la nueva gesti n p blica

5/26/2018 La Nueva Gesti n p Blica

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INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIN PBLICA Direccin de Estudios e Informacin

Serie I: Desarrollo Institucional y Reforma del EstadoDocumento Nro 68

La Nueva Gestin Pblica:Algunas Precisiones para su

Abordaje Conceptual

Andrea Lpez


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Contenido

Introduccin 7

I. Los principios orientadores de la Nueva Gestin Pblica 9

II. La introduccin de las tcnicas del managementprivado en el sector pblico:propsitos y dilemas 13

III. Las premisas de la Nueva Gestin Pblica y su impacto en la relacin entrePoltica y Burocracia 18

IV. Otras consideraciones: Cliente o Ciudadano? 20

V. Reflexiones Finales 21

Bibliografa 26


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Introduccin

El presente trabajo intenta sistematizar, a partir de material bibliogrficoactualizado, las distintas visiones tericas del denominado nuevo paradigma de lagestin pblica, identificando tanto la utilidad como las limitaciones de los conceptos ylas tcnicas provenientes de esta orientacin, que ha tenido un carcter rector en las

reformas estatales conocidas como de segunda generacin. El fenmeno de laNueva Gestin Pblica (NGP), o tambin referenciado como New Public Management(NPM), aunque se inserta en un proceso global de transformacin del Estado, se hadifundido enrgicamente a nivel mundial como eje central para el cambio y lamodernizacin de las administraciones pblicas, en pases con tradicionesinstitucionales tan dismiles como Estados Unidos, Suecia, Gran Bretaa, Francia,

Australia, incluyendo los de la propia regin de Amrica Latina.

Significativamente, una vez transcurrido el activo proceso de reestructuracintendiente a minimizar el rol del Estado en diferentes esferas de la actividad econmicay social, desde los propios organismos internacionales se impulsa una variante crtica

de las polticas derivadas del Consenso de Washington, haciendo nfasis en laampliacin de la capacidad institucional y en la eficacia de la accin estatal para elbuen funcionamiento de los mercados. En esta lnea, el Informe del Banco Mundial de1997 pone a consideracin un conjunto de medidas que, en el terreno estrictamenteadministrativo, apelan al fomento de una mayor competencia (por ejemplo, a travs deun sistema de contratacin basado en los mritos), a la apertura de las principalesinstituciones gubernamentales (a fin de romper el monopolio estatal), a ladescentralizacin y a la instrumentacin de prcticas de participacin ciudadana (porejemplo, encuestas de clientes, cartas de derechos ciudadanos, etc.)(Banco Mundial,1997)1.

Acorde con estos principios, las reformas encaradas por los pases de laOCDE han puesto el acento en (...) organizar el gobierno en grupos de agencias ydepartamentos (...); en la adopcin de tomas de decisiones estratgicas y orientadas

a la obtencin de resultados, utilizar objetivos de output, indicadores de rendimiento,

pagos en relacin con los resultados y medidas de mejora de la calidad; en recortar los

gastos (...); en una mayor flexibilidad; en una mejora de la eficiencia en la prestacin

de servicios pblicos; en la promocin de la competencia en el mbito y entre

organizaciones del sector pblico (Suleiman, 2000: 4).

De este modo, la nueva generacin de reformas prioriza una serie detransformaciones hacia adentro del Estado (Oszlak, 1999), apoyadas cada vez msen las ideas bsicas provenientes de las ciencias de gestin o del management, cuyalegitimidad como fuente de propuestas para mejorar el desempeo del sector pblicoencuentra sustento en la experiencia exitosa acumulada en el sector privado durantelas ltimas dcadas. Sobre esta suposicin existe hoy, en el seno de los analistas y

1Cabe destacar que, a diferencia de gran parte de los autores citados en este trabajo, Bresser Pereira(2001: 4) sostiene que la reforma de la gestin pblica no fue incluida en primer lugar en la agenda delBanco Mundial. (...)Reforma del Estado signific para el Banco Mundial y todava significa-, en primerlugar downsizing (o reduccin del aparato); y en segundo, realizar la reforma del servicio pblico.


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estudiosos del tema, una alta coincidencia. Sin embargo, an con todo su potencialpara contribuir a fortalecer la labor del Estado, los especialistas plantean la necesidadde circunscribir su utilidad.

Como se pondr a consideracin, la aproximacin de algunos autores pone entela de juicio los fundamentos ideolgicos y culturales a partir de los cuales cobransentido un conjunto de tcnicas y prcticas de aparente neutralidad. En este sentido,

(...) la limitacin fundamental del paradigma institucional del management, tal como seha construido en el sector privado e importado al sector pblico, es su pertenencia a

una lgica de racionalidad econmica individual y egosta, concebida para ordenar el

comportamiento de una organizacin independiente. Trasladar esa lgica al sector

pblico presenta claras insuficiencias, ante la necesidad de observar valores colectivos

y atender la exigencia de colaboracin interinstitucional, imprescindible en la gestin

de numerosas polticas pblicas(Echebarra y Mendoza, 1999:40-41).

Por otra parte, la experiencia internacional seala que -en la mayora de loscasos- la incorporacin de las tcnicas del management no fue acompaada con la

recreacin de mecanismos que hubieran favorecido el desarrollo de una nueva culturade la responsabilidad, capaz de reordenar la interrelacin entre funciones polticas yadministrativas, en lugar de sustituir la supervisin de burcratas y polticos por elcontrol a travs de principios de mercado. Desde esta ptica, se rescata elcomponente poltico que, necesariamente, lleva implcita toda reforma de laadministracin, no slo en trminos de su legitimacin, sino como precepto clave paradefinir el rumbo de los cambios.

Particularizando ya en el caso de Amrica Latina, cabe preguntarse, adems,acerca de la posibilidad real y la conveniencia de introducir una lgica gerencial,dando por supuesto que dicho modelo superar al tradicional weberiano, en pasesdonde la mayora de sus administraciones pblicas se caracterizan por la pervivenciade sistemas clientelares y/o patrimonialistas de profundo arraigo. Para losespecialistas de la OCDE, se acepta cada vez ms el hecho de que uno de losorgenes del mal funcionamiento del sector pblico es precisamente la falta deformalidad y respeto a las normas que impera en la cultura administrativa de la regin(Burky y Perry, 1998; Evans, 1992; Shepherd, 1999).Concretamente, se apunta quela mayora de las tcnicas de gestin favorecen la ampliacin de la discrecionalidadde los altos funcionarios, aunque de esta forma los organismos que ellos conducen

ganan en flexibilidad y eficiencia. Sin embargo, es muy factible que en algunos casos

ocurra la violacin de la tenue barrera que separa la discrecionalidad de la

arbitrariedad, el abuso de poder y la corrupcin(Joaqun y Losada, 1999:4).

Para tratar de abarcar los puntos sustantivos del debate abierto en torno alfenmeno de la NGP, partimos del estudio sobre las principales orientaciones ytecnologas reconocidas como preponderantes para el proceso de modernizacin,destacando sus posibilidades y restricciones de orden tcnico que limitan la capacidadde adaptacin al sector pblico cuando se pierde de vista su especificidad ycomplejidad. Asimismo, se pondrn de manifiesto aquellos tpicos de carcter cultural,ideolgico y poltico que atraviesan la discusin acerca de si el Estado se recupera


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con ms impronta privada o publificando la administracin (Cunill Grau, 1997).Lasreflexiones finales pretenden aportar un conjunto de observaciones a tomar en cuentadurante el desarrollo del proyecto de investigacin y relevamiento de indicadores degestin para el monitoreo de las polticas de modernizacin en el sector pblicoargentino, a los fines de evaluar las implicancias directas e indirectas derivadas detoda estrategia de cambio en las organizaciones pblicas.

