la nueva fiscalía europea: (implantación, competencias y
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COLEGIO UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS
FINANCIEROS
DOBLE GRADO EN DERECHO Y ADE
Trabajo Fin de GRADO
LA NUEVA FISCALÍA EUROPEA
(IMPLANTACIÓN, COMPETENCIAS Y
ESTRUCTURA)
Autor: Bruno Cueto, Manuel
Tutor: Lozano Cutanda, Blanca
Madrid, Diciembre de 2020
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ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN. ................................................................................................. 3
2. EL PROCESO DE CREACIÓN DE LA FISCALÍA. ............................................... 4
2.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS ................................................................................. 5
2.2. CRONOLOGÍA .............................................................................................................. 8
2.3. ESTADOS MIEMBROS NO PARTICIPANTES Y MOTIVOS .................................. 11
3. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LA FISCALÍA EUROPEA ................... 13
3.1. FISCAL GENERAL EUROPEO .................................................................................. 14
3.2. FISCALES EUROPEOS ............................................................................................... 17
3.3. El COLEGIO Y LAS SALAS PERMANENTES .......................................................... 19
3.4. LOS FISCALES EUROPEOS DELEGADOS .............................................................. 22
4. LAS COMPETENCIAS DE LA FISCALÍA EUROPEA. ...................................... 25
4.1. COMPETENCIA MATERIAL. .................................................................................... 25
4.2. COMPETENCIA TERRITORIAL Y PERSONAL ...................................................... 28
4.3. REQUISITO CUANTITATIVO Y SUPUESTOS DE ABSTENCIÓN ......................... 29
5. CÓMO ACTÚA LA FISCALÍA EUROPEA .......................................................... 30
6. CONCLUSIONES ................................................................................................ 32
7. BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................. 35
3
1. INTRODUCCIÓN.
El día 28 de septiembre de 2020 ha comenzado de manera oficial a funcionar la nueva Fiscalía
europea. Esto supone el nacimiento de un nuevo organismo independiente y descentralizado
que tendrá como objetivo principal la protección de los intereses financieros de la Unión
Europea, tal como se encuentran definidos en la Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento
Europeo y del Consejo de 5 de Julio de 2017 sobre la lucha contra el fraude que afecta a los
intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal (DOUE L 198/29).
Unos intereses financieros que en estos momentos se encuentran comprometidos, como
reflejan los distintos datos que aportaron los Estados miembros en 20151. Se calculan unas
pérdidas anuales de 50.000 millones de Euros por fraude transnacional en materia del IVA y
unos 638 millones por la utilización indebida de los fondos estructurales de la Unión.
(Comisión Europea, 2017) Son cifras significativas que evidencian un grave problema. Y
éste no es solamente monetario, sino también de eficiencia judicial, ya que refleja una
incapacidad de los Estados miembros de combatir el fraude y la corrupción cuando traspasan
sus fronteras.
Esta problemática se debe a la insuficiencia de instrumentos con los que cuentan las distintas
autoridades nacionales para combatir estos delitos, como consecuencia de la limitación de
sus jurisdicciones. Aunque existen distintos organismos de la UE que tratan de combatir el
fraude, como puede ser la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)2 o la Unidad
de Cooperación Judicial de la UE (Eurojust)3, éstos no tienen capacidad para realizar
investigaciones ni legitimización para el ejercicio de la acción penal, y, por tanto, carecen de
las competencias necesarias para controlar con eficacia el fraude y la corrupción en relación
con los intereses financieros de la unión. Estas son actuaciones para la que, si está capacitada,
en cambio, la nueva fiscalía (Comisión Europea, 2018c).
1COM(2016) 472 final. INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO. Protección de los intereses financieros de la Unión Europea — Lucha contra el fraude Informe anual 2015. 2 Página web de la OLAF: https://ec.europa.eu/anti-fraud/home_es 3 Página web de la Eurojust : https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/eurojust_es
4
La creación de una fiscalía europea supone un cambio del marco jurídico de los Estados
Miembros y es un paso más en la armonización del derecho penal en Europa. Por ello, se
trata de un proyecto ambicioso cuya eficacia puede ser muy importante para el futuro de la
UE, ya que la salida del Reino Unido y al auge de las ideologías radicales han provocado un
crecimiento de la corriente euroescéptica.
La principal pretensión de este nuevo organismo es reforzar la investigación de los delitos
transnacionales que afectan a los intereses financieros europeos, con la intención de recuperar
los fondos defraudados. Las autoridades nacionales de justicia penal no investigan ni
persiguen lo suficiente estos delitos (considerando 3 del Reglamento 2017/1939), y teniendo
en cuenta la legislación actual que no permite una coordinación rápida y efectiva entre los
Estados Miembros, han provocado el nacimiento de esta institución. Las cantidades
defraudadas forman parte del presupuesto comunitario y afectan a la ciudadanía en su
generalidad, por lo que es importante una defensa de estos intereses financieros, ya que como
pone de relieve Carlo Sotis (2009), cuando la Comunidad protege sus intereses financieros,
se está protegiendo a sí misma (Barros Losada, 2015).
Por ello, este trabajo de investigación está dedicado a analizar a la nueva Fiscalía Europea.
Una institución con mucho trasfondo que ha sido objeto de debate desde principios de siglo
y cuya puesta en funcionamiento cambia el panorama del derecho comunitario.
2. EL PROCESO DE CREACIÓN DE LA FISCALÍA.
El Reglamento 2017/1939, del Consejo, de 12 de octubre de 2017 por el que se establece una
cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía europea, DOUE L 283/1 (en lo sucesivo
Reglamento de la Fiscalía Europea) materializa la creación de la Fiscalía europea, una
institución que no ha tenido un origen fácil. El proyecto, desde su comienzo, ha planteado
dificultades y muchos Estados miembros han sido reacios a su creación. El establecimiento
de un órgano supranacional en materia penal y las dudas sobre su necesidad y eficacia futura,
han provocado numerosos desacuerdos en las distintas negociaciones que se han llevado a
5
cabo durante los últimos veinticinco años. Ya que, aunque resulte sorprendente, los primeros
pasos de la fiscalía europea se remontan a finales del Siglo XX (Bachmaier Winter, 2018).
Por ello, este apartado del trabajo se dedicará a profundizar en la historia de este organismo
de reciente actualidad, desde sus inicios hasta su entrada en funcionamiento.
2.1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
En los Tratados fundacionales iniciales de la que hoy conocemos como Unión Europea, se
habían excluido de la legislación comunitaria el derecho penal y el derecho procesal penal.
En virtud del principio de subsidiariedad, se consideraban suficientes los mecanismos con
los que contaban los Estados Miembros para hacer frente a aquellos delitos que pudieran
afectar a la Comunidad, como son los económicos. Pero debido a distintos factores como son
la globalización y la desaparición de las fronteras propugnada por la propia Unión, cambió
el panorama y se abogó por una armonización del derecho penal y su instrumento necesario,
el procesal. Fue entonces cuando se presentó el Informe de 8 de marzo de 1999 sobre los
procedimientos penales en la Unión Europea, conocido como Corpus Iuris, (posteriormente
revisado en el año 2000), siendo este documento la primera vez que aparecía la idea de una
Fiscalía Europea (Gómez Colomer, 2000).
Este documento fue un estudio académico elaborado por una comisión de expertos, liderados
por Delmas-Marty4, impulsado tanto por la Comisión como por el Parlamento europeo. Este
grupo de expertos presentaría un proyecto que abordaría la armonización de la normativa
comunitaria y la instauración de un espacio judicial común que tendría la finalidad de
proteger los intereses financieros de la UE, incluyéndose la creación de la Fiscalía (Galán
Fernández, 2020).
En la propia doctrina no hay consenso sobre el organismo que se hubiese creado con la
implantación del Corpus Iuris. Según Vervaele (2002), el informe no preveía una institución
supranacional, sino un Ministerio Público de derecho penal europeo. Por otra parte,
4 Jurista francesa y miembro del Instituto de Francia entre 1992 y 2002.
6
Bachmaier Winter (2018) expresa lo contrario, resalta una institución poderosa que actuaría
dentro de una jurisdicción supranacional. Sin embargo, lo que si se puede afirmar es que se
trataba de un proyecto que unificaría las normas procesales relativas a la fase de instrucción,
dejando a los Estados miembros la legislación sobre la fase de juicio.
Este documento, dotaría la competencia del nuevo organismo. En sus ocho primeros artículos
se propone la primera armonización de delitos que afecten a los intereses financieros
europeos. Unos delitos comunes que iban dirigidos a la ciudadanía, y otros más específicos
dirigidos a funcionarios públicos 5(Estupiñan Silva, 2007).
También tenía previsto, que el “Ministerio Público” se rigiera por los principios de
territorialidad europea y del procedimiento contradictorio. El primero de ellos concedía plena
libertad a la Fiscalía para ejercitar sus competencias por todo el territorio comunitario sin
ningún tipo de traba transfronteriza y la elección de la jurisdicción competente, siendo
supervisado únicamente por el TJUE. El segundo principio garantizaba la igualdad de las
partes en el proceso, con el objetivo de que éstas disfrutaran de los mismos derechos durante
el proceso penal, obteniendo la posibilidad de acceder a todas las pruebas tanto inculpatorias
como exculpatorias. Este principio aseguraba un equilibrio justo entre la acusación y la
defensa, entre “el escudo y la espada del derecho penal” (Galán Fernández, 2020).
