento y saneamiento; Soterramiento de cableado de alumbrado público.

i) Mediante el acuerdo de la empresa constructora que realiza las obras de soterramiento y


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el Consistorio de Alhaurín de la Torre.

Los taebajos de soterramiento de las líneas de electricidad aérea que discurren por las calles de Antequera y Marbella de este municipio serán realizados por la empresa Imes que eliminará las líneas eléctricas que ocupan el centro de la calzada de estos viales. Estas obras son la segunda fase de otras iniciadas en el mes de noviembre por la empresa Elecnor, contratada por la promotora Imes que está edificando un residencial en la calle Antequera de Pinos de Alhaurín. Mediante un convenio firmado por el ayuntamiento y los promotores, éstos de comprometieron a realizar y a asumir los costes del soterramiento de las líneas en el tramo que discurren estos viales. Con esta segunda fase ahora adjudicada, las calles Antequera y Marbella, dos calles de las más importantes de la citada urbanización que la recorren transversalmente y que además soportan mayor tráfico, quedarán totalmente libres de líneas de alta tensión. Así se logrará un tránsito más fácil, sin impacto visual y sin el peligro que estas instalaciones conllevan.

Dentro de esta dinámica tambien detallamos que dentro de los proyectos del Gobierno se proyectan actuaciones que nada tienen que ver con la conservación de los paisajes como es el caso del territorio que ocupa la Sierra de Escalona dentro del perímetro del PORN del futuro parque natural de Sierra Escalona. El Gobierno de la Gerenalitat proyecta una línea de alta tensión y una subestación eléctrica en Orihuela. Tendrían las torres eléctricas una altura de 65 metros (similar a un edificio de 20 plantas) y la subestación eléctrica de 400 KV ocuparía una superficie de 50.000 metros cuadrados. Esta instalación eléctrica estaría situada dentro del término municipal de Orihuela, en “terrenos declarados como Zona de Especial Protección para las aves (ZEPA), de los Lugares de Interés Comunitario (LIC) y “dentro de la zona de amortiguación de impacto del futuro parque natural” Los grupos proteccionistas definen que sería “un grave impacto” estos dos proyectos sobre la Sierra Escalona. Estos proyectos ya hansido publicados en Boletín Oficial de la Provincia (BOP) en el mes de noviembre de 2009. Según los grupos conservacionistas que van a realizar las alegaciones correspondientes al proyecto, denuncian que el informe de impacto ambiental “ignora las figuras de protección” del lugar donde se construirán las futuras instalaciones eléctricas, y que debido a las medidas cautelares dictadas por el Consell, “ni siquiera se puede plantar un proyecto así”. El informe de las organizaciones conservacionistas añade que el proyecto ha obviado la documentación sometida a información pública sobre la tramitación del PORN y el proyecto de decreto de declaración de Sierra Escalona como parque natural. Estos proyectos están justificados por el disparo de consumo eléctrico de la zona que “es una consecuencia del urbanismo salvaje” en el sur de la provincia de Alicante (zonas de segunda residencia). Otro punto muy importante en las alegaciones es el riesgo de colisión que existe para las aves: especialmente los búhos reales (grandes rapaces protegidas por la legislación comunitaria) por culpa de la existencia de cables eléctricos a esa altura de vuelo. También se queján del impacto paisajístico que causarían ambos proyectos en el entorno del paisaje ya que para los ciudadanos es vital mantener los valores y la fauna del paraje.


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Con los casos referidos observamos que existen diferentes instrumentos de colaboración

para realizar el soterramiento de las líneas aéreas eléctricas cuando las administraciones realizan las funciones que les han sido encomendado para beneficio de ciudadanos puesto que los resultados redunda en la vida cotidiana de todos. La información ambiental posiblita la adecuación de los diversos proyectos ambientales hacia la convergencia de desarrollos urbanísticos con un mejor nivel de protección paisajística.

La conclusión de este punto es que además de los efectos negativos sobre la salud y sobre

el medio ambiente debemos tener en cuenta los efectos estéticos que vemos en las carreteras de la red viaria principal y secundaria, consecuencia de la competencia de las operadoras de telefonía. Al mismo tiempo existe un grave problema de deterioro y de pérdida de identidad paisajística que se ha observado tanto en los núcleos urbanos como en las periferias de los mismos, y en general todo en el paisaje. Este problema es la incidencia del cableado de alta tensión y el telefónico y las antenas de telefonía móvil dentro de los campos de visión de mayor interés de todo el territorio nacional ya que las antenas de telefonía móvil suelen instalarse sobre elementos que las elevan como torres o mástiles o también directamente sobre edificios de esta manera lo cual incide en la visión del paisaje observado y las torres eléctricas supone un altura de un edifico de 20 plantas como mínimo con el impacto visual negativo y los preligros subyacentes a la salud de los ciudadanos y a las aves (protegidas legalmente) que surcan los cielos de nuestro país.


