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TÍTULOLa industria de la minería en el Perú:

20 años de contribución al crecimiento y desarrollo económico del país © Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería,

Osinergmin, 2017Calle Bernardo Monteagudo 222,

Magdalena del Mar, Lima, Perú

ISBN: 978-612-47350-1-1Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú:

N° 2017-01518Impreso en el Perú. Printed in Peru

Tiraje: 150 ejemplaresImpreso en: GRÁFICA BIBLIOS S.A.

Jr. Morococha 152 SurquilloLima, Perú

Primera impresión: febrero 2017

EDITORESJesús Francisco Roberto Tamayo Pacheco, Presidente del Consejo Directivo de Osinergmin

Julio Salvador Jácome, Gerente General de Osinergmin

Arturo Leonardo Vásquez Cordano, Gerente de Políticas y Análisis Económico de Osinergmin (Editor General en Jefe)

Víctor Raúl Zurita Saldaña, Especialista de Políticas y Análisis Económico de Osinergmin

COLABORADORES PRIMERA EDICIÓN Gerencia de Políticas y Análisis Económico (GPAE). Equipo de redactores del libro: Ricardo De La Cruz Sandoval / Donald Barboza Garaundo / Carlos Renato Salazar Ríos / Carlo Vilches Cevallos / Carlos Aguirre Zurita / Carlos Alberto Miranda Velásquez / Edison Chávez Huamán / Ernesto Guevara Ccama / Merry Romero Córdova / Melissa Zárate Morán / Darha Chávez Vásquez.

Gerente de Supervisión Minera: Víctor Carlos Estrella. Gerencia de Supervisión Minera (GSM): Iván Ferrando Perea / Nancy Herrera Rojas / Milagro Malpartida Reynoso / Gladys Ramos Mirano / César Lavado Huyhua / Artemio De la Vega Franco / Iván Del Mar Reátegui / Fidel Misari Chuquipoma / Jorge Valdivia Vera Rebollar / Carlos Calero Cueva / Mayra Condori Sullasi / Christian Ticona Aquise.

COLABORACIÓN EN EL SUMINISTRO DE MATERIAL FOTOGRÁFICO: Cía. Minera Antamina S.A. / Minera Chinalco Perú S.A. / Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía / Gerencia de Supervisión Minera, Gerencia de Comunicaciones e Ing. Neptali Sanchez Figueroa - Osinergmin / Ministerio de Energía y Minas / Biblioteca Nacional del Perú / Instituto de Ingenieros de Minas del Perú, Ing. Víctor Gobitz Colchado.

PRIMERA EDICIÓN: Carlos Alberto Miranda Velásquez, Coordinación de Diagramación / Paola Miglio, Edición de Estilo / Dora Ipanaqué, Diseño / Rosana Calvi, Corrección.

El contenido de esta publicación podrá ser reproducido total o parcialmente con autorización de Osinergmin. Se solicita indicar en lugar visible la autoría y la fuente de la información. Todo el material presentado en esta publicación es propiedad de Osinergmin, a menos que se indique lo contrario.

Citar la publicación como Tamayo, Jesús; Salvador, Julio; Vásquez, Arturo y Víctor Zurita (Editores) (2017). La industria de la minería en el Perú: 20 años de contribución al crecimiento y desarrollo económico del país. Osinergmin. Lima-Perú.

Las opiniones y estimaciones representan el juicio de los autores dada la información disponible y están sujetas a modificación sin previo aviso. La evolución pasada no es necesariamente indicador de resultados futuros. Esta publicación no se debe utilizar para tomar decisiones de inversión en activos financieros.

ContenidoFuente: IIMP.Fuente: MEM.

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01 LA MINERÍA Características técnicas y económicas

02 LA MINERÍA EN EL MUNDO Sector clave para el desarrollo

03 LA SENDA DE LOS METALES Historia económica y evolución normativa

04 REGULACIÓN DEL SECTOR MINERO Marco institucional y normativo

05 RESULTADOS DEL MERCADO Efectos en el país

06 EL PAPEL DE OSINERGMIN Supervisión de la seguridad minera

07 HUELLAS DEL SECTOR MINERO Impacto económico en el Perú

08 PERSPECTIVAS DEL SECTOR MINERO Un futuro sostenible

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PRÓLOGOINTRODUCCIÓN

1. LA MINERÍA Características técnicas y económicas 1.1. Los minerales 1.2. La demanda 1.3. La oferta

2. LA MINERÍA EN EL MUNDO Sector clave para el desarrollo 2.1. Importancia de la minería en el mundo 2.2. Los mercados de metales en el mundo 2.3. Los mercados de productos metálicos 2.4. El impacto de la minería en la región 2.5.Perspectivasdelospreciosdemateriasprimas: ¿Seráelfindelsúperciclodelospreciosdelosmetales?

3. LA SENDA DE LOS METALES Historia económica y evolución normativa 3.1. Leyes de minería 3.2.PrimerosañosdelaRepública 3.3. La expansión: códigos y leyes

4. REGULACIÓN DEL SECTOR MINERO Marco institucional y normativo 4.1. Marco legal 4.2.Marcoinstitucional 4.3. Aspectos conceptuales de la regulación del sector minero

5. RESULTADOS DEL MERCADO Efectos en el país 5.1.Inversión 5.2.Reservasyproducción 5.3. Precios 5.4. Flujos comerciales 5.5. Empleo 5.6.Conflictossociales

6. EL PAPEL DE OSINERGMIN Supervisión de la seguridad minera 6.1.Supervisiónyfiscalizacióndelaseguridad 6.2.Ejecucióndelasupervisión,fiscalizaciónysancióndelaseguridadminera 6.3.Resultadosdelasupervisión,fiscalizaciónysancióndelaseguridadminera

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7. HUELLAS DEL SECTOR MINERO Impacto económico en el Perú 7.1 Impactos macroeconómicos 7.2.Impactoseconómicosenelsectorpúblico 7.3. Impactos microeconómicos (hogares) 7.4.ContribucióndeOsinergmin: impactodelasupervisiónenlareduccióndeaccidentesfatales

8. PERSPECTIVAS DEL SECTOR MINERO Un futuro sostenible 8.1. Desarrollo del sector minero 8.2. Proyectos del sector minero 8.3.Retosydesafíosdelsectorminero 8.4.¿QuéhahechoelEstadoperuanoyquéhahechoOsinergmin?

CONCLUSIONES

SEMBLANZAS

NOTAS

BIBLIOGRAFÍA

GLOSARIO

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PRÓLOGO

Durante los tres primeros quinquenios de este siglo, el Perú ha experimentado

un notable crecimiento económico impulsado, en gran parte, por el precio

de los metales.

las empresas prestadoras de servicios y los consumidores paragarantizarelbienestardelosciudadanosmedianteelejerciciodelasfuncionesreguladora,supervisora,fiscalizadora,deatencióndereclamosysolucióndecontroversias.

El diseño institucional que se adoptó se basaba en la creación deorganismos autónomos, con alto nivel técnico e independenciaeconómicaparaquepuedandesempeñarseeficientementeybrindarasímayorcredibilidad,confianzaytransparencia,tantoalosagentesregulados como a la ciudadanía. Se crea entonces el OrganismoSupervisor de la Inversión en Energía (Osinerg) mediante la Ley N°26734el31dediciembrede1996,cuyasfuncionesseampliaronalsectormineroconlaLeyN°28964,promulgadael24deenerode2007.Apartirdeentonces,lainstituciónpasóallamarseOsinergmin.

LaindustriamineraenelPerúhasidohistóricamenteimportante.Desdeépocasprecolombinas,losmetalesylaactividadasociadaaellahanjugadounrolclaveeneldesarrollodelaseconomíasdelmundo antiguo. Durante la época colonial, la explotación de losmetales preciosos impuso el desarrollo de los sistemas económicos mercantilistasquellevaronalacreacióndelosimperioscolonialesentrelossiglosXVIyXVIII.Entiemposmásmodernos,losimpactosdelamineríahansidoampliamenteestudiadosydifundidos,yaseaentérminosdelostributosocontraprestacionesquegeneran,comoenelempleodirectoeindirecto.Lamineríatambiénhaimpactadoenlosencadenamientosconotrasindustriascomolaconstrucción,elcomercio,serviciosdetransporte,energía,telecomunicaciones,entre muchos otros.

Sinembargo, lasactividadesminerassondealtoriesgo, tantoen loquerespectaalaseguridadindustrialcomoenloqueserefierealos

Fuente: Antamina.

Esteavance,llamadocomúnmenteelboom delosminerales,coincidiócon un momento de la historia posterior a las reformas estructurales que cambiaron los paradigmas del funcionamiento de la economía.Estas reformas orientaron al Perú hacia procesos de liberalización yaperturaeconómicaytambiénaunaredefinicióndelroldelEstadoenlaeconomía.Enestesentido,seprivatizóunaseriedeempresaspúblicasqueexistíanenelsectorminero,tantoen laexploración,explotaciónybeneficio comoen la comercialización, incentivandoasíunamayorparticipaciónde los capitales nacionales y extranjerospara estimulareldesarrollodelaindustriaminera.Deestemodo,elroldelEstadoseorientóalapromocióndelasinversionesprivadas,ampliandolaofertaproductivadelaindustriamineraperuana.

Las privatizaciones, la liberalización y el cambio en el rol del Estadoiniciadosenladécadadelosnoventatambiénimpulsaronlacreacióndelosorganismosreguladoressectoriales,conelobjetivodeprevenirycontrolardiferentesfallasenlosmercadosderecienteliberalización:lasprácticasanticompetitivas,laprovisióndeficienteenlacalidaddelosserviciosofertados,fallasenladeterminacióndepreciosporpartedelosagentesprivados,deficienciasenlaprovisióndeseguridadindustrialen las operaciones de las industrias, problemas en la preservación ycuidadodelambiente,entreotras.Losorganismosreguladorestuvieroncomo objetivo establecer relaciones equitativas entre el Estado,

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riesgosasociadosalambiente.EsenestesentidoqueOsinergminpretendecontribuiragenerarmayorconfianzaen la sociedadmedianteaccionesdesupervisiónyfiscalizacióndelasoperacionesindustrialesmineras. LaparticipacióndeOsinergminpretendeser preventiva y correctiva. Para ello, incorpora las mejoresprácticasensupervisiónyfiscalizacióndemanerapermanente;es, además, un participante importante en la AsociaciónIberoamericanadeEntidadesReguladorasdelaEnergíay,másrecientemente,sehaabocadoaalinearlasprácticasregulatoriascon las recomendaciones formuladaspor laOrganizaciónparalaCooperaciónyDesarrolloEconómico(OCDE).Enparticular,sehan incorporado los principios deproporcionalidad (intervenirsolo cuando sea necesario), consistencia (reglas coherentes yequitativas), transparencia, rendición de cuentas, así como laevaluacióndelimpactoregulatoriodelaspolíticasaplicadasalosdiferentes agentes del sector minero.

Este libro tiene como finalidad presentar las principalescaracterísticas de la regulación de la industria minera, susparticularidadestécnicasyeconómicas,asícomosusprincipalesimpactosen laeconomíaperuana.De igual forma, seexponeelpapelylaintervenciónquerealizaOsinergminenlaindustriaminera de acuerdo con el mandato de las leyes y normas sectoriales.Además,pretendellegaraunaampliacantidaddelectoresparaformarenellosunavisiónclaradelaestructura,laregulaciónyeldesarrollodelaindustriamineraenelPerú.

Elcontenidodellibroseiniciaconelcapítulo 1,dondesepresentaunanálisisdetalladodelasprincipalescaracterísticaseconómicasy técnicas de la demanda y oferta minera. Posteriormente,en el capítulo 2 seanaliza la importanciadel sectormineroanivel internacional y su relación con las principales variableseconómicas; en particular, la evolución de las reservas y laproducción de la minería mundial considerando la posición del Perúcon respectoa laofertay lademandademetales, y losmecanismosdeformacióndesuspreciosglobales.Luego,enelcapítulo 3sedescribelaimportanciadelosaporteseconómicosynormativosdelamineríadesdelaetapacolonial.Asimismo,sedesarrollaráunrecuentodelasprincipalesleyesquesignificaronuncambioenlaestructuraminerayseexplicaránloshitosdeinversiónmássignificativos.

En el capítulo 4 se presenta el marco regulatorio del sector minero, se exponen los fundamentos que justifican la

regulaciónsocial,específicamente,laexistenciadefallasdemercadocomobienespúblicos, externalidades y asimetríasde información.Asimismo,sedescribeelroldeOsinergmincomounadelasentidadesencargadas de la regulación social en la industria, que ejerce lasfuncionesdesupervisiónyfiscalizacióndelaseguridadindustrialdelasactividadesminerasalolargodelterritorionacional.Elobjetivodelaregulaciónsocialesprevenirlaocurrenciadeaccidentesquepuedenprovocarexternalidadesnegativasderivadasdel incumplimientodelasnormatividadsectorialenmateriadeseguridad.

El capítulo 5seabocaalapresentacióndelosresultadoseconómicosqueha mostrado el sector minero con posterioridad a la promulgación del Texto ÚnicoOrdenadodelaLeyGeneraldeMineríaDecretoSupremoNo014-1992-EM.Sepresenta laevolucióndeunaseriedevariableseconómicasque muestran la importancia que tiene este sector al ser uno de los grandes motores del crecimiento de la economía peruana. El capítulo concluye con un análisisdelasvariablesdecaráctersocialderivadasdelsectorminero.

En el capítulo 6seexplicalasfuncionesasignadasaOsinergminenel sectorminero. Estas son: supervisar y fiscalizar la seguridad enloreferentealainfraestructura,instalaciones,gestióndeseguridady operaciones de las actividadesmineras. Asimismo, se presentanlos indicadores de gestión de Osinergmin en el cumplimiento desus funciones. Más adelante, en el capítulo 7, se presentan losimpactosdelsectormineroenlasvariableseconómicasluegodelaspublicacionesdelDecretoLegislativoNo708yelDecretoSupremo No014-1992-EM,paraluegocuantificar,enunaprimeraaproximación,elimpactodeOsinergminenlamejoradelbienestarsocialmedianteelrolsupervisoryfiscalizadordelcumplimientodelasobligacionesdeseguridad de las instalaciones mineras.

Finalmente, el capítulo 8 presenta las principales perspectivasdel sectorminero en los próximos años y brinda las conclusionesalcanzadas.Elpresentelibrobuscaserunapublicacióndereferenciapara todas aquellas personas interesadas en tener un conocimiento global del funcionamiento del sectorminero ennuestro país y lasprincipaleslaboresdeOsinergmin.

JesúsTamayoPacheco JulioSalvadorJácomePresidente del Consejo Directivo Gerente GeneralEditor EditorOsinergmin Osinergmin

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INTRODUCCIÓN

Fuente: MEM.

Fuente: MEM.

Fuente: MEM.Fuente: MEM.

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El uso de los metales (el grupo de productos mineros más importante,sobreelqueseconcentraestelibro)hatrascendidosu empleo original en la elaboración de herramientas básicascomocuchillos,martillos,entreotros.

Desde larevolución industrialhastanuestrosdías,elusode losmetalessehaextendidoacasitodaslasaplicacionesdelavidadiaria,desdelafabricacióndemaquinariacomplejahastaladetextiles.Elcrecimientoindustrialmundialobservadoenlasúltimasdécadasha generadounamayordemandadeproductos elaborados enbaseametales,entre losquedestacancomputadoras,aviones,barcos, teléfonoscelulares, instrumentosmédicos,automóviles,edificaciones,etc.Lalistadeproductoscotidianosquesebasanenmetalesestanextensaquenoalcanzaríanlaspáginasdeestelibropara poder citarlos a todos.

Losmetales se presentande varias formas en la naturaleza demanera disímil, dependiendo del país o zona geográfica. Estodetermina que haya “países mineros” en donde la explotación de ciertosmineralesesmuyimportante.Porejemplo,enPerúyChilelaimportanciadelcobreessignificativa.

Los requerimientos de metales por parte de la industria, asícomolaofertadelospaísesexportadores,configuranelmercadointernacional. La mayor parte de la demanda proviene de laseconomíasindustrializadas(porejemplo,lospaísesvinculadosala

OrganizacióndeCooperaciónparaelDesarrolloEconómico,OCDE)oderegionesenvíasdeaceleradodesarrollo(ChinaeIndia).Porotro lado, las exportaciones de los paísesmineros representanla oferta de los productos mineros en el mercado mundial. Por consiguiente, los precios y las cantidades de producción estándeterminadosporlasvariacionesenlascondicionesdeofertaydemanda que se producen en dicho mercado.

A lo largo de la historia económica se ha producido una serie de fluctuacionescuyospatronesseconocencomo losciclosde lasmateriasprimas:lapsosdetiempoendondesuspreciospresentanaltosnivelesseguidosdeperiodosdecontracciones.Enlosúltimosaños, desde2002hasta 2011, el índice deprecios demateriasprimas elaborado por el Fondo Monetario Internacional (FMI)crecióen323%.Sinembargo,elcrecimientoacumuladodeesteíndiceentre2012-2015setornónegativo,-34%.Segúndiversosinvestigadores y agencias multilaterales, se estaría transitandohacia una etapa recesiva dentro del ciclo de variación de lospreciosde losmetales.EstecomportamientosedebealmenorcrecimientodeChina,asícomodeotraseconomíasemergentesque impulsaron el auge de los precios mencionados gracias a su impresionantedesarrolloindustrialdurantelasúltimasdécadas.

Asimismo, la crisis financieramundial que empezó en 2008 hagenerado contracciones en la actividad económica de diversaseconomías desarrolladas, contribuyendo a la reducción de la

La minería, como actividad económica, ha jugado un papel preponderante desde los orígenes de la humanidad, a partir de que el hombre comenzó a desarrollarla para elaborar herramientas que mejoraran su calidad de vida y permitieran su subsistencia.

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demanda de productos mineros. Todo parece indicar que en los próximosañossemantendrálatendenciaalabajadelosprecios,configurándose así una “nueva normalidad”, es decir, un nuevoentornointernacional,talcomolohadenominadoelFMI.

Como se explica en este libro, este vaivén de los mercados deproductos mineros tiene importantes efectos en países cuyasexportaciones dependen de la producción de metales. En épocas de auge de precios se crean oportunidades de crecimiento y desarrolloparalosexportadoresmineros,mientrasqueentiemposdeestancamientosegeneranrecesionesdelaactividadeconómicaconmenores tasas de crecimiento, provocando frustración en lapoblaciónyconflictossociales.Laindustriaminerageneraunimpactoimportante en las dimensiones sociales y políticas de los paísesmineros.Esteefectosehavistoincrementadoporlapreocupacióndelasociedadpordisminuiroeliminarlasafectacionesnegativas

que la explotación de los recursos mineros puede causar en la naturaleza,asícomoenlasposibilidadesdecrecimientoeconómicoalargoplazo.

Sobreesteúltimotema,enañosrecienteshuboundebateintensosobre los efectos de los boom mineros en el desarrollo de las economías mineras. Algunos autores sostienen que generaríanunamaldición de los recursos, es decir que laminería reduciríalasposibilidadesdedesarrolloycrecimientodelospaísesminerosdebido a dos factores: en primer lugar, a los posibles efectosmacroeconómicosvinculadosa laapreciacióndeltipodecambiodurante un boomqueproduceunadesindustrializacióndesectoresmanufactureros y de innovación tecnológica en las economíasmineras (fenómeno conocido como la enfermedad holandesa). En segundolugar,lamaldiciónapareceríaporqueelboomprovocaríala búsqueda de las rentas económicas generadas por el sector

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mineroporpartedeciertosgruposdeinterés,despertandoactosdecorrupciónylaerosióndelasinstitucionesquesostienenaunpaís.

Otrosautores señalanque lamaldiciónde los recursosnoesunfenómeno inexorable, puesto que países mineros con sólidasinstituciones,unadisciplinafiscalymonetariafuerte,unaefectivaadministraciónenladistribucióndelosrecursosfiscalesgeneradospor la minería en las regiones y suficientes contrapesos en lospoderes del Estado, serían capaces de administrar de maneraadecuada los efectos de un boom minero.

Enestesentido,laevidenciaempíricamostradaporinvestigacionesrecientes en la literatura especializada ha venido corroborandola hipótesis de que los boom mineros en realidad generan una bendición de los recursos, y ha rechazado progresivamente lapremisa de la llamadamaldición, una vez que se controla en el

VistadelTajoabierto-Antamina.Fuente:Antamina.

análisisporfactoresinstitucionales,políticosehistóricos.Enestesentido,secitanloscasosdeAustralia,Noruega,ChileyBotsuana como ejemplos de países que han sido capaces de gestionar,demaneraadecuadaymediantepolíticaspúblicasconsistentes,losefectosdelosboom mineros.

Lahistoria recientedel Perú tambiénpodría citarse comouncaso de éxito para superar la maldición. El sector minero en el Perúhatenidounimpactoimportanteenunaseriedevariableseconómicas y socialesen losúltimosaños. Lasexportacionesminerassignificaron,entre2002y2015,el77%delvalortotalde las exportaciones peruanas (promedio anual). Durante esos años, las inversiones mineras crecieron 1131%; es decir, semultiplicaronencercadedoceveces.Además,comoresultadode loanterior,el sectormineroaportóS/37961millonesporconcepto de canonminero,mientras que las aportaciones al

Países mineros con sólidas instituciones, una disciplina fiscal y monetaria fuerte, una efectiva administración en la distribución de los recursos fiscales generados por la minería en las regiones y suficientes contrapesos en los poderes del Estado, serían capaces de administrar de manera adecuada los efectos de un boom minero.

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Operaciones-Tintaya.Fuente:MEM.

tesoropúblicoporconceptodeimpuestoalarentasignificaronS/44250millones.Porúltimo,lasestimacionesdelosimpactosenlageneracióndeempleoindicanqueelsectormineroenelPerúgenerabaen2002,68milempleosdirectosy610milindirectos,mientrasqueparaelaño2015,lamineríageneró195milempleosdirectosy1.7millonesdeempleosindirectosdebidoalosfuerteseslabonamientosquehadesarrolladolamineríaconactividadestalescomolametalmecánicaylaprovisióndeserviciosdeingenieríayprocura.

OsinergminharealizadoalgunasestimacionesdelimpactodelamineríaenlaeconomíaperuanautilizandounModelodeEquilibrioGeneralComputable.Seestimaqueunaumentodel19%enelpreciodelcobreproduciríaunincrementoenelProductoBrutoInterno(PBI)de1.28%yde0.88%enelresultadofiscal.Porotrolado,siaumentalaproduccióndecobreen28%,elPBIseincrementaríaen1.35%yelresultadofiscalen0.92%.

El boom minero permitió al Estado peruano impulsar eldesarrollo de grandes obras de infraestructura de serviciospúblicos (telecomunicaciones, transportes, saneamiento,electricidad), así como atraer capitales para el desarrollo degrandes proyectos, como la explotación del gas natural deCamisea. Estas políticas han permitido integrar losmercadosa nivel urbano y rural, incrementar las tasas de urbanizacióne industrialización, modernizar los sectores productivostradicionales (como la agricultura) y no tradicionales (como el turismoy la textilería), expandir losnegociosde retail anivelnacional, garantizar un adecuado nivel de confiabilidad en elsuministroeléctrico,ydiversificarlasactividadesproductivas.

Además,duranteel periododelboom, el Perú logróalcanzarla categoría de país con grado de inversión según diferentesentidadesclasificadorasderiesgo.Ellohapermitidoquedesde

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2008, añoenel quealcanzóesa categoría, accedaa fuentesdefinanciamiento con tasas de interés muy competitivas y puedaatraer inversión extranjera directa en mejores condiciones queotros países de la región.

Todo esto ha sido posible gracias a la implementación de lasreformas institucionales de carácter estructural iniciadas enla década del noventa, en donde se reorientó la política delEstado hacia la promoción de la inversión privada, el uso delosmercadosparamodernizar laeconomía, la instauracióndeunadisciplinadapolíticamacroeconómica(fiscalymonetaria),la apertura comercial e integración internacional mediante acuerdosdelibrecomercio,asícomoelfomentodelainiciativaprivadaparapromoverelempleo.

Asimismo,duranteel boomminero,elPerútuvolacapacidaddereducirlosnivelesdepobrezaextremaynoextremamedianteinnovadoraspolíticas públicas en materia educativa, en provisión de acceso ainfraestructurabásica,asícomoenmateriasdesaludydealiviodelascondicionesdevulnerabilidadsocial.Entre losaños2002y2015,elpaísexhibióunatasadecrecimientoeconómicoimpresionantede6%promedioanual,siendounadelaseconomíasdemayorcrecimientoenelmundo; enparalelo, de acuerdo conel InstitutoNacional deInformáticayEstadística(INEI),latasadepobrezaseredujode54.3%a21.8%,respectivamente,mientrasquelatasadepobrezaextremadisminuyóde23.9%a4.1%,respectivamente.Estoesconsideradopordiversosanalistasyacadémicoscomoelmilagroperuano.

Aun cuando es verdad que existen todavía grandes desafíosen materia de políticas públicas y gestión gubernamental paramejorarlacalidaddelaeducaciónylasalud;redistribuirdemaneraequitativalosingresosfiscalesprovenientesdelaminería;mejorarelsistemadejusticiaylaseguridadciudadana;yreducirlosnivelesdecorrupciónqueafectanlainstitucionalidaddenuestropaís;esinnegable,porlaevidenciaobservadaenlosúltimosaños,quePerúhasidouncasoexitosodeaprovechamientodelosbeneficiosdelúltimo boom minero.

Loseñaladotiene importantesconnotacioneshaciael futuro. La“nuevanormalidad”aludidaporelFMIseconvierteenunretoparaelPerú,puesimplicacambiosinstitucionalesquedemandaránque

elpaísseadaptealentornointernacionaldemaneraeficiente.Eneste sentido, como lo demuestran las simulaciones elaboradasparaestelibro,larealizacióndenuevosproyectosminerospuedecontribuirdemanerasignificativaalcrecimientodelaeconomíaperuanaenestenuevocontextomundial.

UnapruebadeellosonlosresultadosdelasúltimasinversionesrealizadasenproyectoscomoLasBambas,Antamina,ToromochoylaampliacióndelaminaCerroVerdeque,segúnelMinisteriodeEconomíayFinanzas(MEF),significaránunincrementoenelPBIduranteelperiodo2016-2017de1.1%enlatasadecrecimiento.LaproduccióndeestasunidadesminerashacatapultadoalPerúa ocupar el segundo puesto en el ranking de países exportadores decobreenelmundo,hechoquehapermitidodesplazaraChinaauntercerlugaryhacontribuidoaqueelcrecimientoeconómicodelPerú seaunode losmayoresenAmérica Latinaen losdosúltimosaños.

Sin embargo, para operar de manera eficiente, requiere elcumplimiento de altos estándares de seguridad industrial. Las actividades mineras conllevan un riesgo importante para lasalud e integridad física de los trabajadoresmineros, así comotambiénparalaseguridaddelas infraestructurasaledañasalaspoblaciones y al ambienteque rodean a las unidadesmineras.Unamenciónespecialrecaesobreelcasodelosreservoriosderelaves:losdepósitosendondeseviertenlosresiduosdelprocesode beneficio de los minerales (conocidos como relaveras). Lasdimensionesdeestosreservoriosdependendelosvolúmenesdeprocesamientodeminerales.Enmuchoscasos,laproduccióndegrandes unidades mineras implica la construcción y operación de enormesdepósitosderelaves.Losriesgossobrelaseguridaddeestosdepósitosconstituyenunejemplodeltipodeproblemasqueseenfrentanydelimpactodelaactividadmineraenlaintegridaddelapoblaciónyelambiente.

Como se mencionó anteriormente, el Perú aplicó una serie dereformas económicas estructurales en la década de los noventaque cambió el rol del Estado. Como resultado de dicho cambiode paradigma, se crearon los organismos reguladores sectorialesbajounmodeloinstitucionaldeindependencia,autonomíayaltosrequerimientos de calidad técnica de su personal. El objetivo era

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salvaguardarlosinteresesdelEstado,lasociedadylosagentesprivados,ofreciendoserviciosdesupervisión,fiscalizaciónyregulacióndemaneratécnica,transparenteyautónoma.Conelobjetoderegularlascondicionesdeseguridadenlaindustriaminera,secreóelOrganismoSupervisordelaInversiónenEnergíayMinería(Osinergmin)en2007.

La regulación de la seguridad industrial en la minería está sujeta a laexistenciadefallasde información.Enestesentido,existeunaasimetría de información entre el Estado y las empresas mineras en relaciónalgradodeesfuerzoqueestasúltimasejercenparacumplirlasnormasdeseguridad.Entérminosgenerales,elEstado(enespecial,lasagenciascomoOsinergminqueseencargandelaregulacióndelaseguridad)poseemenos informaciónque lasempresassobresuniveldeesfuerzodecumplimientodelasnormasdeseguridad,loquegeneraunproblemaconocidoen la teoríaeconómicacomoriesgomoral (i.e., no es posible la observabilidad perfecta del esfuerzode cumplimientode las empresas, por lo cual resultauna variable“oculta” para el regulador).

Enestecontexto,lafaltademonitoreoyregulaciónpodríagenerarquelas empresas mineras adopten decisiones muy riesgosas en términos deseguridadparamejorarsusganancias, incrementandoasíel riesgode accidentes con consecuencias adversas (o también llamadasexternalidades) para la integridad de los trabajadores mineros, lapoblaciónengeneralyelambiente.Unafallaenlaseguridadindustrialde una operación minera puede causar una serie de costos a la sociedaddebido a los potenciales impactos negativos en su entorno.El establecimiento deOsinergmin como órgano supervisor del sectormineroeselresultadodelesfuerzoinstitucionaldelEstadoparamitigarycontrolarelproblemadelriesgomoralylaocurrenciadeaccidentesminerosquegenerenexternalidadesnegativasparalasociedad.

Osinergmin supervisa y fiscaliza las actividades mineras según lasnormasemitidasporelEstadoperuanomedianteelCongresodelaRepúblicayelMEM.Enlosúltimosaños,haimplementadodemaneraprogresiva un enfoque de supervisión basado en la calificaciónde riesgos de acuerdo con las mejores prácticas regulatoriasrecomendadas por la OCDE y otros organismos internacionalesespecializados.LosresultadosdelosíndicesdeseguridaddelsectorevidencianelcompromisodeOsinergminconrespectoapromoveruna cultura de seguridad. Por ejemplo, el número de accidentesfatalesenlaindustriamineraseredujode54a26entre2007y2015

(periodo en el cualOsinergmin tuvo competencias en el sector).Asimismo, el índice de accidentabilidad, que incorpora tanto losíndicesdefrecuenciacomodeseveridad,pasóde12.16a1.00.

LosesfuerzosdeOsinergminnosolosehanenfocadoenlaslaboresdesupervisiónyfiscalizaciónexclusivamente,sinoqueademássehandirigidoacrearuna instituciónconprácticasdegestiónmodernasyeficientes.Comopartedeesteesfuerzo,OsinergminelaboróelPlanEstratégico2015-2021,queapunta,entreotrosaspectos,afortalecerlacomunicaciónconlosgruposdeinterésrelevantesensusámbitosdecompetencia.Alineadaconesteobjetivoseencuentralapublicacióndeunaseriedelibrosdedivulgaciónreferidosalossectoresreguladospor Osinergmin (gas natural, hidrocarburos líquidos, electricidad). LapresenteediciónsobrelaindustriamineraenelPerúcierraestaseriedepublicaciones.Enellaseanalizanlosaspectoseconómicosytécnicosmás importantes de la industria minera en el Perú, con particularénfasisenlosresultadosdelasaccionesemprendidasporOsinergminen este sector.

La industria de la minería en el Perú: 20 años de contribución al crecimiento y desarrollo económico del paíscontieneunrecuentode la historia del rol de la minería en la economía peruana,enfatizando la evolución de las leyes e instrumentos normativosquehanpermitidoeldesarrollodelsector.TambiénsepresentaunanálisisdelamineríaenelmundoylaposiciónqueocupaelPerúenelcontextointernacional.Dentrodeestemarco,semuestraelimpactoquehantenidolaslaboresdeOsinergminparaconseguirdisminuirlosíndicesdefatalidadydeaccidentabilidadenlaindustriaminera peruana.

Esta edición es el resultado del esfuerzo de un equipomultidisciplinariopertenecientealasdiferentesáreasdetrabajodeOsinergmin.LaGerenciadePolíticasyAnálisisEconómico (GPAE)fue laencargadade liderar y coordinar suelaboración,habiendorecibidolaactivacolaboracióndelaGerenciadeSupervisiónMinera(GSM).Aestevaliosogrupodepersonaslebrindamosnuestromássincero agradecimiento por su decidido esfuerzo. Creemos queestelibroseconvertiráenunimportantereferenteacadémicoparafuturasinvestigacionessobrelaindustriamineraenelPerú.

HabiendollegadoalaúltimapublicacióndelaserieyalfinaldemitrabajocomoEditorGeneralenJefedeesteconjuntodelibrossobre

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la economía y regulación de los sectores de energía y minería en el Perú, debomanifestar mi profundo agradecimiento a Osinergminporhabermebrindadolaoportunidadyelprivilegiodelideraresteesfuerzoeditorialúnicoenelsectorpúblicoperuano.Elretodeeditarcuatrovolúmenesentanpocotiempo(tresaños)hasidoinmenso,peroconelesfuerzo,sacrificio,paciencia,humildadydedicacióndelosprofesionalesquecontribuyeronaestaspublicacionesfueposiblealcanzaresteobjetivo.

Megustaría,parafinalizar,hacerunamenciónespecialdelconjuntode colaboradores que participaron en este proyecto editorial alo largo de estos tres años. El equipo de profesionales que me ha tocado dirigir posee grandes cualidades profesionales y una decidida vocacióndeservicioalaciudadanía.Estegrupohumanohahechounesfuerzoextraordinarioparaqueusted,amigolector,cuenteconesta

seriede librosque,medianteunlenguajesencilloypocotécnico(hastadondehasidoposible), lepermitiráconoceryentenderelfuncionamiento económico de estos sectores tan complejos, suregulacióneconómicaysocial,asícomosurelevante impactoenlaeconomíaperuana.Esperamosqueafuturoestegranesfuerzocontribuya a formar nuevas generaciones de profesionales yservidorespúblicosvinculadosalossectoresdeenergíaymineríaenelPerú,loscualesasumiránelretodehacerquenuestropaísseaunlugarmásprósperoyconunventurosoporvenir.

ArturoL.VásquezCordano,Ph.D.Gerente de Políticas y Análisis EconómicoEditor General en JefeOsinergmin

Plantadetratamientodeaguasácidas-Yanacocha.Fuente:MEM.

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01LA MINERÍACARACTERÍSTICAS TÉCNICAS Y ECONÓMICAS

LA MINERÍACaracterísticas técnicas y económicas¿Quésonlosmineralesylosmetales?¿Enquéseusan?¿Quécaracterísticastécnicasyeconómicastienensuofertaydemanda?Enestecapítulosedescribenlasparticularidadesdelasdistintasetapasquecomponenlaofertadeproductosmineros,lascaracterísticasdesudemanda,asícomoladeterminación de los precios de los metales.

Vistadeltajoabierto-Antamina.Fuente:Antamina.

LA MINERÍACaracterísticas técnicas y económicasLamineríaesunaactividadextractivaquesedesarrollaentodoelmundo.Tiene unrolfundamentalalserfuentedecrecimiento,sustentoydesarrollo.Enelpresente capítuloseanalizaránlosfactoresquedeterminanlademandaysureacciónacortoylargoplazoantevariacionesenelprecio.Tambiénsedescribiránlasprincipalescaracterísticasdelaoferta,haciendoénfasisencadaetapadelacadenadevalor.EsimportantedestacarqueestapublicaciónestudiarálaindustriaminerametálicadebidoaqueeselsectorquegeneralamayorcantidaddeexportacionesminerasenelPerúyporqueconstituyeelámbitodeacciónprincipaldelaslaboresdesupervisiónyfiscalizaciónmineradeOsinergmin.

1.1. LOS MINERALESLos minerales son toda sustancia inorgánica en estado sólido que posee una estructura interna definida, composición químicaestablecida y propiedades físicas uniformesque varían dentro de límites determinados(Rivera, 2005). Además, son asociaciones deelementosquímicos,entreellos,metalesynometales, los cuales se encuentran formandorocas en las diversas capas de la cortezaterrestre1. Altas concentraciones de mineral forman depósitos denominados yacimientos. Según Sepúlveda (2005) un yacimiento demineral es una circunstancia excepcional en la naturaleza, puessuniveldeconcentraciónessuperior a lo que normalmente se encuentra

enlacortezaterrestre.Suformaciónsedebealosconstantescambiosdelplaneta(Ministeriode Energía y Minas, MEM, 2013). Factorestécnicos, económicos, legales y ambientalesdeterminarán si esos yacimientos pueden ser explotados o no, generando los conceptos derecursosyreservas.

Recursos y reservas de mineral son términosmuy utilizados en la industria minera y susdefinicionesvaríansegúncódigosestablecidosporcriteriosespecíficos(elanexo digital A.1-1 identifica tres tipos de códigos que clasificanlos recursos y reservas de mineral). En estesentido, el presente libro tomará la siguientedefinición: un recurso es una concentración

Los minerales son asociaciones de elementos químicos, entre ellos, metales y no metales, los cuales se encuentran formando rocas. Altas concentraciones de mineral forman depósitos denominados yacimientos de mineral.

32

Transporte de minerales. Fuente: IIMP.

de mineral posible de ser explotada, mientrasqueunareservaesunaporcióndelrecursoqueha demostrado ser viable para su extracción.Dammert y Molinelli (2007) sugieren que paraque un recurso se convierta en una reservadebedecumplirsequeelcostodelatecnologíanecesaria para la recuperación de los metales o no metales permita obtener una rentabilidadrazonableenrelaciónalainversiónrealizadaenelprocesoproductivo.

Los productos mineros metálicos y no metálicos se obtienen a partir del desarrollodelaactividadminerayposeencaracterísticasespeciales que hacen posible su múltipleutilización. Por ejemplo, la conductividaddel cobre permite su uso en la industria dela electricidad, electrónica y construcción.Asimismo, el hierro, el acero y la caliza sonutilizados en la industria de la construcción.La resistencia mecánica de los dos primeros

productos es una característica importante ensu demanda, mientras que el último, la caliza,es un producto minero no metálico y es un componente del cemento. El cuadro 1-1 muestra algunos bienes finales para cuya fabricaciónse demandan metales y no metales. En los recuadros 1-1 y 1-2 se realiza una descripciónde las característicasde losprincipalesmetalesproducidos en el Perú, así como también susprincipales usos.

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Cuadro 1-1Algunos usos de los metales en las actividades económicas

ACTIVIDADES ECONÓMICAS

HOGAR

-Artículosdehigieneylimpieza

-Utensiliosdecocina

-Artículosdebellezaycosméticos

-Artefactosdeusocotidiano:ducha,terma,sanitarios,etc.

-Artículosdevestir

AGRICULTURA

-Maquinaria pesada

-Fertilizantes

INDUSTRIA

-Latasderefresco

-Plástico

-Vasos,lápices,goma,libros,papely tajadores

CIENCIA Y TECNOLOGÍA

-Navesespaciales

-Celulares

-Televisores

ARTE

-Pinturas

-Instrumentos musicales

-Joyas

MEDICINA

-Medicamentos

-Equiposeinstrumentos

-Dispositivosqueseinsertanenelcuerpo

TRANSPORTE

-Carreteras

-Mediosdetransporte(vehículos,aviones,barcos)

CONSTRUCCIÓN -Ladrillos,vidrios,cemento, pinturas y demás materiales de construcción

-Maquinaria,instrumentosy herramientas

Fuente:MEM.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

CO SM ET IC

Sensitive skin250 ml

Tubosdecobre.Fuente:Shutterstock.

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Características del oro

RECU

ADRO

1-1

Eloroesunelementoquímicometálicodenúmeroatómico79ydecoloramarillobrillante.Esconsideradounmetalespecial,debidoasuescasapresenciaen lacorteza terrestre.Comoconsecuencia, lacantidadofertadadeoroencomparaciónconladeotrosmetalesespequeña.

Anivelmundial,eloroesdemandadocomoinsumoycomobienfinal.Lademandacomoinsumoesunademandaderivada2. El empleo del oro como insumo se remonta a 600 A.C., cuando era utilizado enaplicaciones dentales. Posteriormente, en 1981, se empezó a usaren la elaboración de fármacos para la artritis reumatoide y, para2001,suusoseextendióa la fabricacióndecomponentespara lasintervenciones quirúrgicas al corazón debido a su resistencia a lacorrosión.Debidoaqueeloroesunbuenconductordelcalory laelectricidad,suutilizaciónenlaindustriatecnológicaessignificativa;infinidaddemicrochipsycircuitosdeaparatoseléctricoscontienenhilosconectoresbasadosenoro.Tambiénseusaenlaelaboracióndeproductosespaciales;porejemplo,en1981,seestimabaquelaconstruccióndeuntransbordadorespacialrequería41kilosdeoro.Alafecha,seutiliza,sobretodo,enjoyería,debidoasuspropiedadesde maleabilidad y brillo (en el capítulo 2 se analiza su demandamundial).Asimismo,cuandoeloroesmezcladoconotrosmetalessecreaunavariedaddecolores(oroamarillo,rosa,rojo,gris,verde),loque incrementa su empleo.

Según el Reporte de Análisis Sectorial

de Osinergmin (2012), se estima que 80

computadoras proporcionarían 1 gramo de oro

y que una tonelada métrica de computadoras

contiene 10.4 gramos recuperables de oro.

En contraste, cada tonelada de mineral de

oro produce 0.9 gramos de este metal.

Fuenteyelaboración:GPAE-Osinergmin.

Fuentes:RAE,Snmpe(2015a),Vásquez,Zurita,Coello,yHuanca(2012).

Ilustración 1-1Demanda derivada y final de oro

-Joyería-Tecnología

Oro

Activo de inversión(insumo industrial)

Reserva de valor(ahorro)

Demanda final

Demanda derivada

Activo de refugio(crisis económica)

-Bancoscentrales-Bancosprivados-Inversionistas

Actualmente, el uso del oro puede descomponerse de la siguienteforma: 1) activo de inversión, 2) reserva de valor y 3) activo derefugio.Comoactivodeinversiónesempleadoenelsectorindustrial,principalmente en la joyería. Asimismo, las entidades financierascomo losbancoscentralesy los inversionistasdemandanorocomoreservadevaloryactivoderefugio,debidoaquesecomportacomoun activo que cubre el riesgo, lo que significa que frente a algúneventoeconómicoadverso,laprobabilidaddequeelvalordeestosactivos financieros disminuya es baja. En consecuencia, los bancoscentrales e inversionistas diversifican sus activos demandando oroa fin de distribuir los riesgos financieros (ver ilustración 1-1). La descripción del mercando mundial y nacional del oro se desarrollará en el capítulo 2.

Lingotesdeoro.Fuente:Shutterstock.

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Características del cobre, zinc y el plomoElcobre,elzincyelplomosonelementosquímicosmetálicos.Elcobre,connúmeroatómico29,esrojizo;elzinc,connúmeroatómico30,esblancoyligeramenteazulado.Elplomo,cuyonúmeroatómicoes82,esdecolorgrisazulado.

Los usos del cobre son variados. Antiguamente, el empleo del cobrese relacionó a la elaboración de armas, herramientas y utensiliosdomésticos. Posteriormente, a partir de la revolución industrial, suscaracterísticasdeductilidad,maleabilidadybuenaconduccióndelcalorylaelectricidad,hanpermitidoeldesarrollodeunmercadomuyamplio.Porejemplo,sedestacaen lageneracióndeenergíaytransmisióndela electricidad, así como en los aparatos eléctricos y electrónicos. Seutiliza para la elaboración de microprocesadores, intercambiadores ysumiderosdecalor;enelsectorconstrucciónseprefiereporserunmetalligeroyresistente;porejemplo,seutilizacobreenlaplomería,techosyrevestimientos.Otrostiposdeutilizaciónserelacionanalaelaboracióndeimplementosparapuertascomolasmanijas,fabricacióndebañeras,fregaderos y productos de iluminación. Finalmente, dentro del sectortransporteseusaenlafabricacióndetranvías,camiones,cochesytrenes.

Encuantoa losusosdelzinc,sepuedeseñalarqueantiguamenteservíaparaelaborarpiezaspararitualesyelementosornamentales.Alafecha,suprincipalusoesenlagalvanización3,aunquetambiénenaleacionescomoelbronceyellatón4, fabricacióndebaterías,pigmentos,caucho,cremas,lociones, entre otros. Finalmente, dadas sus propiedades de prevenciónde enfermedades, el zinc esmuy utilizado en la industria farmacéutica,porejemploen laelaboracióndevitaminasparaprevenir ladiarreay laneumonía.

Elplomofueusadoentiemposremotos,paralaelaboracióndeadornosdecorativos;porejemplo, en la EdadMedia, las iglesias y castillosdeEuropa llevaban adornos, ventanales y figuras hechas en base a estemetal.Asimismo,seusóenlaconstruccióndecanalesdeagua,bañerasy vasijas. Hoy se utiliza, principalmente, en la fabricación de bateríasde auto y en la elaboración de protectores contra los rayos X, forrosprotectoresparacables,pigmentosycompuestosparalarefinacióndepetróleo,asícomomaterialesdesoldadurayconstrucción.

Fuentes: RAE, Snmpe (2015c), Snmpe (2015d), Snmpe (2015e), Vásquez, Zurita, Coello y

Llerena(2012),Vásquez,Zurita,Llerena,CabrerayCastro(2013).

Cobre

Principales usos

Zinc

Plomo

-Generaciónytransmisióndeelectricidad-Fabricacióndematerialesdeconstrucción-Fabricacióndeproductosdetecnología-Insumosenlaindustriaautomotriz

-Procesosdegalvanización-Aleacionesdebronceylatón-Elaboracióndepigmentos-Elaboracióndeproductosfarmacéuticos

-Fabricacióndebaterías-Insumosenlasoldadurayconstrucción-ElaboracióndeprotectorescontrarayosX

Ilustración 1-2El cobre, zinc y plomo son activos de inversión y

son utilizados como insumos en la industria


Usodelcobrecomoconductoreléctrico.Fuente:Shutterstock.