El Parlamento Europeo analizó las conclusiones de este grupo de expertos e instó a la
Comisión a elaborar una propuesta6 que conllevara la implantación del Corpus Iuris. En el
año 2000 durante la Conferencia Intergubernamental de Niza se propuso la inclusión de un
artículo 280 bis en el entonces vigente Tratado de la Comunidad Europea, firmado en
Maastricht en 1992 (TCE), en el que se preveía un Ministerio Público para perseguir el
fraude. Los Estados miembros rechazaron, sin embargo, esta propuesta al faltar un examen
que profundizara en las repercusiones prácticas de la institución. De igual manera,
5 Estos delitos armonizados son los siguientes: Defraudación, fraude concursal, blanqueo y receptación de dinero, corrupción, malversación, ejercicio abusivo del cargo y revelación de secretos oficiales. 6 Com. (2000) 608 final. Contribución complementaria de la Comisión a la Conferencia Intergubernamental sobre las reformas institucionales. La protección penal de los intereses financieros de la Comunidad: el Fiscal Europeo.
7
consideraban que el contenido del Corpus Iuris suponía una dejación excesiva de soberanía
y era impensable su implantación con el panorama político de la época (Vervaele, 2002).
Pero a pesar de ello, el convencimiento por parte de la Comisión y Parlamento europeo de la
necesidad de una Fiscalía independiente llevó a que el día 12 de septiembre de 2001 la
Comisión Europea adoptara el “Libro Verde7 sobre la protección penal de los intereses
financieros comunitarios y la creación de la Fiscalía Europea” [COM(2001) 715 final].
Con el Libro Verde, la Comisión Europea pretendió poner sobre la mesa el debate sobre la
importancia de establecer una Fiscalía Europea como la medida más eficiente para combatir
los delitos económicos, ya que los distintos sistemas penales de los Estados Miembros se
demostraban insuficientes. Como novedad, el Libro Verde proponía dotar a la Fiscalía
Europea de un estatuto jurídico propio y establecer las bases de su organización interna,
apareciendo por primera vez la figura del Fiscal General Europeo. También se analiza en este
documento sus relaciones con Eurojust, la OLAF y Europol, organizaciones dedicadas a
combatir los delitos transnacionales (Galán Fernández, 2020).
El Libro verde supuso un gran impulso para la creación de la Fiscalía y, de hecho, propició
que se incluyera a la institución en el Tratado por el que se instituye una Constitución para
Europa, firmado en Roma en 2004, que, como es sabido, finalmente no entró en vigor al ser
rechazado en referéndum por Holanda y Francia. La falta de unanimidad ha sido una
constante en este proceso (Estévez Mendoza, 2017).
Debido a esta serie de desacuerdos, se tuvo que esperar hasta el Tratado de Funcionamiento
de la Unión Europea (TFUE), firmado en Lisboa en 2007 para que finalmente se sentara la
base jurídica de la Fiscalía Europea. En el artículo 86 del TFUE en su apartado primero, se
establece la posibilidad de que el Consejo mediante un Reglamento materialice la creación
de la Fiscalía a partir del Eurojust y través de un procedimiento legislativo especial, para la
7 Los Libros Verdes son documentos publicados por la Comisión Europea cuya finalidad es presentar un debate sobre un tema concreto.
8
protección de los intereses financieros de la UE. En este procedimiento legislativo especial
se exige unanimidad por parte del Consejo, previa aprobación del Parlamento, para la
adopción del Reglamento, pero se permite que al menos nueve Estados Miembros puedan
constituir una Cooperación reforzada en caso de no llegar a un consenso. Gracias a esta
última precisión, la UE logrará tener una Fiscalía independiente como se explicará a
continuación.
2.2. CRONOLOGÍA
El TFUE es, como hemos visto, el texto jurídico que habilita la creación de la Fiscalía
Europea y permite parte de la armonización del derecho penal, que se buscaba, a través de
los distintos mecanismos legislativos como son las directivas (Galán Fernández, 2020).
El primer proyecto de Reglamento sobre la Fiscalía Europea tardaría unos años en llegar. La
Comisión Europea adoptó el 17 de julio de 2013 la propuesta de Reglamento para la creación
de la Fiscalía Europea [COM(2013) 534 final] y en ese momento empezaron las
negociaciones relativas al texto, que no finalizarían hasta mediados de 2017.
La propuesta de la Comisión se encontró con que catorce parlamentos nacionales rechazaban
la creación de la Fiscalía, por considerarla contraria a los principios de proporcionalidad y de
subsidiariedad, elaborando los dictámenes motivados pertinentes. Esto significaba que se
iniciaba el procedimiento de control de la subsidiariedad previsto en el artículo 7.2 del
protocolo nº 2 del TFUE, coloquialmente conocido como “tarjeta amarilla”8. Este artículo
exige un tercio de los votos de los parlamentos nacionales, teniendo cada parlamento dos
votos, para que la institución de la que parte la medida legislativa (normalmente la Comisión)
deba plantearse si mantener, retirar o modificar la propuesta. En caso de los Estados
Miembros que cuenten con un sistema bicameral, como es el caso de España, cada cámara
tendrá un voto.
8 Mecanismo por el cual los parlamentos de los Estados Miembros pueden controlar el cumplimiento del principio de subsidiariedad. Regulado en el protocolo nº 2 del Tratado de la UE.
9
En este caso, hubo por tanto dieciocho votos de los Parlamentos nacionales (Comisión
Europea, 2018b), exactamente el mínimo exigido para poner en marcha el procedimiento. La
Comisión como consecuencia tuvo que revisar el Reglamento propuesto y teniendo en cuenta
los dictámenes de los parlamentos, decidió mantener la propuesta alegando que sí se cumplía
con el principio de subsidiariedad establecido en el artículo 5.3 del TFUE [COM(2013) 851
final. Comunicación de la Comisión al Parlamento europeo, al Consejo y a los Parlamentos
nacionales sobre la revisión de la propuesta de reglamento del Consejo relativo a la creación
de la Fiscalía Europea en relación con el principio de subsidiariedad, de conformidad con el
protocolo nº 2].
Y desde ese momento, continuó un debate sobre el contenido del Reglamento que se
terminaría cuando el 7 de febrero de 2017 el Consejo registró la falta de unanimidad sobre el
proyecto de Reglamento, lo que abocó a seguir el procedimiento establecido en el artículo
86.1 del TFUE. Tras cuatro años de debates, los Estados Miembros no consiguieron llegar a
un acuerdo y la idea de una Fiscalía Europea parecía que no saldría adelante. Sin embargo,
el mismo artículo 86 preveía, como se ha expuesto, esta situación y permitiría de manera
alternativa la creación de la Fiscalía europea a través de una cooperación reforzada, si al
menos nueve Estados Miembros lo solicitasen. El 3 de abril de 2017, dieciséis Estados
Miembros comunicaron al Parlamento Europeo, al Consejo y a la Comisión que deseaban
establecer una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea (Estévez
Mendoza, 2017).
Estos dieciséis Estados son los responsables de la creación de la Fiscalía Europea y, entre
ellos, figura España9. Sin embargo, en virtud del artículo 328.1 del TFUE, la cooperación
reforzada tiene que estar abierta su participación al resto de Estados Miembros. Ello dio lugar
a que en 2017 se unieran Letonia, Estonia, Austria e Italia.10
9 Los Estados Miembros impulsores de la creación de la Fiscalía europea son los siguientes: Alemania, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Croacia, Eslovaquia, Eslovenia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Lituania, Luxemburgo, Portugal, República Checa y Rumanía. Consejo de la UE (2017a). Fiscalía Europea: 16 Estados miembros se unen para combatir el fraude contra el presupuesto de la UE. [online] www.consilium.europa.eu. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2017/04/03/eppo/ 10 Consejo de la UE (2017b). Veinte Estados miembros alcanzan un acuerdo sobre los detalles relativos a la creación de la Fiscalía Europea (FE). [online] www.consilium.europa.eu. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2017/06/08/eppo/
10
Una vez ya establecida la cooperación reforzada, en la siguiente línea del tiempo (de
elaboración propia), se citarán una serie de fechas relevantes que se encuentran dentro de este
proceso de creación de la Fiscalía.
Los hitos de esta cronología son los siguientes:
§ El 8 de junio de 2017, los Estados Miembros participantes del proyecto acuerdan el contenido del
reglamento que regulará el funcionamiento de la Fiscalía Europea. Se fija su sede en Luxemburgo y queda
pendiente de aprobación por parte del Parlamento Europeo.
§ El 5 de julio de 2017 se publica la Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5
de Julio de 2017 sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través
del Derecho penal, DOUE L 198/29. Esta directiva, también conocida como Directiva PIF (Protection of
the Union's Financial Interests), define las infracciones de las que la nueva Fiscalía será competente una
vez entre en funcionamiento.
§ El 12 de Octubre de 201711 se adopta el Reglamento 2017/1939 por el que se confirma la creación de la
Fiscalía Europea. Este documento es adoptado por los 20 miembros que componen la Cooperación
reforzada y solo será aplicable a los mismos.
