UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN ANDRES FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y FINANCIERAS

CARRERA: ECONOMIA

TESIS DE GRADO

" La Inversión Pública: Factor de Desarrollo Humano "

Postulante: Martha Teresa Gutiérrez Castro Tutor : Lic. Pablo Ramos Sánchez

La Paz - Bolivia 1998

Este trabajo es producto de una larga maduración de ideas. pues SU contenido es no otra cosa que la

expresión de una acumulación de experiencia profesional en ellnallCio de la inversión pública, la cual ha

sido posible, primero, gracias la formación académica recibida en esta Universidad y en el Centro de

Investigación y Docencia Económica (C1DE)de México y, segundo, merced al nabab desplegado ell1111

conjunto de instituciones de los gobiernos de México, Bolivia, Guatemala y El Salvador y las labores

prestadas en distintos organismos internacionales que hicieron posible la administración de la inversión

pública incorporando criterios de equidad. Aunque estoy segura que en ese campo aún queda IIILICh0

trecho por transitan

Pero esa experiencia profesional plasmada hoy en este texto, postergarla tanto tiempo en su entrega por

1971 razones, es también la experiencia acumulada en la vida, la mía, marcada por el impulso de la

persona que me acompaña en esta travesía, Carlos. Su vocación democrática, su visión va añeja de

reconocimiento de la temática de género, me abrió el espacio para desplegar un desempeño profesional

con las mismas posibilidades que las de un hombre, además de sttViSion positiva para superar los obstá-

culos, desde los iniciales que nos forzaron a dejar el país, hasta los que afectaron mi existencia, incluidas

las penurias anecdóticas que significaron desempolvar mi kardex personal archivado en el baúl de los

recuerdos de nuestra UMSA.

La Paz, diciembre de 1998.

Indice

CAPITULO 1

Introducción

CAPITULO 2

ASPECTOS GENERALES 4

2.1 Objetivos

2.2 Hipótesis

CAPITULO 3

MARCO TEORICO CONCEPTUAL 7

3.1 Revisión teórica

3.1.1 Inversión y crecimiento

3.1.2 Inversión, equidad y desarrollo humano

3.2 La inversión pública en la economía boliviana

3.2.1 La inversión pública genera crecimiento

3.2.2 La inversión pública genera equidad

3.2.3 La administración eficiente de la inversión pública incrementa su productividad

CAPITULO 4

TENDENCIAS HISTORICAS DE LA INVERSION PUBLICA

4.1 La inversión pública antes de las reformas

4.1.1 La inversión pública de 1987 a 1992

4.1.2 El financiamiento del desarrollo de 1987 a 1992

4.1.3 La gestión de la inversión pública de 1987 a 1992

4.2 La inversión pública después de las reformas

4.2.1 La inversión pública en los años 1993-1996

4.2.2 El financiamiento del desarrollo en los años 1993-1996

4.2.3 La gestión de la inversión pública en los años 1993-1996

CAPITULO 5

CONCLUSIONES

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31

ANEXOS

TESIS DE GRADO

La inversión pública: Factor de desarrollo humano

RESUMEN

La vigencia de una economía de mercado en los años 1987 — 1996 no debilitó la acción del Estado en el crecimiento, antes bien, existe una correspondencia -empíricamente constatada y con altos niveles de confiabilidad durante estos años- de niveles incrementales de inversión que generaron niveles crecimiento también incrementales. En el ámbito gubernamental, responsable de la formulación de las políticas públicas, esta hipótesis de investigación de nuestro trabajo, que se convalida en la constatación de la realidad,,es una verdad no reconocida.

Esa ausencia de reconocimiento de lo que demostramos es probable que se deba al apego a los principios del mercado que determina, en los operadores de la política económica una conducta de poco reconocimiento de la relevancia de los efectos de la inversión pública, hasta otorgarle el carácter de variable exógena o independiente, limitando su acción solamente a: i) la complementariedad de la acción privada y ii) a la producción de bienes de necesidad social que, por las limitaciones de financiamiento, se convierte en marginal a su función principal.

Si bien es cierto que un mayor ingreso nacional alto tiene mayor probabilidad de corresponder a una esperanza de vida mayor, menores tasas de mortalidad infantil, menor analfabetismo, es decir a un índice de desarrollo más alto, el esquema de distribución del ingreso anula estos efectos en los grupos de menores ingresos, los cuales buscan en el Estado la respuesta a sus necesidades básicas y en este aspecto, la acción estatal ha sido poco efectiva para inducir mejoras en los niveles de vida de la población excluida del desarrollo, mediante inversiones en capital humano, aunque el crecimiento de la inversión social muestre un aceleramiento durante esta década.

Los efectos de la inversión pública en el crecimiento y el desarrollo humano, como se demostró, están condicionados a los incrementos de los recursos de inversión. Su disponibilidad limitada, por la necesidad de mantener el déficit fiscal dentro de las metas establecidas por la política fiscal, ha restringido las tendencias de expansión de la inversión pública, limitándola a las metas del Programa Financiero. Si una mayor inversión genera un mayor crecimiento y mayor equidad, que a su vez genera mayores ingresos y un mayor ahorro para financiar la inversión, entonces, queda claro que si ese proceso incremental de la inversión se interrumpe por la acción de la política fiscal, el resultado es que el modelo genera tendencias contractivas para el desarrollo de la economía y mantiene la inequidad en su distribución.

Las escasas posibilidades de generar ahorro interno obligaron a la política de inversiones a condicionar la ejecución del Programa de Inversión Pública a la oferta de financiamiento externo, Uno de los resultados innegables del ajuste es la estabilización financiera que

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permitió que los organismos de cooperación internacional consideren al país como elegible para sus programas de cooperación, por ello, la organización -por el Banco Mundial- de los Grupos Consultivos para Bolivia, realizados anualmente en París a partir de 1996, son una expresión de la voluntad de los cooperantes

El financiamiento externo, si bien constituye una fuente alternativa de financiamiento para la inversión, que durante la década ha financiado en promedio alrededor del 50 por ciento del Programa de Inversiones Públicas. Sin embargo, la disponibilidad de ese tipo de financiamiento, especialmente de créditos, está condicionada a la capacidad de endeudamiento del país, la misma que en los últimos años de la década ha llegado a su límite, hasta convertir a Bolivia en país elegible para el programa de Alivio Deuda Multilateral. El financiamiento concesional y no reembolsable no se incrementa para Bolivia porque cada vez más países concursan para la obtención de dichos recursos.

La limitaciones a la expansión de la inversión pública no solamente vienen vía financiamiento, sino que el funcionamiento de la economía originó adicionalmente factores internos que están en el campo de la gestión pública específicamente en la administración de los proyectos de inversión. La ausencia de una política de fortalecimiento institucional de las entidades del sector público, luego de la crisis institucional de mediados de los ochenta, debilitó su capacidad para administrar los procesos de ciclo de la inversión.

El análisis de los factores que explican el comportamiento de la inversión pública muestra -en la década de análisis- que los objetivos de la política de inversiones han sido los mismos, porque esos años, corresponden el funcionamiento del mismo modelo de economía de mercado. Según esta política, a la inversión pública le corresponde crear la infraestructura para facilitar la inversión privada, además de producir los bienes y servicios sociales. El énfasis en uno u otro objetivo, en las Estrategias de Desarrollo formuladas en estos años, es diferente y, consecuentemente, los resultados son también distintos.

De 1987 a 1992:

La inversión pública a través de su programa de inversiones impulsó la reactivación del aparato productivo, lo hizo con inversiones en las empresas del Estado y en proyectos de infraestructura. La generación de ingresos propios por las empresas públicas no limitaron su capacidad de inversión, por lo tanto, los proyectos productivos continuaron explicando un porcentaje importante del PIP. A partir de 1989 las inversiones se dirigieron de manera prioritaria a la creación de infraestructura, especialmente caminera, para fortalecer complementariedad pública a las acciones del sector privado.

Aunque conceptualmente la política económica explicitaba el objetivo de lograr un mayor bienestar para la población, sin embargo, en la práctica la política social estaba limitada por los fines la política de reactivación económica cuyo centro no era la generación de equidad, sino la consecusión de la estabilidad macroeconómica, en un marco de fuertes restricciones financieras que impedían la realización de una fuerte inversión social. No obstante, la puesta en marcha del Programa de

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Emergencia, a través del FSE, alivió temporalmente el estancamiento de la inversión con efectos inmediatos en la demanda de empleo temporal.

A partir de 1989, nuevamente se destacan los objetivos sociales de la inversión en la Estrategia de Desarrollo Social formulada por el Gobierno, la misma que se concentra en el desarrollo regional, especialmente de los departamentos más pobres. El flujo de recursos del TGN para movilizar los financiamientos externos y de transferencias puso en riesgo la estabilidad fiscal, pero contribuyó al inició una tendencia ascendente de la inversión social, pero que contradictoriamente a lo planteado en la Estrategia se fue concentrando en los departamentos del eje.

El financiamiento externo destinado a la reactivación económica reinició el flujo de la cooperación internacional. El cumplimiento de las metas del Programa de Ajuste Estructural constituyó un condicionamiento para acceder a financiamientos de libre disponibilidad. Adicionalmente la cooperación regular de los organismos multilaterales y los gobiernos exigían, en esos años, mejorar la calidad del Programa de Inversiones, para que el financiamiento externo asignado a los proyectos se ejecute con mayor efectividad y sus impactos en el desarrollo sean positivos. Estos condicionamientos obligaron a mejorar la eficiencia de la gestión de proyectos con medidas administrativas y de tipo institucional.

De 1993 a 1996 :

La inversión pública tiene una evolución congruente con las propuestas de política que se derivan de una estrategia que cambia la forma de concebir el desarrollo, que incorpora como condicionante a la equidad, y que se basa en una sustancial modificación de los roles de los actores de la sociedad, como resultado de profundas transformaciones de la democracia que exigen la participación activa de los actores sociales en la definición de sus necesidades y en la forma de satisfacerlas.

La puesta en marcha del programa de reformas, especialmente de la capitalización, significó para el Programa de Inversiones la flexibilización de sus rigideces financieras, para así poder orientar los recursos a los proyectos de los sectores sociales, pero, ahora marcados por una innovación: la de dirigirlos hacia aquellas prioridades definidas por los propios actores sociales, especialmente locales y regionales. La reformas de la Participación Popular y la Descentralización Administrativa introdujeron una forma distinta de asignar los recursos, pero además, una nueva modalidad de fiscalizarlos a través de las organizaciones de los beneficiarios directos de las inversiones.

Durante estos años se consolidaron los cambios en la estructura del Programa de Inversiones:

a) Como efecto de los cambios de los del Estado y del sector privado, desde 1996 la participación de la inversión privada en el PIB es mayor que la participación de la inversión pública en el PIB.

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b) Las inversiones destinadas a la atención al desarrollo humano se incrementan sustancialmente, como contrapartida disminuyen las inversiones de las empresas del Estado.

c) Se inicia una forma más democrática de la asignación de recursos.

A pesar de los cambios, la estabilidad fiscal se mantuvo como objetivo prioritario de la política económica. Las tasas reducidas de crecimiento del ahorro público no permitieron incrementar la capacidad de financiamiento de la inversión pública, por tanto, de nueva cuenta los recursos externos tuvieron que apoyar este proceso de transformaciones. El escenario en el que se realizó la gestión permaneció con las mismas dificultades de baja de ejecución, insuficiente capacidad institucional para formular y preparar proyectos de inversión, agravada por la presencia de nuevos actores que se incorporaron al proceso de inversión sin contar con experiencia en las gestión de proyectos de inversión pública.

Sólo la consolidación de los cambios estructurales en la inversión pública han favorecido el logro de un limitado y tímido proceso inicial de búsqueda de equidad social en el desarrollo. Sin embargo, los resultados alcanzados en materia de equidad son todavía insuficientes, así lo reconoció el propio Gobierno cuando formuló la Estrategia de Transformación Productiva del Agro como una propuesta de políticas complementarias para atender los problemas de la pobreza, la misma que nuevamente demanda una cantidad elevada de recursos de financiamiento.

El rol asignado por el modelo al Estado, especialmente en el tema de la atención al desarrollo humano, como se mostró a lo largo de la investigación, se ha cumplido parciamente en el marco de restricciones financieras. Se han tenido que realizar importantes reformas para hacer posible la reorientación de los recursos a los objetivos de equidad, para que el desarrollo alcance a todos los ciudadanos. Sin embargo, aún queda la pregunta sobre la sostenibilidad de los procesos iniciados en 1987 y la continuidad de las políticas.

La restricción del financiamiento para la expansión de la inversión obligó a mejorar los procedimientos de gestión de la inversión pública con el objetivo de incrementar su productividad; durante los diez años de análisis ella se convirtió en una política complementaria a la gestión de financiamiento externo. Dicha política surgió de dos fuentes, primero, como una necesidad nacional después de la crisis de mediados de los ochenta que deterioró el Sistema Nacional de Proyectos y la institucionalidad en la cual operaba; y segundo, como consecuencia de los requerimientos comunidad de financiadores internacionales que observó -en todos los Grupos Consultivos- la escasa capacidad de absorción de los recursos contratados, identificando que el origen de esta situación se ubicaba en el sistema de gestión de proyectos.

A partir de 1987 se implantó el nuevo Sistema Nacional de Inversión Pública con la finalidad anotada. Durante la década de estudio los avances en el diseño de sus instrumentos y normas han respondido a las necesidades coyunturales. La coyuntura más relevante, iniciada a partir de 1993, ha sido marcada por las leyes de Participación Popular

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y Descentralización Administrativa, pues al aumentar el número de actores que deciden sobre los proyectos a ejecutar, el reto de mantener niveles aceptables de calidad técnica indujo al Ministerio de Hacienda a desarrollar distintos instrumentos para facilitar la gestión descentralizada de las inversiones, utilizando criterios uniformes para la identificación, preparación, formulación, ejecución y seguimiento de los proyectos; y diseñando un sistema de información (SISEN) para procesar datos. La aplicación obligatoria de estos instrumentos, por parte de las entidades públicas, está normada mediante una Resolución Suprema.

El Sistema Nacional de Inversiones Públicas ha sido efectivo para ordenar las inversiones y registrar en el sistema de información las inversiones en ejecución, su ubicación espacial, sus fuentes y requerimientos de financiamiento, etc. El SISIN constituye el instrumento más importante para la presupuestación anual y la programación plurianual de las inversiones y es la fuente de información más reconocida

El grado actual de cobertura del SNIP es incierto, no se conoce aún el avance de la aplicación de los instrumentos desarrollados ni el grado de cumplimiento de sus disposiciones normativas, especialmente en el ámbito local Si la política de incremento de la productividad del gasto de inversión está asociado a este sistema, será importante que el SNIP deje de ser un instnnnento que responda a las coyunturas y, más bien, profundice su aplicación utilizando criterios de valoración del avance de su implantación.

La conclusión fundamental de esta trabajo, que se deduce luego del análisis realizado es que para crecer más, son necesarios mayores recursos de financiamiento, pero para crecer con equidad, además de los recursos, es importante que la política de inversión social se enmarque en los principios de la democracia participativa, para ser efectivos en el acercamiento de los recursos de inversión los grupos sociales más necesitados con el objetivo de mejorar sus condiciones de vida Y otro requisito que debe acompañar a los mayores niveles de inversión es un adecuado sistema de gestión de las inversiones que fortalezca la capacidad institucional, especialmente de las instituciones locales, que son quienes deben decidir por sus inversiones inversiones y velar por su ejecución.

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Capítulo 1

Introducción

Durante la década 1987 a 1996 se han gastado en inversión pública Sus. 4.284.9 mil millones. La

inversión en estos años representó en promedio alrededor del 8 por ciento del Producto Interno Bruto.

Para financiar dichos niveles de inversión se han desembolsado $us. 2.304.5 mil millones de

financiamiento externo y el Estado ha erogado Sus. 1.980.4 mil millones de recursos internos.

La misma década está marcada por cambios profundos en la economía yen la sociedad corno consecuen-

cia de la aplicación del modelo de economía de mercado, éste le asignó al sector privado un rol protagónico

en la conducción del desarrollo y bajo esta premisa se esperaba la exclusión del Estado de las actividades

productivas, —para encargarse de las funciones que le asignaba el mismo modelo— y, por consiguiente.

una reducción del gasto de inversión.

Sin embargo, como se puede apreciar la participación de la inversión pública en el PIB no disminuyó, por

el contrario se mantuvo por encima de la correspondiente a la inversión privada, recién en 1996 se inicia

la reversión de esta tendencia, de k que se puede concluir que, durante esta década, la formación de

capital del sector público ha favorecido mayormente al crecimiento de la economía, especialmente a

través de las inversiones de las empresas del Estado, las mismas que estuvieron presentes por muchos

años en el programa de inversiones, y, en correspondencia, la inversión en bienestar social fue residual

durante estos años.

Hasta el momento de realizar este análisis transcurrió más de una década desde la puesta en práctica de

los postulados del libre mercado, durante estos años se puede apreciar que los montos de inversión públi-

ca gastados casi se duplicaron, en vez de disminuir. En 1987 sumaban $us. 272.1 millones y en 1996

llegaron a $us. 540.2.

El crecimiento de los niveles de inversión pública durante la década transcurrida entre 1987 a 1996,

coinciden con el repunte de las tasas de crecimiento del PIB que pasa de niveles negativos, de —2.4 % en

1986 a 4.1 % en 1996, esto sugiere que el crecimiento de la economía ha recibido un impulso importante

de la inversión pública. En otros términos, la reactivación económica como consecuencia de la aplicación

de la política de ajuste estructural ha sido posible con el concurso de la inversión pública.

Estos indicadores son el resultado de la aplicación de un modelo específico de política económica y de

política de inversión pública, la primera tenía claramente identificados sus objetivos de estabilidad

macroeconómica desde la implantación de la NPE, que en el ámbito fiscal, buscaba el equilibrio en las

finanzas públicas mediante reducciones drásticas en el gasto público, y la política de inversiones públicas

se planteaba como objetivo la atención de las necesidades básicas y otros dirigidos a complementar la

actividad privada mediante inversiones en infraestructura.

Durante la década de análisis fueron constantes estos objetivos. Se actuaba en un marco de estabilidad

macroeconómica que significaba restricciones financieras y la economía requería un mayor impulso de la

inversión pública para mantener la precaria estabilidad, y más aún, se necesitaba mayor gasto de inver-

sión para desarrollar las funciones que le asignaba el mercado al Estado.

Si bien los niveles de inversión se duplicaron durante la década, éstos no fueron suficientes y no genera-

ron los efectos esperados, especialmente en los objetivos sociales. La posibilidad de incrementar el

financiamiento para asignarlo ala inversión social se enfrentaba permanentemente a las restricciones del

Programa Financiero, solamente las reformas implantadas desde 1993 crearon las condiciones para un

cambio en la estructura del Programa de Inversión Pública a favor de la inversión social. Más todavía, el

Estado acudió a otras políticas complementarias como el combate a la pobreza, para de ese modo orientar

sus acciones hacia la búsqueda del desarrollo humano que permitiera mejorar las opciones de las personas

y dotarlas de mejores condiciones de vida.

Esa nueva interpretación del desarrollo, ligada al desarrollo humano, —que incorpora la equidad al creci-

miento— asumida por el propio Estado, significó un intento de desideologizar el modelo iniciado en 1985, es

decir, de superar sus limitaciones ancladas en los objetivos de estabilidad fiscal y monetaria, con la intención

de darle un contenido democrático a través de acciones redistributivas del Estado, a las cuales se sumaba la

participación de la sociedad civil como un elemento de importancia en la toma de decisiones.

Frente a la imposibilidad de la economía de generar mayores recursos para la inversión y de contratar

financiamiento externo sin poner en riesgo la estabilidad financiera, el Estado complemento la política de

inversiones con un nuevo objetivo: el incremento de la productividad de las inversiones, el mismo que se

mantuvo durante toda la década y que está relacionada, como bien sabemos, con los instrumentos de

gestión de proyectos.

Las reformas implantadas durante esta década, como la participación popular, por la que se transfirieron

recursos para inversión a 311 municipios, hizo que la gestión de proyectos sea más compleja porque las

decisiones de inversión, especialmente locales, ya no se toman desde la Administración Central. Por

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efecto de esta reforma surgen nuevos actores, que cuentan con recursos pero sin la capacidad técnica para

respaldar sus decisiones de inversión, razón por la que es necesario fortalecer la gestión de proyectos para

que, mediante la inversión local se garantice la obtención de los objetivos nacionales de la política de

inversión pública.

En términos de intentar definir nuevos elementos de la política de inversión para el futuro, es importante

conocer como se fueron gestando los cambios, —que hoy muestran un incremento de la participación de la

inversión social en el total de la inversión público--para rescatar los elementos de política de inversiones

que apoyen la función redistributiva de la inversión publica y fortalezcan la capacidad del Estado para

cumplir su responsabilidad en el desarrollo humano.

La investigación que se presenta, todavía muy limitada, busca en el análisis de 10 arios de inversión

pública estos elementos de política que orientaron el Programa de Inversiones Públicas hacia la búsqueda

de equidad social. Intentará demostrar de manera empírica que para el logro de este objetivo y de mayores

tasas de crecimiento todavía se requieren mayores inversiones públicas y cómo el crecimiento de ésta

tiene que estar acampanada de instrumentos adecuados de administración para elevar su productividad.

La investigación se desarrollará un marco teórico que recoge algunos postulados de las teorías tradiciona-

les y fundamentalmente los principios del crecimiento con equidad social, el cual coloca al bienestar del

individuo como el fin último del desarrollo.

Capítulo 2

Aspectos Generales

2.1 Objetivos

El análisis teórico conceptual sobre la inversión pública desarrollado en el país es poco significativo,

tanto en los medios académicos como en las instituciones oficiales encargadas de definir la políticas que

orienten el desarrollo. Sin embargo, los efectos de esta variable de política económica, han sido muy

importantes en las diferentes circunstancias económico-sociales de los últimos 12 años. Al cabo de la

aplicación de la medidas de ajuste estructural y una vez restituida la democracia, se busca en la inversión

pública la posibilidad de generar los efectos redistributivos del desarrollo, mediante inversiones que no

solamente fortalezcan la generación de capital físico sino además genere o mejoren el capital humano.

En este contexto, la motivación para el análisis de estos 10 años de inversión pública es el de encontrar

orientaciones de política específicas de inversión pública para orientar los reclusos disponibles de ahorro

interno y de financiamiento externo a las inversiones que permitan obtener los mejores resultados en

términos de crecimiento y de equidad social.

Los objetivos específicos de este trabajo se pueden sistematizar de la siguiente manera:

Primero:

El incremento sostenido de la inversión pública durante la década de estudio, 1987-1996, ha estado

acompañada de incrementos de las tasas de crecimiento del PIB. Sin embargo ¿será suficiente

seguir incrementado la inversión para conseguir los mismos efectos? Este es uno de los temas que

pretende tratar esta investigación. Es decir, se pretende verificar el grado de relación que existe

entre la inversión pública y el crecimiento económico, expresado a través del incremento de los

valores nominales del PIB.

En un contexto de economía mixta ese relacionamiento constituye una premisa del modelo que no

requiere mayor demostración, en cambio en un modelo de economía de mercado, en el que el

Estado tiene una función reguladora y de compensación de los desequilibrios sociales, es impor-

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tante constatarlo, especialmente cuando se intenta encontrar señales para el diseño de políticas de

inversión pública de mediano y largo plazo.

Por otra parte, si solamente se requiere incrementar la inversión para conseguir efectos en la tasa de

crecimiento del PIB, ¿qué restricciones tendrá la economía para Financiar dichos niveles de inver-

sión, en el ámbito financiero y en plano institucional? Esta es la segunda pregunta o el segundo

tema que se plantea analizar en esta investigación.

Segundo:

Si bien la inversión pública ha duplicado sus valores nominales entre 1987 y 1996, y además la

economía presenta tasas de crecimiento, que si bien todavía son reducidas, ellas muestran el inicio

de la reversión del ciclo recesivo iniciado en los primeros años de los ochenta, ¿cuáles han sido los

beneficios de estos niveles de inversión incrementados para la población en términos de mejorar

sus condiciones de vida? ¿Este objetivo se logró con el solo incremento de los valores nominales

de la inversión pública o fueron necesarias otras políticas complementarias para cambiar sus ten-

dencias históricas? Y ¿cuáles fueron las limitaciones para la expansión de la inversión social ¿Es-

tas interrogantes interrelacionadas constituye otro terna que se busca analizar en este trabajo.