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V. VERIFICACIÓN Y CONTRASTACIÓN DE HIPÓTESIS

A lo largo del S.XIX el paisaje europeo que se protegía jurídicamente era principalmente el paisaje singular, bello, excepcional, es decir, una visión naturalista. En el S.XX se inicia un cambio en la consideración de la protección del mismo porque el paisaje empieza a reconocerse como parte de la vida de los ciudadanos de una región o territorio y al mismo tiempo los geógrafos inician la divulgación del paisaje como disciplina. A lo largo de este siglo XIX aparece una visión global de relaciones entre la sociedad y la naturaleza y cultura de manera que el paisaje se percibe con un carácter familiar, cotidiano, palpable para todos. Debido a la progresiva degradación y banalización de los paisajes europeos, éstos se convierten en objeto de protección en las diferentes normativas internacionales y las administraciones públicas e instituciones científicas se interesan en la problemática de la degradación paisajística en sus territorios.

En este trabajo la hipótesis es que la protección del medio ambiente y de todos los paisajes es esencial para todos los ciudadanos europeos y se constata que en la Unión Europea todas las políticas correspondientes a la protección y conservación del medio ambiente y del paisaje están en pleno desarrollo a través de normas jurídicas de obligado cumplimiento, como las Directivas, y las leyes de protección paisajística.

A través de la experimentación y de la documentación consultada se han comprobado que todos los Estados miembros de la UE siguen los objetivos definidos en el CEP vigente. Las políticas de ordenación territorial, las políticas de suelo y urbanismo y las políticas de protección paisajística deben tener la misma finalidad, que es salvaguardar el bien más preciado referenciado en este trabajo que son los paisajes de los territorios europeos. Hemos analizado la normativa jurídica de la UE en la protección paisajística detectando que existe un claro objetivo de consideración del paisaje como un valor natural, cultural y social.

En España la incorporación del paisaje a las políticas de protección del patrimonio histórico y de ordenación del territorio se ha realizado lentamente porque las políticas del S.XIX eran conservacionistas centrándose en la preservación de algunos sitios o lugares excepcionales. En la actualidad existe una normativa jurídica extensa con respecto a la protección del paisaje pero consideramos que las políticas de ordenación territorial y de protección del paisaje llevadas a cabo por las Comunidades Autónomas no ha logrado el objetivo esencial de valorar el paisaje como un bien tangible, recurso limitado y base de la vida de los ciudadanos. Las Comunidades no han ejercido su competencia exclusiva de forma satisfactoria ni han desarrollado todos los instrumentos que el CEP ha determinado para favorecer la conservación, protección y defensa de todos los paisajes. Desde hace varias décadas se implantó en todo el territorio un modelo denominado “economía del ladrillo” caracterizado por un consumo desmesurado de suelo, una elevada demanda de agua y una destrucción de los valores paisajísticos y naturales de las zonas del litoral y en el entorno de grandes aglomeraciones urbanas. Este crecimiento asociado al desarrollo de segundas residencias y a la proliferación de nuevos complejos turísticos que las


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diversas administraciones autonómicas no han podido frenar, ha derivado en un modelo de desarrollo insostenible.

Un dato significativo es la evolución de los principales cambios de ocupación del suelo entre el período comprendido entre 1987 y 2000, realizado a partir del poryecto Corine Land Cover, observándose que existe un incremento del 29,5% de las superficies artificiales, seguido de un 10,4% de las superficies de agua y una disminución de un 1% en las zonas forestales con vegetación natural y espacios abiertos. Es decir que un 5% de la superficie total de España se ha visto implicada en algún tipo de transformación siendo los tres grupos de zonas que han sufrido un proceso más intenso de transformación, el grupo de forestal arbolado, el grupo de las tierras de labor y cultivos permanentes y el grupo de zona forestal desarbolado. Y una de las mayores transformaciones se ha producido en el ámbito de las infraestructuras de transportes.