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RECU

ADRO

1-2

1.2. LA DEMANDA La demanda de metales está compuesta por la demanda final y la demanda derivada. Lafinal proviene, principalmente, de los bancoscentrales e inversionistas, quienes demandanmetales como el oro y la plata para ser utilizados como instrumentos financieros:reserva de valor y activos financieros. Porotro lado, la demanda derivada proviene dela demanda final de otros bienes y servicios(Vásquez,2016a).Larazónfundamentalesquesus propiedades físicas y químicas permitensu múltiple utilización. En consecuencia, lademanda de metales depende de la demanda deotrosbienesyservicios,queensumayoríase encuentra fuertemente correlacionada con variablesdecrecimientoeconómico (Maxwell,2006).Otrosfactoresasociadosaestademandaestánrelacionadosalacoyuntura,expectativasosituacionesdeguerrasyconflictos.

Alrespecto,Halland,Lokanc,NairyPadmanabhan(2016) identificansiete factoresquedeterminanla demanda de metales: 1) ingreso y actividadeconómica,2)preciodelmetal,3)preciode lossustitutos,4)preciosdeloscomplementarios,5)tecnología, 6) preferencias de los consumidoresy 7) políticas gubernamentales5. En el recuadro A.1-1 del anexo digital se presenta el modelo de demanda de productos minerales primarios a largoplazo.

Enestesentido,talcomosehamencionado,losmetales se consumen comobienes intermediosenlosprocesosdemanufacturadebienesfinales,por loqueuncambioenlademandadebienesfinalesafectarálademandademetales.Asuvez,estademandadebienesfinalesdependerádelosnivelesdeingresoydelaactividadeconómica.Losagenteseconómicosdemandaránmayorcantidaddebienesyserviciosdadoel incrementoensusnivelesdeingreso.

El nivel depreciosde losmetales influyeen sudemanda. Un mayor precio del metal origina el encarecimiento de los costos de producción del bien final. Si este incremento fuese transferidoal precio del bien final (manteniendo lo demásconstante), generaría una disminución en lacantidaddesudemanda.

El precio de los sustitutos y complementariostambién incide en la demanda de metales. Ensu gran mayoría, los metales compiten conotros insumos (incluso metales) que poseen características y propiedades similares. Porejemplo,elcobrecompiteconelaluminioenlamanufactura de los conductos de refrigeración,en consecuencia, cuanto mayores sean lasposibilidadesdesustituirunoporotrooporalgúnotroelemento,plásticoporejemplo,mayorserála reducción de la demanda ante incrementos en el precio. Adicionalmente, el precio de losinsumos complementarios afectará la demanda de metales. Un incremento en el precio del hierro puede ocasionar que la demanda de acero se incremente y, por consiguiente, también lademanda de los otros metales utilizados en laproducción de acero.

Por otra parte, las innovaciones tecnológicaspueden influir en la demanda de metales detresformas:1)reduciendolacantidaddemetalnecesario en los procesos demanufactura, porejemplo, disminuyendo los desperdicios; 2)reduciendo la demanda del bien final comoocurrió, por ejemplo, con el desarrollo de lastuberías de policloruro de vinilo (comúnmentedenominadas PVC) que contrajo la demanda de cañerías de cobre; y 3) propiciando el iniciode nuevos mercados, como en el caso de larecientedemandadepanelesfotovoltaicoscuyaelaboración requiere metales como el indio, elselenio,telurio,etc.

Finalmente, las preferencias de los consumi-doresylaspolíticasgubernamentalestambiénson factores que determinan la demanda de metales. Las preferencias de los consumido-resfijanlademandadebienesfinales, loqueresultaría en un incremento o disminución de la demanda de metales. Por otra parte, unapolíticagubernamentalcomo laurbanización,por ejemplo, conlleva grandes inversiones eninfraestructura que se traducen en una mayor demanda de acero, cobre y otros materialesagregados, como ocurrió en China reciente-mente(verilustración 1-3).

Después de analizar los determinantes de lademandademetales,esnecesarioconsiderarla sensibilidad de las relaciones entre losprecios y sus cantidades demandadas. Paraello, la teoría económica utiliza el conceptode elasticidad6. Se considera que, a cortoplazo, lacurvadedemandadelosmetaleses

La demanda de metales proviene de la demanda final de los bancos centrales e inversionistas y de la demanda derivada de los grandes centros manufactureros.

37

más empinada que a largo plazo (ver gráfico 1-1),debidoaquesenecesitauntiempo largopara que las empresas manufactureras adopten nuevastecnologíasdeproducciónquepermitansustituirunmetalporotro.Porotraparte,alargoplazo,lademandadeproductosminerosesmássensible a variaciones en los precios, debido aqueel largoplazoofrecemayoresposibilidadesdesustitucióndetecnologíasparalasempresasmanufactureras(Tilton,2014).Sepresumequelaelasticidaddelpreciodelademandademetalesa corto plazo es inferior a 1, mientras que alargoplazoessuperiora1.Enelrecuadro 1-3 se describelademandamundialdelosprincipalesmetalesproducidosenelPerú.

Gráfico 1-1Curvas de la demanda de metales a corto y largo plazo

QQ*

Corto plazo

Largo plazo

P

p+

Fuente:Tilton(1985).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Ilustración 1-3Reacción de la demanda y oferta de productos mineros7 industriales a corto y largo plazo:

Cambios en la demanda de bienes finales como consecuencia del incremento en la urbanización e industrialización de un país o un grupo de países

Fuente:bibliografíarevisada.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Demanda de productos mineros

Oferta de productos mineros constante (restricciones de

capacidad)

Oferta de productos mineros (mayores

proyectos mineros)

Déficit de oferta

Precios de los productos mineros

Estabilización de precios de los productos mineros

Equilibrio de oferta y demanda de productos

mineros

Demanda de productos mineros

Mercado de productos mineros

Corto plazo

Industrialización y urbanización de China

FACTOR ASOCIADO A LA VARIACIÓN DE LA DEMANDA DE BIENES FINALES

Largo plazo

38

Barrasdeplata.Fuente:Shutterstock.

RECU

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1-3

La demanda mundial de metales

Lademandainternacionaldemetalestienevariosorígenesquecambiandeacuerdoalusodecadametal.Losmetalespreciosossondemandadosporelsectorindustrial,perotambiénporlajoyeríayelsectorfinanciero.Porejemplo,enelcasodeloro,durante2015,el57.2%delademandaproveníadelsectorjoyería,el21.4%delainversióndelsectorfinanciero,el13.5%delosbancoscentralesyel8%delaindustriatecnológica.Enelcasodelaplata,lademandasedividióen50.3%generadoporelsectorindustrial,24.97%porlosbancoscentralesy24.73%porjoyeríayvajillas.

Encontraste, con las fuentesdedemandademetalespreciosos, lademandade losmetalesindustrialescomoelcobre,elzincyelplomoprovienen,sobretodo,delamanufactura,esdecir,sonusados,casiexclusivamente,enlosprocesosindustriales.Porejemplo,deltotaldecobreproducidoen2015,el69%fueutilizadoenlamanufacturadeproductoseléctricosyelectrónicosyenlaelaboracióndematerialesdeconstrucción;el50%delzincesutilizadoenlagalvanizaciónyel34%enlaproduccióndealeaciones.Porúltimo,el80%delplomoproducidoseempleaenlafabricacióndebaterías.

1.3. LA OFERTAAnivelindustrial,lacadenadevalordelaminería(mineríametálicaynometálica)estádivididaentressegmentos:1) laexploraciónyexplotación,2) el beneficio y 3) la comercialización. Elsegmento explotación también incluye eltransporte interno del mineral, el cual puederealizarse en camiones, vagones o fajastransportadoras desde el yacimiento hasta la plantaconcentradora.Elsegmentodelbeneficioincluye desde la concentración del mineral hasta su transformación en refinados; en el caso dela minería no metálica la etapa de beneficiosolo incluye actividades primarias de chancadoy lavado8. Dentro del segmento de beneficiose considera el transporte externo desde la planta concentradora hasta la planta fundidora mediantecamiones, ferrocarriles,mineroductosy transporte marítimo. Finalmente, elsegmento de la comercialización incluye elalmacenamiento,elembarqueylaventadelosproductosminerosalosconsumidoresfinales.Lacadenadevalorde lamineríasemuestraen lailustración 1-4.

Acontinuaciónsedescribirán lascaracterísticastécnicas y económicas de los diferentes segmentosdelacadenadevalordelaminería.

Fuentes:WGC,TSI,(Snmpe,2015a),(Snmpe,2015d)y(Snmpe,2015e).

En 2015, el 57.2% de la demanda de oro provino de la joyería. En el caso de la plata y el cobre, el sector industrial demandó el 50.3% y 69%, respectivamente.

39

a. Exploración La exploración es la primera etapa de la cadena de valor de la industria minera y se encarga deidentificarnuevosyacimientosminerosqueluego,según su dimensión y composición, permitiránincrementar las reservas y la producción. Sepueden distinguir dos tipos de exploración: labase y la avanzada. En la exploración base, losrecursos son descubiertos. Sin embargo, nose cuenta con la suficiente información paradeterminar exactamente sus características como

tamaño, calidad y la rentabilidad económicade su extracción. Posteriormente, la fase deexploración avanzada permite conocer con altogrado de certidumbre estas características. Esimportante señalar que las estimaciones sobrerentabilidadconllevanunciertogradoderiesgodebidoaquepodríanvariareneltiempo,comoconsecuenciadecambiosenlatecnología,enlaspolíticaspúblicas,enlospreciosdelosproductosminerosoen los costosdeproducción (Eggert,2010).

Durante la exploración se presentan economías de aprendizaje debido a queel conocimiento obtenido durante esteprocesoexploratorioesacumulativo,loquegeneramayor productividad e incide en lareducción de los costos medios (Tamayo,Salvador,VásquezyDelaCruz,2015).

Las actividades de exploración tambiénpresentan la característica de tener costoshundidos,esdecir,costosquenosepueden

Ilustración 1-4Cadena de valor de la minería por el lado de la oferta

Bancos centrales y privadosInversionistas

La minería no metálica atraviesa por las mismas etapas que la minería metálica, salvo en la etapa de beneficio, en la que sólo se llevan a cabo procesos primarios de chancado y secado, pues después de esta etapa los productos mineros no metálicos atraviesan por procesos in-dustriales diferentes. Sin embargo, existen productos no metálicos como el mármol que no requieren atravesar por la etapa de beneficio.

40

recuperar al finalizar los trabajos deexploración. Los costos de los permisos,de los caminos o accesos a las zonas deexploración, así como también los costosde instalación de los campamentos son,todos ellos, irrecuperables. En contraste,loscostosdelosequiposespecializadosenexploraciónsonrecuperablesenlamedidaenquepuedenutilizarseenotrosestudios.

Otra característica presente en estaetapa es que su desarrollo implica grandes riesgos. Al respecto, Mcilroy(1999) identificó cinco tipos de riesgo:1) riesgo de descubrimiento, vinculadoa labajaprobabilidadparadescubrirunyacimiento de mineral económicamen-te extraíble; 2) riesgo geológico, debidoalaltogradodevariabilidadentamaño,nivel de concentración en los yacimien-tos de mineral; 3) riesgo del proyecto,originadopor la incertidumbreasociadaalacantidaddereservas,métodosdere-cuperaciónyrequerimientodeinversión;4) riesgos de mercado, relacionado ala variación en los niveles de precios ytipodecambio; y5) riesgos intangibles,haciendoreferenciaalaspolíticasregula-torias y coyuntura económica.

Al respecto, la incertidumbre y el riesgojuegan un papel primordial en la deter-minación de la estructura de mercado (Tamayo, Salvador, Vásquez y De la Cruz,2015). En los últimos años, las activida-des de exploración han sido desarrolla-dasdemaneramás intensivaporuntipode empresas llamadas mineras junior,encargadas de realizar la exploraciónmineraconelobjetivodevenderluegolosestudios realizados con los hallazgos en-contrados a empresas medianas o grandes (verrecuadro 1-4).

Empresas Mineras Junior en el PerúLas Empresas Mineras Junior (EMJ) son entidades especializadas en trabajos deexploración minera; también pueden estar en la etapa de explotación siempre quecuentenconreservasprobadasyprobablesqueproporcionenunavidaútilde laminapor tres años. Estas empresas pueden listar sus acciones en el Segmento de Capital de Riesgo de la Bolsa de Valores9. Su posición en el mercado se debe al alto riesgoeconómico que generan las actividades de exploración y explotación, así como a losrequerimientosde capital necesarios paradesarrollar las actividadesde exploraciónoexplotación. Para viabilizar los proyectos, las EMJ recurren almercado de capitales oa inversionistas privados. El SegmentodeCapital deRiesgode la Bolsa deValores deLima(BVL),porejemplo,permite listar lasaccionesde lasEMJ,ofreciéndoleentonces,una fuentedefinanciamientoalternativoal apalancamientobancario tradicional. Parapoder listar en la BVL, en el caso peruano, la empresa junior debe cumplir una seriederequisitosestipulados.DichosrequisitossepuedenencontrarenelReglamentodelSegmentodeCapitaldeRiesgode laBolsadeValoresdeLima(resoluciónConasevN°026-2005-EF/94.10ysusmodificatorias).

Debidoa las característicasantes señaladas, lasEMJenfrentancuatrotiposde riesgo.Elprimeroeseleconómico,relacionadoalrendimientodelasinversionesrealizadas,elcual,asuvez,estádirectamentevinculadoalaevolucióndelospreciosdelosmetales.El segundose relacionacon lanaturalezamismade lasactividadesdeexploración,entantodependendeléxitoparaencontrarunyacimientoqueseaviabledeserexplotado.Como tercer riesgo, en el desarrollo de sus actividades, las EMJ enfrentan los riesgosecológicosrelacionadosalaconservacióndelosecosistemasendondesedescubrenlosyacimientos.Porúltimo,elcuartoriesgoeselsocial,relacionadoconlosinteresesylosderechosdelascomunidadesquehabitanlaszonasendondesedesarrollaráelproyectominero.

Fuentes:Vásquez,Zurita,Llerena,Cabrera,Castro(2013)yBVL.

Equiposdeperforación.Fuente:GSM-Osinergmin.

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RECU

ADRO

1-4

b. ExplotaciónDespués de descubrirse una reserva demineral, empieza la etapa del desarrollo delamina,lacualdemandagrandescantidadesde inversiónen infraestructura,porejemplo,la construcción de vías de acceso, viviendas,energíaosaneamiento.Unavezejecutadalainversión,esencialmenteestasetornaenuncosto hundido, irrecuperable o irreversiblepara las empresas mineras. Su requerimiento estará en función de factores como tipo demineral, método de explotación, capacidadminera,localizaciónyotrosparámetros(ITGE,1991).Lademandaintensivadeinversiónparaeldesarrollodeestaactividadconstituyeunabarrera a la entrada; lo mismo ocurre conlos gastos en los estudios necesarios y en los permisos para explotar, que incluyen los

costos de negociación con las comunidades o en las áreas de influencia de las empresasmineras.Estos también tienen la característica de serhundidos.

Culminada la etapa de desarrollo de lamina, sedainicioalaexplotación,queconsisteenextraerel mineral del yacimiento. En el recuadro A.1-2 del anexo digital se explican los métodos de explotación de mineral. Es importante señalar que, para que el mineral sea económicamenteexplotable, este deberá tener una concentraciónmayora la leydecorte, la cualpuedeaumentaro disminuir según diversos factores como: 1)estrategias operativas o de financiamiento, 2)limitaciones económicas y técnicas, 3) criteriosde desempeño establecido por los prestatariosy4)preciosdelosproductosmineros.Asimismo,

factoresexternosalagestióndelasempresasmineras, como cambios en la política fiscal,puedeninfluirenlasvariacionesdelaleydecorte(Halland,Lokanc,NairyPadmanabhan,2016). En el recuadro 1-5 se abordará ladefinición de ley de corte. En el recuadro A.1-3 del anexo digital seanalizael impactoocurridoporuncambioenlatasaderegalíasdelasminassuperficialesenZambia.

Una particularidad de la explotación es quepresentaeconomíasdeescala,esdecir,elcostopor tonelada extraída decrece mientras mayor cantidaddemineralseextraiga10.Sinembargo,a medida que las reservas de mineral vandisminuyendo,loscostosdeexplotacióntiendena incrementarse debido a que las empresasmineras se ven forzadas a explotar aquellaszonas con menor concentración mineralógicay de menor accesibilidad (siempre y cuandoesténporencimadelaleydecorte)(Rudawsky,1986). Por tanto, la necesidad de un mayorrequerimientodecapitalymanodeobraseveráreflejadaenelencarecimientodeloscostosdeexplotación.Lautilizacióndenuevastecnologíaspodría contrarrestar estos efectos e incluso incrementarlavidaútildelamina11.

Otra característica de la etapa deexplotación es la incertidumbre generadapor la inestabilidad de los precios de losmetales. Estos juegan un rol importante en la determinación del nivel de reservaseconómicamente explotables, pues conprecios bajos no es rentable explotarminerales de baja ley y, por tanto, sonconsiderados desechos.

Finalmente, la etapa de explotación concluyecuando el mineral extraído del yacimiento se traslada con equipo especializado (fajastransportadoras o camiones) a la zona debeneficio.

Exploraciónbase.Fuente:MEM.

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c. BeneficioEs la etapa principal de la industria minera en donde el mineral extraído del yacimiento se procesa para producir bienes de granvaloragregado,comolasbarrasdeorooloscátodosdecobre,entreotros.Elsistemadebeneficioincluyelosprocesosllevadosacaboen las plantas de concentración, fundicióny refinación (ver ilustración 1-5), cuyosprocesossondescritosacontinuación:

La concentración es la operación destinadaaconcentrarelmineralapartirdelmaterialextraído de la mina, llamado mineral decabeza. Los minerales extraídos en formade rocas atraviesan procesos de chancado,molienda,flotaciónolixiviación.Elresultadoesunmineralsegregadoyenriquecido,alqueselellamaconcentrado.Loscostosoperativosdelaconcentraciónsonsignificativos,debidoa los altos costos que genera la demanda de energía eléctrica durante el chancado y

la molienda. Las empresas mineras buscanoptimizar el uso de energía eléctrica a fin dedisminuirsuscostos(Delgado,2013).

Luegodequeelmineralhasidoconcentrado,este debe ser fundido. En la fundición, loscomponentes metálicos son separados de las sustanciasnoútilesmedianteelusodel calor.Cabe resaltar que el metal obtenido duranteesta fase se encuentra en estado líquido y sumoldeo se realiza en forma de planchas obarras,etc.(Snmpe,2015b).

Finalmente, la refinación, como últimoproceso productivo, incrementa la purezadelmetal ya fundido. Por ejemplo, el cobreblíster, producto de la fundición, tiene uncontenido de aproximadamente 99.77%de cobre, mientras que el cobre refinadoobtieneuncontenidode99.9%decobre,esdecir,0.29%másdepureza.

Perforaciónsubterránea.Fuente:MEM.

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1-5 Ley de corte en

la explotación minera

La ley de corte está referida a la concentración mínima de metal que el mineral extraído deberá contener. SegúnSepúlvedayVelilla(2014),es la leydondelos ingresos obtenidos por el productoigualana sus costosdeextracción, loqueseconocecomopuntodeequilibrio.

La ley de corte es el criterio utilizado enel sector minero para distinguir entremineral y producto estéril. Su estimaciónse realiza mediante complejos modelosmatemáticos que contemplan factoreseconómicos como: precios, costos detransformación, flete, costos fijos, tipo deinterés. Asimismo, su estimación tambiénincluye factores metalúrgicos como tipode producto y proceso, capacidad deproducción, costos de recuperación,subproductos y cantidad de impurezas(Alfaro, 2009). Estos cálculos son de granutilidad para las empresas mineras. Enlos últimos tiempos han surgidomodelosque incorporan variables no consideradasanteriormente, tales como los factoresambientales y sociales tan importantesen la actualidad. Los agentes externos a la actividad minera como: gobiernos,comunidades, instituciones financieras yambientalistas, y los agentes internos: lasempresas mineras y trabajadores, tienendistintos intereses sobre la ley de corte,lo que vuelve su estimación un elementoclave en el negocio minero (Sepúlveda yVelilla,2014).

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En la etapa de beneficio se recuperan múltiples productos.Porejemplo,durante laproduccióndezincserecuperacadmioy plata, mientras que el arsénico es obtenido a partir de laproducciónde cobre y plomo, principalmente12. Debido a esto,laetapadebeneficiopresentaeconomíasdealcance;esdecir,sereducencostoscuando todos losproductosy subproductos seelaboranenunamismaempresaminera.

Por otra parte, el beneficio del mineral presenta tambiéneconomías de escala, es decir, el costo por tonelada delprocesamiento de mineral es menor mientras mayor es la dimensión del proyecto (por ejemplo, las economías de escalapresentes en la refinación del aluminio, ver recuadro 1-6). Otrofactorqueincideenloscostosdelaproducciónmineraserelaciona con el contenido de metal en cada unidad de material extraído. Este varía de una empresaminera a otra, e inclusivedentrodeunamismaempresamineraamedidaqueavanza laexplotación del mineral.

La construcción e instalación de la infraestructura necesaria para llevar a cabo el beneficio del mineral requiere grandesinversiones, las cuales son irrecuperables y representan costoshundidos para las empresasmineras. Finalmente, dentro de laetapadebeneficio,lasempresasmineraspuedenestarintegradas

Ilustración 1-5Etapas del sistema de beneficio del mineral

Mineral

Metal

Concentración

FundiciónRefinación


Proceso de fundición. Fuente: MEM.

Plantadebeneficio.Fuente:GSM-Osinergmin.

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verticalmente, cuando, por ejemplo, una mismaempresa desarrolla todas las etapas del proceso de beneficio. También existe la posibilidad deque la empresa minera cuente con una planta concentradora y se integre horizontalmente conotra, es decir, adquiera una empresa fundidora orefinadora13.

Transporte en la etapa de beneficioSe considera el transporte del concentrado de mineral desde la planta concentradora hasta la planta fundidora mediante ferrocarriles,mineroductos y transporte marítimo. Los costosvarían según las dimensiones del embarque y ladistancia del traslado. Es posible, dependiendode la formadeorganizaciónde las empresas, queel transporte de concentrados desde la planta de concentraciónalospuntosdefundiciónyrefinaciónse realice fuerade lasempresasmineras, en cuyocaso este transporte sería externo.

El transporte por ferrocarril o mineroducto presentaeconomíasdeescala,puestienecostosdecrecientes a medida que el volumen de lacapacidad transportada se incrementa. En el casodelosmineroductos,estecomportamientopodríadebersealosrendimientosvolumétricosdeescala.Siporejemplo,seduplicaeldiámetrode un mineroducto, el costo se duplicaría;no obstante, la capacidad de transporte deconcentrado de mineral se multiplicaría porcuatro14, (Dammert, Molinelli y Carbajal,2013). El gráfico 1-2 muestra lo mencionado anteriormente: a medida que el volumen dela capacidad de concentrado de mineral se incrementa, el costo unitario del transportepor ducto decrece. Es necesario tener en cuentaque los costos inicialesdeestetipodeinfraestructura son altos, por lo que cuantomayor sea la capacidad de transporte,menorseráelcostopromedio.Unaúltimacaracterísticade esta infraestructura se relaciona con su utilización al finalizar la vida útil de la mina:como no es posible dedicar elmineroducto a

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1-6

Economías de escala en la refinación del aluminioEl aluminio es un elemento químico metálico cuya obtención se deriva delprocesamiento del mineral de bauxita.Productodelprocesamientoseobtienelaalúmina (átomosdealuminioyoxigeno),queserefinaafindeobtenerelaluminio.

Los estudios de John Stuckey sobre laindustria del aluminio demostraron la existencia de economías de escala en la refinación de la alúmina. Sus resultadosarrojaron que el incremento de la capacidad de una planta de refinaciónde 150 000 a 300 000 toneladas al año,reducía los costos de operación en 12%. Asimismo,encontróquelaescalamínimaeficientede la refinaciónde alúmina erade500000toneladasalaño.

Fuente:BesankoyBrautigam(2002).

Gráfico 1-2Curva de costos de transporte por ducto,

según el volumen de la capacidadCme/Ton.

Cme (V1)

Cme (V2)

Cme (V3)

Volumen de capacidad(Ton.)


Rollosdehojasdealuminio.Fuente:Shutterstock.

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otrouso,lainversiónrealizadaseconsiderauncosto hundido.

En el caso del transporte por ferrocarril,la existencia de economías de escala está asociada con la idea de que un solo ferrocarril (locomotora + vagones) transporta grandescantidades de metales y minerales en unsolo viaje, lo que reduce los costos mediossiemprey cuando se cumplaqueel volumentransportado de metales y minerales sea igual alacapacidaddisponibledelferrocarril(BancoMundial,2011).

d. Comercialización de productos minerosConsiste en el transporte de los productos mineros desde la planta de transformación (concentradora, fundición y refinadora)a los depósitos de almacenamiento para

su posterior embarque y venta final (al sectorminero, industrial o a los bancos centrales, etc.).El concentrado de mineral es el primer producto mineroquesecomercializaenelmercado(DavisyVásquez,2011)entre lasempresasmineras, lasempresas comercializadoras, las fundiciones ylas refinadoras. Estas últimas son las que llevana cabo el proceso de fundición y refinación afin de obtener metales (Snmpe, 2015f). Losconcentrados de mineral contienen además delmetal,otroselementos(otrometal,porejemplo),así como material residual, que en el momentode la comercialización generaunapenalidad a laempresaminera. Cabe resaltar que el contenidodel metal predominante en los concentrados de mineral es distinto y, por tanto, difiere en valoreconómico (Vela, 2011). El concepto de NetSmelterReturnsedefinecomoelvalordemercadodelosconcentradosdemineral(verrecuadro 1-7).

Asimismo, losmetales refinados secomercializandirectamente con empresas del sector industrial. También,enelcasodelosmetalespreciososcomoeloroy laplata, conentidadesfinancieras comobancoscentralesyprivados.Enesteúltimocaso,lasnegociacionessellevanacaboenlasbolsasdemetales. Entre las principales se puede mencionar la Bolsa de Metales de Londres (London Metal Exchange), Bolsa Mercantil de Chicago (ChicagoMercantile Exchange) y la Bolsa de Futuros deShangai (Shangai Futures Exhange). En el capítulo 2 se desarrollarán con mayor detalle los aspectos financierosdelacomercializacióndemetales.

Finalmente, las inversiones necesarias paradedicarse a la comercialización de productosminerossonelevadas.Eldesarrollodeestaetaparequiereque laempresacomercializadoracuentecon una red de depósitos de almacenamientos cercanos a los productores y consumidores. Esta etapa exhibe costos hundidos y altos costosde entrada, lo que genera que sean pocas lascompañías dedicadas a comercializar productosmineros.Porlogeneral,lasempresasquelohacen

soncorporacionesmultinacionalesquepuedenestar integradas vertical y horizontalmenteincluyendo, en muchos casos, empresasfinancieras(Vela,2011).

e. ReciclajeUn aspecto a considerar dentro de la oferta total de metales es el reciclaje. Dadas las carac-terísticasypropiedadesdelosmetales,puedenserrecicladosyreinsertadosnuevamenteenlaofertaminera.SegúnTilton (2004),el reciclajeconstituyeunaimportantefuentedeofertademuchosmetalesy,confrecuencia,essustitutoperfecto de la producción primaria. De manera que si se aumentara el reciclaje, la sociedadpodría disminuir la tasa a la que se están explotando los recursos mineros (un ejemplo eselmercadodeplomo,endondeelreciclajedeterminalaofertaminera,verrecuadro 1-8).

El proceso de recuperación de los metales puede derivar del procesamiento de dostiposdechatarra:nuevayvieja.Elprimertipocomprende los residuos metálicos generados enelprocesodemanufacturadeotrosbienes(la viruta, por ejemplo); mientras que elsegundotipoprovienedeaquellosbienesqueya han cumplido su vida útil (por ejemplo, eloro contenido en una computadora) (Castillo,2013).

Lachatarradifiereensugradodepurezay,porconsiguiente, las curvas de costos variablesson distintas para cada tipo. Estos costosse relacionan con el grado de impureza delos metales reciclados, por lo que se puedepensarqueenelplazoinmediatoseprocesarála chatarra que demande menores costos,mientrasquealargoplazoseprocesaráaquellacon mayores costos de recuperación. Por tanto, en la medida que los recursos puedanser reciclados a un menor costo con respecto alosmetalesproducidosdeformaprimaria,sudemandaserámayor(Castillo,2013).

El concentrado de mineral es el primer producto minero y se comercializa a las fundidoras y refinadoras para su posterior proceso productivo. Asimismo, los metales refinados se comercializan directamente con empresas del sector industrial.

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1-7 El Ingreso Neto de la

Fundición (Net Smelter Return)El Net Smelter Return(NSR)sedefinecomoelvalordelosconcentradosdemineralquesonproducidosenunamina,menoselcostodefundiciónypérdidas,costoderefineríaylos costos del transporte (Wellmer et al,2008)15.DeacuerdoconMalewskiyKrzeminska(2012),esunmétodousadoparaanalizarelimpactoeconómicodelcontenidodemetalen losconcentrados, tomandoencuenta loscostosdelprocesomineroy lospreciosdemercadode losmetales. Estemétodoproveeuna base para la estructura de loscontratosdeliquidaciónentrelaminayelfundidor,aunquetambiénpuedeserusadocomoherramientaparaestudiarlaeficienciadeproyectosdeinversión.ElprincipalusodelNSResobtenerelvalormonetariodelosconcentradosdelmineral,deformaquesecalculenlosingresosbrutosqueobtendríaunaminaporlaventadesuproducción.Lailustración 1-6muestralametodologíaseguidaporGoldieyTredger(1991)enelcálculodel Net Smelter Return.

Ingresos Q*(%C- deducción)* Px

NSR NSR

Costos fuera de la mina (referentes altransporte,

tratamiento y a las ventas)

Costo de la fundición

Costodelarefinación

Costodeflete

Gastosdeseguroycomercialización

donde:Q: cantidaddeconcentradosdemineral%C: porcentaje de contenido de metalDeducción: eseldescuentoparaobtenerelmetalconvaloreconómico,usualmenteequivalea1%sobreelcontenidodemineral(%C)Px: precio spot del metal

Ilustración 1-6Metodología aplicada para el cálculo del Net Smelter Return (NSR)

La oferta del plomo proveniente del reciclajeLa composición de la oferta mundial de plomo hacambiadosignificativamenteen losúltimosaños. En 1972, el 30% del plomo producidoprovenía del reciclaje. Posteriormente, lapropagacióndelosefectosnegativosdelplomoen la salud redujo su utilización en muchospaíses (las leyes que limitaban la cantidadde plomo utilizada en la elaboración decombustiblesypinturassonunejemplo).Estepanorama no solo disminuyó la demanda de plomo (aproximadamente en 13%), sino quetambiénredujolasposibilidadesdeampliarsumercado. Como resultado se desincentivó laproducción primaria de plomo y actualmente la produccióndeplomoproviene,principalmente,delreciclaje.En2010,el80%delconsumototaldeplomoprovinodelreciclaje.

Fuente:TietenbergyLewis(2012).Fuente:GoldieyTredger(1991).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Fuente:Shutterstock.

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1-8

f. Factores estructurales de la oferta mineraLa oferta minera, como se mencionóanteriormente,estácompuestaporlaofertadeproductosprimarios(principalesysubproductos)y ladesecundarios(provenientesdelreciclaje).Lacaracterísticafundamentaldelaofertamineraes que no responde de manera flexible a lasvariacionesenelpreciode losmetales,debidoa la presencia de restricciones en la cantidadque los productores pueden ofrecer al mercado. Existen cuatro horizontes temporales quepodrían explicar las restricciones de oferta16(vergráfico 1-3).

I. Plazo inmediato. Se refiere a un periodode tiempo muy corto en el cual las empresasminerasnopuedenvariarsuniveldeproducción.

II. Corto plazo. Durante este periodo las empresas mineras sí pueden cambiar su nivel

deproducción.Sinembargo,seenfrentanaunniveldecapacidadmáxima.

III. Largo plazo. Esunperiodoenelcualnuevasminas pueden ser desarrolladas y puestas en marcha.Asimismo,lasempresasmineraspuedenampliar su capacidad máxima de producción. No obstante, durante este periodo surge elagotamientodelasreservasdemineralexistentes.

IV. Muy largo plazo. En este periodo, larestricción de agotamiento de las reservasde mineral impuesta en el anterior periodo se relaja, debido a que las empresas puedendesarrollar proyectos de exploración.

Como se detalla en el gráfico 1-3, existe unacurva de oferta minera para cada horizontetemporal, siendo cada una de ellas distintaenelasticidades. Seobservaque las curvasdeoferta de inmediato y corto plazo sonmenos

elásticasquelascurvasdeofertadelargoymuylargoplazo,principalmenteporquelasempresasmineras poseen restricciones de capacidad debido al tiempo invertido en el desarrollo deproyectos mineros. Las fuertes restricciones deofertaenelplazo inmediatoy corto limitanla capacidad de respuesta de la oferta ante variacionesenelprecio;porelcontario,amuylargoplazoestasrestriccionessonlevantadas.

Por otra parte, Halland, Lokanc, Nair yPadmanabhan(2016) identificaronseis factoresqueafectanlaofertamineraacortoylargoplazo:1) precio del metal, 2) costos de los insumos,3) tecnología, 4) conflictos laborales y otrasperturbaciones,5)actividadesgubernamentalesy 6) estructura de mercado.

Una situación de altos precios de los metales ocasionará que las firmas incrementen suproducción hasta que los ingresos marginales igualen los costos marginales. Como se vioanteriormente,laexpansióndelaofertaacortoplazo está restringida por la capacidad; sinembargo,lacurvadeofertaalargoplazopuederesponderalasvariacionesenlosprecios.

Asimismo, modificaciones en los costos deinsumosclaves,comoeldeenergíaydelfactortrabajo, afectan de forma sustancial a la curvade oferta. A corto plazo, la baja elasticidad desustituciónde factoreshacequeel incrementodel precio de un factor se traslade al precio del producto. Sin embargo, a largo plazo, lasempresas ajustan su producción tomando en cuenta la tecnología, los precios actuales y losprecios proyectados de los metales.

Por otra parte, el avance tecnológico generacambios en la oferta de metales: la mejoratecnológica podría volver económicamenterentableslaexplotacióndealgunosrecursosqueen el pasado no lo eran.

NSR

Plazoinmediato

Limitación deCapacidad Limitación de

depósitos conocidos

P

Q

Limitacióndeproducción

Corto plazo Largo plazo

Muy Largo plazo

Gráfico 1-3Oferta de metales en distintos horizontes temporales

Fuenteyelaboración:Tilton(1985).

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Otro factor que afecta la oferta minera estárelacionadoalosconflictoslaboralesysociales,así como otras perturbaciones (políticas ytécnicas) que podrían generar un cambiosignificativoenlaofertademetales.Laspolíticasde Estado pueden tener impactos en los costos de producción. Por ejemplo, las políticaspúblicasorientadasa incentivar la inversiónenelsectormineroincrementanlanuevaofertademetales.Finalmente, laexistenciadecartelesuoligopolios podría afectar la oferta de metales.

Es necesario incluir dentro del análisis a la oferta secundaria de metales provenientedel procesamiento del reciclaje. El gráfico 1-4 representa las curvas de oferta a corto (Ocp)y largo plazo (Olp) de productos secundarios,en general, nueva o vieja chatarra. Se observaque la curva de oferta a corto plazo enfrenta

menor elasticidad que la de a largoplazo, debido a que a corto plazo existenrestriccionestecnológicasydedisponibilidaddeproductosreciclados.Noobstante,alargoplazo, la incorporación de nuevas ymejorestecnologías puede disminuir la pendiente de la oferta y desplazarla a la derecha, loqueexplicaríasumayorelasticidad.Asuvez,la oferta secundaria estará restringida por la producción de los productos primarios,lo que se conoce como una restricción de disponibilidadMaxwell(2006).

Ciclos de preciosEn los últimos años, las variaciones de losprecios internacionales de los metales y sus impactos en el desempeño económico de los países exportadores, han sido materiade análisis. De acuerdo con Vegazo (2015),

Gráfico 1-4Curva de oferta de metales secundarios

Fuente:Maxwell(2006).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Restricción dedisponibilidad

Ocp

Olp

P

QQ

el problema de los países productores yexportadores de metales es su dependencia al niveldepreciosdelosmismos.

En la historia económica mundial se han registrado periodos de crecimiento y decrecimiento en el nivel de precios de losmetales. A esta tendencia se le conoce como los ciclos, inclusive algunos investigadores losllaman súper ciclos.Un súper cicloesdefinidocomo una subida tendencial de los preciosrealesdelosproductosbásicos17(Heap,2005).

Uno de los primeros economistas en estudiar los ciclos fue Joseph Schumpeter18, quienidentificó tres ciclos de precios (su obra datade1938).Elprimero ibade1786a1842,añosen donde se desarrolló la primera revoluciónindustrial en Inglaterra. El segundo se extendió

En los últimos años, la fluctuación de los precios de los metales ha sido de gran interés para los países que basan sus economías en su exportación.La balanza económica causada por los súper ciclos de precios impactó positivamente en la economía peruana.

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entre 1842 y 1897, cuando la humanidadexplotó la tecnologíade losbarcosa vapor,eldespegueindustrialtextil,laincorporacióndel tren como medio de transporte, entreotras innovaciones. El último ciclo, hastadonde investigó, empezó en 1897 asociadoaldesarrollode laelectricidad, losquímicosorgánicos, los motores de combustióninterna,automóviles,etc.

En tiemposmodernos, las fluctuaciones delos precios de los metales han respondido a factores asociados a la recuperación mundial de los efectos causados por la Segunda Guerra Mundial, así como lasrecesionesproducidasporlasvariacionesdelospreciosen1972(GuerradelYonKippur)y 1980 (caída del Sha de Irán y posterioresacontecimientos).

En los últimos años, la fluctuación de losprecios de los metales ha sido de gran interés para los países que basan sus economíasen la exportación de metales, si es queaprovechan los excedentes que se generanen esos años (Vegazo, 2015). Perú, Chile,Ecuador o México son ejemplos de países en donde la bonanza económica causadapor los súper ciclos originó incrementos enlos niveles de inversión extranjera directa,inversión privada nacional, exportaciones,reservas internacionales netas, empleo,salarios e ingresos públicos (para el casoperuano, en el capítulo 5 se presentará la evolucióndeestasyotrasvariables).

En el siguiente capítulo se explica de manera detallada el fenómeno de los ciclos de precios de los productosmineros. Además,se analizan las características que seprodujeronenelúltimosúperciclo,asícomolascaracterísticasdelmercadointernacionalde metales.

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CARACTERÍSTICAS TÉCNICAS Y ECONÓMICAS DE LA MINERÍALa actividad minera tiene características económicasy tecnológicas que la distinguen de otros sectores. Susrestriccionesdeofertaacortoplazo,sudemandaderivadaprincipalmente de la industria manufacturera de bienesfinales, el gran volumen de las inversiones mineras concaracterísticas de costos hundidos y los altos niveles deincertidumbre con respecto a la evolución de los precios,hacen que la regulación económica y social de la minería sea undesafío.En los próximos años, los principales retos del Estado, lasempresasylasociedadperuanaconsistiránenfomentarelcrecimiento del sectormediante la creación de incentivospropicios para promover la inversión y generar mejorescondiciones para la solución de conflictos mineros. PorpartedeOsinergmin,elcompromisoesaumentaresfuerzosdesupervisiónyfiscalizacióndelagranymedianaminería,con el objetivo de promover un entorno seguro para lostrabajadores y la sociedad en general, a fin de lograr laconfianzadelaciudadanía.

Ing. Julio Salvador Jácome,Gerente General de Osinergmin.

VistadelasinstalacionesdelproyectomineroLasBambas.Fuente:IIMP.

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02LA MINERÍA EN EL MUNDOSECTOR CLAVE PARA EL DESARROLLO

Fuente: Antamina.

LA MINERÍA EN EL MUNDOSector clave para el desarrollo¿Cuán importante es la minería para laeconomíamundial,enespecialparalos países exportadores de productos minerosdeAméricaLatina?¿Aquésedebenlosmovimientosenlosprecios internacionales de materias primas?Enestecapítuloseanalizarála importancia del sector minero a nivelinternacionalysurelaciónconlasprincipalesvariableseconómicas.Enparticular,seestudianlasreservasylaproduccióndelamineríamundial,considerandolaposicióndelPerúenlaindustria,ofertaydemanda,así como los mecanismos de formación de precios en el mundo.

Transporte de concentrados por mineroducto al Puerto de Huarmey. Fuente: Antamina.

LA MINERÍA EN EL MUNDOSector clave para el desarrolloComo se explicó en el capítulo 1,lamineríaesunodelossectoresproductivosmásimportantesdelaeconomíamundial,yaquebrinda,entreotrascosas,productoscotidianosnecesariosparaeldesarrollodelasactividadesdiarias.Enelperiodoentre2003y2011,conexcepciónde2009,lospreciosdelosproductosminerossubieronsostenidamenteyregistraronmáximoshistóricos.EstatendenciapositivafueimpulsadaporelcrecimientoaceleradodeChina,loquecondujoaunfuerteflujodecapitaleshacialospaísesexportadoresnetosdemetales.AlserelPerúunpaísconunaimportanteparticipaciónenlasreservasyproducciónmundialdemetales,esrelevanteanalizarcómoimpactaelsectormineroenlaeconomíaperuana.Elpresentecapítuloseenfocaráenelanálisisdelcobre,eloro,elzincyelplomo,losprincipalesproductosminerosdeexportacióndelPerú.

La actividad minera contribuye con elcrecimiento económico, crea empleodirecto e indirecto y genera rentas para la sociedad. Las materias primas se pueden negociar a precios spot y a precios futuros enlosmercadosfinancierosinternacionales,siendolasprincipalesplazasbursátilesReinoUnido,EstadosUnidosyChina.

Países como Chile, Australia, China y Perúson los principales productores de minerales enelmundoyposeenlasmayoresreservas.Entre 1980 y 2015 la participación de lasexportaciones mundiales de productos mineros en relación a las exportaciones totales se ha mantenido en un rango de

3% a 5%. Metales como el plomo, zinc ycobre son usados en procesos industriales,mientras que el oro es utilizado comoactivo de inversión (insumo industrial),reservadevalor(ahorro)yactivoderefugio(crisis económica) (ver capítulo 1). Los fundamentos económicos de la oferta y la demanda mundial, además de los efectosespeculativos en el mercado de metales,juegan un rol importante en la formación de precios de los productos mineros.

China es la economía que ha consumido más metales en los últimos 15 años, si sele compara con los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el

Los fundamentos económicos de la oferta y la demanda mundial, además de los efectos especulativos en el mercado de metales, juegan un rol importante en la formación de precios de los productos mineros.

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Fabricacióndehilosdecobre.Fuente:MEM.

Desarrollo Económicos (OCDE) y aquellosquenopertenecena laOCDE.Elprocesodeindustrializaciónyel crecimientoeconómicode China impulsó la demanda de metales duranteeseperiodo, loquesetradujoenelincrementosostenidodelniveldepreciosdelosmetalesentre2003a2011.Esimportanteenfatizar la participación de China en elconsumo mundial de metales (cobre, zinc,estaño, molibdeno, plomo, oro), la cualrepresentóel40%enpromedioen2015.Sinembargo, la participación en el volumen delas exportaciones de productos mineros en el total de exportaciones se ha mantenido estable, lo que hace inferir que el boom económicomundial (2003-2011) se produjo,sobretodo,porunefectoprecio.

A la fecha, la economía mundial se encuentraen una nueva etapa de menor crecimientoeconómico llamadanuevanormalidad(señalado

por Xi Jinping, Presidente de la RepúblicaPopular China y por el Fondo Monetario Internacional, FMI, 2015a), caracteriza-da por mayores costos de financiamientoenmoneda local,menor demanda externade países avanzados, menores preciosde las materias primas y, en consecuen-cia, una menor tasa de crecimiento paralas economías emergentes. Desde 2011, elPBI chino ha comenzado a desacelerarse,creando una potencial mezcla de excesodeofertaydebilitamientode lademandaenlosmercadosdemetalesbásicos(cobre,plomo,zinc),quesehareflejadoenlacaídade sus precios.

El nuevo contexto internacional (nuevanormalidad de la economía mundial,caracterizada por altos costos financierosy bajos precios de metales) sobre laeconomíaperuanasereflejadedosformas:

i) una caída acumulada de los términos de intercambiodePerúde18%entre2011y2015 y ii) las salidas de capitales de Perú(flujos de inversión extranjera directa y acortoplazo)anteunaumentodelastasasdeinterésdelSistemadelaReservaFederaldeEstadosUnidos(FED).Enconsecuencia,probablemente estos factores generenun menor crecimiento potencial de la economía peruana.

En este contexto, el presente capítulose desarrolla en cinco secciones de la siguiente manera: i) la importancia de la minería en el mundo, ii) el mercado demetalesenelmundo, iii) elmercadodeproductos metálicos, iv) el impacto delamineríaenlaregión,yv)perspectivasde los precios internacionales de los metales.¿Seráelfindelsúperciclodelospreciosdelosmetales?

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2.1. IMPORTANCIA DE LA MINERÍA EN EL MUNDO

Chile,Australia,ChinayPerúsonlosprincipales países con mayores reservas y producciónen el mundo. “La minería contribuye con elcrecimiento económico, crea empleo directoe indirecto y genera rentas para la sociedad”. Los metales se pueden negociar a precios spot yapreciosfuturosenlosmercadosfinancieros

internacionales, siendo las principalesplazas bursátiles Reino Unido, EstadosUnidos y China.

a) UsosComo se ha desarrollado en el capítulo 1, los metales tienen múltiples usos y sudemanda sederivadel consumodebienesfinales como autos, teléfonos celulares,viviendas,entremuchosotros.Elcuadro 2-1

resume los usos de las materias primas y el rankingdepaísesquetienenlasprincipalesreservas. La demanda deminerales comomateria prima para la producción de bienes finales depende del ingreso per cápita.Porel ladode laoferta,haypaísesque tienen ventaja comparativa, tanto enla producción como en las reservas1 de mineralesanivelmundial.DestacanChile,Australia,ChinayPerú(vercuadro 2-1).