Tercero:

Otra pregunta que preocupa a esta investigación es ¿cuál es la efectividad de los sistemas de ges-

tión de la inversión pública, utilizados por las entidades públicas, para incrementar la productivi-

dad de la inversión pública, en un contexto de descentralización por el que se incrementan los

recursos para inversiones locales y regionales e incorpora más actores sociales al proceso de inver-

sión pública?

2.2 Hipótesis

Algunos países latinoamericanos qUe han atravesado por procesos de ajuste seguidos por programas de

estabilización han aportado con sus experiencias para generar una teoría de desarrollo que posibilite

revertir los ciclos depresivos en los cuales se encontraban sumidos, pero lo han hecho colocando al

bienestar del hombre como el fin último de la política económica.

Los fundamentos de esta teoría establecen que en una economía de mercado la equidad está directamente

relacionada con la función del Estado y, por consiguiente, la inversión pública no sólo es responsable de

generar crecimiento, sino también de que éste beneficie a toda la población.

Para el caso de la economía boliviana es posible plantear como hipótesis: desde la implantación del

Programa de Ajuste Estructural, que la inversión pública ha sido un factor determinante para la reactivación

económica.

Sin embargo, los niveles de inversión ejecutados no favorecieron la equidad, antes bien, fueron necesarias

reformas importantes para que el Programa de Inversión Pública adquiera cierta flexibilidad en su estructura

sectorial para reorientar el gasto de inversión hacia la salud, educación, saneamiento básico e infraestructura

para la producción, que son los gastos de inversión encargados de redistribuir los beneficios del desarrollo,

haciendo que estas inversiones mejoren las posibilidades de acceso del individuo a mejores niveles de

ingreso, de servicios de salud y de educación para mejoren la calidad de la mano de obra.

A b vez, el potenciamiento inicial de la inversión, frente a las restricciones del financiamiento, obligó a

reformular los instrumentos de gestión pública de la inversión que permitiera incrementar la productivi-

dad de las inversiones en relación a los objetivos de crecimiento y redistributivos de la inversión. La

implantación de un mejor sistema de gestión en las entidades públicas que administran la inversión cons-

tituyó una verdadera reforma en la administración pública cuyos efectos se muestran en los niveles del

financiamiento ejecutado.

Si el análisis confirma estas hipótesis la política de inversión pública debe reforzar los instrumentos

utilizados en las diferentes estrategias de desarrollo, en términos de asignación de recursos y de mecanis-

mos de gestión pública, siguiendo los principios que sugiera el marco teórica que ayuda a la interpreta-

ción de este fenómeno económico.

Capítulo 3

Marco Teórico Conceptual

3.1 Revisión teórica

La revisión teórica que se presenta no pretende ser exhaustiva, simplemente aborda los aportes más

relevantes de las teorías antiguas sobre la inversión pública, pero a la par pretende llegar a incorporar las

interpretaciones más recientes que guían la formulación de las estrategias de desarrollo y las políticas

públicas de inversión en países de escaso desarrollo como el nuestro.

Los aportes de la teoría económica al tratamiento específico de la inversión pública son poco significati-

vos en relación con la teorización de la ciencia económica en torno ala inversión, esta última ha constitui-

do el centro de atención de muchos investigadores por su carácter de determinante del empleo y, en

consecuencia, del crecimiento económico. Sin embargo, si bien en la mayoría de dichos aportes, la inver-

sión pública es tratada como una variable complementaria o independiente, tiene también una interpreta-

ción en cada una de ellas.

3.1.1 Inversión y crecimiento

La preocupación por saber hasta dónde debe invertir una economía para elevar los niveles de empleo ha

sido el objeto de estudio desde los clásicos hasta la teoría económica contemporánea. Pero como el

objetivo per-se no es elevar la inversión sino generar mayores niveles de ingreso, la preocupación de la

investigación económica se ha dirigido a conocer los factores que inciden para que los empresarios deci-

dan por mayores inversiones.

Los principales planteamientos corresponden a J. M. Keynes quien en su teoría de la demanda efectiva

plantea que los empresarios invierten hasta llevar al máximo sus ingresos, es decir, hasta elevar al máxi-

mo sus expectativas de ganancia. Keynes define el ingreso del empresario "como el excedente de su

producción terminada y vendida durante el período, sobre su costo primo"', y considera que éste es el

ingreso que se esfuerza por llevar al máximo, porque constituye su ganancia bruta. Por otra parte, define

el consumo como "el valor de los artículos vendidos a los consumidores durante cualquier período'.

I J. M. Keynes. Teoría General de la Ocupoción, el Interés y el Dinero. Fondo de Cultura Económica.Ocmvv reimpIasida 1994. Pag.56

2 'dem. Pag. 63

7

La generación de ingreso en la teoría keynesiana conduce inmediatamente ala inversión, si se tiene en

cuenta que la parte del ingreso que no se destina al consumo constituye el ahorro, el cual se destina a la

"adición corriente al valor del equipo de capital que ha resultado de la actividad productiva del período

que se considere"3. De la misma forma, los consumidores individuales adoptan una conducta similar,

ahorran el excedente de sus ingresos sobre su consumo. Por consiguiente, dice Keynes "como el monto

del ahorro es una consecuencia del proceder colectivo de los consumidores individuales, y el monto de la

inversión lo es de la conducta colectiva de los empresarios individuales, estas cantidades son necesaria-

mente iguales, ya que cada una de ellas es igual al excedente del ingresos sobre el consumo'''.

La igualdad entre ahorro e inversión en la teoría keynesiana supone la existencia previa del excedente, del

ingreso sobre el consumo o ahorro para realizar los actos de inversión, entonces una insuficiencia de

ahorro limita las posibilidades de elevar los niveles de empleo y de expansión de la economía. Sin embar-

go, esta teoría supone que de ninguna manera el ahorro deja de aumentar, en efecto, Keynes sostiene "

como las decisiones de invertir y las decisiones de consumir determinan conjuntamente los ingresos,

suponiendo que las decisiones de invertir se hacen efectivas, una de dos, o restringen el consumo o

amplían el ingreso. De este modo ningún acto de inversión puede evitar que el residuo o margen, al que

llamamos ahorro, deje de aumentar en una cantidad equivalente'.

Las decisiones de consumir y de invertir están determinadas por diferentes factores. La preocupación básica

de la Teoría General de la Ocupación, el Interés y el Dinero, respecto a la inversión, es saber cuáles son los

elementos que guían a los empresarios a incrementar sus gastos en inversión.. Como señala Keynes, las

decisiones de inversión se realizan en función de los "rendimientos probables que se espera obtener de la

venta de los productos que se generan durante la vida útil de la inversión, después de deducir los gastos de

operación respectivos"", y considerando, por otra parte, "el precio de oferta o de reposición". Estos dos

elementos determinan la eficacia marginal del capital, que se define como "la tasa de descuento que lograría

igualar el valor presente de la serie de anualidades dada por los rendimientos esperados del bien de capital,

a su precio de oferta'''. Entonces la eficiencia marginal del capital está definida en términos de expectativas

del rendimiento probable y del precio de oferta corriente del bien de capital.

La tasa de inversión se incrementará hasta que la eficacia marginal de capital en general sea igual a la tasa

de interés de mercado. Cuando la eficacia marginal de capital excede la tasa de interés, la nueva inversión

3 Idem. Pag 63 4 Idem. Pag. 64 5 Idem. Pag. 65 6 Idem. Pag. 125 7 Idem. Pag. 125

8

en bienes de capital resultará lucrativa, ya que el precio de oferta o costo de reposición permanecerá por

debajo del precio de demanda.

Por lo anteriormente expuesto, la teoría keynesiana deduce que el incentivo para invertir depende de tres

factores:

a) El flujo esperado de rendimientos por la utilización de los bienes de capital,

b) el tipo de interés de mercado y,

e) el precio de oferta del bien de capital.

Keynes utiliza la expresión eficacia marginal de capital, más bien que beneficio o productividad margi-

nal, porque desea destacar el ajuste dinámico que se opera entre el presente y el futuro a través de las

previsiones que realizan los empresarios sobre los bienes de capital, ésta es una de las ideas fundamenta-

les de análisis keynesiano.

La eficacia marginal de capital se caracteriza por su inestabilidad en el corto plazo y por una tendencia hacia

el descenso en el largo plazo, debido fundamentalmente a que las grandes adiciones a la oferta existente de

bienes de capital originan el descenso del tipo previsto de rendimiento por debajo del tipo de interés. La

interrupción del ritmo de acumulación de capital (inversión) conduce inevitablemente a la depresión. Esta es

la interpretación keynesiana del ciclo económico.

Otra característica de la eficacia marginal de capital es su gran inestabilidad, que en la depresión puede

descender tanto que ninguna reducción en los tipos de interés inducirá a los inversionistas privados a

tomar nuevas decisiones de inversión. Para reducir las consecuencias de este tipo de inestabilidad Keynes

propugna la intervención del Estado en las inversiones, especialmente en la pública, con el fin de com-

pensar las inevitables fluctuaciones de la inversión privada.

De esta forma, el modelo teórico keynesiano pasa al campo práctico mediante una propuesta de política

fiscal para afrontar una situación de depresión. Dicha política está basada en la capacidad del gasto

público para generar una renta nacional adicional, al ocupar recursos, que si no se invertirían en obras

públicas estarían desocupados. Sin embargo, la sostenibilidad de la aplicación de este tipo de políticas

está en directa relación con las características del sistema económico, que según la teoría de Keynes, es

aplicable a una situación de equilibrio estable con subempleo del que no tiende a desviarse. Por tanto, las

inyecciones de gasto público no son de una sola vez.

Por otra parte, la sostenibilidad de la política está también condicionada al tipo de gasto. Para lograr los

impactos esperados en la generación de renta adicional ellos deben ser gastos nuevos y tendrían que ser

9

financiados con empréstitos, en lo posible con recursos concesionales o donaciones. Las inyecciones de

gasto público se deben sostener hasta llegar al empleo total, más allá del cual no serán necesarios más

empréstitos.

La investigación sobre Es determinantes de las decisiones de inversión ha continuado con M. Kalecki, en

su Teoría de la Dinámica Económica. Su planteamiento central se encuentra en su teoría de las ganancias

que plantea que las decisiones de los capitalistas sobre inversión y consumo determinan las ganancias,

bajo el supuesto de que los trabajadores consumen todo lo que producen. Esta teoría que es válida para un

modelo simplificado, lo es también para una economía abierta donde existen gastos e ingresos públicos

importantes. Para este caso, una vez deducidos los impuestos y Es efectos del comercio exterior y el

déficit fiscal, nuevamente las decisiones de los capitalistas sobre la inversión y el consumo determinan

las ganancias brutas.

Por otra parte, también a partir de la teoría de las ganancias, Kalecki, arriba a la igualdad entre el ahorro

bruto y la inversión bruta; siempre bajo el supuesto de que los trabajadores no ahorran se llega a la misma

igualdad.

Partiendo de la ecuación general de las ganancias:

Ganancias brutas después de los impuestos = inversión bruta + consumo de los capitalistas"

Restando el consumo de los capitalistas se tiene:

Ahorro bruto = inversión bruta'

La igualdad entre ahorro e inversión es válida en cualquier circunstancia, para el caso simplificado y para

la economía abierta con gobierno. Pero lo que es importante resaltar es que esta igualdad "será indepen-

diente del nivel de la tasa de interés, que generalmente se consideraba en la teoría económica como el

factor equilibrante entre la demanda y la oferta de capital nuevo. En la concepción presente la inversión,

una vez que se ha llevado a cabo provee automáticamente el ahorro necesario para financiada".

En la teoría de Kalecki, en consecuencia, una vez que se realizan las inversiones, éstas generan el ahorro

necesario para financiarla, es decir, la inversión no depende del ahorro sino a la inversa. En el modelo

simplificado, "las ganancias en un período dado provienen directamente del consumo y la inversión de

8 M. Kalecki. Teoría de la Dinámica Económica. Fondo de Cultura económica. Primera reimpresión 1973. Pag. 51

9 Mem. Pag. 51 10 Mem. Pag. 52

10

los capitalistas en ese período. Si la inversión aumenta en cierta cantidad, los ahorros obtenidos de las

ganancias serán correspondientemente mayores " .

Una consecuencia de esta teoría es que la tasa de interés no está determinada por la oferta y demanda de

capital nuevo, pues la "inversión se financia a sí misma".

Por otra parte, en b teoría kaleckiana, las variaciones en la inversión provocan cambios consecuentes,

después de un período de tiempo impactan en las ganancias, en el ingreso y el producto, que son la base

para la explicación del ciclo económico.

Kalecki inicia el razonamiento a partir de un aumento de la inversión que causa, después de un intervalo

dado de tiempo, un aumento de las ganancias. Más aún, el incremento de las ganancias conduce a un aumen-

to del ingreso o producto bruto, pero el aumento del ingreso es mayor que el de la inversión a causa de la

influencia del aumento de la inversión sobre el consumo de los capitalistas y sobre el ingreso de los trabaja-

dores, expresados en los coeficientes a y q en la formula del incremento del ingreso de la teoría Kaleckiana.

AY, —

(1-

DI

(/ - q)

Los efectos combinados de modificaciones en la inversión y el consumo de los capitalistas y trabajadores

explican el ciclo económico. Así " durante una depresión el descenso de la inversión provoca también una

reducción del consumo, de suerte que la baja del empleo es mayor que la que produce directamente la

reducción de la actividad de la inversión'.

Si el ingreso está determinado por las inversiones realizadas en un período anterior, la preocupación de

Kalecki es encontrar los determinantes de las decisiones de inversión. Un elemento que caracteriza la toma

de decisiones de inversión es que éstas, efectuadas en un período determinado, son seguidas con cierto

rezago por la inversión, el mismo que se debe, en gran parte, al período de maduración de las inversiones.

El tratamiento de los factores que intervienen en las decisiones de inversión, se aborda considerando que

al principio de un período corto "las empresas han llevado sus planes de inversión hasta que el punto

donde dejan de ser redituables ya sea a causa del reducido mercado de los productos de la empresa o del

"riesgo creciente" y la limitación del mercado de capital. En tal caso, se tomarán nuevas decisiones de

11 Idem. pag.52 12 Ideen. pag. 64

invertir sólo si, en el período considerado, ocurren cambios en la situación económica que ensanchan los

límites que aquellos factores han impuesto a los planes de inversión".

Kalecki plantea tres tipos de cambios:

a) Acumulación interna de capital por las empresas a partir de sus ahorros brutos corrientes;

b) aumento de las ganancias por unidad de tiempo y;

c) el incremento neto de equipo de capital por unidad de tiempo que afecta de manera negativa a las

decisiones de inversión.

La combinación de estos tres factores originan la teoría del ciclo económico en Kalecki. Esta teoría, a

diferencia de la Teoría General de la Ocupación, el Interés .y el Dinero, no considera la tasa de interés como

determinante de las decisiones de inversión, en virtud a que Kalecki considera que "la tasa de interés a largo

plazo (medida por el rendimiento de los valores públicos) no acusa fluctuaciones cíclicas señaladas"."

Las fluctuaciones de la inversión como explicación del ciclo económico, también han sido una preocupa-

ción de las corrientes de pensamiento post-keynesianas. La escuela neoclásica, mediante sus representan-

tes contemporáneos, denominados como "los nuevos macroeconomistas clásicos" (Dornbusch y Fischer

1988), constató que si bien el gasto de inversión sólo representaba el 20% del PNB de los Estados Unidos,

durante la recesión de 1981- 1982 y en la posterior recuperación el PNB descendió intensamente debido

a que la inversión bruta disminuyó en mayor cuantía que el PNB, en la recuperación, en cambio, la

inversión se incremento sustancialmente, inclusive más que el consumo.

El interés de la teoría neoclásica para estudiar la inversión no sólo radica en su importancia para explicar

el ciclo económico, sino porque además constituye un componente de la demanda agregada, ésta junto

con la oferta agregada son los conceptos globales fundamentales para analizar la producción, la inflación,

el crecimiento y el papel de la política económica (Dornbusch y Fischer, 1988).

Para iniciar el análisis, los macroeonomistas consideran necesario conocer cuáles son los estímulos que

guían a los inversores para incrementar sus niveles de acumulación de capital y hasta qué momento deben

continuar las adiciones al stock de capital, tal que les permita maximizar sus ingresos y por consiguiente

sus ganancias.

13 Idem. pag.97 14 Idem. Pag 100

12

Como señala la teoría neoclásica, los empresarios "al decidir cuanto capital van a utilizar para producir, tienen que comparar la contribución que un aumento de capital va a suponer para sus ingresos con el coste de utilizar más capital". Es decir, comparan el valor del producto marginal de capital con su coste de uso. Se define "el producto marginal de capital como el aumento del producto obtenido utilizando una unidad más de capital en la producción y el coste de uso de capital como el coste de utilizar una unidad adicional de capital medida por el tipo de interés'. Entonces, según esta teoría, la empresa continuará invirtiendo hasta que el valor de la producción obtenido por una unidad de capital adicional sea igual al coste de utilizar esa unidad de capital, es decir a su coste de uso.

Adicionalmente, parar la teoría neoclásica, la tasa de interés juega un rol fundamental para la toma de decisiones de inversión, en efecto, si se considera que el empresario se presta dinero para financiar su adición de capital, la tasa de interés representa la "medida básica del coste de uso del capital".

Pero no solamente las decisiones sobre el incremento del stock de capital dependen de la productividad marginal de capital y la tasa de interés. Como la producción puede obtenerse por distintas combinaciones entre capital y trabajo, el stock de capital deseado depende del coste de uso de capital y del nivel de producción, estos elementos conducen a otro postulado de la teoría neoclásica: "el producto marginal del capital disminuye cuanto mayor es la cantidad de capital utilizado para obtener un nivel determinado de

producción'''.

Estos conceptos que constituyen los determinantes de la demanda de inversión para el corto plazo, si bien son también válidos en el largo plazo, según la óptica de estos teóricos se entiende que la empresa consi-dera adicionalmente otro elemento: las expectativas respecto al valor de la producción que se obtendrá en el futuro. Por consiguiente, la empresa definirá sus niveles de inversión teniendo en cuenta dichas expec-tativas. De esta forma la teoría neoclásica establece la relación entre el presente y el futuro mediante las expectativas de producción.

El análisis de la inversión en el contexto de la demanda agregada termina con la formulación de un tipo de

política económica denominada política estabilizador(' o política anticklica, dentro de la cual la política

monetaria y la política fiscal son las más importantes para moderar las fluctuaciones de la economía, concretamente de las tasas de crecimiento, inflación y desempleo.

La aplicación de éstas políticas, en la interpretación neoclásica, es totalmente conservadora respecto de la participación del Estado en la economía. La corriente de los nuevos macroeconomistas clásicos, considera

15 Dombusch and Fischer. Macroeconomía. Mc Graw Hill. Cuarta Edición. Pag. 321 16 Wein. Pag.321 17 ídem. Pag. 322

113

que dicha intervención "debe ser relativamente pequeña, lo que es consecuencia del supuesto de que los

mercados están generalmente en equilibrio, los individuos persiguen su propio interés y al gobierno le

queda, por tanto, poco que hacer para mejorar la situación".

Como señalan Antelo y Valverde en su artículo " Los determinantes de la Inversión privada en Bolivia",

la teoría neoclásica de la inversión ha motivado la reflexión sobre el tema en muchos teóricos, como

Jorgenson, D. W. Lucas y Tredway, Hayashi y otros. Todos ellos bajo el principio neoclásico de la acumu-

lación óptima de capital han incorporado aspectos que son complementarios o explicativos, como las

restricciones tecnológicas, el costo de instalación, etc, sin llegar a controvertir los fundamentos de la

mencionada teoría.

3.1.2 Inversión, equidad y desarrollo humano

El pensamiento latinoamericano contemporáneo, a partir de la evaluación de la profundidad de la crisis

de la región durante la década de los ochenta, definida como la "década perdida" por la magnitud del

retroceso en materia de desarrollo económico, ha caracterizado el final del decenio, en términos históri-

cos, como el punto de inflexión entre el patrón de desarrollo precedente y uno nuevo que, en un horizonte

temporal de largo plazo, busca la transformación de las estructuras productivas de la región en un marco

de creciente equidad social (CEPAL, Transformación Productiva con Equidad Social).

La teoría del desarrollo propuesta por la CEPAL, a inicios de los años noventa, señala explícitamente el

concepto de equidad asociado al crecimiento, por consiguiente las políticas propuestas para la

instrumentación del modelo son políticas específicas de crecimiento sostenido, el mismo que, según la

CEPAL, es incompatible con la prolongación de rezagas en relación a la equidad. Entonces, en esta

interpretación el problema del crecimiento no se reduce a un manejo macroeconómico adecuado, sino

que ella exige además medidas redistributivas a través de la política fiscal y otras específicas. Más aún,

requiere de cambios institucionales para configurar una llueva forma de interrelación entre los agentes

públicos y privados, que correspondan también a un nuevo relacionamiemo entre Estado y sociedad civil.

La Transformación Productiva con Equidad Social se sustenta en un conjunto de condiciones que viabilizan

sus resultados:

a) Un entorno internacional que "influirá siempre y en forma decisiva en el desempeño de las econo-

mías de la región. Entre los distintos elementos que condicionarán tal desempeño se destacan el grado

de apertura que tenga el comercio internacional, la manera en que se maneje el excesivo endeudamiento,

que limita tanto la capacidad de importación como la capacidad de inversión de numerosas econo-

18 }dem. Pag. 24

14

mías de la región, y la posibilidad que haya de acceder a tecnologías y conocimientos en condiciones

que faciliten una transformación productiva asentada en la competid vidad internacional'.

b) Corregir los desequilibrios macroeconómicos, que fueron la característica de los años ochenta; su

reversión mediante programas de estabilización generaron tendencias recesivas acompañadas de

altos costos sociales que ahondaron las desigualdades sociales preexistentes en la región. Sin em-

bargo, "el mantenimiento de equilibrios básicos dentro de márgenes prudentes desde luego no es

condición suficiente para el crecimiento, no obstante sí es condición necesaria-2". El crecimiento,

en interpretación de la CEPAL, se logrará con una combinación de políticas de ajuste y estabilización

con las de transformación productiva. Los instrumentos que se plantean corresponden a tres he-

chos fundamentales: la aguda escasez de divisas, los desequilibrios fiscales y el margen de capaci-

dad ociosa instalada junto a la elevada tasa de subutilización de la mano de obra.

La consecución del crecimiento en este modelo para una economía abierta, supone cumplir dos obje-

tivos, "el primero es que la superación de la astringencia fiscal y de divisas se haga al ritmo necesario

para tomar viable el repunte de la producción, y el segundo es que durante el procesos de recupera-

ción se eleve de manera paulatina el coeficiente de inversión, de modo que cuando la economía

recupere el pleno uso de su capacidad instalada el coeficiente de inversión alcance un nivel que

permita una expansión sostenida del producto"'-'.

e) Financiamiento del desarrollo, los elevados niveles de inversión que requiere la transformación

productiva demandan también elevados montos de financiamiento, los esfuerzos de ahorro interno

resultan insuficientes, más aún cuando se tiene que soportar una fuerte transferencia de recursos al

exterior por pago de la deuda. Por este último factor la transferencia de recursos del exterior es

cada vez menor, ésta ha sido una característica del desarrollo latinoamericano, que no solamente ha

impactado el nivel de la inversión , sino que además se ha convertido en un factor que obligó a las

economías a operar por debajo de su capacidad instalada y por consiguiente de generar ahorro

interno. Para romper el efecto inhibidor de la falta de divisas en la generación de ahorro interno, la

CEPAL plantea una política económica de expansión de las exportaciones para evitar que eventua-

les circunstancias de elevación de oferta del ahorro externo sustituya el ahorro interno.

d) El apoyo de los agentes sociales a la transformación productiva con equidad mediante la concertación

o acuerdos explícitos con la sociedad civil sobre las estrategias y políticas, a fin de generar comporta-

mientos convergentes con los propósitos comunes de dichas políticas.