Las zonas urbanas se concentran en el litoral, preferentemente en el Mediterráneo y algunas áreas urbanas interiores como Madrid, Zaragoza, Sevilla, Valladolid que han aumentado su población y sus áreas industriales. También ha influido en este cambio de usos del suelo la aplicación de las políticas procedentes de la UE como la Política Regional, la Política Agraria Común (PAC) o la Política Medioambiental en relación con el tipo de cultivo de agricultura, la creación o mejora de infraestructuras, el aumento de procesos de urbanización y la protección de espacios naturales.

Todo ello implica que se percibe una preocupación cada vez más notoria por parte de los ciudadanos en relación a la degradación del medio ambiente y del paisaje porque se considera que es una responsabilidad a la que nadie es ajeno. Las Administraciones públicas deben trabajar a favor de la protección del medio ambiente porque con ello se contribuye a mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y a un crecimiento más sostenible de las actividades económicas que se desarrollan en el medio natural.

Por lo tanto es necesario avanzar hacia un modelo de desarrollo sostenible basado en el aprovechamiento más racional y eficiente de los recursos naturales; es necesario reconocer la escasez de los recursos naturales y la necesidad de preservarlos, todo ello ligado al bienestar social de todos. Este es el reflejo de un sentimiento extensivo a todos los ciudadanos que desean mayor calidad de vida unido a un desarrollo sostenible en todos los aspectos.

En la actualidad todos los ciudadanos europeos y del mundo reconocen que la calidad de vida es indispensable para el desarrollo del bienestar. Si declaramos como hipótesis que la protección del medio ambiente y del paisaje les interesa a todos los ciudadanos, podemos determinar que, tras la observación, la experimentación, la documentación consultada y/o comprobación de la afirmación anterior, todos y cada uno de los ciudadanos europeos están interesados en la salvaguarda de todos los paisajes, tanto los singulares de gran belleza y de gran impacto visual, como los paisajes cotidianos, normales que vemos todos los días y no damos importancia.


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VI. CONCLUSIÓN.

En este trabajo se deduce que la protección del paisaje en España es insuficiente en todos los niveles normativos tanto estatales como autonómicos y locales debido a que para poner en práctica los objetivos y los criterios establecido en el CEP se debería realizar un acto reglado y consensuado de clarificación competencial entre las distintas entidades territoriales (Estado, CCAA y Entidades locales) debiendo existir la coherencia entre la legislación y su aplicación efectiva en el territorio y en el paisaje. Cuando el Estado español ratificó el CEP el 1 de marzo de 2008 entrando en vigor en nuestro ordenamiento jurídico, aceptó los compromisos propios entre los cuales se incluían la representación internacional, los paisajes transfronterizos (Portugal y Francia), la legislación básica y la intervención en la gestión de determinados espacios característicos del territorio español. El desarrollo y aplicaciones de la protección, gestión y ordenación del paisaje por parte de las CCAA, de los Cabildos Insulares, de las Provincias y de los Municipios encuentran fundamento en el ordenamiento vigente (básico y autonómico) y también en las prácticas públicas existentes en España. Los ciudadanos reclaman la adopción de políticas de paisaje definidas y articuladas para todo el territorio español porque existe el derecho relacionado con el bienestar y calidad de vida en nuestra Constitución que está determinado en el artículo 45. Las políticas de protección paisajísticas son necesarias para ser eficaces y coherentes con la naturaleza de la que somos beneficiarios y con la “ética ambiental que necesitamos para sobrevivir” (en palabras de Berque, 2006)678.

De todas las CCAA que están desarrollando planes, programas, directrices, estudios, etc., solo Valencia, Cataluña y Galicia tienen leyes específicas de protección del paisaje y de ordenación del territorio. Murcia ordena su paisaje a través de una Estrategia de Paisaje; Madrid lo hace con la Ley 9/2001, de 17 de julio, de Suelo de la Comunidad de Madrid y de Unidades de paisaje y Tipos de paisaje (400 paisajes identificados agrupados en 63 tipos de paisajes)679. Las demás CCAA evolucionan en la protección de sus respectivos territorios para implementar los principios, criterios y medidas del CEP como Canarias que está desarrollando unas Directrices de Paisaje; Baleares que inicia una proposición de ley en la materia y las demás Comunidades empiezan a generar estudios sobre el paisaje para desarrollar nuevas políticas pero falta concreción de estos desarrollos. No se puede afirmar que en España exista un esquema claro de la legislación básica y la normativa de desarrollo de la competencia paisajística. La Comunidad de Cataluña es una pionera en la protección paisajística con su Ley 8/2005, el Reglamento que la desarrolla a través del Decreto 343/2006, de 19 de septiembre y el Decreto Legislativo 1/2005 que aprueba el Texto Refundido de su Ley de Urbanismo por lo cual en Cataluña es la primera