I. Los principios orientadores de la Nueva Gestin Pblica

No es de extraar que el movimiento de la reforma del sector pblico se hayadifundido con tanto entusiasmo en el mundo. Gravita en torno a ella el supuesto -ocreencia- que su ejercicio conduce a un gobierno ms econmico y eficiente, conservicios de mayor calidad y programas ms eficaces, y adems, simultneamente,

introduce cambios como la ampliacin del control poltico, mayor libertad a los

gerentes para que lleven a cabo su gestin, mayor transparencia gubernamental y

una mejora de la imagen de aquellos ministros y lderes ms comprometidos (Pollit yBouckaert, 2000). En el marco de este emprendimiento, el paradigma de la Nueva

Gestin Pblica (en ingls, New PublicManagement) se ha convertido en el cuerpodoctrinario comn imperante en la agenda de la reforma burocrtica en numerosospases de la OCDE desde finales de los aos setenta (Hood, 1991).

Si bien puede considerarse a la reforma administrativa como un subconjuntode todo el desempeo poltico, no una serie de esfuerzos tcnicos separados de ella

(Ingraham, 1997: 326)2, el denominado modelo convencional de la NGP reconocebsicamente a la reforma de la gestin pblica como una serie de cambiosintencionales de las estructuras y procesos de organizaciones del sector pblico con el

objetivo de que funcionen mejor -en algn sentido- (Pollit y Bouckaert, 2000). En

correspondencia con esta definicin bsica, la etapa inicial de la reforma secaracteriz por la aplicacin de las tecnologas de gestin privada en el mbito de lasorganizaciones pblicas, la racionalizacin de estructuras y procedimientos, la revisinde los procesos de toma de decisiones y el incremento de la productividad de losempleados pblicos.

En esencia, los principios y tcnicas que configuran el management pblicose presentaron como un conjunto de iniciativas aplicables a todo tipo deorganizaciones y caracterizadas por su neutralidad poltica. Sobre todo en losEstados Unidos, pas que acu en sus mbitos acadmicos el concepto de publicmanagementcomo reemplazante del trmino administracin pblica, se destacabanlos beneficios que traera aparejada una fusin entre la orientacin normativa de laadministracin pblica tradicional y la orientacin instrumental de la gestin general

(Perry y Kraemer, 1983:10). A diferencia, en Francia, Alemania y los pases nrdicos,los especialistas continan utilizando con mayor asiduidad la expresin administracin

2 Adems de la reforma de la gestin pblica, el autor seala -dentro del conjunto de medios paramejorar el desempeo gubernamental- las reformas polticas (por ejemplo, cambios en los sistemaselectorales o los procedimientos legislativos) y cambios sustanciales en las polticas clave(por ejemplo,nuevas polticas de gestin macroeconmicas, reformas en el mercado laboral o cambios fundamentalesen la poltica social) (Ingraham, 1997: 326).


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pblica, lo que sugiere cierta resistencia al uso del nuevo concepto, basada en ladesconfianza en torno a la factibilidad de una rpida combinacin entre los valores dela NGP y los valores de la administracin pblica tradicional3.

Precisamente, puede considerarse a los Estados Unidos como uno de lospases promotores del modelo para la nueva gerencia pblica, a partir de laimportante difusin alcanzada por la obra conocida como la Reinvencin del

Gobierno. El puntapi inicial tuvo lugar cuando la administracin del gobierno deClinton llev a cabo un estudio del sector pblico, el Anlisis de la ActuacinNacional (NPR), con el objeto de impulsar un gobierno que ponga a la gente en

primer lugar, mediante la creacin de un claro sentido de misin, tomando el timn

ms que los remos, delegando autoridad, sustituyendo normas y regulaciones por

incentivos, formulando objetivos por resultados, buscando soluciones de mercado ms

que soluciones administrativas, y cuando ello fuese posible midiendo el xito de las

acciones de gobierno en trminos de satisfaccin del usuario.(Gore, 1993;7)4

El primer diagnstico de los analistas de la NPR recalca las dificultades que

presenta el Estado a raz de su sobredimensionamiento, con una estructuragubernamental llena de organizaciones diseadas para un entorno que ya noexisten...Mientras que las burocracias estatales centralizadas se corresponden conlos patrones culturales de la primera mitad del siglo XX, hoy el desafo pasa por latransformacin de las organizaciones pblicas siguiendo un modelo acorde con la erade la informacin. Principalmente, el movimiento modernizador, pretende cambiar laadministracin pblica y la cultura administrativa focalizando en los resultadosorganizacionales, la gestin individual y los incentivos del mercado (incluyendo,cuando sea posible, la privatizacin). De este modo, las estructuras y culturasburocrticas del pasado, regidas por reglas, sern sustituidas por entidades ms

pequeas, flexibles y orientadas al usuario. El punto de llegada es un Estado mnimoque desarrolle slo las funciones que son necesarias de una forma eficaz y efectiva.(Aberbach y Rockman, 1999)

Lawrence R. y Thompson (1999) han sistematizado los diversos conceptos quetuvieron mayor influencia en el modelo estadounidense, partiendo de las ideasdifundidas por Osborne y Gaebler en su famoso libro Reinventando el Gobierno. Losprincipios que, segn los autores, guiaran la accin modernizadora son lasdenominadasCincoR:Reestructuracin,Reingeniera,Reinvencin,Realineacin

3 Para Perry y Kraemer, si bien en ambos conceptos puede quedar reflejada la preocupacin por las

cuestiones de eficacia, la nocin de administracin pblica involucra un conjunto de valores, como lademocracia, la responsabilidad por la gestin, la equidad y la probidad, mientras que el campo de losestudios de la gestin pblica aportara -como visin innovadora- las dimensiones para (...)comprender cmo las organizaciones pblicas, principalmente gubernamentales, pueden llevar a cabolas misiones que se les asignan (Perry y Kraemer, 1983: 11). En otros casos, tambin genera reticenciala asimilacin directa de la propuesta managerial con la voluntad de privatizacin o de rentabilizacinde los servicios pblicos (Gibert, 1980).

4La elaboracin del informe de la NPR se desarroll en tres etapas. En sus comienzos ( al inicio de ladcada de 1990), la NPR puso nfasis en cmo trabaja el gobierno, ms exactamente cmo deberatrabajar el gobierno.Durante su segunda etapa, la NPR se centr en lo que el gobierno hace y lo quedeber hacer.A fines de la misma dcada, tuvo lugar la tercera fase, tras el objetivo de abocarse en losresultados y en las agencias de alto impacto, as como tambin en usar una medicin de losresultados para transformar la gestin federal. ( Aberbach y Rockman, 1999)


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y Reconceptualizacin.