19 Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL. Naciones Unidas 1990. Pag. 13 20 Ideal. Pag. 48 21 Idem. Pag. 50

15

La reversión del ciclo recesivo en la teoría de la Transformación Productiva con Equidad está basada

también en la inversión, cuyo dinamismo está limitado por la capacidad de las economías de generar

ahorro interno o de movilizar recursos de fuentes externas de financiamiento. Dentro del ahorro interno,

el ahorro público es uno de los instrumentos importantes por sus efectos en el ahorro total. En efecto, por

la falta de sustitución plena entre el ahorro público y el ahorro privado, un aumento de ahorro público

permitirá elevar el ahorro total. En consecuencia, el financiamiento de la transformación productiva re-

quiere restaurar el equilibrio fiscal a fin de elevar el ahorro público, a partir del cual será posible: i)

incrementar el ahorro privado, ii) incrementar los niveles de inversión pública que son altamente comple-

mentarias ala inversión privada y iii) evitar el alza de la tasa de interés debido al desajuste fiscal. Para

restaurar el equilibrio en las finanzas públicas esta teoría jerarquiza el uso de la política fiscal.

La Transformación Productiva, superando la vieja polémica entre la importancia del sector público o del

sector privado, se basa en el principio de la complementariedad entre ambos agentes, a partir del cual las

inversiones públicas pueden incrementar la tasa de rendimiento de la inversión privada. Sin embargo,

reconociendo las limitaciones estructurales de la acción del sector público le otorga a éste un papel

cualitativamente diferente al que tenía durante la década de los ochenta. Este nuevo rol del sector público

proviene, asimismo de una nueva conceptualización del Estado, sustancialmente diferente al asignado

por las teorías Keynesianas y post-Keynesianas y por la teoría neoclasica.

El nuevo estilo de la intervención del Estado en la economía busca el fortalecimiento de la competitividad y

la evolución hacia niveles razonables de equidad, para lo que se plantea la necesidad de "desideologizar el

tema de la intervención pública en el proceso de desarrollo. Claramente, el Estado debe asumir un papel,

tanto en promover un debate entre los distintos estratos de la sociedad que persiga una plataforma mínima de

acuerdos tendientes a facilitar el proceso de desarrollo, como en asumir las responsabilidades resultantes de

ese debate, especialmente las que favorezcan la transformación productiva y la equidad social"22.

El pensamiento latinoamericano contemporáneo, estimulado por los efectos de los programas de ajuste

estructural que han demostrado la dificultad de alcanzar los objetivos de estabilización y los más proble-

máticos aún de lograr el crecimiento sostenido, han profundizado y enriquecido los conceptos de equidad

del desarrollo, lo han hecho mediante una teoría que es mucho más muitidisciplinaria, que pone énfasis

en la gente, en las ideas y en las instituciones: el Desarrollo Humano Sostenible.

El nuevo concepto de desarrollo humano sostenible, como es concebido por Sen Amartya y Anand Sudhir",

se basa en el principio de la universalidad por el cual el desarrollo debe atender la demanda de todos los

22 Idem. Pag. 99

23 Son Amartya, Anand Sudhir. Sustainable human develalrmenc Concepts a id prioritiee. 1996. New York: UNDP/OPS.

16

individuos, sin tener en cuenta la clase social, género, raza, comunidad o generación. Por consiguiente el universalismo, sin desconocer a los menos privilegiados alcanza también a las generaciones futuras, las cuales deben tener las mismas oportunidades que las generaciones actuales en términos de disponibilidad de recursos naturales.

El programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo es el organismo que, con base en el análisis de las privaciones humanas que hoy caracterizan a las sociedades especialmente de los países subdesarrollados y de los peligros de la depredación de los recursos naturales, plantea una teoría de desarrollo humano sostenible que se define como: " El desarrollo humano es un proceso conducente a la ampliación de las opciones de que disponen las personas. En un principio estas opciones pueden ser infinitas y pueden cambiar a lo largo del tiempo. Pero a todos los niveles de desarrollo, las tres opciones esenciales para las personas son: poder tener una vida larga y saludable poder adquirir conocimientos y poder tener acceso a los recursos necesarios para disfrutar de un nivel de vida decoroso. Si no disponen de estas opciones esenciales, muchas otras oportunidades permanecen inaccesible"."

El punto de partida de este cambio en esta interpretación del desarrollo es el rol del capital. Stefan Vylder en su trabajo "Desarrollo humano sostenible y macroeconomía-Vínculos estratégicos e implicaciones" preparado en 1995 para el PNUD, señala la necesidad de diferenciar formas de capital, reconoce la exis-tencia de un capital social (relaciones institucionales), un capital físico (maquinaria y equipo) y un capital humano (capacidades y conocimiento) y sostiene que solamente cuando se dispone de los montos ade-cuados de todas las formas de capital, puede un país generar un desarrollo sostenible.

" Aunque el énfasis en las capacidades y habilidades humanas (capital humano) es el factor clave en el desarrollo económico y social y esto es prácticamente ya insustituible, es importante enfatizar la diferencia entre la perspectiva del desarrollo humano sostenible y la perspectiva del capital humano"". Mientras la primera toma al ser humano como un fin, la última analiza al desarrollo humano como un medio, es decir invertir en gente es bueno para el desarrollo económico". Pero a la vez sostiene el mismo autor que para que el desarrollo humano sea sostenible es importante, pero no suficiente, mejorar las capacidades individuales.

Esta teoría representa un avance respecto a la teoría neoclásica, la Cual hace depender el crecimiento sólo del capital físico, por esta razón se ha desarrollado una vasta teoría sobre cómo incrementar la inversión en capital físico para generar mayor desarrollo. En esta teoría -en la que el crecimiento económico y el desarrollo económico eran vistos como conceptos prácticamente idénticos— la modernización estaba

24 PNUD, Informe sobre desarrollo humano 1995. México. liarla S.A. de C.V. 1995. l'ag. 15 25 Metan de Vylder, Documento de discusión comisionado Por el PNUD, 1995. Pag. 19

17

simbolizada como el progresos técnico y las inversiones en capital directamente productivo era el camino

al desarrollo, aunque se reconocía el trabajo como "... el otro factor fundamental para la producción, el

cual entraba en las ecuaciones de crecimiento como un factor de producción, necesario y no demasiado

interesante, relativamente homogéneo y, en países pobres, se suponía que era de la misma (baja) cali-

dad".

Sin embargo, cuando la realidad constató que la correlación entre crecimiento e inversión física era muy

débil, y que además, los bajos niveles de desarrollo estaban asociados a una concentración marcada del

ingreso que se traducían en la creación de grandes grupos de la sociedad marginados de los frutos del

desarrollo, como ocurrió en las economías de América Latina y el Caribe, el énfasis en la formación bruta

de capital fijo en la moderna teoría del desarrollo fue perdiendo vigencia, y poco a poco se fue rescatando

la importancia del factor trabajo pero enriquecido desde la perspectiva del capital humano.

En gran parte de países de América Latina y el Caribe se fueron adoptando estas nuevas teorías en sus

estrategias de desarrollo, en éstas la prioridad al desarrollo humano tendría que otorgarse mediante polí-

ticas sociales que sean transversales a las políticas macroeconómicas. Bajo esta concepción no sólo son

suficientes mayores incrementos de gasto público para satisfacer las demandas sociales, será también

importante, un acompañamiento de las políticas sociales a las políticas macroeconómicas globales.

El papel del Estado, en dichas estrategias cubre un amplio espectro, dejando de lado la polémica respecto

de hasta dónde debe participar aquél para compensar las fallas del mercado. El pensamiento latinoameri-

cano propone que, en un marco de reconocimiento pleno del rol jugado por las fuerzas del mercado y del

sector privado en el proceso de desarrollo, una estrategia que promueva el desarrollo humano sostenible,

—donde el crecimiento de las instituciones y las capacidades humanas y del capital social juegan un

importante papel—, es aquella donde el Estado como la sociedad civil posean una nueva forma de inter-

vención en la economía, diferente al otorgado por la teoría económica tradicional.

Una de las razones que soportan esta interpretación es la provisión de los servicios públicos, éstos por su

carácter no excluyente y no competitivo no tienen asociado un precio, por lo tanto, ningún inversionista

arriesgaría financiamiento para la producción de este tipo de bienes. Por consiguiente existe un grupo

claramente identificado de bienes que deben ser producidos por el Estado: la defensa nacional, infraes-

tructura física, salud y educación, muchos de ellos corresponden a la categoría de inversión pública.

26 Ideln. Pag. 4

18

La recuperación y vigencia de la democracia en América latina ha abierto un amplio espacio para la

participación de la sociedad civil en las decisiones del Gobierno, a través de él es posible canalizar la

oferta de servicios públicos al lugar donde se generan las necesidades de la gente; obviamente previa

existencia de un cierto tipo de control social que limite las posibilidades de recaer en tendencias populis-

tas que resten operatividad al modelo.

La provisión de servicios públicos por parle del Estado requiere un sector público administrativo, cuya

gestión esté enmarcada en los principios de eficacia y eficiencia. La idea de eficiencia en los costos es

imperativa en el uso de los recursos públicos, ya sea para fines económicos o sociales, especialmente en

estos últimos deben permitir ejecutar las mejores opciones de inversión de acuerdo a su rentabilidad

socio-económica.

El acercamiento de la oferta de servicios públicos respondiendo a las necesidades sociales es una forma

de conducir al desarrollo humano; la mencionada oferta deberá reforzarse mediante la descentralización

geográfica y administrativa, dado que esta últimas permiten aumentar la participación de la población en

la definición de sus necesidades básicas, al mismo tiempo que estimulan la elevación de la calidad de los

servicios públicos mediante la acción fiscalizadora de la sociedad civil.

La revisión teórica precedente nos muestra que las decisiones de inversión, a lo largo de la historia, se

adoptaron para dinamizar el crecimiento a fin de superar las fases depresivas del ciclo económico, las

mismas que se originaron en circunstancias económico-históricas específicas. La preocupación de gene-

rar crecimiento, reconociendo los impactos de la inversión física, es el común denominador en las teorías

que se revisaron. Sin embargo, la teoría contemporánea latinoamericana, diferenciando los conceptos de

crecimiento y desarrollo, avanzó para ahondar en /a calidad del crecimiento, es decir, en la equidad

mediante en reconocimiento del capital humano como uno más de los factores de producción. Tal ejerci-

cio fue realizado para llegar a comprender los determinantes del crecimiento en economías que atravesa-

ron largos procesos de depresión seguidos de programas de estabilización comúnmente llamados de ajus-

te estructural.

La revisión teórica constató que para atender la problemática del desarrollo en este tipo de economías, los

elementos conceptuales del crecimiento tuvieron que considerar otros aspectos como los de la equidad en la

distribución de los frutos del desarrollo, mediante una intervención estatal en la economía diferente a la

concebida por la teoría económica tradicional. El enriquecimiento teórico consiste en la necesidad de

instrumentar políticas sociales dentro de las estrategias de desarrollo para alcanzar los objetivos de un desa-

rrollo también humano y sostenible en el largo plazo.

19

En tales Estrategias la política de inversión social estatal tiene un campo de acción claramente definido

consistente en la provisión de servicios básicos corno salud y educación y la generación de infraestructura

para la producción, todos ellos en un marco de complementariedad con la inversión privada y en el

contexto de las reglas que impone el libre juego del mercado, pero, con el dato adicional de eficiencia y

eficacia en la administración de los recursos públicos.

32 La inversión pública en la economía boliviana

Para el caso de Bolivia, durante la década comprendida entre 1987 y 1996, la intervención del Estado en

la economía a través de la inversión pública ha sido determinante para fortalecer, primero, el proceso de

estabilización y, luego, generar la reactivación del crecimiento, todo ello después de la crisis hiperinflacionaria

que exigió como mecanismo de solución la aplicación del Programa de Ajuste Estructural.

Sin embargo, los niveles de crecimiento alcanzados a fines de los ochenta y durante los primeros años de

esta década no favorecieron a las condiciones de vida de la mayor parte de los bolivianos, por tanto, en

esta situación el crecimiento se hacía insostenible y ponía en riesgo el desarrollo a largo plazo. Fueron

necesarias importantes reformas para reorientar la inversión pública hacia proyectos de desarrollo social

y mejoramiento del capital humano, hasta convertirse en el factor más importante para promover la equi-

dad del desarrollo Este cambio en el rol de la inversión pública tuvo lugar dentro de un proceso en el que

el Estado y la sociedad civil encontraron nuevas formas de relacionamiento.

Por otra parte, el potenciamiento inicial de la inversión social se realizó en un marco de búsqueda de

eficiencia en la administración de los recursos de la inversión pública, para lo cual, en lo que va de la

década de los años noventa se fortalecieron técnicamente los procedimientos de gestión de proyectos y

se definieron los marcos institucionales adecuados para la ejecución de los proyectos de inversión

pública.

3.2.1 La inversión pública genera crecimiento

La relación de causalidad entre inversión y crecimiento verificada teóricamente permite afirmar que uno de

los elementos de la demanda agregada que más inciden en los niveles de crecimiento es la inversión. Enton-

ces, los factores que favorecen la toma de decisiones de inversión son determinantes para una mayor inver-

sión que permita dinamizar el crecimiento, necesario y de extrema importancia en el caso específico de

Bolivia para superar la situación de estancamiento económico que caracterizaba a la economía con anterio-

ridad a la aplicación del Programa de Ajuste Estructural.

20

Durante la década comprendida entre 1987 a 1996 se gastaron recursos de inversión por Sus. 4.284 millo-

nes, como se puede observar en el Anexo 1. Estos montos de inversión generaron un crecimiento que se

expresan en tasas deCrecimiento del PIB que pasaron de -2.4 por ciento en 1986 a 4.1 por ciento en 1996.

Esta relación estructural entre la inversión pública y el crecimiento de la economía, medido a través del

PIB, se verificó empíricamente mediante la estimación de un modelo lineal simple, en el que la variable

dependiente es el PIB y la variable independiente la inversión pública, es decir, se plantea que las varia-

ciones del PIB están explicadas por las variaciones en la inversión pública en una proporción fijada por

los coeficientes de regresión.

La función estimada, mediante mínimos cuadrados ordinarios, para los datos correspondientes a la déca-

da de estudio tomó la forma de:

PIB= 2618.3 + 6.77 ( INV PUB)

(4.726) (5.440)

R=

0.7872

DW = 1.4138

El coeficiente R nos muestra un aceptable grado de ajuste de las observaciones ala línea recta estimada, pero

además los valores de la distribución " t " calculados para la regresión nos permiten rechazar la hipótesis

nula de no relación entre ambas variables y aceptar, con un intervalo de confianza del 95 por ciento y con 8

grados de libertad, la hipótesis alternativa de la relación establecida entre la inversión pública y el P. En

términos econométricos los resultados son buenos, ya que los estimadores de los coeficientes a y 13 ( son

significativos y las desviaciones de la recta estimada a los valores observados son mínimos. En términos

económicos esto quiere decir que la inversión pública impacta de manera directa en el crecimiento del PIB,

un cambio unitario en la inversión pública ocasiona un cambio en el PIB de 2.625.

Si bien un número mayor de variables independientes aumentaría el grado de explicación del modelo,

como ocurre cuando se agrega la inversión privada como variable explicativa, que aumenta el coeficiente

R al 92 por ciento y hace aun más significativos los coeficientes estimados, consideramos que para fines

de esta investigación se utiliza la herramienta econométrica para inferir a partir de la función del PIB la

direccionalidad de la política de inversión pública.

La alta relación entre el nivel del PIB y la inversión pública sugiere, como una primera aproximación, que

para crecer a niveles aceptables serían necesarias mayores inversiones en la magnitud establecida por los

coeficientes a y ft de la función de regresión. Para un funcionamiento de la economía de mercado sin

interferencias, bastaría incrementar los montos de inversión para conseguir efectos positivos en las tasas de

crecimiento, porque el modelo tiene implícitos sus mecanismos e instrumentos redistribución del ingreso.

21

Financiamiento de la Inversión

Donaciones 11°Á

TGN 6%

Créditos 43%

Otros 40%

Suponiendo que sea el caso de la economía boliviana desde la implantación de la Nueva Política Econó-

mica, la política de inversiones buscaría sobre todo el crecimiento de la inversión pública. Sin embargo,

esta política encontró serias restricciones en:

• El financiamiento de la inversión. A causa de los bajos niveles de ahorro público interno, que es el

signo que caracterizó la década, debido principalmente a los bajos niveles de ingresos públicos,

éstos se destinaron a financiar principalmente el gasto de funcionamiento de los servicios públicos

como salud y educación, al pago del servicio de la deuda y en una proporción poco significativa a

la inversión pública. En cambio se tuvo que recurrir al ahorro externo, principalmente al crédito

para financiar el P1P. El flujo de recursos externos se convirtió en una fuente importante de

financiamiento de las inversiones. A inicios de la década la oferta de cooperación internacional era

favorable para los países de América Latina y mayor aún para el caso de Bolivia, debido a las

medidas de ajuste que se llevaban a cabo, cuyos resultados se mostraron como logros importantes

en los sucesivos Grupos Consultivos desde 1987, lós cuales mejoraron la imagen financiera de

Bolivia convirtiéndola en país elegible para muchas agencias de cooperación internacional.

Como se puede ver en el Anexo No. 2. la fuente externa de financiamiento de la inversión representó en

promedio el 54 por ciento del total del financiamiento, equivalentes a $us. 2.304.502 millones, las

fuentes internas aportaron el 46 por ciento, equivalentes a Sus. 1.980.413 millones, de los cuales el

TGN sólo aportó de manera directa con $us. 263.415-'miles.

Gráfico 1

27 No se toman en cuenta las transferencias rciaiizadas a calidades descentralizadas.

22

Las donaciones también han constituido una fuente importante de financiamiento de la inversión

pública, pero las de mayor volumen que llegan vía lit cooperación no oficial (ONGs.) no contribu-

yeron a financiar b política de inversiones debido a la debilidad del Estado para inducir a estas

instituciones a canalizar sus recursos a las prioridades de la política nacional.

La rigidez del Programa de Inversión Pública, debido al carácter del gasto de inversión se

sabe que para visualizar sus efectos es necesario que transcurra un período de tiempo entre la

ejecución de los proyectos y la operación de los mismos. La ejecución de los proyectos de

inversión, dependiendo de su magnitud, se realizan durante más de un año, por esta razón los

cambios que se desean inducir en el PIP, a partir de la política de inversiones públicas, se

enfrenta con la inercia de los proyectos en ejecución, que en muchos casos, por su deficiente

preparación, formulación y evaluación prolongan la fase de ejecución, modificando inclusive

sus costos, cuyo financiamiento requiere de nuevas negociaciones especialmente si tales pro-

yectos están financiados con recursos externos.

La mencionada rigidez del PIP, originada en la inercia de los proyectos de inversión pública fue

uno de los problemas mas importantes al inicio de la década de análisis. Las decisiones de inver-

sión tomadas durante la década de los setenta configuró un PIP en el que existían proyectos

sobredimensionados, sin financiamiento identificado; proyectos en ejecución sin estudios de

preinversión que disminuyeran su riesgo; y sobre todo proyectos productivos para los cuales el

Estado era un mal gerente.

La política fiscal contractiva en la aplicación del programa de Ajuste Estructural. Debe recordarse

que la contracción del gasto fue uno de sus pilares fundamentales para conseguir el objetivo de la

reducción del déficit fiscal, el gasto de inversión ha sido el componente más afectado, por lo que la

inversión pública se ejecutó con reducidos recursos del Tesoro General de la Nación (TGN), como

se muestra en el Anexo 2 el total para la década alcanzó a Sus. 363.415 ( sin tomar en cuenta las

transferencias a las entidades descentralizadas). Este tipo de financiamiento ha tenido poco impac-

to sobre el déficit fiscal y se asignaron priori tariamente como contraparte nacional de los

financiamientos externos contratados con organismos multilaterales y bilaterales de cooperación.

A pesar de que los niveles de financiamiento del TGN eran reducidos, éstos eran insuficientes e

inoportunos para una ejecución rápida de las obras. En correspondencia a lo anterior, los cronogramas

de desembolsos de los financiamientos externos se retrasaban, restándole al país su capacidad de

gestión de nuevos financiamientos.

23

Financiamiento de la Inversión con recursos

del Tesoro General de la Nación

Gráfico 2

Deficiente capacidad institucional para la gestión de los proyectos de inversión pública, debido al

deterioro en general de la institucionalidad pública, especialmente de la relacionada con la gestión

de proyectos de inversión, que se fue perdiendo debido a que las decisiones de llevar a la ejecución

un proyecto se tomaban no fundamentadas en criterios técnicos de evaluación sino con base en

intereses regionales o políticos que dieron lugar al surgimiento de los proyectos llamados "elefan-

tes blancos ". Al comenzar la década 1986-1996, hacía falta reconstruir la institucional idad para la

gestión y administración de los proyectos de inversión pública, para así llevar adelante todas las

tareas correspondientes a la ejecución del gasto de inversión.

La deficiente capacidad institucional era evidente no sólo al momento de la toma de decisiones

sino también en la fase de ejecución, ya que las entidades públicas que invertían no contaban con

los instrumentos y técnicas gerenciales para programar la ejecución de los proyectos, sus requeri-

mientos de financiamiento interno, las necesidades de financiamiento externo, así como para veri-

ficar y fiscalizar el uso de los recursos de inversión mediante un seguimiento físico y financiero a

las obras en ejecución y, claro está, para evaluar los impactos de las inversiones realizadas, etc. El

resultado de las deficiencias anotadas fue el bajo nivel de ejecución del PIP, por consiguiente el

incumplimiento de las nietas fijadas por la política de inversiones y, en el caso del financiamiento

externo, el retraso en los desembolsos.

Centralización de las decisiones de inversión. La asignación de recursos de inversión se realizaba

desde la administración central. Con base en el Programa Financiero, en la formulación del Presu-

puesto General de la Nación, se realizaba la asignación de recursos internos de inversión espe-

24

cialmente de la fuente TGN; los recursos de financiamiento externo se asignaban en función de la

capacidad de absorción de las entidades especialmente para cumplir los requisitos de elegibilidad

de los financiadores internacionales. Esta forma de asignar los recursos era naturalmente desfavo-

rable a las entidades regionales, (Corporaciones Regionales de Desarrollo y municipios), las cua-

les, a pesar de sus esfuerzos para identificar necesidades de inversión plasmadas en proyectos, no

conseguían el financiamiento para su ejecución. Por esta razón las inversiones se concentraron en

el llamado eje: La Paz, Cochabamba y Santa Cruz, cuyas instituciones regionales y locales tenían

mayor acceso al Gobierno Central.

Baja capacidad de absorción de financiamiento externo, que hace referencia al aprovechamiento

efectivo de los recursos de créditos y donaciones aportados por la comunidad internacional. Son

varios los factores que determinaron esta baja capacidad de absorción de la economía boliviana,

especialmente a inicios de la década de estudio, entre los más importantes se pueden citar: la falta

de capacidad gerencial para ejecutar a ritmos adecuados los proyectos de inversión, la mala elabo-

ración de los estudios de preinversión, la alta movilidad de los cuadros técnicos de las instituciones

públicas por la ausencia de un Servicio Civil y el deterioro de los salarios, además de los complica-

dos y poco transparentes procesos de licitación.

Estos elementos dieron como resultado una acumulación de financiamiento sin desembolsar, hasta

1986, de alrededor $us. 1.000 millones, que representaban casi el 90 por ciento del financiamiento

contratado hasta esa época.

En el transcurso de la década 1987-1996, el problema de los retrasos de los desembolsos del

financiamiento contratado ha sido constante, tanto que se convirtió en uno de los problema que

limitó la expansión de las disponibilidades de recursos externos para financiar la inversión pública.

En los sucesivos Grupos Consultivos desde 1988, las referencias a este problema y las recomenda-

ciones han sido permanentes.

Los factores que condicionan la capacidad de absorción, —que están directamente relacionados con

la capacidad institucional para la gestión de los proyectos de inversión pública, limitaron las posi-

bilidades de contar más recursos de financiamiento externo. Por la falta de ahorro interno, los

prograMas de inversión de mediano plazo siempre presentaron una brecha por financiar de alrede-

dor de $us. 1.000 millones. Sin embargo, la rigidez de la oferta no permitía incrementar la

disponiblidad de financiamiento externo, porque ésta tenía su explicación más en factores internos

que en los condicionamientos de las Agencias, por ello la presentación de necesidades de

financiamiento en los Grupos Consultivos no pudieron cambiar las condiciones de dicha oferta.