678 ZOIDO NARANJO, Florencio. Centro de Estudios Paisaje y Territorio. Sevilla. “Bases para la aplicación del Convenio Europeo del Paisaje en España”. Publicado en la web del Consejo de Europa (www.coe.int). http://www.upo.es/ghf/giest/documentos/paisaje/Zoido_Basesaplicacionconvenioeuropeopaisajeenespana.pdf 679 MATA OLMO (Coordinador), Rafael; GALIANA MARTÍN, Luis; ALLENDE ÁLVAREZ, Fernando; FERNÁNDEZ MUÑOZ, Santiago; LACASTA REHOYO, Pilar; LÓPEZ ESTÉBANEZ, Nieves; MOLINA HOLGADO, Pedro; SANZ HERRÁIZ, Concepción. Evaluación del paisaje de la Comunidad de Madrid: de la protección a la gestión territorial”. Ver: http://polired.upm.es/index.php/urban/article/view/306/308.


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comunidad autónoma donde se introducen los conceptos de desarrollo urbanístico sostenible, la utilización racional de los recursos naturales y de funcionalidad de los ecosistemas.

Esta heterogeneidad se vuelve a reproducir cuando atendemos a intervenciones específicas que redundan en la tutela paisajística: hemos analizado el caso concreto de las líneas de transporte eléctrico, un supuesto común y generalizado de agresión paisajística y hemos encontrados que dichas acciones toman las más variadas coberturas legales y administrativas para diferentes actuaciones (como en ejecución de intervenciones contenidas en los catálogos de paisaje, en relación con las intervenciones previstas en instrumentos de planeamiento urbanístico, en resolución basada en fondos de ayuda europea –Feder-, en ejecución del cumplimiento de ley de declaración de parque natural, mediante acuerdos con empresas constructoras y el consistorio municipal. Mediante convenios de colaboración con empresas suministradoras, por el contenido en el Plan General de Ordenación Urbana, mediante fondos de inversión local, etc.)

Se ha insistido en el desarrollo de este trabajo que la protección de todos los paisajes es vital para la calidad de vida de los ciudadanos que componen el territorio europeo. La protección del paisaje implica a todos los ciudadanos de un país, región o Estado y está dentro de cada uno de nosotros porque percibimos la necesidad de proteger nuestro entorno en el que vivimos, trabajamos, actuamos sobre el mismo e incluso degradamos. Los poderes públicos deben velar por la protección de todos los paisajes porque es un deber constitucional y es una cuestión de sentido común y sensibilidad ecológica. No debemos alentar la construcción desordenada de infraestructuras terrestres, viarias y habitacionales sin un planteamiento territorial definido, estructurado, coordinado e interrelacionado como hemos hecho hasta ahora. Tenemos que definir el tipo de medio ambiente adecuado y conservar todos los paisajes porque es la herencia de las futuras generaciones.

Desde la Conferencia de Estocolmo de 1972, que marca un antes y un después en la protección del entorno natural, un foro internacional reconoció la protección del medio ambiente como una política transversal. La conocida como la "Declaración de Estocolmo" proclama que "El hombre tiene el derecho fundamental (...) al disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las obligaciones futuras". En el año 2010 se firmó en la Unión Europea el Tratado de Lisboa680 que en su Título XX Medio Ambiente, Artículo 191 (antiguo artículo 174 TCE) explica que: “1. La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente contribuirá a alcanzar los siguientes objetivos: la conservación, la protección y mejora de la calidad del medio ambiente,- la protección de la salud de las personas,-

680 Unión Europea. Tratados Consolidados. Carta de los Derechos Fundamentales. Tratado de Lisboa. Tratado de la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, Protocolos y Anexos. Lisboa, 13 de diciembre de 2007; entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Oficina de Publicaciones de la Unión Europea 2010. Luxemburgo. Título XX. Medio Ambiente. Artículo 191.


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la utilización prudente y racional de los recursos naturales,- el fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del medio ambiente, y en particular a luchar contra el cambio climático. 2. La política de la Unión en el ámbito del medio ambiente tendrá como objetivo alcanzar un nivel de protección elevado, teniendo presente la diversidad de situaciones existentes en las distintas regiones de la Unión. Se basará en los principios de cautela y de acción preventiva, en el principio de corrección de los atentados al medio ambiente, preferentemente en la fuente misma, y en el principio de quien contamina paga”. En este contexto, las medidas de armonización necesarias para responder a exigencias de la protección del medio ambiente, incluirán, en los casos apropiados, una cláusula de salvaguardia que autorice a los Estados miembros a adoptar, por motivos medioambientales no económicos, medias provisionales sometidas a un procedimiento de control de la Unión.