Reestructurar significa eliminar de la organizacin todo aquello que nocontribuye a aportar un valor al servicio o producto suministrado al pblico. Lareestructuracin se efecta una vez identificadas las competencias centrales de laorganizacin y las tareas cuya prestacin podra contratarse externamente. Laconsigna el gobierno debera eliminar lo que no necesita implica afrontar el arduo

desafo de resolver qu cosasdebera hacer el gobierno, en funcin de los propiosvalores e intereses polticos. Supuestamente, la reestructuracin tendra que serguiada por la planificacin y el establecimiento de prioridades, tales como elmantenimiento de la calidad del servicio y la retencin de empleados valiosos. Enprincipio, se apunta a suprimir lo que es obsoleto, la duplicacin (incluida lasuperposicin de programas) y la eliminacin tanto de privilegios de especial interscomo de todo aquello que no sea transparente5(Lawrence y Thompson, 1999).

Reingeniera es un concepto de cambio organizacional que se ha difundidocon mucha fuerza en los aos noventa (Hammer y Champy, 1993; Hammer y Stanton,

1995) y que propone, en esencia, empezar de nuevo,ms que tratar de arreglarlos problemas existentes mediante soluciones parciales. Como tecnologa de gestin,sus dispositivos estn orientados hacia los procesos, prescindiendo de las tareas y lasposiciones establecidas en las jerarquas organizacionales. La reingeniera aprovechalas ventajas de la tecnologa informtica para promover un trabajo ms inteligente, queelimine el papeleo innecesario y redundante. La consigna trabajar mejor va de lamano del coste menos pero, como pone de manifiesto un autor, muchas veces lasegunda termina predominando sobre la primera, creando un grave contrasentido:buscar un gran ahorro a corto plazo puede socavar un esfuerzo mayor de mejorar la

gestin e incrementar los costes a largo plazo (Kettl,1997). An ms, el nfasis

puesto en la reduccin del gasto puede atentar contra el propsito de sostenerservicios pblicos de calidad aunque, al decir de Pollit y Bouckaert (2000), estodepender en gran medida de los diferentes contextos y del rol que cumplan losavances tecnolgicos y la pertinencia de su puesta marcha.

Reinventar es crear en el seno de la administracin pblica una cultura deespritu empresarial que facilite la introduccin de mecanismos de mercado ypensamiento estratgico en el sector pblico. Ahora, las organizaciones pblicastendrn que operar con una orientacin de planificacin estratgica de largo plazo,centrndose en los resultados, remitindose a los incentivos del mercado y tomandoen cuenta las actitudes y los comportamientos del cliente-ciudadano, para satisfacer

plenamente sus demandas y expectativas (Lawrence R. y Thompson, 1999). Colocara los clientes en primer lugar, segn prescribe el Informe NPR, implica captar supunto de vista (a travs de encuestas u otras tcnicas de esta naturaleza) como unaforma de obligar a competir a las agencias, tanto internamente como con proveedoresexternos de servicios. En los casos en que el monopolio estatal fuera inevitable, las

5A propsito de esta iniciativa, Aberbach y Rockman (1999) acotan que, detrs del mandato que imponereestructurar, se encuentra el objetivo de resolver definitivamente el problema del dficit fiscal creadopor el Estado de Bienestar, para lo cual ha sido fundamental emprender la reduccin del gasto pblico.


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organizaciones deberan adoptar un perfil ms acorde con el de las empresas denegocios(Aberbach y Rockman, 1999).

A la reinvencin le sucede la Realineacin. Definida la estrategia de mercado,los funcionarios tendrn que gerenciar el cambio de las estructuras de formacoherente y articulada con lo planificado. Realinear a la organizacin y al personaldetrs de los objetivos establecidos no es otra cosa que cumplir con el dictado segn

el cual la estructura sigue a la estrategia. La realineacin es, en esencia, laimplementacin de la estrategia de reinvencin. Sin embargo, mientras que la

reinvencin tiene que ver con cambios en la forma de operar de la organizacin en su

entorno externo, la realineacin se centra en el cambio hacia el interior de la

organizacin (Lawrence R. y Thompson, 1999: 263). Las experiencias en laadministracin estadounidense indican que el paso inicial de la realineacin es elestablecimiento de un nuevo circuito de responsabilidades en el seno de la unidad quese desea cambiar.

La nocin de Reconceptualizacin, apunta bsicamente a mejorar en todas

sus dimensiones al ciclo de aprendizaje organizacional. Reconceptualizar esdesarrollar en el sector pblico una nueva manera de pensar el fenmeno gerencial,promoviendo organizaciones con capacidad de adaptacin y forjadoras deconocimiento. De este modo, podr crearse una cultura diferente en la gestin pblica,que involucre a su agentes en lo que ha dado en llamarse una visin compartidasobre el futuro. Para alcanzar un proceso de reconceptualizacin exitoso esimprescindible reformular la poltica de gestin de los recursos humanos, apuntando ala cooptacin de gerentes pblicos con capacidad de liderazgo y empleadoscomprometidos con los objetivos de la agencia, de manera tal de poder conferir mayorpoder a estos ltimos para conseguir los resultados propuestos.

En trminos generales, los documentos de la OCDE rescatan estos principios,aunque cuestionan la versin restringida del New Public Management, asentadasobre tres valores bsicos (la triloga economa, eficacia y eficiencia) y con nfasis enla gerencia de contratos, la introduccin de mecanismos de mercado en el sectorpblico y la vinculacin del pago con el desempeo. En los lineamientos directricesaportados por esta organizacin se distinguen un conjunto de rasgos clave en lasreformas de la gerencia pblica orientados a: a) devolver autoridad, otorgarflexibilidad; b) asegurar el desempeo, el control y la responsabilidad; c) desarrollar lacompetencia y la eleccin; d) proveer servicios adecuados y amigables a losciudadanos; e) mejorar la gerencia de los recursos humanos; f) explotar la tecnologa

de la informacin; g) mejorar la calidad de la regulacin; h) fortalecer las funciones degobierno en el centro (OCDE, 1995).

Sin embargo, la OCDE alerta sobre la posibilidad de considerar a los principiosde la NGP como un modelo unvoco de reforma y transferible a cualquier pas, sintomar en cuenta los diferentes sistemas polticos y administrativos que, naturalmente,implicarn formas de operacionalizacin muy divergentes de estos criteriosconsiderados como bastante abstractos. As, podr ser conveniente reformas msprofundas, o reformas selectivas e incrementales, por medio de distintas estrategias y


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alternativas, adoptando un enfoque pragmtico antes que dogmtico (OCDE,1995).

La reconceptualizacin planteada podra explicar el progresivo desplazamientode los programas de modernizacin hacia un espectro ms amplio de valores que losque dominaron en el comienzo de la reforma (economa, eficiencia y eficacia), bajo elauge del neoliberalismo y las sucesivas presiones por la reduccin del gasto pblico

para resolver la crisis fiscal. Paulatinamente, cobran sentido los preceptos deadaptabilidad, innovacin, representaciny participacincomo ideas fuerza parala configuracin de un paradigma post-burocrtico (Barzeley y Armajani, 1992) que,como se intentar dejar reflejado en los puntos siguientes, no necesariamente podrescoger del mbito privado todos los recursos convenientes para su alcance.