25

Por otra parte, una vez implantado el modelo de economía de mercado, teóricamente el papel preponde-

rante del impulso del desarrollo le correspondía al sector privado. Para ser consistentes con este principio,

el Estado en su política económica proponía Estrategias de Desarrollo con reducciones en la participación

de la inversión pública en el PIB. Sin embargo, como se puede observar en la serie histórica del Anexo I

la participación de la inversión pública en el PIB mantuvo su importancia cuantitativa durante casi toda la

década.

Empero, existe una diferencia cualitativa de la inversión pública ejecutada hasta antes de 1985, pues a

partir de esta fecha, en congruencia con los principios de la NPE, la política de crecimiento cuantitativo

de la inversión pública, junto a otras políticas tiene el objetivo explícito de complementar las acciones de

inversión del sector privado. Si bien tradicionalmente la bibliografía económica ha sostenido que un

incremento en la inversión pública reduce la inversión privada, debido al incremento inducido de la tasa

de interés, sin embargo, en el caso boliviano, ha sido uno de los instrumentos más importantes para el

desarrollo que más bien ha compensado el poco dinamismo de la inversión privada.

La complementariedad de la inversión pública con la inversión privada se dá principalmente a través de la

creación de la infraestructura, ésta ha sido y sigue siendo una responsabilidad del Estado, para ese fin se

han dirigido $us.1915.6 millones de dólares con los cuales se han financiado importantes obras de cami-

nos tanto nacionales como departamentales y locales, así como infraestructura eléctrica y de comunica-

ciones. Esta es la razón por la que la participación de las inversiones en infraestructura han mantenido su

participación en el total de la inversión pública, en un 45 por ciento en promedio durante toda la década y

se han constituido en un complemento importante de la formación de capital privado, junto con la inver-

sión en educación que también es otra responsabilidad del Estado. De este modo el sector privado recibe

un importante apoyo público para incrementar su productividad.

Siguiendo las ideas de Felipe Larraín y Rodrigo Vergara ", quienes trataron de verificar empíricamente—

para un grupo de países en desarrollo, durante los años 1971-1979—la complementariedad entre la inver-

sión pública y privada mediante una función de correlación entre ambas variables, nosotros realizamos el

mismo ejercicio para la economía boliviana, para el período de nuestro análisis, es decir, de 1986 a 1997.

El ejercicio dio como resultado una correlación positiva, pero con una escasa significancia estadística, la

misma que seguramente puede mejorarse con una función que sólo relacione la inversión privada con la

inversión pública en infraestructura, como la realizada por los autores para países subdesarrollados, don-

de la participación de la inversión pública está cerca de la mitad de la inversión total. Esta verificación

28 Larrain Felipe y Vergas Rodrigo, Inversión y Ajuste Macroeconómico:I caso del Este del Asia. En Trimestre Económico No. 238, vol LX (2)

26

empírica nos permite afirmar que el Sector Público ha cumplido en esta década, su función de crear la

infraestructura necesaria para las acciones del desarrollo.

3.2.2 La inversión pública genera equidad

Como se apuntó más adelante, la evidencia empírica muestra que los $us. 4284.9 millones de dólares

invertidos en proyectos de inversión pública permitieron tasas de crecimiento modestas, pero como el

crecimiento económico y bienestar social no tienen una correlación mecánica, la pregunta es en qué

medida estos millones de dólares contribuyeron, aparte de generar crecimiento, a mejorar las condiciones

de vida de los bolivianos.

Los informes elaborados por Naciones Unidas muestran que existió una mejoría en el desarrollo humano

de Bolivia durante los últimos treinta años. Como señala en el Informe de Desarrollo Humano 1998 "..it

pesar de las múltiples dificultades, Bolivia ha evolucionado prácticamente en todos sus indicadores de

desarrollo humano, El país conjuntamente con otros 34 países del inundo ha pasado de un nivel bajo de

desarrollo humano a uno medio. La esperanza de vida pasó de 42.7 a 59.7, el analfabetismo de 43 a I8 por

ciento y el ingreso per capita respecto de la paridad adquisitiva del dólar de 1.142 a 2.510." En términos

relativos, el país se encontraba en 1992 con un índice de 0.530 que lo ubicaba en la posición 143.

Sin embargo, esta relativa mejoría está marcada por agudas brechas sociales que se expresan en b distribu-

ción del ingreso, acceso a los servicios básicos, enue géneros, campo y ciudad, etnias y niveles educativos.

El Estado teóricamente es el responsable de aminorar estas brechas sociales mediante su política de gasto

social, de la cual uno de sus componentes es la inversión pública. En efecto, la política de inversión pública,

durante la década de análisis priorizó los objetivos del desarrollo humano y asignó cada vez mayores recur-

sos para incrementar y mejorar los servicios de salud y saneamiento básico, mejorar la calidad educativa y el

acceso a la misma, además de apoyar el incremento de la competitividad de la economía mediante la crea-

ción de infraestructura.

Se puede asumir que el gasto de inversión ejecutado durante estos años ha contribuido al mejoramiento

del Indice de Desarrollo Humano (IDH), por el impacto de la inversión social en los componentes del

IDH, esto lo demuestran el tipo de proyectos sectoriales ejecutados (salud, educación y saneamiento

básico) y especialmente los realizados a través de los Fondos de Desarrollo como el Fondo de Inversión

Social (PIS), Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) y Fondo de Desarrollo campesino (FDC).

Los instrumentos de la política social que se utilizaron durante los primeros años del ajuste estructural, así

como la cantidad de recursos destinados al desarrollo social resultaron insuficientes en relación al a

27

magnitud de las brechas sociales existentes, más aún, la política expansiva de la inversión social, siendo

prioritaria para la inversión pública, no dejó de tener problemas, tanto de gestión de las inversiones como

de financiamiento. Se pueden agrupar estos problemas en los siguientes puntos:

• Centralización de las decisiones de inversión. No existían mecanismos de participación de los

grupos sociales beneficiarios de los proyectos de inversión, especialmente para la inversión regio-

nal o local, las decisiones sobre el monto de recursos o el tipo de proyectos se adoptaba desde la

Administración Central. Los recursos de inversión se orientaron en función de las necesidades

identificadas por las entidades públicas ejecutoras, Fondos de Desarrollo o Ministerios sectoriales.

No existió hasta la Ley de Participación Popular, una participación de la sociedad civil en la defi-

nición de prioridades de inversión.

• Escasa capacidad de gestión de la inversión social. La literatura sobre gestión de proyectos de

inversión se realizó en torno a los grandes proyectos sectoriales de inversión como telecomunica-

ciones, obras de ingeniería civil, exploración y explotación petrolera, extracción y comercialización

minera, etc. En cambio, la gestión de proyectos sociales recién comienza a desarrollarse a partir de

los Fondos de Desarrollo. Este elemento limitó las posibilidades de asignación de mayores recur-

sos para el desarrollo social. Los requerimientos de financiamiento provenientes de los departa-

mentos donde se concentran los mayores índices de pobreza como Potosí, Oruro, Beni y Pando, no

se atendían por el TGN, ni por las agencias de cooperación internacional, porque no se respaldaban

con estudios básicos que mostraran los costos y beneficios sociales de la inversión. En estas condi-

ciones, los recursos se distraían y se destinaban al funcionamiento, quedando casi permanentemen-

te sin financiamiento las necesidades de inversión.

• Escasa disponibilidad de recursos de inversión. El gasto público, antes e inmediatamente después del

ajuste atendió con prioridad a los gastos de funcionamiento de los servicios de salud y educación, en

tanto que el financiamiento externo no era una fuente de recursos para estas inversiones. No obstante,

las agencias de cooperación internacional eligieron como ejecutores de inversión social a los Fondos

de Desaniallo, especialmente al FSE y al FIS. Las entidades locales, municipios y prefecturas, con sus

ingresos propios financiaron también su funcionamiento y pequeñas obras de alcance local, pero no

proyectos de inversión.

• Gastos recurrentes. Los criterios para decidir por una inversión en salud o educación , en general,

no tomaban en cuenta los gastos recurrentes que generaban los proyectos en la fase de operación,

estos gastos debían ser cubiertos por el TGN porque en muchos casos constituían compromisos

derivados de contratos de préstamo, de ese modo llegaron a convertirse en presiones adicionales al

déficit fiscal.

28

• Criterios para la asignación de recursos a proyectos de inversión social. Los recuisos para pro-

yectos de atención de las necesidades sociales corno salud, educación, agua potable, alcantarillado,

etc. se asignaban únicamente en función de la demanda identificada, siempre con la ayuda de las

entidades ejecutoras, sin tornar en cuenta criterios que justifiquen la rentabilidad socioeconómica

de los proyectos y que garanticen los resultados del mismo. Los indicadores utilizados para orien-

tar la asignación de recursos dio como resultado proyectos que, en algunos casos, eran contradicto-

rios con las políticas sectoriales. Por otra parte, como la prestación de este tipo de servicios corres-

ponde teóricamente al Estado, los gobiernos locales como las Prefecturas y Municipios no aporta-

ban con recursos para este tipo de obras, por consiguiente resultaban inversiones que no represen-

taban el interés concurrente de gobiernos locales y Estado.

Estas dificultades representaron verdaderas restricciones estructurales para una mayor expansión de la in-

versión social.Apesarde ello y como se señalo en párrafos anteriores, ha tenido un ritmo muy importante de

crecimiento, el mismo que se correlaciona con un mejoramiento en los indicadores de desarrollo humano.

La aceleración del incremento de la inversión social, se Mida a partir del fortalecimiento de la inversión

municipal, es un resultado del proceso de descentralización y de participación popular, a través de los

cuales actores regionales y locales adquieren la facultad de decidir sobre sus inversiones con los recursos

transferidos de manera automática por el TGN, de acuerdo a las disposiciones establecidas en la Ley 1551

de 29 de abril de 1994.

3.2.3 La administración eficiente de la inversión pública incrementa su productividad

Las limitaciones al incremento cuantitativo de la inversión pública estuvieron presentes durante toda la

década. Ante la imposibilidad estatal de incrementar los montos de inversión pública, se convirtió en una

necesidad la mejora de su productividad, es decir, la búsqueda de mejores resultados con los mismos

montos de financiamiento Esa exigencia implicó indagar y actuar en el sistema de gestión de proyectos,

partiendo desde los aspectos técnicos hasta llega al marco institucional en el que se tomaban las decisio-

nes de inversión.

Con esta finalidad el Estado conceptualizó en el Sistema de Inversión Pública (SNIP), como una forma de

administrar los procedimientos relacionados ala toma de decisiones de inversión por parte de las institu-

ciones del sector público, su implantación debía inducir un conjunto de cambios en la forma de decidir

sobre los proyectos a ejecutar, es decir, buscaba cambiar la conducta de los ejecutivos que tomaban las

decisiones de inversión para orientarlos hacia una selección de proyectos que no sólo tome en cuenta los

"beneficios" políticos, sino que principalmente seleccione aquellos con rendimientos socio-económicos

evaluados en los estudios de preinversión.

29

El SNIP que se inicia en 1987 con el desarrollo de un conjunto de instrumentos para modernizar los

procedimientos de gestión de proyectos, a pesar de los objetivos optimistas que buscaba el Estado, pre-

sentó escasos resultados hasta la promulgación de su Norma Básica en junio de 1996, porque si bien el

órgano rector impartía la capacitación necesaria para el uso de dichos instrumentos, ésta no era suficiente

para obligar a las entidades, especialmente a las empresas públicas a observar los procedimientos del

SNIP. Además la reglamentación establecía la responsabilidad de las máximas autoridades sectoriales,

regionales y locales, por las decisiones de asignar recursos públicos para la ejecución de proyectos y por

sus resultados. Paralelamente establecía las responsabilidades del órgano rector de la inversión pública en

el fortalecimiento institucional para la administración de proyectos de inversión pública.

Para alcanzar una mayor productividad en la ejecución de la inversiones el SNIP tuvo que contemplar,

dentro de sus objetivos, otros para atender aspectos coyunturales. Así en los anos inmediatos a la aplicación

de la política de shock, el SNIP buscaba el ordenamiento sectorial y regional de la inversión a fin de iniciar

una mejor utilización de los recursos de financiamiento externo e interno.

Cuando la política económica estatal buscaba compensar el costo social del ajuste y se daba énfasis a la

política social (años 1989 a 1993), en congruencia la inversión pública buscaba formas de facilitar la

ejecución de las inversiones en el sector social.

Posteriormente, las reformas de participación Popular y Descentralización Administrativa29 significaron

una nueva coyuntura para la inversión pública, en la cual el Estado entendió que el SNIP debía fortalecer

sus mecanismos de descentralización de la toma de decisiones de inversión.

Por último, cuando el desarrollo humano se constituyó en un objetivo importante del desarrollo económi-

co, por la atención a los problemas de la pobreza especialmente en el agro, el SNIP el SNIP se convertía

en un instrumento clave y empezó a volcar sus acciones para favorecer a las regiones más deprimidas con

instrumentos fáciles de operar y con recursos de preinversión para fortalecer la generación de proyectos.

Tanto normas y reglamentos, como instrumentos y metodologías, permitieron generar en el Estado una

cultura sobre la administración de la inversión pública cultivada a lo largo de toda la década de nuestro

estudio.

29 Ley 1551 de Participación Popular de 29 Je abril de 1994 y Ley 1654 de Descentnaºaúún Administrativa de 28 de julio de 1995

30

Capítulo 4

Tendencias Históricas de la Inversión Pública

Los aportes de la inversión pública al desarrollo económico, durante la década transcurrida entre los años

1986-1987, han sido importantes, como lo demuestra la alta correlación que existe entre ambas variables,

sin embargo, su efecto sobre el desarrollo humano recién comienza a perfilarse a partir de 1991. No

obstante, las restricciones a la expansión cuantitativa de la inversión pública total y la inversión social,

junto con la necesidad de incrementar su productividad, anotadas en el capítulo anterior, han sido también

constantes durante la década.

La comprobación empírica de la hipótesis de la alta correlación entre inversión pública y crecimiento, la

innegable relación entre bienestar social e inversión pública y la relación entre objetivos de la política de

inversión e incremento en la eficiencia de la administración de los recursos, proporcionan los elementos

para la interpretación del comportamiento de la inversión pública durante los años 1987 a 1996.

La política de inversión pública y de financiamiento han orientado los recursos hacia los objetivos de

crecimiento y de desarrollo humano, configurando un patrón de inversión pública, que en los primeros

años favorecía la inversión productiva, empero, a partir de la implantación de las reformas se presenta un

cambio importante en la asignación de recursos, que dio lugar a una reestructuración sectorial, regional e

institucional del PIP permitiendo que este instrumento supere sus rigideces y alcance un mayor contenido

redistributivo.

Analizaremos los mencionados cambios dividiendo la historiarle la inversión pública de la década en dos

períodos: antes y después de las reformas.

4.1 La inversión pública antes de las reformas

Hasta 1995 la política de inversión pública estuvo enmarcada dentro de los patrones del modelo económi-

co de 1952. Buscaba instrumentar una forma de desarrollo que impulse el crecimiento hacia adentro,

tomando a la inversión pública no como inversión complementaria a la privada, sino considerándola

como el factor principal y la clave del proceso de crecimiento. En ese modelo de desarrollo de fuerte

estatismo económico, el Estado creó y desarrolló a las empresas públicas para convertirlas en los agentes

principales del crecimiento económico; dichas empresas poseían el papel de ejecutar las inversiones

destinadas a fortalecer el aparato productivo nacional.

31

En ese contexto era normal que la inversión pública participe con más del 80 por ciento de la inversión

total y se concentre en sectores de extracción de recursos naturales: energía, minería e hidrocarburos;

desarrollando proyectos productivos cuyos impactos en la generación de empleo a nivel nacional eran

poco significativos, dado que su forma de operación permitía la creación de empleo solamente en los

pocos "enclaves" donde se desarrollaba la extracción minera o petrolera. La atención a los sectores socia-

les mediante la inversión pública no tenía la magnitud requerida. El gasto público financiaba con priori-

dad la operación de los sistemas de servicios de educación y salud por medio de las asignaciones presu-

puestarias de funcionamiento.

Esa estructura de la inversión pública se convirtió en un factor característico del desarrollo hasta media-

dos de la década de los ochenta. Su escaso aporte a la consolidación del aparato productivo nacional con

posibilidades de exportación, sus /imitaciones para generar efectos redistributivos del ingreso y, funda-

mentalmente, el uso poco racional de los recursos naturales, definieron las características de ese modelo.

Durante la década de los setenta el PIP se fortaleció con el flujo de capitales que llegaron al país como

producto de las contrataciones ilimitadas de financiamiento externo, especialmente créditos, éstos se

convirtieron en la principal fuente de financiamiento de las inversiones. En el transcurso de estos años la

política de inversión pública no tenía restricciones a su expansión cuantitativa, ya que cualquier iniciativa

de inversión tenía la posibilidad de financiarse vía créditos externos. Se produce una excesiva generación

de ideas de proyectos que desde su fase de preinversión se financian con apoyo externo.

Como el costo de los proyectos no consideraban los costos Financieros de los créditos, porque estos eran

asumidos por el TGN, el PIP crece con proyectos sobredimensionados que encontraron dificultades en su

fase de ejecución, postergando o anulando los efectos multiplicadores de dichas inversiones. Por otra

parte, el crecimiento de la inversión pública produjo, más tarde, un efecto adverso en el equilibrio fiscal,

incrementó sustancialmente la deuda y las obligaciones por el servicio de la misma, cuyo pago fue el

factor más importante del incremento del déficit fiscal que desencadenó el desequilibrio financiero que

dio origen al proceso hiperinflacionario de mediados de los ochenta.

Las decisiones de inversión que se tomaron en los últimos años de los setenta y principios de los ochenta,

no se basaron en indicadores de prioridad nacional ni de beneficios socio-económicos, existía un virtual

Sistema de Proyectos, en cuyos procedimientos se encontraba la aprobación de los mismos basados en

dictámenes técnicos emitidos por profesionales especializados de R Dirección de Proyectos del Ministe-

rio de Planeamiento y Coordinación, que entonces constituía el Organo Rector del Sistema de Proyectos.

La aprobación tenía el objetivo de velar por la consistencia de los proyectos con los objetivos de la

política de desarrollo.

32

La característica de estos años fue, más bien, la ejecución de proyectos cuyos estudios de preinversión no

proporcionaban la información suficiente para reducir el riesgo de las inversiones, a pesar de ello eran

aprobados por las presiones que ejercían los ejecutores, especialmente regionales, que hacían que la

instancia de aprobación se traslade del Sistema de Proyectos a las jerarquías mayores del Poder Ejecuti-

vo. Como consecuencia, la realización de muchos de esos proyectos encontraron problemas de tal magni-

tud, que fueron abandonados antes de iniciar su ejecución; otros, en cambio, encontraron problemas en

plena ejecución, contraviniendo normas contractuales por las que sus financiadores suspendieron el flujo

del financiamiento.

La suspensión de desembolsos por problemas en los proyectos, factores de corrupción presentes durante

la ejecución de las obras, reducción importante de recursos nacionales de inversión, fueron deteriorando

la capacidad de absorción de recursos de la economía boliviana , de modo que se fue generando una

contracción en los niveles de financiamiento y de ejecución del PIP. Por consiguiente se debilitó el efecto

dinamizador del crecimiento, la tasa de crecimiento comenzó a descender, tomándose en negativas desde

1982 hasta 1986.

La segunda mitad década de los ochenta se inicia con la presencia de fuertes desequilibrios

macroeconómicos que deterioraron profundamente las finanzas públicas con efectos inmediatos sobre el

flujo de recursos para la inversión pública. Los recursos del TGN dejan de financiar la inversión y los

organismos intemacionales —por la inestabilidad macroeconómica y política, los retrasos en la ejecución

de los proyectos, la ausencia de instituciones eficientes de contraparte, la corrupción en la licitación de

los estudios y de obras—, restringieron su ayuda; más todavía, en algunos casos, la suspendieron.

Se estima que la caída de los niveles de inversión pública redujeron su participación en el PIB del 14 por

ciento que representaban en 1980 al 8 por ciento en 1986, consiguientemente durante estos años se regis-

traron las tasas más bajas de crecimiento.

El deterioro económico no sólo interrumpió el flujo de recursos de inversión sino también deterioró la

institucionalidad pública en general, en especial, de las instituciones ejecutoras de proyectos y de las

encargadas de dirigir y controlar la política de inversiones. Los cuadros técnicos encargados de cuan-

tificar los criterios para orientar la toma de decisiones de inversión abandonaron el sector público, los

criterios técnicos de valoración social y económica de proyectos, desarrollados por el Ministerio de

Planeamiento y Coordinación, dejaron de tener significancia, el Sistema Nacional de Proyectos perdió

su objeto de trabajo porque las pocas inversiones se aprobaban mediante mecanismos políticos; ade-

más, las cifras se hicieron incomparables por lo que dejaron de tener sentido las acciones de segui-

miento que realizaba el propio Ministerio a los proyectos.

33

Por otra parte, es importante señalar que junto al deterioro económico se fue ampliando el tamaño del

Estado, el cual le condujo a una pérdida de eficiencia en la utilización de los recursos y de su capacidad

ejecutiva. El exagerado centralismo anuló la generación de iniciativas de inversión regionales y paradójica-

mente fortaleció a grupos de poder particulares, que escudados en reivindicaciones regionales presionaban

al gobierno para la realización de proyectos mal elaborados y sobredimensionados en relación a las necesi-

dades. La creación de las Corporaciones Regionales de Desarrollo no fue una solución, por lo que las

desigualdades entre departamentos se fue profundizando por la escasa capacidad de los departamentos po-

bres de generar iniciativas de inversión.

Como lo demuestran los múltiples estudios realizados sobre la crisis de mediados de los Oellellia, el peso

de la misma recayó sobre los bolivianos de bajos ingresos, especialmente los asalariados, quienes fueron

encargados de pagar el impuesto-inflación, sin que el Estado tenga R posibilidad de realizar ninguna

acción compensatoria. Así se empezó a acumular la deuda social que acentuó la pobreza especialmente en

el área rural y periurbana.

4.1.1 La inversión pública de 1987 a 1992

La Nueva Política Económica implantada a partir del D.S. 21060 del 29 de agosto 1985 buscaba como

objetivo fundamental restablecer la estabilidad macroeconómica y restituir el equilibrio financiero a través

del saneamiento de las finanzas públicas, éste significaba sobre todo medidas de contención del crecimiento

del gasto público y de fortalecimiento de la generación de ingresos que permitieran reducir el déficit Fiscal.

Las primeras originaron una racionalización de los recursos del TGN destinados a la inversión pública.

La Nueva Política Económica orientó el desarrollo mediante políticas dirigidas a la reestructuración eco-

nómica, utilizando un modelo en el que el Estado asume un nuevo rol: productor de servicios básicos para

la población y generador de la infraestructura para la producción. Por otro lado, al sector privado le asigna

una mayor responsabilidad en la generación del crecimiento.

Si bien esta política reducía el rol del Estado en la economía, las inversiones del sector público continua-

ron siendo importantes, tanto para la estabilización como para reactivar el aparato productivo y diversificar

la producción mediante las inversiones de las empresas públicas y las inversiones en infraestructura, esta

última complementaria al Sector Privado.

El resultado más inmediato y visible de R política de ajuste estructural fue la estabilidad monetaria y fiscal,

logro desde todo punto de vista importante para un manejo adecuado de la política económica. Sin embargo,

en el corto plazo ella venía acompañada de la continuación de R recesión del aparato productivo; recuérdese

34

que las tasa de crecimiento negativas desde 1982 se mantienen hasta 1986, y solamente recién en 1987 se obtiene una tasa de crecimiento positiva que se mantiene alrededor del 3 por ciento hasta 1990, un creci-miento que no representa una mejoría sustancial en los ingresos percápita de la mayoría de los bolivianos.

La inversión pública presenta para 1987 la cifra más baja, $us. 272.1 millones, pero de 1988 hasta 1990 denota una tendencia ligeramente creciente, ubicada alrededor de los 330 millones de dólares. Sin embargo, sus impactos en el crecimiento del PIB fueron importantes, efectos que son avalados por la estadística porque, como consecuencia de ordenamiento y racionalización del PIP, las cifras son altamente confiables,

tanto que expresan una Formación de capital positiva en esos años.