Cuadro 2-1Usos de materias primas y reservas

Producto

Cobre

Zinc

Plata

Plomo

Oro

Estaño

Rankingdepaísesenlasreservasmundiales2015

Chile (1o),Australia(2o),Perú(3o) y México (4o)

Australia (1o),China(2o),Perú(3o) y México (4o)

Perú(1o),Australia(2o),Polonia(3o) y Chile (4o)

Australia (1o),China(2o),Rusia(3o) y Perú(4o)

Australia (1o),Rusia(2o),Sudáfrica(3o) y EE.UU. (4o)

China (1o),Indonesia(2o),Brasil(3o) y Bolivia(4o)

Usosysustitutos

Enequiposeléctricos, radiadoresdeautosy refrigeradores.Elaluminiopodríasustituirloenvariosproductos.Eltitanio,elacero,lafibraópticayelplásticopodríansersustitutosenciertasaplicaciones.

Revestimientos galvanizados de zinc para hierro y acero, productos dealeaciónfundida,pigmentosyóxidodezincenlafabricacióndecaucho.Los sustitutos incluyen plásticos, aluminio y magnesio en fundición apresión.

En joyería, papel fotográfico, películas, enchapado en vajilla, espejos,aplicacionesdentalesymonedas.Lossustitutosincluyenaceroinoxidable,aluminioyrodio,tantalioyoroenciertasaplicaciones.

Baterías de plomo ácido; entre otros usos incluyen protección en laradiografíamédica,enlaconstrucciónseusancomointermitentes,pesosyaditivosdevidrio.Lossustitutossonelplástico,elaluminio,elestañoyel acero en ciertas aplicaciones.

En joyería y en aplicaciones eléctricas y electrónicas. Los posiblessustitutosseríanelpaladio,elplatinoylaplata.

Placa de estaño para envasado de alimentos, soldadura para uso enelectrónica.Sustitutosincluyenelvidrio,elaluminioylosplásticosparacontenedores y latas.

Fuentes:Tumialán(2003),Espinoza,Kauliche,LumbrerasySantillana(2010).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

58

b) ReservasA nivel mundial, países como Australia,China, Perú y Chile destacan en cuanto asusreservasdeminerales,loqueindicasupotencialenatraerinversionesyProductoBruto Interno (PBI) minero potencial. En 2015,Australiaocupóelprimerlugarenelrankingmundialdereservasdeplomo,zincyoro;asimismo,ostentóel segundo lugaren las reservas de cobre. Seguidamente,Chinaseubicaen lasegundaposiciónporsuparticipaciónenlasreservasdezincydeplomocon19%y17.8%,respectivamente.Porotraparte,elPerúmantienelaterceraposición en las reservas de cobre y zinc;además,elcuartoyelsextopuestoenlasreservasdeplomoyoro,respectivamente.Cabe destacar que Chile ocupa el primerpuestoenelrankingdereservasdecobrecon una participación de 29% (ver mapa 2-1).

c) ProducciónEn el ranking mundial de producción,China se ubicó como el primer productorde plomo, zinc y oro con participacionesde46%,35%y16%;ademásdeobtenereltercer puesto en la producción de cobre.Seguidamente,Australiaocupóelsegundolugarenlaproduccióndeplomo,zincyoro.EnelcasodelPerú,seubicacomosegundoproductor de cobre, tercer productor dezinc, cuarto y sexto en la producción deplomoyoro(vermapa 2-2).

Lamineríarepresentaunaparticipaciónmuyimportanteen laactividadeconómica (PBI),especialmente para las economías en víasde desarrollo como Mauritania, Mongoliay Ghana. Por otra parte, en las economíasemergentesyavanzadas,dadasuintegracióncomercial-financiera y la estructura de suseconomías, su participación es menor, a

excepción de Chile, donde su contribuciónenelPBIrepresentaalrededordel15%(vergráfico 2-1).

d) ExportacionesChileyPerúsonpaísescuyasexportacionesobtienen gran representatividad conrespecto al total de sus exportaciones de bienes(verelgráfico 2-2). De acuerdo con elBancoMundial(2002),elsectormineropodría considerarse como dominante cuandocontribuyeconmásdel50%delasexportaciones,unsectorcríticocuandosuaporte se encuentra entre 15%y 50%delas exportaciones y un sector relevantecuando su participación está entre 6% y

15% de las exportaciones. Por ejemplo, elsectorminero chileno sería dominante, y enPerú,AustraliaySudáfricapodríaclasificarsecomocrítico.

SegúnDavisyVásquez(2013),enlaindustriaminera hay consideraciones especiales referidas a la concentración en la producción y al poder de mercado (en el recuadro 2-1 se desarrolla en mayor detalle el poder del mercado en la industria minera). El grado de concentración de la producción mineramundial sepuedeobservaren los15principales países exportadores de productos mineros, los cuales exportaban en 2008 el62.3% del total.

Laplataesutilizadaenlaelaboracióndejoyería.Fuente:Shutterstock.

59

Ranking (º) y participación (%) de los principales países en el nivel de reservas mundiales de metales*, 2015

MetalPlomoOroZincCobre

Cantidad89 00056 000200 000720 000

UnidadMTMTMMTMMTM

Reservas mundiales

Rusia

China

Australia

Indonesia

Brasil

Sudáfrica

Perú

México

Estados Unidos

5.6% 5.5% 5.4%4.6%

ChilePlomoOroZincCobre

6o 5o 4o 5o

12.5%11.4%

7.5%5.0%

3o 3o 4o 6o

39.3%31.5%

16.3%12.2%

1o1o 1o 2o

6.4% 6.3%

4o

7.5%

4o 5o

29.2%

1o

10.7%

3o

4.3%

7o

14.3%10.3%

4.2%7o3o2o

19.0%17.8%

4.2%2o

5.4%

5o

2o 6o

*Losmetalesconsideradossonelcobre,eloro,elzincyelplomo.

Nota.MTM=Milesdetoneladasmétricas,TM=Toneladasmétricas.

Fuente:USGS.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Mapa 2-1Ranking (o) y participación (%) de los principales países en

el nivel de reservas mundiales de metales*, 2015

60

Ilustración 2-2: Ranking (º) y participación (%) de los principales países en el nivel de producción mundial de metales*, 2015

MetalCobreOroZincPlomo

Cantidad19 308300013 3725059

UnidadMTMTMMTMMTM

Producción mundial

Rusia

China

Australia

India

Congo

BoliviaPerú

México

Estados Unidos

7.4% 7.1% 6.7% 6.1%

Chile

Canadá

PlomoOroZincCobre

3o 4o 4o

5o

5o

10.7%8.8%

6.3%5%

3o 2o 4o 6o

13.6%12.7%

10.0%5.0%

2o2o 2o 6o

5.0%

5.0%

5.1%

5o 6o

3.6%

7o

29.9%

1o

5.4%

5o

6.2%2.8%

4o 7o

8.1%

3.7%

6o3o

46.3%35.5%

16.3%

1o

8.6%

3o1o 1o

*Losmetalesconsideradossonelcobre,eloro,elzincyelplomo.

Nota:MTM=Milesdetoneladasmétricas,TM=Toneladasmétricas.

Fuentes:BancoMundialyUSGS.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Mapa 2-2Ranking (o) y participación (%) de los principales países en

el nivel de producción mundial de metales*, 2015

61

Gráfico 2-1Contribución de la renta minera bruta en el PBI1

(la renta minera bruta es la diferencia entre el valor de producción a precios internacionales y sus costos de producción / PBI)

Gráfico 2-2Exportaciones de minerales y metales, 2015

1/Datosal2014.

Fuente:BancoMundial.Elaboración:GPAE-Osinergmin.


6.4

(Con

tribuciónde

lare

nta

mineraen

elPBI,%)

(Exp

orta

cion

es d

e m

iner

ales

ent

re e

l to

tal d

e ex

port

acio

nes)

EE.U

U.M

éxico

Chin

a

Nica

ragu

aKazajistán

Tanzan

ia

Mac

edon

ia

Arm

enia

Sudá

frica

Mad

agas

car

Ucra

nia

Zimba

bue

Aust

ralia

Uzbe

kistán

Perú

Surin

am

Ghan

aI.

Sal

omón

R.Kirg

uiza

Burk

ina

Faso

Lao,RD.

Guinea

Mal

i

Zambia

Guayan

aCh

ile

Mon

golia

Eritr

eaCo

ngo,RD.

Mau

ritan

ia

Papú

aNue

vaGuine

a

Áfricasubsah

ariana

14.5

0

5

10

15

20

25

30

Chin

aSi

ngap

urArab

iaSau

dita

Fran

ciaIta

liaPo

rtug

alJa

pón

Méx

ico

Argenti

naEE

.UU.

Nue

vaZelan

daIn

dia

Espa

ñaPo

loni

a

Rein

o Un

ido

Filip

inas

Rusia

Cana

dá

Alba

nia

Bosn

iaGrecia

Pana

má

Bras

ilBu

lgar

ia

Togo

Sudá

frica

Bolivia

Aust

ralia

Mozam

biqu

eIsl

andi

aAr

men

iaPerú

Chile

Repú

blica

Che

ca

0

10

20

30

40

50

606%<

NoRelevante>6%-15%Relevante

>15%-50%Crítico

>50%Dominante

62

Chile y Perú son países

cuyas exportaciones

de productos mineros

representan un porcentaje

importante del total de

sus exportaciones.

Es importantemencionarque laparticipaciónde las exportaciones mundiales de productos mineros en relación a las exportaciones totales se ha mantenido en un rango de 3% a 5%. Las exportaciones han aumentado entre 2003y 2011, en un contexto de boom de precios de metales. Posteriormente, la participaciónde las exportaciones de minerales y metales con respecto al total de exportaciones se ha reducidode2011a2015,enlíneaconlamenordemandaexternadelaseconomíasavanzadas(vergráfico 2-3).

Lingotesdeoroparaexportación.Fuente:Shutterstock.

Gráfico 2-3Mundo: exportaciones de minerales y metales


0

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

2009

2011

2013

2015

1

2

%deexpo

rtacione

sdebien

es

3

4

5

6

7

4.2

63

De acuerdo con Ryan (2003), los mercados de los commodities -bienes homogéneos y difícilmente diferenciables que incluyen alaluminio, cobre, petróleo, papel y celulosa, entre otros- han tendidoa concentrarse en forma creciente. Una empresa con la capacidad tecnológicaylaexplotaciónencondicionesgeológicasfavorablestieneunaventaja competitiva importante. Esto favorecea lasempresasdemayor tamaño y a las operaciones en muchos países del mundo.

Davis y Vásquez (2013) consideran que en la industria minerahay consideraciones especiales referidas a la concentración en la producciónyalpoderdemercado.Dichosautoresmidenelniveldeconcentraciónusando el Índice deHerfindahl–Hirschman (HHI)2 de diversosproductosmineros(bauxita,cobre,diamantes,fluorita,oro,mineraldehierro,plomo,níquel,estaño,uranio,zinc)aniveldepaísyempresa(vercuadro 2-2).

RECU

ADRO

2-1

En su análisis, concluyen que a nivel de país, el grado deconcentraciónesmoderadooalto.Ellosignificaquelospaísespodrían explotar su posición dominante por medio de las empresasestatales,especialmenteenloscasosdemineraldehierro,flúoryestaño.Porejemplo,Chinaestáaprovechandosuposicióndominanteenelmercadodemineralesdetierrasraras3, un mercado para el que no hay datos comercialespublicados, restringiendo las exportaciones y elevando losprecios mundiales. Por otra parte, a nivel de empresa, laconcentraciónesmoderadaobaja,exceptoparaelmercadodeplomoymineraldehierro,dondeesalta.Laexistenciademercados mineros concentrados y poder de mercado podría generar competencia imperfecta e incidir en los precios de los productos mineros.

Fuente: IIMP.

Una empresa con la capacidad

tecnológica y la explotación

en condiciones geológicas

favorables tiene una ventaja

competitiva importante. Esto

favorece a las empresas de mayor

tamaño y a las operaciones en

muchos países del mundo.

Poder de mercado en el sector minero

64

Como se ha visto anteriormente, un pequeño grupo deempresas grandes controla la producción de varios productosmineros.Estasituaciónpuedeservirdebaseparalaformaciónde carteles internacionales mineros; es decir, un acuerdoentre empresas o países que al tener el monopolio de los recursosmineros,poseen incentivosparareduciroeliminar lacompetencia del mercado e incidir en los precios internacionales de productos mineros.

DavisyVásquez(2013)comentanquebajouncartel,lacantidadde productos mineros exportados dependerá de las cuotas de producciónacordadasporlosmiembros.Porlotanto,distintasconsideraciones de la ventaja comparativa pueden afectarlas decisiones de cuotas entre los miembros del cartel (porejemplo, decisiones estratégicas para manipular los preciosinternacionales de los productos mineros básicos o “hacertrampa”paraobtenerrentastemporales).

Loscartelesenlaindustriaminerasehanoriginadoeneltiempoyhanimpactadoenelalzadelospreciosdemateriasprimas.DavisyVásquez(2013)señalanqueloscartelesdeproductosminerossehandadoenmercurio(MacKie-MasonyPindyck,1977),uranio(Teece et al.,1993),diamantes(Teeceet al.,1993),níquel(Rafati,1983),cobre(Pindyck,1979)ymineraldehierro(Jones,1986).

El poder de mercado y los carteles en la industria minera son aspectosquesedebenmonitorearfrecuentemente.Losprincipalesproductoresmineros(Chile,Australia,ChinayPerú)dealgunaformasehanespecializadoenlaextraccióndelproductomineralytienencomo fuente de ingresos la explotación de los recursos mineros. No se descarta que empresas o países afectados (por ejemplo ante cambios bruscos o permanentes en los precios internacionales demateriasprimas)puedantenerincentivosenejercersupoderenelmercadouorganizarseparaincidirenlacuotadeproduccióneinfluiren los precios internacionales en el futuro.

Cuadro 2-2 Grado de concentración industrial en selección de productos mineros

*M=nivelmoderadodeconcentración,B=bajoyA=alto.

Fuente:DavidyVásquez(2013).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Productos mineros

HHIanivelpaís(2009)*

HHIaniveldeempresas(2009)*

Participacióndelaproducciónmundial por compañía Participacióndelaproducciónmundialporpaís

BauxitaCobre

DiamantesFluoritaOro

Mineral de hierroPlomoNíquelEstañoUranioZinc

1751 M1621 M2069A3880A1001M

2290A

1703M1040M2685 A1445 M1467 M

1004M558 B

1445 MNodisponible

805B

950A

2077A906B

Nodisponible1156 M958B

Cincofirmasproducen59.8%15firmasproducen66%

Cuatrofirmasproducen63.4%Nodisponible

Cuatro compañías producen 27.8%

15 compañías producen 56%

El Estado chino produce 43.3%Cuatro compañías producen 52.1%

Tresfirmasproducen34%16firmasproducen96%

15firmasproducen15.5%

Australia(31.3%),Brasil(14.0%),China(18.0%)eIndia(11.1%)Chile(33.7%),Perú(7.9%)yEE.UU.(7.5%)

Congo(31%),Rusia(21.1%),Australia(19.7)ySudáfrica(11.3%)China(58.9%),México(18.1%)yMongolia(5.5%)China(12.8%),Australia(9.4%)yEE.UU.(8.9%)

China(39.7%),Brasil(16.8%)yAustralia(16.3%)

China(43.3%),Australia(13.2%)yEE.UU.(10.2%)Rusia(18.6%),Indonesia(13.2%)yCanadá(12.7%)

China(37.5%),Indonesia(32.6%),Perú(12.4%)yBolivia(22%)Canadá(20.1%),Kazajistán(19.7%)yAustralia(19.6%)

China(25.1%),Perú(13.2%)yAustralia(11.7%)

65

e) Aspectos financieros de la mineríaAnivelmundial,destacanlaBolsadeMetalesde Londres, ChicagoMercantile Exchange ylaBolsadeShanghái,dondesecomercializanlos productos mineros a precios spot,futurosy opciones. La Bolsa de Metales de Londres (London Metal Exchange en inglés)4 es el centro mundial de comercio de metales industriales y opera desde 1877 (aunque sus orígenesseremontana1571,cuandolaRoyalExchange de Londres fue abierta y solo senegociabaelcobre);asimismo,dichabolsaesunreferentedelospreciosdemetalesanivelmundial. Los metales que se comercializanson aluminio, cobre, estaño, níquel, zinc yplomo. Otra bolsa importante es ChicagoMercantile Exchange (CME), que constituyeuna plataforma de comercialización dederivados financieros y de materias primascon sede en Chicago (Estados Unidos). Originalmente fundada en 1898 comoChicago Butter and Egg Board, facilita lasnegociaciones de opciones y futuros más grandes en el mundo. Finalmente, la bolsaShanghai Futures Exchange de China opera desde 1999 y en ella se negocian el cobre,aluminio, zinc, caucho natural, petróleo yoro. En el cuadro 2-3sepuedenobservarlasprincipales bolsas de metales en el mundoy en el recuadro 2-2 se hace una brevedescripción de las tres más importantes.

El nacimiento de los mercados bursátilesLosmercadosbursátilessehanconvertidoen organizaciones complejas que soncríticasparalaeficienciadelosmercadosy, por ende, para la economía mundial.Desdesusinicios,estosmercadosfueronuna idea novedosa para hacer frente aalgunas ineficiencias en el comercio, ypara proteger a los participantes queestaban comprometidos de maneraprofesional enel intercambiodebienes.Losmercadosbursátilessedesarrollaronen aquellos lugares donde existíanalgunas condiciones iniciales, comocruces de rutas comerciales, o donde laabundancia de suministros atraía a lospotenciales compradores.

RECU

ADRO

2-2

Entre las principales bolsas del mundo destacan la Bolsa de Metales de Londres, Chicago Mercantile Exchange y la Bolsa de Shanghái, donde se comercializan los productos mineros a precios spot, futuros y opciones.

Los mercados bursátiles de metalesEl comercio internacional de metales tuvosuorigenenGranBretañacuandolos romanos invadieron esta región enel año 43 a.C. y explotaron los depósitos decobreyestañoenCornwall yGatesconelfindeobtenerbronce.Elorigende la primera Bolsa de Metales se remonta a la apertura de la Royal Exchange en Londres en 1571, duranteelreinadodelareinaIsabelI.Fueenestelugar donde se reunían regularmente los comerciantes de metales para vendersusproductos.

En la primera parte del siglo XIX, elReinoUnidoeraautosuficienteencobre

Mercados bursátilesFuente: Antamina.

66

yestaño,ylosprecioscotizadospermanecie-ron sin grandes volatilidades durante largosperiodos; cuando se dio un incremento delos comerciantes de productos básicos queutilizabanelRoyalExchange,locualhacíacasiimposible realizarnegocios.Así, grupos indi-vidualesdecomerciantesseinstalaronenloscafés cercanos. La Casa del Café de Jerusalén se convirtió en uno de los favoritos de lacomunidadcomercialdelmetal,dondenacelatradicióndedibujaruncírculoenelserríndelsuelo(elRing)ygritar“¡cambio!”.Losquedeseabancomerciarsereuníanalrededordelcírculo y hacían sus ofertas.

Los comerciantes de metales se enfrentaron a un problema: luego de comprados losminerales y concentrados desde lugares lejanos,noteníanmaneradesabercuálseríaelprecioalmomentodelallegadadelbarcounosmesesmás tarde. Sinembargo, graciasalainvencióndeltelégrafo(seestablecieronlas líneas de comunicación entre los continentes), este problema se resolvió.Asimismo, el cambio de buques de vela alos buques de vapor hizo posible predecir

las fechas de llegada de los embarques demetales. Los comerciantes fueron capaces de anticiparelmomentodearribodeunacargademetalyvenderpara laentregaaplazoenuna fecha fija, protegiéndose así contra unacaídaenelprecioduranteelviaje.En1869,laapertura del Canal de Suez redujo el tiempode entrega de estaño de Malasia y Singapur e igualóelplazodeentregadetresmesesparael cobre de Chile. Esto dio lugar al sistemaúnico de London Metal Exchange (LME) de

fechas de negociación diarias hasta por tres mesesalavista,queexistehastahoy.

La Revolución Industrial supuso un grancambio en los volúmenes negociados. Amedida que la demanda crecía y el comercio global aumentaba, la gente empezó acomerciar metales de regiones tan lejanas como América del Sur y Asia. El creciente número de comerciantes y de la lista deproductos de metales impulsó al grupo a formar la Bolsa de Metales de Londres en 1877, para proporcionar una ubicacióncomercial estructurada y administrar mejor elflujodemetalcomercializado.

London Metal Exchange (LME) El LME es el mercado mundial de metales no ferrosos más importante del mundo,con un 80% del comercio mundial. Solose permite el intercambio a los miembrosdel mercado, como los bancos GoldmanSachs, Merrill Lynch, Société Générale,Deutsche Bank, Macquarie Bank, StandardChartered, las empresasmineras Vale, BHPBilliton, Río Tinto, Teck Cominco, Glencore,

InauguracióndelCanaldeSuezen1869.Fuente:Shutterstock.

Interior del Royal Exchange en Londres. Foto: Difusión.

67

o el fabricante de cables Nexans y lasiderúrgica Outokumpu. Los miembrosde las industrias que suministran el LME en todo el mundo abarcan una red dealrededor de 600 almacenes. El LMEsirvecomobasedecálculoparatodas lasnegociaciones comerciales de los metales.

La bolsa de metales de Londres esel mercado de referencia de los seis principales metales no ferrosos: cobre,estaño (desde 1877), plomo, zinc(oficialmente desde 1920), aluminio(desde1978),níquel(desde1979),metalesferrosos como el acero y el hierro (desde 2008),ymetalesmenorescomocobaltoymolibdeno (desde 2010). Además, es unabolsa que transa contratos de metales aprecios futuros.

La bolsa de metales de Londresproporciona contratos a plazo, lo quepermite, tanto a productores comocompradores, tener una posición decobertura ante el riesgo de cambios enlos precios de los metales no ferrosos (cobre, estaño, aluminio, plomo, níquely zinc), ferrosos (acero), preciosos (oro,plata,platinoypaladio)ymetalesmenores(cobaltoymolibdeno).Además,cuentaconel London Metal Exchange Index (LMEX),índice de precios de los seis metales no ferrosos. Entre los principales contratos negociados se encuentran los futuros,opcionesyelTradedAveragePriceOption(TAPOs)5. Por ello, es considerada comouna bolsa que opera solo en el mercadofuturo y no spot.A2015,tuvounvolumentotal de negociación de futuros, opcionesy TAPO’s de 169 577 846 contratos,registrando una disminución de 4.35% con respectoalañoprevio.Cabeprecisar,quelos metales negociados cumplen estrictos controlesdecalidadysonestandarizados.

Los intercambios se realizan en tresplataformas: i) en el ring, medianteuna subasta de acuerdo con el métodotradicional, entre las 11:40 y 17:00 horas(hora local), además, el precio en el ringluegodelacampanadecierrefijalostiposoficiales; ii) por teléfono las 24 horas deldíay iii)en laLMESelect,unaplataformade comercio electrónico con operación de 01:00a19:00horas(horalocal).

CME GroupEl Chicago Mercantile Exchange Groupnació de la fusión del Chicago Board of

Trade (CBOT) con el Chicago MercantileExchange (CME) el 12 de julio de 2007,siendo hoy el mercado de futuros y opciones más grande del mundo debidoa la variedad de contratos. Por ejemplo,se negocian contratos de tasas de interés, monedas, índices de acciones,productos agrícolas, productos energé-ticos (electricidad, productos refinados,gas natural, petróleo, entre otros) ymetales (preciosos, ferrosos y base). A2015,el sectormetales tuvounvolumennegociadode87149598contratos.

Shanghai Futures ExhangeLa Bolsa de Futuros de Shanghái (SHFE) seformóapartirde lafusiónde laBolsade Metales de Shanghái, la Bolsa deProductos Alimenticios de Shanghái y laBolsadeProductosdeShangháien1999.Asimismo, es controlada por la ComisiónReguladora de Valores de China. A la fecha se negocian 12 contratos de futuros (cobre, aluminio, plomo, níquel, estaño,oro, plata, gasolina, caucho, varillas deacero, alambres de acero y betún). En2015seregistróunvolumennegociadode18094756contratos.

Precios spot y futurosComo se ha comentado anteriormente,en las bolsas se transan materiasprimas pudiéndose realizar a preciosspot (contado) o a precios futuros entre diversos agentes que intervienenen el mercado como inversionistas,productores, consumidores y losespeculadores. El precio futuro de un activo depende del precio al contadoFoto:Difusión.FachadadelLondonMetalExchange,

situadaen56LeadenhallStreet,Londres.

68

CONTINUAC

IÓN

del activo y los costos de almacenamiento(cost of carry) hasta la fecha de entrega del contrato de futuros.

Un factor importante que influye en losprecios spotyfuturosesladisponibilidaddelosinventariosdelosmetales.FamayFrench(1988) sostienen que durante el periodo debajosinventarios,laofertadeuncommodity en el mercado spot no puede responder a un repentinoincrementodelademandaacortoplazo. Por tanto, un shock de la demanda generamovimientosen lospreciosspot más grandesqueen losprecios futuros.Esdecir,la volatilidad de los precios spot es mayor que la volatilidad de los precios futuros.

En contraste, durante los altos periodosde inventarios, un incremento repentinode la demanda puede ser absorbido porun incremento en las cantidades de ofertausando el stockde inventarios.Por lo tanto,lavolatilidaddepreciosspot es muy similar a lavolatilidaddelospreciosfuturos.

Cuddington y Vásquez (2013) encuentranuna fuerte evidencia empírica, tanto noparamétrica como paramétrica, en apoyoal modelo de costo de almacenamiento. SegúnFamayFrench (1988),el interésbaseajustado6esunafunciónpositivacóncavadelnivel de inventarios. Los autores confirmanuna relación cóncava de equilibrio a largo

El precio futuro de un activo depende del precio al contado del activo y los costos de almacenamiento (COC) hasta la fecha de entrega del contrato futuro.


plazo entre la base ajustada por interés yel inventario. Estos inventarios permitendistribuir los efectos de los choques dedemanda y oferta entre los precios spot y precios futuros de losmetales cotizados enel LME.

Finalmente, se debe comentar que lospreciosde lasmateriasprimasseactualizancon frecuencia a corto y largo plazo.Cuddington y Vásquez (2013) encuentranuna correlación condicional muy alta entre elcambioporcentualdelpreciospot y futuro (muyporencimade0.9), sin importarsi losmercados están ajustados o no (con bajoinventarioono).

69

Fuente:Varias.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Cuadro 2-3Principales bolsas de metales en el mundo

Región Mercado de Materia Primas Ubicación Tipo de productos

AméricaAméricaAméricaEuropaEuropa

Europa

Asia

Asia

Asia

Asia

África

Chicago,EE.UU.Chicago,EE.UU.

NuevaYork,EE.UU.Frankfurt,Alemania

Oslo,Noruega

London,ReinoUnido

India

Shanghái,China

Singapur

Tokio,Japón

Antananarivo,Madagascar

Granos,etanol,tesoro,accionesymetalesCarnes,monedas,eurodólaresyacciones

Energía,metalespreciososymetalesindustrialesAgricultura,metalesymateriasprimas

Energía,gasnatural,emisionesymineraldehierroMetalesnoferrosos,ferrosos(acero),metalespreciosos(oro,

plata,platinoypaladio)ymetalesmenores.Energía,metalespreciosos,metalesbásicosyagrícolaMetalesindustriales,oro,petroquímicos,cauchoy

metales comunesAgrícola y caucho

Energía,metalespreciosos,metalesindustrialesyagrícola

Agricultura,metalesyenergía

ChicagoBoardofTrade(CMEGroup)ChicagoMercantileExchange(CMEGroup)NewYorkMercantileExchange(CMEGroup)

DeutscheBörse/EurexNasdaqCommodities

London Metal Exchange

Indian Commodity Exchange Limited

Shanghai Futures Exchange

Singapore Commodity Exchange

Tokyo Commodity Exchange

MercantileExchangeofMadagascar

71

El S&P/TSX Global Mining Index recoge elcomportamiento de los precios de metales a nivelmundial7. En los últimos 15 años, dadoel ciclo de precios de materias primas, hatenidouncomportamientomuyvolátilfrentea los índices representativos de la economíade Estados Unidos (Dow Jones8) y de Reino Unido(FTSE100)9. Desde el máximo de mayo de 2008 hasta febrero de 2016, el índiceHSBCMining seha reducidoencasi80%.Enfebrero de 2016, alcanzó un nuevo mínimo.Demaneramásalarmante,el índicehacaídoun36%más allá delmenorpunto alcanzadodurantelacrisisfinancieramundialenfebrerode2009(vergráfico 2-4).

2.2. LOS MERCADOS DE METALES EN EL MUNDOComo se comentó anteriormente, paísescomo Chile, Australia, China y Perú son losprincipales productores de minerales en el mundo y contienen las mayores reservas.

Lademandademetalesbásicosesparaelusoindustrial,mientrasqueeloroesutilizadoparados funciones: como valor de refugio y en lajoyería. Los fundamentos económicos de la oferta y la demanda y las especulaciones del mercado de metales juegan un rol importante en la formación de precios de productos mineros.Dadaestarelevancia,enelcapítulo 7 serealizalasimulacióndelavariacióndelefectoprecioyefectocantidadpormayorproduccióndelcobreyorosobrelaeconomíaperuana.

a) PreciosLos precios de las materias primas han tenido periodosdealzaybajarespondiendoafactoresde demanda, oferta y factores especulativos.Según Davis (2009), existen dos tipos de augeen el sector minero: a) un aumento exógeno de lospreciosrelativosinternacionalesdemateriasprimasyminerales,yb)unaumentoexógenodeladisponibilidadinternaderecursosminerales.El primer tipo de shock minero es producido por variaciones repentinas de los términos de

Gráfico 2-4Índice global de la minería e índices bursátiles

0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

1

2Índiceene

ro200

3=1

Índiceglobalminero FTSE100 DowJones

3

4

5

6

Fuente:Bloomberg.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Fuente: Antamina.

intercambio de minerales. Por otra parte, elsegundotipoesproducidoporelaumentoenladotaciónrelativademineralesenunpaís,yaseamediantelosesfuerzosdeexploraciónodepolíticasdeincentivoalainversión.

De acuerdo con Davis y Vásquez (2013), lavolatilidad de los precios de diversosmetaleshaaumentadosustancialmentedesde1970.Silavolatilidaddelospreciosestáimpulsadaporlaoferta,lacaídadelospreciossecubriráconmayoresvolúmenesexportados,estabilizandolos ingresos de exportación. Si es impulsado por lademanda, los cambiosdeprecioy cantidadse reforzarán mutuamente y harán que losingresos de exportación sean especialmente volátiles. Este último ha sido el caso en lareciente subida de los precios de losmetalesy en su colapso. Así, considerando que laparticipacióndelvolumendelasexportacionesde minerales mundiales se ha mantenido relativamenteconstante, sepodría inferirque

el boom económico mundial de 2003-2011ha sido generado, principalmente, por elefecto precio.

Evolución de los precios de los productos mineros a largo plazo En principio, según Custodio y Huerga(2000), las dos crisis del petróleo de1972 (consecuencia de la guerra del YomKippur) y de 1980 (caída del Sha de Irány posteriores sucesos) ocasionaron un crecimiento histórico en el precio del crudo (sobre todo en 1980), lo que provocó unarecesión económica y la consecuente menor demandademateriasprimas,lasobreofertade metales y, por lo tanto, la disminuciónde sus precios. Se pueden identificardos características que determinaron laevolución de los precios de los metales afinales de 1980: 1) solo los precios de losmetalespreciososmantuvieroncotizacionesaltas, lo que incrementó la explotación y

producción de oro; y 2) se incrementaronlos stocks de metales con bajos preciospor parte de las economías planificadas,como se evidenció en los menores preciosdel arsénico metálico en 1985 por lasuperproducción China.

Según Dammert y Molinelli (2007), en ladécada de los noventa, la búsqueda demayores márgenes mediante las economías de escala en la producción originó una serie de adquisiciones y fusiones de empresas mineras, con el consiguiente incrementode la oferta minera, presionando a la bajalos precios de los metales. Los efectos de esta presión fueron contrarrestados por el incremento de la demanda de metales. En este periodo la tasa de crecimiento de la demanda de metales superó el ritmo de crecimiento delPBImundial.Enconsecuencia, lospreciosse mantuvieron constantes con niveles decrecimientofluctuantesdurante ladécadadelosnoventa.

En1997,laCrisisAsiáticaafectóelequilibriode los precios de los metales. El mundo se sumergió nuevamente en una recesiónmundial.Laespeculaciónylaincertidumbrefueron características principales de esteperiodo. La disminución de la inversiónextranjeradirectageneró laparalizacióndeproyectos de inversiónminera (Dammert yMolinelli,2007).

Por otra parte, según Erten y Ocampo(2012), entre 2003 y 2008 se produjoun auge de precios de metales sin precedentes en su duración y magnitud: los precios reales de la energía y los metales se duplicaron. Humphreys10 (2010 citadoen Lagos 2010), identifica tres factoresdeterminantes de este incremento: 1) la larga duración y fuerza del boom económico,2)lanaturalezadelcrecimiento,Foto: Difusión. Vista desde adentro del mercado de commodities de London Metal Exchange.

72

explicadaporelincrementoenparticipacióndel crecimiento mundial por parte de los países en desarrollo; y 3) restriccionesde oferta, debido a que los precios bajosy la desconfianza de los inversionistasgeneraron una renuencia a invertir en elincrementodelacapacidadoperativa.Losciclos de precios de las materias primas se analizaránmásadelante.

Porotraparte,elFMI(2014)comentaquelosprecios de las materias primas aumentaron

demaneraabruptadesdemediadosde2000.La tasa de crecimiento de precios de materias primas para países exportadores de América LatinayElCaribepasóaserpositivaen2003y alcanzó niveles elevados hasta 2011 (conexcepciónde2009),porloqueserefierealosaños 2003-2011 como el periodo delboom de las materias primas, en especial para laregión.

Desde 2012 a la fecha, los precios delos metales se encuentran en proceso

de corrección, siendo la causa principalla disminución de la demanda de China,dado que se encuentra en un proceso de moderación de su economía11. Entre 2011y 2015, el índice de precios de materiasprimasdelFMI (2016b)cayó34%, trassubir323% en el periodo 2002-2011. El gráfico 2-5 ilustralaevolucióndel índicedepreciosde los productos mineros y el crecimiento económico mundial donde se describenlos principales eventos comentadosanteriormente.

Gráfico 2-5Índice de precios de los productos mineros y el crecimiento económico mundial

(índices de precios de cobre, aluminio, mineral de hierro, estaño, níquel, zinc, plomo y uranio)

Fuente:FMI(2016b).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

0

1981

1982

1983

1985

1987

1990

1992

1994

1996

1999

1984

1986

1989

1988

1991

1993

1995

1998

1997

2000

2002

2005

2008

2011

2013

2001

2004

2007

2010

2003

2006

2009

2012

2014

2015

50

Índice200

5=10

0

-1972: primera crisis del petróleo(OPEP decide no exportar máspetróleo a los países que habíanapoyado a Israel durante la guerra deYomKipur).

-1980:caídadelgobernanteShadeIrán (exportador del petróleo).

-Mayorpercepciónderiesgode laeconomíamundialyalzasdelpre-cio del oro.

Economías de escala en la producción, adquisi-ciones y fusiones de las empresas mineras.

-Mayores políticas públi-casafavordelainversiónextranjera.

-1997:crisisfinancieraasiática (devaluaciónde monedas).

-1998:crisisfinancierarusa (empeoramiento delsectorenergéticoyminerales).

1997-2001: burbuja“punto.com” (aumen-to de valores vincula-dos a Internet).

-2011-2012:crisisbancariaespañola.

-Moderaciónde la economía china y resto de las economías emergentes.

-Restricciones iniciales deoferta. Baja ley minera y de-mora en su desarrollo.

-Incremento de la demandaminera por mayor expansión de las economías emergentes (China).

-2008-2009: crisis financierainternacional (crisis de las hi-potecas subprime en EE.UU.).

Var.

% a

nual

1980-1997

Materias primas (Índice)

Crecimientomundial(var.%anual)

1997-2002 2003-2011 2012alafecha

100

150

200

250 13.0

11.0

9.0

7.0

5.0

3.0

1.0

-1.0

-3.0

73

Factores estructurales que afectan el precio internacional de los metalesComo se ha comentado en el capítulo 1, lacurvadeofertaesmásinelásticaacortoplazoy más elástica en periodos a largo plazo. Aplazo inmediato, la restricción de producciónestá dada por la tasa de extracción actual12,que impide incrementar la oferta minera ocasionando incrementos en los precios.

A corto plazo, la restricción de producciónpuede ser modificada por un uso máseficiente de la capacidad, sin embargo, nopodrá sobrepasar su capacidad máxima deproducción(restriccióndecapacidad).Porello,la curva de oferta a corto plazo tiende a serinelástica.Alargoplazo,lasempresasmineraspueden desarrollar proyectos de exploración de nuevos yacimientos; también ampliarían

o construirían nuevas unidades operativas(factores estructurales), lo cual explica lamayor elasticidad de la curva de oferta demetales en este periodo. No obstante, estacurva de oferta presentará una restriccióngenerada por el agotamiento de los yacimientos mineros existentes.

Si se considera un horizonte a muy largoplazo, la restricción del agotamiento de lasreservas puede relajarse, puesto que paraeste periodo es factible que los proyectosde exploración de nuevas reservas hayanterminadooquehayasurgidoalgúncambiotecnológico que permita la explotación de productosminerosvírgenes.Esprecisonotarque la curva de oferta a muy largo plazose sitúa por debajo de la curva de ofertaa largo plazo, debido a una reducción decostos por la innovación tecnológica y poreldescubrimientodenuevosyacimientosdebajocosto.

Enespecial,traslaculminacióndelperiododebajo crecimientomundial durante 1997-2002,las presiones de demanda de metales para la manufacturayconstrucción,asícomoelmayorcomercio con las economías emergentes,superaronloslímitesdelacapacidadproductivaquenosehabíaexpandidodurantelarecesión.Según Vásquez (2016b), la presencia de unarestricción de capacidad de producción impidió la pronta respuesta de la oferta minera internacional frente al crecimiento de la demandadeChina,relacionadaconunamayorintensidad de uso (IU) de metales básicos,generada por el crecimiento de sus industrias de construcción, telecomunicaciones, transporte,infraestructura,entreotros,asociados,además,asuprocesodeurbanización.

Otrofactorqueinducecambiosenlospreciosde los metales es el factor especulativopor la demanda con fines de reserva de

valores o la toma de ganancias futuras.Según el U.S. Commodity Futures TradingCommission (CFTC, 2008), el valor total devariosinstrumentosrelacionadosconíndicesdemateriasprimasadquiridosporinversoresinstitucionalesaumentódeunosUS$15000millonesen2003aporlomenosUS$200000millonesamediadosde2008.Además, lasmateriasprimasestánexpuestasacambiosbruscosdelospreciosacortoplazo.SegúnDavisyVásquez(2013),lavolatilidaddelosprecios de varios metales ha aumentadosustancialmentedesde1970.

Este conjunto de hechos impulsó la demanda de metales que se tradujo en el incremento sostenido del nivel de preciosque se experimentó en años recientes. Desde entonces, hasta 2007, el repuntede los precios fue evidente. Durante losaños 2008-2009, los precios de materiasprimas cayeron por la crisis financierainternacional y hacia 2011 se recuperaronpor los estímulos económicos, desdeentonces se encuentran en un periodo de corrección.

Por otra parte, como se ha comentadoanteriormente con respecto al poder del mercadoyalcartelminero,alolargodelahistoria se presentaron factores que han incidido en la determinación de los precios vinculados a la presencia de acuerdoscolusivos sobre la cantidad o precio delmetal. El gráfico 2-6 muestra los periodos de tiempo en donde se presentó estacaracterísticaparaelcasodelcobre.

b) Demanda mundialComo se desarrolló en el capítulo 1, lademanda de metales depende: i) del ingresode los consumidores; ii)delpreciodelmetal;iii)delospreciosdelossustitutosycomplementarios; iv)de la tecnología;v)

La curva de oferta de los metales es más inelástica a corto plazo y más elástica en periodos a largo plazo.

74

delaspreferenciasdelosconsumidores;yvi)de las políticas gubernamentales. Se señaló,además, que la demanda de productosmineros puede ser con fines especulativos omantenersecomoinventario.

En la década de los ochenta, la demandade productos mineros disminuyó por un menorusodemineralesymetales,ademásde un entorno de bajo crecimiento. Enlos noventa, el ritmo de crecimiento de lademanda minera permaneció por encima de las tasas de crecimiento del PBI mundial. Entre fines de 1990 y principios de 2000(periodo de la crisis financiera rusa de 1998 y la crisis de la burbuja “punto.com”de 2002), se generó una disminución de

la demanda de metales. En los últimos15 años la economía mundial ha sido impulsada por las economías emergentes yendesarrollo,loquegeneróunamayordemanda de metales. En particular,destacan China (principal consumidor de metales de cobre, plomo, zinc) e India(principal consumidor de oro).

EnelcasoparticulardeChina(verrecuadro 2-3 para mayor desarrollo), el crecimientose sustentó en el rápido proceso de industrializaciónparaabastecerlosmercadosdeexportación(en2001Chinaseincorporóa la Organización Mundial del Comercio– OMC) y para hacer frente al desarrollourbano chino (economía de transición).

Los esfuerzos de la política de China paraimpulsar los sectores de la infraestructura y la construcción intensivos en minerales básicos(cobre,zinc,plomo)hansidounfactorclavedelademandamundial(Vásquez,2016b).

La participación de China en el consumomundial de metales (cobre, zinc, estaño,molibdeno, plomo, oro) representa, enpromedio, el 40% a nivel mundial en 2015,y es la economía que más ha consumido metales en los últimos 15 años frente a lospaísesdelaOrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómicos(OCDE)ynoOCDE(ver gráfico 2-7). Esta situación indujo al incremento sostenido del nivel de preciosqueseexperimentóentre2003y2011.

Gráfico 2-6Precios reales del cobre, con la ocurrencia de carteles, guerras, grandes

depresiones y otras distorsiones del mercado, 1870-1997

Fuentes:Herfindahl(1959)yMikesell(1979),actualizadoenHowie(2001).TomadodeTilton(2004).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

250

150

100

1870 1890 1910 1930 1950 1970 19900

Centavosporlibra

Periodos de poder de mercado Periodos de grandes choques económicos

75

Otrofactorquehainfluidoeselaumentodela liquidez en los mercados internacionalesante un aumento de la tasa de interés del Fed. Entre 2002 y 2004, las tasas de interésdel Fed eran bajas, reduciéndose hasta 1%.Esta situación generó el boom inmobiliarioy especulaciones en las bolsasde valoresdelos Estados Unidos tras la recesión de 2002(Vásquez, 2016b). Shiller (2005) señaló que:“Una vez que las bolsas cayeron, los bienesraíces se convirtieron en la principal salidapara el frenesí especulativo que el mercadodevaloreshabíadesatado”.

De acuerdo a Cuddington13 (1989, citado enDavis, 2009), además de los efectos realesgeneradospor los augesde losminerales, laliteratura reconocequehay tambiénefectosmonetarios. Dado que los auges generalmente estimulan un aumento dramático en lasexportaciones de productos mineros, seobserva una gran afluencia de divisas a la

economía, que puede afectar mediante labalanzadepagos.Así, losefectos comercialesde un boom minero también se transmitena la economía por un canal de transmisión monetario.

Como seha comentado anteriormente, desdeinicios de la década del 2000, la inversión deíndices de materias primas en Estados Unidos como fondos de inversión cotizados (ETFen inglés14), se ha desarrollado producto deexpectativas sobre los precios de materiasprimas. En este contexto, Masters (2008)expresó su gran preocupación porque la inversióneníndicesdemineralespodríahabercausado aumentos injustificados en el costode la energía y los alimentos e inducido una excesivavolatilidaddelosprecios.

De lamismamanera, la demanda demetalespara inventarios ha aumentado en el periododel boom de precios de materias primas. En

el caso del cobre, sus inventarios en lasbolsas de LME, Comex y Shanghái hancrecidocincovecesentre2004y2009.De2010enadelante,losinventariosdelcobresehanmoderadoperosemantienenaltosen medio de un exceso de oferta en el mercadocuprífero(vergráfico 2-8).

Intensidad de usoComo se refiere en el capítulo 1, laintensidaddeuso(IU)demetalesbásicosesgenerada por el crecimiento de sus industrias de construcción, telecomunicaciones,transporte, infraestructura, entre otros,asociados, además, a su proceso deurbanización (China). Según estadísticas,se observa que países con bajo PBI per cápita usanmenosmetales,mientras quepaíses en proceso de desarrollo aumentan el uso de metales para la construcción de viviendas, infraestructura y consumo debienesfinales.

Gráfico 2-7Consumo mundial de metales refinados

1

0

Ene-95 Ene-98 Ene-01 Ene-04 Ene-07 Ene-10 Ene-13 Ene-16

China

OCDE

OtrosNoOCDE

2

3

4

5

Mill

ones

de

tone

lada

s mét

ricas

Gráfico 2-8 Inventarios mundiales del cobre

0

CobreShanghái CobreComex CobreLME

1980

1982

1984

1986

1988

1990

1992

1994

1996

1998

2000

2002

2004

2006

2008

2010

2012

2014

1400

1200

1000

800

600

400

200

(Mile

s de

TM)

Fuente:Bloomberg.Elaboración:GPAE-Osinergmin.Fuente:BancoMundial(2016).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

76


RECU

ADRO

2-3

Cambio del modelo chino de una economía impulsada por la demanda externa a una impulsada por demanda interna1. El modelo antiguo (1978-2012)DeacuerdoaVásquez(2016b),entre1978y2012,el presidente de la República Popular China,DengXiaoping,enfocósumodeloeconómicoenel fomento de las exportaciones. Para ello, seinyectóabundantecapitalvíainversioneslocalesy regionales (flujos de capital). Además, fuenecesariotrasladarmanodeobrahacialaszonasurbanas (mayor migración) para incrementarla competitividad de la economía mediantesalarios relativamente bajos. Este modelo demayoresexportacionesdebienespermitióhasta2012: aumentar las reservas internacionalesmanteniendoeltipodecambiofijoeincrementarlos precios internacionales de materias primas y alimentos por la mayor demanda provenientesdel exterior.