II. La introduccin de las tcnicas del managementprivado en el sectorpblico: propsitos y dilemas

El nfasis puesto por la NGP en la incorporacin de las herramientas de

gestin empresarial tiene su justificacin central en la necesidad de recrear en elmbito pblico condiciones similares a las del funcionamiento de los mercados. Enefecto, la mayor parte de las tecnologas sugeridas aparecen como respuestascreadas y desarrolladas por el sector privado frente a las exigencias del mercado, yobedecen a preocupaciones tales como la tasa de rentabilidad, la obtencin deresultados, los costos, las inversiones, el grado de competitividad, la orientacin alcliente y la preocupacin por la eficiencia, en tanto criterios que empresarios ygerentes deben constantemente promover y desarrollar para asegurar la adaptacinde sus organizaciones a los entornos cada vez ms competitivos. Dada estascaractersticas, para el management privado, resulta prioritario el uso de tcnicas

mayoritariamente inclinadas hacia el clculo, la cuantificacin y la elaboracin deindicadores. Las mismas, pueden clasificarse en tres grandes grupos6:

(1) Las tcn icas de di recc in gen eral de la organ izacin -especficamentegerenciales- son las que consideran a la organizacin en su conjunto, centrndoseen la capacidad de anticiparse y adaptarse a los cambios del entorno (perspectivaestratgica), y en garantizar tanto el buen desarrollo de las operaciones como ellogro de las metas establecidas (perspectiva operativa). Las herramientas quepertenecen a este grupo pueden ser: planificacin estratgica, gestin de losprocesos de cambio organizativo, direccin por objetivos (DPO) y direccin deproyectos.

(2) Las tcn icas c orr espo ndien tes a las fun cio nes de un a empresa (es decir,especficas a determinada funcin empresarial). En este subconjunto seencuentran, por ejemplo: Marketing, Direccin de operaciones, Diseo organizativo,Direccin de recursos humanos, Gestin de servicios, Gestin Financiera, Gestinde sistemas de informacin y Control de gestin.

(3) Las tcni cas de desarrollo de hab il idades direc tivas -de relevanciap rcti ca-. Respecto a este grupo se est evidenciando un proceso dereconversin desde la capacitacin para ejercer la funcin directiva a la

6Para este ordenamiento seguimos a Mendoza (1990) .


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capacitacin para el liderazgo del cambio organizacional. Dichas tcnicasapuntan a desarrollar, entre otras, las habilidades de toma de decisiones;negociacin y gestin del conflicto; liderazgo; trabajo en equipo; creatividad einnovacin y capacidad de asumir la complejidad, la ambigedad y laincertidumbre.

La revisin de este universo de herramientas trajo aparejada la discusin entorno a los condicionantes especficos para su utilizacin en el accionar de laadministracin pblica. En principio, y siguiendo a Echebarra y Mendoza (1999),destacamos cuatro aspectos que, por su carcter estructural, le imprimen rasgosdistintivos al contexto en el que tienen lugar los procesos de gestin pblica y que,como tal, difieren de la lgica impuesta por el mercado a las compaas privadas.

v La susti tu cin del mercado po r el proceso poltico c omo m ecanismo d easignacin de recurs os.

La provisin de bienes pblicos se realiza a travs de las acciones del gobierno y nopor el mercado. El proceso poltico, como mecanismo de asignacin de recursos, secaracteriza bsicamente por dos elementos: a) su preocupacin por los aspectos

redistributivos y de equidad, aspectos no contemplados por el mercado y b) elcondicionamiento impuesto por su pluralismo, la fragmentacin de la autoridad, y elhecho de que el disenso sobre los objetivos y el conflictoes legtimo.

v Las adminis traciones pblicas en sucal idad de pod eres p blicos .

Se le reconoce al Estado su carcter instrumental y de expresin del conjunto deinstituciones y organizaciones construidas por la misma sociedad para cumplirobjetivos que persiguen el bien comn. Muchos de estos objetivos no le son propioscomo organizacin, en la medida en que stos constituyen necesidades pblicasdefinidas por la Constitucin, las leyes y el proceso poltico.

v Los proc esos de cr eacin de valor en el sector pblico.

Existen diversas y variadas formas a travs de las cuales el sector pblico crea valor.Esto es, a travs de transacciones individuales con los ciudadanos (garantizando susderechos, prestndoles servicios o directamente transferencias monetarias), o pormedio de aquellos programas pblicos cuyos beneficiarios no necesariamenteson sususuarios directos. Asimismo, las regulaciones estatales son fuentes generadoras devalor, de naturaleza tal, que no presentan analogas en el sector privado. Por otro lado,la creacin de valor en el sector pblico se encuentra fuertemente condicionada porlas percepciones sociales en torno a la manera en que el proceso poltico-administrativo responde a las distintas demandas. As, los aspectos de transparencia,equidad, no discriminacin, legalidad y receptividad forman parte integral de dichovalor.

v La dif icul tad de medir el valor creado por la accin de las adminis tracionespblicas.

Se plantea aqu la ausencia de precios para los bienes pblicos (que no pasan por elmercado), lo que impide, por ejemplo, cuantificar los beneficios creados en trminos


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de ingresos, o bien poder reflejar desde los presupuestos pblicos slo una parte delos costos implicados en algunos programas, como es el caso de los regulatorios. Unsegundo factor que dificulta la medicin del valor reside en las superposiciones quesuelen ocurrir entre aquello que un determinado programa produce materialmente(outpus) y los resultados (outcomes) o impactos que realmente ha tenido la accinadministrativa.

En otras concepciones, que observan la especificidad de la gestin pblicadesde una perspectiva sistmica, la distincin entre lo pblico y lo privado debeformularse en trminos analticos, trabajando la dicotoma entre macrogestin ymicrogestin. Bajo este marco, la gestin pblica queda asimilada con el plano de lamacrogestin, en tanto se ocupa del comportamiento de todo un sistema, es decir, dela direccin de grupos enteros de organizaciones y redes interinstitucionales queconforman el sistema de gobierno pblico en su conjunto. A diferencia, la gestinprivada situada en el plano de la microgestin- se centrara en el comportamiento delas partes, o dicho en otros trminos, abordara la direccin de cada una de esasorganizaciones que forman el sistema o la red (Metcalfe, 1999).

Entender a la gestin pblica como macroproceso implica reconocer que unatransformacin tan significativa como la que acarrea la reforma del Estado activaprocesos estratgicos y polticos de gestin en el seno de las redes de entidades yagencias estatales. Sus programas requieren de una cooperacin intensa yprolongada entre muchas organizaciones, que presentan simultneamente interesesdiferentes y acaso opuestos. En consecuencia, el ncleo de los problemas de lagestin pblica se ubica en el plano interinstitucional (Metcalfe,1999), lo que suponeplantear soluciones alternativas a las pensadas para una sola unidad7. El caminohacia el diagnstico compartido por las diferentes instituciones, para repensar las

reglas de juego, funciones y responsabilidades; el diseo de sistemas adaptables,como una forma de compromiso permanente y de aprendizaje pblico, y laconfiguracin de esquemas de rendicin de cuentas para promover el uso eficaz delpoder, se presentan como opciones diferenciadas, ms acordes con la innovacinque con la imitacinque impone la aplicacin de tcnicas empresariales en el sectorpblico (Metcalfe, 1999).

Otra sntesis ilustrativa de este debate nos la brinda Gunn (1987), que identifical menos cinco puntos de vista en torno al problema de la sustantividad de la gestinen la administracin pblica y su comparacin con la gestin en el sector privado:

7En trminos del autor, Si la gestin en general consiste en saber hacer algo por intermedio de otras

personas, la gestin pblica consiste en saber hacer algo por intermedio de otras organizaciones. ()suele implicar el entendimiento de la compleja y delicada tarea de aceptar la responsabilidad de dirigiruna red interinstitucional. La coordinacin entre organizaciones que son formalmente autnomas perofuncionalmente interdependientes es una de las claves para conseguir la eficacia en la gestin pblica(Metcalfe y Richards, 1987: 71).