En 1989, a cuatro años de la aplicación de la política de ajuste, el gobierno reconocía que se alcanzó b estabilidad como base para el crecimiento económico pero que este resultado era frágil. En la presenta-ción de la Estrategia Económica y Social se dice " Las medidas de estabilización económica, las reformas en la administración y funcionamiento de la economía y los programas de coyuntura, lograron resultados altamente satisfactorios. Sin embargo, las proyecciones de la evolución económica de Bolivia a mediano plazo, formuladas por algunas instituciones multilaterales vaticinan un deterioro de las condiciones de

vida de la población, porque el crecimiento esperado no era suficiente para atender sus también crecientes

necesidades 3". Los desafíos para el Gobierno estaban totalmente claros, se debía consolidar la estabilización, pero, sobre todo había que dinamizar la economía especialmente para que los beneficios

del desarrollo se repartan con mayor equidad.

Del modo que sigue se establecieron los objetivos de la Estrategia de Desarrollo Económico y Social

1989 - 2000:

Lograr un mayor bienestar para la población boliviana actual y para las generaciones futuras, me-

diante una mayor disponibilidad de bienes y servicios.

Incrementar la producción y la productividad.

Alcanzar una sociedad menos pobre y menos desigual mediante la valoración plena los recursos

humanos y naturales.

La Estrategia consideraba como motores del crecimiento a los hidrocarburos, minería, agricultura y ma-

nufacturas livianas. En lo social, el combate a la pobreza constituía una prioridad inmediata. Como obje-tivo de mediano plazo se planteaba la reducción de las desigualdades de la distribución del ingreso, subordinado a este objetivo se señalaba la extensión de la cobertura y la mejora cualitativa de los servi-

cios de educación, salud, saneamiento básico y vivienda.

30 Ministerio de Plancainionio y Coordinación. Estrategia de Da Económico y Social 1989 810 E: l'a, ¡bre d

35

En consistencia con los objetivos de la Estrategia, la política de inversión pública establecía la asignación

de recursos de inversión hacia proyectos de minería, hidrocarburos, energía eléctrica, obras de infraes-

tructura especialmente de transportes y comunicaciones. Es decir, a la inversión pública se le asignaba el

rol principal de apoyar la reactivación del aparato productivo, y de manera complementaria la producción

de bienes y servicios básicos como un factor de compensación del costo social del ajuste.

Sin embargo, el contexto restrictivo en el que debían usarse los recursos de inversión tanto de origen

nacional como externos, así como las rigideces de los proyectos en curso y con financiamiento externo

asignado, obligaban al TGN a destinar recursos para cumplir con las contrapartidas establecidas en los

contratos y convenios de financiamiento, razón por la cual no permitieron incrementar significativamente

los montos financiamiento fresco para la inversión social. Este no era el caso de la inversión correspon-

diente a los sectores productivos, ya que la generación de ingresos propios garantizaba la tasa de inver-

sión de las empresas del Estado y las correspondientes contrapartidas a sus préstamos.

La evidencia de los impactos sociales del ajuste obligó al Gobierno a adoptar una política más agresiva de

atención a las necesidades sociales mediante la creación de un organismo ejecutor de inversiones sociales

denominado Fondo Social de Emergencia, a través del cual se canalizaron importantes recursos especial-

mente de fuentes externas para la realización de obras de desarrollo social. La realización de dichas obras

se convirtieron simultáneamente en una fuente generadora de empleos, que aunque de carácter temporal

representaba una alternativa frente al poco dinamismo de la actividad productiva del sector privado.

Posteriormente fue creado el Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) para canalizar los recursos

del Fondo de Compensación Regional a las zonas más pobres (objetivo que posteriormente fue cambia-

do) y el Fondo de desarrollo Campesino para canalizar donaciones a las zonas rurales del País.

A partir del Programa Económico y Social Boliviano'", que constituyó la Estrategia de Desarrollo para

la gestión gubernamental de los años 1989-1993, la política económica económica, hacía énfasis en ace-

lerar los cambios estructurales implantados desde 1985 y en promover el crecimiento y el desarrollo

social, partiendo de la base de la estabilidad económica lograda hasta esa fecha.

La mencionada Estrategia se implementaría a partir de los siguientes instrumentos:

a) Ajuste fiscal. El mismo que para el gasto de inversión pública significaba optimizar el impacto de

la inversión pública en el proceso de crecimiento, priorizandó la participación del Estado en la

provisión de infraestructura productiva y la formación de capital humano.

b) Nuevo patrón de inversión y financiamiento para el desarrollo. Suponía asignar el protagonismo

central a la inversión privada, mientras el Estado concentraría sus esfuerzos en reorientar la estruc-

tura del PIP para darle una auténtica complementariedad a la inversión privada.

31 Citado en Financiamiento para el Desarrollo de Bolivia, Mi nislerio de Planeamiento y Coordinación, omubre199

36

c) Reforma del Sector Financiero, para adecuado a las exigencias del crecimiento .

d) Reestructuración del Sector externo, pala una mayor apertura de la economía al exterior.

Este conjunto de instrumentos se complementaron con los del Programa Social" porque lo central en esta

Estrategia era mantener la complementariedad entre el crecimiento económico y el desarrollo social me-

diante la inversión en capital humano, el mismo que, además de mejorar las condiciones de vida de la

población, debía impulsar el crecimiento de la productividad de la mano de obra.

La priorización del desarrollo social como una política de Estado nace precisamente en estos años, como un

reconocimiento, primero, al deterioro de las condiciones de vida después de la aplicación de la política de

ajuste estructural y, segundo, a b consolidación de la estabilización económica. Más aún, comprende accio-

nes que van más allá de la sola dotación de servicios básicos.

La aplicación de las políticas señaladas suponía un cambio en el patrón de funcionamiento del Estado,

dirigido a actuar en esferas donde el sector privado no tiene la posibilidad de participar, es decir, a activi-

dades como son la creación de infraestructura y la dotación de servicios básicos. De esta forma la política

económica le asigna al Estado un rol secundario en la producción, este último objetivo tendría que ser

cubierto en el país ampliando la participación del Sector privado en las empresas estatales, mediante

contratos de riesgo compartido, o transfiriendo la propiedad estatal a manos privadas.

La Estrategia señalaba como actividades estatales:

a) Provisión de agua, saneamiento y servicios básicos para vivienda, mediante programas de que tengan

como objetivo ampliar la cobertura y calidad de estos servicios a la población de menores ingresos

relativos, mediante una adecuada coordinación entre las instituciones encargadas de estos proyecto

para evitar el mal uso de los recursos y la dispersión de esfuerzos.

b) Salud y nutrición, mediante la concentración de las acciones estatales en la provisión de la atención

primaria de salud a los grupos sociales de mayor pobreza relativa.

c) Educación, mediante una Reforma Educativa, que mejore su calidad y adecue sus contenidos a las

necesidades socioculturales de Bolivia; y mediante la continuidad del FSE a través del Fondo de

Inversión Social (PIS) para la provisión de servicios de salud y educación a las regiones más

deprimidas.

d) Infraestructura física, especialmente la infraestructura de transportes, energía eléctrica y comunica-

ciones, que representan grandes inversiones que el sector privado no podría financiar.

32 Consejo Nacional de Política Social (CONAPSO), septiembre 1991

37

e) Apoyo a la producción, mediante la capacitación de recursos humanos, programas de apoyo al

incremento de la productividad, transferencias de conocimientos tecnológicos, dotación de infra-

estructura paro la comercialización y servicios de investigación.

Fueron necesarios también instrumentos de tipo institucional para adecuar el sector público, especial-

mente del área social, a los desafíos de la Estrategia, esto significaba básicamente el fortalecimiento de

las instancias operativas y normativos de la política social, y el reforzamiento de los conductos y modali-

dades de coordinación interinstitucional. El resultado de este "ajuste sectorial" ha sido la conformación

de programas líderes como el Programa Agua para todos, Programa de Reforma Educativa, Programa de

mantenimiento vial y otros como desarrollo rural, preservación del medio ambiente y desarrollo alterna-

tivo. Sin embargo, estos programas líderes, lejos de constituir iniciativas de inversión que resuelvan

problemas de manera integral, constituían una agrupación de proyectos que, vistos como programas,

tenían una imposibilidad de ejecutarse porque las fuentes de financiamiento especialmente externas, no

permitían agrupar sus financiamientos. De todas maneras; estos programas tuvieron un vida muy corta.

La definición de la política de inversiones marcó las pautas para la asignación de recursos a los Programas

de Inversión Pública. La programación del gasto de inversión tenía como límite a su expansión las restric-

ciones al gasto público, que durante estos años continuaba siendo una política que resguardaba la estabilidad

financiera. Sin embargo, a la par que se realizaban esfuerzos para reducir las transferencias del TGN a las

empresas públicas y se privatizaban algunas ose las sometían a Contratos de Rendimiento, el TGN incrementó

los recursos para el financiamiento de las inversiones.

De 1987 (año a partir del cual se produce información homogénea y confiable) a 1992 se ejecutaron $us.

2.234.336 millones en proyectos de inversión pública, estas inversiones se financiaron con Sus. 1.066.082

millones de recursos internos que representan el 47.7 por ciento del total y $us. 1.168.254 millones de

recursos externos que significan el 52.3 por ciento. Los totales anuales de inversión ejecutada, presentan

una ligera disminución en los años 89 y 90 luego de un crecimiento significativo en 1988, que se explica

principalmente por la racionalización impuesta al PIP como consecuencia de la aplicación de los criterios

de evaluación de los proyectos y del Programa de Inversiones aplicados para racionalizar el gasto de

inversión que era el objetivo principal del naciente SNIP (Anexo 2).

El año de máxima inversión corresponde a 1992 en el que se ejecutaron 531.6 millones de dólares, que

representaba una cifra "récord"" pero que paradójicamente correspondía a uno de los años de menor

33 Ministerio de plancanuenio y coordinación. Invención Pública y Cooperción lnlGnacional 1917- 1992, La Paz,junio de 1993

38

crecimiento y, sobre todo, con impactos negativos sobre el déficit fiscal por la cantidad de recursos de

fuente TGN que se destinaron a los proyectos en ejecución, especialmente en forma de transferencias. En

el análisis que realiza el Ministerio de Planeamiento y Coordinación en 1993, se resalta el esfuerzo del

TGN y de los aportes de las Corporaciones de Desarrollo, que también constituyen transferencias del

TGN, para financiar la inversión pública; en el informe elaborado en ese Ministerio se decía "es notable

que a pesar de las crecientes restricciones presupuestarias a las que han sido sujetos el Tesoro General de

la Nación y las Corporaciones de Desarrollo, los recursos asignados por estas instituciones a la inversión

pública se han incrementado ostensiblemente". El mismo informe señalaba que las transferencias a las

Corporaciones Regionales de Desarrollo se incrementaron en 16 I .5 por ciento, aunque los desembolsos

directos sólo sumaron $us. 139.2 millones.

El crecimiento de la inversión en 1992 se explica por el fuerte apoyo prestado desde el órgano rector de

inversión pública a las Corporaciones Regionales de Desarrollo, no sólo facilitando la gestión de sus

inversiones, en el marco del programa de descentralización de las decisiones de inversión, sino también

con recursos provenientes del Tesoro General de la Nación. Por otra parte, este incremento se explica por

el ciclo político que caracteriza a la inversión pública que en 1992 encontraba en la fase de auge.

El resultado de la distribución espacial de las inversiones de 1987 a 1992, fue una concentración de

recursos y de proyectos en el llamado eje central constituido por los departamentos de La Paz, Cochabamba

y Santa Cruz; aunque los análisis gubernamentales de la época justificaban el incremento de las cifras por

la mayor atención a los departamentos más pobres, los esfuerzos no fueron efectivos porque carecían de

una capacidad institucional para generar iniciativas de inversión y llevarlas a ejecución (Anexo 3).

De 1987 a 1992 se van gestando los cambios estructurales todavía incipientes en el PIP, como consecuen-

cia de la definición de una política clara de inversión pública que permitió incrementar sus niveles hasta

donde le permitía la política de contracción del gasto, pero cuyos efectos fueron aún más importantes

porque se empezaba administrar la inversión con criterios de eficiencia socioeconómicos.

Como consecuencia de las medidas de privatización de algunas empresas estatales o su administración

por el sector privado mediante contratos de riesgo compartido, y por otra parte, como resultado del

redimensionamiento de PIP, —que asignó recursos de financiamiento dentro de los límites establecidos

por el Programa Financiero-, el primer cambio fue el incremento de la participación de la inversión

privada en el PIB, aunque en términos todavía muy conservadores, y el descenso de la participación de la

inversión pública en el PIB. (Anexo 1).

39

El segundo cambio representa una reestructuración sectorial de la inversión pública, que cambia la im-

portancia de la inversión productiva hacia la inversión en infraestructura y la inversión social. En efecto,

la política de inversiones, si bien en los años inmediatos a la implantación del Programa de Ajuste estruc-

tural se apoyaba en la inversión pública para fortalecer el aparato productivo mediante b generación de

insumos desde sus empresas; a partir de 1991 se destinan mayores recursos a la inversión de los sectores

sociales y a la generación y conservación de la infraestructura productiva. Como consecuencia, al interior

de la Inversión Pública, se produce una leve desaceleración del crecimiento de la inversión pública en los

sectores productivos; pues, si de 1987 a 1988 creció en 38 millones de dólares, de 1991 a 1992 ese

incremento absoluto fue apenas de 4 millones.

Sin embargo, durante estos años, 1987-1992, la prioridad otorgada a la construcción de caminos, tanto

nacionales como locales, se expresa en la duplicación de las inversiones que pasan de 123 a 255 millones

de dólares por año. En cambio, para el mismo período las inversiones correspondientes al sector social

pasan de 27 a 88 millones de dólares en 1992, si bien las inversiones sociales se triplican en términos

absolutos, mantienen su escasa participación en el total, representando sólo el 17.0 por ciento (Anexo 4).

La importancia de los cambios en las tendencias históricas de la inversión pública, están directamente

relacionados con la posibilidad de liberar recursos de la inversión productiva estatal y reorientarlos hacia

la producción de bienes y servicios básicos y al mantenimiento y creación de infraestructura para fortale-

cer la actividad económica. Es decir, los cambios señalados comienzan a reflejar la intencionalidad de la

política económica y específicamente de la política de inversiones, es decir, de generar factores

redistributivos mediante acciones compensatorias: inversiones en capital humano e inversiones de fo-

mento ala producción para ampliar las oportunidades de empleo e ingreso. En resumen el PIP, mediante

estos cambios comienza a convertirse en un instrumento para alcanzar la equidad.

4.1.2 El financiamiento del desarrollo de 1987 a 1992

El financiamiento externo otorgado por las agencias de financiamiento multilaterales y bilaterales fue

importante para financiar el PIP durante toda la década de análisis y en particular en los años siguientes a

la implantación de la Nueva política Económica. Los recursos contratados durante estos años, en forma

de créditos y donaciones, se destinaron a financiar las áreas prioritarias definidas en los Planes de Desa-

rrollo y también actividades específicas de fomento a la producción del sector privado.

El deterioro fiscal de la primera mitad de los ochenta y la posterior política de racionalización del gasto

público restaron al Tesoro General de la Nación toda capacidad de financiamiento para la formación de

40

capital físico y humano. Por otra parte, la competencia entre las instituciones por estos recursos, especial-

mente de las Corporaciones de Desarrollo, no se basaba en las bondades de los proyectos sino en su

capacidad de presión política sobre las máximas autoridades del Poder Ejecutivo, que no solamente com-

prometían los fondos del TGN sino también los recursos de la cooperación internacional.

La crisis de mediados de los ochenta estuvo acompañada por una fuerte dispersión de los recursos del

financiamiento externo que correspondía al desorden de las inversiones públicas que se describieron en el

acápite correspondiente. La falta de claridad de lo que quería hacer el gobierno originó una falta de

coordinación entre las agencias de financiamiento, que en algunos casos hasta duplicaron los

financiamientos para un mismo proyecto.

El cilicio del flujo de financiamiento externo se normalizó a partir de la definición de una política clara

de financiamiento que, en el marco de la Nueva Política Económica, tenía como objetivo principal soste-

ner la estabilización y promover la reactivación económica en un contexto de estabilidad financiera y

macroeconómica. Pero, para conseguir el objetivo de reanudar el flujo de recursos de financiamiento fue

necesario que el Estado generara la confianza en los organismos financieros internacionales sobre las

medidas de estabilización económica y las reformas institucionales que se estaban adoptando para en-

frentar la crisis.

El proceso de divulgación de la Nueva Política Económica ante los financiadores lo inició el gobierno

con el primer Grupo Consultivo organizado por el Banco Mundial para Bolivia en el año 1986, en el que

presentó su programa de reformas, enfatizando la necesidad de contar con la ayuda de la cooperación

internacional para financiar la formación de capital que requería la reactivación. El Estado presentó un

diagnóstico del PIP, de sus limitaciones y rigideces, la forma en que se estaban utilizando los recursos de

la cooperación internacional y la necesidad de racionalizar los procedimientos de gestión en las agencias

de financiamiento.

Los compromisos de financiamiento surgidos en el Grupo Consultivo por parte de los financiadores

multilaterales y bilaterales estaban condicionados al cumplimiento de las metas del Programa de Ajus-

te Estructural. En el tema de la inversión pública, a mejorar los procedimientos internos para la

efeetivización de los recursos de financiamiento externo, mejorar la calidad del Programa de Inversio-

nes asignando los recursos escasos a los proyectos que presenten una alta tasa de retorno, continuar los

esfuerzos para el diseño de las políticas sectoriales, ajustar las prioridades de la inversión a dichas

estrategias y tomar las medidas para eliminar los "cuellos- de botella que entorpecían los desembolsos

de financiamiento, dado que hasta 1985 se contrataron importantes cantidades de recursos que se en-

contraban con graves problemas en sus desembolsos.

41

Mejorar la calidad del PIP fue la preocupación más relevante del comunidad financiera internacional

porque la negociación del financiamiento externo, con base en Programas de inversión factibles, trans-

parentaba la asignación de recursos externos, ayudaba a la coordinación entre cooperantes y garantizaba sus

resultados. Como la información sobre los proyectos de inversión estaba dispersa y era poco confiable, el

país se comprometió con sus principales financiadores, especialmente con el Banco Mundial, a someter al

PIP a una evaluación y monitoreo permanente sobre su avance en términos de ejecución y de desembolsos.

El resultado del mencionado monitoreo se co', v i ió en un insumo importante para el informe sobre el

cumplimiento de metas del Programa de Ajuste Estructural que tenía comprometido el Gobierno con el

Fondo Monetario Internacional, para ser beneficiario del PBAI'. (Enhance Sfinctural Adj ustment Finance).

En interpretación de los financiadores, especialmente del Banco Mundial, la mejora de la calidad del PIP

era uno de los mecanismos para elevar la eficiencia de la inversión pública en términos de conseguir los

objetivos de la política de inversiones. Este mecanismo, acompañado de otros, -como la buena administra-

ción del financiamiento externo que permitiera resolver los obstáculos a los desembolsos, junto a un flujo

oportuno de recursos del TGN para cumplir con las contrapartes nacionales—, permitirían mejorar el uso de

los recursos externos contratados y, por consiguiente, aumentar la eficiencia del PIE En este contexto, la

inversión pública requería aumentar su eficiencia. Más que un incremento significativo de los niveles de

financiamiento interno y externo, lo que se requería era mejorar la gestión para fortalecer el flujo efectivo

hacia los proyectos de inversión.

Para lograr la eficiencia requerida del PIP era necesario resolver un conjunto de problemas de tipo estruc-

tural, entre los más importantes se encuentran: la rigidez en la disponibilidad de recursos del TGN para

Financiar las contrapartes de créditos o donaciones para proyectos ya contratados, éste se constituía en

el principal cuello de botella para los desembolsos; la escasa capacidad institucional de ejecución de

las entidades del sector público que limitaban la posibilidad de aumentar el financiamiento a los obje-

tivos prioritarios, especialmente en las instituciones del sector social y en las entidades regionales

correspondientes a los departamentos más deprimidos del país.

El objetivo de mejorar la eficiencia del PIP y hacer un uso más efectivo de los recursos externos acumu-

lados hasta 1995 y los nuevos financiamientos que llegarían después del Grupo Consultivo, obligaron al

Gobierno a tomar un conjunto de medidas de tipo institucional e instrumentales, las mismas que se

operativizaron a través del Decreto de Reactivación Económica y formaron parte del conjunto de medi-

das de Reforma del Estado que se adoptaron para adecuar la administración pública a las reformas en

marcha. Dentro de las principales se pueden citar:

42

a) La contratación de Agencias de compras (Crown Agent, C3D, PNUD), corno una solución transi-

toria al problema de las adquisiciones, que fue identificado como cl procedimiento en el que se

juntaban varias ineficiencias que retardaban la ejecución de las obras y el uso de los financiamientos

contratados.

b) La reestructuración de la Gerencia de Créditos de Banco Central de Bolivia, encargada de b admi-

nistración de los créditos al sector privado, para facilitar los desembolsos a dichas entidades.

e) El diseño y conceptualización de un sistema de gestión de inversiones (SNIP) que mediante una

normatividad específica establezca las reglas para la identificación de proyectos y programación

de la inversión pública; fije los criterios y parámetros para la evaluación de los proyectos, establez-

ca las metodologías de seguimiento físico-financiero a la ejecución de los proyectos y evalúe los

impactos de gasto de inversión.

d) La programación, a mediano plazo, de las necesidades de financiamiento interno y externo con

base en proyectos que cumplan los requisitos del SNIP, en cuanto a contar con indicaciones sobre

su rentabilidad socioeconómica y pertenencia a las prioridades definidas en la política de inversión

pública.

e) El establecimiento del Comité de Agilización de Desembolsos, conformado por los máximos eje-

cutivos del Banco Central, la Subsecretaría del Tesoro, la Subsecretaría del Presupuesto, presidi-

dos por el Subsecretario de Inversión Pública y Cooperación Internacional, para tomar acciones

inmediatas para resolver cualquier problema relacionado con el flujo del financiamiento externo.

La gestión de nuevas modalidades de financiamiento para contrapartes, como de financiamientos

de apoyo a la Balanza de Pagos, cuya monetización generaría recursos para apalancar el

financiamiento externo, liberando así de presiones al TGN.

De 1987 a 1992 se reunieron anualmente los cooperantes en los Grupos Consultivos para evaluar el cumpli-

miento de los acuerdos, la evolución del PIP y los desembolsos de financiamiento externo; en función a

dicha evaluación se comprometían nuevas cifras de cooperación. Desde I 987 las tareas de seguimiento a los

proyectos corno a los desembolsos se convirtieron en una de las actividades más importantes del órgano

rector de las inversiones; ellas demandaron un esfuerzo importante de capacitación y de desarrollo de instm-

mentos para este fin, tales como el Sistema de Información Sobre Financiamiento Externo (SISFIN) insta-

lado el Ministerio de Planeamiento y Coordinación.

A pesar de los esfuerzos estatales para imprimir mayor dinamismo al uso del financiamiento externo, la

documentación sobre los grupos consultivos realizados durante estos años, señalaba repetidamente los

mismos problemas: falta de recursos de contraparte, problemas en las licitaciones públicas, proyectos

deficientes o mal preparados, falta de capacidad institucional para ejecutar proyectos con financiamiento

43

externo, programas de capacitación poco sostenibles. A ellos se fue agregando la alta movilidad de los

funcionarios públicos capacitados en gestión de proyectos, como consecuencia de los cambios de Gobierno.

En estas circunstancias, la negociación de financiamiento, cuya fase inicial por lo regular se realizaba en

el seno del Gamo Consultivo, era muy difícil, esta situación se agravaba para el gobierno por la falta de

claridad en las políticas sectoriales, la competencia regional por los recursos y el escaso seguimiento a los

acuerdos arribados en los Grupos Consultivos, todo lo cual restaba cada vez la capacidad negociadora del

Gobierno para captar mayores montos de Financiamiento no reembolsable.

El fortalecimiento de la capacidad de negociación del Gobierno, en las circunstancias anotadas, debía

surgir de la preparación de un buen programa de inversiones, reducido en su monto y realista en términos

de las posibilidades de su ejecución. En otras palabras, lo que precisaba el Estrado era mejorar la progra-

mación de la inversión pública para acercar la ejecución lo más posible a los niveles programados. Este

sería el resultado de un proceso de fortalecimiento institucional para que, mediante la aplicación de pro-

cedimientos homogéneos, las entidades públicas programen con mayor realismo sus inversiones a ejecu-

tar. Estos procedimientos los debería proporcionar el SNIP.

