La ocurrencia de desastres en nuestro país ha revelado la existencia de poco efectivos mecanismos de prevención de dichos sucesos.��

Debido al incremento en la frecuencia y magnitud de los desastres, hay una necesidad urgente de desarrollar un Sistema de Gestión de Desastres que involucre a todos los niveles y sectores de la población.��

En el país hay escasez de sistemas de prevención y predicción y los existentes son muy débiles. El actual Sistema Nacional de Defensa Civil -SINADECI no tiene un proceso fácilmente entendible e integrado en el planeamiento de gestión de desastres. Por ejemplo, cada ministerio desarrolla su propio plan de acción para implementación vertical dentro de su línea. A nivel regional, cada región forma un comité que desarrolla sus propios planes de acción. Ambos procesos no son coordinados lo que genera duplicidad de actividades y en algunos casos actividades mutuamente contraproducentes creando confusión e inhabilitaciones a nivel local. Debemos tener presente que la reciente Ley Marco para la Modernización de la Gestión del Estado tiene dentro de sus orientaciones eliminar la duplicidad de funciones para una eficiente gestión del actuar estatal.��

Asimismo, existe falta de compromiso a nivel de gobierno local; es decir, los alcaldes no consideran que la gestión de desastre esté bajo su responsabilidad y por lo tanto la sociedad civil no se

encuentra organizada de manera adecuada a nivel local.��

La fase de Reconstrucción, fundamental en una gestión de desastre, no está relacionada con la tesis del Desarrollo Sostenible, por lo mismo, no existe un sistema para evaluar el sistema de gestión de desastre inmediatamente después de la crisis con el fin de determinar las fortalezas y debilidades de respuesta del sistema o relacionar lecciones aprendidas para una continua prevención de desastre, planeamiento y gestión.��

Esto es, que no hay un marco estratégico con visión ni metas trazadas en el tiempo que dirijan el planeamiento y gestión del sistema nacional de defensa civil. La carencia de este marco ha traído como consecuencia una confusión en los roles, duplicidad de actividades en las instituciones y una crisis en el Sistema.��

Por esta situación, se propone la reestructuración de todo el Sistema de Defensa Civil presentando un proyecto de Ley que tiene como fundamento la filosofía y técnicas de la GESTION PARA LOS DESASTRES.��

Con respecto a la organización se propone una nueva estructura Organizativa, instituyéndose una nueva denominación al Sistema, denominado Sistema Nacional de Gestión de Desastres (SINAGEDES) y la asimilación de las áreas prioritarias del INDECI, a lo

que seria la Dirección Nacional de Gestión de Desastres (DINAGEDES) teniendo en cuenta además la nueva organización geopolítica del Perú (25 regiones)��

La nueva concepción del SINADECI (SINAGEDES) tiene como sustento la operatividad “sistemática”, abarcando todas las fases necesarias para hacer frente a los desastres Naturales. Como son la Prevención. La Mitigación y la Reconstrucción.��

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PRESENCIA DE LOS DESASTRES EN EL PERU�

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Las diversas características geológicas, climatológicas, hidrológicas y socioeconómicas hacen que el Perú sea un País con un nivel alto de exposición y propensión hacia los desastres naturales, cuyos efectos se ven incrementados por las vulnerabilidades que no son identificadas y mitigadas en forma previsora, lo que da lugar a grandes pérdidas de vidas humanas y materiales cuando se presentan estos eventos.��

En el Cuadro No. 1 se presenta un resumen de las Emergencias ò desastres producidos en el Perú en el período de 1990 al 2001 cuantificados por departamentos������������� (Fuente: INDECI).��

En el Cuadro No. 2 los fenómenos de mayor ocurrencia son las inundaciones (1397), seguidas por incendios urbanos (671), vientos fuertes (432), lluvia intensa (389), huaycos (388), deslizamientos (236) y sismos (182).�

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El departamento de Lima es el que mayor número de desastres registra (584), seguido de Loreto (496), Arequipa (428), San Martín (258), Cuzco (240), Cajamarca (238), Amazonas (229), La Libertad (183). Los departamentos que presentan un menor número de desastres son: Madre de Dios (32), Pasco (41) y Tumbes (50).��

En caso de Lima, el mayor número de desastres está constituido por incendios urbanos (267), seguido de derrumbes (134), de inundaciones (71), huaycos (48), todo esto durante el período de 1990 al 2001.��

Otros desastres ocurridos en nuestro país y que han llamado la atención por el elevado número de víctimas son los de MESA REDONDA (300 fallecidos) Discoteca UTOPIA (29 fallecidos) y tenemos el reciente incendio en Villa El Salvador ocurrido el 11 de diciembre último.��

Si bien, como señalamos, existe el SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL (SINADECI), las Instituciones que lo constituyen no desarrollan cabalmente todas las actividades de la Gestión de Desastres, cuyas fases principales son: Prevención, Mitigación ó Atención de Emergencias y Reconstrucción. Si bien es cierto que la legislación contempla la cobertura de las tres fases de la Gestión de Desastres (Prevención, Mitigación y Reconstrucción), sin embargo, la única fase en la cual se interviene directamente es en la Mitigación ó

Atención de Emergencias y en menor grado en la Prevención y Reconstrucción (ver Cuadro 3).�

CUADRO Nº 3�������������� ����

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(*) Intervención Limitada��

Podemos determinar que el Perú no está organizado para hacer frente a los Desastres, es decir no existe realmente una Gestión Integral de Desastres, y el motivo principal de ello no es de carácter cuantitativo (presupuestal ó personal) si no de carácter organizativo y de concepción del Sistema Nacional de Defensa Civil, en el cual no existe una definición clara de la función de cada Institución que la compone y tampoco no existe una articulación e interrelación funcional entre todas y cada una de las Instituciones.��

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NORMAS LEGALES VIGENTES��

El Sistema Nacional de Defensa Civil ha tenido la siguiente evolución legal: (ver cuadro No. 4)��

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De la apreciación del cuadro anterior podemos señalar que concepción inicial y la creación del Sistema de Defensa Civil tuvo su origen en las acciones bélicas producidas en el año, por tanto, se puede decir que el origen de la Defensa Civil estuvo ligado a la Defensa Nacional. Esta concepción ha ido evolucionando con el tiempo, orientando mayormente las acciones de Defensa Civil hacia la atención de los desastres, pero siempre ligando dicho proceso al campo castrense. Con el transcurso del tiempo se ha ido fortaleciendo este sistema, definiéndose mejor sus funciones e incorporándose a un mayor número de Instituciones, lo que se materializo en el año 1988 con la creación del SISTEMA DE DEFENSA CIVIL, el cual cambió de denominación en el año 1991 por SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL.�En la década de los años 90, se han producido diversas modificaciones en la normatividad y estructura de las Instituciones del SINADECI, con una clara tendencia a incrementar las funciones y el poder del INDECI. Sin embargo hasta la fecha, el INDECI, no ha logrado incorporar plenamente, las acciones de defensa civil contra los desastres, manteniéndose la dirección y conducción militar, cuando la realidad de los hechos y las exigencias técnicas indican que estas funciones deben recaer en personal formado profesionalmente en aspectos de Gestión de Desastres.�

LEGISLACION COMPARADA��

Todos estos motivos, análogos en países vecinos, han permitido la inclusión en la Ley sobre Defensa Civil de conceptos nuevos como el de la Gestión de Desastres o similares. (Ver cuadro No. 4)��

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De la evaluación efectuada se ha podido concluir que los países en vías de desarrollo no cuentan con Sistemas de Gestión de Desastres, siendo esta la orientación actual de los países latinoamericanos que en forma similar al Perú aún tienen un Sistema ligado mayormente a la Defensa Nacional y que fundamentalmente acciona en las Emergencias.��

Por esto, se hace necesario adecuar nuestra legislación a las nuevas realidades que, sobre Defensa Civil y gestión de desastres, se están desarrollando en el campo jurídico.��

GESTION DE DESASTRES��

La presente propuesta de Ley tiende a reestructurar el actual y deficiente Sistema de Defensa Civil incorporando la filosofía y alcances de la modernidad mediante la Gestión de los Desastres, que implican el desarrollo de un entendimiento más claro de "desastre". Una apreciación del rango creciente de amenazas a las cuales están expuestas las personas. La aplicación de tecnologías a la gestión de desastres. La evaluación crítica de los a priori acerca de la gestión de los desastres y operaciones para enfrentarlos. Sin embargo, cabe precisar que esta gestión de los desastres es predominantemente una prerrogativa del Estado, hecho avalado por la legislación existente y por la importancia que los desastres adquieren con respecto a la “Seguridad Ciudadana” y a la “Seguridad del Estado”. En consecuencia, los Sistemas de Gestión de los

Desastres surgen como estructuras de preferencias estatales y, en consecuencia, limitados o potenciados por las prácticas y estructuras estatales existentes.�Esta filosofía de la gestión de desastres tiene su origen en la transformación paradigmática, cuando menos en el plano científico y académico, de la concepción de los desastres llamado “fisicalista”�'�����(���)���� *$+,-����.�(���/����0���#����1��������"(��"����"��&�23. Este cambio de concepción ha significado una creciente injerencia de las ciencias sociales en el estudio de esta problemática, a la vez que ha sido producto de ella, complementando o desplazando en cierta medida el predominio de las ciencias naturales o de ingeniería.��

El enfoque “fisicalista” equipara, implícita o explícitamente, los desastres a los eventos físicos “naturales”, tecnológicos o antrópicos con los cuales están asociados. De esta manera, hablar de desastres equivale a hablar de eventos extremos del mundo natural o físico, tales como terremotos, fuertes vientos, actividades volcánicas o inundaciones. Esta concepción pone el peso de la responsabilidad de los desastres en las espaldas de los eventos físicos en sí, con la sociedad jugando un papel secundario o dependiente.��

Así, el enfoque de Ingeniería que dominaba y sigue dominando en la prevención de desastres, privilegiaba la construcción de obras de ese tipo, tales como diques, presas y muros de sostenimientos, etc., o sistemas constructivos en edificaciones e

infraestructura para proveer de mayor resistencia contra los embates de los eventos extremos del mundo natural. Una consecuencia de la visión fisicalista es que no hay mayor necesidad de definir más profundamente lo que es un desastre o los procesos sociales que permiten su concreción. La visión cuantitativa de los desastres ha sido la predominante, de tal manera que se acepta la existencia de un desastre porque existen tantos muertos, lisiados, afectados o niveles de pérdida económica. El desastre ha sido entendido como un producto coyuntural, algo que aparecía de la nada e interrumpía en una sociedad particular de forma repentina, “sin aviso”. Al no incorporar la idea de un proceso de construcción de condiciones sociales que hace una sociedad propensa al desastre, la definición de éste podía limitarse a algo que servía necesidades políticas o a la determinación del momento oportuno de la intervención logística externa.�Sin embargo, esta visión fisicalista ha sido paulatinamente complementada, si no reemplazada por una visión más integral, la cual está firmemente fundamentada en el análisis de los desastres como productos y como procesos. El resultado de más de treinta años de investigación y de deliberación sobre los desastres, impulsadas desde las ciencias sociales, ha conducido a la ya conocida fórmula de que el riesgo de desastre, o el desastre mismo, es el producto de una combinación particular de las llamadas amenazas (lo físico) y la vulnerabilidad de la sociedad (lo social). ��

Esto implica la aceptación de que, en la mayoría de los casos, son las condiciones sociales de existencia de una población las que determinan en gran medida el nivel de destrucción, de dislocación o de interrupción de las funciones de la sociedad. O sea, las amenazas físicas son un factor necesario en la fórmula de desastre, pero no son ni condición suficiente ni predominante en su existencia.��

La definición pionera de desastre, ofrecida por Charles Fritz�.�������2� *+4*�3�������5����1���"��#����6#�����)����7$����"����3 a principios de los años sesenta, y el seguimiento dado por la sociología de los desastres, fueron acompañados por los estudios sobre percepción de amenazas y riesgos impulsados por los geógrafos sociales, durante los sesenta y en décadas posteriores.��

Desde entonces, los desastres comienzan a concebirse como .problemas no resueltos del desarrollo”. Esta concepción social de los desastres exige mayor atención en cuanto a la manera de conceptuar el desastre en sí y a la amplificación de las actividades que se desplieguen en torno a la gestión o administración de los mismos. En lo que se refiere a su definición, se exige una que no solamente describa las fórmulas para determinar cuándo existe o no una condición de desastre, sino también una reconstrucción de los procesos sociales que históricamente han conformado esas condiciones que hacen propensa a una sociedad a sufrir tales

ocurrencias (la pobreza, la desorganización social, las ideologías fatalistas, la ausencia de sistemas institucionalizados de seguridad ciudadana, la falta de controles sobre el uso del suelo, etc.).��

Finalmente, una definición social de desastre supera las limitaciones del modelo cuantitativo, empujándonos hacia una más amplia concepción de la problemática y, en consecuencia, una mejor sustentación de la posible organización de la respuesta de la sociedad frente a ellos.��

FASES O PROCESOS DE LA GESTION DE DESASTRES��

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Esta integrado por cuatro subconjuntos de actividades que, en suma, conforman la llamada “gestión”, “manejo” o “administración” de desastres.��

En primer lugar, hablaremos de un primer conjunto de actividades que se denomina “gestión de amenazas2. Este comprendería todas aquellas actividades que buscan reducir la probabilidad de que las amenazas físicas se conviertan en hechos o eventos reales, o disminuir su probable intensidad o impacto. Un segundo conjunto de actividades es el que llamaremos “gestión de vulnerabilidades2, es decir, aquellas que intentan reducir la vulnerabilidad de la sociedad frente a las amenazas físicas. Un tercer conjunto puede denominarse “gestión de la emergencia2 o, alternativamente, “gestión de la respuesta inmediata”.

Se refiere a las que tienen como finalidad restaurar las condiciones mínimas de seguridad y bienestar social y económico de las poblaciones afectadas por el impacto de un evento. Y, por último, existe un cuarto subconjunto de actividades que se puede denominar �gestión de la rehabilitación y la reconstrucción” y que comprende aquellas actividades que pretenden re-establecer condiciones “normales” de existencia para las poblaciones afectadas.�Las principales fases a considerar en la gestión de desastres consisten en la prevención, mitigación y reconstrucción, fases que a su vez contienen subactividades que integran el Sistema en su conjunto. (Ver Cuadro No. 5)��

A continuación revisaremos brevemente cada uno de ellos:��

a). PREVENCIÓN O GESTIÓN DE LAS AMENAZAS Ó RIESGOS�La prevención se refiere al conjunto de actividades que buscan eliminar o reducir la incidencia de eventos físicos potencialmente dañinos, o sus intensidades. En otras palabras, la prevención equivale a decir “no a las amenazas2.��

b). MITIGACIÓN DE VULNERABILIDAD.�El término mitigación lo reservamos para delimitar aquellas actividades que intentan reducir la vulnerabilidad de la sociedad frente a los eventos físicos. La mitigación equivale a decir “no a la vulnerabilidad”. Las actividades de mitigación van

desde la legislación y normatividad establecidas para usos del suelo, normas de construcción, medidas de seguridad ciudadana, etc., hasta las técnicas de construcción que ofrecen determinados niveles de seguridad contra eventos como terremotos, inundaciones. En el campo de la agricultura también se deben considerar aspectos como la diversificación de cultivos en áreas sujetas a inundaciones y sequías.��

c). PREPARATIVOS��

Es el último de los tipos de actividad que se despliegan antes del embate de un evento físico, es decir, la noción de preparativos para los desastres. Esta engloba una dualidad de circunstancias y comprende un subconjunto de actividades de tipo mitigador. Un aspecto distintivo de los preparativos es que abarcan actividades que permiten a la sociedad reaccionar antes y después de la ocurrencia de un evento físico. Los mapas de amenazas, los de riesgo y los de vulnerabilidad, tan boga hoy en día, no constituyen en sí medidas de prevención o mitigación. Son instrumentos técnicos o insumos que informan acerca de posibles actividades de prevención y mitigación. Representan sistematizaciones de conocimientos sobre la realidad, pero no actúan de forma directa sobre la misma. Su incorporación a la prevención y a la mitigación depende de los mecanismos a través de los cuales el conocimiento generado se incorpora a las prácticas concretas de los actores sociales, los cuales promueven e implementan actividades de prevención y

mitigación.��

La prevención y la mitigación siguen ocupando un lugar secundario en las actividades promovidas. La historia muestra que la atención que se les ha prestado dista mucho de ser óptima.��

a. MITIGACION o ATENCION��

Esta fase conlleva las actividades de alivio y socorro y el período de emergencia.��

La gestión de la emergencia, crisis o respuesta inmediata ha sido, sin lugar a dudas, el área de preocupación que mayor atención ha recibido en cuanto al desarrollo conceptual y sistematización de experiencias reales, en muchas partes del mundo.��

La evidencia sacada del manejo de emergencias muestra claramente que estas actividades deben fundamentarse sobre todo en los niveles locales y regionales, buscando que la asistencia externa, sea ésta nacional o internacional, complemente a las estructuras y organizaciones de las zonas afectadas. La autonomía y la independencia deben privilegiarse frente a la creación de la dependencia externa. Esto implica una activa participación de sectores de la sociedad civil, además de las representaciones gubernamentales locales y nacionales. Cuanto mayor sea la participación real de la población, de sus representaciones y organizaciones en la fase de la emergencia, mayores serán las posibilidades de que

se involucre en la realización exitosa de los trabajos posteriores de rehabilitación y reconstrucción.�b. RECONSTRUCCION�

Hace mucho tiempo ya que la rehabilitación y la reconstrucción han dejado de ser vistas como actividades que pretenden devolver la sociedad afectada a sus condiciones preexistentes de vida, es decir, de “normalidad”. El discurso sobre los desastres como oportunidades para el desarrollo ha traído el mensaje explícito de que la reconstrucción debe pretender construir un mejor estado de existencia y promover estructuras, tanto físicas como institucionales y sociales, menos vulnerables a los embates de un futuro evento físico. Por lo tanto, es claro que en la planificación de los procesos de reconstrucción, la prevención y la mitigación deben estar presentes. Entonces, debe haber un alto nivel de correspondencia entre los actores involucrados en las actividades de prevención y mitigación, consideradas como anteriores a un evento, y los que intervienen en las de rehabilitación y reconstrucción post evento.��

REESTRUCTURACION DEL SISTEMA NACIONAL DE DEFENSA CIVIL�La propuesta de Ley considera una modificación del Sistema actual (SINADECI), planteándose un rediseño y enfoque integral del manejo de esta problemática, que afecta notablemente al País, mediante un Sistema de Gestión de Desastres.��

La propuesta planteada tiene como características:��

a. Es una Organización Interinstitucional Sistémica.- Su estructura obedece a un modelo de Instituciones que son interdependientes entre sí, para efectos de la prevención, la mitigación y la reconstrucción, no obstante que conservan su autonomía en lo relativo a sus responsabilidades o competencias individuales. Existe un alto grado de integración que garantiza el flujo de información y la realización de procesos en el sentido vertical entre los niveles local, provincial y nacional, y en el sentido horizontal entre las entidades de cada nivel.�b. Es Descentralizado.- La responsabilidad principal de mitigar los riesgos, dar respuestas a las emergencias y rehabilitar a los afectados recae en el nivel local. Los niveles Regional y Nacional se organizan y actúan como agentes subsidiarias y complementarias para asesorar y apoyar a las localidades cuando la magnitud de las tareas supera su capacidad o cuando la situación trasciende el ámbito local o regional.�c. Es Coordinado.- No duplica las funciones especializadas de las distintas entidades públicas o privadas, sino que las aprovecha y coordina delimitando claramente las competencias interinstitucionales, respetando la autonomía y las instancias de responsabilidad de los gobiernos locales y regionales. En cada nivel territorial prevé la creación de un equipo muy reducido de funcionarios, cuya principal responsabilidad es la coordinación y la asignación de funciones específicas a las distintas entidades en cada una de las etapas de actuación

(prevención, mitigación, reconstrucción con desarrollo).�d. Es Participativo.- No sustituye a la comunidad en peligro o afectada, sino que las vincula en las tareas relacionadas con la prevención la mitigación y con la rehabilitación. Se apoya en la capacidad de acción y de recuperación que tiene la propia comunidad y en sus acciones busca desarrollar dicha capacidad.��

La propuesta para el rediseño del SINADECI y la formación del SISTEMA NACIONAL PARA LA GESTION DE DESASTRES (SINAGEDES), se sustenta en el siguiente marco legal referencial:��

1. Ley de Bases de Descentralización (Ley N° 27783, ha sido promulgada, promulgada el 20 de Julio del 2002. En sus tres primeros artículos define el objeto, contenido y finalidad y en su artículo 9° dimensiones de las Autonomías: (Política Administrativa y Económica) tiene como objetivo distribuir las acciones gubernamentales en los Gobiernos Regionales tanto en los aspectos técnicos como económicos.����������� ������������������������ ����������������������������������������������������

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2. Comisión Multisectorial de Reducción de Riesgos para el Desarrollo��

Fue creada con el Decreto Supremo Nº 053-2002 PCM, promulgado el 19 de Junio del 2002. Esta Comisión se encargará de coordinar las acciones conducentes a la incorporación del enfoque de prevención y mitigación de riesgos frente a peligros naturales en el proceso de planeamiento del desarrollo. (Art. 1° de objeto). Y la Constitución del Comité del Conocimiento (Art. 5°).�

PRINCIPALES ASPECTOS DEL SISTEMA PROPUESTO��

• Cambio de nombre del Sistema por el de Sistema Nacional para la Gestión de Desastres (SINAGEDES).�

• Nueva organización basada en el proceso de regionalización del Perú, de conformidad con la Ley de Bases de Descentralización.�• La dirección y conducción de las actividades de Gestión de Desastres estaría a cargo de la Dirección Nacional de Gestión de Desastres (DINAGEDES).�• El Sistema seria asesorado por un Comité Técnico que abarcaría todas las fases de desastres: Prevención, Mitigación y Reconstrucción.�• También constaría de un Comité Operativo Nacional para la Emergencias.�• Los Comités Regionales de Gestión de Desastres serían autónomos, coordinando directamente con los Comités Provinciales, Distritales y Locales.�• Los Sectores (Ministerios) participarán mediante las Oficinas Sectoriales de Gestión de Desastres, representados tanto en la sede del SINAGEDES, como en los Comités Regionales.��

La Estructura del Sistema Nacional para la Gestión de Desastres (SINAGEDES)��

Este sistema propuesto tiene la finalidad de incorporar en forma integral el concepto de la Gestión de Desastres, tal como se viene efectuando en diversos países (Ver. Legislación comparada)��

De acuerdo con el planteamiento, la estructura del Sistema Nacional de Gestión de Desastres, está conformada por un conjunto de organismos cuyas funciones generales se describen a continuación:�

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El Consejo Nacional del SINAGEDES.- Este ente constituye lo que se puede llamar la máxima instancia de dirección y decisión del Sistema.�Dirección Nacional de Gestión de Desastres (DINAGEDES).- Será la unidad "ejecutora" de las acciones de Gestión de Desastres y coordinadora y promotora de la política del Sistema, adscrita a la Presidencia de Consejo de Ministros.�Comité Técnico Nacional para la Gestión de Desastres.- Es un organismo que tendrá a su cargo la acción institucional y responsable de la política en la prevención y la mitigación de desastres.�Comisiones Nacionales Asesoras.- Dependientes del Comité Técnico Nacional, cada comisión funcionara en forma independiente y autónoma, de acuerdo a su función y objetivos específicos, y además coordinara con los diferentes sectores de su competencia.�Servicios Nacionales.- Se definen como instrumentos técnicos, que fundamentalmente estarán constituidas por las diversas redes de vigilancia y alerta ya existentes o en proceso de montaje.�Comité Operativo Nacional para la Emergencia.- Es un organismo de acción institucional y responsable de la atención de las emergencias que se presenten en el territorio nacional. Este organismo tendrá como Presidente al Director de Defensa Civil.�La organización regional y local.- La operación básica del Sistema en todas sus actividades de Gestión de Desastres se trasladara a los Comités

Regionales, Provinciales, Distritales y Locales que según la Nueva Ley Bases de la Descentralización, serán los entes encargados de desarrollar sus actividades orientados al "desarrollo sostenible".�Comités Regionales de para la Gestión de Desastres (25).- Organismo Operativo intermedio del Sistema Nacional de Gestión de Desastres, que será Presidido por el Presidente de la Región, tendrá a su cargo las actividades de Gestión de Desastres: Prevención, Atención y Reconstrucción; apoyo y coordinación de estas actividades con los comités Provinciales, Distritales y Locales. �Comités Provinciales para la Gestión de Desastres.- Organismos operativos a nivel provincial del Sistema Nacional de Gestión de Desastres, el cual será Presidido por el Alcalde la Provincia.�Comités Distritales para la Gestión de Desastres.- Su conformación es análoga a la de los Comités Provinciales y su función será la de desarrollar las actividades de prevención, mitigación y reconstrucción ante la ocurrencia de desastres. ��

ESTRUCTURA DE ORGANOS TÉCNICOS��

Órganos Asesores�� Comité Técnico Nacional para la Gestión de Desastres���Comisiones Nacionales Asesoras���Servicios Nacionales�� Comité Operativo Nacional para la Emergencia ��

Órganos Descentralizados�� Comités Regionales para la Gestión de Desastres (25)�� Comités Provinciales para la Gestión de Desastres�� Comités Distritales para la Gestión de Desastres.�

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Cuadro Nº 1�Resumen De Emergencias a Nivel Nacional por Departamentos y

Tipo de Fenómenos (Periodo 1990-2001)��

Cuadro Nº 2�Ocurrencia de Emergencias a Nivel Nacional por

Departamentos (Periodo 1990-2001)��

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Efecto de la Vigencia de la Norma sobre la Legislación Nacional��

Por la presente norma se deroga el Sistema Nacional de Defensa Civil establecido mediante Decreto Ley 19338, del 28 de marzo de 1972 así como todas las normas legales que modificaron diversos artículos como el Decreto Legislativo 735.��

La derogación de tales dispositivos se hace necesaria pues el Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI) no define claramente las fases de desastres ni el grado de intervención o coordinación de las instituciones

públicas y privadas señaladas.��

El Sistema actual da preeminencia a la labor castrense en la elaboración de los planes de defensa civil, asimismo, mantiene una concepción tradicional sobre desastres que los equipara, implícita o explícitamente, a eventos físicos naturales, tecnológicos o antrópicos (teoría “fisicalista”). Sin embargo, existe un concepto sobre defensa civil que esta siendo adoptado por las diversas legislaciones y que postula por la formación de un Sistema Nacional para la Gestión de Desastres que analiza a los desastres como productos y procesos y sostiene que son las condiciones sociales de existencia de una población las que determinan en gran medida el nivel de destrucción o interrupción de las funciones de la sociedad.��

Analisis Costo Beneficio��

La presente iniciativa legislativa no irroga gasto al erario nacional puesto que no se crean instituciones nuevas sino que se reestructuran las ya existentes especificando sus funciones en armonía con el renovado Sistema Nacional para la Gestión de Desastres, en sustitución del poco efectivo Sistema Nacional de Defensa Civil.��

La nueva organización y estructura del Sistema implicará la transferencia de partidas más no la creación de otras adicionales.�El beneficio de la norma propuesta es evidente pues se establecerán los procesos de la gestión de

desastres: de Prevención, Mitigación y reconstrucción. La estructura del Sistema permitirá que este a cargo de personal técnico especializado en Gestión de Desastres.��

El INDECI seguirá integrado al Sistema como órgano de apoyo en emergencias.��

Se optimizarán los recursos económicos, materiales y humanos, vía la implementación del voluntariado en todas las fases de la gestión de desastres.��

La norma propuesta impulsará la descentralización en cuanto a las funciones de las autoridades regionales y locales en la gestión de desastres, cumpliendo con el mandato establecido en Ley de Bases de la Descentralización.�__________________________________________________________

_____________________�Formula Legal�

Texto del Proyecto��

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El Congresista de la Republica que suscribe, Ing. Glodomiro Sánchez Mejía, miembro del Grupo Parlamentario Perú Posible, en ejercicio del derecho de iniciativa legislativa que le confiere el Artículo 107º de la Constitución Política del Perú, en concordancia

con el Artículo 75º del Reglamento del Congreso de la República, propone lo siguiente:��

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Considerando:��

Que, conforme al Artículo 44° de la Constitución Política es deber primordial del Estado proteger a la población de las amenazas contra su seguridad y promover el bienestar general que se fundamenta en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación;��

Que, en concordancia con el considerando precedente, el artículo 171º de la Constitución Política del Perú señala que las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional participan en el desarrollo económico y social del país y en la defensa civil de acuerdo a ley;��

Que, mediante Decreto Ley 19338, del 28 de marzo de 1972, se crea el Sistema de Defensa Civil (SIDECI);��

Que, mediante Decreto Legislativo 735, del 12 de noviembre de 1991, se modifica la norma citada en el considerando precedente creándose el Sistema Nacional de Defensa Civil (SINADECI);�Que, el actual SINADECI no cumple ni desarrolla efectivamente sus objetivos por cuanto las instituciones que la conforman no participan o si lo hacen cumplen funciones paralelas. Asimismo, no se definen las fases de los procesos de desastres y la intervención de las instituciones;��

Que, la dirección del SINADECI esta a cargo de

personal militar que mantiene una concepción tradicional sobre desastres que los equipara, implícita o explícitamente, a eventos físicos naturales, tecnológicos o antrópicos en lo que se ha denominado visión “fisicalista”. Asimismo, cabe señalar que dicho personal militar tiene poca o escasa formación en Gestión de Desastres;��

Que, el concepto de la gestión de desastres es una evolución del concepto “fisicalista” pues implica una visión alternativa más integral que analiza a los desastres como productos y procesos, lo que implica la aceptación de que, en la mayoría de casos, son las condiciones sociales de existencia de una población las que determinan en gran medida el nivel de destrucción o interrupción de las funciones de la sociedad;��

Que, las actividades básicas del Sistema de Gestión de Desastre implican los procesos de prevención, mitigación y reconstrucción, procesos que no son desarrollados en la actual legislación;��

Que, el SINADECI no tiene un proceso entendible e integrado en el planeamiento de gestión de desastres. Asimismo, el INDECI no ha cambiado significativamente su modo de operar desde que se estableció en 1972;��

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TITULO I��

DISPOSICIONES GENERALES��

Artículo 1º. Objeto de la ley��

La presente Ley crea el Sistema Nacional para la Gestión de Desastres (SINAGEDES) estableciendo su estructura organizativa y funcional.��

El SINAGEDES está constituido por el conjunto de principios, normas e instrumentos generales necesarios para crear y permitir el funcionamiento de un sistema interinstitucional orientado a la reducción y mitigación de riesgos y desastres.��

Artículo 2º. Ámbito de la ley��

La presente Ley rige para todas las políticas, planes y

programas destinados a la gestión de desastres elaborados por el gobierno nacional, regional y local.��

El SINAGEDES tiene como procesos básicos: la prevención, mitigación y reconstrucción.��

a. El proceso de prevención comprende la gestión de amenazas o riesgos, la mitigación de la vulnerabilidad y los preparativos para el desastre.�b. El proceso de mitigación comprende las actividades de evacuación y rescate.�c. El proceso de reconstrucción esta integrado por las actividades de restitución y rehabilitación.��

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Artículo 3º. Objetivos��

El SINAGEDES está integrado por las entidades públicas y privadas que realizan planes, programas, proyectos y acciones específicas, para alcanzar los siguientes objetivos:��

a. Definir las responsabilidades y funciones de todos los organismos y entidades públicas y privadas en la gestión de desastres.�b. Integrar los esfuerzos públicos y privados para la adecuada prevención y atención de las situaciones de desastres.�c. Garantizar un manejo oportuno y eficiente de todos los recursos humanos, técnicos, administrativos y económicos que sean indispensables para la prevención y atención de las situaciones de desastre.��

Artículo 4º. Orientaciones��

Para los fines y efectos de la presente Ley, se establecen las siguientes orientaciones del SINAGEDES:��

a. Establece sus actividades en virtud del desarrollo de los procesos de prevención, mitigación y reconstrucción en función de los intereses de la sociedad.�b. Diseña y efectúa las acciones propias y necesarias para su ejecución dentro del ámbito de la prevención, mitigación y reconstrucción, las que deben ser consideradas dentro del ámbito del orden y servicio público con interés social.�c. Asigna las responsabilidades para cada una de las instituciones y órganos de la administración pública que son parte del Sistema en cada uno de los diferentes sectores y niveles de organización territorial.�d. El Sistema se instituye de conformidad con las políticas de descentralización.�e. Se involucra a la población en las actividades de las diferentes entidades públicas y privadas que tienen participación en el Sistema.�f. Garantiza que la reducción de los riesgos eventuales ante los desastres forme parte de la planificación del desarrollo sostenible, ordenamiento territorial y de la inversión pública y privada, en los diferentes niveles de organización territorial del país.��

Artículo 5º. Definiciones��

Para los fines y efectos de la presente Ley, se tendrá en cuenta los conceptos básicos siguientes:��

Desastre: Es todo evento violento, repentino, y no deseado, capaz de alterar la estructura social y económica de la población, produciendo grandes daños materiales y numerosas pérdidas de vidas humanas y que sobrepasa la capacidad de respuesta de los organismos de emergencia para atender eficazmente sus consecuencias. En la filosofía de gestión de desastres se concibe al desastre como la actualización del grado de riesgo existente en la sociedad, producido por una inadecuada relación entre el ser humano y el medio físico natural que lo rodea.��

Emergencia: Es cualquier suceso capaz de afectar el funcionamiento cotidiano de la población, pudiendo generar víctimas o daños materiales, afectando la estructura social y económica de la población involucrada y que puede ser atendido eficazmente con los recursos propios de los organismos de emergencia de la localidad.��

Sistema: Estructura de nodos, líneas de interconexión, flujos y jerarquías que opera como un todo en función del logro de objetivos o resultados concretos y en la cual los nodos o componentes básicos de la estructura tienen establecidas funciones jerarquizadas.��

Gestión de desastres: Analiza los desastres como productos y procesos por lo que el riesgo de desastre, o el desastre mismo, es el producto de una

combinación particular de las amenazas (lo físico) y la vulnerabilidad de la sociedad (lo social). Implica una concepción social de los desastres. Esta compuesto por cuatro actividades: Gestión de amenazas, de vulnerabilidades, de las emergencias y de la reconstrucción. �Prevención o Gestión de amenazas: Son aquellas actividades que buscan reducir la probabilidad de que las amenazas físicas se conviertan en hechos o eventos reales o disminuir su probable intensidad o impacto.��

Mitigación o Gestión de Vulnerabilidades: Aquellas actividades que intentar reducir la vulnerabilidad de la sociedad frente a las amenazas físicas.��

Gestión de la emergencia: Es la gestión de la respuesta inmediata y tiene como finalidad restaurar las condiciones mínimas de seguridad y bienestar social y económico de las poblaciones afectadas por el impacto de un desastre.��

Reconstrucción o Gestión de rehabilitación: Son aquellas actividades que no sólo pretenden restablecer condiciones “normales” de existencia para las poblaciones afectadas por el desastre sino establecer mejores condiciones de existencia así como promover estructuras menos vulnerables a los embates de un futuro desastre.��

Artículo 6º. Estructura del SINAGEDES��

El SINAGEDES está conformado por las siguientes entidades:��

1. Consejo Nacional;�2. Los Órganos e Instituciones del Estado que forman la administración pública en sus diferentes sectores y niveles de organización territorial así como de instituciones particulares;�3. Dirección Nacional;�4. Comités Regionales;�5. Comités Provinciales;�6. Comités Distritales. ��

Artículo 7º. Funciones generales de las entidades confomantes del Sistema ��

Son funciones generales de las entidades que forman parte del SINAGEDES, las siguientes:�1. Las funciones que resulten inherentes en el campo de su competencia y que sean referidas a la elaboración del análisis de riesgos, medidas de prevención, mitigación y reconstrucción en los procesos de desastres. �2. Elaborar planes, programas y proyectos en gestión de desastres que deberán ser realizados conforme los procesos de prevención, mitigación y reconstrucción, en el ámbito de su competencia.�3. De conformidad con la Ley de Bases de la Descentralización y respeto a las autonomías regionales y municipales, los gobiernos regionales y locales son los responsables primarios de las actividades relacionadas con las fases de prevención,

mitigación y reconstrucción, en su ámbito territorial. �

TITULO II��

DE LOS ORGANOS DE DIRECCIÓN�

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Artículo 8º. Consejo Nacional del SINAGEDES��

El Consejo Nacional del SINAGEDES como máxima instancia de dirección y decisión del Sistema, estará conformado por las siguientes instituciones públicas y privadas:��

a. Presidencia del Consejo de Ministros, que lo presidirá;�b. Ministerio del Interior;�c. Ministerio de Economía y Finanzas�d. Ministerio de Defensa;�e. Ministerio de Salud;�f. Ministerio de Transportes y Comunicaciones;�g. Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento;�h. Ministerio de la Producción;�i. Ministerio de Agricultura;�j. Ministerio de Energía y Minas;�k. Ministerio de Educación;�l. Instituto Nacional de Defensa Civil – INDECI;�m. Dirección Nacional de Gestión de Desastres;�n. Cuerpo General de Bomberos Voluntarios del Perú;�o. Cruz Roja del Perú;�p. Representantes de Organismos No Gubernamentales especializados en actividades de Gestión de Desastres.��

Artículo 9º. Funciones de Consejo Nacional del SINAGEDES��

El Consejo Nacional del SINAGEDES tiene las siguientes funciones:�a. Define las políticas del Sistema Nacional de Gestión de Desastres;�b. Aprueba el Plan Nacional del Sistema Nacional de Gestión de Desastres;�c. Propone al Presidente de la República la declaratoria de Estado de Emergencia.�d. Propone la adopción de medidas e instrumentos requeridos para hacer operativos los objetivos del Sistema Nacional.�e. Elabora los procedimientos e instrumentos para el control y distribución de la ayuda internacional;�f. Aprueba la propuesta de la normatividad y regulación del Plan de Ordenamiento Territorial en materia de prevención de desastres.��

Artículo 10º. Dirección Nacional de Gestión de Desastres (DINAGEDES)��

La Dirección Nacional de Gestión de Desastres es la unidad ejecutora de las acciones de gestión de desastres. Coordina y promueve la política del Sistema Nacional de Gestión de Desastres. Esta adscrita a la Presidencia del Consejo de Ministros.��

Artículo 11º. Funciones de la Dirección Nacional��

La Dirección Nacional de Gestión de Desastres tiene

las siguientes funciones:��

a. Es la autoridad encargada de garantizar el cumplimiento de los principios, fines y objetivos del SINAGEDES.�b. Es la autoridad encargada de servir de enlace entre el Poder Ejecutivo con los diferentes niveles de organización territorial, regional y sectorial del Sistema Nacional para la gestión de desastres.�c. Propone políticas y acciones en materia de gestión de desastres.��

Artículo 12º. Fondo de Gestión de Desastres��

Crease el Fondo de Gestión de Desastres como fuente de financiamiento de las actividades del SINAGEDES. Estará compuesto por:�a. Las asignaciones que se consignan en el Presupuesto General de la República;�b. Los aportes de Organismos de Cooperación Nacional e Internacional;�c. Las donaciones y legados en dinero y bienes.��

La administración del Fondo de Gestión de Desastres estará a cargo de la Dirección Nacional.��

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TITULO III��

DE LOS ORGANOS DE ASESORÍA��

Artículo 13º. Comité Técnico Nacional para la Gestión de Desastres.��

El Comité Técnico Nacional para la Gestión de Desastres es un órgano consultivo que evalúa y aprueba las políticas propuestas y acciones presentadas por la DINAGEDES. Es responsable de la política de prevención y mitigación de desastres.��

El Comité Técnico esta conformado por funcionarios representantes de las instituciones integrantes del Consejo Nacional del SINAGEDES y por especialistas técnicos de las siguientes instituciones públicas:��

a. Instituto Geofísico del Perú (IGP);�b. Instituto Geográfico Nacional (IGN);�c. Instituto Geológico Minero y Metalúrgico (INGEMMET);�d. Instituto del Mar del Perú (IMARPE);�e. Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI);�f. Dirección de Hidrografía y Navegación (DHN);�g. Centro Peruano Japonés de Investigaciones Sísmicas y Mitigación de Desastres (CISMID)�h. Comisión Nacional de Investigación y Desarrollo Aeroespacial (CONIDA);�i. Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC);�j. Dirección General de Salud (DIGESA);�k. Consejo Nacional del Ambiente (CONAM);�l. Instituto Nacional de Investigación Agraria (INIA);�m. Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA);�n. Instituto Nacional de Desarrollo Urbano (INADUR).��

Artículo 14º. Comisiones Nacionales de Asesores

en Gestión de Desastres��

Las Comisiones Nacionales de Asesores en Gestión de Desastres son dependientes del Comité Técnico Nacional y funcionan de manera autónoma de acuerdo a su función y objetivos específicos. Coordinan sus actividades e investigaciones con los sectores de su competencia y de conformidad con las necesidades coyunturales de desarrollo y formulación de políticas en gestión de desastres.��

Asimismo, asesoran a los Comités Regionales y Locales recopilando la información de cada región a fin de efectuar evaluaciones específicas y nacionales.��

Las Comisiones Nacionales de Asesores en Gestión de Desastres son las siguientes:�1. Comisión Nacional en Asentamientos Humanos y Vivienda;�2. Comisión Nacional en Educación;�3. Comisión Nacional en Salud y Saneamiento Ambiental;�4. Comisión Nacional en Embalses, Represas y Obras Hidráulicas;�5. Comisión Nacional en Planificación de Desarrollo y Medio Ambiente;�6. Comisión Nacional en Riesgos Industriales y Tecnológicos;�7. Comisión Nacional en Incendios Forestales;�8. Comisión Nacional en Mapas de amenazas y riesgos de desastre, cualquiera sea su origen.�9. Comisión Nacional en Construcciones antisísmicas

y controles de calidad en materiales de construcción.�10. Comisión Nacional en Inundaciones y Tsunamis.�11. Comisión Nacional en Deslizamientos y Huaycos.�12. Comisión Nacional en Plagas.�13. Comisión Nacional en Friaje y Sequías.�14. Comisión Nacional en Sismología y fallas geológicas.�15. Comisión Nacional en Vulcanismo. ��

Artículo 15º. Servicios Nacionales��

Los servicios nacionales son instrumentos técnicos elaborados por las redes de vigilancia y alerta. Tienen responsabilidad en el proceso de prevención y mitigación de desastres. Están constituidas por las siguientes redes:��

a. Red sismológica y vulcanología nacional, conformada por el IGP y CERESI;�b. Red única de alertas hidrometereológicas, conformada por el SENAMHI;�c. Red de vigilancia oceanográfica, conformada por el DHN y el IMARPE;�d. Control de derrames tóxicos, conformado por DIGESA y DICAPI;�e. Inventario de Recursos Naturales, elaborado por INRENA.��

Artículo 16º. Comité Operativo Nacional para Emergencias��

El Comité Operativo Nacional es el organismo

responsable de la atención de las emergencias y desastres en el territorio nacional. Está integrado por las siguientes instituciones: ��

a. Instituto Nacional de Defensa Civil, que lo presidirá;�b. Dirección Nacional de Gestión de Desastres;�c. Un representante del Ministerio de Salud;�d. Un representante del Ministerio de Transportes y Comunicaciones;�e. Un representante del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento;�f. Un representante del Ministerio de Agricultura;�g. Un representante del Cuerpo General de Bomberos;�h. Un representante de la Cruz Roja Peruana.��

Artículo 17º. Comisiones operativas��

Las Comisiones Operativas son dependientes del Comité Operativo Nacional y funcionan de forma autónoma de acuerdo a su función y objetivos específicos coordinando con los organismos operativos en situaciones de emergencia.��

Las Comisiones operativas de asesoría son las siguientes:�a. Comisión operativa de búsqueda y rescate;�b. Comisión operativa de recolección y distribución de alimentos y medicinas. ��

Artículo 18º. Servicios operativos��

Los servicios operativos son instrumentos técnicos para la atención de emergencias. Tienen la calidad de

órganos de apoyo. Están constituidos por:�a. Red nacional de Centros de almacenamiento;�b. Red nacional de distribución de alimentos;�c. Centro de información sobre desastres;�d. Red nacional de información geográfica.�

TITULO IV��

DE LOS ORGANOS DESCENTRALIZADOS��

Artículo 19º. Comités Regionales para la Gestión de Desastres.��

Los Comités Regionales para la Gestión de Desastres tienen a su cargo las actividades de gestión de desastres en sus fases de prevención, mitigación y reconstrucción orientados al desarrollo sostenible de conformidad con la Ley de Bases de la Descentralización. Cada Región contará con dicho Comité.��

Desarrolla labores de apoyo y coordinación en el proceso de gestión de desastres con las autoridades locales, sean provinciales o distritales.��

Están integrados por los siguientes representantes:��

a. Presidente de la Región, quien lo presidirá;�b. Jefe de la Región Militar;�c. Jefe de la Región Policial;�d. Comandante Regional del Cuerpo de Bomberos Voluntarios;�e. Alcalde Provincial de la capital de la Región;�

f. Representantes de los Ministerios;�g. Jefe de Planificación del Gobierno Regional;�h. Representantes de la Iglesia;�i. Representantes de la Cruz Roja Peruana;�j. Representantes de Organizaciones de Base.��

Artículo 20º. Comités Provinciales para la Gestión de Desastres.��

Los Comités Provinciales para la Gestión de Desastres tienen a su cargo las actividades de gestión de desastres en sus fases de prevención, mitigación y reconstrucción orientados al desarrollo sostenible de conformidad con la Ley de Bases de la Descentralización. Cada provincia contará con dicho Comité.��

Desarrolla labores de apoyo y coordinación en el proceso de gestión de desastres con las autoridades distritales de su distrito.��

Están integrados por los siguientes representantes:��

a. Alcalde de la Provincia, quien lo presidirá;�b. Jefe de Planificación Provincial,�c. Representante de la Policía Nacional;�d. Representante del Cuerpo de Bomberos.�e. Representantes de la Iglesia;�f. Representantes de la Cruz Roja Peruana;�g. Representantes de Organizaciones de Base.��

Artículo 21º. Comités Distritales para la Gestión de Desastres.�

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Los Comités Distritales para la Gestión de Desastres tienen a su cargo las actividades de gestión de desastres en sus fases de prevención, mitigación y reconstrucción orientados al desarrollo sostenible de conformidad con la Ley de Bases de la Descentralización. Cada distrito contará con dicho Comité.��

Desarrolla labores de apoyo y coordinación en el proceso de gestión de desastres con las autoridades de la provincia a la que pertenecen.��

Están integrados por los siguientes representantes:��

a. Alcalde del Distrito, quien lo presidirá;�b. Jefe de Planificación distrital,�c. Representante de la Policía Nacional;�d. Representante del Cuerpo de Bomberos.�e. Representantes de la Iglesia;�f. Representantes de la Cruz Roja Peruana;�g. Representantes de Organizaciones de Base.��

Artículo 22º. Funciones de los Comités Regionales y Locales��

En lo que corresponda a sus competencias, los comités regionales y locales tienen las siguientes funciones:�a. Establecen las políticas específicas requeridas para su territorio, en concordancia con las definidas por el Sistema Nacional para la Gestión de Desastres.�b. Aprueban los planes territoriales de prevención,

mitigación y reconstrucción en armonía con los Planes nacionales sobre la materia.�c. Aprueban y ejecutan las medidas y acciones necesarias para hacer operativos los fines, principios y objetivos del Sistema Nacional en su respectivo territorio.��

TITULO V��

DE LOS GRUPOS VOLUNTARIOS��

Artículo 23º. Organización de voluntarios��

El Sistema Nacional de Gestión de Desastres cuenta con la participación de grupos de voluntarios en las fases y procesos relacionados con la gestión de desastres. Para acceder al voluntariado se requiere tener mayoría de edad.��

Artículo 24º. De las labores del voluntariado��

Los miembros voluntarios integran el Sistema Nacional y reciben capacitación permanente en las fases y procesos de prevención, mitigación y reconstrucción. Durante sus actuaciones deberán acatar y aceptar, las instrucciones que su coordinador de operaciones les imparta para el desempeño de sus actividades en situaciones de desastres.�

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DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES��

Primera.- La presente Ley deroga el Decreto Ley 19338, Decreto Legislativo 735 y toda norma que se oponga a la presente Ley.�

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Segunda.- El Poder Ejecutivo queda facultado para realizar todas las acciones administrativas, presupuestarias y financieras necesarias para el funcionamiento del SINAGEDES.��

Tercera.- Dentro del plazo de 60 días calendarios, contados a partir de la publicación de la presente Ley, el Poder Ejecutivo dictarán las medidas reglamentarias correspondientes. �

Lima, febrero de 2004��