§ El 20 de Noviembre de 2017 entra en vigor el Reglamento 2017/1939.
11 Consejo de la UE (2017c). Veinte Estados miembros confirman la creación de una Fiscalía Europea. [online] www.consilium.europa.eu. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2017/10/12/eppo-20-ms-confirms/
3 de Abril
de 2017
8 de Junio
de 2017
5 de Julio de
2017
12 de Octubre de 2017
20 de Noviembre
de 2017
1 y 7 de Agosto de 2018
14 de Octubre
2019
27 de Julio 2020
28 de Septiembre
de 2020
11
§ El 1 de Agosto los Países Bajos12 confirman su participación en la cooperación reforzada y el 8 de Agosto
confirma Malta13.
§ El 14 de Octubre de 201914 se nombra a Laura Codruţa Kövesi como primera fiscal general europea. De
nacionalidad rumana y con una amplia experiencia, se profundizará en su figura más adelante.
§ El 27 de Julio de 202015 se produce el nombramiento de los fiscales europeos por parte del Consejo.
Resultan un total de veintidós fiscales, uno por cada Estado Miembro, y en el caso de España se eligió
María Concepción Sabadell Carnicero tras un proceso de selección que se explicará en el apartado tercero
del trabajo.
§ El 28 de Septiembre16 entra en funcionamiento la Fiscalía europea.
2.3. ESTADOS MIEMBROS NO PARTICIPANTES Y MOTIVOS
La aplicación del procedimiento de cooperación reforzada expuesto supone que la Fiscalía
europea tendrá competencias en una gran parte del espacio europeo, pero no en su totalidad.
En la cooperación reforzada participan veintidós Estados Miembros, por lo que los países
que no contarán con esta nueva institución son los siguientes: Hungría, Polonia, Irlanda,
Dinamarca y Suecia.
Teniendo en cuenta la representación con la que cuentan estos Estados en el Parlamento
europeo, se trata de ciento veinte eurodiputados que conforman el 17%17 aproximadamente
de la población europea. Aunque no se descarta la participación futura en la cooperación de
12DECISIÓN (UE) 2018/1094 DE LA COMISIÓN de 1 de agosto de 2018. 13DECISIÓN (UE) 2018/1103 DE LA COMISIÓN de 7 de agosto de 2018. 14 Consejo de la UE (2019). Fiscalía Europea: el Consejo confirma a Laura Codruţa Kövesi como primera fiscal general europea. [online] www.consilium.europa.eu. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2019/10/14/eu-public-prosecutor-s-office-eppo-laura-codruta-kovesi-to-become-the-first-european-chief-prosecutor/ 15 Consejo de la UE (2020). Fiscalía Europea: el Consejo nombra a los fiscales europeos. [online] www.consilium.europa.eu. Disponible en: https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2020/07/27/eu-public-prosecutor-s-office-eppo-council-appoints-european-prosecutors/ 16 Noticias Jurídicas (2020). La Fiscalía Europea comienza su andadura contra el fraude financiero este lunes · Noticias Jurídicas. [online] Noticias Jurídicas. Disponible en: https://noticias.juridicas.com/actualidad/noticias/15588-la-fiscalia-europea-comienza-su-andadura-contra-el-fraude-financiero-este-lunes/ 17 Actualmente el Parlamento europeo se compone de 705 eurodiputados. Dinamarca cuenta con 14, Polonia con 52, Suecia con 21, Hungría con 21 e Irlanda con 12. Fuente: https://www.europarl.europa.eu/meps/es/home
12
alguno de estos países, se trata de un porcentaje significativo que resta cierta fuerza a la
Fiscalía europea.
¿Por qué no forman parte de la Fiscalía europea estos Estados Miembros? Cabe decir, que la
Cooperación reforzada está abierta a todos los Estados y que en ningún momento han
manifestado públicamente las razones por las que no participan. Por lo que este apartado se
basa en las opiniones manifestadas por los autores y la prensa en función de una serie de
acontecimientos producidos en el pasado.
Polonia y Hungría se encuentran en una situación parecida. Son dos Estados Miembros que
han tenido muchos conflictos con la UE en los últimos años. Polonia ha sido acusada y
castigada por sus graves incumplimientos del Estado de derecho, debido a sus reformas
judiciales que no garantizan una separación de poderes ni una independencia judicial. De
hecho, los polacos fueron responsables que desde la Comisión europea se activara el
mecanismo previsto en el artículo 7 del TUE18 en Diciembre de 2017, algo insólito hasta el
momento (López Aguilar, 2019). Y el caso de Hungría, no llega a ser tan grave, pero si se ha
visto sometido a problemas con la UE por modificaciones legales. De hecho, Viktor Orbán19
en su momento prestó su apoyo a Polonia y califico de “ofensiva inquisitoria contra Polonia”
el inicio de este procedimiento, lo que situó a los húngaros en una misma postura. Por lo que
estos países difícilmente se unirán al proyecto de la Fiscalía europea a corto plazo, debido a
esta serie de conflictos y por lo que supone de cesión de competencias entrar en la
cooperación.20
Por su parte, el problema que tienen Irlanda y Dinamarca es distinto, pero quizás sean de los
países con menos posibilidades de formar parte en algún momento de la Fiscalía europea.
Dentro de la UE, tras la salida del Reino Unido, son los Estados Miembros mas reacios a
ceder competencias a la Unión. Solo hace falta comprobar las materias en las que se han
18 Mecanismo por el cual se le puede retirar el derecho a voto a un Estado Miembro por un incumplimiento grave de los valores de la UE. Regulado en el artículo 7 del TUE. 19 Primer ministro de Hungría desde el 29 de Mayo de 2010. 20 Abellán, L. and Sahuquillo, M.R. (2017). La UE activa el mecanismo para castigar a Polonia por violar el Estado de derecho. El País. [online] 21 Dec. Disponible en: https://elpais.com/internacional/2017/12/20/actualidad/1513774617_904947.html
13
aplicado las cláusulas opting out21. Dinamarca está exenta de la Unión Económica y
Monetaria, de la política de defensa y del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. Irlanda
por su parte está exenta del Acuerdo Schengen y del Espacio de Libertad, Seguridad y
Justicia. Sería por ello sorprendente que cediesen competencias relativas al derecho penal,
elemento del derecho con un gran componente cultural, cuando se niegan a ceder
competencias en otras materias menos “sensibles” (Estévez Mendoza, 2017).
El caso de Suecia es el más incierto respecto a sus motivos. Seguramente la negativa a ceder
competencias y la incredulidad sobre la necesidad de creación de una Fiscalía europea sean
las principales razones, pero seguramente sea el Estado que tiene más posibilidades de esta
lista de unirse en un futuro cercano, ya que mantiene buenas relaciones con las instituciones
de la UE. De hecho, en su momento cuando se inició el procedimiento de “tarjeta amarilla”
por la propuesta de Reglamento de 17 de Julio de 2013, el Riksdag sueco22 votó a favor de la
revisión con sus dos votos (Comisión Europea, 2018b).
3. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN DE LA FISCALÍA
EUROPEA
Una vez analizado el proceso de creación de la Fiscalía Europea, nos adentramos en su
estructura y organización. El artículo 8.1 del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo de 12
de octubre de 2017 por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la
Fiscalía Europea (DOUE L 283/1, en adelante “Reglamento de la Fiscalía”) establece que
“funcionará como una fiscalía única con estructura descentralizada”. El apartado segundo,
tercero y cuarto del mismo artículo disponen que la Fiscalía tendrá dos niveles, uno
centralizado y otro descentralizado/nacional. El primer nivel consta de una oficinal central
conformada por el Colegio, las Salas Permanentes, el Fiscal General Europeo, los fiscales
21 También conocido como “Clausula de Exención”. Es una manera de garantizar que cuando un país no desee sumarse a los demás en un ámbito particular de la política de la UE pueda quedarse al margen e impedir un bloqueo general. https://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/opting_out.html?locale=es 22 Parlamento de Suecia.
14
adjuntos al Fiscal General Europeo, los Fiscales Europeos y el Director Administrativo. Y en
el segundo nivel se encontrarán los Fiscales Europeos Delegados, que estarán establecidos
en los Estados miembros. Como se aprecia en la siguiente imagen:
23
En este apartado se tratará de un análisis de cada una de las figuras que integran esta nueva
Fiscalía Europea.
3.1. FISCAL GENERAL EUROPEO
El fiscal general europeo es la figura que lidera esta nueva Fiscalía Europea. Sus funciones
son diversas y están reguladas en el artículo 11 del Reglamento de la Fiscalía.
Este artículo, en su apartado primero nos dice lo siguiente: “El Fiscal General Europeo estará
al frente de la Fiscalía Europea. El Fiscal General Europeo (en lo sucesivo FGE) organizará
23 Consejo de la UE. Comunicado de Prensa de 14 de Octubre de 2019. https://www.consilium.europa.eu/es/press/press-releases/2019/10/14/eu-public-prosecutor-s-office-eppo-laura-codruta-kovesi-to-become-the-first-european-chief-prosecutor/
15
los trabajos de la Fiscalía Europea, dirigirá sus actividades y adoptará decisiones de
conformidad con el presente Reglamento y el reglamento interno de la Fiscalía Europea.” El
FGE tiene principalmente labores de organización y de liderazgo dentro la Fiscalía. Esta
figura debe asegurar el correcto funcionamiento de la institución y asegurar su
independencia, apartado fundamental ya que es uno de los principios rectores del organismo.