2. El nuevo modelo chino (2013-actualidad)A partir de 2013, el presidente Xi Jipingobservó que la economía china estuvofuertemente expuesta a la demanda externa. El nuevo modelo económicotransita de menores exportaciones hacia una mayor demanda interna (consumo). El crecimientodelconsumointernopermitirámayores ingresos, oportunidades deempleo y acceso de la población china alosserviciosbásicos(Vásquez,2016b).

Enestenuevoentorno,Chinaseencuentraen proceso de hacer reformas estructurales. Deacuerdo conelMEF (2014), en2014,elgobierno chino lanzó el Plan Nacional de

Urbanización 2014-2020 con el objetivode elevar la tasa de urbanización de lapoblación a 60% para 2020 (actualmenteen 54%), contemplando las siguientesmedidas: gasto en infraestructura especialmente en transportes; ciudadesmayores a 200mil residentes conectadaspor vías rápidas y trenes de velocidadestándar, y ciudades mayores a 500 milresidentescontrenesdealtavelocidad.

Asimismo, en 2015, el gobierno chinoanunció su13ernuevoplanquinquenal,reafirmandolanecesidaddeurbanizarsunación,para locualtieneunplande in-fraestructura,destacandoeldetransporte:los ferrocarriles de alta velocidaddeChinase extenderían en 30 000 kilómetros para2020, cubriendo asímás del 80% de lasáreas urbanas y los nuevos aeropuer-tos cubrirían al 90% de la población(Vásquez,2016b).

En la ilustración 2-1 se muestran las principales características de los dosmodelosanalizadoslíneasarriba.

A lo largode losúltimos35 años, Chinahamostradocambiosen lacomposiciónde la estructura de la economía. Estos se han dado de manera lenta y se dirigen hacia la consolidación del sector terciario (servicios, generador demayornivel de empleo). Entre 1981 y 2015, laparticipación del sector terciario se haexpandidode30%a45%yelsecundario(industrial)de33%a47%,peroelsectorprimario (agricultura) se contrajo de 37% a 8%. Sin embargo, a pesar delcrecimientoseñaladoentre1981y2015,el sector secundario se ha desacelerado desde 2009, cuando, por ejemplo,alcanzóel49%(vergráfico 2-9).

77

Como consecuencia del nuevo modelo económico, elcrecimiento económico del PBI de China se encuentra en un procesodemoderaciónhaciaunomásestableysostenible.ElcrecimientodelPBIenelperiodode2003-2007fuede11.7%, luego se registró un menor crecimiento de 8.3%en el periodo 2010-2015 y según proyecciones del FMI(2016b), se esperaría que para el periodo 2016-2021 elcrecimientopromedioseade6.1%(vergráfico 2-10).

Sinduda,elnuevomodelochinotraeráconsigoimportantescambiosenlospreciosdelosproductosminerosyenergía.Por ejemplo, en elgráfico 2-11 se observa la correlacióndelcrecimientochinoconelpreciodelcobreyelpetróleo.Desde2010semuestraunacorrelaciónpositivadelatasadecrecimientodelpreciodelcobreydelpetróleoWTIen68%y57%,respectivamente.

Ilustración 2-1Evolución del modelo económico de China

Fuenteyelaboración:Carranza(2014).

Modelo chino: demanda externa(1978-2012)

PresidentedelaRepública(1978) Deng Xiaoping

Salarios

Exportaciones Trabajo

MigraciónReservas

InternacionalesExportaciones

Plan quinquenal 13er. de China(2016-2020)

Salarios

Demanda interna

Tipodecambiofijo

Precios de commodities

Precios de alimentos

Flujo de inversiones

Cambio de una economía impulsada por la demanda externa a una economía impulsada por la demanda interna

Nuevo modelo chino:demandainterna(2013-Presente)

PresidentedelaRepública:XiJinping

Gráfico 2-9China: participación de los sectores

Primario Secundario Terciario


0

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2007

2005

2009

2011

2013

2015

60

47

45

8

50

40

30

20

10Pacrticipaciónde

ltotal,%

78

Cabe recordar que China es el principal consumidor de materiasprimas: en promedio, demandó el 40% de los principales metales(oro, plomo,molibdeno, estaño, zinc y cobre) en 2015 (vergráfico 2-12).

Según Vázquez (2016b), China trae consigo importantes riesgospor enfrentar, como el exceso de inversiones, el incremento deladeuda,elaumentodel créditobancariosombra (no regulado)y la contaminación por la industrialización y urbanización. Deacuerdo con el FMI (2016a), en los últimos años ha aumentadoelgastoen infraestructuray,porconsiguiente, ladeudageneraldelgobiernoquesemantienealrededorde60%delPBI.Porotrolado,elsistemabancariosombrarepresenta32%delPBIalprimertrimestre de 2016, aumentandodesde23%del PBI en 2011.Deacuerdo conVásquez (2016b), el entornoeconómicodeChina yrestodelmundogeneraimpactosenelambiente.PorcadaUS$1de PBI chino se emite un 1kg de CO2,mientras que en EstadosUnidos,solo0.36kgporUS$1dePBI.

En esta línea, la transición hacia una economía basada en elconsumo(conpérdidadecompetitividaddelsectorexportadoreincrementosdecostoslaborales),juntoconlareformadelsectorindustrial y las preocupaciones ambientales, podría reducir lademanda de materias primas generando caídas en los precios internacionales de los commodities.

Gráfico 2-10China: crecimiento del PBI


01990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 2021

12

Prom.2003-2007:

11.7%

2010-2015:8.3%

Fase de moderaciónBoom económico

2016-2021:6.1%

15

9

6

3

Var.

% a

nual

Gráfico 2-11 Precio de las materias primas y el

crecimiento del PBI de China

Petróleo WTI CobreLME PBI Real de China (Eje der.)

-80-60-40-200

I-05 I-06 I-07 I-08 I-09 I-10 I-11 I-12 I-13 I-14 I-15 III-160

2

4

6

810

12

14

16

18100120

20406080

Var.

% a

nual

Var.

% a

nual

Gráfico 2-12Demanda mundial de China 2015, participación

10%

20%

30%

40%

50%

60%

29%

38% 39%

49%47%

50%

0Oro Plomo Molibdeno Estaño Zinc Cobre

Deman

dam

undialdeCh

ina,%

Fuente:USGS.Elaboración:GPAE-Osinergmin.Fuente:Bloomberg.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

79

Este hecho ha podido observarse durantelos años 1998-2014, cuando la producciónindustrial, que demanda materias primas(minerales y energía), se elevó por encimadel crecimientodelPBIdeChina (vergráfico 2-13). Esto impulsó la demanda de metales que se tradujo en el incremento sostenido del niveldepreciosqueseexperimentóenañosrecientes.Sinembargo,en2015,latendenciaanterior se revirtió, pues la producciónindustrial creció menos que el PBI de China. De acuerdo con Davis y Vásquez (2013), elhierro, el acero y lasmanufacturas demetalrepresentan el 76% de las manufacturas intensivas en capital, indicando un límiteen la medida en que la abundancia derecursos confiere ventaja comparativa en elprocesamientodevaloragregado.

c) Oferta mundialComo se desarrolló en el capítulo 1, lacaracterística fundamental de la oferta deproductos mineros es que no responde flexiblemente a las variaciones en el preciode los metales debido a la presencia derestriccionesenlacantidadquelosproductorespueden ofrecer al mercado, influyendo enel horizonte temporal a corto y largo plazo(baja elasticidad oferta-precio). En el plazoinmediato, la restricción de producción estádada por la tasa de extracción corriente, locual impide incrementar la oferta minera por encima de esta tasa frente a un incremento de precios. Por otra parte, a largo plazo, lasrestricciones de agotamiento de las reservaspuedenrelajarse,puestoqueparaesteperiodoes factible que los proyectos de exploración

de nuevas reservas hayan terminado o surgidoalgún cambio tecnológico. Además juega un rolimportante la capacidad de refinación15, quepermite usar los productos mineros directamente (verrecuadro 2-5 para mayor información).

Como se ha comentado anteriormente, durantela recesión de las décadas de 1970 y 1980, lasempresas solo aumentaban la producción paratener economías de escala. Las dos crisis del petróleo de 1972 y de 1980, ocasionaron uncrecimiento histórico en el precio del crudo (sobre todo en 1980), lo que provocó unarecesióneconómicay,portanto,unasobreofertade metales y disminución de sus precios. Esta incertidumbre sobre la economía mundialocasionó un incremento de la explotación y produccióndeloro.Porotraparte,en ladécadade 1990, al tener una perspectiva favorable

La característica fundamental de la oferta de productos mineros es que no responde flexiblemente a las variaciones en el precio de los metales debido a la presencia de restricciones en la cantidad que los productores pueden ofrecer el mercado.

Gráfico 2-13China: producción Industrial y PBI


0

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

20

6.0

6.9

6

8

12

10

14

18

16

2

4

Var.

% a

nual

Producción industrial PBI China

80

RECU

ADRO

2-4

Intensidad de uso - Determinante de la demanda de metales


Gráfico 2-14Curvas de Intensidad de Uso (IU)

120

C1

C2

C3C4

C5

100

80

60

40

20

4000 8000 12000

CurvaIUestimada

Ingreso per cápita(US$)

IU(ton

elad

asporm

illon

esdeUS

$de

lPBI)

Fuenteyelaboración:Tilton(2004).

LacurvaC1muestralarelaciónentreIUyelniveldeingresoper cápita,dadaunadeterminadatecnología.LascurvasdeIUtienen formacóncava (C1) (vergráfico 2-14). Cuando se desarrollaunanueva tecnología, la curvaC1 sedesplazaaC2:paracadaniveldeingresoseconsumirámenorcantidaddemetales que en la tecnología anterior. Las curvas IU sepueden desplazar hacia arriba también, como se observó,porejemplo,enelcasodelaluminioquedesplazóalalatadelasbebidas(envasedehojalata).

Por logeneral, la tendenciaesque lascurvassedesplacenhacia abajo por dos razones: 1) la tecnología que haceposible que se ahorre recursos sin aumentar la IU y 2) lainnovacióncientíficaquebuscaconstantementedesarrollarnuevosmateriales(sustitucióndefactores).Parafinalizar,lacurvadeIUestimada(lacurvadecoloramarillo)representala uniónde los diferentes puntos de las curvas de IUparacada dotación de tecnología a lo largo del tiempo. Estacurvaesdecrecienteporqueamedidaqueseincrementaelingreso per cápita,laintensidaddeusodisminuyeparaunaeconomíadebidoalasustitucióndefactoresyaldesarrollotecnológico.

La intensidad de uso (IU) corresponde a la división entre lacantidaddemandadadelmetalyelingresototal,porejemplo,el consumo de una nación del metal en toneladas métricas (TM)divididoentresuPBI.

Según el International Iron and Steel Institute (1972) yMalenbaum(1973,1978),laIUdependedelgradodedesarrolloeconómico de un país (aproximado por el PBI per cápita) (Tilton,2004).SostuvieronquepaísesconbajoPBIper cápita hacíanunmenorusodelosmetales,mientrasqueenlamedidaen que los países alcanzaran un mayor nivel de desarrollo,aumentaríaelusodemetalesporlaconstruccióndeviviendas,el desarrollo de la infraestructura y porque se incrementaría lademandadebienesfinales intensivosenelusodemetales(productos electrónicos, autos, entre otros). No obstante, sellegaráaunpuntoeneltiempoenelcual laspreferenciassealinearíanconunmayordesarrolloligadoalaeducación,saludyservicios,sectoresconmenorusointensivodelosmetales.

81

con respecto a la economía mundial, laseconomías productoras de minerales generaron incentivos para atraer inversiónextranjera directa y ampliar la capacidad productivadelsector.Entrefinesdeladécadade1990yprincipiosdel2000,unperiododebajocrecimientomundialgenerósobreofertay bajos precios. Algunas operacionesmineras cerraron temporalmente y se postergarondecisionesdeinversióntantoenexploración como en explotación. Sumada además la inelasticidad a corto plazo dela curva de oferta minera y de energía, laindustria minera tuvo una lenta reacciónen el desarrollo de nuevos proyectos o laampliación de las restricciones de capacidad existentes.

En el gráfico 2-15 se muestra que la producción de los metales ha mantenido un comportamiento alcista, principalmenteentre1990y2010,enmediodelaumentode

la inversión extranjera, capacidad productivay dinamismo del proceso de industrializaciónchino. Sin embargo, desde 2011 hasta 2015,la producción de metales se mantuvo casiconstante a excepción del cobre, es porello que brinda los mayores márgenes deganancias, como se verá más adelante. Enconsecuencia, en la medida que aumentó lacapacidad disponible, China ha comenzado adesacelerarse, creando una potencial mezclade exceso de oferta y débil demanda en losmercadosdemineralesbásicos(cobre,plomo,zinc,porejemplo).

Enlosúltimos35años,laproducciónderefinode metales básicos registró fuertes tasas decrecimiento, aumentando el cobre en 154%,elzincen127%yelplomoen86%(vergráfico 2-15). Por otra parte, la producción de oro16 a nivel mundial presentó un crecimientoacumuladode32%entre2006y2015,comoseverámásadelante.

El comportamiento de la oferta tambiénse puede explicar por el presupuesto en exploración. Este creció 8.4 veces desde1999 hasta 2012. No obstante, se contrajoen los últimos tres años en 37.35% ante lareducción de precios de materias primas (Cochilco,2015)(vergráfico 2-16).

Gráfico 2-15 Producción mundial de refino de zinc, cobre y plomo

Fuentes:BancoMundialyBloomberg.Elaboración:Osinergmin-GPAE.

01980 1990 2000 2005 2010 2012 2013 2014 2015

30

10

15

25

20

9

24

14

10

655

Var.

% a

nual

Cobre Zinc Plomo

Gráfico 2-16Presupuesto global en exploración minera no

ferrosa y el índice de precios de metales del FMI

Fuente:CochilcoyFMI(2016b).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Presupuesto mundial de exploración Índicedelpreciodelosmetales,FMI.

25000 250

20000 200

15000 150

10000Millon

esdeUS

$

Índi

ce

100

5000 50

0 01999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

La demanda de metales crece

rápido, mientras que la oferta

lo hace muy lento. Cuando

la oferta logra expandirse, es

muy tarde, pues la demanda

ya se ha contraído mucho,

generando un exceso de oferta

que deprime los precios.

82

2.3. LOS MERCADOS DE PRODUCTOS METÁLICOS En este acápite se hará una descripción de la producción, balance de oferta ydemanda y la evolución de los preciosde los siguientesmetales básicos: cobre,plomo y zinc. Asimismo, se realizará elmismo análisis para el oro. Los primeros metales mencionados se caracterizanpor estar estrechamente relacionados a la intensidad de uso del sector industrial en China y el mayor crecimiento del PBI per cápita en las economías emergentes queimpulsaelconsumodebienesfinales.En el caso del oro, no solo está ligadoa un factor de demanda (joyería), sinotambiéncomoactivode refugiodevalorante cambios en las principales variableseconómicas (crecimiento mundial, tasadeinterésdepolíticainternacional,entreotros).

2.3.1. El mercado del cobreSegún información del Banco Mundial(2016), Chile se ubica como principalproductor de cobre desde 1990. Cabedestacar que Perú ha superado a China,ubicándose en la segunda posición conuna participación de 8.83%, debido a laentrada en operación de los proyectos mineros de Cerro Verde (Arequipa) y Las Bambas(Apurímac)en2015(MEF,2016).

Comosemencionóanteriormente, larefinacióndecobrees laactividaddemayorproducciónmundial de losmetales básicos. Lamayor capacidad de refinación decobreseencuentraenpaísescomoChina,Chile,India,EstadosUnidosyRusia.Cabedestacar que China supera ampliamente la capacidad de refinación de cobre deAméricaLatina,peseaquelaregióneslaprincipalproductoradedichometal.

Delas21principalesempresasrefinadorasdecobreenelmundo,treschinas(Guixi,JinchuanyDaye)ocupan losprimeros lugares con capacidadesde refinoanualde900,650y600milesdetoneladasmétricas.EnelcuartolugarseubicalarefineríachilenaChuquicamata(600milesdetoneladasmétricas)depropiedaddelaempresaestatalCodelco.ElPerú,conlarefineríadecobredeIlo,propiedaddelamexicanaSouthernCopperCorporation,seubicaenladécimaposiciónconunacapacidadderefinode288milesdetoneladasmétricas(ver cuadro 2-4).

RECU

ADRO

2-5

Capacidad de Refinación

Cuadro 2-4Capacidad de refinación anual de cobre

según principales países, 2015

Fuentes:BloombergyMEM(2015).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Ranking País Capacidadderefinaciónanual (miles de TM)

Principales empresas

1

2

3

4

5678910

Total general

China

Chile

India

Estados UnidosRusiaJapón

Corea del SurAlemania

CanadáPerú

4650

1010

900

865

460450440416370288

9849

GuixiJinchuan

Daye/Hubei(refinería)YunnanCopper

Jinguan(refinería)Jinlong(Tongdu)(refinería)

XiangguangCopper(refinería)ShandongFangyuan(refinería)

Jinchuan(Fangchenggangrefinería)ChuquicamataRefinería

Las VentanasBirla

SterliteRefineríaAmarillo

ElPaso(refinería)PyshmaRefinería

Toyo/Niihama(Besshi)OnsanRefinería

Hamburg(refinería)CCRRefinería(Montreal)RefineríadeCobre-Ilo

La mayor capacidad de

refinación de cobre se

encuentra en países

como China, Chile, India,

Estados Unidos y Rusia.

83

A nivel mundial, se aprecia una tendenciapositiva de la producción del metal rojo,registrando un crecimiento acumulado de 146% para el periodo 1980-2015, ligado,principalmente,alprocesodeindustrializacióny urbanización de China (ver cuadro 2-5). Asimismo, en los últimos años la ofertacreció como resultado de las ampliaciones y desarrollo de proyectos cupríferos tales como MinasMinistroHales(Chile),Collahuasi(Chile),Las Bambas (Perú), Toromocho (Perú), entreotros(Macquire,2013).

Por el lado de la demanda, el consumomundial de refinación aumentó en 142%para el periodo de 1980-2015, explicado

en parte por China, la cual multiplicó en 40vecessuconsumoenelperiodoanalizado(vercuadro 2-6). No obstante, este crecimientosehareducidopaulatinamenteenlosúltimosaños, asociado a unmenor dinamismo de laeconomía china.

Como consecuencia de lo anterior, seha registrado una sobreproducción decobre refinado (361 miles de toneladas en2015). Por ello, conglomerados mineroscomo Glencore, Grupo México, Freeport yAnglo American implementarían planes de reducción o recortes de producción para el periodo 2015-2017 (Cochilco, 2016). Elexcesodeofertadelcobreentre2012y2015

generó un incremento de inventarios porparte de las empresas. Dados los costos de almacenamiento del cobre, estos senegociaron en el mercado de bolsas aprecios spot y futuros a fin de liquidarposiciones.Asimismo, lasempresasusanelcobrecomofuentedegarantíaparaobtenerfinanciamientoy,deestamanera,continuarconsuprocesoproductivo.

Debido a esta situación, el precio realdel cobre presentó una disminución de-30% desde 2012 hasta 2015, revirtiendola tendencia al alza experimentada en elperiodo que va de 2002 a 2011 con uncrecimientode293%(vergráfico 2-17).

Cuadro 2-5Producción mundial de cobre (miles de TM)


Países Part. % 20151980 1990 2000 2005 20132010 20142012 2015

Producción de mina (miles de toneladas métricas)

Chile PerúChinaEE.UU.Congo

AustraliaZambiaRusia

CanadáIndonesiaKazajistán

MéxicoPoloniaOtros

Mundo

1068367177

1181460244596n/a71659n/a175343n/a

7864

1588318296

1587356327496n/a794169n/a291370n/a

8997

46025535491440

338322495806341006433365454

147613 207

53211010639

11579893044180559510644363915231619

15 029

54191247118011293788707327035228714042704251985

16 135

54341299155211966089147827205803984915004272088

16 989

5776137616811279817999839720632494538480429

225118 311

57501380163213839969657567206963665015144212399

18 478

57641705166913731039957754720697580566540426

251719 308

29.85%8.83%8.64%7.11%5.38%4.96%3.91%3.73%3.61%3.00%2.93%2.80%2.21%13.04%

100.00%

84

las cuales disminuirán la oferta en 675 mil toneladas anuales de zinc (WoodMackenzie,2016).

Por el lado de la demanda, el consumomundial de zinc refinado ha presentadomenores tasas de crecimiento por la misma tendencia registrada en el consumo por parte deChina.Elprincipalusodelzincocurreenlagalvanización,procesoenelqueserecubreunmetalconotro,conunaparticipacióndel50%,seguidodelautilizaciónenaleacionesyparalafabricacióndelbronce(17%)(ILZG,2016).Vercuadro 2-8.

Enelbalancedelaofertaylademandadelzinc se aprecia un estado de sobreofertadesde2010hasta2015,salvopor2014,añoenelqueseregistróundéficit.Esteexcesode oferta en el mercadomundial del zinc,al igual que el cobre, originó aumentos delos inventarios por parte de las empresasy tuvieron que negociar en el mercado debolsasapreciosspotyapreciosfuturos,conelobjetivodebalancearposiciones.

Cuadro 2-6Balance de oferta y demanda de cobre (miles de TM)


1980 1990 2000 2005 20132010 20142012 2015Producción Minera TotalProducción de Refinados TotalTotalOfertaConsumoderefinados• China• Estados Unidos• Alemania• IndiaTotal DemandaBrecha(Oferta-Demanda)

7864939093909385286

186887077

93855

8997108091080910780

51221501028135

1078029

1320714 76114 76115096186929791309

24615096-335

1502916 63516 63516649362122641115397

16649-14

16 135190941909419340738517601312514

19340-246

16989202072020720133889617581114456

2013374

18 31121 11221 11221002983018261136423

21002110

18 478229272292722 8111130317671162434

22 811116

19308230972309722 73611 45117921219491

22 736361

Gráfico 2-17Precio del cobre LME, 1981-2015

Fuentes:BancoMundialyBloomberg.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Precio en dólares corrientes Preciorealdólares2010

050

100

150200250300

350400

0

50

100

150

200

250

300

350

400450

US$/libra,precio

corriente

US$/libras,preciore

al201

0

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2007

2005

2009

2011

2013

2015

2.3.2. El mercado del zincEnelcasodelzinc,Chinaeselprincipalproductor(35.52%), seguido de Australia (12.65%), Perú(10.63%), India (6.18%) y Estados Unidos (6.06%).Entre estos cinco países se concentra el 71% del

totalde laproducción(vercuadro 2-7). Es preciso señalar que la producción mundial deestemetalsehareducidoenlosúltimosañosdebidoalcierregradualde lasminasde Lisheen (Irlanda) y Century (Australia),

85

Cuadro 2-7Producción mundial de zinc (miles de TM)

Cuadro 2-8Balance de oferta y demanda de zinc (miles de TM)



Países Part. % 20151980

1980

1990

1990

2000

2000

2005

2005

2013

2013

2010

2010

2014

2014

2012

2012

2015

2015


ChinaAustralia

PerúIndia

EE.UU.MéxicoBolivia

KazajistánCanadáSueciaIrlandaRusiaBrasilOtros

Mundo

Producción Minera TotalProducción de Refinados TotalTotalOfertaConsumoderefinados• China• Estados Unidos•Corea• IndiaTotal DemandaBrecha(Oferta-Demanda)

1504954883234924350n/a1059167229n/a

70n/a

6172

61726159615961312008106895

613128

76394058470

571307108n/a

1203160167n/a110n/a

7176

7176669866986568369992230135

6568130

17801420910208829401149322100217726313210011298823

88239153915388891,4021,3154192248889264

20611367120244774847616036466721642918616810799569

95691011910119103963,0401,080448389

10396-277

384214801470740748570411405649199354

214211

116312 457

12 457129091290912 5265350907540538

12 526383

485915071281725738660390371612188338189164

125313 274

13 27412 56112 561120595396892553561

12059502

5188152313518177846434074174261773271931521,25113,655

13 6551305813058129545962935578640

12954104

520015601319729832660449386353222283217193130613708

1370813 55313 55313 7626420962644638

13 762-209

475016911422826810677480384278247236236193

114213 372

13 3721397513975139116,487924633612

1391164

35.52%12.65%10.63%6.18%6.06%5.06%3.59%2.87%2.08%1.85%1.76%1.76%1.44%8.54%

100.00%

86

Porotraparte,elpreciorealdelzincpresentóun crecimiento de 254% en el periodo 2002-2006yunacaídaposteriorde-46%entre2007y2015.Estecomportamientodelprecioestá estrechamente correlacionado con el consumoderefinodezincporpartedeChina(vergráfico 2-18).

2.3.3. El mercado del plomoDe la misma forma que el zinc, China esel principal productor de plomo (46.25%),seguidodeAustralia(13.62%),EstadosUnidos(7.41%) y Perú (6.25%). Entre estos cuatropaíses se concentra el 74% del total de la producción (ver cuadro 2-9). Es importante resaltar que el plomo es producido en simultáneoconel zinc;por lo tanto,presentatambién una disminución significativa enlas tasas de crecimiento de su producción mundial.Para2015,latasadecrecimientofuenegativaen-9%.

La demanda internacional muestra una tendencianegativaapartirde2014,asociadaaunamenordemandaporpartedeChina(-19%en 2015), ver cuadro 2-10. Adicionalmente,la fuente principal de consumo del plomo provienedesuusoparabateríasenvehículosyensistemasdeemergencia (porejemplo,enhospitales), así como en baterías industriales(80%); le sigueelusoenproductos laminadosy extruidos17 (6%), entre otros. Tras el excesodeofertadelplomoen2012, losmercadosseajustaron durante 2013 y 2014, reduciéndoseel ritmo de producción mundial por encima de la caída de la demanda mundial en medio de bajos precios internacionales del metal.Contrariamente, en 2015, la producciónmundial del plomo se redujo en -7.4% conrespecto al año previo y la demandamundial-8.9%,generandounexcesodeofertamundial.Este exceso de oferta generó un aumento de inventarios de plomo por parte de lasempresas,negociándoseenlasbolsasaprecios

spotyapreciosfuturos,afindebalancearposiciones.

Por otro lado, el precio real del plomopresentó un crecimiento acumulado de 374%entre el 2000 y 2007, enpleno augedel ciclo alcista de las materias primas 2000-2007; y registró una disminuciónde -23% desde 2011 hasta 2015, en unacoyuntura de menores precios de metales (vergráfico 2-19).

2.3.4. El mercado del oroChina es el principal productor de oro (16.3% del total), seguido de Australia (10%), Rusia(8%), Estados Unidos (6.7%), Canadá (5%)y Perú (5%) (ver cuadro 2-11). Los patrones de producción y demanda internacional del oro presentan tendencias diferenciadas a los metales básicos, analizados anteriormente.Al ser un metal precioso, su utilización esdiferente. Mientras que los metales básicos

Gráfico 2-18Precio del zinc LME, 1981-2015

Gráfico 2-19Precio del plomo LME, 1981-2015

Fuentes:BancoMundialyBloomberg.Elaboración:GPAE-Osinergmin. Fuentes:BancoMundialyBloomberg.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Precio en dólares corrientes Precio en dólares corrientesPreciorealdólares2010 Preciorealdólares2010

0 020 2040 4060

6080

80100

100120120140

140

0 020 2040

4060

6080

80120100

100140160 120

180 140160

cUS$/libra,precio

real201

0

cUS$/libra,precio

real201

0

cUS$/libra,precio

corriente

cUS$/libra,precio

1981

1981

1983

1983

1985

1985

1987

1987

1989

1989

1991

1991

1993

1993

1995

1995

1997

1997

1999

1999

2001

2001

2003

2003

2007

2007

2005

2005

2009

2009

2011

2011

2013

2013

2015

2015

87

Cuadro 2-9Producción mundial de plomo (miles de TM)

Cuadro 2-10Balance de oferta y demanda de plomo (miles de TM)



Países Part. % 20151980

1980

1990

1990

2000

2000

2005

2005

2013

2013

2010

2010

2014

2014

2012

2012

2015

2015


ChinaAustraliaEE.UU.Perú

MéxicoRusiaIndia

SueciaBoliviaPoloniaTurquíaCoreaIránOtros

Mundo

Producción Minera TotalProducción de Refinados TotalTotalOfertaConsumoderefinados• China• Estados Unidos• Corea• IndiaTotal DemandaBrecha(Oferta-Demanda)

160398562189146n/a157216

488

12512n/a3595

35955424542453482101094

5433

534876

364570493188174n/a268420

4518709n/a3150

3150546054605348244

127580

1475348112

660678447271138133810710511626176103080

3080670167016491660166030956

6491210

200511427674373191343660611151192022

3723

345376657665777719741490376139

7777-112

19817123562621929791687348392732396

4374

4374983298329807417114303824209807

25

2613639336249238151115648173543836

4275115

511510585105851038846181360429524

10388197

2697711343266253165106608274785940

3845317

5317111801118011 22249271750550428

11 222-42

2853728385278250194105717677654545

3885561

556110917109171095547181670601521

10955-38

2340689375316254188139797977774846

3525059

505910106101069976381616085364849976130

46.25%13.62%7.41%6.25%5.02%3.72%2.75%1.56%1.56%1.52%1.52%0.95%0.91%6.96%

100.00%

88

están asociados al sector manufacturero,infraestructura y como insumo intermedio en la producción de bienes finales, el oro seutiliza como bien final en la joyería y comoactivorefugiodevaloralternativoalasdivisas.Además, su comercialización internacionalse realiza como metal y no en la forma deconcentradodemineral(Cepal,2016).

Cabe resaltar que el reciclaje dentro de laproducción del oro juega un papel importante en la dinámica de su mercado. Mientras que la producción de mina es inelástica, laindustria del reciclaje del oro proporciona un suministrodefácilnegociación,estabilizandoasí el precio del metal precioso18.

Por otra parte, la demanda física del oropresentó su valor máximo en 2013, aunqueluego se ha ido reduciendo lentamente (ver cuadro 2-12). Asimismo, India destacacomo el principal demandante de oro en 2015, superando a China (GFMS, 2016). Enlos componentes de la demanda está el de la industria de joyería (56.8% sobre el totalde la demanda mundial), la demanda de oroprovenientedelainversión(tantoinversiónenbarras y lingotes comoen fondos negociablesen bolsa) representando 21.8% del total deoro demandado en el mundo (cifra menor a lo registradoen2011)y,porúltimo, lademandatecnológica y las compras provenientesde los Bancos Centrales, que muestran un

comportamiento estable durante estetiempo19(WGC,2016).

En consecuencia, el exceso o déficit delos stocks en el mercado mundial del oro muestra un comportamiento volátil. Elexcesodeofertade2014yde2015reflejóunincremento de los inventarios e inversionesen ETF. Como se comentó anteriormente,el aumento de los inventarios genera unsobrecosto de almacenamiento y, por tanto,se dan liquidaciones de posiciones en el mercado spot y futuros.

El precio del oro se encuentra en un proceso deestabilización,pesea lavolatilidadde los

Cuadro 2-11Producción mundial de oro (TM)

Fuente:USGS.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Países Part. % 20152006 2007 2008 2009 20122010 20132011 2014 2015


ChinaAustralia

RusiaEE.UU.CanadáPerú

SudáfricaMéxico

UzbekistánGhanaBrasil

IndonesiaPapúaN.Guinea

ChileOtros

Total mundo

245244159252104203272n.d.n.d.n.d.n.d.164n.d.n.d.8182460

275246157238101170252

39858440

1186542

4712380

28521517623395180213

50857550606239

4462260

32022219122397

182198

5190866013066414902450

34526119223191

16418973

90825812068385592560

36225820023497

16418184

9180629666456402660

403250218235104161160

97938765595350

6552690

43026523023012415116098989071615751

6842800

45027424721015214015211810091806953-

8582990

490300242200150150140120103858075500

8553000

16.33%10.00%8.07%6.67%5.00%5.00%4.67%4.00%3.43%2.83%2.67%2.50%1.67%0.00%28.50%100.00%

89

mercadose incertidumbre sobreel crecimientomundial.Entre1999y2012,elpreciorealdelorocrecióen349%.Luego se ha evidenciado una disminución de -17.5%desde 2013 hasta 2015. Cabe resaltar que el precio deloroestáinfluenciadoporfundamentoseconómicosyporla demanda de inversión. Esta última está relacionadade forma inversa con las tasas de interés de políticamonetaria, como se detallará más adelante (ver gráfico 2-20).

2.4. EL IMPACTO DE LA MINERÍA EN LA REGIÓNAlafecha,laeconomíamundialseencuentraenunanuevaetapa de menor crecimiento económico denominada “nuevanormalidad”(XiJinping,presidentedelaRepúblicaPopular China20), caracterizada por mayores costos definanciamientoenmonedalocal,menordemandaexternade países avanzados, menores precios de las materias

Cuadro 2-12Balance de oferta y demanda de oro (TM)

Fuente:GFMS.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

2006 2007 2008 2009 20122010 20132011 2014 2015OfertaProducción de minaDesechosOfertacoberturanetaTotalOfertaDemandaJoyería

FabricaciónindustrialSectoroficialnetoInversiónDemandafísicaSuperávit/Déficit

24971189-4343252

2334482-3654292880372

24981029-4323095

2458489-4844372899195

24271387-3573457

2338475-2359243501-44

26081764-2344138

1849423

-3484430821056

27341744-1064372

2064476

7712313848523

28291705

184552

2064468

45715724560-9

28501701-40

4511

2036425

54413564361150

30421303-394306

2470418

40917905087-780

313111581044394

2242399

46611014207187

31581173-244306

2166361

48311154124182

Gráfico 2-20Precio del oro 1981-2015


Precio en dólares corrientes Preciorealdólares2010

0200400600800

1600140012001000

0200

400

600

800

12001000

14001600

18001800

US$/onzatroy,precioco

rriente

US$/onzatroy,preciore

al201

0

1981

1983

1985

1987

1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2007

2005

2009

2011

2013

2015

90

primas y, en consecuencia, una menor tasade crecimiento de las economías emergentes. Desde 2011, China ha comenzado a crecer conmenores tasas, creando una potencial mezclade exceso de oferta y debilitamiento de lademandaenlosmercadosdemineralesbásicos(cobre,plomo,zinc),reflejándoseenlacaídadeprecios internacionalesdemateriasprimas (ver recuadro 2-6).

AméricaLatinaestámásexpuestaaloscambiosde precios de las materias primas (minería y energía).Dehecho,en la región,el50%desusexportaciones totales son materias primas;mientras que en el resto de países emergentes es30%.Dadoelnuevocontextoeconómicodebajo crecimiento mundial y bajos precios dematerias primas, los términos de intercambioen la región vienen cayendo por cinco años

consecutivos (ver gráfico 2-24). A esto se suma que la región no solo se enfrenta a menores precios de las materias primas,sino también a un aumento de los costosde financiamiento y la disminución dela entrada de capitales, reflejándose enimportantes depreciaciones. Asimismo,enfrentan un menor dinamismo de la demanda interna ante la disminución de la inversiónprivadaydelconsumo.

El ritmo de crecimiento de América Latinay El Caribe disminuyó de 5.4% en 2010 ano registrar crecimiento en 2015. El FMI(2016b)estimaqueen2016laregióncaerá-0.6%. La desaceleración se debe a losdesbalances macroeconómicos de algunasdelaseconomíasdelaregión.Porejemplo,los países más grandes como Brasil,

Argentina y Venezuela, expuestos a preciosde materias primas y factores políticos,descendieron de una tasa de crecimiento del PBIde4.7%en2011a-2.5%en2015.Porotraparte, los países de la Alianza del Pacífico,integradosfinancieramenteyconbajosdéficitfiscales,experimentaronunareduccióndesucrecimientoenpromediode5.7%en2011a2.8%en2015(vergráfico 2-26).

El Perú es una pequeña economía abiertaque exporta principalmente productos minerosyestámuyexpuestaaloscambiosen la evolución de la economía global. Deacuerdo con elMEF (2014), la variabilidaddel crecimiento económico peruano en losúltimos20añosseexplicapor factoresexternos (55%) y por factores internos (45%).

Proceso de fundición de un metal. Fuente: MEM.

Desde 2011, China ha comenzado a crecer con menores tasas, creando una potencial mezcla de exceso de oferta y debilitamiento de la demanda en los mercados de minerales básicos (cobre, plomo, zinc). Esto se ha reflejado en la caída de precios internacionales de materias primas.

91

Después de la crisis financiera internacionalde 2008, la economía mundial se encuentraen una nueva etapa de menor crecimientoeconómico conocida con el nombre denueva mediocridad por el FMI (2015a),estancamiento secular, según Larry Summers(2016) y nueva normalidad, en palabras deXi Jinping (2014), caracterizada por mayorescostos de financiamiento en moneda local,menordemandaexternadepaísesavanzados,menores precios de las materias primas y, enconsecuencia, unamenor tasa de crecimientode las economías emergentes.

Este nuevo entorno internacional plantea uncambioprofundoentérminosde laestructura

La nueva normalidad de la economía mundial

ydelcrecimiento,perotambiéndetamañodel mercado. Como menciona el MEF (2014) en el (MMM) 2015-2017 de abril: i)lacrisisfinancierade2008-2009hadejadoun impacto permanente en las economías avanzadas, ii) la tasa de crecimientoesperada para el periodo 2014-2017 seríade 2.2% menor que en el periodo anterior alarecesiónde2.8%,iii)elniveldelPBIenlas economías avanzadas para el periodo2014-2017 sería 12% inferior al nivel quese habría registrado en un escenario sincrisis global y iv) el re-dimensionamientoen el mercado de los países avanzadospodría conducir a un ligero ajuste en la cantidad de inversión y contratación en el

sector transable de otras economías queexportan a economías desarrolladas. La tendencia del crecimiento del PBI de las economíasavanzadassincrisiseconómicaencomparaciónconlosdatosobservados,muestra una brecha pronunciada (vergráfico 2-21).

• Reducción del crecimiento potencialDado este nuevo entorno, el crecimientodel PBI potencial se ha reducido. El FMI (2015b) revisó a la baja sus estimacionesde crecimiento potencial en las economías emergentes y avanzadas. En laseconomíasemergentes,elcrecimientodelPBIdeChina

Gráfico 2-21PBI de Economías Avanzadas

PPP:paridaddepoderdecompra,porsussiglaseninglés.


2001 2003

2003

2005 2007 2009 2011 2013 2015

6000

5500

5000

4500

4000

3500

3000

2500

2000

55 632

48 438

Milesd

emillon

esUS$,PPP

9.5

6.2

8.2

6.7

3.6

2.3 2.2

4.0

2.1 1.5 1.5 1.3 1.00.4

6

3.9

Gráfico 2-22FMI: Reducción del PBI potencial1

1/ElpotencialparaAméricaLatinaescalculadobasadoendatosparaArgentina,Barbados,Brasil,Chile,Guyana,MéxicoyPerú.


China India AméricaLatina

EE.UU. Rusia ZonaEuro Japón Perú

4

6

8

10

2

0

Var.

% a

nual

2011 2015

92

RECU

ADRO

2-6

subiólatasaa[0.50-0.75].Estosaumentosenlastasasdeinterésgeneraronquelosactivosseanmásrentablesylosflujosdecapitalessetrasladen desde las economías emergentes hacia Estados Unidos. Como consecuencia,se han generado presiones depreciatorias de la moneda de las economías emergentes. Asimismo, el Fed estima que las tasas deinterés de política monetaria aumentaríantres veces durante 2017 en razón de 25puntos básicos, lo que generaría presionescambiariasdelamoneda(vergráfico 2-23)

• Economías emergentes en una nueva etapaAnte este contexto de menores precios de los commodities y mayores expectativasdel aumento de los costos financieros, laseconomías emergentes y en desarrollo se encuentran en un proceso de ajuste.

Según datos y proyecciones del FMI(2016b), el crecimiento de las economíasemergentes y en desarrollo sería de 4.8% para el periodo 2016-2021, por debajodel 6.6% del 2006-2010. Por otra parte,para las economías avanzadas se esperaun crecimiento de 1.7% para el periodo 2016-2021, relativamente por encima del1.1%paraelperiodo2006-2010(vergráfico 2-24).

En conclusión, el tránsito hacia la nuevanormalidad implicaría la reducción del PBI potencial tanto de las economías avanzadas como emergentes, menoresprecios de los commodities y mayores costosfinancieros.Entérminosgenerales,América Latina está expuesta de manera crítica a cambios en los precios dematerias primas.

pasó de 9.5% en 2011 a 6.2% en 2015,mientrasqueAméricaLatinade3.6%(2011)a2.3%(2015).Enlaseconomíasavanzadas,elcrecimientodelPBI japonésserevisóde1.0%en2011a0.4%en2015,mientrasqueenlazonadeleuroseredujode1.5%a1.3%.EnelcasodelPerú,elPBIpotencialen2011fuede6%yen2015de3.9%,representandouna disminución de 2.1 puntos porcentuales (vergráfico 2-22).

En cuanto a los mayores costos financieros, tras mantener sus tasas deinterés sin cambios durante nueve años,el Fed aumentó su tasa de interés de políticamonetaria endiciembrede 2015y en diciembre de 2016. En diciembrede 2015, elevó la tasa de políticamonetaria de [0.00-0.25] a [0.25-0.50].Posteriormente, en diciembre de 2016,

Gráfico 2-23EE.UU: tasa de interés del FED1

1/Lainflaciónsubyacenteeslavariaciónacumuladaanualdelíndicedepreciosdelgastoenconsumo personal.


1993 2000

Feb.1994Tasa FED: 3%Desempleo: 6.6%InflaciónSubyacente:2.3%

Junio2004Tasa FED: 1%Desempleo: 5.6%InflaciónSubyacente:2.0%

Dic.2016TasaFED:0.50-0,75%Desempleo:4.9%InflaciónSubyacente:1.7%

2010 2015

7

1

2

3

4

5

6

0

Gráfico 2-24Crecimiento del PBI mundial

p/proyeccionesFMI(2016b)

Fuente:FMI(2016b).ElaboraciónGPAE-Osinergmin.

Mundo EconomíasavanzadasEconomías emergentes y en desarrollo

1981-19851986-19901991-19951996-20002001-20052006-20102011-20152016-2021/p

3 2.82.7

2.8 3.9

4.1

3.8

2.7

2.3

3.4

4.3

6.16.6

5.04.8

3.44.0

2.3

1.1

1.61.7

3.9 3.5

3.6

3.8

4

5

6

7

1

2

0

Var.

% a

nual

pro

med

io

93

El nuevo contexto internacional (nuevanormalidad de la economía mundial caracterizada por altos costos financierosy bajos precios de materias primas) sobrela economía peruana se refleja de dos formas: i) los términos de intercambio dePerú registran una caída acumulada de18% entre 2011 y el 2015 y ii) se vienenproduciendo salidas de capitales de Perú(flujosdeinversiónextranjeradirecta-IEDy a corto plazo) ante un aumento de lastasas de interés del Fed. Las exportaciones dePerúaChinarepresentanel18%deltotalde las exportaciones y al resto de países de AméricaLatinael20%,loqueimpactaenelcrecimiento económico peruano. Por otra parte, el Fed aumentó la tasa de política

monetaria en diciembre de 2015 y endiciembre de 2016 en 25 puntos básicosencadaocasión,yesperaunaumentodelastasasdeinterésdetresvecesdurante2017. Este contexto conlleva incentivospara la salida de capitales y genera presiones hacia la depreciación del tipo decambio.Lailustración 2-2 muestra los impactos y los mecanismos de transmisión del crecimiento económico de China en el Perú. En el capítulo 7 se describen losmecanismos de transmisión del sector minero en la economía peruana.

Sinembargo,elPerúcuentaconfundamen-tos macroeconómicos para hacer frente a estoschoquesexternos:i)ladeudapública

sehareducidode51%delPBIen1999a23%delPBIen2015;ii)al7dediciembrede2016,las reservas internacionales netas repre-sentanel32%delPBI (US$61milmillones)y a 21meses de importaciones; iii) al 7 dediciembre de 2016, el Fondo de Estabiliza-ción Fiscal asciende a US$ 8.2milmillones(4.2% del PBI 2015). Por otro lado, el FMIy el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han remarcado que Perú tiene unamenorexposiciónfiscalalavolatilidadenlospreciosdelasmateriasprimas(verrecuadro 2-7). Sin duda, será importante seguir di-versificando industrialmente la economíaperuana para mitigar su exposición a losmercados de productos mineros.

Gráfico 2-25América Latina y El Caribe: Términos

de intercambios de bienes

Fuente:FMI(2016b).Elaboración:GPAE-Osinergmin. Fuente:FMI(2016b).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

5

00.2

-3.8-2.0

-4.8

-1.3 -1.5-2.7-1.2

-10.0

3.6

8.1

1.2 1.7

4.2 5.1

7.5

3.24.7

8.5

5.4

10

5

-10

-15

Var.

% a

nual

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Gráfico 2-26América Latina y El Caribe: crecimiento del PBI

Var.