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CUADRO 1. CONFLUENCIAS Y DIVERGENCIAS ENTRE EL SECTOR PUBLICO Y EL SECTORPRIVADO

1 2 3 4 5La administra-

cin pblica

acta en condi-

ciones singula-res, en conse-

cuencia, difiere

de la realidaddel sector

privado. Porejemplo, la

delimitacin

legal de los

campos de

actividad, el

monopolio de

ciertas sanciones

Las tcnicas de

la gestin

privada son

tiles en elsector pblico

slo para casos

puntuales y deescasa

importancia.Entre ambas,

slo pueden

encontrarse

aparentes

coincidencias

funcionales.

La gestin p-

blica puede be-

neficiarse de las

enseanzas de lagestin empresa-

rial, no obstante,

deber desarro-llar un paradig-

ma integradordel management

pblico, incor-

porando sus pro-

pios conceptos y

categoras.

Pueden

observarse

convergencias

importantesentre la gestin

pblica y la

privada. Hayque verlas como

diferentesconfiguraciones

organizativas en

las que se

mezclan los

aspectos

pblicos y

privados.

La eficiencia de

la gestin

privada es

superior. Susmtodos,

instrumentos y

prcticasdeberan

trasladarse de laforma ms

amplia posible

al sector

pblico.

y poderes coer-

citivos.

Fuente:Gunn, 1987.

Las posiciones 4 y 5 reflejan con mayor claridad los beneficios de la fusin delos dos universos, rescatando la supremaca del managementprivado y su aplicacinlineal en la administracin del Estado. En cambio, si nos desplazamos hacia aquellospuntos de vista que enfatizan las particularidades del sector pblico por sobre laconfluencia con el privado (las posiciones 1, 2 y 3), la instrumentacin de tecnologaempresarial presentara aristas ms complejas.

As lo sostienen Echebarra y Mendoza (1999), quienes partiendo de losniveles de anlisis que Eliassen y Kooiman (1987) proponen para abordar el estudiode las administraciones pblicas, delimitan y clasifican los aportes de las herramientasde gestin empresarial en el mbito del sector pblico. Los autores sugieren tresposibilidades en cuanto al grado de adecuacin de cada grupo de tcnicas,expresadas en trminos de: (a) aplicacin directa, (b) adaptacin creativa y, (c)necesidad de reconceptualizacin(reinvencin de los instrumentos de gestin, dada laespecificidad del sector pblico). De acuerdo con estos criterios, en el cuadro 2aparecen valoradas las tcnicas del management empresarial, en funcin de laidoneidad de su diseo para dar respuesta a los problemas de gestin de losorganismos pblicos.


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CUADRO 2. GRADO DE ADECUACION DE LAS TECNICAS DE GESTIONEMPRESARIAL A LA ADMINISTRACION PUBLICA

TECNICA DE GESTlN Aplicacin Adaptacin Reconcep-CONSIDERADA directa creativa tualizacin

Planificacin estratgica

Gestin del cambio organizativo

Direccin por objetivos

Direccin de proyectos

Gestin de servicios

Marketing

Direccin de operaciones

Diseo organizativo

Direccin de recursos humanos

Gestin financiera

Sistemas de informacin

Control de gestin

Fuente: Echebarra y Mendoza, 1999.

El cuadro permite observar que aquellas tcnicas como la planificacinestratgica, el control por resultados, o el control de gestin requieren de mayoresajustes para su instrumentacin en el sector pblico, atento a condiciones tales comoel carcter interdependiente de las organizaciones pblicas, la dificultad deconceptualizar y medir el valor y la escasa integracin del ciclo de gestin(planificacin-ejecucin-control) en gran parte de las agencias estatales. De estaforma, puede aseverarse que las mayores incompatibilidades se presentan en losniveles 1 y 2 sugeridos por Eliassen y Kooiman (1987), donde se hace explcito elcarcter de la gestin pblica como un proceso de nivel macro y la relacin de los

entes pblicos individuales con sus entornos especficos, mientras que el principalgrado de ajuste de las tcnicas de gestin empresarial ocurre en el tercer nivel, esdecir, en la accin de las organizaciones pblicas particularmente consideradas y ensu funcionamiento interno (Echebarra y Mendoza, 1999). No obstante, podradisentirse con los autores, en la medida en que, salvo la gestin por proyectos,tcnicas tales como la gestin financiera o los sistemas de informacin, obedecentambin a criterios generales y uniformes de la Administracin que restringen losgrados de autonoma de cada organismo.


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Con todo, el diseo de una estrategia de modernizacin administrativa noqueda agotado en la mayor o menor posibilidad de insercin del managementprivadoen el sector pblico, entendido esto como el mero traspaso de un conjunto de tcnicasinnovadoras (o, en muchos casos, de moda) adaptables en cualquier contexto.Junto a la problemtica relacionada con la implantacin de tecnologa, coexisten otrosaspectos relativos a la pertinencia de ciertos criterios orientadores de la NGP a la horade articular compromisos institucionales entre el terreno poltico, el quehacer de laadministracin y la propia ciudadana.

III. Las premisas de la Nueva Gestin Pblica y su impacto en la relacinentre Poltica y Burocracia

Uno de los principios sobre el que se ha trabajado con mayor insistencia desdela NGP puede sintetizarse en la frase de Kettl dejar que los gestores gestionen,aludiendo as a la bsqueda del incremento de la responsabilidad de quienesadministran los servicios ante el pblico. Con base en el enfoque orientado alcliente, se propugna una mayor delegacin de poder hacia los gestores para actuar

con flexibilidad para mejorar el servicio, tomando en cuenta las demandas ypreferencias del consumidor. Desde esta ptica, se operan cambios sustanciales en larelacin entre los funcionarios elegidos y los administradores,si estos ltimos quedansujetos en primer lugar al mandato de los clientes, a riesgo de afirmar su autonomade los que elaboran las polticas pblicas ( Kettl, 1997). En la prctica, podra quedarabierto un alto margen de ambigedad entre las metas fijadas por parte de losdecisores polticos y la correspondiente libertad que se les otorga a losadministradores, sin olvidar que los objetivos de las agencias pblicas resultanmuchas veces poco precisos, o incluso contradictorios, como resultado del juego defuerzas y las negociaciones entre el Ejecutivo y el Congreso.

Otras visiones -con implicancias totalmente opuestas a la anteriormentemencionada, pero tambin incentivadas desde la NGP- abogan por la reduccin delpoder de la burocracia, reforzando la incidencia de las autoridades electas no slo enel terreno de la formulacin sino en la implementacin de polticas, a travs de nuevoscriterios de centralizacin, coordinacin y control (Aucoin, 1990). En este caso - y adiferencia del diagnstico precedente, segn el cual el excesivo formalismo yreglamentacin impide lograr resultados- el problema es domar a la burocracia(Aucoin, 1990). Por ende, la existencia de asesores y/o cargos de confianza, etc.,estara ampliamente justificada a los efectos de contar con aparatos administrativos

consustanciados con las polticas de gobierno. Bajo esta alternativa, ms que undilema de delegacin, emerge como cuestin el tema de la responsabilidad: aquin se debe atribuir responsabilidades concretas frente al incumplimiento de losobjetivos o metaspropuestas?: a estos nuevos gerentes o burocracias flexibles?;a los funcionarios polticos?. lasburocracias paralelas poseen los conocimientos yla experiencia suficiente como para ocupar tantas posiciones clave, desplazando- lamayora de las veces- a los cuerpos estables de la administracin? .