Entre este tipo de funciones, el FGE deberá realizar una propuesta de Reglamento interno de
la Fiscalía, elaborar el proyecto de normas financieras aplicables a la Fiscalía Europea
basándose en una propuesta del Director Administrativo, elaborar para cada ejercicio
financiero previsiones de los ingresos y gastos de la Fiscalía Europea, y presidir el colegio
de fiscales, entre otras funciones (Comisión europea, 2018d).
Además, como líder de la fiscalía, ostenta su representación frente a terceros24. Esta función
es clave, ya que, para garantizar la eficiencia del organismo, será necesario la colaboración
tanto de los Estados Miembros participantes como de los no participantes25, así como de las
instituciones de la UE. De hecho, la actual FGE Laura Kövesi ya está ejerciendo activamente
estas labores de representación26.
El nombramiento y destitución del FGE viene regulado en el artículo 14 del Reglamento de
la Fiscalía. El apartado primero establece que la elección corresponde al Parlamento Europeo
y al Consejo, que han de ponerse de acuerdo. Se prevé un mandato no renovable de siete
años, con el objetivo de garantizar la independencia, requisito indispensable para ejercer el
puesto.
24Así lo expresa el artículo 11.3 del Reglamento de la Fiscalía: “El Fiscal General Europeo representará a la Fiscalía Europea ante las instituciones de la Unión y de los Estados miembros de la Unión Europea, y ante terceros.” 25 La Fiscalía puede tener competencia en los Estados Miembros no participantes cuando en los crímenes investigados estén involucrados personas de otros países o parte del delito fue cometido en otro país integrante. Pellicer, L. (2020). Laura Kövesi: “La fiscalía europea es un medio para defender el Estado de derecho en la UE.” [online] EL PAÍS. Disponible en: https://elpais.com/internacional/2020-09-15/laura-kovesi-la-fiscalia-europea-es-un-medio-para-defender-el-estado-de-derecho-en-la-ue.html 26 Un ejemplo es la reunión telemática que mantuvo con la Fiscal General de España, Dolores Delgado, acerca de la puesta en funcionamiento de la Fiscalía europea en Junio de 2020. Europa Press (2020). Delgado se reúne con la nueva fiscal general europea, Laura Kövesi, para impulsar el nacimiento de la Fiscalía Europea. [online] www.europapress.es. Disponible en: https://www.europapress.es/nacional/noticia-delgado-reune-nueva-fiscal-general-europea-laura-kovesi-impulsar-nacimiento-fiscalia-europea-20200624140545.html
16
En el apartado segundo del mismo artículo, se enuncian los requisitos exigidos para
presentarse a FGE, a través de una candidatura abierta en el DOUE, para nacionales de los
Estados Miembros participantes de la cooperación reforzada. Estos son los siguientes:
§ “Ser miembro activo del Ministerio Fiscal o de la judicatura de los Estados miembros,
o Fiscales Europeos en activo.
§ Ofrecer garantías de independencia.
§ Reunir las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones del
Ministerio Fiscal o de la judicatura en sus respectivos Estados miembros y tener una
experiencia práctica pertinente en lo que atañe a los sistemas jurídicos nacionales, las
investigaciones financieras y la cooperación judicial internacional en materia penal,
o hayan ejercido como Fiscales Europeos.
§ Tener una experiencia y cualificaciones de gestión suficientes para el puesto.”27
Una vez reunidos de estos requisitos, se está habilitado para ser candidato a FGE. La
selección la realizan el Parlamento Europeo y el Consejo como se ha dicho previamente, pero
entre una lista restringida de candidatos elaborada por un Comité de selección. Las normas
de funcionamiento de este comité son elaboradas por el Consejo y es la misma institución, a
propuesta de la Comisión, quien designa a los miembros. Éstos son doce y serán elegidos
entre antiguos miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Cuentas, antiguos
miembros nacionales de Eurojust, miembros de los tribunales supremos nacionales, fiscales
de alto rango y juristas de reconocida competencia. De los 12 miembros, uno es propuesto
por el Parlamento.28
Tras seguir este proceso, se nombró a Laura Kövesi como primera FGE. De nacionalidad
rumana y defensora de la lucha contra la corrupción en su país, uno de los más problemáticos
en dicha materia. Su trayectoria refleja claramente una actitud implacable e independiente en
la lucha contra el crimen, por lo que parece una buena elección para el puesto.29
27 Artículo 14.2 del Reglamento de la Fiscalía Europea. 28 Artículo 14.3 del Reglamento de la Fiscalía Europea. 29Fiscal de la Fiscalía adscrita al Tribunal Supremo de Rumanía en el momento de la elección y con una amplia trayectoria tal como refleja su CV. Especialmente en materia de corrupción, donde llegó a ser jefa de
17
En cuanto a la destitución del FGE, corresponde al Tribunal de Justicia a instancia del
Parlamento Europeo, del Consejo o de la Comisión, cuando se estime que ya no está en
condiciones de desempeñar sus funciones o que ha incurrido en una falta grave, tal como
expresa el apartado quinto del artículo 14. En caso de vacante del puesto de FGE30, sea por
el motivo que sea, se deberá volver aplicar el procedimiento expuesto (14.5 del Reglamento
de la Fiscalía).
Es de interés mencionar que en el caso de que el FGE no pudiese realizar alguna de sus
funciones por el motivo que fuese, éste sería sustituido por la figura del Fiscal adjunto. Este
puesto viene regulado en el artículo 11.2 y 15 del Reglamento de la Fiscalía. El FGE se
encuentra asistido por dos de estos fiscales, que se nombrarán entre los Fiscales europeos.
Dentro de la Fiscalía, los fiscales adjuntos actúan como sustitutos.
3.2. FISCALES EUROPEOS
Las funciones que corresponden a los Fiscales europeos son diversas, pero principalmente de
supervisión. Vienen reguladas en el artículo 12 del Reglamento de la Fiscalía. En su apartado
primero concretamente expresa que cumpliendo las instrucciones dadas por la Sala
Permanente “supervisarán las investigaciones y acciones penales de las que sean
responsables los Fiscales Europeos Delegados encargados del caso en su Estado miembro de
origen.”31 Es decir, el Fiscal Europeo español supervisará las actuaciones de los Fiscales
Europeos Delegados de España, y lo mismo ocurrirá con el resto de los Estados Miembros.32
la Dirección Nacional Anticorrupción y donde en el año 2014 llegó a condenar a más de mil altos cargos públicos, incluyendo el arresto del hermano del presidente Traian Basescu. Sahuquillo, M.R. (2014). “El pueblo confía más en la Fiscalía Anticorrupción que en los políticos.” El País. [online] 23 Nov. Disponible en: https://elpais.com/internacional/2014/11/23/actualidad/1416766906_988105.html 30 La vacante en el puesto puede deberse a una dimisión, destitución o expiración del mandato. Aplicable al resto de puestos que serán analizados en este apartado. 31 Artículo 12.1 del Reglamento de la Fiscalía Europea. 32Sin embargo, el artículo 12.2 del Reglamento de la Fiscalía Europea establece que cuando estas labores de supervisión supongan una carga de trabajo excesiva por parte de un Fiscal Europeo o exista un conflicto de intereses, puede solicitarse de manera excepcional la asignación de la tarea a otro Fiscal Europeo, siempre que exista un acuerdo para ello. Le corresponde al FGE decidir si acepta la solicitud o no, pero en caso de conflicto de intereses, se verá obligado a aceptarla
18
Los Fiscales Europeos llevan a cabo la conexión entre los Fiscales Europeos Delegados, que
son el nivel descentralizado de la Fiscalía, con la Sala Permanente, representante de la oficina
central. Las actuaciones de los Fiscales europeos delegados son comunicadas a la sala a través
de los Fiscales europeos, y viceversa, por lo que esta figura actúa como canal de información.
El artículo 12.5 establece, en este sentido, que “Garantizarán, de conformidad con el presente
Reglamento y con el reglamento interno de la Fiscalía Europea, que toda la información
pertinente de la oficina central se facilite a los Fiscales Europeos Delegados y viceversa
Vigilan la ejecución de las Funciones de la Fiscalía Europea a través de los Fiscales Europeos
Delegados.”
Los Fiscales Europeos, además de supervisar, pueden dar instrucciones a los propios Fiscales
Europeos Delegados, tal como prevé el artículo 12.3 del Reglamento de la Fiscalía, “siempre
que sea necesario para la gestión eficiente de la investigación o el ejercicio de la acción penal
o en interés de la justicia, o para garantizar el funcionamiento coherente de la Fiscalía
Europea.” En el ejercicio de esta función los Fiscales europeos deben seguir las directrices
dadas por la Sala Permanente y atenerse a el Derecho nacional aplicable.