Al finalizar el año 1992 las contrataciones de financiamiento alcanzaron los $us. 3,835.6 millones, la

mayor parte de estos recursos, alrededor de $us. 560,0 millones, estaban dirigidos a apoyar las medidas

implantadas en el Programa de Ajuste Estructural. Del total contratado el 64.9 por cielito eran créditos y

el 35.] por ciento constituían donaciones. Las agencias financieras multilaterales representaban el 54.8

por ciento y las Agencias bilaterales el 45.2 por ciento (Anexo 6). Completaron los financiamientos para

soportar las medidas de ajuste los otorgados por el FMI (Enhance Structural Adjustment Finalice) cuyos

desembolsos —que estaban condicionados al cumplimiento de metas macroeconómicas, para los años de

referencia—representaron recursos de libre disponibilidad por Sus. 205.6 millones.

A la disponibilidad de recursos acumulados hasta 1992 le correspondieron desembolsos de $us. 3,482.0

millones, cifra que si bien significaba un mejoramiento en el performance de los desembolsos en relación a

la primera mitad de la década de los ochenta, pero todavía la economía presentaba problemas institucionales

y financieros que le impedían ejecutar dichos financiamientos (Anexo 9).

Los mayores recursos externos contratados durante 1987-1992 fueron el resultado del cumplimiento de

las metas de estabilidad económica comprometidas en el Programa de Ajuste Estructural que originó el

retorno de la confianza de los financiadores externos y su compromiso para apoyar dicho proceso.

Los objetivos de estabilidad y de reactivación económica en la contratación de financiamiento externo,

en términos de créditos y de donaciones, perfilaron para estos años, un programa de cooperación finan-

ciera en el que destacaban los financiamientos de apoyo a las medidas de ajuste estructuró, créditos para

proyectos de reactivación de sectores productivos corno la minería, hidrocarburos, transportes, líneas de

crédito al sector privado; créditos y donaciones para el Fondo Social de Emergencia; apoyos a la Balanza

de Pagos mediante importaciones de equipo e insumos para la producción; pago de deuda comercial,

financiamiento para el sector privado que incluía capita/ de trabajo e importaciones de equipo.

Según infornmción del Ministerio le Hacienda, los financiamientos más importantes pa estos Enes

fueron;

• Medidas de ajuste estructural como el FSAC del BM por $us. 166.9 millones, el Programa de

Ajuste Estructural de la KFW por $us. 16.8 millones, entre los más importantes.

• Créditos para proyectos de reactivación de sectores productivos como por ejemplo programas de

Rehabilitación de Sector Minero del BM por Sus. 18.0 millones, Reactivación de COMIBOL y Pro-

ducción de Hidrocarburos del BID por Sus. 18.0 y Sus. 45.8 millones respectivamente, los Accesos a

la Carretera Chirnoré-Yapacaní del BID por $us. 80.7 millones y FONPLATA por $us. 8.8.

• Líneas de crédito al sector privado como el Programa Global de Crédito Agropecuario financiado

por la CAP con Sus. 20.0 millones y el Programa de Fomento a las Exportaciones del BID por $us.

29.3 millones.

• Créditos y donaciones para el Fondo Social de Emergencia como el apoyo del BID por Sus. 60.0

millones, BM por Sus. 50.7 millones, KFW por Sus. 16.3 millones.

Apoyos a la Balanza de Pagos mediante importaciones de equipo e insumos para la producción como,

por ejemplo, el Programa de Recuperación Económica de USAID por Sus. 167.6 millones.

Los Sus. 3835.6 millones contratados durante estos años constituyeron un fuerte impulso para la econo-

mía boliviana, fueron claves para iniciar el proceso de cambio de orientación de la inversión pública. Esta

última ésta comenzó a cumplir su rol en el desarrollo social, especialmente a través de los recursos exter-

nos asignados al Fondo Social de Emergencia, al FIS y, posteriormente, a los programas de la Reforma

Educativa y de saneamiento básico. Estos recursos los consiguió el Estado mediante un cambio en la

forma de relacionarniento con la cooperación internacional, el mai comenzó a realizarse mediante la

exigencia de propuestas consistentes de inversión; pero lo más destacable es que estos recurso represen-

taron el retorno de la confianza de los financiadores internacionales a la forma de administrar la política

macroeconómica y M política fiscal; esta última si bien no tiene importancia por sí misma, pero abre la

posibilidad de un mayor acceso a las fuentes de financiamiento externo, especialmente concesional y de

donaciones.

45

Por otra parte, el financiamiento contratado representaba la coincidencia de intereses de los cooperantes

con las necesidades nacionales, los primeros estaban interesados en apoyar los procesos estabilizadores

de los países subdesarrollados en procesos de ajuste, en tanto, la economía boliviana buscaba obtener

mayores recursos para financiar su desarrollo. Este fue otro elemento que favoreció el nuevo

relacionamiento con la cooperación internacional.

4.1.3 La gestión de la inversión pública de 1987 a 1992

Como se puede apreciar la aplicación de D política de inversiones y su correspondiente política de

financiamiento, estuvieron asociadas al concepto de lograr una mayor eficiencia en la inversión pública.

Por una parte, los diseñadores de la política económica evidenciaban que el PIP presentaban muchas

rigideces como para convertirse en un instrumento de cambio, tales rigideces se originaban fundamental-

mente en la calidad y características de los proyectos. Por otra parte, los financiadores internacionales

observaban que los financiamientos otorgados en calidad créditos o donaciones no se desembolsaban, por

tanto, consideraban innecesario incrementar los niveles de la cooperación, lo cual se constituía en una

restricción para el desarrollo, complicada por la escasa capacidad de generación de ahorro interno.

La evaluación permanente del PIP que realizó en gobierno boliviano, a partir de las recomendaciones del

Grupo Consultivo de 1986, mostraba que el PIP perdió su capacidad de ser un instrumento de la política

económica porque:

a) Estaba compuesto por proyectos que entraron a la fase de ejecución sin contar con los correspon-

dientes estudios de preinversión, los mismos que se realizaban en plena fase de ejecución.

b) Contenía rubros que no constituían proyectos de formación de capital ni física ni humana, perma-

neciendo en el PIP indefinidamente.

c) Contenía proyectos que, si bien contaban con estudios que mostraban su rentabilidad, no corres-

pondían a la política de las Estrategias de Desarrollo.

d) Contenía proyectos a nivel de ideas que permanecían en el PIP hasta su formulación y evaluación.

Estos elementos muestran que el origen del problemas estaba en el proyecto. Un PIP con las característi-

cas anotadas no presentaba alternativas viables o alternativas con buenos proyectos para la asignación de

los recursos. Corno se sabe, un buen proyecto significa que su valoración sea realizada con criterios

homogéneos de rentabilidad socioeconómica, para así permitir la comparación entre proyectos a fin de

seleccionar las mejores opciones.

46

Desde 1985 la disciplina fiscal fue un principio que pretendía orientar la asignación de los recursos de

inversión, este principio buscaba el uso eficiente de los recursos de inversión para no impactar negativa-

mente en el equilibrio fiscal, esto es, la canalización del financiamiento a las mejores iniciativas de inver-

sión, es decir, a los proyectos cuyos estudios de preinversión muestren sus beneficios socio-económicos

y, a la vez, que correspondan a las prioridades de la política de inversión pública correspondiente ala

Estrategia de Desarrollo Económico y Social.

Para lograr ese objetivo, el Estado no contaba con los instrumentos necesarios. Los parámetros de evalua-

ción de proyectos desarrollados por el Ministerio de Planeamiento perdieron significancia económica y la

institucionalidad creada en dicho Ministerio para la administración de la inversión pública se debilitó por

la crisis institucional de mediados de los ochenta. En estas circunstancias también entró en crisis el HP,

éste ya no reflejaba la realidad, muchos proyectos se realizaban sin estar incorporados en él y, por consi-

guiente, no cumplían ningún requisito técnico. Los diagnósticos de los organismos financieros de coope-

ración coincidían con esta interpretación.

En 1997 el Estado creyó necesario reformar y modernizar los procedimientos de gestión de la inversión

pública, desde la definición de criterios y parámetros de evaluación socioeconómica hasta los procedi-

mientos de programación, contratación de financiamiento, ejecución y seguimiento físico-financiero, no

sólo con el objetivo de cumplir la disciplina fiscal, sino por la simple necesidad de conocer dónde estaban

ubicados los proyectos de inversión y en qué se estaban gastando los recursos provenientes de la ayuda

externa. Con estos objetivos primarios el Estado fue creando las bases de una nueva forma de administrar

los procedimientos de gestión de la inversión pública, denominada Sistema Nacional de Inversión Públi-

ca (SNIP) que, posteriormente, constituyó una verdadera reforma de Gestión Pública

Los problemas que se trataban de resolver mediante el SNIP durante los :años comprendidos entre 1987 -

1992 fueron:

La falta de desembolsos del financiamiento contratado.

• La falta de proyectos bien formulados, —especialmente para el sector social—, para su presentación

a la comunidad de financiadores.

Información dispersa y poco confiable sobre los proyectos en ejecución y en negociación que no

ayudaba a la toma de decisiones.

Falta de criterios y parámetros para que las entidades ejecutoras preparen y evalúen sus proyectos.

• Poca claridad sobre las responsabilidades institucionales en la identificación, formulación y eva-

luación de proyectos, programación, gestión y contratación de financiamiento externo, seguimien-

to físico financiero y evaluación ex - post.

47

La reforma en la administración de L inversión pública en el contexto de los cambios en la economía

implicó también reducir el centralismo en la torna de decisiones de inversión, el nuevo SNIP se basaba en

el principio de descentralización operativa que significaba una mayor oportunidad para que, las entidades

descentralizadas como los Ministerios sectoriales, los actores regionales y los Fondos de Desarrollo,

decidan sobre sus inversiones dentro de las reglas de juego que serían otorgadas por el órgano rector del

sistema, que durante esos años fue el Ministerio de Planeamiento y Coordinación

Con esta conceptualización generada dentro del Estado se eliminaron los controles a los que eran some-

tidos los proyectos, —de inversión y prein versión—, antes de iniciar su ejecución; por tanto, se eliminó la

instancia de aprobación de proyectos del Ministerio de Planeamiento y Coordinación, la que resultó ser la

más vulnerable porque en los hechos la aprobación de proyectos eran más bien de carácter política Si un

proyecto contaba con esta aprobación podía ingresar a los programas de negociación de financiamiento y

ejecutarse, independientemente de su viabilidad técnica.

La reforma de la administración de la inversión no era una medida aislada, sino más bien formaba parte

de las reformas contempladas por el Programa de Estabilización, pues para la visión estatal era urgente

reencauzar el PIP hacia los objetivos de la reactivación económica. Por otra parte, el compromiso de la

cooperación internacional de aportar con recursos al proceso de estabilización boliviano exigía también

una gerencia pública adecuada para administrar eficientemente este flujo de recursos financieros.

El Sistema Nacional de Proyectos con el cual operaba el Estado fue reemplazado por el Sistema Nacional de

Inversión Pública (SNIP), para lo cual se reconstituyó la institucionalidad, la misma que era casi inexistente

por los efectos de la crisis; dicha redefinición institucional fue modelada a partirla creación de la Subsecre-

taría de Inversión Pública y Financiamiento Externo dependiente del Ministerio de Planeamiento y Coordi-

nación, dispuesta en el D.S. 21660 de Reactivación Económica de 10 de julio de 1987. La misión principal

que se le encargaba ala nueva Subsecretaría era la formulación de los programas de inversión de mediano

plazo y el programa anual, la gestión y negociación de la cooperación financiera y técnica y la asunción de

la función de órgano rector de SNIP. Este último fue concebido por las autoridades estatales como un con-

junto de normas, reglamentos, procedimientos e instrumentos, que debían interrelacionar a las entidades del

sector público, para seleccionar los proyectos que serían incorporados en los PIPs. institucionales.

El desarrollo del SNIP se concentró durante estos años en la conceptualización, diseño y programación de

un Banco de Proyectos y la capacitación para su aplicación en el órgano rector y en las entidades públicas

descentralizadas del Sistema, con el objetivo de:

48

Sistematizar la información de proyectos que se encontraba dispersa en las entidades ejecutoras, •

insumo básico para operar la política de inversiones, en cl marco de las prioridades y restricciones

que imponía la aplicación del Programa de Ajuste Estructural.

Conocer el tamaño del PIP en ejecución y la consiguiente demanda de financiamiento interno y •

externo para la continuidad de los proyectos.

Conocer la ubicación espacial de los proyectos. •

Dimensional- los requerimientos de financiamiento para el nuevo PIP de reactivación económica. •

El Banco de proyectos en su formulación sistémica dio lugar al Sistema de Información Sobre Inversio-

nes (SISIN) se convirtió en el instrumento de programación y seguimiento financien) del gasto de inver-

sión de uso generalizado por las entidades del Sector Público.

El desarrollo SNIP contó con la cooperación técnica del BID para el diseño y programación del Sistema

de Información, para la conceptualización y elaboración de criterios y metodologías para orientar la

identificación de proyectos, evaluar los impactos del HP y realizar el seguimiento físico-financiero de los

proyectos en ejecución, y fundamentalmente. Una cooperación técnica del BID para el Ministerrio de

Planeamiento y Cooperación Internacional, financió la capacitación en evaluación de proyectos mediante

cursos de postgrado para reforzar la nueva institucionalidad y, adicionalmente, la capacitación para la

aplicación del (SISIN) en el órgano rector y en las entidades descentralizadas especialmente para las

Corporaciones Regionales de Desarrollo.

La vigencia del SNIP como ordenador del proceso de gestión de la inversión pública fue ratificada en la

Ley SAFCO aprobada en 1990. A partir de esta norma se estableció la obligatoriedad para las entidades

públicas que invertían de aplicar los procedimientos e instrumentos del SNIP, además se definió la res-

ponsabilidad del funcionario público por sus funciones, que para el caso de las inversiones significaba

identificar la responsabilidad institucional en las diferentes fases del proceso de inversión pública.

4.2 La inversión pública después de las reformas

4.2.1 La inversión pública en los años 1993-1996

La inversión pública ejecutada hasta 1993 permitió un crecimiento del PIB cuyas tasas apenas sobrepasa-

ban la tasa de crecimiento de la población, lo que significaba escasas posibilidades de mejoramiento de

las condiciones de vida de la población (Anexo 1).Sin embargo, no se puede dejar de ponderar el resulta-

do inmediato de la Nueva Política Económica que fue, sin duda, la estabilidad macroeconómica en el

49

marco del establecimiento de las libertades democráticas. En ese marco, durante los años 1998 a 1992, se

perfeccionó el funcionamiento de la economía de mercado y se crearon las condiciones para la inversión

privada principalmente mediante la promulgación de un marco normativo favorable a la inversión priva-

da nacional y extranjera.

Empero también hay que remarcar que los indicadores sociales no mostraban avances importantes en el

mejoramiento de las condiciones de vida, esto significaba que el desarrollo no se distribuía entre todos los

bolivianos y que se profundizaban las condiciones de pobreza.

La Estrategia para la Transformación Producam del Agn)" caracterizaba a Bolivia como un país -dramá-

ticamente pobre', cuyos indicadores sociales eran más comparables con las regiones del Sub-Sahara de

Africa que con el resto de América Latina y el Caribe a excepción de Haití, señalaba que "En 1993 el PIB per

capita fue calculado en $us. 703, muy por debajo del promedio de los países latinoamericanos ($us. 2.839).

Sólo el 12 por ciento de las familias consume las necesidades mínimas diarias de 2.200 calorías, inferior al

promedio latinoamericano de 2.700 calorías por día. La tasa de mortalidad infantil alcanza al 75 por mil

nacidos vivos. La esperanza de vida al nacer en Bolivia es de 60 años, muy similar a la de Haití, e inferior al

promedio latinoamericano de 69 años. La tasa de mal nutrición crónica en el país, en niños menores de 3

años, es de 28.3 por ciento":15.

El mismo documento señala que "la pobreza es más crítica en las áreas rurales en las que el 94 por ciento de

los hogares tienen necesidades básica insatisfechas. Las personas adultas tienen en promedio 3.5 años de

escolaridad, en contrate de 9.8 en áreas urbanas. La tasas de mortalidad infantil es de 94 por mil nacidos

vivos. El analfabetismo alcanza al 70 por ciento de las mujeres y al 58 por ciento en los hombres. El sanea-

miento básico y el agua potable son prácticamente inexistentes".

La reversión de las tendencias del crecimiento y la creación de oportunidades para que los pobres mejo-

ren sus condiciones de vida y alcancen una mejor posición en la distribución del ingreso, estaba directa-

mente relacionada con la viabilidad del país en el largo plazo. Esta fue la razón que orientó la ejecución de

un plan de reformas estructurales.

Con base en esas reformas el Plan General de Desarrollo Económico y Social de la República (PGDES)"

aprobado en 1994 tiene como fundamentos: El crecimiento económico, la equidad social, el uso racional

34 Ministerio de Haeiend4 Subsecretaria de Inversión Pública y Financiamiento Externo. Estrategia para la Transformación Productiva del Agio. Presentación Boliviana al Grupo Consultivo. La Paz marzo de 1996

35 Idem. Pag. 16

36 Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente. Subsecretaría de Estrategias de Desarrollo. Octubre 1994

50

de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y la gobernabilidad, dentro de una nueva

concepción del desarrollo que corresponde al desarrollo sostenible, el cual articula de manera simultánea

los ámbitos económico, social, político y ambiental. A partir de esos elementos se reconoce que el creci-

miento económico es vital para satisfacer las necesidades humanas y que si no se mejoran las condiciones

de la existencia humana será imposible proteger la integralidad del sistema natural que nos soporta.

El PODES planteaba alcanzar los siguientes objetivos estratégicos a los cuales se dirigirán todos los

recursos del Estado:

El cambio del carácter de la inserción internacional.

La transformación productiva.

La igualdad de oportunidades para la población.

La ampliación de la democracia participativa.

El perfeccionamiento de la democracia.

• El aprovechamiento racional de los recursos naturales y la preservación del medio ambiente.

La relación armónica entre población y recursos humanos renovables

Para la obtención de estos objetivos la Estrategia propone la aplicación combinada de un conjunto de

políticas dirigidas a incrementar la productividad y la competitividad de la economía, con miras a dinamizar

el crecimiento y promover el desarrollo humano en un ambiente de estabilidad macroeconómica y

sostenibilidad de los recursos naturales. Las políticas propuestas son :

Políticas para la inserción internacional, mediante la eliminación de los obstáculos al crecimiento

de las exportaciones, en especial las restricciones institucionales y los problemas de infraestructura

física; así como acciones para lograr el equilibrio entre bienes transables y no transables.

Políticas para inducir la transformación productiva, mediante medidas que permitan incrementar y

diversificar la producción y mejorarla competitividad internacional para incrementar las exportacio-

nes y cambiar posteriormente su composición hacia productos con un mayor contenido de valor

agregado.

Políticas de desarrollo humano, con acciones como la focalización de la inversión social hacia la

educación primaria y técnica, el primer nivel de atención en salud y el mejoramiento de las condi-

ciones de habitabilidad. Los resultados de estas políticas están condicionadas a la aplicación de los

principios de la participación popular, por los que los ciudadanos son quienes participan en la toma

de decisiones sobre los problemas que quieren resolver y porque son ellos que al conocer mejor su

realidad pueden ejercer control correspondiente a la forma de resolver dichos problemas.

• Políticas para la conservación de los recursos humanos, mediante el marco normativo que permita

una relación armónica entre población y recursos naturales.

51

Las políticas propuestas en el PGDES para 1994 tenían—en interpretación del Gobierno—altos niveles de

factibilidad porque en ese año ya se tornaron las medidas más importantes para el Programa de Reformas,

por las que la Estrategia partía con la premisa de un entorno "auspicioso" para conseguir sus objetivos,

los mismos que estaban respaldados por el reconocimiento de la sociedad, la cual entendía que para

enfrentar el desafío de la modernización Crall necesarios cambios trascendentales que posibiliten nuevos

canales para que la sociedad civil participe en la solución de sus problemas y, además, para que el Estado

se modernice para viabil izar una democracia más participativa.

La nueva concepción del desarrollo económico y sus políticas asignaban al sector privado el papel de

motor del desarrollo y, al Estado un nuevo rol que significaba su exclusión de las actividades productivas

y de la intermediación financiera directa, su concentración en la creación de las condiciones para un buen

funcionamiento de los mercados, su participación en el desarrollo de la infraestnictura para inducir el

crecimiento de la inversión privada, y la generación y mejoramiento del capital humano mediante las

inversiones en salud, educación y mejoramiento de la vivienda.

La clarificación de la competencia del Estado en el desarrollo significó también definir el papel de la inver-

sión pública. El PGDES establece que los campos de intervención de la inversión pública deberían ser:

a) Para la transformación productiva, crear la infraestructura mínima para facilitar la integración y las

exportaciones, priorizando la inversión pública en infraestructura de transportes; la interconexión de

las redes nacionales de distribución de gas y otros energéticos con los existentes en los países vecinos.

b) Para el desarrollo humano, desarrollar integralmente las capacidades de la población para mejorar

los índices de desarrollo humano, asignando mayores recursos a la inversión social en tres áreas

fundamentales que permitirán desarrollar las bases materiales del capital humano y dotar de igual-

dad de oportunidades a la población:

Educación primaria y técnica, con el objetivo de disminuir la tasa de analfabetismo, ampliar

la cobertura escolar, mejorar la calidad de la educación y formar a los escolares con base en

las necesidades de la comunidad, del mercado y de las exigencias de calificación técnica de

provenientes de la transformación productiva

Priorizar el primer nivel de atención en salud, que garantizaría una mayor cobertura y, por

consiguiente, una reducción de morbi-mortalidad materna e infantil y un mayor control de

las enfermedades de la pobreza.

Mejora de las condiciones de habitabilidad, orientada a la reducción del déficit cualitativo de

vivienda que implicaba ampliar los servicios de agua potable, alcantarillado y energía eléctrica.

52

W. Desarrollo rural, con el objetivo de mejorar los ingresos y la satisfacción de las necesidades

básicas de la población rural mediante inversiones en infraestructura de riego, transportes,

acceso al crédito y apoyo tecnológico para incentivar la microempresa agrícola.

Las Estrategias de Desarrollo de Bolivia transitaron desde propuestas totalmente estabilizadoras, donde

la prioridad estaba en el campo económico, hasta propuestas que conjuncionando el crecimiento con el

desarrollo humano buscaban la sostenibilidad del desarrollo. Es así como en la NPE la importancia se

centraba en lograr la estabilidad macroeconómica, por tanto, el desarrollo social simplemente estaba

supeditado a la obtención del primer objetivo, enriquecido únicamente con algunas acciones de compen-

sación a través de los Fondos de Desarrollo. La Estrategia de 1989, todavía basada en la búsqueda de la

estabilidad promueve la participación del sector privado para la recuperación econóinica, no obstante, el

desarrollo social ya comienza a tener un lugar importante, justamente por ello, se crean instrumentos

específicos de política social, pero que no logran los resultados esperados debido a diversos factores de

tipo financiero e institucional.

Sólo a partir del PGDES se propone la interrelación del desarrollo económico co" el desarrollo humano,

fundamentada en el nuevo concepto de desarrollo sostenible.

El desarrollo sostenible significa un cambio importante en la forma de concebir el desarrollo, pues como

se establece en la teoría de la Transformación Productiva con Equidad formulada por la CEPAL, el incor-

porar a la equidad como condicionante del desarrollo, significa una modificación sustancial de los roles

de los actores de la sociedad civil. Tales cambios son el resultado de transformaciones profundas en la

economía yen el régimen democrático, esos son los casos de la descentralización, la participación activa

de /os actores sociales en la definición de sus necesidades y la forma de satisfacerlas. Tales transforma-

ciones requerían de un Estado moderno que no se involucre en actividades productivas, y de un sector

público eficiente capaz de llevar adelante las tareas de la modernización.