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De la mano de estos planteos se recicla una problemtica tradicional del sectorpblico: la frontera entre poltica y administracin. Tal como lo resaltan una serie deautores (Aucoin, 1990; Halligan, 1997; Pierre, 1995), en los esquemas modernizadorespareciera haber tenido una mayor gravitacin la percepcin del recelo poltico frente alas burocracias. Al respecto, Aberbach y Rockman(1999) destacan que para el casode los Estados Unidos- el foco de la reforma prioriz la necesidad de reducir el tamao

del aparato burocrtico, predominando los recortes entre el personal de mandosmedios hacia abajo8, al tiempo que creca el componente de personal nombradopolticamente, por el deseo de los presidentes y altos funcionarios electos de ejercerun control ms estrecho sobre los burcratas, en los cuales no confan. Por elcontrario, otros especialistas (Clarke y Newman, 1997; Pollitt, 1993; Stewart, 1994)critican la expansin del fenmeno gerencial hacia el terreno de la poltica, reduciendo- en muchas ocasiones- los problemas de gobierno a meras cuestiones de eficienciaoperativa.

Sin embargo, antes que reeditar la antinomia entre tcnica y poltica, laliteratura actual preferencia como sntesis para la resolucin de esta disyuntiva lanecesidad de reconstruccin de un nuevo marco de responsabilidad que reordene lavinculacin entre las funciones polticas y administrativas (Echebarra y Mendoza,1999). Aunque tomando distancia de la visin racionalista y normativa9 quepredomina en la administracin pblica, tambin se intenta exponer los peligros dedesplazamiento de los mecanismos tradicionales de supervisin poltica y burocrticapor la responsabilidad mercantil (Cunill Grau, 1997) como resultado de latransferencia de actividades y funciones por fuera de la rbita estatal.

Metcalfe (1999) tambin hace nfasis en la responsabilidad y no el control,como se ha planteado en el sector pblico hasta el momento. Para pensar en trminos

de la primera, es preciso distinguir entre su significado interno y externo. Desde laperspectiva interna, la responsabilidad supone la atribucin de autoridad en el seno de

la organizacin para el uso de los recursos y la obtencin de resultados; mientras que(...) el significado externo de responsabilidad, se ejercita principalmente a travs de

los mecanismos de control poltico de acuerdo con el principio democrtico y asegura

la legitimidad del comportamiento de los poderes pblicos(Metcalfe, 1999: 65).

8Al respecto, Pollit y Bouckaert ( 2000) destacan como una de las contradicciones ms visibles de laNGP a los principios de motivacin y promocin de un cambio cultural en el personal pblico, enparalelo con la propuesta de romper con la estabilidad laboral y reducir personal.

9Si bien para la mayora de los autores consultados la flexibilizacin administrativa se presenta comoalternativa frente al exceso de normas y procedimientos que, en muchas ocasiones, terminandifuminando las responsabilidades frente a la ciudadana, Aberbach y Rockman (1999) advierten acercadel peligro contrario, esto es, la posibilidad de que la desregulacin indiscriminada termine afectandointereses colectivos bsicos, en la medida en que la norma se constituye como garanta de justicia yprevisibilidad.


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IV. Otras consideraciones: Cliente o Ciudadano?

En general, las propuestas e inciativas conocidas como de "orientacin alcliente" se asumen - en el marco de la NGP- como un cambio en las reglas de juegoentre los proveedores y los destinatarios de los servicios pblicos. As, la preocupacinpor las demandas diferenciadas, la calidad de los servicios y la fijacin de los

correspondientes mecanismos de resarcimiento en caso de declinacin en los nivelesde servicio ofrecidos, adems de la instrumentacin de sistemas de queja y demecanismos de participacin y consulta, conforman los componentes bsicos de estatendencia innovadora y, segn se declara, superadora del tradicional esquema en elque los usuarios de servicios pblicos estatales posean el rol de receptores pasivos ycarentes de derechos especficos.

Sin embargo, cabe resaltar -a ms de una dcada de puesta en marcha deeste tipo de experiencias (sobre todo en Europa)- lo que pudieran considerarse comolimitaciones intrnsecas a este nuevo modelo, dado el escaso grado de

implementacin de algunos de sus preceptos. Como lo ha constatado la OCDE, sonmuy pocos los pases miembros donde el resarcimiento tiene fuerza reglamentaria yno es meramente una declaracin de principio. De la misma forma, tambin laparticipacin de los usuarios se ejerce restrictivamente, ya que lo que generalmente seconcede" (...)es el derecho de consulta, ms que el derecho de tomar la decisin"(OCDE, 1996:34). De este modo, los dos componentes de esta propuesta queimplican una transferencia concreta de recursos hacia los usuarios, tanto monetarioscomo de poder de decisin, resultan los ms difciles de implantar.

Asimismo, el nfasis puesto en la figura del cliente ha sido objeto de crticas,no slo por la diversidad de intereses (prestadores, gobierno, contribuyentes en

general, etc.) que entran en juego a la hora de tomar decisiones sobre los serviciospblicos, sino tambin por la concepcin de ciudadano que lleva implcita estaperspectiva, ms alejada de ciertas consideraciones en trminos de legitimidad,igualdad y acceso. Incluso llega a caracterizarse a este nuevo enfoque como unanegacin de la ciudadana, en tanto la sobrevaloracin de la satisfaccin delconsumidor (...) convierte al gobierno en un instrumento de consumo de servicios,ignorando el papel del gobierno en la resolucin de conflictos, en el establecimiento de

objetivos nacionales, en el control del uso de la fuerza en la sociedad, en la inversin

en el futuro de la nacin, en la consecucin de los valores constitucionales y los

objetivos polticos, lo cual tiene poco o nada que ver con el servicio o la satisfaccin de

los consumidores (Carroll, 1995:302)

Por estas razones, para algunos autores, la NGP peca de reduccionismo allimitar la ciudadana a la prctica del consumo. Se advierte el efecto corrosivo que estavisin podra tener sobre la idea del ciudadano como un ser social holstico,comprometido en un rango de relaciones recprocas con otros y con la sociedad engeneral. En su lugar, el ciudadano es dividido en un nmero de identidades deconsumo separadas en relacin con distintos proveedores: el ciudadano es paciente, opadre, o pasajero, dependiendo del contexto (Prior, Stewart y Walsh, 1995).


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En trminos de Richards (1994), pensar el sujeto perceptor como ciudadano essustancialmente diferente de su consideracin como cliente, puesto que en el primerose reconoce la existencia de un inters colectivo no equiparable a la suma de losintereses individuales, tal como se expresa en las relaciones de mercado. Por lo tanto,la preocupacin por una administracin ms gil, participativa y descentralizadadebera combinarse con la promocin de una ciudadana activa, ms acorde con unaperspectiva socio-cntrica que mercado-cntrica, si los objetivos de reformatambin propugnan un mayor fortalecimiento de la sociedad civil.