El nombramiento y destitución de los Fiscales Europeos viene regulado en el artículo 16 del
Reglamento de la Fiscalía europea. Existe un Fiscal Europeo nacional de cada país
participante de la Cooperación reforzada. En este caso, corresponde a los Estados Miembros
hacer una preselección de tres candidatos33 que deberán reunir los siguientes requisitos, tal
como expresa el apartado primero:
33En el caso de España, se creó un comité de selección mediante el Real Decreto 37/2019, de 1 de Febrero, y con la Orden JUS/358/2019, de 27 de marzo, se designó como candidatos a Rosa Ana Morán Martínez, a Isabel Vicente Carbajosa y a Concepción Sabadell Carnicero, siendo esta última designada como Fiscal europeo. Real Decreto 37/2019, de 1 de febrero, por el que se crea la Comisión de selección y se regula el procedimiento para la designación de la terna de candidatos a Fiscal Europeo y candidatos a Fiscal Europeo Delegado en España, a los que se refieren los artículos 16 y 17 del Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017, por el que se establece una cooperación reforzada para la creación de la Fiscalía Europea. Disponible en: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2019-1361 Orden JUS/358/2019, de 27 de marzo, por la que se designa la terna de candidatos a Fiscal Europeo. Disponible en: https://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2019-4611
19
§ Ser miembro activo del Ministerio Fiscal o de la judicatura del correspondiente
Estado miembro.
§ Ofrecer absoluta garantía de independencia.
§ Reunir las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones del
Ministerio Fiscal o de la judicatura en sus respectivos Estados miembros.
§ Tener experiencia práctica respecto a los sistemas jurídicos nacionales, las
investigaciones financieras y la cooperación judicial internacional en materia penal.34
Una vez designados los candidatos, el mismo comité de selección elaborado para la selección
del FGE emitirá un dictamen motivado sobre cada candidato y corresponderá al Consejo la
decisión del nombramiento, por mayoría simple. Este dictamen del comité no es vinculante
salvo que determine que el candidato no es apto para el puesto, por no reunir los requisitos
mínimos. El Consejo nombrará a los Fiscales por un mandato de seis años no renovables,
aunque se permite que al final del mandato se prorrogue por un máximo de tres años
adicionales. 35
En cuanto a la destitución del Fiscal Europeo, corresponderá a el Tribunal de Justicia, a
instancia del Parlamento Europeo, del Consejo o de la Comisión, cuando se estime que ya no
está en condiciones de desempeñar sus funciones o que ha incurrido en una falta grave, tal
como expresa el apartado quinto.36
3.3. El COLEGIO Y LAS SALAS PERMANENTES
El Colegio es una figura de la Fiscalía europea que se encuentra conformada por el FGE y
los fiscales europeos (uno por cada Estado Miembro que participa en la Cooperación
34 Artículo 16.1 del Reglamento de la Fiscalía Europea. 35 Artículo 16.2, 16.3 y 16.4 del Reglamento de la Fiscalía Europea. Se tiene previsto en el apartado cuarto, que cada tres años se produzca la sustitución parcial de un tercio de los Fiscales Europeos. Por ello, el consejo adoptará normas transitorias para el mandato de los primeros Fiscales Europeos. Como consecuencia de éstas, un tercio de los primeros Fiscales Europeos tendrán un mandato inicial de 3 años, en vez de los 6 mencionados previamente. 36Como en el resto de los puestos analizados, en caso de vacante de Fiscal Europeo, se deberá cubrir siguiendo el procedimiento establecido en los apartados primero y segundo del artículo 16. Es necesario comentar, que si el Fiscal Europeo que deja vacante su puesto, resulta ser Fiscal adjunto del FGE, dejará de ocupar tal cargo de manera automática.
20
reforzada), y que, por tanto, hoy en día se compone por un total de veintitrés miembros. Se
encuentra regulado en el artículo 9 del Reglamento de la Fiscalía.
Las funciones principales del Colegio se expresan en el apartado 2, que a grandes rasgos son
funciones estratégicas.
El Colegio tendrá la responsabilidad de hacer un seguimiento de las actividades que realice
la Fiscalía. Su función viene a resolver una de las razones por las que existe esta institución,
que es la cooperación. El órgano colegial cuenta con la presencia de los Fiscales europeos
que supervisan las actuaciones de los Fiscales europeos delegados, que son quienes realmente
ejecutan las competencias de la Fiscalía. Esto permite que, gracias a los distintos
supervisores, se esté al tanto de las operaciones que se están llevando a cabo en los Estados
Miembros y permite al Colegio adoptar decisiones estratégicas, que no operacionales, con el
fin de garantizar su coherencia y eficiencia a la hora de actuar.37
Dentro de la Fiscalía, el Colegio ejerce labores de estrategia y de seguimiento de las
actividades como se ha visto, pero también cuenta con funciones organizativas muy
importantes. En el artículo 9.3 del Reglamento se le encomienda así al Colegio la labor de
establecer las Salas Permanentes (de las que se comentará en adelante) a propuesta del FGE
y conforme al Reglamento interno, documento que debe ser adoptado por el Colegio tal como
dice el apartado cuarto. También es competencia del Colegio distribuir las responsabilidades
en cuanto al ejercicio de las funciones de sus miembros y el personal de la Fiscalía Europea.
Sin embargo, lo más destacable es la adopción del Reglamento interno de la fiscalía, ya que
es el documento que organiza la actividad dentro de la propia Fiscalía. Éste debe ser
propuesto por el FGE, pero tiene que ser aprobado por el Colegio por una mayoría de dos
tercios, tal como expresa el artículo 21 del Reglamento de la Fiscalía Europea.
37 Artículo 9.2 del Reglamento de la Fiscalía Europea.
21
En cuanto a su funcionamiento, hemos de acudir al artículo 9.5 del Reglamento, que establece
que las decisiones se adoptarán por mayoría simple38, contando cada miembro con un voto.
En caso de empate, el FGE tendrá voto de calidad. De igual manera cada miembro del
Colegio tiene el derecho de someter a votación cualquier asunto de los que es competente el
organismo.
Dentro de la organización de la Fiscalía Europea, las Salas Permanentes tienen la función de
distribuir la carga de trabajo que sea competencia de esta nueva institución. Tienen funciones
organizacionales, pero en este caso de las operaciones, a diferencia del Colegio que se centra
en temas estratégicos. Esta figura aparece regulada en el artículo 10 del Reglamento de la
Fiscalía.
En el apartado primero de este precepto, el Reglamento expresa lo relativo a la composición
de las Salas Permanentes, que estarán conformadas por tres miembros. Uno de ellos es el
presidente39 y los otros dos componentes son dos Fiscales europeos que adquieren el título
de miembros permanentes. El número de Salas y el reparto de las competencias entre éstas,
se decidirá ateniéndose a lo establecido en el Reglamento interno y teniendo en cuenta el
mejor funcionamiento de la Fiscalía Europea. 40
En cuanto a las funciones, vienen reguladas en los apartados segundo, tercero, cuarto y quinto
del art. 10. El artículo 10.2 establece que las Salas Permanentes se encargarán de supervisar
y dirigir las investigaciones y acusaciones realizadas por los Fiscales Europeos Delgados. De
igual manera, coordinarán dichas actuaciones en los asuntos transfronterizos y garantizarán
la ejecución de las decisiones que tome el Colegio. Les corresponde una labor de gran
importancia, consistente en decidir41 si archivar un caso, si llevarlo a juicio, reabrir una
38 Más votos a favor que en contra. En el caso del Colegio de la Fiscalía, las decisiones se adoptan a través de este método salvo disposición contraria del Reglamento 2017/1939 del Consejo de 12 de octubre de 2017. 39 Pueden adquirir tal condición el FGE, uno de sus fiscales adjuntos o un Fiscal Europeo. 40 En principio, esta distribución se hará de manera equitativa y aleatoria en lo referente a la carga de trabajo. 41 Cada una de estas decisiones, se adoptarán a través de mayoría simple tal como indica el artículo 10.6 del Reglamento de la Fiscalía Europea. Cada miembro dispondrá de un voto y la presidencia tendrá voto de calidad en caso de empate. Aunque existe la posibilidad de que un miembro no permanente de la sala tenga derecho a voto. Esta situación viene regulada en el artículo 10.9 y expresa que el Fiscal Europeo que esté supervisando una investigación o una acción penal, participará en las deliberaciones de la Sala Permanente y
22
investigación, o remitirlo a las autoridades nacionales42. La labor de esta figura es puramente
operacional y está estrechamente relacionada con la actividad de los Fiscales europeos
delegados.
3.4. LOS FISCALES EUROPEOS DELEGADOS
Dentro de la Fiscalía europea, queda por analizar una de las figuras más relevante del
organismo. Los Fiscales Europeos Delegados representan el nivel descentralizado de la
Fiscalía y aunque “jerárquicamente” se encuentran en el nivel inferior, según el cuadro
aportado al principio del apartado, sus funciones son las que realmente más relevancia van a
tener. Como señala N. J. De La Mata (2017), “si bien la Fiscalía está en Luxemburgo, con
un Colegio, varias Salas Permanentes, un Fiscal General Europeo y los Fiscales Europeos,
también va a estar, en cierta medida, y aquí será donde realmente funcione, en cada Estado
miembro porque quienes van a actuar en lo concreto, investigando, ejercitando la acción
penal y solicitando la apertura de juicio oral serán los Fiscales Europeos Delegados, que
serán, normalmente (art. 13) y al mismo tiempo, fiscales nacionales. Será aquí donde la
Fiscalía realmente ejerza como tal”.