% a

nual

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

3

4

5

6

7

5.3

2.3

0.10.6 0.4

2.0

3.8

6.3

4.74.0

6.1

4.6

3.0 2.9

1.0

0.0-1.8

Crisis Rusa

Crisis dotcom

Crisis subprime

-0.6

5.6 5.9

1

-1

-2

-3

2

0

94

2.5. PERSPECTIVAS DE LOS PRECIOS DE MATERIAS PRIMAS. ¿SERÁ EL FIN DEL SÚPER CICLO DE LOS PRECIOS DE LOS METALES?Como se comentó anteriormente, la economíamundial se encuentra en una nueva etapa demenorcrecimientoeconómicocaracterizadapormayores costos de financiamiento en monedalocal, menor demanda externa de paísesavanzados, menores precios de las materiasprimas y, en consecuencia, unamenor tasa decrecimientodelaseconomíasemergentes.SegúnelDeutscheBank(2016),laeraeconómicaactualestállegandoasufinyenlospróximos30añoslaeconomíaglobalpodríacambiarmasivamente.Se suma otro factor relevante como el cambio

tecnológico,elcual llevaríaaunacaídade losprecios de la energía y los precios de metales para la producción.

En cuanto al factor demográfico, segúnDeutscheBank(2016),elratiodeproductividadlaboralmedidoentre lapoblaciónenedaddetrabajar(35-54años)conrespectoapoblaciónde 0 a 24 años y losmayores de 65 años, seencuentra en el punto de decadencia y tenderá adisminuirhacia2050pordebajodelpromediomundial (ver gráfico 2-29). Este cambiodemográfico en las tres próximas décadaspodríamodificar laestructurade laeconomía(menorempleoyconsumo),impactandoenelcrecimiento del PBI mundial y la disminución del comercio internacional.

Según Vásquez y Zellou (2016), desde el2000 ocurrió una tendencia creciente enlos precios de los productos energéticos;sinembargo,conelsurgimientodelaofertaproveniente de fuentes de hidrocarburosno convencionales en Norteamérica ySudamérica,latendenciadelospreciosdelgas natural se ha tornado decreciente en los últimos años. Asimismo, en noviembrede 2014, la OPEP decidió no reducir sucuota de producción para mantener su participación en el mercado mundial deenergía. Esta situación ha conllevado a unexceso de oferta de energía (gas y crudo) y competenciapor lamayorparticipaciónenelmercadomundialdelospaísesdelaOPEPy Estados Unidos.

Ilustración 2-2Mecanismos de transmisión del Efecto China y tasas de

interés del Fed de EE.UU. en la economía peruana

Fuente:MEF(2016)yVásquez(2016).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

PBI China

PBIdePerú

PBI resto de AméricaLatina

Términos de intercambio

Valor exportaciones

Tasas de interés local

95

El FMI (2012) y el BID (2013) han remarcado que Perú tienemenorexposición fiscal a la volatilidad en los precios de los commodities. SegúnelFMI(2012),enelPerúlosingresosporcommoditiestienenlamenorparticipaciónenelPBIfrentealrestodelaregión.Nuestropaístienesoloel4%departicipacióndelosingresosporcommodities en el PBI,Chile6%,Ecuador7%,México8%,Bolivia11%,Trinidad&Tobago17%yVenezuela19%(vergráfico 2-27).

De acuerdo con el BID (2013), el impacto estimado de una caída de25%delpreciodeloscommoditiesenelingresototalesrelativamentebajoennuestropaís.EnelPerú,silospreciosdeloscommodities caen 25%, los ingresos totales disminuyen -1% (como porcentaje del PBIpotencial).EsteimpactoesmásbajoqueenChile,México,Venezuela,TrinidadyTobago,BoliviayEcuador(vergráfico 2-28).

Impacto en la recaudación

Gráfico 2-27Ingresos fiscales por recursos naturales

(% PBI, promedio 2006-2010)

Fuente:FMI(2012).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Fuente: MEM.

Perú

Chile

Ecuador

México

Bolivia

TrinidadyTobago

Venezuela

4

6

8

7

11

17

19

Porcentaje del PBI

Gráfico 2-28Impacto estimado sobre los ingresos totales

por una caída de 25% en los precios de productos primarios

Fuente:BID(2013).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Perú

Colombia

Argentina

Chile

Ecuador

México

Bolivia

TrinidadyTobago

Venezuela

-4.5 -4.0 -3.5 -3.0 -2.5 -1.5 -0.5 -0.0-1.0-2.0

Porcentaje del PBI potencial

96

RECU

ADRO

2-7

Desde2011hasta2015,elpreciodelpetróleoWTIregistróunacaídaacumuladade49%ydesde2014,elpreciodelgasdisminuyó40%(vergráfico 2-30). La reducción de los precios internacionales del petróleo ha impactado de manera favorable en la disminución delcosto de producción de los metales y de transporte. Es decir, dado los márgenes deganancia(entrepreciodeventaycostos),sehageneradounacaídadelpreciodeventadeproductosmineros. Según el Citigroup21 (s.f citado enRuíz, 2014), la energía representaalrededordel30%yel40%deloscostosdeproducción de la minería.

Desde 2012, los precios de los productosmineros han mostrado caídas tras el boom de precios de materias primas durante 2003-2007.Estehechosugierelaexistenciadesúper ciclos en los precios de estasmateriasprimas(verrecuadro 2-8).Cuddington,Jerretty Zellou (2015) sugieren que, en los últimos25 años, los precios de las materias primashan mostrado una tendencia alcista: i) el súper ciclo del precio del petróleo empezóen 1996 y alcanzó unmáximo en 2010, ii) elsúperciclodelpreciodelcobreinicióen1998yposiblementehayaalcanzadounmáximoen2015, iii) el súper ciclo del precio del plomoempezó en 1992 y posiblemente alcanzó

unmáximo en 2015, iv) el súper ciclo delpreciodelzincinicióen1999yalcanzóunmáximo en 2014. Vásquez y Zellou (2016)señalanqueelsúperciclodelgasqueinicióen1996podríadurarhastaantesde2020.

A la fecha, lospreciosdemateriasprimashan mostrado corrección y posiblementecontinúena labajaen línea con lamenordemanda externa de China. Sin embargo,el sector minero tiene un amplio espaciopor seguir desarrollando: 1) la reducción de precios de energía que ha hecho que bajenloscostosdeproduccióny,porende,tienen amplio margen de ganancia para

Gráfico 2-29Ratio de productividad

(35-54 años vs. 0-24 años y >65 años)

Fuente:DeutscheBank.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

0.85

0.75

0.65

0.55

0.45

0.35

0.25

Estados Unidos EuropaChina Mundo

97

seguir produciendo; y 2) los principalesproductores de minería en el mundo están produciendo por debajo de losactuales precios del mercado. El cash cost22 promedio mundial del cobre escUS$/libra142 (cotización internacional2015cUS$/libra:249)ydeloroUS$/onzatroy 600 (US$/onza troy: 1161). El cash costperuanodelcobreyorofue18.3%y20.2%menorqueel preciopromediomundial en 2015 (ver gráficos 2-31 y 2-32).

Como se ha comentado en el presente capítulo, la actividad de la mineríacontribuye con el crecimientoeconómico, crea empleo directo eindirecto y genera rentas para la sociedad. Países como Chile, Australia,China y Perú son los principales

productoresenelmundoytienen lasmayoresreservas de minerales. Los precios de losmetalessonfijadosenelmercadointernacionaly se rigen por la ley de la oferta y la demanda del mercado. Los precios de las materias primas aumentaron demanera abrupta desdemediadosdel2000,refiriéndoseaesteperiodocomo el boom de las materias primas, entre2003 y 2011 (con excepción de 2009, por lacrisisfinanciera internacional). Estaalzaen losprecios de las materias primas se debe a queChinahaconsumidomásmetalesenlosúltimos15años,acomparacióndelrestodepaísesdelmundo.

Sin embargo, desde 2011, el PBI de Chinaha empezado a moderarse en un contextode cambio de su modelo exportador haciael consumo. Dado que China es el principal consumidor de metales en el mundo, ha

creado una potencial mezcla de exceso deofertaydebilitamientodelademandaenlosmercadosdemineralesbásicos(cobre,plomo,zinc), reflejándose en la caída de preciosinternacionales de las materias primas. A este escenario se ha sumado el aumento de las tasas de interés del Fed de Estados Unidos, que afectó las tasas de interésinternacionales. Ello incide sobre economíasemergentes como el Perú, con mayorescostosfinancieros.Esteprocesodeajustenoestemporalsinoa largoplazo.Comobien loseñala el presidente de la República PopularChina Xi Jinping, la economía mundial seencuentra en una nueva etapa de menorcrecimiento económico denominada nuevanormalidad.

En el capítulo 3 se hará una revisión de lahistoria económica peruana, tratando de

Gráfico 2-30Cotización del petróleo WTI y gas natural EE.UU.

Fuente:WorldBank.Bloomberg.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

PetróleoWTI(US$/bbl) GasnaturalEE.UU.(US$/mmbtu)

0

20

40

60

80

100

120

01

2

43

65

78910

Gasn

atural,U

S$/m

mtbu

Petróleo

WTI,U

S$Barril

20092008 2010 2011 2012 2013 2014 2015

2.6

48.7

Gráfico 2-31Cash Cost del cobre (US$/lb), 2015

Fuentes:MEF(2016)yWoodMackenzie(2016).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Zambia

Congo

Estados Unidos

Argentina

China

Canadá

Australia

Chile

Promedio

Rusia

Brasil

Perú

2.00

0

0.5

1.0

1.5

2.0

2.5

1.73

1.60

1.55

1.50

1.50

1.44

1.42

1.27

1.19

1.16

1.72

98

identificar los hechos más resaltantes que permitanobtener una visión panorámica de la contribución de lamineríaaldesarrollodelPerú.Enelcapítulo 7serealizaráunanálisisdesimulacióndelosefectosdelasvariacionesdelospreciosdelosmetalessobrelaeconomíaperuana.

Gráfico 2-32Cash Cost del oro (US$/onza troy), 2015

Fuentes:MEF(2016)yWoodMackenzie(2016).Elaboración:GPAE-Osinergmin. Fuente: IIMP.

Malasia

Venezuela

Colombia

Bolivia

Estados Unidos

NuevaZelanda

Chile

Australia

Canadá

Promedio

China

Perú

1082

1069

935

915

699

678

647

646

634

600

554

479

0 200 400 600 800 1000 1200

La economía mundial se encuentra en una nueva etapa de menor crecimiento económico denominada nueva normalidad.

99

Heap (2005) define un súper ciclo de ladécada de 2000, como una prolongadatendencia al alza en el precio real dematerias primas, impulsado por el procesode urbanización e industrialización de unaeconomía preponderante (China). Por otra parte, Cuddington y Jerret (2008) señalanque los súper ciclos son súper en dossentidos. En primer lugar, se trata de ciclosde largo periodo donde los aumentos duran aproximadamente de 10 a 35 años, lo queimplicacicloscompletosde20a70años.Ensegundo lugar, tienen una base amplia queafectaaunaseriedeproductosindustriales,incluidos los metales y otros recursos no renovables.

Slade (1980), Tilton y Landsberg (1997),Heap (2005), Cuddington, Jerrett y Zellou(2015),asícomoVásquezyZellou(2016)handesarrolladodiversasteoríasdesúperciclos.Según Slade (1980), de acuerdo con losmodelos teóricos de los recursos naturales no renovables, existe un incrementoexponencial del costo marginal de extracción en el tiempo. En contraste, la evidenciaempírica (estudios de Barnet y Morse23) muestra una reducción relativa en lospreciosdelosrecursosnaturales.Asimismo,lainclinacióndelacurvadecostomarginalesdeterminadaporvariosfactoresquedifierenpara cada commodity. Por ejemplo, en laindustriadelcobresedebealasmejorasenla tecnología y al deterioro de la calidad del mineral en la determinación del costo de producción. En consecuencia, Slade (1980)sugierequelascurvasdepreciosrelativosdelosproductosminerostienenformade“U”.

Súper ciclos de precios de las materias primasVásquez y Zellou (2016) encuentranque la tendencia del precio real del gas naturaltiene laformade“U”hasta2002,como lo predice Slade (1982), pero conuna orientación a la baja desde 2006.La tendencia a la baja muestra que latecnología está ganando la carrera contra el agotamiento, principalmente graciasa la producción del gas de esquisto (Tilton 2004). En el caso del precio realdel petróleo, también se ha mostrado laformade“U”contendenciaalabajahastala SegundaGuerraMundial y luegohaciaarribaaunatasadeaproximadamente2%poraño(vergráfico 2-33).

Gráfico 2-33 Tendencia del precio real del gas natural y del petróleo

0

1

2

3

5

US$/1000depiescúbicos

4

0

20

40

60

80US$/bbl

1900 1925

Tendencia del precio real del gas natural EE.UU.Tendencia del precio real del petróleo

1950 1975 2000 20251875

De acuerdo con Tilton y Landsberg(1997), las empresas deberían perseguirconstantemente nuevas tecnologías yganancias de productividad. La tendenciadel precio de producción de minerales a largoplazoeshaciaabajoperoconciclosalalzayalabaja.

Enelperiodoanalizadode1970y1995,lacausa de la explosión de los precios de los minerales se sustentó en cuatro factores: i) los avances en la tecnología quepermitieron explorar y extraer mineralesa un menor costo; es decir, la curva decosto marginal de minerales se desplazó

Fuenteyelaboración:VásquezyZellou(2016).

100

RECU

ADRO

2-9

haciaabajo;ii)losavancesdelatecnologíaque permitieron la creación de nuevos ymejores commodities para satisfacer lasnecesidades de los seres humanos; iii) elalzade losestándaresdevidaendistintaspartes del mundo, lo que incrementó lademanda de bienes y servicios, incluidosaquellosconusointensivoenminerales;yiv)el incrementoen lapoblaciónmundial,que hace que existan mayores necesidades porsatisfacer.

Heap (2005) señala que han existido dossúper ciclos en los 150 años pasados. Elprimero fue al final de 1800 hasta inicios

de1900, impulsadoporelcrecimientode laeconomíaestadounidense;yelsegundoinicióen1945y terminóen1975, como resultadode la reconstrucción de la postguerra en Europa y el subsiguiente renacimiento de laeconomíajaponesa(vergráfico 2-34).

Considerando que los precios han aumentado de 2003 a 2011, se ha descompuestoel ciclo y la tendencia de los precios de materias primas del LME, usando porsimplicidad24 el filtro de Hodrick y Prescott.Se observa que la tendencia ha mostradoun crecimiento sostenido y continuo desde2001 hasta 200825. Sin embargo, esta etapa

de crecimiento parece haberse revertido enlos últimos años. Como se puede observaren el gráfico 2-35, la tendencia de los preciosde las materias primas del LME muestra un comportamientoalabajadesde2011,peroconciclos(alalzayalabaja)enelcamino.

Gráfico 2-34Precio del cobre

Fuentes:AlanHeap(2005),China- The Engine of a Commodities Super Cycle,Citigroup.

CUS$/libras

100

200

300

400

500

600

0

2000

1995

1990

1985

1980

1975

1970

1965

1960

1955

1950

1945

1940

1935

1930

1925

1920

1915

1910

1905

1900

1895

1890

1885

Preciorealde2004Precio nominal

Gráfico 2-35Evolución del Índice del London Metal Exchange

(aluminio, cobre, zinc, plomo, níquel y estaño)


5000

4000

3000

2000

1000

0

-1000

-2000

ILMEX Tendencia Ciclo

00 01 01 02 03 0404 05 06 07 07 08 09 10 10 11 12 13 13 14 15 16

Índi

ce

Un súper ciclo es un periodo de crecimiento prolongado de precios de materias primas.

101

102

LA MINERÍA PERUANA EN EL MUNDOLa industriaminera es esencial para nuestras vidas y estápresente en ella diariamente. Sus productos se utilizanen la construcción de carreteras, redes eléctricas y decomunicaciones, así como en la fabricación de viviendas,vehículos, productos electrónicos, medicinas, dispositivosmedicinales y muchos otros. Los metales con los que se fabrican estos productos se comercializan en mercadosglobalizados de metales, en donde se determinan losdistintos precios. A nivel internacional, Perú es uno delos principales países mineros y uno de los mayores productores de metales. Este sector representó el 55% de lasexportacionestotalesdebienesen2015.Los mercados de metales están sujetos a fluctuacionesque se generan en la demanda o en la oferta de productos mineros. La revisión de las experiencias históricas enseñaque esas fluctuaciones son inevitables para países comoel Perú. Después de casi una década de crecimiento delos precios de losmetales, el mundo parece enfrentar unperiododemenorcrecimientodedichosprecios,alquesele ha llamado la nueva normalidad. El gran reto del Perúes enfrentar dichas fluctuaciones de manera eficiente,aprovechando los recursos y las oportunidades que segeneran en los periodos de auge, para así fomentar elcrecimientosostenibledelpaís.

Ing. Jesús Tamayo Pacheco,Presidente del Consejo Directivo de Osinergmin.

Camiones transportando minerales. Fuente: Antamina.

103

03LA SENDA DE LOS METALES HISTORIA ECONÓMICA Y EVOLUCIÓN NORMATIVA DE LA INDUSTRIA MINERA Fuente: Antamina.

LA SENDA DE LOS METALES HISTORIA ECONÓMICA Y EVOLUCIÓN NORMATIVAElrecienteaugeminero,¿hasidoun hecho aislado o es un fenómeno recurrente en la historia económica delPerú?¿Cómosehandesarrolladolasleyesynormasquegobiernanlaactividad?Enestecapítulosedescribirálaimportanciadelosaporteseconómicosynormativosde la minería en la historia peruana. Además,seincluyeunrecuentode las principales normas desde laépocacolonial,seexplicanloshitosrelevantes,laevolucióndelasleyes y reglamentos del sector.

Transporte de minerales. Fuente: Antamina.

LA SENDA DE LOS METALESHistoria económica y evolución normativa de la industria mineraLahistorianormativamineraperuanacomenzóenlaetapacolonialconlasOrdenanzasdeMinasdelvirreyFranciscodeToledoen1574.Enlaépocarepublicanainicialsemantuvolavigenciadeaquellasleyes,siempreycuandonocontravinieranconlosprincipiosdelibertadeindependencia.

3.1. LEYES DE MINERÍALamineríaesunaactividadqueel serhumanorealiza para explotar o extraer mineralesacumulados en el suelo y subsuelo en formade yacimientos. El aprovechamiento de losrecursos minerales está presente en la vidadel hombre desde las más remotas edades,utilizándolos en su alimentación (sal común),manifestaciones artísticas, armas y utensiliosparalavidadomésticayproductiva.EnelPerú,la metalurgia más antigua data de la culturaChavín, que trabajó el oromezclado con plataycobre(serealizaunrecuentodelametalurgiaen la época prehispánica en el recuadro 3-1). Sin embargo,lamineríacomoejedelsistemasocialy económico se inicia con la conquista española. La evolución de la economía colonial estuvodeterminada por orientaciones de carácter mercantilista,por loquesuobjetivoprimordialapuntaba al mantenimiento de la soberanía yel imperio,fortaleciendolariquezanacionalenla metrópoli. De allí que el logro de esta meta dependiera de la abundancia de dinero por

medio de la acumulación de oro y metales preciosos.

Resulta evidente el interés de losconquistadores y los exploradores europeos por los metales preciosos que abundabanenlosAndes.En1532,laliberacióndelIncaAtahualpa exigió el traslado de grandes cantidades de oro y plata. La velocidadcon laqueserecolectaron losmetaleshizogerminar la idea en los conquistadores de quelaculturaIncacontabaconunariquezaenorme, la misma que se apresuraron asaquear. Así, en la época de la Conquistase aprecian 2 etapas: una primera en la que se da la simple recolección de los metales preciosos acumulados por los Incas y una segunda en la que se procede a explotar los yacimientos mineros.

Los españoles mostraron su interés en las fuentesdeoroyplata,enfocandosuatencióna lasminasquehabíandadotalesriquezas.Sin embargo, no fue fácil encontrarlas. En

el tiempo de los incas no hubo muchaexplotación sistemática, dado que eloro y la plata no tenían valormonetario.Estos se mostraban, principalmente, enobjetos de propiedad de la nobleza y seusabancomoelementosdecorativos.Así,los españoles encontraron pocas minas en la preconquista, y la historia de laminería en el Perú empezó, en realidad,con losucedidoen lostiemposcolonialesyrepublicanos.

Bajo la dominación española, seprodujeron varios cambios fundamen-tales económicos y sociales. El oro y la plata fueron codiciados al ser sinónimo de riqueza: prácticamente todas laspiezas de arte desaparecieron en loshornos de los conquistadores para ser convertidasenlingotesymonedas.Estolediomuchariquezasúbitaa laCoronaEspañola, que importó implementos yla tecnología adecuados para una ex-plotación a un nivel más intensivo de

108

LaciudaddeHuancavelica.Fuente:ColeccióndeM.deRiverodeUstariz.

laminería, gracias también al uso de lafuerzaindígena.

Mientras se asentaba el Virreinato,la posibilidad de encontrar y saqueartesorosllegabaasufin.Sibienesciertosesiguieron organizando expediciones conel objetivo de hallar las míticas ciudadesde oro, estas nunca se encontraron. Loque hallaron los viajeros fueron algunasminas trabajadas a pequeña escaladesde tiempos prehispánicos, donde losmetales, como la plata, se encontrabanentremezclados con otros minerales.Esta situaciónobligóa laorganizacióndela actividad minera (Waszkis, 1993). Elperiodo que abarca los años 1548-1578es de singular importancia en la historia

delamineríaenelPerú.Lasguerrascivilesentre los conquistadores finalizaron y unanuevaeradepazydeordencomenzóparalos administradores reales. En este periodo sedescubre laminadePotosí, en1545, laprimeraagranescala,siendomuyrentableen la explotación de la riquezaminera delvirreinato(Waszkis,1993).

Casi al mismo tiempo de descubrir Potosí,se encuentra Santa Bárbara, cerca deHuancavelica (1563). Esta fue la únicamina de mercurio significativa en todo elcontinente sudamericano. Así, cuando elalto grado de depósitos superficiales dePotosídiopasoamineralesdemenorley,elmercuriodeSantaBárbara llegócomounafortuna.Deestemodo,permitióunsegundo

impulso a la explotación de plata mediante la aplicación a gran escala de mercurio en la amalgamación. Como consecuencia, el continuoy masivo flujo de plata de América del Sur,principalmente de Potosí, provocó numerososcambiosenEuropa,tantoenlasfinanzascomoenelcomercioylaindustria(Whitaker,1941).

El producto exportable de la mina deHuancavelica, el azogue en caldo, fuetransportado en ingentes cantidades y durantemuchos años hacia los yacimientos de plata del Altiplano. El largo viaje del azogue hasta Potosícomprendía tramos por tierra, Huancavelica-Chincha, a lomo de mula y de llama, tramomarítimoChincha-San Jerónimo-Aricay, apartirde allí, nuevo recorrido terrestre (Maldonado&Estacio,2012).

109

Historia preinca e inca de la metalurgia en el Perú (5000 a.C. – 1532 d.C.)Eldesarrollodelametalurgiadesdeelaño7000a.C.hasignificadouncambiodegranimportanciaenlasactividadesdelassociedadesdelmundo,puesfacilitóeldesarrollodenuevosbienesylabores.

EnelNuevoMundo,al igualqueenelViejoMundo, lametalurgiaestuvo ligada a la disponibilidad de metales. En el Perú, la másantiguafuerealizadaporlaculturaChavín,quecomenzóatrabajareloromezcladoconplataycobre(Tumialán,2003).Posteriormente,los vicus usaron las técnicas de laminado, repujado y dorado (verilustración 3-1).

Según Klarén (2004), la cultura Moche resaltó por la fineza deltrabajo con los metales encontrados en los ornamentos de oroy plata, así como en las grandes estatuillas de cobre dorado en

Ilustración 3-1Principales acontecimientos en las etapas incaica y preincaica

5000a.C 300a.C. 200a.C.

ETAPA PREINCA ETAPA INCA

0

a.c d.c

200d.C. 1300d.C.

1000a.C 200a.C. 100d.C. 500d.C. 1400d.C

Caral

Losvicususaronlas técnicas de

laminado,repujadoy dorado.

La cultura Tiahuanaco realizóactividadesde

fundición.

Loswaristrabajaroneloro,laplatayelbroncecontécnicas

sofisticadas.

LaculturaChavíndesarrolló la metalurgia.

Los moches descubrieronelbronce,ademástrabajaronconel plomo y el

mercurio.

Losnazcasusaroneloroyelcobreenlafabricacióndeadornos,

alcanzandopocodesarrollo.

Los sicán perfeccionaron la técnica del dorado

gracias a aleaciones binariasyternariasentreeloro,laplata

yelcobre.

Loschimúsperfeccionaron la técnica del dorado

gracias a aleaciones binariasyternarias

entreeloro,laplatayelcobre.

Losincasprocesabanlosminerales mediante huayras

ylosrefinabanenlostockocchumpus.Realizaron

mejorasenellabradodeoroyplata.Además,usaronelcobre,estaño,plomoybronce.Elusoeraornamentalyceremonial,

principalmente.

Fuentes:Tumialán(2003);Espinoza,Kauliche,LumbrerasySantillana(2010).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Foto: Difusión.

110

RECU

ADRO

3-1

la tumba del Señor de Sipán. Asimismo, conoció las técnicasde soldadura y el moldeado, con las cuales produjo diferentesutensilios,entrelosquesobresaleelTumi,ytuvoenlaaleaciónundesarrollo tecnológico destacable (Espinoza, Kauliche, Lumbrerasy Santillana, 2010). La cultura Tiahuanaco utilizó el cobre en laconstrucción de edificaciones de piedra y lo aleó con el estaño,obteniendoelbronceestañífero.Porotraparte,losnazcasusarontécnicasmetalúrgicassimilaresalasdeculturaParacas:elorocomomateriaprimayparalafabricacióndeobjetosdecarácterreligioso.

Loswaris trabajaroneloro, el broncey laplata con técnicasmásavanzadas,perfeccionandolatécnicadeldoradoyobteniendoorodegranpureza.LaculturaSicánperfeccionólatécnicadeldoradogracias a aleacionesbinarias y ternarias entreel oro, laplata y elcobre.

También se puede mencionar que los chimús alcanzaron un altogradodeperfecciónenlaaleacióndeloroconelcobre(tumbaga),perfeccionaron las técnicas Sicán y dominaron la técnica del dorado en aleaciones. Los chimús son considerados como los mejoresartesanos del oro, la plata y el cobre del mundo prehispánico.Por otro lado, se evidencia que los antiguos peruanos usaban losmetalescomounsímildelamoneda(verelacápite A.3-1 del anexo digital).

Enelincanato,elsistemadeapropiaciónyorganizacióndeltrabajoestuvobasadoenlosprincipiosdereciprocidadyredistribucióndelos recursos, siendo la nobleza quien controlaba y disponía de lafuerzalaboraldelTahuantinsuyo(Silva,1983).

En loque respectaa la actividadminera, los incasobtuvieron losmineralesde formaaluvialyextractiva.Asimismo, instauraronuncriteriodepropiedadyusufructo sobre los recursosminerosy sedistribuyeronlaszonasdeexplotaciónadeterminadascomunidades(InstitutodeIngenierosdeMinas,s.f.).

Romero (2006) señala que “los incas, antes quemineros, fueronmetalurgistas,conociendoelartedelafundición”(p.86).Además,perfeccionaron todas las técnicas de las culturas conquistadas. Por otra parte, los descubrimientos en zonas arqueológicas incaicasmuestrandiferenciasenlasaleaciones,entipo,formaydestino.Porejemplo,masificaronelusodelbronceestañíferoenlafabricación

de armas y utensilios de uso cotidiano; sin embargo, losmetalespreciososyel cobreeranutilizadosen lasceremonias religiosasyde forma suntuariapor lanobleza incaica (Institutode IngenierosdeMinas,s.f.).Además,delazogueaprovecharonsololosresiduosdelbermellóncomocolorante,aunqueconprecaucióndebidoasuscaracterísticastóxicas.Losmineraleseranprocesadosenelpropioasientomineroenhornosportátilesohuayrasyloshornosusadosenlarefinaciónsedenominabantockocchumpus.

En líneas generales, la revisiónhistóricade laminería precolonialpermite concluir que la demanda de metales no se orientó a ser parte importante de la economía, sino más bien su uso erademandadoparalaelaboracióndebienessuntuariosyadornosdelanobleza.Sinembargo,conlallegadadelosespañolesylaposteriorcapturayrescatedel IncaAtahualpa (veracápite A.3-2 del anexo digital),seobservauncambioradicalenlaestructuraeconómica,sobre todo basada en la agricultura, hacia una primordialmenteorientada a la producción de metales.

Los chimús son considerados como los mejores artesanos del oro, la plata y el cobre del mundo prehispánico.Por otro lado, se evidencia que los antiguos peruanos usaban los metales como un símil de la moneda.

111

Mapa 3-1El azogue en el Virreinato del Perú

La era del virrey ToledoEn 1569, Francisco de Toledo fue enviado deEspaña por el rey Felipe II para asumir el cargo de virrey del Perú en el periodo 1569–1581. SeesperabaqueToledo instalasereformaspolíticaspara subordinar a los nativos (especialmente enlosAndes),proporcionartrabajadoresadecuadospara las minas y aumentar el ingreso total para el

tesororeal.AunqueToledolegislósobrevariosaspectos, los tres más influyentes fueron: i)congregaralospueblosindígenasengrandesciudadesestratégicas,ii)imponerunsistemade tributación regularizado y iii) establecerla mita, régimen de trabajo forzoso paraapoyarlasminasdeplatadePerúyAltoPerú(Bolivia).

A partir de 1573, los pueblos indígenasdentro de una región contigua teníanque proporcionar un séptimo de supoblación masculina adulta comotrabajadores rotativos demita a Potosío Huancavelica. Para establecer elnúmero mínimo de reclutas necesariospara revivir la producción a los niveles

CASTROVIRREYNA

HUANCAVELICA

Huamanga

LimaEl Callao

Cusco

Juli

HuancavelicaPotosíMinasdeazogueMinas de plataCiudades principalesPuertoRutadelazogueRío

LaPaz

Oruro

La PlataAricaProvinciasafectadasporlamitaminera

RUTADELAZOGUE

POTOSÍ

Lag. Junín

LagoTiticaca

Río Desaguadero

OcéanoPacífico

Fuente: Maldonado & Estacio.

112

de 1550, Toledo encargó un inventariodetallado de minas y procesos de producción en1571(Bakewell,1984;Levillier,1921).Deigualmanera,sedictaronlamonopolizacióny el control de la producción de mercurio de laminadeHuancavelicaporpartedelaRealCorona,asísuproduccióneingresosfueroncontrolados.

Las Ordenanzas de Minas de Toledoaclararon las condiciones de las minas y las responsabilidades de los propietarios.Dentro de esta ley, aunque en la prácticapudo no haberse cumplido, habíaelementos para prevenir la inhalación degas de mercurio de los trabajadores y lamanipulación del mercurio. Asimismo, seestipulabalaconstruccióndehospitalesparaeltratamientodeenfermedades,elnúmerode días y el monto de la indemnizaciónpara los gastos del tratamiento de los trabajadores. La minería peruana fuedotada de una reglamentación jurídica comonuncahabíatenidoysusolidezquedóavalada por haberse mantenido en vigorhastaelúltimoterciodelsigloXVIII,cuandofueron adaptadas en Perú las Ordenanzasde Minería de la Nueva España. Ladisponibilidaddemanodeobraabundanteybarata,así comoelmejoraprovechamientode los minerales con las nuevas técnicas,propiciaron un espectacular crecimiento que no se detendría hasta las primeras décadas delsigloXVII(Benson,2012).

Los precedentes de La Gasca (presidentede la Real Audiencia en 1546) y del Conde De Nieva (IV virrey del Perú), varias vecesaludidosenestasordenanzas,confirmanlasfirmes bases sobre las que actuó. Además,el asesoramiento de los juristas Juan de MatienzoyPolodeOndegardo, lasdotódeun alto nivel. Más tarde, en 1683, fueronincluidasenellibroIIIdelaRecopilaciónde

OrdenanzasdelPerú,compiladasporTomásdeBallesterosypublicadasdosañosdespués(Molina,1998).

El Título X habla de reglamentar el trabajode los indios y, por su incidencia sobre lamano de obra, constituye un magníficopuntodereferenciaparacalibrarelespíritude las disposiciones toledanas sobre esteparticular (Molina, 1998). Consideradocomo un verdadero estatuto laboral queatendía a evitar abusos y excesos, seextendía minuciosamente en fijar horariosy condiciones de trabajo, jornales y fiestas.Estipulaba que la jornada laboral durasedesde hora y media después de salir el sol hasta su puesta, con descanso al mediodíade una hora. El minero estaba obligado atrabajarypoblarlamina,sinoqueríaperdersus derechos sobre ella, en el plazo de 60días. Con relación a la jurisdicción minera,la autoridad judicial y administrativa era elalcalde mayor de minas, auxiliado por unescribano.

Las Ordenanzas comenzaban exponiendounarotundadefensadelaregalíaminera,alaqueseguíalaproclamacióndelibertaddecateoyregistrodeminasatodoslosvasallose, incluso, extranjeros (Molina, 1998). Sedispuso que el derecho de propiedad de las minas fuera del Rey de España, el cualconcedería a sus vasallos el derecho desu aprovechamiento y el pago de tributos(un impuesto de 20% de la producción,denominado “quinto real”, establecido porel reydeEspañaen1504para lasminasdetodas las colonias y el sector joyería). Estas ordenanzas rigieron en el Perú, Chile yArgentina.

Encuantoalosregistros,fijabanunplazode30díasdesdeeldescubrimientoyexistíaunmáximo de seis minas a las que podía aspirar

unsolopropietario.Elexcedente,calificadocomo “demasía”, podía ser denunciado porun tercero pidiendo su adjudicación. Estas ordenanzas mantenían tres obligacionesbásicas para que los mineros puedanconservarsuderechoaexplotar: i)ahondarla mina, ii) tenerla poblada y iii) pagar lostributos(Vergara,1992).

Dada la importancia del azogue en laobtencióndelaplata,estasminasquedabanbajo un régimen especial: su produccióndebía venderse al Estado y la explotaciónabarcaba30añoso,ensudefecto,hasta lamuertedelpropietario,traslocualpasabana poder del rey. El Título V establece lasnormas para el laboreo de la mina y laseguridad de los operarios, lo que arrojaindudables luces acerca del régimen deexplotación y conocimientos técnicos (Molina,1998).

Foto:virreyToledo.Fuente:MuseoNacionaldeAntropología,ArqueologíaeHistoria,Lima.

113

El comienzo de la metalurgia colonialestuvo liderado por las huayras, técnicaque provenía del incanato. Las huayraseranpequeñosysencilloshornosportátilesen forma de cajuela, hechos de barrocrudoconundedodegrosor,unavaradealto y un tercio de vara de ancho. Fueronutilizados como método principal depurificacióndemineralesdeplatayerandedos tipos: con estructuras fijas y móviles.Utilizabanestiércolde llamacon carbónosolo carbón como combustible; y el fuegoenelqueponíanlosmineraleseraavivadopor el viento que penetraba sus paredes.Se colocaban en las colinas de los cerrosdonde el viento soplaba con más fuerza.De este modo, se conseguía un metalplomoso,ayudandoasíalafundicióndelaplata.Sinembargo,estemétodoacarreabala pérdida de parte de la plata (Glave,Noejovich, Salas, Salazar-Soler y Suárez,2009).

La etapa de las huayras duró hasta la década de 1570, cuando fue reemplazadaporelmétododeamalgamación,inventadopor Bartolomé de Medina en las minas de Pachuca en Nueva España en 1553. Bajoestenuevométodoseiniciólapurificaciónde la plata empleando el mercurio o el azogue. El azogue permitía obtenermayores cantidades de plata pura cuandoelmineralnoerademuyaltaley.Paraello,la plata debía estar en forma de polvo;

El cambio tecnológico

de obra. Se requería grandes ingeniosde piedra para moler los minerales. Estoseranmovidosporenergíahumana,animal o hidráulica, lo que implicabaimportantes inversionesdebidoaqueserequirió la construcción de represas. La mayor producción precisó la extracción demásminerales,porloquesetuvieronque construir socavones para la mineríasubterránea.

En 1637, Lope de Saavedra Barba inventóunnuevométodoparabeneficiarelazoguey obtenerlo por destilación. “Su métodoconsistía en descomponer el cinabriocon el oxígeno del aire en gran escala,lo que permitía acometer la explotaciónindustrialmente” (Glave et al, 2009, p.143). Los hornos que inventó Lope deSaavedrafuerondenominados“buscolines”y permitían duplicar la extracción encomparación con otros sistemas de la época (Tumialán,2003).

luegoseleaplicabaelmercurio,queteníalapropiedaddeabsorberelmetalprecioso.Elresultado era una amalgama llamada pella,queconteníaun80%demercurioyun20%deplata.Después,seseparabaelazoguedelapella,serecuperabalaplataenestadopuroy podía usarse el azogue nuevamente. Engeneral,elprocesoconsistióenlassiguientesetapas:“trituración,molienda,hacinamientoal aire libre, adición de sal común, curtidoo añadidos, adición de azogue, repasos otrillaconlospiesparaformartortas,lavado,separacióndelapella,separacióndelaplata,fundiciónyapartado”(Tumialán,2003,p.9).

Deacuerdocondocumentacióndelaépoca,FernándezdeVelascofueelúnicoenaplicarcon éxito las técnicas de Medina a las minas peruanas y fueron introducidas en las minas de Potosí en 1572. Así se logró triplicar la produccióndeplataenelPerú,sinembargo,los indígenas perdieron el control de la producciónysoloeranutilizadoscomomano

Etapadelashuayras.Fuente:http://historiaperuana.pe/

114

RECU

ADRO

3-2

MinasdePotosí.Fuente:BibliotecaNacionaldelPerú.

Una de las razones del crecimiento dela minería fue la aplicación del método de amalgamación. El mismo había sidoimplementado en el año 1972 porFernández de Velasco, experimentadotrabajadorenlaminadePachuca.Desdesu descubrimiento, en las minas dePotosíseextraíaplatadeafloramientosde minerales ricos mediante una técnicanativaconocidacomo lahuayra(ver recuadro 3-2); sin embargo, losmineralesricoscomenzaronadisminuiren número y la minería subterráneaganaba popularidad. Esto llevó a unabaja de la producción con la huayra.Al mismo tiempo, una cantidadexorbitante de chatarra y mineralobsoleto se amontonó alrededor dela mina. Estos contenían cantidadessustanciales de plata, pero no podíanser refinados por la huayra y, por lo

tanto, eran abandonados. Ahora podíanser aprovechados con el método deamalgamación.

El descubrimiento de las minas de platay su rápido desarrollo sirvió para lareconstrucción de la monarquía española,produciendo una gran expansión del comercio en Europa. Por tal motivo, lapolítica legisladora de Toledo originóun cambio positivo en el sector minero,debido a que el sector atravesaba unasituación difícil en el periodo de 1560.La producción de plata potosina se habíadesplomado a partir de 1566 y amenazabacon privar al Estado de una importantefuente de ingresos. Este peligroso colapso fueevitadoaprincipiosde1570graciasalasinnovaciones emprendidas por el virrey: lamitay lapuestaenprácticadelsistemadeamalgamación.Fuente:leyesdeminería.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Ilustración 3-2Historia normativa colonial en el Perú (1574-1783)

1574 1680

1584 1783

OrdenanzasdeMinas.Considerada como lanormativamás

completa y de mayor repercusión en su

época.

Recopilación de Leyes de Indias aprobadaspor

Felipe IV.

Leyes Mineras de Castilla.Sedispone

que tanto extranjeros como nacionales tienenderechode

poseer minas.

OrdenanzasdeMineríadeNueva

España.Seestablecióel término de

concesión per se.

115

En 1584 se publicaron en España Las Ordenanzas del Nuevo Cuaderno, perono reemplazaron inmediatamente a losviejos códigos presentes en el NuevoMundo. La legislación tuvo inconvenientesal aplicarse en suelo americano y necesitó reformas parciales que se unificaron en laRecopilación de Leyes de Indias de 1680. En el Perú, el código minero producidopor el virrey Toledo fue utilizado hasta serreemplazado por el código de 1783. Por lotanto, el Código de 1584 nunca fue puestoenvigorenPerú(verilustración 3-2 para un resumendelasprincipalesnormativasentre1574 y 1783).

Seminario(2015)dividelaetapainicialdelahistoria después de la conquista española

en la era de Toledo (1569-1718), debido alos cambios económicos implantados porelmencionadovirrey,yenlaeraborbónica(1719-1860),porlaejecucióndelasreformasborbónicas. Durante la primera etapa, elnacientevirreinatodelPerúexperimentóunaugeminero,endonde incluso los ingresosdelosespañolesresidentesenelPerúeranmucho más altos que el ingreso per cápita de España.Sinembargo,estadiferenciacambióen 1685 porque se agotaron los yacimientos mineros y ocurrieron en el territorio de la AudienciadeLimavariosdesastresnaturalesque afectaron el comercio de la época.

La minería colonial desde 1700 hasta 1794: Reales Ordenanzas para la minería de la Nueva España 1783El siglo XVIII fue un periodo de cambio dedinastíay,conello,lasnormasconcernientesalasminasvolveríanarevisarseparalograrque la minería americana constituyerala base de la recuperación del ImperioEspañol. Debe mencionarse que el sectormineroestuvomuycontroladoporelEstadohasta 1770. Existían diversos y fuertesimpuestos y la dotación de sus principales insumos era un monopolio del Estado (el azogue y la pólvora). La venta monopólicade los insumos servía para asegurar uncontrolefectivodelaproducción.Elmineroquequería comprardichos insumosestabaobligado a declarar la producción totalobtenidaconlautilizacióndelacantidaddeinsumosquehabíaadquirido.Inclusoparaelacceso a lamanodeobra, los empresariosmineros dependían, a veces, del Estado(Contreras,1996).

Por otra parte, en el inicio del siglo XVIIIla minería se encontraba en una etapa

de declive, debido a que la producción delcentromineromásimportantedelvirreinato,Potosí,seubicabaen200milmarcosanualesde plata, habiendo estado por encima delmedio millón de marcos anuales durante el periodo entre 1580 y 1650 (Chocano et al.,2010, p. 104). Laproduccióndeplatahasta1750 decreció gradualmente. Para revertiresta baja, se formuló una serie demedidastécnicasquedebíanmodernizarlosmétodosde extracción.

Como muestra el gráfico 3-1, el periodocomprendido desde 1706 hasta 1720 estuvomarcado por una tendencia descendente,incluso la producción llegó a niveles delaño 1570. La causa de esta depresión fue ladisminucióndemineralaccesible,concentradoen la cima de Cerro Rico1 de Potosí (el acápite A.3-3 del anexo digital indica las consecuencias de los agotamientos de la mina de Potosí). La actividad minera muestra unarecuperación desde 1721 hasta 1794, la cualrespondía, además de los factores asociadosalpodermonárquicocentral,alaintroducciónde nuevas tecnologías de explotación y a laexplotacióndenuevasminas.

Después de la adhesión al trono del rey de los Borbones de España, Felipe V (1700-1746) y sus sucesores, Fernando VI (1746-1759), Carlos III (1759-1788) y Carlos IV(1788-1807), patrocinaron un esfuerzo deun siglodeduraciónpara reformary renovarel imperio español. Estos cambios políticos,conocidoscolectivamentecomo lasReformasBorbónicas, intentaron frenar el comercio decontrabando, recuperar el control sobre elcomerciotransatlántico,restringirelpoderdela Iglesia, modernizar las finanzas del Estadopara llenar las arcas reales replegadas y estableceruncontrolpolíticoyadministrativomás estricto dentro del imperio.

CiudaddeHuancavelica,conocidainicialmentecomoVillaRicadeOropesa,engrabadodeFelipeHuamánPoma de Ayala.

116

Enelperiodode1747a1794,losconflictosconocidoscomo laGuerra de laOreja de Jenkins (1739-1748)2 y la Guerra de los Siete Años (1756-1763)3 tuvieronuna mayor incidencia en el menor crecimiento de la minería. Estos hicieron que la Corona Española se preocupase más por la defensa de sus colonias y se crearondosnuevosvirreinatos:eldeNuevaGranada(1739)yeldeRíodelaPlata(1776)4. Con la creación deesteúltimo,seseparóelAltoPerúdelosdominiosdel virreinato del Perú, lo cual significó una caídaimportantedelaproduccióndeplata(verilustración 3-3 para una secuencia de los hechos principales presentados en el gráfico 3-1).

Gráfico 3-1Evolución del índice de exportaciones durante la época colonial, 1700-1824 (año base 1795)

Fuente:Seminario(2015).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

1700

1703

1706

1709

1712

1715

1718

1721

1724

1778

1727

1781

1730

1784

1733

1787

1736

1790

1739

1793

1742

1796

1745

1799

1748

1802

1751

1805

1754

1808

1757

1811

1760

1814

1763

1817

1766

1820

1769

1823

1772

1775

65

75

85

95

105

115

55

45

35

25

15

Agotamiento de las minasde Potosí.

Descubrimientodenuevas

minas

1783Ordenanzasde

Minería deNuevaEspaña

1794-1824Agotamiento de

yacimientos y descenso de la

producciónprovocadoporlaGuerradela

Independencia

1747-1783Problemastecnológicosen

las minas

Ilustración 3-3Historia colonial de los minerales en el Perú (1545 - 1821)

Fuentes:Tumialán(2003);Glave,Noejovich,Salas,Salazar-SolerySuárez(2009)ySeminario(2015).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

1545 1570 1821 1637 1776

Cambiotecnológico

1750-1775

1563 1630 1706-1720 1739-1763 1814

Sedescubrióla mina de

Potosí.

FernándezdeVelasco aplicó con éxito el método de amalgamación a las

minas de Potosí.

Declaración de la Independencia. Las minas queseencontrabanbajo

control del ejército realista fueron destruidas.

LopedeSaavedrainventóloshornos“buscolines”,los

cuales duplicaron la extracción de mineral.

SedescubrieronlasminasdeHualgayoc,Chorunga(Ocoña)y

Chalhuani.

Sedescubriólamina de Santa

Bárbara.

Sedescubrióelcentro minero de Pasco.Además,existieronminas

importantes comoOruro,

Lipes,CarangasyChayanta.

Las minas de Potosí se agotaron llegando a

producirnivelesde1570.

LaGuerradelaOrejadeJenkis(1739-1748)yla

GuerradelosSieteAños(1756-1763)

contribuyeronaquela Corona Española se preocupara más

por la defensa de sus colonias.