Como se puede ver del análisis precedente, la PGDES tiene propuestas todavía bastante generales para

avanzar hacia un desarrollo equitativo, por ejemplo, a pesar de la Reforma del Poder Ejecutivo, el sector

social no ha creado la institucional idad adecuada para convenirse en el órgano normativo para la ejecu-

ción de la política de desarrollo humano, bajo los criterios de la participación popular. Otro ejemplo es la

generalidad del PODES en términos de la eficiencia administrativa pública, pues, como ya hemos plan-

teado a lo largo del texto, para el caso de la administración de las inversiones dicha eficiencia es muy

importante. Indudablemente como toda una estrategia tiene lineamientos de largo plazo que tendrían que

ser instrumentados mediante políticas específicas de mediano y corto plazo, pero, siempre y cuando el

país pueda orientar su desarrollo dentro déuna continuidad de sus políticas.

53

La inversión pública tiene una evolución consistente con las propuestas de política correspondientes a las

Estrategias. A partir de 1993 a la inversión pública le corresponde ser el componente red istributi vo del

crecimiento, debido a ello implantación de las reformas le otorgarán el financiamiento necesario para

reorientarla hacia los objetivos de equidad, lo cual significaba una nueva Corma de administrar los recur-

sos del Estado.

La capitalización de las principales empresas del Estado (ENFE, ENDE, ENAF, YPFB, LAB y ENTEL)

que posibilita la participación privada en los sectores productivos estatales aportarán un flujo importante

de inversiones privadas para dinamizar la producción, cambiar la distribución del ahorro público interno

hacia otros sectores y reducir la participación de las inversiones productivas en el 131P.

La Pad icipiwión Popular y la Descentralización representaron para la inversión pública tina nueva forma

de asignar los recursos de i n VCFS1611 que transfiere el TGN a los municipios y a las Prefecturas departa-

mentales. A partir de la Ley 1551 promulgada el 29 de abril de 1994, las fuentes de financiamiento para

los gobiernos municipales son: los ingresos provenientes de la coparticipación de los impuestos a la renta

y aduana, los cuales incrementaron del 10 al 20 por ciento a favor de los municipios distribuidos en

función del número de habitantes; además de los ingresos que se originan en los impuestos ala propiedad

rural, a los inmuebles urbanos y los vehículos automotores.

Por otra parte, a partir de la promulgación de la Ley 1654 de Descentralización Administrativa de 28 de

julio de 1995, el Estado decidió mantener el Fondo de Compensación Departamental como fuente de

recursos de las Prefecturas para aquellos departamentos cuya regalía per capita departamental era inferior

al promedio nacional de regalía departamental por habitante. Otra fuente de financiamiento correspondía

ala participación de los departamentos en el 25 por ciento de la recaudación efectiva del Impuesto Espe-

cial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD).

La Ley 1551 fijó que de los recursos de la coparticipación sólo el 10 por ciento se debía gastar en funcio-

namiento de los gobiernos municipales y, su complemento, el 90 por ciento restante debía ser destinado a

proyectos de inversión. Asimismo, la Ley 1654 y el D.S. 24206 reglamentario de esta Ley, establecieron

que el 15 por ciento de los recursos se destinarían a financiar el gasto corriente de las Prefecturas y, el

saldo, el 85 por ciento a financiar las inversiones.

Sin embargo, lo trascendental de estas leyes fue la modalidad de la asignación de recursos de inversión;

basada en la planificación participativa, la misma que permitía una mejor lectura de las necesidades

locales y regionales, especialmente en las zonas de mayor pobreza, fijaba el orden de prioridad con el que

se deben satisfacer, con base en el criterio de los propios beneficiarios. De otra parte„ el control sobre la

54

DISTRIBUCION ESPACIAL DE LOS RECURSOS DE COPARTICIPACION

Antes de las reformas

Provincias 8%

Ciudades Capitales

92%

Después de las reformas

Ciudades Capitales

39%

Provincias 61%

forma de la utilización de los recursos de inversión correspondía a los propios actores organizados en los

Comités de Vigilancia. Por consiguiente ellos poseían y poseen la posibilidad de convertirse en los agen-

tes de su propio crecimiento.

La Ley de Participación Popular y la de Descentralización cambiaron de manera importante la distribución

espacial de los recursos de coparticipación, "las ciudades capitales entre 1990 y 1993, recibían el 92 por

ciento de los recursos de coparticipación, mientras que al resto de las provincias llegaba sólo el 8 por ciento.

En 1994, las ciudades capitales recibieron el 54 por ciento, y el resto de las provincias el 46 por ciento. A

partir de 1995 las desigualdades se revierten, las provincias pasan a recibir el 61 por ciento de los recursos y

las ciudades capitales el 39 por ciento"'.

Gráfico No. 3

En cuanto a las responsabilidades institucionales en la toma de decisiones de inversión, antes de las

reformas, el 79 por ciento de las decisiones de inversión, que correspondían a proyectos nacionales y de

alcance regional, se tomaban desde el Gobierno CentraP, en tanto que las instituciones locales sólo

decidían por el 21 por ciento de la inversión, y solamente un I I por ciento por las entidades departamen-

tales y un reducido 10 por ciento por las locales.

A partir de las reformas, sólo el 43 por ciento de las inversiones se deciden a nivel central, mientras que

las instituciones locales deciden el 57 por ciento. Las instituciones departamentales tiene responsabilidad

por el 35 por ciento y las municipales por el 22 por ciento del total de los recursos de inversión.

37 Ministerio de D, rollo Humano. Secretaría Nacional de Participación Popular. !Solivia - Lo Participación Postularen cifras. l'ag. 27

38 El Gobierne Central comprende la administración central y las empresas ptiblicas

55

Entidades Depart.

11%

Entidades Locales

10%

Antes de las reformas

Entidades Depad.

35%

Gráfico No. 4

RESPONSABILIDADES INSTITUCIONALES

Después de las reformas

Entidades Locales

22%

Gobierno Central

79%

Esta redistribución no significa simplemente una transferencia de recursos sino, además, una transferen-

cia de responsabilidades. En relación a la inversión pública, con los recursos de la coparticipación que

reciban los municipios deberán ejecutar inversiones en infraestructura social y de apoyo ala producción.

Las prefecturas deberán ejecutar obras de infraestructura de alcance departamental y de preservación del

medio ambiente. En cambio el gobierno Central sólo tendrá que invertir en proyectos sectoriales de

alcance nacional. El resultado inmediato de esa nueva forma de operación es el beneficio que—en térmi-

nos de inversiones— obtienen todas las regiones del país, especialmente el área mral. La inversión per

cápita rural se incrementó de Sus. 28 en 1990 a Sus. 77 en 1996. De esta manera, la Participación Popular

y la Descentralización abrieron el espacio para la incorporación de los sectores mayoritarios de la pobla-

ción, los cuales históricamente no se habían beneficiado por el desarrollo; si bien este es un camino inicial

de redistribución del ingreso, ello no quiere decir, para nada, que la sociedad boliviana está marcada por

los signos de b equidad y de la igualdad de oportunidades.

De todos modos, vale la pena destacar que surgieron así los nuevos actores de la inversión pública, lo que

de alguna manera implica un cambio o enriquecimiento del concepto de nuestra democracia que se abre

a un camino tímido hacia una democracia participativa.

Los cambios cualitativos en la inversión pública, originados por las leyes de Participación Popular y de

Descentralización, además son importantes porque reforzaron el rol estratégico de tal inversión para

alcanzar los objetivos del desarrollo, especialmente los objetivos del desarrollo humano. La información

del Ministerio de Desarrollo Sostenible en La Participación Popular en Cifras, muestra cómo los recur-

sos del Estado llegan hasta poblaciones que antes nunca recibieron transferencias. Si estos recursos se

56

Inv.PubJPIB —188.9;12/PIB

Participación de la Inversión Pública y Privada en el PIB

10.0% 9.0% 8.0% 7.0%

eT E 6.0% a 2 5.0% a a 4.0%

3.0%

20% 1.0% 0.0 /©

años

ejecutan en correspondencia con las Leyes, y si dicha ejecución se acompañan con instrumentos como el

cofinanciamiento, para asegurarla direccionalidad de los recursos hacia las prioridades, éstos se podrían

convertir en un elemento de apalancamiento de nuevos recursos de inversión, como debería suceder con

los recursos de las Fondos, créditos y donaciones externas, los cuales pueden financiar de manera más

efectiva el desarrollo local.

Durante los años comprendidos entre 1993 y 1996 se ejecutaron $us. 2.050.579 millones de inversión

pública en proyectos de alcance nacional, regional y local. El financiamiento para dichas inversiones

provino de recursos externos en un 55.4 por ciento equivalentes a Sus. 1.136.248 millones y un 44.6 por

ciento de recursos internos que equivalen a $us. 1066.082 millones (Anexo 2). La ejecución de estos

montos de inversión pública promovieron un crecimiento de la economía que, durante estos años, fluctuó

alrededor del 4 por ciento, pero cuyo impacto en los niveles de crecimiento fueron tan importantes como

también su orientación hacia la satisfacción de las necesidades sociales.(Anexo 1)

La política de inversión pública articulada con la implantación de las reformas profundizó, durante estos

años, las tendencias de cambio de la direccionalidad de la propia inversión:

Primero.— Se revirtió definitivamente la relación entre la inversión pública y privada. Por primera vez la

participación de la inversión privada en el PIB pasa a ser mayor que la relación de la inversión pública, lo

cual si no sucede en algunos años, sin embargo., parece ser la nueva tendencia de la economía. Como

efecto de las Reformas el sector público inicia, a partir de 1996, su acción protagónica en el desarrollo,

empero, dejando el modelo del Estado empresario. Este cambio no se debió a incrementos en las asigna-

ciones de inversión pública, sino a la nueva orientación de la política que es consistente con una econo-

mía de mercado en la cual aquélla es complementaria a la inversión privada.

Gráfico No. 5

57

ID 50.000

o 1995 1996 1994 1993

Participación de la Inversión Pública y Privada en el PIB

13 150.000 cu

100,000

1987

Productivas

Int raetructura

lwaa;o:+11 Sociales

1989 1988

300,000

in 250,000

200,000

1990 1991 1992

años

Segundo.- Se consolida la nueva estructura sectorial del PIP, la atención al desarrollo humano se constitu-ye en una de las prioridades de la política de inversiones, con la finalidad de lograr efectos compensatorios en el ingreso que permitan mejorar las condiciones de vida. El crecimiento de las inversiones sociales en los últimos años es muy claro, en 1992 sumaban 88 millones de dólares, en tanto que en 1996 alcanzaron a Sus. 215 millones, lo cual representa un crecimiento de 144 por ciento, haciendo que su participación en el total llegue al 43 por ciento.

Consistente con los cambios originados por la capitalización, las inversiones en los sectores productivos presentan una reducción drástica de 160 millones de dólares en 1992 a 66 millones en 1996. Las inversio-nes en construcción de infraestructura muestran una ligera reducción a partir de 1992, en virtud a que las principales obras, como los corredores de exportación, se encuentran todavía en plena ejecución.

Gráfico No. 6

Tercero.- Se produce una nueva forma de distribución de los recursos de inversión, especialmente para las entidades locales y regionales. Como resultado de las Leyes de Participación Popular y de Descentraliza-ción, existen mayores recursos para el desarrollo local que se distribuyen de manera automática entre 311 municipios, más todavía, se crea un Fondo de Compensación Regional para las regiones que por el núme-ro de sus habitantes no alcanza al promedio nacional de transferencias; pero, lo novedoso es que tales recursos se utilizan en las prioridades fijadas por los actores regionales y locales bajo un principio de participación democrática en las decisiones sobre el uso de dichos recursos.

Al margen de estos cambios positivos, la inversión pública mantuvo ciertas rigideces, como la espacial, pues ella siguió concentrándose en los departamentos del eje, restando recursos para los otros departa-

mentos en los que estaba concentrada la pobreza.

58

En 1996, cuando estaban en curso todas las reformas y se empezaban a ver los resultados para algunas de

ellas como la participación popular, el gobierno constató, a través de sus estudios, que la pobreza.), la

marginalidad seguían socavando las bases de un posible desarrollo sostenible, las tasas de crecimiento

eran reducidas y se mantenían o, en algunos casos, empeoraban los indicadores de desarrollo humano que

reflejaban la situación socioeconómica antes de las Reformas. Frente a este reconocimiento, el Estado

definió una política de atención focalizada a la pobreza, entendiendo a esta última como una cuestión

económica, política y social que, en la actualidad, se complejiza con una dimensión ambiental.

Como parte de las reformas de segunda generación, el gobierno preparó una Estrategia Nacional (Estra-

tegia de Tramsformación Productiva del Agro, ETPA), partiendo de la realidad que expresa que en el

campo están concentrados las mayores índices de pobreza, Dicha estrategia busca afrontar el problema

con políticas que van más allá del asistencial ismo, ella trata más bien de delinear políticas de largo plazo

que buscan la modernización del campo y el logro de la competitividad del sector agropecuario, pero con

matiz fundamental: incorporar como actores del cambio a los sectores de la población que históricamente

no se beneficiaron de las estrategias tradicionales de desarrollo, es decir, a la población rural, que

mayoritariamente es indígena, como también a la urbano-marginal y a la mujer.

Sin embargo, dicha Estrategia también busca igducir la incidencia de la pobreza urbana mitigando la

migración a las ciudades, reduciendo los precios de los alimentos de consumo masivo y generando mayo-

res fuentes de empleo.

Los pilares de la Estrategia para la transformación productiva del agro fueron definidos del siguiente

modo:

I) Salto Tecnológico en el Sector Agropecuario.

2) Inversiones en desarrollo humano.

3) Manejo sostenible de recursos naturales.

4) Inversiones en caminos y riego.

Las metas que busca esa Estrategia son de largo plazo, además son el resultado de un conjunto de políti-

cas centradas en el incremento de la productividad del sector agropecuario, el incremento de la

competitividad nacional, de participación ciudadana y políticas de desarrollo humano. La política de

inversión pública es concebida de modo transversal a todas las políticas, por esta razón la aplicación de la

ETPA debería basarse en un Programa de Inversiones Públicas que contenga proyectos para cada uno de

sus pilares.

59

La Estrategia, dependiendo de la voluntad política para su ejecución, presentaría altas posibilidades de

ejecutarse, pues, la implantación de las reformas y la modernización del sector público, otorgaron a la

inversión pública la Flexibilidad para una reorientación de los recursos hacia los objetivos de la ETPA,

acompañados de mejores condiciones institucionales para su ejecución. Pero estos elementos no eran

suficientes dado que se requería, además, del concurso de la inversión privada para asegurar. u ejecución.

El factor que le daría a la ETPA una real factibilidad son los recursos de financiamiento que requería su

ejecución, ellos estaban estimados en $us. 2.847 millones para los años 1996 al 2000, estos no eran

recursos nuevos; según la Estrategia correspondían, en parte, a los programas de financiamiento en ejecu-

ción en 1996 por una cifra de Sus. 522 millones, los recursos cn gestión por Sus. 523 millones, además de

financiamiento interno nuevo por Sus. 1.058 millones. De tal modo que se requerirían además nuevas

contrataciones por $us. 743 mi llones39.

Para b Estrategia, el PIP es el instrumento más importante; se entiende que su facti bi I idad también está

condicionada: a) Al incremento en la eficiencia administrativa de las instituciones públicas para que

respondan adecuadamente a los objetivos, políticas y estrategias sectoriales; b) mejorar la calidad del

gasto de inversión pública haciendo que las decisiones de inversión correspondan a las demandas identi-

ficadas mediante la planificación participativa y; c) al establecimiento de mecanismos de control en la

gestión pública mediante la aplicación de la Ley SAFCO.

Los efectos redistributivos de la inversión pública son evidentes, ellos han constituido un objetivo pre-

sente durante la década de análisis, aunque, es evidente que en cada estrategia de desarrollo el énfasis ha

sido diferente. La intencionalidad de la política económica de acompañar el desarrollo económico con el

desarrollo humano, ha pasado por identificar a la pobreza como la situación socioeconómica que hay que

combatir para que el desarrollo sea equitativo. La intención más firme del Estado en este sentido ha sido

la formulación de la Estrategia de Transformación Productiva del Agro. No obstante, a pesar de esa

claridad conceptual, llama la atención la poca voluntad política de las dos últimas gestiones de gobierno

que no han implementado la ETPA

Los cambios estructurales de la inversión pública, gestados a lo largo de estos diez años que abarca

nuestro estudio, junto a las medidas de cambio estructural en la economía realizadas el los cuatro últimos

de esta década (1993-1996), marcan el inicio de una nueva forma de desarrollo, en el que el individuo

comienza a ser el centro de atención de las políticas de crecimiento sostenido. Este inicio del cambio de

la orientación del desarrollo, en el caso de la economía boliviana, ha significado una mutación de roles

entre los agentes del desarrollo: el sector público, a través de la inversión pública, ha sido un factor

importante del cambio y, a la vez, fue el instrumento facilitador de otras reformas que han cambiado el rol

39 Ministerio de Hacienda. Subsecretariade Inversión Pública y Fi naneinmiento Externo. Estrategia para la Transformación Productiva del

Agro. Pag. II

60

de b sociedad civil en el desarrollo, abriendo espacios para la participación de los más necesitados en este

proceso.

La sostenibilidad de las cambios de la inversión pública, así como de aquellos que se operaron en el conjun-

to de la sociedad boliviana, están condicionados ala profundización de las reformas y a la continuidad de

políticas de transformación productiva que hagan posible el repunte de la producción y de los niveles de

ahorro interno privado y público; este último es crucial para fortalecer& precario equilibrio fiscal e incrementar

la inversión pública para dirigirla hacia los proyectos complementarios de la inversión privada, así corno

para orientarla hacia D inversión en capital humano.

4.2.2 El financiamiento del desarrollo durante los años 1993 - 1996

Durante estos años el financiamiento externo continuó su aporte para la implantación de las reformas.

Los requerimientos de financiamiento para este objetivo fueron expresados a la comunidad financiera

internacional en el Grupo Consultivo de Noviembre de 1994, tales necesidades alcanzaban a la cifra de

$us. 1.121 millones para ser ejecutados durante 8 años (Anexo 14).

En 1993, una vez definida la política de cambio estructural a través de la implantación de las grandes

reformas: Capitalización, Participación Popular, Descentralización, Reforma Educativa, Sistema de Pensio-

nes y Modernización del Estado, el perfil del programa de cooperación internacional cambia sus áreas de

atención hacia dos objetivos: a) Apoyar el proceso de reformas estructurales y; b) atender las necesidades

sociales, fundamentalmente aquellas que corresponden a los grupos sociales menos favorecidos por el desa-

rrollo. En este nuevo perfil se mantiene todavía como área de atención el sector transportes porque la inte-

gración caminera constituye una función del Estado para promover las inversiones del sector privado.

Debido a este cambio en la orientación de la política de Financiamiento y, por las nuevas necesidades que

plantea esta etapa del desarrollo, —en los recursos contratados entre 1993 y 1996-se reducen sustancialmente

las contrataciones para actividades productivas, así como los fortalecimientos a la Balanza de Pagos

pierden importancia. Por el contrario, los programas de atención a los sectores de salud, educación y

saneamiento básico incrementan su participación en el total.

Según información de la Subsecretaría de Inversión Pública y Financiamiento Externo, los financiamientos

más importantes contratados durante estos años fueron: el Programa de Saneamiento Básico Urbano del

BID $us. 134.0 millones, el Proyecto de Desarrollo Integrado Infantil BM Sus. 50.7 millones y el apoyo

al Fondo de Inversión Social del BM por $us. 40.0 millones, OPEP $us. 5.0 millones, ASDI $us. 3.7

61

millones, COSUDE Sus. 3.7 millones. En el contexto modificado surgen como elemento nuevo las con-

trataciones para apoyar de manera directa a las reformas; para la Reforma Educativa el BID aporta Sus.

80.0 millones, el BM Sus. 40.0 millones, ASDI Sus. I6.0 millones, Holanda Sus. 8.9 millones, KFW Sus.

8.8 millones. Para la Capitalización el BID otorga Sus. 70.0 millones, el BM Sus. 63.0 millones. Para la

Reforma Judicial, el BM da Sus. 11.0 millones,

Estos aportes en total suman alrededor de 354.0 inillones de dólares, cifra que representa el 75 por ciento

de los recursos comprometidos.

Bajo estas características la contratación de financiamiento realizadas en los años 1993 a 1996 sumó Sus.

2,3 17.3 millones, el nivel de desembolsos correspondientes al período alcanzó la suma de Sus. 2,428.0

millones. Completan las disponibilidades de financiamiento externo Susi 85.2 millones otorgados por el

FMI por el cumplimiento de metas macroeconómicas del programa financiero (Anexo 9).

Durante estos años la relación de financiamiento contratado vs. financiamiento desembolsado mejoró,

llegando este último a representar el 75 por ciento del flujo total contratado en razón a una mayor coinci-

dencia entre las prioridades nacionales y las políticas de las agencias.

Sin embargo, los documentos que presentó el Gobierno en los Grupos Consultivos de estos años, mues-

tran que a pesar de una mejoría permanente en los desembolsos que se expresaban en flujos importantes

de financiamiento que en el período 1993-1996 significaban Sus. 1.017.664 millones, estos presentan

todavía problemas que entrampan la ejecución de proyectos en un círculo vicioso: al no desembolsarse el

financiamiento, no avanza el proyecto, y si éste no avanzaba, no se etectivizan los desembolsos. Situa-

ción que se refleja cuando se compara el stock contratado frente al stock desembolsado que como se

muestra en el Anexo 9, este indicador tiene un valor de 62 por ciento.

Por consiguiente, los problemas en los desembolsos se volvieron recurrentes a la llora de evaluar el aporte

del financiamiento externo al desarrollo, tema reiterativo cuando el país presentaba sus nuevos requeri-

mientos a los organismos internacionales de financiamiento. Los compromisos del Gobierno para resol-

ver estos problemas eran permanentes. Es evidente que el Estado avanzaba en algunos ternas como el

mejoramiento de la calidad de la demanda a través del SNIP, pero, surgían otros, como la falta de capaci-

dad de ejecución de las nuevas entidades ejecutoras de proyectos que se incorporaron como resultado de

las Leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa o, por las nuevas restricciones en

el TGN, como consecuencia de la capitalización de las empresas del Estado, las cuales, antes de la refor-

ma, transferían parte de sus ingresos propios al TGN.

62

En un contexto internacional donde el acceso al financiamiento externo, especialmente concesional, es

cada vez más restringido y, donde los actores demandantes de financiamiento son cada vez mayores, el

objetivo de la utilización eficiente de los recursos del financiamiento se convierte en un requisito; esto

quiere decir, que es necesaria una eficiente asignación de los mismos y desembolsos oportunos.

A inicios de la década de análisis ese objetivo estaba relacionado con la movilización de los recursos

contratados, es decir con los desembolsos, por lo tanto, las medidas que se tomaron atacaban los proble-

mas presentados en los procedimientos para alcanzar los desembolsos, en muchos casos tales medidas

fueron de tipo administrativo o institucional.

En 1996 se observaba que las soluciones no podían ser únicamente medidas puntuales como las adopta-

das, antes bien, se requería tomar medidas en todas las fases del ciclo de los proyectos, acompañadas de

capacitación a los nuevos actores que se incorporaban al proceso de la inversión pública, además de

incrementar la disponibilidad de recursos de contraparte con nuevas fuentes de financiamiento como la

asignación de programas especiales de cooperación que funjan como contrapartes de créditos y donaciones.

Pero, además, las características de la oferta de cooperación anotadas daban señales claras sobre la nece-

sidad de analizar nuevas formas de financiamiento buscando la concurrencia de varias agencias en una

misma línea de acción, o la concurrencia del TGN con las agencias de internacionales en una modalidad

de cofinanciamiento.

Asimismo, para modificar las condiciones cada vez más restrictivas de la cooperación internacional, el

Estado tuvo que adoptar una política de" racionalización "de los recursos externos que llegaban al país

vía la cooperación no oficial (ONGs); asimismo aquél se buscó un consenso con los ejecutores de este

tipo de cooperación, lo hizo sobre los objetivos de la ETPA, para que las acciones de estas instituciones

apunten en D misma dirección y se conviertan —en los hechos— en ejecutores de la ETPA.

Siempre con la finalidad de darle a la ETPA un mayor grado de factibilidad, las instancias gubernamen-

tales ordenaron los procedimientos para la operación de recursos para microcrédito, los cuales eran apor-

tados como donaciones por varias agencias, especialmente bilaterales. De ese modo, se creó la

institucionalidad para dicha operación en el FONDESIF y su reglamentación correspondiente.