Los Fiscales Europeos Delegados, tal como expresa el 13.1 del Reglamento, “actuarán en
nombre de la Fiscalía Europea en sus respectivos Estados miembros y tendrán las mismas
potestades que los fiscales nacionales en materia de investigación, ejercicio de la acción penal
y apertura de juicios, además y con sujeción a los poderes y al estatuto específicos que les
confiere el presente Reglamento y en las condiciones que en él se establecen.” Representan
a la Fiscalía Europea a lo que el ejercicio de las operaciones se refiere y tienen las mismas
competencias que los Fiscales nacionales de los Estados Miembros. Los Fiscales Europeos
Delegados son, por tanto, fiscales nacionales pero que, además de estar sometidos al
Ministerio Fiscal respectivo, han de seguir el estatuto de esta nueva Fiscalía Europea. Es por
tendrá derecho a voto salvo en las decisiones referentes a la delegación o revocación de delegación (artículo 10.7), la asignación y reasignación de casos y la apertura de juicio de un caso sobre el que más de un Estado Miembro tenga jurisdicción. 42Artículo 10.3 del Reglamento 2017/1939 del Consejo de 12 de octubre de 2017.
23
ello por lo que, entre otras cosas, seguirán la dirección e instrucciones de la Sala Permanente
a cargo del caso y las instrucciones del Fiscal Europeo supervisor.
Siguiendo en la línea del apartado primero, es importante mencionar que serán responsables
de las investigaciones y las acciones realizadas, y también serán responsables de la apertura
de juicio, y deberán participar en éste como un fiscal al uso, presentando alegaciones en el
mismo, interviniendo en la práctica de pruebas y solicitando los recursos disponibles con
arreglo al Derecho nacional.
Como se ha dicho antes, un Fiscal Europeo Delegado es un fiscal nacional y realizará las
funciones que tiene conferidas en su Estado Miembro siempre que éstas no le impidan
cumplir con las funciones de Fiscal Europeo Delegado. La posible situación de
incompatibilidad entre ambos cargos, viene regulada en el apartado sexto del Reglamento, y
establece que “En caso de que un Fiscal Europeo Delegado no esté en condiciones en un
momento dado de cumplir con sus funciones como Fiscal Europeo Delegado debido al
ejercicio de tales funciones como fiscal nacional, lo notificará al Fiscal Europeo supervisor,
quien deberá consultar a las autoridades competentes de la fiscalía nacional a fin de
determinar si se debe dar prioridad o no a las funciones contempladas en el presente
Reglamento. El Fiscal Europeo podrá proponer a la Sala Permanente que reasigne el caso a
otro Fiscal Europeo Delegado en el mismo Estado miembro o dirigir personalmente las
investigaciones de conformidad con el artículo 28, apartados 3 y 4.” (art. 13.3 del Reglamento
de la Fiscalía Europea).
El número de Fiscales Europeos Delegados viene establecido en el artículo 13.2 del
Reglamento de la Fiscalía. Como mínimo han de ser dos por cada Estado Miembro, pero
corresponde al FGE llegar a un acuerdo con las autoridades competentes para determinar el
número final de Fiscales Europeos Delegados, así como el reparto territorial y funcional de
las competencias de estos dentro de los respectivos Estados Miembros.
Una vez aclarado lo referente a el número de Fiscales Europeos Delegados, hay que analizar
como se produce su nombramiento. Esto se regula por el artículo 17 del Reglamento de la
24
Fiscalía. El apartado primero establece que será el Colegio quien los nombre, a propuesta del
FGE, para un mandato renovable de cinco años. Al igual que ocurría con los Fiscales
Europeos, los Estados Miembros designarán a los candidatos43 que deberán cumplir una serie
de requisitos, que si no se poseen son causa de rechazo por parte del Colegio. Estos vienen
determinados en el apartado segundo, y son los siguientes:
§ Ser miembro activo del Ministerio Fiscal o de la judicatura de los correspondientes
Estados Miembros que los hayan designado. Es una condición que se ha de mantener
desde el nombramiento hasta la destitución.
§ Ofrecer absolutas garantías de independencia y poseer las cualificaciones necesarias.
§ Experiencia práctica pertinente en el marco de su sistema jurídico nacional.
En cuanto a la destitución, tal como indica el artículo 17.3 del Reglamento, le corresponde
de igual manera al Colegio cuando se estime que se hayan dejado de cumplir los requisitos
expuestos, no estén en condiciones de desempeñar las funciones propias del cargo o por
cometer una falta grave. A diferencia de otras figuras de la Fiscalía Europea, los Fiscales
Europeos Delegados también ocupan un puesto de fiscales nacionales, y esto genera la
problemática de qué ocurre sin son destituidos de ese puesto nacional. El 17.4 del
Reglamento establece que “Un Estado miembro no podrá destituir a un Fiscal Europeo
Delegado, o adoptar medidas disciplinarias contra él, por motivos vinculados a sus
responsabilidades en el marco del presente Reglamento sin el consentimiento del Fiscal
General Europeo. En caso de que el Fiscal General Europeo no diera su consentimiento, el
Estado miembro interesado podrá pedir al Colegio que examine la cuestión. ”44 Si el motivo
de la destitución fuese ajeno a las responsabilidades que determina el Reglamento, se ha de
informar al FGE, pero no se necesitaría el consentimiento.
43 En el caso de España, los designará el mismo comité de selección creado por el Real Decreto 37/2019, de 1 de febrero. Por el momento, no se ha producido ninguna designación de Fiscales Europeos Delegados españoles, debido a que se encuentran en negociaciones la Fiscal General Europea, Laura Kövesi, con el Ministerio de Justicia. Noticias del ministerio, de 25 de Junio de 2020: https://www.mjusticia.gob.es/cs/Satellite/Portal/es/ministerio/gabinete-comunicacion/noticias-ministerio/ministerio-justicia-negocia 44 Artículo 17.4 del Reglamento de la Fiscalía Europea.
25
4. LAS COMPETENCIAS DE LA FISCALÍA EUROPEA.
Una vez analizadas la estructura y las distintas figuras de las que se compone la nueva Fiscalía
Europea, es necesario abordar otro aspecto fundamental de la institución: ¿Cuándo tendrá
competencia y como se llevará a cabo su ejercicio? La Fiscalía Europea puede realizar
investigaciones y ejercitar la acción penal, pero para ello depende de los hechos constitutivos
de delito y del lugar de comisión. Esta competencia material, territorial y personal, de la que
hablaremos a continuación, ha de darse para que la institución sea competente para intervenir
en un asunto.
4.1. COMPETENCIA MATERIAL.
La creación de la nueva Fiscalía Europea, como hemos ido analizando, tiene por finalidad la
protección de los intereses financieros de la UE. Sin embargo, es una finalidad que puede
extenderse ya que la institución puede ampliar sus competencias según lo establecido en el
artículo 86.4 del TFUE, siempre y cuando se trate de delincuencia grave con dimensión
transfronteriza. De hecho, la Comisión europea en 2018 propuso la ampliación de las
competencias al terrorismo [COM(2018) 641 final. Una Europa que protege: una iniciativa
para ampliar las competencias de la Fiscalía Europea a los delitos terroristas
transfronterizos]45, propuesta que aportaría una visión global y facilitaría un intercambio de
información inmediato entre Estados (Galán Hernández, 2020) pero que no se adoptó.
Hoy en día, la Fiscalía europea protege los intereses financieros de la UE y su competencia
material viene regulada en el artículo 22 del Reglamento de la Fiscalía.
En primer lugar, se atribuye a la Fiscalía europea la competencia “respecto de los delitos que
perjudiquen a los intereses financieros de la Unión contemplados en la Directiva (UE)
2017/1371 y tal y como esta se haya transpuesto por la legislación nacional, con
independencia de que el mismo comportamiento constitutivo de delito pueda clasificarse
45 Tal como establece el artículo 86.4 del TFUE esta decisión corresponde al Consejo europeo, previa aprobación del Parlamento y previa consulta a al Comisión.
26
como constitutivo de otro tipo de delito con arreglo al Derecho nacional.”46 Por ello,
deberemos acudir a dicha Directiva para delimitar la competencia material de la institución,
remisión que resulta interesante. Al residir la competencia de la Fiscalía Europea en una
norma de la naturaleza de las directivas, esta puede verse alterada de manera indirecta con la
modificación del propio texto, sin requerirse unanimidad y por la vía de un procedimiento
ordinario (Calderón Cuadrado, 2020).
La Directiva PIF en su artículo 2.1 establece que los intereses financieros de la Unión son
“todos los ingresos, gastos y activos cubiertos por, adquiridos a través de, o adeudados a: i)
el presupuesto de la Unión, ii) a los presupuestos de las instituciones, órganos y organismos
de la Unión creados de conformidad con los Tratados, u otros presupuestos gestionados y
controlados directa o indirectamente por ellos. Además, en el apartado segundo del mismo
artículo nos expresa que la directiva, en relación con los ingresos procedentes de recursos
propios del IVA, solo se aplicará en los casos de infracciones graves que atenten contra el
sistema común del IVA47 . Estas infracciones serán graves cuando los acciones u omisiones
reguladas en el artículo 3 supongan un perjuicio superior a 10 millones de euros y estén
relacionados con los territorios de dos o más Estados Miembros.