Como consecuencia de losanterioresconflictos

bélicossecreóelvirreinatodelRíodelaPlata.Porello,seseparóelAltoPerúdelvirreinato

delPerú.

Desapareció la producción de mercurio y se redujo la producción de plata ydeoroen90%y66%,

respectivamente.

117

Mapa 3-2Organización territorial de las colonias

españolas a inicios del siglo XIX

Fuenteyelaboración:UniversidaddeAlcalá.

Brasil

Venezuela

Puerto Rico

GuyanasPanamá

NicaraguaHondurasGuatemala

ElSalvador

NuevaVizcaya

Costa Rica

Santa Fé

Quito

Chile

Perú

Alto Perú

Paraguay

MontevideoBuenos Aires

Río de la Plata

VIRREINATORIODE LA PLATA

VIRREINATODENUEVAGRANADA

CAPITANÍAGENERALDEVENEZUELA

CAPITANÍAGENERALDEPUERTORICO

CAPITANÍAGENERALDEGUATEMALA

VIRREINATOMEXICANO

AUDIENCIA DEQUITO

PERÚ VIRREINAL

Banda Oriental

Nuevosantander

Lusiana

Las Floridas

CubaNuevoLeón

NuevoMéxico

5837100hab.

950000hab.

680000hab.

870199hab.

Alta California

Texas

Coahila

Ciudad de México

Sonora y Sinalda

1046003hab.

1400000hab.

800000hab.

400000hab.

522658hab.

30000hab.

97480hab.

4240037hab.

LeyendaVirreinatodelaNuevaEspaña

VirreinatodeNuevaGranada

VirreinatodePerúVirreinato del Río de la Plata

CapitaníaGeneraldeCubaCapitaníaGeneraldeGuatemalaCapitaníaGeneraldePuertoRico

CapitaníaGeneraldeVenezuela

CapitaníaGeneraldeChile

118

Lanecesidaddeunnuevocuerpodeleyesparalamineríahabíasidoyaplanteadaporel visitador José deGálvez en su InformeGeneralde1771.Asimismo,en1776,elReyCarlos III mandó al Perú al visitador JoséAntonio de Areche con el fin de realizaruna serie de cambios para beneficio dela Corona. Tener un ordenamiento legal propio fue uno de los clamores de los minerosenelVirreinatodeNuevaEspaña.Hasta 1777 y, conmayor exactitud 1783,la minería del Virreinato estuvo regidapor las leyesdeFelipe II, quedatabandela Recopilación de 1584. Eran las mismas que regían para la minería española. En estesentido,lapreocupaciónporelsectorminerosobreunaadecuadalegislaciónfueun tema recurrente durante el siglo XVIII.

Losminerosllegaronaconstituirungrupomuy poderoso económicamente. El Rey,en pleno siglo XVIII, les otorgóprivilegiosquetratabandearrebataraotrosgrupos.Lasordenanzas,quesustituíanalaantigualegislación,seajustabanenbuenamedidaa las propuestas que los mineros de la Nueva España habían hecho al monarca.Como solución al estado de postración,los apoderados proponían, además denuevasordenanzas,lanecesidaddecontarcon un cuerpo ejecutivo que normase lamarcha del sector (Tribunal de Minería),la conformación de un seminario de minería para la educación de los mineros (que yacían en el peor y más bárbaroempirismo) y, lo más importante, lacreación de un fondo dotal para el sector que pudiera aliviar sus necesidadesfinancieras(Contreras,1996).

Todas estas medidas se plasmaron en un ordenamiento legal en 1783. En ese

año se promulgaron las Nuevas Ordenanzasparael sectorminero, lasdenominadasRealesOrdenanzas para la dirección, régimen ygobierno del importante cuerpo de laMineríadeNuevaEspañaydesuRealTribunalGeneral(en adelante, Ordenanzas de Nueva España).Las Ordenanzas de Minería de Nueva Españao deMéxico fueron aprobadas el 23 demayode1783,ysedispusosuaplicaciónalPerúpormedio de las 56 Declaraciones de Escobedo,oficializadasporelReyCarlosIIIporRealCéduladel8dediciembrede1785.

Las Ordenanzas de Nueva España estabandivididas en 19títulos y formarían un libro denomásde60u80páginas. Lostítulosdel I alIV tratarían del Tribunal General de Minería,Jueces y Diputados Reales deMinería, modosde elegirlos, jurisdicción y procedimientos enlasinstancias;elV,deldominiodelasminasysuconcesión;elVI,deldescubrimientoylapeticióndeminas; elVII, dequienespuedendescubrir,denunciarytrabajar;elVIII,delaspertenenciasy demasías; el IX, de la explotación; el X, delas minas de desagüe; el XI, de las minas deCompañía;elXII,de losoperariose ingenierosdeminas;elXIII,de lasaguasyprovisiones;elXIV,delosmaquileros;elXV,delosaviadores5;el XVI, de los bancos de avío; el XVII, de losperitosydelbeneficiodeminas;elXVIII,de laenseñanzademinas;y,elXIX,delosprivilegiosde las minas6.

EstasOrdenanzaspermitíanalaCoronaejercerel dominio de los recursosminerales, es decirfueron consideradas bienes nacionales, y lasminas eran otorgadas en propiedad a quien lasdescubrierauotro.AlgunosdelosartículosseñalabanquelasminaserandedominiodelaCoronapornaturalezayorigen;así,sindejardeserpropiedadde laCorona,eranconcedidasalosvasallosparaqueelloslasvendan,arrienden,

donen o puedan darlas en herencia7. Las minas se concedían siempre y cuando fuesen trabajadasysecontribuyesealaHaciendaRealsegúnlosmetalesqueseextraían8.

Con estas ordenanzas, España buscabamodernizar la minería, ya que la economíadel país giraba en torno a ella. Además, unincremento en la producción de metales significaríamayoresrentasparalaCorona.Porotrolado,lascondicionesdetrabajonofueronabordadasdentrodelasOrdenanzasdeNuevaEspaña.Asimismo,secreóelTribunalGeneraldeMinería,elcualfueuncuerpoqueademásde agrupar a los empresarios del sector,tendría facultades de gobierno y discreciónjurisdiccional en los asuntos contenciosos mineros. Esto significaba, en buena medida,emancipar a la minería del control del Estado enmateria de gobierno y de la Audiencia enmateria judicial. Los largos litigios causabanparalizacionesdelaproducciónyotrosdiversosperjuiciosalosminerosy,enconsecuencia,seafectabaalpropioEstadoyalRey.

SiguiendoaMolina(1981),laaplicacióndeestasordenanzas en el Perú no tomaba en cuentalas diferencias existentes entre el Virreinato del Perú y la Nueva España. Jorge Escobedo,el visitador que reemplazó a José Antonio deAreche, intentó adaptarlas a la realidad delpaís conelfindeconsolidarelnuevosistemade intendencias. Las 56 Declaraciones de Escobedo son laaplicaciónde lasOrdenanzasde Nueva España con ciertas modificacionesrelacionadas a la situación minera que atravesaba el Perú en ese momento. Enmuchos casos, estas declaraciones llevaron arestringir lasfacultadesyfuncionesdelvirrey,siendo trasladadas a las intendencias9, adiferenciade loque indicaban lasOrdenanzasdeNuevaEspaña.ElvirreyTeodorodeCroixvio

119

amenazada su imagen, por lo que intentópor todos los medios que el nuevo ordenparecieraineficaz.

Entre los puntos más importantes dentro de las Ordenanzas de Nueva España, el títulotercero definía la jurisdicción del Tribunaly de las Diputaciones. Estas ventilarían loslitigios en primera instancia en lo referentea denuncias, demasías, medidas, desagües,despilaramientos,avíasyrescates,problemascon los operarios y relaciones con los maquileros. La intención era que los juicios fueran expeditivos y sumarios, y se dabanalgunas disposiciones para ello.

El título sexto aludía a los modos deadquirir las minas: por descubrimiento o

por denuncio de abandono. El descubridorde un cerro desconocido podía denunciar hasta dos pertenencias contiguas; perose concedía la facultad a quienes tenían una mina por denuncio para que pudieran adquirir otra pertenencia más por venta,donaciónoherencia.Sepreveía,concarácterextraordinario,queunapersonapudierahacervariosdenunciosencasodequesetratasedeminas ruinosas o inundadas y demostrase ante elTribunalsusfacultadespararestaurarlas.Lalegislaciónantimonopólicaeraclara,asícomola intención de que no surgieran poderosos productores de plata que pudiesen desafiarla autoridad del estado (Chocano et al.,2010).

El título decimocuarto aprobaba la actividadde los maquileros. Estos eran personajes que

contrataban con losminerosel beneficiodesus metales en piedra, aportando el gastoen insumos y el servicio de la haciendade beneficio. Luego retendrían de la platabeneficiada lo que correspondía por losgastos hechos, más una ganancia. LasOrdenanzas de Nueva España trataban, sinembargo, de controlar sus operaciones,estipulando cuánto deberían descontar porazogue,sal,fletesdearrieros,entreotros.

El marco jurídico-institucional de la mineríaperuana no alcanzó su plenitud a pesarde los esfuerzos de Jorge Escobedo y delvirrey Lemos. Ni uno ni otro lograron unasatisfactoria adaptación de las Ordenanzasnovohispanas, ni tampoco resolvieron losproblemas inherentesalsectorminerode laregión.Alcontrario,dieronorigenaconflictosque propiciaron un clima de malestar y descontento en el gremio. Una de las quejas más reiteradas por el gremio de mineros en PerúfuelafaltadelibertadeindependenciadesuTribunal,asegurandoquelasexcesivasinjerencias de los virreyes habían impedidoel normal desarrollo de las funciones de la institucióndesdesufundación.

El problema distaba mucho de quedarresuelto. Pasados más de 20 años desdela fundación del Real Tribunal, este seguíademandando la elaboración de una nuevaordenanza apropiada a las circunstanciasdel país y urgía el establecimiento deun equilibrio entre su autoridad y la delgobierno, con el finde evitar las constantespugnasquelosenfrentaban.

En la próxima sección se verán los sucesoscomprendidos entre los años 1820 y 1878,los cuales se pueden agrupar en tres periodos (verilustración 3-4 y gráfico 3-2).


Ilustración 3-4Historia de la minería en la República

temprana en el Perú, 1824-1896

1824-1840 1878-1896

1840-1878

Recuperación de la independencia. Semantuvola

misma estructura de producción de la

Colonia.

Crisis-GuerradelPacífico.Abandonodelamineríano metálica y caída del crecimiento promedio

anual de la minería metálica en 15%.

EradelGuano.Lamineríano metálica creció con un promedio anual de 12.72%,principalmente

por la producción de guano y salitre.

120

3.2. PRIMEROS AÑOS DE LA REPÚBLICAEntre1820y1824elPerú fuesacudidoporel movimiento de la Independencia. Eneste periodo, tanto independentistas comorealistas, más los seguidores de ambos,lucharon por liberar al país del dominiode los españoles, además, hicieron un usogeneroso de grandes grupos de nativosconscriptos, reduciendo de este modo lafuerzadetrabajo.Loseventosdeestosañosprodujeronquelaactividadmineraestuvieracasiparalizada.Elperiodosecaracterizópormantener la misma estructura de producción delaetapacolonial,basadaenlaproducciónde plata y oro.

La nueva etapaEn el siglo XIX se vivió un prolongadoperiodo de estancamiento en la minería. El mercurio era escaso y caro luego del colapso de la mina Santa Bárbara.Asimismo, las guerras de independenciahabían causado la destrucción de lasinstalaciones mineras. En Cerro de Pasco se vivíanproblemasdedrenajeparaexplotarlosyacimientosmásprofundos.Engeneral,la minería fue riesgosa y difícil para lainversión, especialmente en lo sucesivodurantelaEradelGuano(Bertram&Thorp,2013).

Según Armas et al. (2011), las guerrasde independencia de inicios del siglo XIX afectaron al centro minero de Cerro de Pasco (incluida la villa de Pasco), debidoa la ocupación de los ejércitos realistas y patriotas.Porlotanto,elPerúcomenzósuetapa independiente luego de 1824 (Batalla deAyacucho),despuésdevariosconflictosque dejaron destruidas o saqueadas las ciudades. A pesar de los impactos negativos, el sector minero empezó una

recuperacióndesde183010. La importancia de la minería es declarada explícitamente en 1827 por elMinistro deHacienda, JoséMorales y Ugalde, en el Congreso: “laprincipal riqueza de nuestra nación sonlos metales que contienen sus montañas”(Armas et al.,2011,p.165).

En el plano normativo, así como en losdemás territorios independizados deEspaña, las normas empleadas durante lasprimerasdécadasde laRepúblicadel Perú(primeros100años)estuvieroncompuestaspor aquellas que se arrastraban desde laColonia. La vigencia de las leyes colonialesqueda patente en el propio Reglamento Provisionalde1821,dadopordon JosédeSanMartínenelcuartelgeneraldeHuaurael12defebrerode1821,pocosmesesantesdeproclamarse la IndependenciadelPerú.El texto confirmaba que todas las leyes,

ordenanzas y reglamentosquedaban “en sufuerzayvigor,mientrasno seanderogados,o abrogados por la autoridad competente”.Así,reconocíalavalidezdelaaplicacióndelanormativaprocedentedelaeracolonialenlaRepúblicapornacer.

En 1821 se crea la Dirección General deMinería, Agricultura, Instrucción Públicay Museo. Esta institución adquiere mayorimportancia cuando en 1825 se nombracomodirectoraMarianoEduardodeRiveroUstariz,quien funda,en1828, laEscueladeMinas de Lima, la que se convertiría en laUniversidadNacionalde Ingeniería.En1823Rivero y Ustariz había fundado la primeraEscuela de Minas de la Gran Colombiacuandocontabacon25añosdeedad.

Asimismo, Bolívar creó las Direccionesde Minería en las capitales de los

* Minería no metálica y metálica.Fuente:Seminario(2015).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Gráfico 3-2PBI minero*, 1824-1900 (US$ millones de 1979)

20

40

60

80

100

120Recuperación de la Independencia (1824-1840)

EradelGuano(1841-1878)

Ley de Minería (1877)

GuerradelPacíficocrisis(1879-1896)

1824 1831 1839 1845 1858 1866 1872 1880 1886 189418520

121

departamentos y ordena sacar a licitación las minas abandonadas. Seguidamente, en1824,elDecretoDictatorialdelGeneralSimónBolívar estableció que la propiedad de lasminas de mercurio era de sus descubridoresy abolió el trabajo forzado de los indios enla actividad minera, quienes pasaron a sertrabajadoreslibres(Baldeón,2009).

En 1829 se abolieron los gravámenes queregían, diezmos y cobros sobre las pastas deplatayelimpuestode3%sobreeloro.EnlaLeydel2dediciembrede1829se“reestablecióenLimaelTribunaldeMineríaylasDiputacionesTerritorialesenlosdemásAsientos,conformea las respectivas Ordenanzas” (Baldeón,2009, p. 8). Para 1836, hubo un intento decodificación de las leyes del sector minero,puesexistíaconfusiónacercadequéleyesdelaColoniacontinuabanvigentes.Noobstante,la redacción de un Código Minero no se materializó(Baldeón,2009).

La Era del Guano, 1840-1878Enelperiodoqueabarcalosaños1840-1878,elcrecimiento anual de la minería no metálica fue dealrededorde12%,principalmentedinamizadoporlaproduccióndeguanoysalitre(Seminario,2015).Elsectorexportadormarcólaevolucióndelaeconomíaperuanaporquegenerabamayoresingresos que el mercado interno. Esta entrada de capitales y ganancias fue distribuida entreel gobierno peruano y, hasta 1861, con casascomerciales como la casa Gibbs11. En 1862, elgobiernodelpresidenteRamónCastillaconcedióa la Compañía de Consignatarios Nacionales la comercializacióndelguano(Armaset al.,2011).

El auge del guano iniciado en 1847 permitióal Estado contratar ingenieros peruanos y extranjeros para explotar los recursos minerales delterritorioperuanoydirigirlasobraspúblicas.Así, se crea la Junta Central de Ingenieros en1852, lamisma que en 1860 fue reglamentadacomo Cuerpo de Ingenieros Civiles del Estado.

En 1872 se creó la Sección de Minas y Manufacturas de dicho cuerpo, la cual tuvola función de “formar el mapa geológico e inventariarlosrecursosmineralesdelPerú”.

Asimismo,duranteestaépoca,laconstrucciónde ferrocarriles tuvo una importancia muymarcada durante los gobiernos de José Balta(1868-1872) y Manuel Pardo (1872-1876),destacando la construcción de la línea entre El Callao y La Oroya, financiada por EnriqueMeiggs.

Es necesario señalar que la producción del guano concentró la riqueza en la capital delpaís, a diferencia de la minería, debido a laubicación de los centros mineros en varias ydiferentespartesalinteriordelPerú(Armaset al,2011).LasconsecuenciasnegativasdelaEradelGuanofueronlaaltacorrupciónypeculado,debido a los pocos controles estatales oprivados. El historiador Jorge Basadre hacereferencia a estos años como “la época de sultanismo y corrupción” (Armas et al,2011,p.181).

En 1876 se funda la Escuela de Ingenieros y de MinasbajoladireccióndeEduardodeHabich,impulsandoeldesarrollomineroentodoelpaís,y se promulgaron leyes que fijaron incentivosparalaproducciónminera(Tumialán,2003).

LaLeydel28deabrilde1875eliminóelTribunalde Minería y sus funciones administrativasquedaron a cargo de la Dirección de Administración del Ministerio de Hacienda. Asimismo, durante el gobierno del PresidenteMariano Ignacio Prado se emitió la Ley deMinasdel12deenerode1877,quereconocióque el dominio eminente de los recursos minerales correspondía al Estado12.Estafijóunimpuesto de superficie de S/ 15 semestralessobrecadapertenenciaminera,incluyendolas

Foto: Difusión.

Eduardo de Habich, destacado ingeniero polaco, fundador de la Escuela de Ingenieros Civiles y de Minas, y de la Universidad Nacional de Ingeniería.

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relativas al carbón ypetróleo. El pago continuodel impuesto se consideró como uno de los requisitos esenciales para el mantenimiento de la posesiónypropiedadlegaldelamina,demodoqueelincumplimientoenunsemestreacarreabala pérdida de derechos.

La Guerra del Pacífico: periodo 1878-1900La Guerra del Pacífico (1879-1883) provocóel abandono de la minería no metálica, cuyaproducción descendió 95% en solo tres años,1878-1881 (Seminario, 2015). Durante elconflicto, la ciudad de Cerro de Pasco fueocupada por las tropas chilenas. Las minas fueronabandonadas,enparteporqueentonceslos grados del mineral habían disminuido a unpunto donde los trabajadores sentían que sehabíanagotadolosricosdepósitossuperficiales,ylasexcavacionesenlasrocashabíanalcanzadoloslímitesdeprofundidad,másalládeloscualesnosepodíallegarconlosmétodosprimitivosdela época. Los derrumbes e inundaciones erancomunesycausaronnumerosasvíctimas.

Larecuperacióndelpaísseinicióluegodelretirodel ejército chileno y se basó, principalmente,en la explotación de guano y metales preciosos, consolidándose a fines del sigloXIX. La explotación de la plata tuvo particularimportanciadadaladepreciacióndelamoneda,que elevó la rentabilidad de dicho metal.Asimismo, tuvo importancia lamejor formaciónde los ingenieros peruanos que estudiaron en la Escuela deMinas, lo que elevó la calidad dela explotación y prospección. A este hecho se sumaron dos factores: los descubrimientos denuevos depósitos y la tecnología (Bertram &Thorp,2013).

Los descubrimientos se asocian con Casapalcaen1880yMorocochaamediadosde ladécadade 1890. En lo referente a la tecnología, los

avances más importantes fueron el procesode fundición para tratar minerales de plomo y plata, y la introducción del proceso delixiviación,elcualseextendiórápidamenteportodo el país.

El Perú se encontraba en deuda debido alos varios millones de libras que llegaron deInglaterra, sobre todo durante la Guerra delPacífico.De esta forma, con el fin de facilitarel pago, los acreedores ingleses se unieronpara formar laPeruvianCorporationen1890.Poco después, la Peruvian Corporation y elgobiernoperuanofirmaronelContratoGrace,que estipulaba la cancelación de la deuda. Acambio,Perútuvoquecedersuredferroviaria.Porotraparte, laPeruvianCorporationsevioobligada a otorgar los derechos exclusivosparalaexpansióndelareddeferrocarril,tresmillones de toneladas de guano (el recurso principal exportado por Perú durante todo elsigloXIX),dosmillonesdehectáreasdetierracultivable,underechodenavegaciónsobreelríoAmazonasymásde33cuotasanualesde80millibrasesterlinas.

La construcción del Ferrocarril Central hasta LaOroyafuemuypositiva,dadoquepermitióexplotar yacimientos de metales no ferrosos que se encontraban en el centro del país(Seminario, 2015). Así, durante el siglo XIX, laminería metálica fue el motor de la economía durante los años previos al auge del guanoy salitre, y durante el periodo posterior a laGuerra del Pacífico (ver acápite A.3-4 del anexo digital para un análisis más detallado de la época mencionada).

Desde aproximadamente 1880, algunosexploradores habían redescubierto algunasminasenlaregióncentraldelPerú,siendolasmás importantes algunos viejos yacimientosen Cerro de Pasco. La construcción de la línea

ferroviariaqueuniríaElCallaoyelcentrodelpaíspermitiríahacerrentablelaexplotaciónde estos yacimientos; sin embargo, lostrabajos de la línea férrea que iniciaron en1870habíansidointerrumpidosporlaGuerradelPacífico.Setuvoqueesperarhasta1893,antes de que la línea llegara a la ciudad de La Oroya, para continuar luego hasta Cerro dePascoen1904.

Hasta1890,elsectorminerosecaracterizabaporlaexistenciadeunconsiderablenúmerode pequeñas empresas que se dedicaban alaextraccióndemetalespreciosos,ubicadas

En el siglo XIX, la minería

metálica fue el motor

de la economía en los

años previos al auge

del guano y salitre;

también lo fue durante

el periodo posterior a

la Guerra del Pacífico.

123

alolargodelasierra.Porotrolado,laLeydel8de noviembre de 1890 dispuso la estabilidadtributariapor25añosa las inversionesmineras;esta normativa impulsó la fase de exploración,la entrada de capitales extranjeros y las instalacionesdebeneficio(Baldeón,2009).Haciamediados de la década 1890-1899, la mineríaen el Perú era desarrollada por un númeroelevado de pequeños empresarios nacionalese inmigrantes que extraían fundamentalmente metales preciosos. Fueron ellos los que primero impulsaron la producción cuprífera en Cerro de Pasco.

3.3. LA EXPANSIÓN: CÓDIGOS Y LEYESEl Código de Minas de 1901Al comenzar el siglo XX, la minería peruanaatravesóunperiododefuerteexpansióngraciasala llegada de capitales norteamericanos al centro delpaís.Losdiversosintentosllevadosacaboenla segunda mitad del siglo para la emisión de un Código de Minería surtieron efecto recién conelnuevosiglo.Así,el6dejuliode1900,duranteel gobierno del presidente Eduardo López deRomaña,seaprobóporDecretoelPrimerCódigodeMinería, para ser aplicado a partir del 1° deenerodel año siguiente. Fueelaborado sobre labasedelaformulaciónpropuestaporlaSociedadNacional de Minería.

ElCódigode1900derogó todas lasordenanzas,leyes, reglamentos y disposiciones anterioresreferentes al derecho minero, salvo aquellasmencionadaseneltextodelanuevanormayentanto no se opusieran. Esto marcó una línea de corte en la legislación de los recursos mineros en el Perú. El CódigodeMinería tenía comofinatraer inversiones extranjeras y dinamizar elsector minero que se encontraba estancado(Baldeón, 2009); y dio la posibilidad de adquirirconcesiones mineras durante largos periodos de

tiempoenlosquesediolibertadalinversorparatenerlaconcesiónynoexplotarla.Sedeclarabairrevocableyperpetualapropiedadmineraqueera legalmente adquirida. La única causal decaducidad era la falta de pago del canon.

La administración de la minería era ejercida mediante Diputaciones y Delegaciones en los asientos mineros, las Delegaciones TécnicasRegionales,elConsejoSuperiordeMinería yelMinisterio de Obras Públicas y Fomento. Esteúltimoteníaasucargolaformacióndelpadrónde minas (Compedio).

Toda persona peruana o extranjera que residía legalmenteenelPerúpodíaobtenerunnúmeroilimitado de concesiones, a diferencia de lavieja leycolonialquegobernaba lasactividadesminerashastaesemomento.Lasistematizaciónde la legislación minera, sin embargo, fuerápidamente abandonada como consecuenciadelos63cambioslegislativosconsecutivosylos360decretosjurídicosque,entre1901y1950,seañadieronalCódigooriginal, con locualperdióorganicidad(Samamé,1974).

En ese momento se vivía la llamada segundarevoluciónindustrial,provocadaporelusodelaelectricidadparamover losmotores.Asimismo,el uso de la electricidad había alentado lademanda del cobre como conductor eléctrico.De igual forma, en aquella época se inventómaquinaria de bombeo realmente eficiente,traída desde Inglaterra. Hasta entonces, lasfiltraciones y acumulaciones de agua en losnivelesinferioresdelasminaseranunproblemaconstante. A menudo las minas tenían que ser abandonadas porque el agua no podía serbombeada.

El Perú entró en la modernidad del siglo XXgraciasalaugedelcobre,quecomenzóalrededorde 1887. Un hecho importante fue la extensión

de la red ferroviaria a la zona de los Andescentrales, tres añosdespuésde lafirmadelContrato Grace, dando paso a inversionesextranjeras.

La industria alrededor del mundo se multiplicó y los dueños de los capitalesnorteamericanos y europeos buscabannuevas materias primas para invertir. Asíllegó al Perú un grupo de inversionistasestadounidenses. En la ilustración 3-5 se muestran los principales acontecimientos del periodo 1901-1968. Destaca la creaciónen 1901 de la empresa Cerro de PascoMining Corporation (luego llamada Cerrode Pasco Corporation, CPC), la NorthernPerú Mining and Smelting Company y laVanadium Corporation. La red ferroviariafue muy importante para el desarrollo

El Código de Minería tenía como fin atraer inversiones extranjeras y dinamizar el sector minero que se encontraba estancado.

124

de esta industria. En 1904, la CPC realizó unplan de inversiones en transporte que resultófundamental. Otra empresa denominadaPeruvian, también de capitales foráneos, erapropietaria de un ferrocarril Lima-HuancayoquepasabaporLaOroya.Desdeeseestratégicopunto, la CPC construyó un ramal ferroviarioque iba a Cerro de Pasco, conectando suspropiedadesminerascon lacosta.Asimismo, lavíaférreafueprolongadaaGoyllarisquisca,unaminadecarbónquetambiénhabíaadquiridolaCPC.

Así, la producción de cobre empezó a crecerdesde comienzos de siglo, sobre todo por elaumento de la producción de Morococha y la

Ilustración 3-5Historia de la minería en el Perú (1900-1969)

Fuente:BertramyThorp(2013).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

1901 1936 1950

1968

1901-1930Desnacionalizaciónde

la minería

1931-1948Resurgimientodelcapitalnacional

1950-1959 Retorno a la

inversiónextranjera

1960-1969Climaeconómico cambiante.

1931 1941

SecreóenNewYorkla empresa Cerro de Pasco Mining Corporation.

ElEstadonuevamentedeclaró la explotación

de minerales a disposición de

empresas extranjeras y nacionales.

SepromulgólanuevaLeyde Minería. Se dictaron disposicionesafavordel

capital extranjero.

Abandonodeproyectos de gran envergadura.

Elgobiernodecretóque las concesiones mineras quedarían reservadasparaelEstado y para los

peruanos.

Creación del Banco Minero.

Renegociación del contrato de Toquepala y posterior incremento de los impuestos a 51% de losbeneficiosnetos.

apertura del tramo ferroviario La Oroya– Cerro de Pasco, lo cual favoreció altransportey,enconsecuencia,laexplotacióndeminerales.Asimismo,en1906,sepusoenfuncionamientolafundicióndeTinyahuarco,que empezó a producir cobre blíster. Entre1900 y 1917, la minería metálica tuvo uncrecimiento importante, sobre tododebidoa la inversión extranjera, que introdujocapital a gran escala y nuevas tecnologías.Así, la minería volvió a ser una de lasprincipales fuentes de ingreso de divisas.Durante la Primera Guerra Mundial, elaumentode lademandaelevóelpreciodelosmetales, lo que tuvo influencia positivaen la producción.

El periodo de la historia republicanaconocidocomolaPatriaNuevaoelOnceniodeLeguíaveríalapromulgacióndelaprimeraConstitución Política Peruana (1923), queincluyóunamenciónespecíficaalosrecursosminerales y la primera Ley que regularía las actividadesdehidrocarburosenelPerú.Así,establecióensuartículo42,quelapropiedadminera en toda su amplitud pertenecía al Estado, disponiendo a su vez que podríaotorgarse la concesión o usufructo solo en la formaybajolascondicionesquelasleyeslodispusieran.

En 1920, la CPC y la Northern Peru MiningCompany(NPMC)concentraban laproducción

125

decobre,platayoro.Alfinalizar laPrimeraGuerra Mundial cayeron las cotizaciones yEstados Unidos restringió la importación de cobre de bajo contenido metálico, lo cualafectó a muchos productores nacionales. Debidoaello,laCPCiniciólaconstruccióndelafundicióndelaOroya, lacualse inauguróen 1922. Inicialmente esta solo procesócobre, pero pronto se diversificó y eso fueclavepara su sobrevivenciadurante lacrisismundial que vendría unos años después.Desde 1928, en la refinería se procesabaplomoybismutoademásdecobre.Apartirde entonces, en forma progresiva fueronincorporándose más productos al proceso de refinación. Al llegar los años cincuenta,losmetalesprocesadoseran22,ademásdeuna gama de subproductos. Gracias a ello,LaOroya creció en forma rápida y pasó deserunpueblopequeñoaconvertirseenunaciudadde25milhabitantes.

Por otro lado, la NPMC inauguró unafundición de cobre en Shorey (cerca deQuiruvilca)en1927.Caberesaltarqueentre1920y1930estasempresasrepresentabanel22%delosingresostotalesporelrubrode exportaciones. Paralelamente, unatercera empresa extranjera, VanadiumCorporation, tuvo el monopolio de laproduccióndevanadio.

La caída de los precios de los minerales y la crisis mundial de 1929 casi hicieroncolapsaralsectorminero,sobretodoalaspequeñas ymedianas empresas. En 1929,tres empresas extranjeras tenían alrededor de 97% del total de exportaciones demetales.Ladepresiónmundialcambióestacomposición porque se generaron nuevasoportunidades para el capital nacional,dada la disminución del capital extranjero como consecuencia de la crisis. Un ejemplo

EnlaRepública,lascondicionesdetrabajoenlamineríaseregíanporelllamadosistemadeenganche.Eneseentonceseradifícilencontrartrabajadoresminerosestables.Loscampesinos indígenas estabanmuy ligados a sus parcelas en las comunidades y lospeonesdehaciendanoencontrabanautorizaciónparaabandonarlaspropiedadesdesuseñor.Parasuplirestacarencia, losdueñosde lasminasrecurrieronaunsistemaentoncesvigenteentodoelpaís:elenganche.

Un intermediario, denominado enganchador recorría los campos y ofrecía dinero,aprovechándose de la habitual necesidad de los campesinos, que podían disponerde alimentos en su chacra, pero necesitaban dinero para comprar otros bienes enel mercado. A cambio de un adelanto, el campesino se comprometía a trabajarunosmesesen lamina.Unavezensusnuevas labores, loscontratosoriginaleseranextendidosyestiradosporlosdueñosdelasminastodoloquesepodía.Elmecanismoutilizado era la tienda de la empresa, que vendía al crédito aumentando la deudaoriginalyobligandoalcampesinoapermanecermástiempolaborandocomominero.Sinembargo,enalgúnmomentolograbapagarsusdeudasyretornaralcampo.Así,lostrabajadoresdeesaépocalograroncombinarsucondicióndecampesinoymineroportemporadas.

EstasituaciónprevalecióhastafinesdelaSegundaGuerraMundial,cuandosucedieronimportantesmodificaciones.Desdeesemomento,lascompañíasminerasmásgrandesbuscaronmanodeobramáscalificadayestable.Porotraparte,enesosmismosaños,lapoblaciónnacionalhabíacomenzadoacrecerdeformasostenida.Laofertademanode obra se amplió y los recursos agropecuarios disminuyeron. En ese entonces eradifícilencontrartrabajadoresminerosestables.

Conformetranscurrían lasdécadas,el trabajomineroseestabilizóentodoelsector,empezandopor lagranmineríayprolongándosepocoapocoa lamedianaminería.De estemodo, lentamente fue formándose un proletariadominero completamenteliberadodelaboresagropecuarias.Sinembargo,desdelosañossetenta,elprocesofuegeneralizándoseylostrabajadoresdelasminasfueronestableciéndosedefinitivamenteen los campamentos. Sus hogares echaron raíces en las minas mismas.

El segundo periodo, desde 1930, se caracterizó por el desarrollo del movimientosindical en las minas. Un hito importante es la creación de la Federación Nacional de los TrabajadoresMinerosyMetalúrgicosdelPerú,en1969.En1984estossefusionanconlos sindicatosde trabajadores siderúrgicos, formando loqueactualmente se conocecomolaFederaciónNacionaldeTrabajadoresMineros,MetalúrgicosySiderúrgicosdelPerú(FNTMMSP).

La mano de obra en la minería

126

RECU

ADRO

3-3

se reflejó en la fundición de LaOroya (lamássignificativa),quepasódeprocesarsuspropiosmineralesaserunafundiciónabastecidaporelsectormineroindependientequeseencontrabaen rápida expansión. Hacia 1942, la empresaproporcionaba el 63% de la producción final,aunque solamente representaba el 25% de laproducción minera.

Asimismo,apartirdelosañostreinta,laCPCaccedió a numerosas concesiones mineras que, en realidad, no puso en marcha, peroque en papel le dieron el control de buenaparte de los yacimientos mineros del país. Por ejemplo, la CPC era dueña de Tintayaen Cusco, Ferrobamba enApurímac y CerroVerdeenArequipa,entreotrasconcesiones.

PorlaLeyN°6909,del30deoctubrede1930,se declaró la reserva absoluta para el Estadodetodos losyacimientosy lavaderosauríferosexistentes en el territorio nacional, que noestuvieren legalmente adquiridos en aquellafecha.

Eldesarrollodelaproducciónauríferaconllevóa que el gobierno se preocupara seriamentede reglamentarla. La Ley N° 7601, del 18 deoctubrede1932,tuvoesefin.Así,seobligabaaltrabajodelasconcesionesauríferasyalpagode una regalía a favor del Estado de acuerdocon el producto bruto de una concesión. Losdueños de concesiones de exploración y de explotación debían presentar un informeanual de los trabajos realizados al Ministeriode Fomento. El informe incluía la precisión de los obreros empleados, los gastos realizados,los trabajosefectuadosyunaestadísticade laproducción aurífera. Además de estos informes anuales,losconcesionariosteníanlaobligaciónde contestar a todas las preguntas que les hiciera la Dirección de Minas y Petróleo.

Del año 1931 al 1933 rigió el mandatarioLuis Miguel Sánchez Cerro, con el cual seinstauró la Constitución Política de 1933. Enmateria de garantías sociales, se acentúo elintervencionismo económico del Estado, seestableció el reconocimiento del contratocolectivodeltrabajo,laparticipacióndelEstadoenlasutilidadesminerasydelostrabajadoresenlasgananciasdelasempresasdondesirvían.

ElgobiernodeÓscarR.Benavides,inauguradoen 1933, restableció la tranquilidad interna yexterna, turbada durante algún tiempo por lacrisisinternayelconflictoconColombia.Comoconsecuencia natural, volvió la confianza.Al mismo tiempo, y por causas diversas,subieronenlosmercadosmundialeslospreciosde los principales productos peruanos de exportación; de ese modo, ingresaron al paísgrandes cantidadesdedinero.A partir de ese

VistadelasientomineroMaravilla.BibliotecaNacionaldelPerú.

VistadelasinstalacionesdelaminaSchroder-Soledad.Fuente:BibliotecaNacionaldelPerú.

127

momento comienzan a constituirse muchassociedades con el objetivo de explotar minasde oro. De 1933 a 1935, solamente, fueroncreadas sociedades con capital netamente nacional, valuado en varios millones de soles,para laexplotacióndeloro.Entreestasnuevascompañías figuraban Minera Alpacay, MineraNacional, Saramarca, Buldibuyo, Parcy y otrasde menor importancia. Posteriormente, seorganizó la Sociedad Minera Suizo-PeruanaJulcaní(1936).

En general, las empresas mineras de oroiniciadas en la década de 1930 tuvieron unmayoréxitoquelasdeladécadade1890.Estofue posible gracias al desarrollo tecnológicoquehizomásviablelaproduccióndeoroporelempleodelavión,eldesarrollodeconcentradosde flotación de pequeña escala que facilitó laproduccióndemineraldebajaleyylasmejorasen la cianuración de minerales de oro. Sin embargo,eltamañoreducidodelosyacimientosdeoro,laconstantepresiónsobrelasgananciasduranteladécadade1940ylainflacióninterna

que elevaba los costos, provocaron undecaimiento del dinamismomostrado. El findel boom del oro fue compensado por otras oportunidades que representaban el plomoy el zinc. Estos metales presentaron mayorestabilidad en sus precios durante la GranDepresiónencomparaciónconelcobre.

De 1933 a 1937, se dictaron disposicionescomplementarias o modificatorias de la Ley N°7601.En1940seseñalóunmarcadointeréspara dar un mayor impulso a la industria aurífera,dictándosenumerosasdisposicionescon el fin de garantizar su ejercicio y deprocurar su mayor incremento. La nuevalegislación dio prioridad al capital nacional en los denuncios deminas y tuvo un efectonotable en el crecimiento del oro durantelos años 1930-1939, el cual alcanzó un nivelmáximode8.9toneladasdeorofinoen1941.Apartirdeentoncesempezóadecaerhasta1948 (cuando laproducciónalcanzó solo3.5toneladas),paramantenerseestabledespuésde1950.

En1941,duranteelgobiernodeManuelPrado,secreóelBancoMinerodelPerúpara fomentar a la pequeña minería. Esta nueva institución de crédito teníacomo objetivo fomentar la explotaciónyelbeneficiodetodaclasedemineralesexistentesenelpaís,medianteelcréditobaratoalospequeñosmineroslocales,laoperación de concentradoras especiales para el procesamiento de minerales de las minas pequeñas y medianas y, porúltimo, el establecimiento de oficinasy agencias destinadas a la compra deminerales. Sin embargo, las actividadesdel banco se extendieron más allá desus principales fines de financiamiento:tomó posesión del concentrador de Castrovirreyna y, durante la décadade 1940, abrió otros en Sacracanchay Huachocolpa en la sierra central. También ayudó a las empresas mineraslocales en la obtención de bienesde capital escaso en Estados Unidos y participó enérgicamente en lanegociación de contratos de venta conel gobierno estadounidense durante laSegundaGuerraMundial.

Esto produjo que el capital nacional se trasladara hacia los depósitos de zinc y plomo, incentivadopor el alza deprecios a partir de los primeros añosde la década 1940-1949. Así, en losaños cuarenta, destacaron tres nuevasempresas que venían de la décadaanterior: las Minas de Cercapuquio (1934), la Compañía Minera Atacocha(1936)yelSindicatoMineroRíoPallanga(1937). Todas eran de capital peruanoy establecieron modernas y eficientesoperaciones para la producción de concentradosdeplomoyzinc, iniciandosu producción en la primera mitad de la

TrabajadoresenlaminaSchroder.Fuente:BibliotecaNacionaldelPerú.

128

décadade1940.Laproduccióndemineralesy concentrados de estos metales por parte de las empresas locales independientes aumentó considerablemente del 41% en 1935 a 67%en1946enel casodelplomo,yde0a64%en el caso del zinc, en elmismo periodo. Alrecuperarseaúnmáslascotizaciones,laCerrode Pasco construyó su concentradora en Casapalcaparatratarlosmineralesdeplomo,platayzincydioinicioalasoperacionesdeunhornodeplomoenLaOroya.

En1945,duranteelgobiernodeBustamanteyRivero,seregularonlegalmentelasrelacionesentre el capital y el trabajo en la minería.El Estado reglamentó los procedimientos para incorporar y, en particular, despedirtrabajadores, asegurando además ciertacompensación económica. En esemomento,la CPC empezó a estabilizar su fuerza detrabajo, terminando con el sistema deenganche. La dinámica de la producción minera metálica para el periodo 1929-1954puedeobservarseenelgráfico 3-3.

Enestosañossedestacaelimpulsoquerecibela minería con la creación de institucionesgremiales y de fomento, y el cambio en elorganigrama del Estado. En 1943 se crea elInstituto de Ingenieros de Minas del Perú.En 1944 el Instituto Geológico del Perú sedesprende del Cuerpo de Ingenieros de Minas. En 1949 la Dirección deMinas y Petróleo delMinisterio de Fomento y Obras Públicas sedesdoblaen laDireccióndeMinas yDirecciónde Petróleo.

Cuandoserestableciólapazmundialen1945,laindustriaminerasevionuevamentefavorecidapor la tendencia alcista de los metales. Sin embargo,laproducciónmineranoseexpandiódemanera significativa y la de oro y cobre seredujo. Finalizada la Segunda Guerra Mundial(1939-1945)disminuyeronlasexportacionesdeproductos peruanos, generando protestas porlafaltadeempleo,enespecialenlashaciendasde la sierra, lo que originó la organizacióncampesina en la Federación Agraria Campesina (azucareros norteños) y la Confederación de

Campesinos, generándose migración alas zonas costeñas. El gobierno elaborómedidasdeasistencia,comoelaumentodelaburocraciaestatal,elaumentodejornalysueldosparatrabajadoresdesindicatosyelcontroldepreciosytipodecambiofijo.

El Código de Minería de 1950En 1950, durante el mandato del generalManuel Odría, se promulgó un nuevoCódigo de Minería que seguía la línea abierta por la norma de 1901; es decir,atraer nueva inversión extranjera. Elgobierno de Odría instauró una políticaeconómica liberal, basada en la inversiónextranjera. De esta forma, se reinicióel pago de la deuda externa que estuvosuspendida desde 1931, otorgandobeneficios tributarios, eliminando lasbarreras arancelarias y cambiarias ypromoviendo las exportaciones. Así, elgobiernodeOdríafuemuyfavorablealosnegocios extranjeros.

En agosto de 1949, el gobierno contratóuna misión económica y financiera(MisiónKlein)presididaporeleconomistaestadounidense Julius Klein e integradaporespecialistasde lasdistintas ramasdela economía, que permaneció varios añosenelPerúypresentóalgobiernoinformesy soluciones a los problemas económicosmás urgentes. La misión recomendó un tipo de cambio libre y bajo nivel deimpuestos, la repatriación de gananciasde las empresas que intervenían en elPerúa supaísdeorigen, siendoelEstadoprotectordelaspropiedadeseinversionesnacionalesyextranjeras,elnosubsidioalaindustria y la eliminación de los controles depreciosycambios.


Gráfico 3-3Minería metálica: índices de la producción

de metales 1929-1950 (1954=100)

Oro Plata Cobre Plomo Zinc

1929

1930

1931

1932

1933

1934

1935

1936

1937

1938

1939

1940

1941

1942

1943

1944

1945

1946

1947

1948

1949

1950

1951

1952

1953

1954

250

200

150

100

50

0

129

En 1950, el Cuerpo de Ingenieros de Minasy el Instituto Geológico, conservando susrespectivas autonomías, se reintegran con elnombredeInstitutoNacionaldeInvestigacióny FomentoMinero (INIFM). En 1960 se crealaComisiónCartaGeológicaNacional, lacualen 1966 se fusiona con el Instituto Nacionalde Investigación y Fomento Minero, bajo elnombredeServiciodeGeologíayMinería.

El nuevo Código de Minería cambió la baseimpositiva de los precios a las utilidades,estableciólasindemnizacionesporagotamientode los recursos, derogó los derechos deexportaciónyproporcionóalgobiernoconunaamplia facultad discrecional para reducir los impuestos sobre los beneficios de las nuevasempresas.Así,seautorizabaalEstadoaconcedergrandesexenciones tributariasa lascompañíasque explotaban yacimientos minerales de altoriesgo,permitiéndolesunarápidaamortizaciónde la inversión inicial. También se liberó a lasempresas mineras de todo impuesto creado o por crearse, por espacio de 25 años. El nuevocódigo tuvo el efecto deseado de fomentargrandes y nuevas inversiones en la mineríaa cielo abierto, que tenía costos unitariosconsiderablementemásbajosque losmétodosusados de manera tradicional.

Un aspecto importante del Código de Minería de 1950 fue la creación del Registrode Concesiones y Derechos Mineros,distinguiéndolo de los Registros Públicoscreadosen1888,queleatribuyenuncarácterimperativoalainscripcióndelasconcesionesy de los actos y contratos permitidos por laley. La diferencia fundamental con el primer CódigodeMineríaeselrégimendominalista,en el cual se considera al Estado como titular de los recursos minerales y mediantesu soberanía lo administra, lo distribuye o

lo concede (Dammert y Molinelli, 2007).Así, como resultado, fueron puestas enoperación nuevas minas, como Toquepala(cobre),Cobriza(cobre),elcomplejominero-metalúrgico de Marcona vía la MarconaMiningCompany(hierro),Millotingo(plata)yMilpo(plomo/zinc).

La Cerro de Pasco Corporation empezó aextraer zinc y plomo de forma intensa enCasapalca y Cerro de Pasco, con lo cualse incrementó la participación del capitalforáneo en la exportación de estos metales. Los precios de ambos metales y del cobresubierondemanera importante debido a lapolítica estadounidense de acumulación destock y a la guerra de Corea.