Según expresan los informes de los financiadores sobre la reforma en las inversiones, todas esas medidas

se realizaban como producto de una nueva forma de hacer gestión pública, la misma que se fue gestando

en el ministerio de Hacienda como resultado de la aplicación del SNIP.

63

4.2.3 La gestión de la inversión pública en los años 1993 -1996

Como se vio en el capítulo precedente, la implantación de las reformas se realizó en un contexto siempre

restrictivo de recursos de financiamiento interno y externo; para el primero, la consolidación de la estabi-

lidad financiera representaba siempre una limitación para la expansión de la oferta de financiamiento, en

tanto que para el externo, las nuevas condiciones de la oferta internacional inducían al país a buscar

nuevas formas de cooperación.

Estas nuevas formas de cooperación sólo eran aplicables si el PIP o el factor de demanda estuviera prepa-

rado como una cartera de proyectos, con los grados de calificación necesarios para llegar a su ejecución

en los tiempos que requería la ETPA. Es decir, si la demanda de financiamiento estuviera consolidada de

acuerdo a los principios y procedimientos del SNIP, habría sido posible cumplir el objetivo prioritario de

la inversión pública: que en 1996 era el combate a la pobreza.

En estas circunstancias, fue crucial la implantación del SNIP, especialmente en las Prefecturas Departa-

mentales y Municipios. Si bien el órgano rector desarrolló muchos instrumentos, su aplfcación no siem-

pre estaba asegurada y, corno consecuencia, las entidades locales no se incorporaban al SNIP o sus PIP no

formaban parte del PIP nacional. Por consiguiente, no se conocía la demanda que estas instituciones

ejercían sobre la cooperación internacional para la contratación de créditos con el respaldo de sus recur-

sos de la coparticipación.

En el momento de la promulgación de las Normas Básicas del Sistema Nacional de Inversión Pública (R.S.

No. 216768 de 18 de julio de 1996), las instituciones públicas ejecutoras de proyectos como los Ministerios

sectoriales y las Corporaciones de Desarrollo o las Prefecturas de Departamento, ya conocían los procedi-

mientos del SNIP y aplicaban algunos de sus instrumentos como el SISIN, porque éste constituía la base de

información para la formulación del PIP, al mismo que se asignaban anualmente los recursos del TGN que

se aprobaban en el Presupuesto General de la Nación.

Las instituciones descentralizadas como los Municipios, a las que la Constitución Política del Estado les

otorga la autonomía de gestión, no registraron sus PIP como parte-del PIP nacional, es decir, no operaban

con los criterios del SNIP.

Por las leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa, se transfirieron recursos y

responsabilidades a los actores locales y regionales, de modo que éstos se convirtieron en responsables de

su asignación y uso. A partir de estos años fue más importante fortalecer a los nuevos actores para lograr

64

una gestión eficiente de las inversiones, antes que homogeneizar los criterios para asignar recursos de

inversión, funciones ambas que corresponden al SNIP. Justamente por ello los actores regionales y loca-

les forman parte del marco institucional del SNIP y la aplicación obligatoria de los instrumentos,

metodologías y normatividad específica, se impuso mediante la Resolución Suprema de promulgación de

las Normas Básicas del SNIP.

Esa norma define al SNIP como "el conjunto de normas, instrumentos y procedimientos comunes para

todas las entidades del sector público, mediante las cuales se relacionan y coordinan entre sí para formu-

lar, evaluar y priorizar, financiar y ejecutar los proyectos de inversión pública que, en el marco de los

planes de desarrollo nacional, departamentales y municipales, constituyan las opciones más convenientes

desde el punto de vista económico y social'''"'. Señala asimismo que el objetivo del SNIP es:

a) Lograr una eficiente asignación y administración de los recursos públicos destinados a la inver-

sión, maximizando los beneficios socioeconómicos,

b) Establecer la metodologías, parámetros y criterios para la formulación, evaluación y ejecución de

proyectos que deberán aplicar las entidades del sector público para el desarrollo de sus proyectos

de inversión pública.

c) Establecer los procedimientos por los cuales los proyectos de inversión pública accederán a las fuen-

tes de financiamiento interno y externo, y se incorporarán al presupuesto General de la Nación.

d) Establecer los procedimientos para el cofinanciamiento de proyectos de inversión entre las entida-

des públicas y el Gobierno Central.

e) Asegurar la disponibilidad de información actualizada, oportuna y confiable sobre la inversión

pública.

Asegurar una permanente coordinación y complementación entre el SNIP, el Sistema Nacional de

Planificación y los otros sistemas establecidos en la Ley 1178.

Las normas también establecen el ámbito institucional de su aplicación y definen las responsabilidades de

cada nivel institucional:

I) El primer nivel es de coordinación y concertación de las prioridades de inversión. Le corresponde

al Consejo de Desarrollo Nacional cumplir esta función.

2) El órgano rector, cuyas funciones son normativas, encargado del desarrollo de los instrumentos y

normas generales y específicas; consolidar los PIP y los Programas de Requerimientos de

40 Ministerio de Raciedida. Nonnuv 13únicav del Sistema Nacional de Invcini611 Publica. l'ag. 19

65

Financiamiento; negociar el financiamiento externo y la cooperación técnica; monetizar y ad mi-

nistrar los recuc os de contravalor; evaluar los resultados del seguimiento físico y financiero del

PIP y realizar la revisión de los estudios de prcinversión.

3) Los Ministerios, considerados como órganos normativos del sector cuyas funciones son: estable-

cer la política de inversión sectorial; consolidar los PIP y el Presupuesto de Inversiones del sector;

consolidar evaluar y priolizar los requerimientos de financiamiento y evaluar los resultados del

seguimiento físico y financiero del PIP sectorial.

4) Los fondos de Desarrollo, tienen la función de fijar los procedim tos para la aplicación de las

políticas de cofinanchunient o, evaluar los proyectos presentados por las Pi lecturas Departamen-

tales y Gobiernos Municipales; cuantificar los requerimientos de financia miento y de

cofinanciamiento de estas entidades; cofinanciar proyectos de inversión y preinversión y e linar

los resultados alcanzados por los proyectos.

5) Las Prefecturas y Municipios deberán identificar proyectos; contratar consultoría para la realización

de estudios de preinversión o para la ejecución de proyectos o aplicar las metodologías de preinversión

otorgadas por el órgano rector; elaborar los Planes de Inversión y los Programas de Requerimientos

de Financiamiento; programar y supervisar la ejecución de proyectos y realizar el seguiiniento físico

y financiero a los proyectos en ejecución.

Consistente con la nueva forma de operar de la administración pública, uno de los aportes más importan-

tes del SNIP es la definición de la responsabilidad de los máximos ejecutivos en la asignación de recursos

para la ejecución de proyectos y por los resultados de los mismos; tales responsabilidades constituyen la

contraparte a la ampliación del ámbito de decisiones que adquieren las instituciones descentralizadas

como efecto de las leyes 1551 y 1654. Otro aporte es el establecimiento de sanciones a los infractores de

las normas en consistencia con lo establecido por la por la Ley 1178 o Ley SAFCO.

Como señalamos anteriormente, el fin último del SNIP es mejorar la calidad de la demanda, pero, a la

vez, centralizarla en el Programa de Inversión Pública, del cual se deriva el Programa de Requerimientos

de Financiamiento (PRF) con los proyectos que no cuentan con financiamiento para su ejecución. Ambos

programas, formulados siguiendo los procedimientos establecidos por el SNIP constituyen los instru-

mentos más importantes de la política de inversión pública y la política de financiamiento.

La centralización de la demanda de financiamiento obligó también al órgano rector de inversiones a

desarrollar una capacidad para conocer las especificidades de los programas de cooperación de las dife-

rentes agencias de financiamiento, sus condiciones financieras, áreas de atención, requisitos,

condicionalidades, etc. a fin de dirigir la demanda —identificada y sistematizada en el Programa de Re-

66

querimiento de Financia In i auto (PRF)— hacia la oferta internacional de financiamiento constituida por las

fuentes multilaterales, bilaterales, recursos de contravalor, cooperación técnica e inclusive la cooperación

no oficial.

El resultado de la operación del SNIP, al mejorar la calidad de la demanda, es la correspondencia entre las

necesidades nacionales y las condiciones que fijan los financiadores para otorgar sus financiamientos y,

por otra parte, una ejecución adecuada de los proyectos que acelera el ritmo de los desembolsos del

financiamiento coalcatado. A su vez, la centralización de la demanda en el PIW y su gestión M l iame (111

único interlocutor con la cooperación internacional garantiza el cumplimiento de la política de

endeudamiento.

El análisis de los desarrollos correspondientes a las normas e instrumentos del SNIP realizados en la

Subsecretaría de inversión Pública y Financiamiento Externo muestran:

a) Una definición clara del marco institucional del SNIP que se manifiesta en la formulación del PIP

que se realiza anualmente.

b) Un fortalecimiento técnico de la Subsecretaría de Inversión Pública y Financiamiento Externo

corno órgano rector del SNIP.

c) Desarrollo de una metodología de gestión de proyectos denominada Sistema de Gerencia de Pro-

yectos (SGP).

d) Desarrollo de Precios de Cuenta o Parámetros Nacionales para la utilización por parte de entidades

en la evaluación social de sus proyectos.

e) Desarrollo de un sistema de Cofinanciamiento para orientar el gasto de inversión, especialmente

de los Municipios, a las prioridades de la política de inversión pública mediante los recursos de los

Fondos de desarrollo y los ingresos de los municipios en un esquema de cofinanciamiento.

El desarrollo de instrumentos se acompañó con el diseño y promulgación de un cuerpo normativo para

regular las diferentes fases del ciclo de proyectos. El SNIP cuenta con normas específicas de:

a) Preinversión, en que se norman las fases por las que debe atravesar un proyecto y se definen las

características e informaciones mínimas que deben tener los estudios correspondientes a cada fase,

para que así los ejecutivos de las instituciones tomen la decisión de invertir.

b) Operación del SISIN, que regula el procesamiento de información por parte de las entidades des-

centralizadas en el SISIN y establece la responsabilidad por el suministro de información al órgano

rector.

c) Operación Descentralizada del SNIP, que establece las funciones específicas que les toca desarro-

llar a las entidades descentralizadas del SNIP.

d) Financiamiento externo, que señala los requisitos que deben cumplir las instituciones y los proyec-

tos para ser incorporados en los programas de negociación de financiamiento externo.

Los desarrollos de instrumentos y de normas, para que sean conocidos y utilizados por los entidades

descentralizarlas del SNIP, requirieren de programas estatales de difusión y capacitaciÓn a nivel nacional.

La difusión realizada estuvo sometida a indicadores de SU realización, pues las entidades públicas preci-

saban conocer los requerimientos del Sistema, porque su no cumplimiento las inhabilitaba para entrar al

Programa de Requerimientos de Financiamiento o al Presupuesto General de la Nación.

El SNIP es 11110 de los esfuerzos más importantes de reforma de la administraci611 pública, pero como

muchos, no está concebido con un sistema paralelo de seguimiento a su implantación. Al momento no se

puede verificar a cuántas entidades llegó el SNIP y si. éste constituye 1111 mecanismo real para lograr

mayor eficiencia en la asignación de recursos y si, ala vez, permite mejorar la capacidad de implementación

o de absorción de las entidades públicas.

68

Capítulo V

Conclusiones

La vigencia de una economía de mercado en los anos 1987 -1996 no debilitó la acción del Estado en el

crecimiento, antes bien, existe una correspondencia —empíricamente constatada y con altos niveles de

confiabilidad durante estos años—de niveles incrementales de inversión que generaron niveles crecimien-

to también incrementales. En el ámbito gubernamental, responsable de la formulación de las políticas

públicas, esta hipótesis de investigación de nuestro trabajo, que se convalida en la constatación de la

realidad, es una verdad no reconocida.

Esa ausencia de reconocimiento de lo que demostramos es probable que se deba al apego a los principios

del mercado que determina, en los operadores de la política económica una conducta de poco reconoci-

miento de la relevancia de los efectos de la inversión pública, hasta otorgarle el carácter de variable

exógena o independiente, limitando su acción solamente a: i) la complementariedad de la acción privada

y ii) a la producción de bienes de necesidad social que, por las limitaciones de financiamiento, se convier-

te en marginal a su función principal.

Si bien es cierto que un mayor ingreso nacional alto tiene mayor probabilidad de corresponder a una

esperanza de vida mayor, menores tasas de mortalidad infantil, menor analfabetismo, es decir a un índice

de desarrollo más alto, el esquema de distribución del ingreso anula estos efectos en los grupos de meno-

res ingresos, los cuales buscan en el Estado la respuesta a sus necesidades básicas y en este aspecto, la

acción estatal ha sido poco efectiva para inducir mejoras en los niveles de vida de la población excluida

del desarrollo, mediante inversiones en capital humano, aunque el crecimiento de la inversión social

muestre un aceleramiento durante esta década.

Los efectos de la inversión pública en el crecimiento y el desarrollo humano, como se demostró, están

condicionados a los incrementos de los recursos de inversión. Su disponibilidad limitada, por la necesi-

dad de mantener el déficit fiscal dentro de las nietas establecidas por la política fiscal, ha restringido las

tendencias de expansión de la inversión pública, !imitándola a las metas del Programa Financiero. Si una

mayor inversión genera un mayor crecimiento y mayor equidad, que a su vez genera mayores ingresos y

un mayor ahorro para financiar la inversión, entonces, queda claro que si ese proceso incrementar de la

69

inversión se interrumpe por la acción de la política fiscal, el resultado es que el modelo genera tendencias

contractivas para el desarrollo de la economía y mantiene la inequidad en su distribución.

Las escasas posibilidades de generar ahorro interno obligaron a la política de inversiones a condicionar la

ejecución del Programa de Inversión Pública a la oferta de financiamiento externo. Uno de los resultados

innegables del ajuste es la estabilización financiera que permitió que los organismos de cooperación

internacional consideren al país corno elegible para sus programas de cooperación, por ello, la organiza-

ción —por el Banco Mundial— de los Grupos Consultivos para Bolivia, realizados anualmente en París a

partir de 1996, son una expresión de la voluntad de los cooperantes.

El financiamiento externo, si bien constituye una fuente alternativa de financiamiento para la inversión,

que durante la década ha financiado en promedio alrededor del 50 por cielito del Programa de Inversiones

Públicas. Sin embargo, la (I ispon ibi lidad de ese tipo de financiamiento, especialmente de créditos, está

condicionada a la capacidad de endeudamiento del país, la misma que en los últimos anos de la década ha

llegado a su límite, hasta convertir a Bolivia en país elegible para el programa de Alivio Deuda Multilateral.

El financiamiento concesional y no reembolsable no se incrementa para Bolivia porque cada vez más

países concursan para la obtención de dichos recursos.

La limitaciones a la expansión de la inversión pública no solamente vienen vía financiamiento, sino que

el funcionamiento de la economía originó adicionalmente factores internos que están en el campo de la

gestión pública específicamente en la administración de los proyectos de inversión. La ausencia de una

política de fortalecimiento institucional de las entidades del sector público, luego de la crisis institucional

de mediados de los ochenta, debilitó su capacidad para administrar los procesos de ciclo de la inversión.

El análisis de los factores que explican el comportamiento de la inversión pública muestra —en la década

de análisis— que los objetivos de la política de inversiones han sido los mismos, porque esos años, corres-

ponden el funcionamiento del mismo modelo de economía de mercado. Según esta política, ala inversión

pública le corresponde crear la infraestructura para facilitar la inversión privada, además de producir los

bienes y servicios sociales. El énfasis en uno u otro objetivo, en las Estrategias de Desarrollo formuladas

en estos años, es diferente y, consecuentemente, los resultados son también distintos.

De 1987 a 1992:

La inversión pública a través de su programa de inversiones impulsó la reactivación del aparato

productivo, lo hizo con inversiones en las empresas del Estado yen proyectos de infraestructura. La

generación de ingresos propios por las empresas públicas no limitaron su capacidad de inversión, por

70

lo tanto, los proyectos productivos continuaron explicando un porcentaje importante del PIP. A partir de 1989 las inversiones se dirigieron de manera prioritaria a la creación de infraestructura, especial-mente caminera, para fortalecer complementariedad pública a las acciones del sector privado.

Aunque conceptualmente la política económica explicitaba el objetivo de lograr un mayor bienes-tar para la población, sin embargo, en la práctica la política social estaba limitada por los fines la política de reactivación económica cuyo centro no era la generación de equidad, sino la consecusión de la estabilidad macroeconómica, en un marco de fuertes restricciones financieras que impedían la realización de una fuerte inversión social. No obstante, D puesta en marcha del Programa de Emergencia, a través del FSE, alivió temporalmente el estancamiento de la inversión con efectos inmediatos en la demanda de empleo temporal.

A partir de 1989, nuevamente se destacan los objetivos sociales de la inversión en la Estrategia de Desarrollo Social formulada por el Gobierno, la misma que se concentra en el desarrollo regional, especialmente de los departamentos más pobres. El flujo de recursos del TGN para movilizar los financiamientos externos y de transferencias puso en riesgo la estabilidad fiscal, pero Contribuyó al inició una tendencia ascendente de la inversión social, pero que contradictoriamente a lo planteado en la Estrategia se fue concentrando en los departamentos del eje.

El financiamiento externo destinado a la reactivación económica reinició el flujo de la cooperación internacional. El cumplimiento de las metas del Programa de Ajuste Estructural constituyó un condicionamiento para acceder a financiamientos de libre disponibilidad. Adicionalmente la co-operación regular de los organismos multilaterales y los gobiernos exigían, en esos arios, mejorar la calidad del Programa de Inversiones, para que el financiamiento externo asignado a los proyec-tos se ejecute con mayor efectividad y sus impactos en el desarrollo sean positivos. Estos condicionamientos obligaron a mejorar la eficiencia de la gestión de proyectos con medidas admi-

nistrativas y de tipo institucional.

De 1993 a 1996 :

La inversión pública tiene una evolución congruente con las propuestas de política que se derivan de una estrategia que cambia la forma de concebir el desarrollo, que incorpora como condicionante a la equidad, y que se basa en una sustancial modificación de los roles de los actores de la sociedad, como resultado de profundas transformaciones de la democracia que exigen la participación activa de los actores sociales en la definición de sus necesidades y en la forma de satisfacerlas.

71

La puesta en marcha del programa de reformas, especialmente de la capitalización, significó para

el Programa de Inversiones D flexibilización de sus rigideces financieras, para así poder orientar

los recursos a los proyectos de los sectores sociales, pero, ahora marcados por una innovación: la

de dirigirlos hacia aquellas prioridades definidas por los propios actores sociales, especialmente

locales y regionales. La reformas de la Participación Popular y la Descentralización Administrativa

introdujeron una forma distinta de asignar los recursos, pero además, una nueva modalidad de

fiscalizados a través de las organizaciones de los beneficiarios directos de las inversiones.

Durante estos años se consolidaron los c rubios en la estructura del Programa de Inversiones:

a) Como efecto de los cambios de los del Estado y del sector privado, desde 1996 la participa-

ción de la inversión privada en el IIEB es mayor que la participación de la inversión pública

en el PIB.

b) Las inversiones destinadas a la atención al desarrollo humano se incrementan sustancialmente,

como contrapartida disminuyen las inversiones de las empresas del Estado.

e) Se inicia una forma más democrática de la asignación de recursos.

A pesar de los cambios, la estabilidad fiscal se mantuvo como objetivo prioritario de la política

económica, Las tasas reducidas de crecimiento del ahorro público no permitieron incrementar la

capacidad de financiamiento de la inversión pública, por tanto, de nueva cuenta los recursos exter-

nos tuvieron que apoyar este proceso de transformaciones. El escenario en el que se realizó la

gestión permaneció con las mismas dificultades de baja de ejecución, insuficiente capacidad

institucional para formular y preparar proyectos de inversión, agravada por la presencia de nuevos

actores que se incorporaron al proceso de inversión sin contar con experiencia en las gestión de

proyectos de inversión pública.

Sólo la consolidación de los cambios estructurales en la inversión pública han favorecido el logro de un

limitado y tímido proceso inicial de búsqueda de equidad social en el desarrollo. Sin embargo, los resul-

tados alcanzados en materia de equidad son todavía insuficientes, así lo reconoció el propio Gobierno

cuando formuló la Estrategia de Transformación Productiva del Agro' como una propuesta de políticas

complementarias para atender los problemas de la pobreza, la misma que nuevamente demanda una

cantidad elevada de recursos de financiamiento.

El rol asignado por el modelo al Estado, especialmente en el tema de la atención al desarrollo humano,

como se mostró a lo largo de la investigación, se ha cumplido parcialmente en el marco de restricciones

72

financieras. Se han tenido que realizar importantes reformas para hacer posible la reorientación de los

recursos a los objetivos de equidad, para que el desarrollo alcance a todos los ciudadanos. Sin embargo,

aún queda la pregunta sobre la sostenibilidad de los procesos iniciados en 1987 y la continuidad de las

políticas.

La restricción del financiamiento para la expansión de la inversión obligó a mejorar los procedimientos

de gestión de la inversión pública con el objetivo de incrementar su productividad; durante los diez años

de análisis ella se convirtió en una política complementaria a la gestión de financiamiento externo. Dicha

política surgió de dos fuentes, primero, corno una necesidad nacional después de la crisis de mediados de

los ochenta que deterioró el Sistema Nacional de Proyectos y la institucionalidad en la cual operaba; y

segundo, como consecuencia de los requerimientos comunidad de financiadores internacionales que ob-

servó —en todos los Grupos Consultivos— la escasa capacidad de absorción de los recursos contratados,

identificando que el origen de esta situación se ubicaba en el sistema de gestión de proyectos.

A partir de 1987 se implantó el nuevo Sistema Nacional de Inversión Pública con la finalidad anotada.

Durante la década de estudio los avances en el diseño de sus instrumentos y normas han respondido a las

necesidades coyunturales. La coyuntura más relevante, iniciada a partir de 1993, ha sido marcada por las

leyes de Participación Popular y Descentralización Administrativa, pues al aumentar el número de acto-

res que deciden sobre los proyectos a ejecutar, el reto de mantener niveles aceptables de calidad técnica

indujo al Ministerio de Hacienda a desarrollar distintos instrumentos para facilitar la gestión descentrali-

zada de las inversiones, utilizando criterios uniformes para la identificación, preparación, formulación,

ejecución y seguimiento de los proyectos; y diseñando un sistema de información (SISIN) para procesar

datos. La aplicación obligatoria de estos instrumentos, por parte de las entidades públicas, está normada

mediante una Resolución Suprema.

El Sistema Nacional de Inversiones Públicas ha sido efectivo para ordenar las inversiones y registrar en el

sistema de información las inversiones en ejecución, su ubicación espacial, sus fuentes y requerimientos

de financiamiento, etc. El SISIN constituye el instrumento más importante para la presupuestación anual

y la programación plurianual de las inversiones y es la fuente de información más reconocida.

El grado actual de cobertura del SNIP es incierto, no se conoce aún el avance de la aplicación de los

instrumentos desarrollados ni el grado de cumplimiento de sus disposiciones normativas, especialmente

en el ámbito local. Si la política de incremento de la productividad del gasto de inversión está asociado a

este sistema, será importante que el SNIP deje de ser un instrumento que responda a las coyunturas y, más

bien, profundice su aplicación utilizando criterios de valoración del avance de su implantación.

73

La conclusión fundamental de esta trabajo, que se deduce luego del análisis realizado es que para crecer

más, son necesarios mayores recursos de financiamiento, pero para crecer con equidad, además de los

recursos, es importante que la política de inversión social se enmarque en los principios de la democracia

participativa, para ser efectivos en el acercamiento de los recursos de inversión los grupos sociales más

necesitados con el objetivo de mejorar sus condiciones de vida. Y otro requisito que debe acompañar a los

mayores niveles de inversión es un adecuado sistema de gestión de las inversiones que fortalezca la

capacidad institucional, especialmente de las instituciones locales, que son quienes deben decidir por sus

inversiones inversiones y velar por su ejecución.

74

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162.

373

Anexo

8

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20

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335.

696

Anexo 1

2

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622

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974

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13

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776.

037

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%

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Anexo 14

COSTO TOTAL DE LAS REFORMAS 1995 - 2002

(en millones de dólares)

Reforma Educativa 489.4

Capitalización 270.1 Sistema de Pensiones 220.9 Modernización del Estado 131.1

Participación Popular 9.9

Total (8 años) 1121 4

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5 C

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46

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8

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