En los artículos 3 y 4 de la Directiva PIF se explican de manera exhaustiva todos aquellos
actos u omisiones que se consideran como fraude que afecta a los intereses financieros de la
Unión (p.ej., en materia de gastos no relacionados con los contratos públicos y en materia de
ingresos procedentes de los recursos del IVA).
Estas infracciones de las que será competente la Fiscalía Europea, si atentan contra los
intereses financieros, son las siguientes:
§ El fraude48 intencionado. Un ejemplo sería “el uso o la presentación de declaraciones
o documentos falsos, inexactos o incompletos, que tenga por efecto la malversación
46 Artículo 22.1 del Reglamento de la Fiscalía Europea. 47Los ingresos propios del IVA consisten en transferir a la Unión un porcentaje del IVA estimado que recaudan los Estados miembros. 48El fraude puede darse en materia de gastos no relacionados con los contratos públicos, en materia de gastos relacionados con los contratos públicos, en materia de ingresos distintos de los procedentes de los recursos propios del IVA y en materia de ingresos procedentes de los recursos propios del IVA.
27
o la retención infundada de fondos o activos del presupuesto de la Unión o de
presupuestos administrados por la Unión, o en su nombre” (Artículo 3.2 a) de la
Directiva PIF).
§ El blanqueo de capitales tal como viene definido en el artículo 1.3 de la Directiva
2015/849 del Parlamento europeo y del Consejo de 20 de Mayo de 2015. Como,
por ejemplo, “la adquisición, posesión o utilización de bienes, a sabiendas, en el
momento de la recepción de los mismos, de que proceden de una actividad delictiva
o de la participación en ese tipo de actividad” (Artículo 1.3 c) de la Directiva PIF).
§ La corrupción activa y pasiva. “Se entenderá por corrupción activa la acción de toda
persona que prometa, ofrezca o conceda, directamente o a través de un intermediario,
una ventaja de cualquier tipo a un funcionario, para él o para un tercero, a fin de que
actúe, o se abstenga de actuar, de acuerdo con su deber o en el ejercicio de sus
funciones de modo que perjudique o pueda perjudicar los intereses financieros de la
Unión” (Artículo 4.2 b) de la Directiva PIF). De igual manera, se considerará
corrupción pasiva cuando la persona que actúe de la manera expuesta sea un
funcionario.
§ La malversación. Es una infracción dirigida específicamente a los funcionarios, que
gestionan fondos de la UE, de manera directa o indirecta, en contra de los fines para
los que estaban previstos (artículo 4.3 de la Directiva PIF).
En segundo lugar, la Fiscalía europea es competente “respecto de delitos relativos a la
participación en una organización delictiva definida en la Decisión Marco 2008/841/JAI, tal
y como esta se haya transpuesto por la legislación nacional, si la actividad delictiva de dicha
organización se centra en cometer alguno de los delitos a que hace referencia el apartado 1.”
(art. 22.2) Por lo tanto, la Fiscalía Europea tendrá competencia en delitos cometidos por
organizaciones delictivas cuando atenten contra los intereses financieros de la UE. La
Decisión Marco 2008/841/JAI define en su art. 1 a una organización delictiva como “ una
asociación estructurada de más de dos personas, establecida durante un cierto período de
tiempo y que actúa de manera concertada con el fin de cometer delitos sancionables con una
pena privativa de libertad o una medida de seguridad privativa de libertad de un máximo de
28
al menos cuatro años o con una pena aún más severa, con el objetivo de obtener, directa o
indirectamente, un beneficio económico u otro beneficio de orden material”.
En tercer lugar, la Fiscalía Europea será competente de delitos distintos a los que se ha hecho
referencia, pero siempre y cuando se encuentren indisociablemente vinculados con un
comportamiento constitutivo de delito según lo analizado en el artículo 22.1 (fraude,
malversación, blanqueo…).
Por último, el artículo 22 del Reglamento precisa que, si bien si la Fiscalía es competente de
infracciones graves del IVA, no lo será en ningún caso de infracciones de impuestos directos
nacionales, aunque estén indisociablemente vinculados a ellos, tal como expresa su artículo
22.4.
4.2. COMPETENCIA TERRITORIAL Y PERSONAL
La competencia territorial de la Fiscalía Europea se encuentra regulada en el artículo 23 del
Reglamento de la Fiscalía europea. Este artículo expresa que la Fiscalía será competente de
los delitos comentados en el apartado anterior cuando:
§ “Hayan sido cometidos total o parcialmente en el territorio de uno o varios de los
Estados miembros.
§ Hayan sido cometidos por un nacional de un Estado miembro, siempre que un Estado
miembro sea competente respecto de ese tipo de delito cuando se haya cometido fuera
de su territorio
§ Hayan sido cometidos fuera de los territorios de los Estados Miembros por una
persona sujeta al Estatuto de los funcionarios o al Régimen aplicable a los otros
agentes en el momento de la perpetración del delito, siempre que un Estado miembro
sea competente respecto de ese tipo de delito cuando se haya cometido fuera de su
territorio.”
Es importante recordar que el Reglamento de la Fiscalía es aplicable tan solo a aquellos
Estados Miembros participantes de la Cooperación Reforzada (considerando 9 del
29
Reglamento de la Fiscalía). Esto significa que, si por ejemplo se produce una infracción penal
contra los intereses financieros de la UE en Polonia, la Fiscalía Europea no tendría
competencia para investigar ni ejercitar la acción penal. Sin embargo, si esta infracción se
cometiese parcialmente tanto en Polonia como en Francia, o fuese cometida por un Francés
(y Francia tuviera competencia conforme a las normas internacionales), sería posible que la
Fiscalía Europea pudiese entrar al caso.
4.3. REQUISITO CUANTITATIVO Y SUPUESTOS DE ABSTENCIÓN
En cuanto al ejercicio de la competencia por la Fiscalía europea, hay que señalar que, aunque
concurra la competencia material, según el artículo 25.2 del Reglamento la fiscalía no
ejercerá su competencia si el perjuicio es inferior a 10.000 euros salvo que:
§ “El asunto tenga repercusiones a escala de la Unión que requieran que la Fiscalía
Europea lleve a cabo una investigación, o
§ Funcionarios u otros agentes de la Unión o miembros de las instituciones de la Unión
sean sospechosos de haber cometido el delito.”
Se impone, por tanto, un requisito cuantitativo al ejercicio de la competencia, cosa que parece
lógica por motivos prácticos dado que evita una posible futura carga de trabajo excesiva para
los distintos fiscales.
En cuanto a los supuestos de abstención, en el 25.3 del Reglamento se establece que la
Fiscalía se abstendrá y remitirá el caso a las autoridades nacionales en las siguientes
situaciones:
§ Si “la sanción máxima establecida por la legislación nacional para un delito incluido
en el ámbito de aplicación del artículo 22, apartado 1, es igual a o menos severa que
la sanción máxima establecida para un delito indisociablemente vinculado a que se
refiere el artículo 22, apartado 3, salvo en caso de que este último delito haya sido un
instrumental para cometer el delito incluido en el ámbito de aplicación del artículo
22, apartado 1, o
30
§ Si existe algún motivo para suponer que el perjuicio causado o que puede causar a los
intereses financieros de la Unión un delito de los mencionados en el artículo 22 no es
mayor que el perjuicio causado o que puede causarse a otra víctima.”
En el primer punto se regulan las condiciones del ejercicio de la competencia en el caso de
delitos indisociablemente vinculados a los delitos PIF. Lo que expresa es, que las autoridades
nacionales serán competentes de los delitos indisociablemente vinculados cuando estos
lleven asignada, conforme la legislación nacional, una sanción superior o igual a los delitos
PIF. Sin embargo, lo último no será de aplicación y corresponderá a la Fiscalía la
competencia, si el delito indisociablemente vinculado haya sido necesario para la comisión
de la infracción PIF. Es decir, los delitos a los que se refiere el artículo 22.3, tienen que ser
accesorios a los del artículo 22.1 para que la Fiscalía no se abstenga (considerando 55 y 56
Reglamento de la Fiscalía).
En cambio, en el segundo punto, se establece que, aunque se cometiese una infracción contra
los intereses financieros de la UE, si existiese una víctima distinta (nacional) más
perjudicada, la competencia sería de las autoridades nacionales49.
5. CÓMO ACTÚA LA FISCALÍA EUROPEA
Los Estados Miembros y sus autoridades pertinentes son los que van a tener un conocimiento
más directo de los delitos que se comentan en sus territorios y por ello tienen la obligación
de informar a la Fiscalía Europea de aquellos comportamientos que puedan suponer la
comisión de infracciones que le otorguen competencia. Esta obligación de transmitir
49 Sin embargo, este precepto no se aplicará en los delitos previstos del artículo 3.2 de la Directiva PIF en sus letras a), b) y d). Estas letras se refieren al fraude en materia de gastos no relacionados y si relacionados con contratos públicos, y en materia de ingresos procedentes de los recursos propios del IVA. De igual manera, acorde al artículo 25.4 del Reglamento 2017/1939 del Consejo de 12 de octubre de 2017, la Fiscalía Europea puede ejercer su competencia si cuenta con el consentimiento de la autoridad nacional competente, si resultara que la Fiscalía se encuentra en una mejor posición para investigar o ejercer la acción penal.