Pero toda la legislación internacional e interna no es suficiente si no existe la implicación de los poderes públicos que tomen decisiones correctas en favor de la protección de los paisajes europeos. Puesto que existen en la actualidad diferentes instrumentos técnicos (teledetección, satélites, cartografía digital, etc.) y una tecnología como los SIG que es una herramienta clave para la planificación, gestión y control que puede ayudar a los legisladores a ordenar el paisaje desarrollando propuestas relativas a la ordenación del paisaje natural. Desde Europa desde el siglo XX hasta ahora se está realizando una labor importante en base a las normativas de protección medioambiental pero todos estos instrumentos jurídicos tienen que ser aplicados de forma coherente a las normativas de los Estados miembros y al mismo tiempo aplicar todos los elementos técnicos conocidos con el objetivo de salvaguardar la integridad paisajística de todo el territorio europeo. La legislación en torno al paisaje y los instrumentos técnicos actuales deben ir al unísono para conseguir un equilibrio entre el desarrollo económico, industrial, social y cultural y el paisaje en general que es, en sí mismo, la esencia de la evolución del ser humano.

En España se están consolidando las políticas de ordenación, protección y gestión del paisaje debido a la destrucción lenta pero inexorable de los paisajes tradicionales españoles y la presión de la UE en materia de desarrollo sostenible el cual se basa en un equilibrio entre las necesidades sociales, la economía y el medio ambiente. El modelo territorial actual se caracteriza por la dispersión de las actividades y el crecimiento de la población lo que implica un elevado consumo de recursos (como suelo, energía, agua) con la proliferación de problemas medioambientales. El incremento de las superficies artificiales en nuestro país representa un 29,5% que es uno de los más altos de Europa, siendo el tejido urbano concentrado en la costa mediterránea, en las áreas de las grandes ciudades (como Madrid) el más representativo. Este modelo de desarrollo exponencial implica consecuencias negativas en los paisajes por lo que la sociedad en su conjunto debe iniciar un cambio hacia la sostenibilidad siguiendo el Principio 8 de la Declaración de Río.

Los ciudadanos deben aspirar a la protección de todos nuestros paisajes porque tienen un valor esencial para el desarrollo de la vida y debería ser un compromiso de la colectividad, no


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solo una visión banal ni una opinión de expertos o agentes sociales. “Las visiones del paisaje de los poderes públicos pueden modificar el marco de la vida de la sociedad”, porque el paisaje se ha convertido en un instrumento importante para la diagnosis y el desarrollo del territorio y las políticas paisajísticas deben tener en cuenta las percepciones de la población que es uno de los objetivos del Convenio Europeo del Paisaje.

En las últimas décadas el paisaje español y europeo ha sufrido un grave proceso de degradación que pone en peligro el mantenimiento de la diversidad paisajística y de la biodiversidad en todo el territorio de la UE. Por ello los ciudadanos europeos deben exigir a sus políticos que se garantice el derecho a vivir en un entorno de calidad a través de unas políticas ambientales adecuadas; el derecho de protección del paisaje considerado como un elemento de bienestar tanto individual como colectivo y las medidas legales preventivas y punitivas para evitar la degradación de todos los paisajes. Tenemos el deber y la obligación de conseguir un equilibrio entre un medio ambiente adecuado y el desarrollo económico de todas las regiones europeas.

Georges Bertrand expresa en “En tránsito por el paisaje”: “El paisaje no es fin, ni es medio. Es un pasaje con sus huellas y sus obstáculos. Una etapa obligada, aunque esencial, para aquel que, se interroga sobre el territorio y el entorno (medio ambiente), no olvida el conjunto de valores, las fuentes, los recursos y los fondos, que nos dicen cómo los hombres sienten y viven los movimientos y los colores de la tierra”681 .

681 BERTRAND, Georges. “En passant par le paysage….. parmi lieux, environnements et territoires”. Instituto de Geografía Daniel Faucher. Departamento de Geografía y organización. Universidad de Toulouse-Le Mirailm. Centro de Documentación, Documentos de búsquedas GEODOC, nº 56, enero de 2009. Traducción de la autora.


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