V. Reflexiones finales

El amplio abanico de posiciones aqu mencionadas expresan gran parte de losargumentos a favor y en contra de la nueva propuesta gerencial para laadministracin pblica. Mas all de las valoraciones, en la prctica la NGP se impusocomo tendencia quiz, como advierte Nickson (2002), porque su definicin ambigua,amplia y desordenada hace de la visin managerial un paradigma ms transferible.Sin embargo, no puede soslayarse el necesario debate impuesto por esta oleada

reformadora en torno a los valores tradicionales del sector pblico y el progresivodeterioro de los mismos. En rigor, la plena vigencia de valores fundamentales talescomo la imparcialidad, la justicia, la equidad, y el derecho de un procedimiento justo,como tareas propias de toda administracin pblica en una democracia, ha sido objetode profundos cuestionamientos, acordes con las nuevas implicancias que el trminointers pblico posee hoy para la sociedad.

Como sntesis, puede apreciarse que, an los planteos que cuestionan a laNGP, dan por descontado su potencialidad para transformar algunos aspectos de laadministracin, pero muestran bastante escepticismo respecto al logro de un mejor

gobierno en gran escala. Las mayores restricciones derivan del conjunto decondiciones que se imponen como necesarias para introducir, sostener e implementaruna estrategia abarcadora de reforma, y que resultan de dficil alcance en la prctica.En primer lugar, el liderazgo consensuado y sostenido en el tiempo de una nicaautoridad o un grupo de personas clave y una considerable capacidad deorganizacin, a fin de planear y llevar a cabo los desafos operativos propios de lapropuesta de cambio. Otras condiciones no menos importantes involucran al personaldel sector pblico, quien deber contar con nuevos conocimientos y habilidades, y alos propios ciudadanos, comprometidos -sobre todo - con la aprobacin de lasreformas que afectan la primera lnea. ( Pollit y Bouckaert 2000)

En otro plano, tambin existe un amplio consenso en torno a que los resultadosde muchas reformas de la gestin dependieron, en gran medida, de la naturaleza delos sistemas poltico-administrativos en los que tuvieron lugar (Clarke y Newman,1997; Lane, 1997; Pollitt, 1998; Stewart, 1992) y de las preocupaciones y prioridadeslocales de los polticos y los actores privados ms comprometidos e interesados en elproceso de reestructuracin. En este sentido, Pollit y Bouckaert (2000) proponen unmodelo para el anlisis de la reforma que tome en cuenta las interacciones entre lasinfluencias socioeconmicas del entorno, las presiones polticas y las caractersticas

del propio sistema administrativo que se desea modernizar.Los autores reconocen un


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conjunto de factores necesarios para captar la especificidad y el contexto propio de laestrategia de cambio en cada pas, discriminados en:

CUADRO 3. FACTORES INTERVINIENTES EN EL PROCESO DE REFORMA

ADMINISTRATIVA

Fuerzas socioeconmicas Sistema poltico Sistema administrativo

Fuerzas econmicasglobales.

Ideas nuevas sobre gestin.Contenido del paquete dereformas.

Cambios socio-demogrficos Ideas polticas de partidos. Proceso de implementacin.

Polticas socioeconmicasnacionales

Presin de los ciudadanos. Reformas que se lograron.

Percepciones de la lite sobrequ reformas de gestin sonconvenientes

Percepciones de la lite sobrequ reformas de gestin sonfactibles.

Fuente: Pollit y Bouckaert, 2000

El primer grupo de factores socioeconmicos representa un conjunto generalde fuerzas que, como la globalizacin de los mercados de capitales, el crecimiento delas empresas transnacionales y el comercio internacional, no slo han debilitado elcontrol que pueden ejercer los gobiernos nacionales sobre las polticasmacroeconmicas, sino que se constituyen en un elemento de presin central a lahora de justificar las reformas generalizadas del sector pblico. Otro condicionante deimportancia considerable es el cambio socio-demogrfico que, generalmente, activa unaumento de la demanda que recae sobre los servicios proporcionados o financiadospor el Estado, con su impacto correspondiente en las polticas socioeconmicas (Pollity Bouckaert, 2000).

El segundo conjunto de factores que influyen en las reformas degestin estrelacionado con el sistema poltico. Adems de las nuevas ideas sobre el management(que ya han sido referidas), poseen influencia las visiones de los partidos polticossobre aquellos aspectos de vital relevancia en la definicin de las propuestas, talescomo privatizar, desburocratizar o descentralizar. Un tercer factor dinmico estrepresentado por la presin que ejercen los ciudadanos, aunque para Pollit yBouckaert su alcance es todava muy limitado. Por sobre el conjunto de fuerzas, se

desplaza el foco de inters del anlisis en el proceso de toma de decisiones de la lite,cuya gravitacin se considera decisiva. Esta afirmacin expresa una de laspresunciones clave de los autores: la mayora de los cambios que nos interesan sehan producido, en su mayora, de manera verticalista, en el sentido de que fueron

concebidos y ejecutados por polticos ejecutivos y funcionarios de alto rango (Pollit yBouckaert, 2000).


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Respecto del sistema administrativo, se rescata en primer trmino- elcontenido de los paquetes de reforma, como resultado de la interaccin entre lodeseable y lo factible, sin perder de vista que, cuando se anuncian, estos paquetesprocuran establecer, o bien reforzar, los discursos que apoyan los cambiosinstitucionales en consideracin. En este sentido, acotan los autores, la mayora de lospases puede proporcionar al menos algunos ejemplos de cmo la retrica poltica fuemayor que los logros alcanzados. A su vez, el proceso de implementacin es unaetapa particularmente importante de la reforma, ya que se aprende mucho cuando seintenta poner en prctica las ideas reformadoras y, con frecuencia, una parte de ese

aprendizaje termina desvindose del diseo original (Pollit y Bouckaert, 2000).Finalmente, debern constatarse los eventuales logros del proceso de reforma, paramedir la brecha existente entre los logros alcanzados realmente y las metasestablecidas en la planificacin original.

La apertura hacia estas dimensiones le imprime un carcter ms complejo a latrayectoria de las reformas, a partir de la incidencia de una serie de aspectosdistintivos del sector pblico, y de baja implicancia - a la vez- en el mbito de la gestin

privada. Como plantea Kettl (1997), por mucho que los reformadores incorporasenmodelos del sector privado a las operaciones del gobierno, el gobierno no es ni ser

una empresa y su existencia se legitima por la persecucin de objetivos denaturaleza diferente a la del mercado privado y la gestin empresarial. An ms,podra plantearse hasta qu punto no entraran en contradiccin la eficiencia polticay la eficiencia en la gestin, si en esta ltima se sobrevalora la reduccin de costosindiferentemente de los resultados10.

Para finalizar, no puede dejar de mencionarse el conjunto de consideracionesapuntadas por los especialistas, a la hora de evaluar la posible implantacin de la NGP

en Amrica Latina. En los textos consultados, las caractersticas predominantes en lasadministraciones pblicas de la regin, con exceso de informalidad y sistemas detipo clientelar o patrimonialista, constituyen factores de riesgo para el alcance exitosode las reformas de tipo gerencial. As, Shepherd (1999) destaca que ms all de laproliferacin de normas formales y coherentes con el modelo jerrquico y centralizado,las reglas, en muchos casos contradictorias entre s, se infringen o se tergiversan. Elresultado es un estado de derecho dbil, con ausencia de mecanismos desupervisin, donde los procedimientos escritos pueden ser desechados. Por tal motivo,para el autor tiene tanta o mayor prioridad la reforma poltica que la reformaadministrativa.