Labonanzaeconómicaestimuló la inversiónextranjera y el crecimiento de las exporta-ciones peruanas (algodón, azúcar,metales ylana).Enesemomento,laCPCvolvióacrecere incrementósus inversionesenelpaís.Así,durante los años cincuenta, la CPC puso enmarcha tres nuevas minas: Yauricocha, SanCristóbal y Julcani; realizó nuevas inversio-nesenLaOroyaeinstalóunareddeplantashidroeléctricas, manejando la provisión deenergía eléctrica de toda la región central.

Asimismo, en 1956 la empresa inició laexplotación del tajo abierto de Cerro dePasco, que iba a revolucionar la forma deexplotaciónminera en el país. En efecto, setrataba del primer tajo abierto, pues hastaentonces,todalamineríaperuanahabíasidode socavón. Unos años después, Toquepalatambién fue explotada bajo forma de tajoabierto y, desde entonces, comenzaron amultiplicarse las operaciones de este tipo.Una nueva minería estaba naciendo en elPerú.

Otra empresa que hizo su aparición fuela Southern Perú Copper Corporation(SPCC), empresa privada de capitalesestadounidenses que explotaba losyacimientos de Toquepala y Cuajone ubicados en la serranía de Tacna yMoquegua,enelsurdelPerú.LaSPCCinicióla explotación minera en Toquepala durante los años cincuenta, mientras que Cuajonefuepuestoenexplotaciónañosdespués,alculminar los años sesenta.

Desde su puesta en marcha, Toquepalaestaba conectada con Ilo por carretera e,igualmente, por un eficiente sistema detren interno. Luego, cuando se inició laoperación en Cuajone, esta se incorporó alaredferroviariaquefuefundamentalparalaeficienteproduccióndelcobreenblíster,antes de ser embarcado al extranjero (vermapa 3-3).ElestablecimientodelaSoutherncontribuyóatransformarlaestructuradelasexportaciones peruanas y la consiguiente obtencióndedivisasenelPerúdelosúltimossesenta años. Así, el cobre se convirtió enun componente fundamental de nuestras ventasenelmercadomundial.

Es importante destacar que la mayoría de losgrandesyacimientosdemineralesestababajo control de las empresas extranjeras ynecesitabaunlargoperiododepreparaciónpara producir a su máxima capacidad instalada. Por ejemplo, en 1954, el Estadofirmó un contrato especial con la empresaSPCC, dueña del yacimiento de cobre deToquepala. Este contrato contemplabaque la empresa pagaría solo un 30% delos impuestos sobre los ingresos netoshasta que las utilidades acumuladas netasigualaran la inversión inicial requerida parahacer producir la mina13.

130

A pesar de que Marcona Mining Company y la SPCC eran diferentes entre sí, teníanalgunas características comunes, como lagran propensión a importar, altas utilidadesy altas tasas de repatriación. Marcona Mining Company,CerrodePascoCorporationySPCCcontrolaban,afinalesde1960,entreel80%yel90%delaproducciónmineradelpaís.

Entre 1960 y 1969 se produce una pérdidade dinamismo en la pequeña y mediana minería,antelacaídadelospreciosdelplomoy el zinc. El Estado, por su parte, mantuvouna presencia cada vez más importantemediante el Banco Minero, aunque todavíatoda la explotaciónmineraestabaenmanosprivadas. La inversión extranjera, que fueparticularmente elevada durante el periodo1950-1959, experimentó una reducción enla década siguiente (1960-1969) pues susrelaciones con el gobierno se deterioraron,fundamentalmente porque se le gravó conmayores impuestos.

El modelo económico en las décadas de 1950 y 1960 generó buenos resultadosmacroeconómicos. El crecimiento promedio entre 1955 y 1959 fue de 3.5% por año.Entre 1960 y 1965 se acrecentó a 7% enpromedioporaño(IBRD,1966).Asimismo,nocoexistíandesequilibriosmacroeconómicos ylos ingresos generados por las exportaciones financiabancómodamentelosgastosfiscales.Los gastos por importación no crecieron demanera tan sostenida, lo cual no generóefectosinflacionarios.Noobstante,elmodelono generaba efectos redistributivos. La bajacapacidaden lasaccionesdelgobiernohaciapolíticas redistributivas y el rendimientodesigual del sector moderno orientado a la exportación y los sectores más tradicionales agudizaronlabrechadelingresourbano-rural(ManzanoyWinkelierd,2009).

Fuenteyelaboración:Waszkis,H.(1993).

Mapa 3-3Ferrocarriles y principales centros mineros

Perú

Ecuador Colombia

Brasil

Bolivia

Cerro de Pasco

MorocochaLaOroya

Lima Huancayo

Cusco

Arequipa

Chile

Cerro Verde

QuellavecoCuajone

Toquepala

Moquegua

llo

131

La Ley General de Minería de 1971Tras el golpe de Estado del 3 de octubre de1968, la Junta Militar designó al general JuanFrancisco Velasco Alvarado como presidentedelgobiernomilitar.Ensusinicios,enelPerúsevivióunentornofavorable,beneficiadoporlosaltos precios de los commodities.Sinembargo,durante 1971, el precio de exportación delcobreydeotrosmetalesseredujo.Delmismomodo, el volumen deminerales para exportartambién decreció, producto de las constanteshuelgas que se dieron en las minas más importantes del país.

Bajoestecontexto,elgobiernodelgeneralJuanVelasco se basó en un enfoque de desarrollo,donde el crecimiento económico estabadirectamente relacionado a la transformación delasociedad,conlocualsebuscóunamayorparticipación popular en la vida económica,social y política del país. En ese sentido, elEstado pasó a tomar un rol más activo en laeconomía; por ello, el régimen promoveríadiversas reformas de corte nacionalistaen sectores de la economía considerados estratégicos. Así, se creó el Ministerio deEnergía y Minas (MEM) mediante Decreto Ley N° 17271 del 3 de diciembre de 1968, yel 21 de marzo de 1969 se promulgó la LeyOrgánica del Sector Energía y Minas. El MEMiniciósusactividadesel1deabrilde1969conlos subsectores de electricidad, hidrocarburosy minería. En el artículo 15 de dicho Decretose consideraque “correspondealMEMdirigir,regular y fomentar las actividades mineras yenergéticasdelpaís”.

Las compañías mineras extranjeras que se habíannegado,trasprolongadasnegociaciones,arealizardeinmediatolaexplotacióndenuevasminasdecobreagranescala,sevieronprivadasde sus concesiones no explotadas a finalesde 1970 (Bertram & Thorp, 2013). La nueva

empresaMineroPerúrecibióelmonopoliodelacomercializacióndelmineraldeexportacióny, a principios de 1971, se hizo cargo deexplotar los yacimientos expropiados. Asimismo, se creó Minero Perú Comercial(Minpeco), para comercializar los productosde las minas y las compañías operadas por MineroPerú.

El 8 de junio de 1971, por Decreto Ley No 18880, se promulgó la Ley Generalde Minería, la cual divide la minería endos grandes campos: la industria minera privada y las empresas estatales. Luego dela publicación de la Ley, las empresas queno presentaron nuevos proyectos fueronexpropiadas por el gobierno militar. Así, seobligóalaempresaadevolverlasconcesionesminerasquenohabíaexplotado.Enrealidad,en ese momento se inició una nueva etapade la minería peruana, en la cual el Estadopudo entregar concesiones a inversionistasrealmente interesados en poner en marcha las minas. Antes las grandes compañías mineras noexplotabansusconcesionesnidejabanqueotras empresas ingresaran al negocio.

ElrégimenexperimentóproblemasinicialesconEstados Unidos, dada la nacionalización de laindustriaminera;sinembargo,fueronresueltosdurante 1972-1973, cuando Perú recibióimportantes préstamos del Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, así comodebancosprivados.En1973secreóelInstitutoCientíficoyTecnológicoMinero(Incitemi),cuyasfunciones eran fomentar, coordinar, orientar yejecutar investigaciones y trabajos científicosy tecnológicosaplicadosa lasactividadesde laindustria minera.

La idea central de la política del gobierno erafomentar la expansión de la capacidad de producciónyrefinaciónconlaayudadecapitalextranjero, pero asegurando el control del

Estadodelosrecursosnaturales.Elgobiernointentó eliminar cualquier incertidumbrepor parte de los inversores extranjerosmedianteunsistemasimilaralosrealizadosen el campo de petróleo, con lo cual losbeneficios se repartían entre el gobierno ylosinversoresextranjeros,ylasinstalacioneseran apropiadas por el Estado.

El 1 de enero de 1974, el gobiernoexpropió la Cerro de Pasco Corporationyse formóCentromínPerú.El25de juliode1975,elEstadoobtuvolosyacimientosde hierro de Marcona que pertenecían a Marcona Mining Company y se fundó HierroPerú.LapresenciadelEstadocrecióen forma importante en la gran minería,llegando a controlar la mayor parte de la producción de los principales minerales metálicos. De igual forma, se efectuaronfuertes inversiones públicas en diversosyacimientos como en Cerro Verde, laexpansióndeCobrizayotros;enrefineríasdecobreenIloydezincenCajamarquilla.El capital extranjero desarrolló otro gran proyecto de cobre bajo contrato con elEstado: el de la Southern Perú CopperCorporationenlaminaCuajoneapartirde1969,queentróenproducciónen1976.

La Southern Perú Corporation erauna compañía que contaba con ungran desarrollo tecnológico y dejababuenos dividendos al Estado. Por ello,continuó operando con la mayoría delas concesiones anteriores, gracias ala presión de los bancos y agenciasinternacionales de crédito, con los cualesse buscaba la renegociación de la deudaexterna. Es preciso indicar que durante 1968,laexcesivarepatriacióndeutilidadesgeneróunainvestigaciónporunacomisiónoficial que llevó al Estado a renegociar elcontratodeToquepala.Así, los impuestos

132

de lacompañíase incrementarondeun30%aun51%de losbeneficiosnetos.El impactode esta y otrasmedidas del gobierno, logróaumentarelvalorderetornolocaldelsectorminerode53%a63%en1966,a76%en1971y a un significativo 81% en 1973, bajo unamayor presión del régimen militar.

Enelplano institucional,en1977,elServiciode Geología y Minería recibe el nombre deInstituto de Geología y Minería (Ingeomin).Deigualmanera,en1978seexpideelDecretoLey No 22178 para fomentar la explotación de oro, e Ingeomin realiza una intensaexploración con la cooperación técnica internacional (Tumialán, 2013). En 1979 elIncitemi y el Ingeomin se fusionan bajo ladenominacióndeInstitutoGeológico,Mineroy Metalúrgico (Ingemmet), y destaca, entresus funciones importantes, el cartografiadogeológicodelPerú.

Laleyestablecíaquelaactividadempresarialdel Estado era factor esencial en el desarrollo delaindustriaminera,principioquesustentala creación de Minero Perú como la granempresa estatal de minería, así como elestablecimiento de las normas que habránde regir las empresas en las que el Estado participará en concurrencia con el sectorprivado. La ilustración 3-6 resume los principales hitos económicos en los años comprendidosentre1968y1998.

Ley General de Minería de 1981Luego de 12 años de gobiernos militaresliderados por el general Juan Velasco A. y el general Francisco Morales Bermúdez C., en1980asumióelgobiernoFernandoBelaúndeTerry. En 1978, el gobierno militar habíaconvocado a una Asamblea Constituyente,cuyos miembros, elegidos en 1979,

redactaron la nueva Constitución queregiría en el país luego de las elecciones presidenciales convocadas para 1980. EnelmandatodeBelaúndeacontecierontreshechos que produjeron efectos adversossociales y económicos: el fenómeno El Niño, queoriginó sequías e inundacionesen varias zonas del país; la crisis deviolencia, producto del nacimiento delmovimientoterroristaSenderoLuminoso;y la crisis económica mundial, que trajocomo consecuencias la caída de los precios de las exportaciones y el incremento de la deudaexterna(Portocarrero,2000).

A partir de 1981, la economía peruanacomenzó a sufrir graves dificultadesen la balanza de pagos. Las reservasinternacionales descendieron, el sectorpúblicoseencontrabaendéficitdebidoalosbajospreciosdeexportación,asícomoalosmayores gastos y retrasos en algunos ajustes deprecios.Lainflaciónalcanzóunatasasinprecedentesde111%entre1983y1984.

Conelreiniciodelademocracia,en1981,según Decreto Legislativo No 109, elEstado promulgó una nueva Ley GeneraldeMinería, lacualteníacomoobjetivolaintegración de la actividad promocionaldel Estado para un uso eficiente de losrecursosmineros,asícomoelincrementode la producción y la explotación de los yacimientos del Perú. Por consiguiente,establece al sector minero como piezafundamental de promoción social y del desenvolvimiento económico nacional. ElDecretoLegislativoNo 109terminóconelmonopolio de la empresa estatal Minpeco en el comercio exterior y dictó una serie de medidasafavorde la inversión,asícomoun sistema de depreciación acelerada para bienes de capital y la exoneracióntributaria por 10 años para empresas de

Ilustración 3-6Historia de la minería (1968-1998)

Fuentes:Campodónico(1999)yGrade(2007).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

1968 1991 19981996

1974 1993-1994 1997

Creación del Ministerio de

Energía y Minas

Subastabursátilde las acciones del Estado en BuenaventurayCondestable

SevendiólaminaCobrizaaDoeRun.

El yacimiento de Antamina fue

adquirido por las mineras canadienses Río Algom e Inmet.

Se expropió la CPMC y se creó

Centromín.

LaminaYanacochaproduce su primera barradedoré(1993).Serealizólaventadelas empresas Cerro Verde,Tintaya,larefineríadezincdeCajamarquilla y la refineríadeIlo.

Sevendióel Complejo

MetalúrgicoLaOroyaylaminaMahr-

Túnelalaempresaestadounidense Doe

Run.

133

mediana minería que iniciarían operaciones. Entre otras disposiciones se encuentran la simplificacióndelprocesoadministrativoparaobtener latitularidadmineray laeliminaciónde la caducidad de los derechos mineros por falta de pago del canon, la clasificación delas concesiones mineras como metálicas,carboníferas, no metálicas y geotérmicas14,entreotras(DammertyMolinelli,2007).

ElDecretoLegislativoNo 109estabadiseñadocon un esquema de varios tipos y clases deconcesiones(porejemplo,sedistinguíaentreconcesiones de exploración, explotacióny refinación, junto con las concesiones debeneficio,laborgeneralytransporteminero),yqueinclusivediferenciabaalasconcesionesporlasclasesdemineralesextraídos,aefectosde aplicarles regímenes diferenciales (como el de la Ley de Promoción Aurífera, DecretoLey No 22178). Este régimen establecíavarios tipos de concesiones y era bastantecomplejo.Estabapensadoparaunaeconomíaen la cual el Estado tenía una participaciónpreponderante a nivel empresarial en laactividad minera (básicamente mediantesus empresas sectoriales como Centromín Perú, que ejercía actividadminera extractivay de exploración; Minero Perú, que ejercíala actividad de comercialización de losminerales,yelBancoMinero).

A pesar del cambio de legislación, esteno prosperó debido a una situacióndesfavorable de la minería en gran partede la década de 198015. Por ejemplo, amediados de los años ochenta, el preciodel cobre registróuna caídaa cercade60centavosdedólarporlibra,locualconllevóal cierre de varias minas. Asimismo, elpreciodeloro, laplatayelplomotambiénmostraron esta tendencia afectando a las empresas que estaban fuertementeendeudadas por las inversiones en añospasados (Grade, 2007). En consecuencia,se creó el Fondo de Consolidación Minera (Focomi), que dispuso de US$ 120 millonesy se habilitó una línea de crédito por US$ 40millones mediante el Banco Minero. El objetivoeraofrecercondicionesfavorablesparalasempresas(Grade,2007).

Las empresas mineras nacionalizadasseguían operando incluso a pérdida,debido a que el gobierno debía asegurarel ingresodedivisasnecesariasparacubrirel presupuesto nacional. La mayoría de las empresas se descapitalizaron en esteperiodo,inclusoaquellascuyasoperacionesresultaban rentables, ya que no poseíanindependencia financiera y sus ingresoseran dispuestos directamente por el gobiernocentral(Becker,1983).

Para finales de esta década, el alicaídodesempeño de la economía peruana afectó al sector minero. La hiperinflacióny el control cambiario influenciaron en eldeterioro de la rentabilidad de laminería.Enesteperiodo, las inversionesminerasseredujeronalmínimo,causandoeldesgastey obsolescencia de las instalaciones. LascifrasdelosactivosfijosdelasempresasdemedianamineríapasarondeUS$139millonesen el periodo 1975-1979 a US$ 203 millonesparael periodo 1980-1984, registrando un

incremento de 46%. Sin embargo, para elperiodo1985-1989losactivoscayeronaUS$177millonesde1995(Campodónico,1999).

Aprincipiosde1990,elPerúseencontrabaen la peor crisis económica de su historia republicana debido a que sufrió el periodomás largo de inflación y recesión. La causafuelaaplicacióndeun“modeloeconómico,en el cual se asignaba al Estado un papelcentral en las decisiones sobre políticaeconómica” (Grade, 2007, p. 352) y, comoconsecuencia, al empleo de una serie depolíticas económicas que distorsionabanla asignación eficiente de los recursos ycreabanunclimadeexpectativasnegativas.

Reformas estructurales en la década de 1990: el Texto Único Ordenado de la Ley General de Minería y el Decreto Legislativo No 708 Desde inicios de la década de 1990, con elnuevo gobierno, se tomaron una serie demedidasdestinadasaincentivarlainversiónen el sector minero (Galarza, 2004). Así,se implementó un agresivo proceso dereformas estructurales orientadas a reducir la intervención del Estado y a eliminar lasdistorsiones en la economía heredada del anteriorgobierno.Esteconjuntodecambiosincluyó una liberalización del comercioexterior y una reforma tributaria (Pascó-Font y Saavedra, 2001). En 1990, el Estadohabíaasumido ladeuday lacarterapesadadelBancoMinero(Grade,2007).

De este modo, se promulgó una serie dedisposiciones legales para favorecer lainversión privada, por ejemplo, el DecretoLegislativo N° 662, Ley de Promoción de lasInversionesExtranjeras,yelDecretoLegislativoN° 674, Ley de Promoción de la Inversión

Desde los inicios de la década

de los noventa se realizaron una

serie de reformas estructurales

orientadas hacia un rol menos

preponderante de la actividad

empresarial del Estado y al

fomento de la inversión privada.

134

Privada de las Empresas del Estado. Estaúltima declaró de interés nacional la inversiónprivada en el ámbito de las instituciones queconformabanlaactividadempresarialdelEstado,para lo cual se crearon los órganos a cargo de la inversiónprivada.Así,en ladécadade1990,elsectormineroseríatestigodegrandescambiosenlanormativamineraperuana.

Se inició tambiénunprocesodeprivatizacióndelosactivosestatalesysepusieronenventalas empresas Centromín Perú, Hierro Perú,Tintaya y las refinerías de Ilo y Cajamarquilla(verrecuadro 3-4). El gráfico 3-6 muestra una recuperación en el Producto Bruto Interno (PBI)minerodurantelosañosnoventa,cuandose ejecutaron las reformas estructurales.

En 1991, mediante el Decreto LegislativoNo 708, se aprobó la Ley de Promociónde Inversiones en el sector minero, que“reguló aspectos relacionados al ambiente,introduciendo tres instrumentos para limitar la contaminación ambiental: los Estudiosde Impacto Ambiental (EIA) para las nuevasoperaciones, los programas de adecuación ymanejoambiental(PAMA)paralasoperacionesen funcionamiento y las auditorías internas” (Proyecto MMDS, 2002, p. 546). Asimismo,se dispuso que la concesión minera se diera en las actividades de exploración, beneficio,labor general y transporte minero. El cateo,la prospección y la comercialización fueronconsiderados como actividades libres sin lanecesidad de un acto administrativo previo.Con esta disposición, la ley se adecua a unmodelo de economía liberal por la existenciadelalibrecomercializaciónycontratación.

Como consecuencia del cambio que generóeste decreto legislativo en la Ley deMineríade1981,en1992sepromulgóelTextoÚnicoOrdenado de la Ley General de Minería16 (TUO),aprobadoporD.S.No014-92EM.Estos

cambiosenlalegislaciónmineraserealizaroncon la finalidad de modernizar la estructurade producción, así como facilitar y atraer lainversiónprivadadentrodelpaís.

Lasmedidasimplicaronlosiguiente:i)estabilidadtributaria,cambiariayadministrativanomenora10años; ii) libertadderemisióndeutilidadesy libre comercialización; iii) depreciaciónacelerada hasta en cinco años; iv) disminuciónde las tarifas arancelarias y reformas de aduanas ypuertos;yv)deducciónde las inversioneseninfraestructura de servicios públicos para elcálculodelabaseimponibleparaelimpuestoalarenta(IR),asícomoladeduccióndelostributos

relacionados con el proceso de producción. A estas medidas del marco regulatorio se suma elprocesodeprivatizacióndelasoperacionesmineras estatales iniciado en los primeros años deladécadade1990,elcualseanalizarámásadelante(Galarza,2004,p.277).Lailustración 3-7 muestra la recopilación normativarepublicanadesde1821hasta1992.

La reforma del Decreto Legislativo No 708 preservó la estructura que el TUOdenominaba jurisdicción administrativaminera (y que incluye a la Dirección General de Minería y al Consejo deMineríacomoautoridadesadministrativas


135

encargadas de la aplicación de las normas del sector). Así, el Consejo deMinería se constituye en la última instanciaadministrativa en materia minera conrespecto a las funciones que competen al MEM (Dirección General de Minería, laDirección General de Asuntos AmbientalesMineros) y al Ingemmet (Presidencia del ConsejoDirectivoyDireccióndeConcesionesMineras). Siendo un órgano colegiado,funciona como un Tribunal Administrativo.Así, contra lo resuelto por el Consejo deMinería,noprocederecursoalgunoenlavíaadministrativa, sino la Acción ContenciosoAdministrativaanteelPoderJudicial.

La publicación del Decreto Legislativo No 708 y el Texto Único Ordenado de la LeyGeneraldeMinería(TUO),generóunaseriede impactos que se ven reflejados en elgráfico 3-4.Estemuestralaevolucióndelainversiónextranjeradirecta(IED)enelpaís,la cualpasódeUS$79millonesen1992aUS$3488millonesen1996,añodemayorregistro. Asimismo, la tasa de crecimientoanual de la IED entre 1993 y 1996 fue de66.14%.

Porotrolado,lainversiónmineraejecutadaparaelperiodo1992-1998alcanzó lasumade US$ 2924 millones. El 80% de esta

inversión proviene de un total de 12 empresas,entre las que destacan Southern, Cerro Verde,Pierina,TintayayYanacocha.Comoseobservaenel gráfico 3-5,lainversióntotalpasódeUS$20.9millones en 1992 a US$ 1101millones en 1998,lo que representa un incremento demás de 50veces.

Parafinalizaresterepasoporlahistoriadelsectorminero, el cuadro 3-1 presenta sus principales hitos económicos desde 1545 hasta 1990. Elgráfico 3-6 señala la evolución del PBI minerodesde 1821 hasta 2015, además se muestrael conjunto de medidas con la finalidad deincentivaryatraer inversiónenel sectorminero

Ilustración 3-7Historia normativa republicana en el Perú (1821-1992)

Fuente:Leyesdeminería.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

1821 1829 1877 19711900

1824 1875 1890 1950

El Estatuto Provisionaldel

GeneralSanMartín.Mantienevigentelanormativacolonialreferente al sector

minero.

Ley del 2 de diciembrede1829.SereestablecióenLimaelTribunalde

Minería.

Ley de Minería.Se reconoció la

propiedad de los recursos minerales por

parte del Estado.

Primer Código de Minería.

Seestableciólapropiedad perpetua eirrevocabledela

propiedad minera al propietariodelatierra.

Decreto Dictatorial del GeneraldonSimón

Bolívar.Abolióeltrabajo

forzadodelosindiosenlaactividadminera.

Leydel28deabrilde1875. Se eliminó el TribunaldeMinería

y sus funciones administrativas

quedaron a cargo de la Dirección de Administración del

Ministerio de Hacienda.

Leydel8denoviembrede1890.

Dispusolaestabilidadtributariapor25añosalasinversionesmineras.

Código de Minería de1950.

Liberacióndelsistemaimpositivoy disposiciones a favordelcapital

extranjero.

LeyGeneraldeMinería.

Sedividiólaactividadminera en dos

campos: la industria mineraprivadaylasempresas estatales.

136

durantelosañosnoventa.Estatendenciapositivafue impulsada por el crecimiento acelerado de China,basadoenlainversióneninfraestructura,desarrollo estatal y expansión de la exportación demanufacturas, el cual generó un súper ciclode los precios internacionales de los metales desdeoctubrede2001hastaabrilde2008(paramayordetalleverelcapítulo 2).Al respecto,enel capítulo 5seharáunadescripciónestadísticadelasprincipalesvariablesdelsectormineroenelpaísdesdeel2000hasta2015.Asimismo,unarevisión más completa de la normativa actualpuede encontrarse en el capítulo 4, donde sedescribeelmarcoregulatoriodelsectormineríaenelPerú.

199219911990

920

1420

1920

2420

2920

3420

3920

420

-801993 1994 1996 1997 1998 1999 20001995

15821812

810

2054

3289

761

-79-741

2549

3488

IED(US$millones)

IEDen

millon

esdeUS$

Gráfico 3-4Inversión extranjera directa, 1990-2000 (US$ millones)*

Fuente:Campodónico(1999).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Gráfico 3-5Inversión ejecutada, 1992-1998 (US$ millones)

Inversióntotalenmillon

esdeUS

$ Crecimientoanualdelainversión

199419931992

400

50%

600

100%

800

150%

1000

1200

200%

250%

300%

350%

2000%

0 -50%1995 1996 19981997

21 89

225

505 537447

1101

Inversióntotal Var. % anual

105%

20%

125%

154%

324%

-12%

19911971

19921981

Ley de Promoción de InversionesenelSector

Minero. Elimina los mandatos legales del

régimen de concesiones mineras.

Texto Único Ordenado(TUO)delaLeyGeneralde

Minería.Promuevela

modernizacióndela estructura de la

producción minera.

LeyGeneraldeMinería.Simplificóel proceso

administrativoparaobtenerla

titularidadminera.

137

El proceso de privatización de empresas públicas porpartedelEstadoperuanocomenzóen1991.En1992,las empresas mineras públicas fueron incluidas en laComisión de Promoción de la Inversión (Copri) con elobjetivo de iniciar su proceso de privatización. Entre1991y1992sellevóacabounasubastabursátil,enlacualsevendieronpaquetesdeaccionesqueelEstadoposeíaenlasempresasprivadasdelamedianaminería.

Por ejemplo, se vendieron las acciones del Estado enMinas Buenaventura (1991) y en lamina Condestable(1992). Seguidamente, en 1992 se vendieron accionesde la empresa pública Minpeco. El inicio de laprivatización de las empresas públicas de la granmineríasedioen1992.Paraello,elEstadodebióasumirladeudaa largoplazodeestasempresas.En1992,sevendió la Hierro Perú a la empresa china Shougangpor US$ 120 millones. En el periodo 1993-1994 sevendieronlasempresaspúblicasmásresaltantes,talescomo Cerro Verde (Cyprus Minerals) y Tintaya (Broken Hill Propietary), lo que permitió la recaudación de US$253.5millones.

En el mismo periodo se hizo efectiva la venta de laRefineríadeZincdeCajamarquilla(Cominco/Marubeni)ylaRefineríadeCobredeIlo(SPCC).En1997sevendióel ComplejoMetalúrgico de LaOroya y laminaMahrTúnel a la firma estadounidense Doe Run. Asimismo,en1998estaempresaadquirió laminaCobriza. Caberesaltar que todas las compañías se vendieron bajola modalidad de subasta pública y fueron adquiridaspor extranjeros. De forma paralela, se realizó laprivatizacióndelosderechosdeopcióndeimportantesproyectosminerosentre losquedestacanQuellaveco(Minorco),LaGranja(Cambior)yAntamina(Inmet/RioAlgon)(Campodónico,1999).

El proceso de privatización del sector minero peruano

El comportamiento de los precios y la demanda de minerales están asociados a la dinámica de los centros de producción internacional o a las economías centrales. En el siglo XVI, estuvieron influenciados por España; luego, en el siglo XVIII, por la primera revolución industrial en el Reino Unido. Durante el siglo XX, por conflictos bélicos internacionales y, recientemente, por el crecimiento del PBI de China.

EstañorefinadodeMinsur.Fuente:Minsur

138

RECU

ADRO

3-4


Cuadro 3-1Principales hitos económicos en

el sector minero peruano

Año Características

DescubrimientodelasminasdePotosí.DescubrimientodelasminasdeazoguedeSantaBárbaraenHuancavelica.Se aplicó el método de amalgamación de Bartolomé de Medina a las minas de Potosí.SedescubrióelcentrominerodePasco.AgotamientodelasminasdePotosí,llegandoaproducirnivelesde1570.DeclaracióndelaIndependenciaydestruccióndelasminasqueestabanbajocontroldelejércitoespañol.Recuperacióndelaminería,siendolaplataelmásdinámicodelosmetales.El boom del guano y entrada de capitales extranjeros.AbandonodelamineríanometálicadurantelaGuerradelPacífico.FirmadelContratodeGraceyconstruccióndelFerrocarrilCentralhastaLaOroya.

SecreóenNewYorklaCerrodePascoMiningCorporation(CPMC)TheAmericanVanadiumCompanyobtuvolosyacimientosmásgrandesanivelmundialdevanadio.LaempresaAmericanVanadiumestransferidaalaVanadiumCorporation.La empresa estadounidense Anaconda compró los yacimientos cupríferos de Cerro Verde (Arequipa).LaCPMCiniciólaproduccióndeconcentradosdezincenCasapalca.LaNorthAmericaMiningCompanyinaugurólafundicióndecobreenShorey(cercadeQuiruvilca)ylaCPMCinicióoperacióndeunhornodeplomoenLaOroya.SecreóelBancoMineroenelgobiernodelpresidentePrado.

ElEstadosuscribióuncontratopor21añosconlaempresaMarconaMiningCompanyparaexplotarlosyacimientos de hierro de Marcona.

ElEstadofirmóen1954uncontratoespecialconlaempresaSPCC,dueñadelosyacimientosdecobreenToquepala.El Estado renegoció el contrato con SPCC y se creó el MEM.Se expropió la CPMC y se creó Centromín.Enladécadade1990setomaronmedidasparaincentivarlainversiónenelsectorminero.

1545156315721630

1706-17201821

1824-18401840-1878

1878-1896

19011905191919201926

1927

19411925

1957

196819741990

139


Cuadro 3-2Principales normas en la historia del sector minero peruano

Año Norma Características

• El derecho de propiedad de las minas era del rey de España.• LosvasallosqueexplotabanlasminasretribuíanalaCoronaEspañolacontributos(“quintoreal”).• Seestableceeltérminodeconcesión.• Sebuscaincentivarmayorproducciónminera.• Seestablecelavalidezdelmarconormativocolonial,siempreycuandonoseopongaalosprincipiosde

independenciaylibertaddelpaís.

• Establecióquelapropiedaddelasminasdemercuriopertenecieraasusdescubridoresyabolióeltrabajoforzadodelosindiosenlaactividadminera,siendotratadoscomotrabajadoreslibresporlosoperarios.

• SereestablecióenLimaelTribunaldeMineríaylasDiputacionesTerritorialesenlosdemásasientos,conformealasrespectivasordenanzas.

• SeeliminóelTribunaldeMineríaysusfuncionesadministrativasquedaronacargodelaDireccióndeAdministración del Ministerio de Hacienda.

• Se reconoció la propiedad de los recursos minerales por parte del Estado.• SefijóunimpuestodesuperficiedeS/15semestralsobrecadapertenenciaminera.• Dispusolaestabilidadtributariaporelplazode25añosalasinversionesmineras,estanormativa impulsólafasedeexploración,laentradadecapitalesextranjerosylasinstalacionesdebeneficio.• Seestableciólapropiedadperpetuaeirrevocabledelapropiedadmineraalpropietariodelatierra (salvocuandosesuspendíaporelpagodelcanon).• Derogalasnormasanterioresdederechominero,salvoexcepcionesquenoseoponíanalCódigo.

• Liberacióndelsistemaimpositivoydisposicionesafavordelcapitalextranjero.

• Sedividiólaactividadmineraendoscampos:laindustriamineraprivadaylasempresasestatales,ysedispusounaparticipaciónempresarialmásactivadelEstado.

• SecaracterizóporlaparticipacióndelEstadoenlamineríamedianteempresasestatales.• Simplificóelprocesoadministrativoparaobtenerlatitularidadminera.

• Elimina los mandatos legales del régimen de concesiones mineras.• Seestablecelaconcesiónmineraenlassiguientesactividadesmineras:exploración,explotación,beneficio,

laborgeneralytransporteminero.• Launidaddemedidasuperficialdelaconcesiónmineraesunafigurageométricadelimitadaporlas

coordenadas U.T.M.

• Promoverlamodernizacióndelaestructuradelaproducción.• Facilitaryatraerlainversióndentrodelpaís.

1574

1783

1821

1824

1829

1875

1877

1890

1900

1950

1971

1981

1991

1992

OrdenanzasdeMinas

OrdenanzasdeMineríadeNuevaEspaña

EstatutoProvisionaldelGeneraldon

JosédeSanMartín

Decreto Dictatorial del GeneraldonSimónBolívarLeydel2dediciembrede

1829

Leydel28deabrilde1875

Ley de Minería

Ley del 8 de noviembrede1890

Primer Código de Minería

Código de Mineríade1950

LeyGeneraldeMinería,Decreto Ley No18880

LeyGeneraldeMinería,DecretoLegislativoNo 109

Ley de Promoción de InversionesenelSector

Minero,DecretoLegislativoNo 708

TextoÚnicoOrdenado(TUO)delaLeyGeneraldeMinería,Decreto Supremo No 014-92

140

Gráfico 3-6PBI minero, 1821-2015* (US$ millones de 1979)

*ParaestimarelPBIminerodelperiodo2013-2015sehautilizadolatasadecrecimientoanualdelPBIminerodelMEM.Fuentes:Seminario(2015)yMEM.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

6000

5000

4000

3000

2000

1000 Recupe

ración

delaInde

pend

encia(182

1-18

39)

Erade

lGua

no(1

840-18

78)

GuerradelPacífico-Crisisy

recupe

ración

postgue

rra

(187

8-18

96)

Desnaciona

lizaciónde

lam

inería(1

901-19

30)

Resurgim

ientode

lcap

italnaciona

l(19

31-194

8)

Retornoalainversiónextran

jera(1

950-19

59)

Clim

aecon

ómico

cambiante(1

960-19

69)

RolempresarialdelEstad

o(196

8-197

5)

Crisise

conó

mica

(198

1-19

90)

Refo

rmas

est

ruct

ural

es

0

1821

1909

1865

1953

1843

1931

1887

1975

1829

1917

1873

1961

2001

1851

1939

1895

1983

1825

1913

1869

1957

1997

1847

1935

1891

1979

1833

1921

1877

1965

2005

1855

1943

1899

1987

1839

1927

1883

1971

2011

1861

1949

1905

1993

1823

1911

1867

1955

1845

1933

1889

1977

1831

1919

1875

1963

2003

1853

1941

1897

1985

1837

1925

1881

1969

2009

1859

1947

1903

1991

1827

1915

1871

1959

1999

1849

1937

1893

1981

1835

1923

1879

1967

2007

1857

1945

1901

1989

1841

1929

1885

1973

2013

2015

1863

1951

1907

1995

Boom

minero(200

1-20

11)

141

142

REFORMAS ESTRUCTURALES

Desde los inicios de la década de los

noventa se realizaron una serie de reformas

estructurales en la economía peruana,

orientadas hacia un rol menos preponderante

de la actividad empresarial del Estado y a

la eliminación de distorsiones derivadas de

las políticas económicas anteriores. Por lo

tanto,seinicióunprocesodeprivatizaciónde

empresas en el sector minero y se fortaleció

el marco regulatorio del sector (Ley de

PromocióndeInversionesenelSectorMinero

yelTextoÚnicoOrdenadode laLeyGeneral

deMinería).Estoscambiosatrajeronflujosde

capitales. Actualmente, el rol del Estado se

ha fortalecido con la creación de un órgano

autónomo e independiente enfocado en los

procesos de supervisión y fiscalización de la

actividadmineraenelPerú.

Ing. César Antonio Sánchez Modena,

Miembro del Consejo Directivo

de Osinergmin.

Vistadeltajoabierto-Yanacocha.Fuente:GSM-Osinergmin.

143

04REGULACIÓN DEL SECTOR MINEROMARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVO Fuente: MEM.

REGULACIÓN DEL SECTOR MINEROMarco Institucional y NormativoLa regulación en el sector minero estásujetaalosfinesdeunapolíticaquepromueveelaprovechamientoracionaldelosrecursosminerales,respetandoelambienteycreandocondiciones para el progreso en unmarcoestableyarmoniosopara las empresas y la sociedad. Deestaforma,semotivaelmejorfuncionamientodelsector,mitigandolasdeficienciasquepodríangenerarsey corrigiendo las fallas de mercado.

Fuente: MEM.

REGULACIÓN DEL SECTOR MINEROMarco Institucional y NormativoElEstadocumpleunrolimportanteenlaorganizaciónyfuncionamientodecadasectorproductivo.Enmineríadictalasleyes,normasydisposicionesqueformanpartedelaregulaciónsocialyeconómica.EstaregulacióntienesuspremisasenlaConstituciónPolíticadelPerúde1993,querepresentalafuenteprincipaldelordenamientojurídicoperuanoenmateriaderecursosnaturales.Asimismo,laLeyOrgánicaparaelAprovechamientodelosRecursosNaturales(LeyN°26821)yelTextoÚnicoOrdenadodelaLeyGeneraldeMinería(D.SN°014-92-EM),sonlabasedelmarcolegaldelaregulaciónenelsectorminero.Elobjetivodelaregulaciónespropiciarlaeficienciaenbeneficiodelasempresasylasociedad.

La regulación es una forma de intervenciónpública necesaria en la actividad económica,orientada a establecer un marco de acciónque restringe, influye o condiciona el actuardelosagenteseconómicos,asícomotambiénpermite controlar el cumplimiento del marco deactuaciónestablecido(Lasheras,1999).

La regulación social y económica son dos formasdeintervención.Laprimeraseefectúaen aquellos sectores cuyas actividadespodrían afectar la salud, el bienestar yla seguridad de los agentes económicos,mientras que la regulación económica incide sobre el comportamiento competitivo de losmercados o los derechos de los productores yconsumidores(Salamon,2002)1. En el sector minero, la regulación social se relacionacon la seguridad industrial, la salud de lostrabajadores y la protección del ambiente,mientras que la regulación económica con la entrega de títulos y derechos para el iniciode las actividades mineras. Las entidades del

Estado (ministerios y gobiernos regionales)junto con los organismos supervisores comoel Organismo Supervisor de la Inversión enEnergía y Minería (Osinergmin), el Organismode Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA)y la Superintendencia Laboral de FiscalizaciónLaboral(Sunafil)sonlasinstitucionesencargadasde efectuar la regulación social del sector minero en el Perú. Las competencias de cada una deellasestándeterminadassegúnlosestratosqueclasificanlaactividadminera(verrecuadro 4-1). Enestesentido,Osinergmin,OEFAySunafilestánacargode la supervisiónde lamedianaygranminería,mientras que los gobiernos regionalescumplenestafunciónenlasactividadesminerasartesanales y pequeñas. Como se desarrollará más adelante, la supervisión de Osinergmin secentra en la seguridad de la infraestructura,instalacionesygestióndelasoperacionesdelasactividadesdelagranymedianaminería.

La regulación está orientada a conseguir que losmercados funcionen eficientemente. Esto

En el sector minero la regulación social se relaciona con la seguridad industrial, la salud de los trabajadores y la protección del ambiente. En la mediana y gran minería, Osinergmin, OEFA y Sunafil son las instituciones encargadas de efectuarla.

148

ocurre cuando no se presentan las fallas de mercado (Lasheras, 1999), las mismasque surgen cuando los mercados presentan externalidades,bienespúblicosoinformaciónasimétrica (hay otras fallas que no consideramos porque no se presentan en el

sector minero peruano). Estos conceptos serán desarrollados más adelante en este capítulo.

Después de las reformas estructurales introducidas en los primeros años de la

década de los noventa, (ver capítulo 3), secrearon los organismos reguladores sectoriales con lafinalidadderegulardiversosmercadosquehabíansidoprivatizadosydesliberalizados.Así,en1996secreóelOrganismoSupervisorde la Inversión en Energía (Osinerg) parasupervisar los mercados de energía ehidrocarburos. Posteriormente, en 2007, seasignólasupervisióndelasactividadesminerasde la gran y mediana minería a Osinerg,llamándosedesdeentonces,Osinergmin.

Este capítulo inicia explicando el marco legal e institucional de la regulación del sectorminero. Posteriormente se desarrollan los fundamentos económicos que justifican laregulación, enfatizando la regulación socialde la seguridad industrial desarrollada por Osinergmin. Para terminar se describe laregulación económica desde un enfoque de concesiones, derechos y autorizaciones,base legal que determina el inicio de lasactividadesminerasenelPerú.

Fuente: MEM.

Fuente: MEM.

149

4.1. MARCO LEGALDe acuerdo con Proinversión, con la promulgación delDecretoLegislativo (D.L)N°674, LeydePromociónde laInversiónPrivadadelasEmpresasdelEstado,seinicióenel paísunprocesodeprivatización. Enel sectorminero,la visión original de la regulación estuvo orientada alestablecimiento de un marco normativo cuyo objetivofue dar confianza y seguridad a la inversión extranjeray nacional. En 1991, la promulgación del D.L. N° 708,Ley de Promoción de Inversiones en el Sector Minero,inició una etapa de beneficios, disposiciones y medidaspromocionalesorientadasaincentivarlainversiónprivadaen el sector.

La regulación de la industria minera continuó con supolítica de promoción a la inversión privada, además dela implementación de normas de protección ambiental,seguridad industrialy saludde los trabajadores.EléxitodelasreformasestructuralesyelgranpotencialminerodelPerúgeneraronqueenlasdosúltimasdécadas,laindustriaminerasecaractericeporlallegadadeinversionistasextranjerosdegranliderazgomundial,quieneshanestablecidoimportantescompromisosdeinversiónconelpaís.

La minería en el Perú puede ser clasificada en gran, mediana, pequeñay artesanal. La gran y mediana minería presentan la misma regulación y su distinción, si bien es cierto no se encuentra determinada por algunanormativa, está relacionada con los volúmenes de producción (Ismodes,2014). La gran minería posee una capacidad de producción y/o beneficiomayora5000toneladasmétricaspordía,mientrasque lamedianamineríahasta5000toneladasmétricaspordía.

Asimismo,lapequeñaymineríaartesanalpresentanunaregulaciónespecial.Segúnelartículo91delTextoÚnicoOrdenadodelaLeyGeneraldeMinería(TUOdelaLGM)aprobadomedianteDecretoSupremo(D.S.N°014-92-EM),suclasificacióndependedelnúmerodehectáreasentredenuncios,petitoriosyconcesionesminerasydelacapacidadinstaladadeproduccióny/obeneficio.Paralapequeñaminería,laextensióndetierraseshasta2000hectáreasylacapacidadproductivaesnomayorde350toneladasmétricaspordía.Enelcasodelamineríaartesanal,laextensióndetierraseshasta1000hectáreasylacapacidadproductivaesnomayorde25toneladasmétricaspordía.LaclasificacióndelamineríaenelPerú,conformealosrequisitosprevistosenelTUOdeLGM,sedetallaenelcuadro 4-1.Enestesentido,deacuerdoconlasleyesN°28964yN°29901,Osinergminescompetenteparaejecutarsusfuncionesenelámbitodelagranymedianaminería.

Clasificación de la minería en el Perú

Fuentesyelaboración:AsesoríaLegal,GSM-Osinergmin.

Ilustración 4-1Principales instrumentos

legislativos del sector minero

ConstituciónPolíticadelPerú

de1993

LeyOrgánicaparaelAprovechamientodelos

Recursos NaturalesLey No 26821

LeyGeneraldeMineríaTUOdelaLGM(D.S.No014-92-EM)1/Sumadelasáreascorrespondientesadenuncios,petitoriosyconcesionesmineras.2/Solose

distingueenfunciónaltamañodeproducciónminima.3/Concesionesnometálicashasta3000M3D. 4/Concesionesnometálicashasta200M3D.

Fuente:GSM.Elaboración:GPAE-Osinergmin

Cuadro 4-1Clasificación de las actividades mineras según estrato

GRANMINERÍA

MEDIANA MINERÍA

PEQUEÑA MINERÍA

MINERÍA ARTESANAL

No aplica2

No aplica2

Hasta2000ha

Hasta1000ha

Másde5000TMD

Hasta5000TMD

Hasta350TMD3

Hasta 25 TMD4

ESTRATO EXTENSIÓN1 CAPACIDAD PRODUCTIVA

150

RECU

ADRO

4-1

En las ilustraciones 4-1 y 4-2 se muestran los principales instrumentos legislativos, así comotambiénelmarco legale institucionaldelsectorminerodesde1991hastainiciosde2017.

4.2. MARCO INSTITUCIONAL2 El Ministerio de Energía y Minas (MEM) y Osinergmin son las entidades claves de la

regulación de la seguridad de la gran y mediana minería. ElMEMesel ente rector ynormativo.Elrolrectorlocumplemediantelaformulación,dirección y supervisión del cumplimiento de lapolíticasectorialenlíneaconlapolíticageneraldelEstado,mientrasqueelrolnormativolocumpleconlaelaboracióndepropuestasnormativas,lascuales sonpresentadasalPoder Legislativoyal

GobiernoCentral,respectivamente.Porotraparte, Osinergmin es el ente encargado desupervisaryfiscalizarelcumplimientodelasdisposiciones legales y normas técnicas en las actividadesdelsectormineroreferidasalosaspectosdeseguridadde la infraestructura,instalacionesylagestióndelasoperacionesdelagranymedianaminería(verilustración

Nota.Elpresentemarconormativoeinstitucionalestáconformadoporlasprincipalesnormasquehanregidoalsectormineroenloreferentealaregulaciónsocialyeconómicadesde1991hastalafecha.Noobstante,diversasnormashansurgidoeneltiempo,derogandoomodificandoelmarconormativo.