31
información viene regulada en el artículo 24 del Reglamento de la Fiscalía, y es primordial
para que pueda ejercer eficazmente su función.
El apartado primero impone está obligación a los Estados Miembros y a las distintas
instituciones de la UE, y determina que la transmisión de la información se lleve a cabo sin
una dilación indebida50. Este deber de informar es obligatorio incluso cuando las autoridades
nacionales de los Estados Miembros se encuentren en la fase de instrucción y en esta
aparezcan elementos que hagan creer que el caso en cuestión se encuentra en el ámbito de
aplicación de la Fiscalía europea (artículo 24.2). El sentido de esta prescripción es permitir
que la Fiscalía europea ejerza el derecho de avocación.
De igual manera, si las autoridades nacionales estiman que les pertenece la competencia
según lo visto en apartados anteriores (artículo 25.2 y 25.3), han de comunicarlo a la Fiscalía
europea a través de un informe, para que se produzca la verificación de la información y se
determine el órgano competente. Este informe ha de contener, como mínimo, lo siguiente:
“una descripción de los hechos, incluidas una evaluación del perjuicio causado o que podría
causarse, la posible tipificación jurídica y toda información disponible sobre víctimas
potenciales, sospechosos y cualesquiera otras personas implicadas.”51 Es de vital importancia
que la Fiscalía Europea esté al tanto de esta información para su buen funcionamiento, ya
que con ésta se determina el ejercicio de la competencia.
Una vez que se determina su competencia, la Fiscalía europea actúa ejerciendo la misma.
Esta situación viene regulada en el artículo 25 del Reglamento de la Fiscalía (tratado
previamente) que regula de manera específica el ejercicio de la competencia. Esta se puede
llevar a cabo de dos maneras y una vez ejercida, las autoridades nacionales no podrán ya
ejercer la suya, tal como expresa el apartado primero. Esto significa, que una vez entre la
Fiscalía Europea, los Estados miembros dejan de tener competencia. Tiene prioridad, por
tanto, el organismo europeo (considerando 58 Reglamento de la Fiscalía).
50 Considerando 52 del Reglamento de la Fiscalía Europea. 51 Artículo 24.4 del Reglamento de la Fiscalía Europea.
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La primera de estas maneras es iniciando una investigación conforme al derecho nacional
del Estados Miembros en los que se haya cometido el delito, a través de los Fiscales europeos
delegados (conforme al artículo 26 del Reglamento que regula el inicio de las
investigaciones). La segunda posibilidad es ejerciendo el derecho de avocación según lo
establecido en el artículo 27. El derecho de avocación se ejerce, a través del Fiscal Europeo
Delegado, una vez se encuentran iniciadas las investigaciones por las autoridades nacionales.
Para que se pueda avocar la competencia es necesario que la investigación no haya terminado
y que, por tanto, no exista acusación. Se tiene un plazo para su ejercicio de cinco días, aunque
puede ser ampliado por el FGE, desde que las autoridades entregan la información según el
artículo 24.2. El derecho de avocación supone “retirar” la competencia ejercida por los
Estados miembros, para que la ejerza la Fiscalía Europea, y se ha de informar sin dilación
indebida la decisión de ejercer este derecho.
En el ejercicio de sus competencias, la Fiscalía europea investiga y recaba pruebas, que si
son suficientes pueden derivar en un escrito de acusación ante el órgano jurisdiccional
nacional competente por parte de un Fiscal europeo delegado, dando lugar de esta manera al
ejercicio de la acción penal (considerando 81 del Reglamento de la Fiscalía). Resumiendo,
la Fiscalía actúa de la siguiente manera: investiga, obtiene pruebas y, en su caso, ejercita la
acción antes las jurisdicciones nacionales.
6. CONCLUSIONES
Llegados a este punto del trabajo y a la vista del análisis realizado, se pueden sacar diversas
conclusiones respecto a la creación de la nueva Fiscalía Europea. Éstas son apreciaciones
personales, que procederé a exponer en los párrafos siguientes.
En primer lugar, resulta inevitable relacionar la creación de este nuevo organismo con el
panorama político en el que Europa se encuentra inmerso. Concretamente me refiero a la
salida del Reino Unido de la UE. El día 23 de junio de 2016 se celebró el referéndum que
determinó el Brexit y como hemos visto en la cronología del presente trabajo, el 3 de abril
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del año siguiente, los Estados Miembros decidieron establecer la cooperación reforzada que
daría lugar a la Fiscalía Europea. ¿Se encuentran relacionados ambos acontecimientos? ¿Es
la nueva fiscalía un signo de consolidación de la UE tras el Brexit?
A mi juicio, es indudable que este acontecimiento influyera en la decisión de los Estados
Miembros de establecer la Fiscalía Europea. La intención del Reino Unido de abandonar la
UE generó una incertidumbre acerca del futuro del plan de la construcción europea, y la
respuesta fue la elaboración de un proyecto común que vino a desmentir tal duda. Es cierto,
que el método fue a través de una cooperación reforzada, que lleva a pensar más bien en una
“UE a la carta” que, en una consolidación. Pero no hay que olvidar, que los países no
participantes son los menos comprometidos con el proyecto europeo. Por lo que la nueva
Fiscalía, desde mi punto de vista, representa compromiso con el plan de la construcción
europea, al menos a nivel de comunicación.
Con esto último, llegamos a mi segunda conclusión y es que, como ha puesto de relieve la
doctrina (De la Mata Barranco, 2017) en realidad esta nueva institución, aunque importante,
no es tan relevante desde el punto de vista jurídico como pudiera parecer por su
denominación. Cuando se nombra a la Fiscalía Europea, lo primero que se puede pensar sin
haberla analizado, es que se trata de un Ministerio Fiscal de naturaleza europea con una
competencia supranacional, como ocurre con otros órganos de la Unión (véase el Tribunal
de Justicia de la Unión Europea). De hecho, el primer antecedente de la institución al que
hemos hecho referencia, el Corpus Iuris, tenía la intención de armonizar las normas
procesales del derecho penal y la creación de un organismo de derecho penal europeo, pero
la realidad hoy día es muy diferente. El propio considerando nº 15 del Reglamento de la
Fiscalía establece que esta institución “no afecta a los sistemas nacionales de los Estados
miembros en lo que respecta al modo en que se organizan las investigaciones penales.” Las
competencias de la Fiscalía son ejecutadas por los Fiscales europeos delegados, que a la vez
son fiscales nacionales, por lo que, efectivamente, no supone ningún cambio en los sistemas
de enjuiciamiento penal de los Estados Miembros. Además, en ciertos países, como España,
la investigación no corresponde a los fiscales, sino al juez de instrucción (en tanto no se
modifique a este respecto, como se ha anunciado, la Ley de Enjuiciamiento Criminal). La
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Fiscalía Europea es un instrumento más de cooperación penal, del mismo modo que lo es la
Euroorden. Sin embargo, como método de cooperación puede funcionar y ser muy útil para
los objetivos de la UE.
Y, por último, es importante repasar las materias en las que es competente la Fiscalía
Europea. La competencia material reside en el artículo 22 del Reglamento de la Fiscalía, que
remite a la Directiva PIF, que en este caso si resulta una armonización de infracciones
penales. Esta remisión trae una problemática, que puede generar cierta inestabilidad. La
Directiva es una norma que se puede modificar sin unanimidad y a través de un
procedimiento ordinario, por lo que la competencia material de la Fiscalía Europea puede
verse alterada (Calderón Cuadrado, 2020). No se ponen trabas a la modificación de un
aspecto tan relevante como es la competencia material, lo cual resulta llamativo y denota
prudencia a la hora de establecer la competencia.
También llama la atención la limitación de las materias en las que tiene competencia. La
protección de los intereses financieros de la UE es de suma importancia ya que forman parte
del presupuesto europeo y realmente el fraude es un problema en Europa, pero existen más
materias en las que una cooperación entre países sería de gran utilidad. Así lo respalda el
expresidente de la Comisión europea Jean-Claude Juncker, cuando el 12 de septiembre de
2018 en el discurso del Estado de la Unión propuso ampliar las competencias de la Fiscalía
Europea al terrorismo transfronterizo (Comisión Europea, 2018a). Del discurso mencionado,
cabe rescatar lo siguiente: “Los terroristas no saben de fronteras. No debemos convertirnos
en cómplices involuntarios por culpa de nuestra incapacidad de cooperar”. Declaraciones
como estas, provocan que me surjan distintas cuestiones. ¿No es necesario, de igual manera,
una colaboración más estrecha en materia de terrorismo o en otras materias como la
medioambiental? ¿La UE no considera que necesiten una mayor protección estas materias?
Esta falta de “atrevimiento” refuerza mi primera conclusión. Durante muchos años los
Estados Miembros han tenido desacuerdos a la hora de establecer la Fiscalía Europea y un
acontecimiento como el Brexit, impulsó de forma precipitada un proyecto, a mi juicio, un
tanto “descafeinado”.
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