10 En tal caso, como observan Aberbach y Rockman, el dilema central se expresa en lo que unasociedad espera de su gobierno y lo que est dispuesta a pagar.(...) En otras palabras, las reformasde la gestin (juiciosamente aplicadas) pueden ayudar a solucionar algunos problemas, tales como laexcesiva regulacin, pero las decisiones sobre lo que debera o no hacer el gobierno son, en ltimotrmino, una labor de los funcionarios elegidos en democracia. Decir lo que es bsico y lo que no esnecesario, en resumen, es fundamentalmente una cuestin poltica y no de gestin(Aberbach yRockman, 1999: 14-15).


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Nickson (2002), por su parte, enfatiza los rasgos clientelares y la ausencia decuerpos de administradores de carrera, lo que trae aparejado graves problemas dediscontinuidad y prdida de memoria institucional11. Asimismo, aparecen comodesventajas la rigidez del sistema presidencialista que, a diferencia de los regmenesparlamentarios, conlleva menos armona para encarar los cambios legislativosnecesarios para las reformas fundamentales, y la tradicin del derecho administrativo

de la regin, que prioriza los insumos por sobre los resultados, acotando laemergencia de los sistemas de rendicin de cuentas. De este modo, (...) si lasestructuras y los sistemas fundamentales no son los apropiados, entonces el NPM

puede no ser la respuesta correcta. La aplicacin amplia del NPM en sistemas

administrativos inmaduros no es recomendable debido a que la ganancia potencial de

eficiencia ser casi con seguridad opacada por los mayores costos que resultan de los

problemas de coordinacin y por la gran inestabilidad (Nickson, 2002:136-137).

En consonancia con estos criterios, Prats i Catal (1998) entiende que eldesafo para Amrica Latina reside en la construccin de verdaderas burocraciasmodernas, regidas por sistemas de mrito, con autonoma tcnica y conduccinpoltica, y sometidas a reglas precisas para tornarlas ms transparentes, accesibles,responsables y receptivas12. Bajo este marco, en la orientacin de las reformas ocupauna posicin privilegiada la formacin de culturas de servicio pblico apoyadas, msque en diseos o modelos formales, en la creacin y consolidacin de modos yhbitos de relacin de calidad diferente a la establecida (Martnez Nogueira, 2002,198-199)13.

La cuestin cultural tambin es rescatada por Oszlak (1999) como un aspectode sensible consideracin para emprender un proceso de cambio en lasadministraciones pblicas de Amrica Latina. Desde su ptica, las reformas de

segunda generacin resultan mucho ms complejas que aquellas que- como las quedominaron en la primera etapa- perseguan como objetivo imprescindible la reduccindel aparato de Estado. Mientras que en las reformas de primera generacin secontemplan principalmente consideraciones de tipo jurdico y financiero, en las desegunda generacin, (...) las transformaciones tienen un trasfondo tecnolgico ycultural mucho ms determinante(Oszlak, 1999:5).

11 En el mismo sentido se pronuncia Shepherd (1999). El autor argumenta que el sesgo de la

informalidad como poltica (enraizada tambin en la sociedad y en el sector privado) reduce el gradode efectividad de las reformas. Como manifestacin de esa informalidad, sostiene que la creacin de

enclaves para llevar a cabo las reformas, a partir del reclutamiento de una tecnocracia paralela quedepende directamente del Presidente y est sujeta a fuentes de financiamiento y controles diferentes,son difciles de sostener una vez que se produce el cambio de gobierno, dando lugar a continuasmodificaciones en los criterios programticos bsicos.

12 A diferencia, Bresser Pereira (2001:14) destaca que el servicio pblico weberiano dej de ser unideal. A su entender, se requieren condiciones de trabajo ms flexibles y dirigentes pblicosprofesionales y competentes, con mayor autonoma y responsabilidad.13Coincidiendo con Prats i Catal (1998), para Martnez Nogueira (2002) (...) esta tarea no consiste enredefinir funciones, organigramas ni sistemas, o de incorporar nuevos recursos o tecnologas. (...)Profesionalizar el servicio civil, establecer sistemas de incentivos adecuados, mejorar los niveles deremuneracin y modificar los estilos degestin para introducir ms eficiencia y transparencia y permitirel mayor control social resultaran los componentes centrales para la transformacin del sector pblico.(Martnez Nogueira, 2002: 200)


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Bsicamente, las estrategias a encarar para la mejora de la gestin pblicaponen en contradiccin la racionalidad tcnica en que se fundan y la racionalidadpoltica que interfiere su efectiva aplicacin, en la medida en que dichas reformasorientadas desde sus fundamentos a la bsqueda de la recomposicin de valores talescomo el mrito, la responsabilidad, la capacidad, la equidad y la transparencia afectanun conjunto de intereses (v.g. privilegios, discrecionalidad, nepotismo, bsqueda derentas) de difcil reversin por su grado de arraigo en la cultura poltico-administrativade la regin. De tal forma, (...) el punto ya no es si las tecnologas sirven a lasnecesidades de gestin de nuestros estados, sino si pueden forzar su adopcin y as

desterrar, definitivamente, sus patrones culturales indeseables (Oszlak, 1999:23),tarea que, para el autor, es eminente responsabilidad de los lderes polticos .

De la consideracin de estos propsitos se desprende que, adems de mayoreficiencia y calidad de la gestin, la democratizacin de la administracin, remarcandosu carcter pblico y aumentando su responsabilizacin frente a la sociedad,constituye una tarea ineludible para la transformacin estatal en Latinoamrica. Enesta lnea, los arquetipos de reforma destinados a publificar la administracin

deberan propender a enfrentar tres ejes: la apropiacin privada del aparato pblico,la actuacin autoreferenciada y la falta de responsabilidad pblica(Cunill Grau, 1997:224). Particularmente, se remarca que la tendencia a la actuacin autoreferenciadadel aparato del Estado deviene en dficit de capacidad institucional para desarrollar lasactividades reguladoras, prestadoras y promotoras de servicios pblicos, con seriosriesgos sobre la efectividad de la actuacin gubernamental. En cuanto a la ausenciade responsabilidad pblica, se intenta exponer los peligros ya mencionados desustitucin de la responsabilidad poltica por la responsabilidad mercantil. Otrodesplazamiento, denominado como la solucin tecnocrtica, conlleva la posibilidadde diluir el carcter pblico de los servicios y bienes implicados, tras el debilitamiento

de su conexin con la ciudadana misma (Cunill Grau, 1997: 289).

Tales emprendimientos no resultan sencillos, en tanto muchas de estasreformas dependen de la creacin de nuevas instituciones, de cambiosconstitucionales o de modificaciones profundas en el sistema administrativo, incidiendosobre un conjunto de intereses de diversos grupos con larga trayectoria en el sectorpblico. Adems, la reestructuracin del Estado en Amrica Latina no puede soslayarlas cuestiones relativas al desarrollo econmico y a la desigualdad social, cuya falta deresolucin contribuye a deslegitimar socialmente -de manera vertiginosa- los diferentesproyectos de transformacin impulsados durante las ltimas dcadas (CLAD, 1999).Por lo tanto, la articulacin de coaliciones democrticas comprometidas con lasuperacin de los problemas socio-econmicos ms graves de la regin se convierteen el soporte sustantivo de los nuevos patrones institucionales que, ms all dereformar o reinventar, consoliden un Estado utilizable para la sociedad (Suleiman,2000).


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