Ilustración 4-2Marco legal e institucional del sector

minero en el Perú, 1991 - 2017

1991 1996 2000 2002 2004

1992 1997 2001 2003

Ley de Promoción deInversionesenel

Sector Minero(D.L. No708)

Modificacióndelasatribucionesdelas

jefaturas regionales de minería

(D.S. No002-91-EM-DGM)

LeydelOrganismoSupervisordela

InversiónenEnergía(Ley No 26734)

Ley que Regula los Contratos de

EstabilidadJurídicaconel Estado al Amparo de

las Leyes Sectoriales(Ley No 27343)

Ley que Regula losConveniosdeEstabilidadJurídica al Amparo de los D.L. No 662 y 757

(Ley No 27342)

LeydeFormalizaciónyPromociónde la Pequeña Minería y la Minería

Artesanal(Ley No 27651)

ReglamentodelaLeydeFormalizacióny Promoción de la Pequeña Minería y

la Minería Artesanal(D.S. No013-2002-EM)

ReglamentodeConsultayPartici-

pación Ciudadana en el Procedimiento deAprobacióndelosEstudiosAmbien-

tales en el Sector Energía y Minas(R.M. No596-2002-EM/DM)

LeyqueDisponelaDevolucióndelImpuestoGeneralalasVentase

Impuesto de Promoción Municipal a losTitularesdelaActividadMinera

durante la Fase de Exploración(Ley No 27623)

Ley de Regalía Minera(Ley No 28258)

Ley que Crea el Sistema Nacional

Integrado de Catastro y su Vinculación

con el Registro de Predios(Ley No28294)

Ley que Regula los PasivosAmbientalesdelaActividadMinera

(Ley No 28271)

ReglamentodelaLeyNº28258,Ley de Regalía Minera(D.S. No157-2004-EF)

ReglamentodelaLeyNº28245,

Ley Marco del Sistema Nacional de

GestiónAmbiental (D.S. No008-2005-PCM)

TextoÚnicoOrdenadodelaLeyGeneralde Minería y sus modificatorias

(D.S. No014-92-EM)

Reglamento de Seguridad e Higiene

Minera (D.S. No023-92-EM)

Reglamento de

Procedimientos Mineros ysusmodificatorias(D.S. No018-92-EM)

LeyOrgánicaparaelAprovechamientoSostenibledelos

Recursos Naturales (Ley No 26821)

LeydeFiscalizacióndelasActividadesMineras

(Ley No 27474)

Ley de Canon(Ley No27506)

Reglamento de Seguridad e Higiene Minera que derogó al Reglamento de Seguridad

e Higiene Minera (D.S. No023-92-EM)(D.S. No046-2001)

ReglamentodeFiscalizacióndelasActividadesMineras

(D. S. No049-2001-EM)

Ley que regula el cierre de minas(Ley No28090)

151

2006 2010

2005 2007 2011

Ley que regula la Declaratoria de

EmergenciaAmbiental(Ley No28804)

Leyqueestableceplazosparalaelaboraciónyaprobaciónde

estándares de calidad ambientalydelímitesmáximospermisibles

de contaminación ambiental

(Ley No 28817)

Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacionalyotras medidas

complementarias en minería

(D.S. No055-2010-EM)

Ley que crea el Sistema NacionaldeEvaluaciónAmbiental(OEFA)(D.S.No001-2010-Minam)

Reglamento de Cierre de Minas

(D.S. No033-2005-EM)

LeyGeneraldelAmbiente

(Ley Nº 28611)

Leyquetransfierecompetencias desupervisiónyfiscalizacióndelasactividadesmineras

aOsinerg(Ley No28964)

Reglamento del Procedimiento para la Aplicación del Derecho de Consulta PreviaalosPueblosindígenasparalas

actividadesminero-energéticas(D.S. No 023-2011-EM)

LeydelDerechoalaConsultaPreviaalos

PueblosIndígenasuOriginarios(Ley No29785)

LeyqueestableceelmarcolegaldelGravamenEspecialalaMinería

(Ley No29790)Ley que crea el Impuesto Especial

a la Minería (Ley No29789)

ReglamentodelaleyqueestableceelMarcoLegaldelGravamenEspecialala

Minería (D.S. No173-2011-EF)

Reglamento que crea el Impuesto Especial a la Minería (D.S. No181-2011-EF)

LeydeSeguridadySaludenelTrabajo

quetransfierelasactividadesdesupervisión,fiscalizaciónysanciónenmateriadesaludeneltrabajodelossubsectoresdeminería,hidrocarburosyelectricidadalMinisteriodeTrabajoy

promoción del Empleo(LeyN°29783)

2012

LeydecreacióndelServicioNacionaldeCertificaciónAmbientalparalasInversionesSostenibles

(Senace)(Ley No29968)

Ley que precisa competencias delOrganismoSupervisordelaInversiónenEnergíayMinería

(LeyN°29901)

ReglamentodelaLeyqueestableceelMarcoLegaldelGravamen

Especial a la Minería(D.S. No001-2012-MC)

Ilustración 4-2bMarco legal e institucional del sector minero en el Perú, 1991-2017

Nota.Elpresentemarconormativoeinstitucionalestáconformadoporlasprincipalesnormasquehanregidoalsectormineroenloreferentealaregulaciónsocialyeconómicadesde1991hastalafecha.Noobstante,diversasnormashansurgidoeneltiempo,derogandoomodificandoelmarconormativo.


152

4-3). Es importante señalar que la regulación de la pequeña y minería artesanal se encuentra a cargo delMEMydelosgobiernosregionales(GR).

Enestesentido,OsinergminejecutasusfuncionesenlíneaconelcumplimientodelapolíticamineraestablecidaporelMEM;contribuyeasíaquelasactividadesminerassedesarrollenencondicionesde mayor seguridad para los trabajadores y lasociedad. A continuación se explican, con másdetalle, las funciones de Osinergmin y otrasinstituciones con competencias en el sectorminero.

20172014Reglamento de Protección

AmbientalparalasActividadesdeExplotación,Beneficio,LaborGeneral,TransporteyAlmacenamiento Minero.

(D.S. No040-2014-EM)

Leyqueprorrogalavigenciadebeneficiosyexoneracionestributarias(LeyNo30404)

DecretoLegislativoquemodificalaLeyGeneralde

Minería(D.L. No1320)

DecretoLegislativoque

establecedisposicionesparaelprocesodeformalizacióndela

minera integral (D.L. No 1336)

DecretoLegislativoquecreael

Fondo de Adelanto Social(D.L. No 1334)

2016

LeyqueoficializaelSistemade Cuadrículas Mineras en

Coordenadas.(LeyN°30428)

Reglamento de Seguridad y

SaludOcupacionalenMinería.(D.S. No024-2016-EM)

DecretoLegislativoque

declara de Interés Nacional la FormalizacióndelasActividadesde la Pequeña Minería y Minería

Artesanal.(D.L. No1293)

Fuente: MEM.

153

Fuenteyelaboración:GSM-Osinergmin.

Fuente: IIMP.

Ilustración 4-3Competencias del MEM y Osinergmin

Ministerio:órganoplanificadorydiseñadordelapolíticaminera

Regulador:órganoejecutordelapolíticamineraensuámbitodecompetencia

Desarrollosostenibleyequitativo

Supervisiónde la seguridad Seguridad en:

-Infraestructura-Instalaciones-Operaciones

Fiscalizacióndelaseguridad

Estabilidadjurídicadelasinversiones

Políticadeprioridad,disponibilidadyelaccesoalagua

Políticadeinclusiónsocialydesarrollosostenible

Seguridaddelasactividadesmineras

Conservacióndelambiente

Otroslineamientosdepolíticaminera

Regulación de la seguridad de las actividades mineras en el Perú: OsinergminOsinergminesunainstituciónpúblicaencargadaderegularysupervisarque lasempresasde lossectores electricidad, hidrocarburos y mineríacumplan con las disposiciones legales y normas técnicas establecidas de las actividades quedesarrollan.Secreóel31dediciembrede1996,mediante la Ley N° 26734, bajo el nombre deOsinerg3. Cuenta con personería jurídica de derecho público interno y goza de autonomíafuncional, técnica, administrativa, económica yfinanciera.Apartirdelaño2007,laLeyN°28964amplió su campode trabajo al sectorminero ypasóadenominarseOsinergmin.

Las funciones realizadas por Osinergmin enel sector minero han experimentado una evolución. En el marco regulatorio, esto haimplicadomodificacionesensusfunciones.Porejemplo, con el D.S. N° 001-2010-Minam, lascompetenciassobresupervisiónyfiscalizaciónde las normas legales y técnicas referidas a la conservaciónyproteccióndelambientefuerontransferidasalOEFA.Asimismo,lascompeten-cias de supervisión, fiscalización y sanción enmateria de salud en el trabajo fueron trans-feridas,mediante laLeyN°29783en2011,alMinisteriodeTrabajoyPromocióndelEmpleo(MTPE).Enestesentido,conformealasleyesN°28964yN°29901yelD.S.N°088-2013-PCM,Osinergmintienecompetenciaparasupervisary fiscalizar el cumplimiento de las disposicio-nes legales y normas técnicas referidas a los aspectos de seguridad de la infraestructu-ra, instalaciones y gestión de seguridad delas operaciones de la gran y mediana minería contenidas en el Reglamento de Procedimien-tos Mineros (D.S. N° 018-92-EM y sus modi-ficatorias) y el Reglamento de Seguridad ySalud Ocupacional (D.S. N° 024-2016-EM) (enel recuadro 4-2 se detallarán los aspectos con-

154

templados en cada uno de estos reglamentos). También, como parte de su función normativa,dicta las normas sobre los procedimientos a sucargoydeejecucióndedecisiones,asícomoreso-luciones,otrasdisposicionesdecaráctergeneral,mandatosuotrasnormas,taleselcasodelproce-dimiento para el reporte de emergencia.

La supervisión y la fiscalización de Osinergminen seguridad abarcan las actividades mineras deexploración, explotación, beneficio, transporteminerode lamedianaygranminería,así comoelalmacenamiento de concentrado de mineral (verilustración 4-4). Cabe resaltar que las actividadesmineras de pequeños productores, mineríaartesanal y minería ilegal no se encuentran dentro delosalcancesdelasupervisióndeOsinergmin.

LasfuncionesdeOsinergminenelsectorminerose resumen en la ilustración 4-5. En el capítulo 6 se desarrollará en mayor detalle el proceso de supervisiónyfiscalizacióndelaseguridad.

Osinergmin, al igual que todo organismo reguladordurante el cumplimiento de sus objetivos, tienecomo perspectiva la interacción entre el Estado, lasempresas y la sociedad. La relación entre el Estado ylasociedadsebasaenlanecesidaddevelarquelasactividadesminerassedesarrollenencondicionesdemayor seguridad,estoen funcióna los lineamientos

de la política minera; mientras que la relaciónentre el Estado y las empresas se manifiesta en la prevencióndedañosypérdidaseconómicasantelaocurrenciadeincidentesyaccidentes.Finalmente,la relación entre las empresas y la sociedad, engeneral,buscapromover laeficienciaeconómica,es decir, un sector cuyas actividades son cada

vezmás seguras y efectivas (ver cuadro 4-2 y la ilustración 4-6).

Con plena autonomía, Osinergmin estáfacultadoparaestablecerpolíticas yejecutaraccionesde supervisión y fiscalizaciónde lossectores que regula. La independencia y la autonomía son instrumentos que mejoran la regulación. Los organismos reguladores queejercensus funcionescon transparencia,independencia y además ejecutan rendición decuentas,cumplenunpapel importanteenel establecimiento y desarrollo demercadoscompetitivos(Johannsen,2003yDuso,2002).En el recuadro 4-3 se explica los principios de gobernanzaregulatoriadelaOCDE.Asimismo,en el recuadro 4-4 se explica el Análisis de Impacto Regulatorio, instrumento utilizadoporlosorganismosreguladoresparaevaluarlacalidaddesuspolíticas.

SupervisiónyfiscalizacióndeOsinergmin(mediana y gran minería)

Exploración BeneficioExplotación Transporte minero

Almacenamientode concentrado

Ilustración 4-4Actividades de supervisión de la

seguridad de Osinergmin



Ilustración 4-5Funciones de Osinergmin con respecto

a la gran y mediana minería

FUNCIONESDEOSINERGMIN

FUNCIONESDEOSINERGMINEN MINERÍA

Reguladora

Supervisora. Severificaelcumplimientodelasobligacionescontenidasenlanormavigente.Fiscalizadora- Sancionadora. Se imponen sanciones dentro del ámbitodecompetenciaporelincumplimiento de las normas legales o técnicas.Normativa. Seelaboranpropuestasnormativasysepresentanantelosórganos competentes.

Supervisora

FiscalizadoraySancionadora

Normativa

Solución de Reclamos

SolucióndeControversias

155

Cuadro 4-2Procesos atendidos por Osinergmin en el

sector minero por grupo de interés

Sector EmpresaCiudadano

Atención de denuncias

Informes técnicos legales

Supervisiónyfiscalización

(seguridad minera enlainfraestructura,instalaciones,gestiónde las operaciones)

Supervisiónyfiscalizacióndelaseguridad en el

desarrollo de las actividadesmineras

Propuestasnormativas

Atención de solicitudes de reconsideración y

apelación

Multas

Estado

Minería

Fuenteyelaboración:Osinergmin.

Ilustración 4-6Gobernanza de los reguladores económicos

Prevenirlaspérdidas

económicas

Promoverlaeficienciaeconómica

Protección a la

sociedad

ESTADO

EMPRESA SOCIEDAD

Fuenteyelaboración:Osinergmin.

Nota.VerGlosariodeSiglasalfinaldellibro.Fuentes:PortaldelEstadoPeruano,MEMyOsinergmin(fecha:12dediciembrede2016).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Ilustración 4-7Estructura institucional del Poder Ejecutivo en el sector minero

CONSEJODEMINISTROSPRESIDENCIADELCONSEJODEMINISTROS(PCM)

INGEMMET

OSINERGMIN

PROINVERSIÓN

INGEMMET SUNAFIL SUNAT SUNARPANA

SERNANP

SENACE

JUSTICIAYDERECHOSHUMANOS

ECONOMÍAYFINANZASCULTURAAGRICULTURA

TRABAJOYPROMOCIÓNDELEMPLEO

AMBIENTEENERGÍAYMINERÍA

MINISTERIOS

ORG

ANISMOS

PÚBLICOS

EJEC

UTO

RES

ORG

ANISMOSPÚ

BLICOS

ESPE

CIAL

IZAD

OS

Técn

icos

Regu

lado

res

Vicemisnistro de Minas: DGAAMDGMDGFM

Despacho Vice-ministerial de

Interculturalidad.-DespachoVi-

ceministerial de Patrimonio Cul-

tural e Industrias Culturales.

156

Osinergmin, en el ejercicio de sus funciones, vela por elcumplimiento de las disposiciones legales y técnicas de seguridad minera de la infraestructura, instalaciones,gestión de seguridad de las operaciones contenidas enel Reglamento y Salud Ocupacional (D.S. N° 024-2016-EM) y el Reglamento de Procedimientos Mineros (D.S. N° 018-92-EM). Asimismo, el artículo 3 de la Ley N° 27699,Ley complementaria de Fortalecimiento Institucional deOsinergmin,disponequeelConsejoDirectivoestáfacultadopara aprobar procedimientos vinculados a su funciónsupervisora, fiscalizadora y sancionadora. En este sentidoOsinergmin también establece el Procedimiento para elReporte de Emergencia.

Reglamento de Seguridad y Salud Ocupacional (RSSO). Mediante D.S N° 024-2016-EM se aprobó el RSSO, quecontieneobligaciones sobre la seguridadde las actividadesmineras, así como las normas mínimas para la prevenciónde riesgos en el desarrollo de las operaciones. El reglamento alcanzaatodapersonanaturalojurídicadederechopúblicoo privado que realiza actividades mineras y conexas conpersonalpropioodetercerosensusambientesdetrabajo;también a los trabajadores y a aquellos que no tienenvínculo laboral con el titular de la actividad minera, sinoquedependendeunaempresacontratista,lacualleprestaservicios a aquel o se encuentran dentro del ámbito de sucentrodelabores.

Reglamento de Procedimientos Mineros (RPM). Mediante D.S. N° 018-92-EM se aprobó el RPM, que establece lasautorizacionesquerequierenlostitularesdelasactividadesmineras para la construcción y funcionamiento de instalacionesycomponentesenconcesionesdebeneficio.

Reglamentos de seguridad minera

utilizados por Osinergmin

Fuente: MEM.

Procedimiento para el Reporte de Emergencia. Establecelos procedimientos y formularios para hacer efectivas lasobligaciones de reporte de accidentes y emergencias; asícomolapresentacióndelinformedeinvestigaciónrespectivoconforme a lo exigido por ley: “Los accidentes fatales, asícomo las situaciones de emergencia de seguridad e higiene mineray/odenaturalezaambiental,debensercomunicadosporeltitularmineroaOsinergmindentrodelasveinticuatro(24)horasdeocurridos”,artículo9de laLeyN°28964(LeyquetransfierecompetenciasdesupervisiónyfiscalizacióndelasactividadesminerasaOsinerg).

157

RECU

ADRO

4-2

Cuadro 4-3Otras entidades del Estado con funciones en el sector minero

Principales funciones en el sector mineroEntidad

Presidencia del Consejo de Ministros

InstitutoGeológicoMineroyMetalúrgico

OrganismodeEvaluaciónyFiscalizaciónAmbiental

Ministerio de Energía y Minas

Promueve,coordinayarticulapolíticasnacionalesconlasentidadesdelEstado,lasociedadcivilyelsectorprivadodemaneraparticipativa,transparenteyconcertada,ejerciendorectoríasobreprocesosdemodernizaciónydescentralización,gobernanzaeinclusiónsocialyeconómica.

Conduce el procedimiento ordinario minero, incluyendo la recepción de petitorios, el otorgamiento de concesionesminerasysuextinciónsegúnlascausalesfijadasporlaley,ordenandoysistematizandolainformacióngeoreferenciadamedianteelcatastromineronacional,asícomolaadministraciónydistribucióndelderechodevigenciaypenalidad.

Fiscaliza, supervisa controla y sancionaenmateria ambiental. Esel ente rectordel SistemaNacionaldeEvaluaciónyFiscalizaciónAmbiental(Sinefa).

Formula,supervisayevalúalaspolíticasdealcancenacionalenmateriadeelectricidad,hidrocarburosyminería.

Elabora,aprueba,proponeyaplicalapolíticadelsectormineroydictalasnormaspertinentes.

Lasnormasdictadasporotrasentidadesparalossectoresbajosucompetenciadebentenersuopiniónfavorable,exceptoencasotributario.

(PCM)

(Ingemmet)

(OEFA)

(Sernanp)

MinisteriodelAmbiente

ServicioNaturaldeÁreasNaturales Protegidas

ServicioNacionaldeCertificaciónAmbientalparalasInversiones

Sostenibles(Senace)

(Sunafil)

Superintendencia Nacional de FiscalizaciónLaboral

Diseña,establece,ejecutaysupervisalaaplicacióndelapolíticaambiental.

DirigeyestableceloscriteriostécnicosyadministrativosparalaconservacióndelasÁreasNaturalesProtegidas.

RevisayapruebalosEstudiosdeImpactoAmbientaldetallados(EIA-d)eimplementalaVentanillaúnicadeCertificaciónAmbientalparaelprocedimientodeaprobación.

AdministraelRegistroNacionaldeConsultorasAmbientalesyelRegistroAdministrativodelasCertificacionesAmbientalesdealcancenacionalomultiregionalconcedidasodenegadasporlosorganismoscorrespondientes.

Formulapropuestasdemejoraparalosprocesosdeevaluaciónambiental.

EvalúayapruebalaCertificaciónAmbientalGlobal(CAG).

CoordinaconotrasentidadesafindequebrindenopinióntécnicaenlaexpedicióndelaCAG.

Supervisa,fiscalizaysancionaenmateriadeseguridadysaludeneltrabajoenlossectoresdeminería,electricidadehidrocarburosmediantesuórganoadscrito,laSunafil.

Promueve,supervisayfiscalizaelcumplimientodelordenamientojurídicosociolaboralyeldeseguridadysaludeneltrabajo.

Suscribe convenios con gobiernos regionales, entidadespúblicas oprivadaspara la fiscalizaciónde las normasde sucompetencia.

EslaautoridadcentraldelSistemadeInspeccióndelTrabajo.Brindaasesoríatécnica,realizainvestigacionesyproponelaemisióndenormassobredichasmaterias.

EselenterectordelSistemaNacionaldeEvaluacióndeImpactoAmbiental(SEIA).SusórganosadscritossonelSernanp,elOEFAyelSenace.

Cautelaelmantenimientodeladiversidadbiológica.Es el ente rector del Sistema de Áreas protegidas por el Estado.

Promuevelaconservaciónyusosostenibledelosrecursosnaturales,diversidadbiológicayáreasnaturalesprotegidas.(Minam)

(MEM)

158

Principales funciones en el sector mineroEntidad

Fuentes: PCM,MEM, Ingemmet,Minam,OEFA, Sernanp, Senace,MTPE, Sunafil,MINAG,ANA,MC,ANA,MEF, SUNAT, SUNARPyBCRP.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Ministerio de Agricultura

Superintendencia Nacional de AdministraciónTributaria

Autoridad Nacional de Agua

Promueveeldesarrollodelasfamiliascampesinaspormediodeplanesyprogramasdelsector,quetienencomoobjetivocentralelevarlacompetitividaddelagro,latecnificacióndeloscultivos,fomentarunmayoraccesoalosmercadosy,enconsecuencia,lograrelevarlacalidaddevidadelasfamiliasdelcampo.

Es laentidad responsabledeelaborar, consolidar yactualizar laBasedeDatosOficialde lospueblos indígenas y susorganizaciones.Estasirveparaelprocesodeidentificacióndelospueblosindígenasaserllamadosenlasconsultasprevias.

Entidadqueejecutafuncionesasociadasarecaudacióndetributosgeneradosenlaactividadmineracomoson:ImpuestoalaRenta,regalíasmineras,impuestoespecialalamineríaygravamenespecialalaminería.

Apruebalosestudiosdelaprovechamientohídrico,requisitoparalaobtencióndelacertificaciónambiental.

PromueveygarantizaelsentidodelaigualdadyrespetoalosderechosdelospueblosdelpaísconformealaLeydelDerechoa laConsultaPreviaa losPueblos IndígenasuOriginariosreconocidoenelConvenio169de laOrganizaciónInternacionaldelTrabajo(OIT).

(Minag)

Ministerio de Cultura

(Sunat)

Superintendencia Nacional de Administración de Registros

Públicos

MinisterioEconomíayFinanzas

MinisteriodeJusticiayDerechosHumanos

(Sunarp)

GobiernosRegionales

BancoCentraldeReservadelPerú(BCRP)

Otorgalacertificacióndelainexistenciaderestosarqueológicos(CIRA)ygestionaelplandemonitoreoarqueológico.

Promuevelaproteccióndelosderechoshumanosyelaccesoalajusticiainclusivayconfiable,conénfasisenlapoblaciónencondicióndevulnerabilidad.TambiénbrindalaoportunayeficienteasesoríaydefensajurídicadelosinteresesdelEstado,mediantelaformulación,ejecuciónyevaluacióndepolíticaspúblicasinstitucionales.

Entidadesqueejecutanlaregulacióndelapequeñamineríaylamineríaartesanal.

En la LeyGeneral deMinería se establece que si el titular vende su producción localmente, el BCRP y el sistemafinancieronacionallevenderánmonedaextrajera.

Encargado de la promoción de proyectos y prospectos mineros.

Planea,dirigeycontrolaelpresupuesto,tesorería,endeudamiento,contabilidad,políticafiscal,inversiónpúblicaypolíticaeconómica y social de los ministerios sectoriales.

Eslaentidadquerealizaelregistrodederechosmineroscomolasconcesionesycontratoscelebradosenlasconcesiones.

Refrendalosdecretossupremosqueapruebanloscontratosdeexploraciónyexplotacióndeminería.

(MEF)

Proinversión

(ANA)

(MC)

159

Según la OCDE, la política y la gobernanza regulatoria sedefinen como “una actividad del Gobierno integrada en elciclonormativodeldiseño,aplicación, revisiónyevaluacióndelaregulación,conelapoyodelasinstitucionesadecuadas”.Entalsentido,lapolíticaregulatoriafortalecelainterrelaciónentre el Estado, los ciudadanos y las empresas. Asimismo,contribuye al desarrollo económico, al cumplimiento delos objetivos de política y al fortalecimiento del estado dederecho.

Laaplicacióndeprincipiosdegobernanzaenlosorganismosreguladores permite que las decisiones reglamentarias se construyansobreunabaseobjetiva,coherente,sinconflictodeintereses,parcialidadoinfluenciaindebida.Lagobernanzaregulatoria puede ser externa e interna. La gobernanzaexternaesreferidaalosroles,relacionesydistribucionesdepoderesyresponsabilidadesentreelLegislativo,EjecutivoyJudicial y elmodelo organizacional del regulador;mientrasquelagobernanzainternaserefierealaformaorganizacionaldelreguladorcomolaconducta,roles,rendicióndecuenta,reportesfinancierosysupervisiónde la industria (citadodeTamayo et al.2016).

Principios de gobernanza regulatoria de la OCDE

Ilustración 4-8Principios de gobernanza regulatoria de la OCDE

Claridad en el rol regulador

FinanciamientoGobierno

coperativoytomade decisiones

Prevenirlainfluenciaindebida

y mantener la confianza

Evaluacióndedesempeño

periodinámico

Participacióndelosgrupos de interés (evitarcapturadel

regulador)

Rendición de cuentas y

transparencia

Fuente:OCDEBestpracticeprinciplesforregulatorypolicy.TheGovernanceofRegulators.

El Análisis de Impacto Regulatorio (RIA, por sus siglas eninglés) es una herramienta que utilizan los organismosreguladores para realizar evaluaciones sistemáticas de laspolíticasemitidasbajoelámbitodesucompetencialegalyelcumplimientodesusobjetivosestratégicos.Laevaluaciónincluyeunaseriedeprocesos, talescomo la identificacióndelproblemayobjetivos,lasoluciónalproblemamediantelas distintas propuestas de políticas regulatorias, laevaluación sistemática de los problemas y, finalmente, laelección de la mejor propuesta.

LospasosaseguirparalaelaboracióndelRIAseresumenacontinuación:

I) Identificación del problema.Elproblemadebeestarbiendefinido, se debe explicar el porqué de su existencia, sumagnitud, si seha intervenidopreviamentey su situaciónactual. Es importante que durante esta etapa no se confundanlascausasconelproblema.

II) Definición de los objetivos. Los objetivos deben llevara la solución del problema identificado anteriormente.Es importante porque permite identificar y evaluar lasopcionesdepolítica.

III) Identificación de alternativas. Lasopcionesdepolíticadeben estar directamente relacionadas con el problemaidentificadoy losobjetivos.Estasademásdeseropcionesregulatorias,puedenconsiderarseopcionesnoregulatorias,como la autorregulación y la coregulación.

IV) Analizar los beneficios y costos de las alternativas. Las opcionesdepolíticaspropuestassonevaluadasenlosaspectoseconómico, social y ambiental por cada grupo de interés,las cuales pueden ser expresadas cualitativa, cuantitativa omonetariamente. Los impactos positivos son los beneficios,mientrasquelosnegativossonloscostos.

Análisis de Impacto Regulatorio en

Osinergmin

RECU

ADRO

4-4

160

RECU

ADRO

4-3

4.3. ASPECTOS CONCEPTUALES DE LA REGULACIÓN DEL SECTOR MINERO PERUANO Los mercados competitivos funcionan eficientemente segúnla leyde laofertay lademanda.Esta libre interacciónpermitealcanzarunpuntodeequilibrioquelogramaximizarelbienestartotal (máximo excedente tanto para el consumidor como para elproductor) (Domínguez,2014).Enestesentido, losmercadoscompetitivos llevan a asignaciones Pareto eficientes, en dondeel funcionamiento del mercado prevé que los agentes convaloracionesmásaltaspuedanrecibir losbienesyaquellosconmenorcostodeproducciónpuedansuministrarlas.Enestepunto,ningúnagentepuedemejorarsusituación(Tamayoet al.2016).Sin embargo, existen situaciones en las cuales el mercado nofuncionaeficientemente.Lasfallasdemercadoenunaeconomíanopermitenlograrunaasignaciónóptimadelosrecursos,siendonecesaria la intervenciónporpartedelEstadoparamitigarlasyalcanzar la eficiencia económica. A continuación se describe lajustificaciónmicroeconómica de la regulación social del sectorminero.

4.3.1. Regulación socialLa regulación social del sector minero es referida a la protección delambiente, lasaludde laspersonasy laseguridad industrial.Entrelasprincipalesrazonesquejustificanlaregulaciónsocialseencuentran5:

a) Bienes públicos y externalidadesLa justificación de la regulación del mercado se basa,sobre todo, en el argumento de que el mercado no puedeproveer adecuadamente bienes públicos o hacer frente a lasexternalidades (Tamayo et al. 2016). El consumo de un bienpúbliconotienerivalidadnicapacidaddeexclusión.Unbiennorival se refiere aqueuna cantidadadicional de agentespuedebeneficiarse del consumo del bien sin generar costo alguno.Por otro lado, un bien es no excluyente cuando no se puedeidentificarni restringiraunagentedelconsumodedichobien.Estas características de los bienes públicos hacen que no seafactiblesuproducciónenelmercado(Nicholson,2005),dadoquenosepuedeidentificaralosconsumidoresnitampococuantificarelconsumoquerealizan.

V) Elección de la mejor opción. Seelige lamejoropciónregulatoria, lacualdebeseraquellaconlosmayoresbeneficiosnetosparaelgrupodeinterés.

VI) Establecer la supervisión y monitoreo. Luego de haber elegido lamejoropciónregulatoria,sedebeprogramarunconstanteseguimientoy la conformación de indicadores de gestión que permitan un mejorseguimientodelapolíticaenelcumplimientodelosobjetivos.

EsimportanteseñalarqueduranteelprocesodelRIAsedebeestableceruna etapa de consulta con el grupo de interés, de manera que seproporcionemayorinformaciónparalaelaboración.Laetapadeconsultaleotorgalegitimidadalaregulación.

El RIA otorga información relevante del impacto para quienes tomandecisiones,esdecir,delosbeneficiosycostosdelaimplementacióndelapolíticaregulatoria.Así,seconvierteenunaherramienta importanteen la mejora de la regulación y de la implementación de normas legales. Osinergmin, de acuerdo con los organismos reguladores de clasemundialy según laspolíticasdegobernanzade laOrganizaciónpara laCooperaciónyelDesarrolloEconómico(OCDE),haaprobadolaGuíadepolíticaregulatoriaN°1:GuíaparalarealizacióndelAnálisisRegulatorioenOsinergmin(GuíaRIA)4 (citado de Tamayo et al.2016).

Fuente: MEM.

161

La seguridad industrial en el sector minero es un ejemplo de bien público. Consideremosuna muestra de una unidad minera cuyas operaciones se sitúan cerca de un poblado. Enestecaso,ningúnagente,seanlospobladoresolos trabajadores de lamisma empresa, puedenser excluidos del beneficio generado por losnivelesdeseguridadadoptadosporlasempresasmineras. De igual manera, los beneficios de laseguridad no disminuyen en la medida en que nuevoshabitantesotrabajadoresse incorporena la población o a la empresa. Es decir, no hayrivalidad.Porotrolado,nohayexclusión,porquelas empresas mineras desconocen el nivel deseguridad que cada individuo “consume”: unpobladorpuedesentirsesatisfechoconunnivelde seguridaddado,mientras queotros podríandesearquehubieramásseguridad;inclusive,otrogrupo podría desearmenos nivel de seguridad.El nivel de seguridad que “demanda” cadaindividuo depende de varios factores, como sugradodeaversiónalriesgo.Alrespecto,Viscusi,Vernon y Harrington (2000) mencionan que, apesar de que los consumidores toman decisiones racionales quemaximizan su utilidad, existe unsesgo en su percepción de riesgo. Esto ocurre debidoa3 factores:1) losagentescuentanconpocaexperienciaensituacionesderiesgo,2)esdifícildecuantificary3)sedesconocentodaslasconsecuencias que podrían generarse.

Porotraparte,lasexternalidadessonsituacionesen donde el accionar tanto de los consumidores como de los productores genera costos y beneficios, loscualesnosereflejanenelpreciodemercado(PindyckyRubinfeld,2009).Esdecir,elbienestardeunconsumidorolasposibilidadesdeproduccióndelasempresassevenafectadaspor el accionar de otros agentes de la economía.

Existen externalidades negativas y positivas.Un mercado con externalidades negativasgenera una situación en la que los productores no asumen los costos externos generados a la sociedad, de manera que el costo marginal

privado es menor al costo marginal social. Enesta situación, la cantidadproducidaesmayora la socialmente eficiente. Asimismo, unaexternalidadpositivageneraunbeneficiosocialmayor al privado y por tanto se produce y seconsumeunacantidadmenora lasocialmenteóptima.

En el sector minero, la regulación de laseguridad está relacionada con la presencia de las externalidades. Cualquier deficiencia en lainfraestructura, instalaciones y operacionespuede ocasionar daños a la sociedad (externalidades negativas). El valor económicode estos costos no forma parte de los costos privadosdelasempresasy,porlotanto,altener

menoscostospuedenproducirunacantidadmayor.Estasobre-producciónsedebeaqueno haymecanismo alguno (ley, reglamentoo algún otro incentivo) que obligue a laempresa que genera la externalidad a internalizar los costos externos. En estesentido,laregulacióndelaseguridadpuedeobligar a que las empresas internalicen loscostosexternos, invirtiendoen sistemasdeprotección de infraestructura o de medio ambiente o sistemas de protección para elpersonal,porejemplo.

La generación de polución (contaminación delaire,suelo,agua,generaciónderesiduos)durante laactividadminerarepresentauna

Fuente:GSM-Osinergmin.

162

externalidad negativa, debido a que no seinternaliza en los costos del productor y, enconsecuencia, el costo de extraer minerales mayor para la sociedad que para las empresas mineras. El gráfico 4-1 muestra la situación planteada. P(Q) es la curva dedemanda que representa los beneficiosmarginales del sector minero. La curva deoferta estará conformada por los costos marginales privados CMgP y sociales CMgs de la producción minera. Si el mercado no estuviera regulado, el nivel de producciónsería Qp. Si por el contrario, la empresainternaliza los costos externos, entonces lacantidadproducidaseríamenor:Qs.Elgráfico muestra que la internalización de los costosexternoseliminalapérdidadeeficienciasocialrepresentadaporeláreadeltriánguloABCy,portanto,representaunasituaciónendondela eficiencia privada es compatible con laeficienciasocial.

LaregulacióndelEstadodebeestarorientadaa la implementación de incentivos para

que las empresas internalicen los efectos externos ocasionados como consecuencia desuaccionar.Estos incentivospuedensernormas técnicas, pueden establecer límitesmáximos permisibles (por ejemplo, límitesmáximospermisiblesenlaemisióndegasesde los equipos mineros) o crear mercados de permisos (en los casos relacionados a la contaminación,porejemplo).Porúltimo,elEstadopuede introducirun impuestosobrelaproduccióndetalmaneraquesereduzcala cantidad de equilibrio a la socialmentedeseable (impuestopigouviano) (Tamayoet al.2016).

Desde otra perspectiva, la adopción demedidas de seguridad por parte de las empresas mineras genera externalida-des positivas, es decir, un valor social queincluyelosbeneficiosdedisminuirelnúmerode accidentes e incidentes. El gráfico 4-2 muestra la determinación de los nivelesóptimos de seguridad, considerándose losbeneficiosexternosdelaseguridad.Lacurva

D es la demandademercadopor seguridad,mientras que la curva S representa el costode producir seguridad. Cuando la demanda subestima el valor social de la seguridad, elmercado produce la cantidad de seguridadQ,mientras que cuando la demanda incluyela externalidad positiva, es decir el valorsocial (curva D*), la cantidad Q* representala asignación eficiente de seguridad que elmercado,porsísolo,nolograría.Osinergmin,mediante el enfoque de supervisiónpreventivoenbaseal riesgo,buscadisminuirla ocurrencia de accidentes e incidentes. En el capítulo 6sebrindamayordescripcióndelprocesodesupervisión.

b) Asimetrías de informaciónLaliteraturaeconómicajustificalaregulaciónde la seguridad de las actividades minerascomounmecanismoqueresuelveelproblemade información asimétrica. El funcionamiento de una industria con información asimétrica resultaría en asignaciones subóptimas(Hennessy, Roosen y Jensen, 2003). Las

Gráfico 4-1Efecto de una externalidad

negativa

CMgS

CMgP

P(Q)

QQQ

P

P

AB

C

PS

S

P

Gráfico 4-2Beneficios externos de la seguridad

Q

Precio (P)PP

QQ

S

D*

D

0 *

Fuenteyelaboración:Tamayoet al. (2016). Fuenteyelaboración:Tamayoet al. (2016).

163

empresas reguladas poseen mayor información acerca de sus actividades de alto riesgo y losesfuerzos en la seguridad que ejecutan. Porotra parte, el Estado no puede observar eldesempeño en seguridad de las empresas reguladas, que tienen incentivos por reducirsu nivel de esfuerzo en seguridad (Vásquezet al. 2013). Sin embargo, disminuir nivelesde seguridad incrementa la probabilidadde ocurrencia de accidentes, lo que generaexternalidadesnegativasalasociedad.

Desde un punto de vista teórico, la existenciade asimetrías de información se aborda comoun problema de riesgo moral y se justifica laintervención del Estado por medio de unaentidad regulatoria que obtenga informaciónacerca del desempeño en seguridad por parte de las empresas reguladas. En ese sentido, elregulador actúa como intermediario entre elEstadoylasempresasreguladas.Elproblemaderiesgo moral puede ser formalizado medianteelmodelodelprincipal-agente.Eldesarrollodeactividadesderiesgoporpartedelasentidadesreguladasnopuedeserobservadodirectamentepor el Estado. Los esfuerzos en seguridadpueden impactar en la reducción o incremento de laprobabilidaddeocurrenciadeaccidentes(Vásquez,2012yVásquezet al.,2013),porloqueel regulador diseña los incentivos adecuadosparainduciralasentidadesreguladasacumplircon los esfuerzos de seguridad óptimos. Losinstrumentos de la regulación de comando y control, tales como el monitoreo y sancionesmonetariasynomonetarias,contribuyenenelalcancede losobjetivosdel regulador (Becker,1968;Cohen,1987;BaumolandOates,1988yPolinskyandShavell,2007).

El nivel óptimo de control de la seguridady los valores óptimos de las sanciones porinfracciones a la misma se pueden establecersi se resuelve el problema de la agenciareguladora. Mediante este se busca alcanzar

el máximo bienestar social esperado; noobstante, está sujeto a limitaciones, talescomolafaltadepresupuesto,lasrestriccionesde información, la compatibilidad entre losincentivos de la empresa y los objetivos delregulador (incentive compatibility) (Vásquez,2012), las limitaciones a la responsabilidaddispuestasen la legislaciónmercantil (Shavel,1987) y otras relacionadas con la situaciónpolítica.

4.3.2. Osinergmin en la regulación social de las actividades minerasInstrumentos de regulación socialLos instrumentos para ejecutar la regulación social pueden ser extraídos de regulaciones basadasenelmercadoydecomandoycontrol(C&C)(Breyer,1982yViscusi,1983).

La regulación basada en el mercado puedefuncionar de dos formas: i) estableciendocambios en el precio relativo o ii) mediantela creación de mercados que puedan hacer frentealproblemadelasexternalidades.Estosinstrumentos pueden ir desde impuestos pigouvianos y subsidios hasta la creación demercados (e.g. asignación de derechos de propiedad), en donde el regulador establecelas condiciones necesarias para el buenfuncionamiento del mercado. Un claro ejemplo es la creación de los derechos de emisiones de gasesdeefecto invernadero (GEI) parahacerfrentealasexternalidadesnegativas(Tamayoet al.2016).

En la regulación de C&C se establece, bajoestándares tecnológicos, un conjunto deobligaciones y procesos que las empresasdeben aplicar al momento de realizar susoperaciones. Este tipo de regulación permiteobtener resultados de desempeño, lo que seconvierteenunaestrategiaparaelregulador,

puestoquepermitiráunadecuadomonitoreo.Es importante señalar que las empresas reguladastienencriteriosdediscrecionalidadal momento de llevar a cabo sus acciones(Stavins,1998).

En este sentido, la regulación social en elsectormineroserealizaconpolíticasdeC&C.SegúnBaumolyOates(1988),losmecanismosdeC&Cson lo suficientementeflexiblesparaajustarse rápidamente al control de accidentes impredecibles, debido a que se puedenmodificarsinpasarporunprocesolegislativocomplejo. Como se mencionó anteriormen-te,lasentidadesresponsablesdelaregulaciónde la seguridad de la gran y mediana minería enelPerúsonelMEMyOsinergmin.ElMEMestablece las disposiciones legales y técnicasdeseguridadquelasempresasdebencumplir,mientrasqueOsinergminseencargadelasu-pervisión,monitoreoy la implementacióndesanciones que representen un mecanismo disuasivoparalosagentesinfractores.

La inversión en medidas de seguridad y desupervisión resulta costosa, tanto para lasempresas como para el regulador, por loque se realiza un análisis para conocer elnivel óptimo de seguridad que considere loscostosybeneficiosdeadoptardichapolítica.En el gráfico 4-3, la curva DS representa eldaño esperado para la sociedad en función del esfuerzo en seguridad por parte de laempresa. Si el esfuerzoen seguridadesalto,entonces se esperaría una menor cantidadde accidentes y, por consiguiente, unmenordaño esperado para la sociedad, mientrasque unmenor esfuerzo implicaría unmayordaño esperado. Por otro lado, la curva CSrepresenta el costo de invertir en seguridad,así unmayor nivel de esfuerzo en seguridaddemandarálainversióndeunamayorcantidadderecursos.Enconsecuencia,elnivelóptimoen seguridad se obtendría cuando el costo

164

marginal de invertir en seguridad sea igual, envalorabsoluto,a la reduccióneneldañosocialesperado.Estoocurreparaunniveldeseguridadigual a U+,dondelaspendientesdeambascurvasson iguales en valor absoluto. Si el nivel deesfuerzofueracomoU+,entoncesaumentarenunapequeñacantidadelesfuerzogeneraríaunareducción del daño esperado mucho mayor al aumentodelosrecursosinvertidosenseguridad,por lo que sería eficiente aumentar el nivel deesfuerzo. Nótese, que en el nivel de esfuerzose minimiza el costo social neto de proveerseguridad(curvaCSS),elcualesigualalcostodeinvertirenseguridad(CS)máseldañoesperadopara la sociedad (DS).

4.3.3. Regulación económicaLaevoluciónsobrelatitularidaddelosrecursosminerales, como se mencionó en el capítuloanterior,seoriginadesdelaépocadelVirreinatode Perú, el cual disponía que los mineralesfueran posesión del Rey de España, conceptodesarrollado desde las ordenanzas de 1574 del

virrey Toledo. LasOrdenanzas de 1776 definenque lasminasseconcedíanparacontribuira laReal Hacienda con un quinto de su producción y para que las explotaran con arreglo a dichas Ordenanzas. Posteriormente, la legislación re-publicana recogida a partir de los textos cons-titucionales de 1933, 1979 y 1993 ratificó latesisdeldominioeminentedelEstadosobrelosrecursos minerales, de manera que, conformea la tradición jurídica, no se ha atribuido underechodepropiedadalosparticularessobrelosrecursos minerales.

La Constitución Política del Perú, promulgadaen 1993, establece en el artículo 66 quelos recursos naturales (renovables y norenovables) son patrimonio de la Nación y esel Estado el encargado de ser soberano en suaprovechamiento. Las razones por las cualesel Estado asume este rol son varias. En primerlugar, la teoría económica señala con precisiónlos problemas de ineficiencia económica quegeneran los llamados “recursos comunes”, esdecir, la sobreexplotación en la que se incurrecuando los recursos naturales son propiedad común de los agentes (Nicholson, 2005). Ensegundo lugar, y demanera simultánea con lasobreexplotación aludida, la indefinición de lapropiedadde losrecursosgeneradesincentivosa la inversión, porque provoca incertidumbresobre la rentabilidad de cualquier inversiónrealizada.

Por último, el interés por la apropiaciónde losbeneficios de la explotación de los recursospuedellevaraimportantesconflictosdecaráctersocial,yaqueenmuchoscasos los interesessecontraponen (un ejemplo de ello puede ser los conflictosporelusodelagua).Porconsiguiente,la propiedad estatal de los recursos naturales y mineros, en especial, permite regular losdistintos interesesalrededorde losyacimientosde minerales mediante las concesiones y otros instrumentos jurídicos. En la siguiente sección

delpresentecapítulosedescribirálaregulacióneconómica del sector minero referida a la entrega de concesiones como forma de títulohabilitante para el inicio de las actividadesmineras.

a) Normas generales del sectorLa Constitución Política del año 19936, querepresenta la fuente principal del ordenamiento jurídico peruano en materia de recursos naturales, ha fijado los supuestos queconstituyen las premisas para la regulación delos recursos naturales, como son: titularidad,habilitaciónparasuotorgamientoaparticularesy exigencia de condiciones para su utilizaciónconforme a ley7.

La disposición constitucional dispone que enel Perú la titularidad de los recursos naturalesrecaiga en el Estado, quien es el que ostentael dominio eminente sobre dichos recursos.

El artículo 66 de la Constitución Política del Perú, promulgada en 1993, establece que los recursos naturales son patrimoniuo de la Nación y es el Estado quien ejerce soberanía en su aprovechamiento.

Gráfico 4-3Nivel óptimo de seguridad

Esfuerzoenseguridad

Costo

AB

CSS CS

DS

DC

E F

U U0 o +

Fuentesyelaboración:Tamayoet al.(2013)yVásquezetal.(2013).

165

La concesión minera otorga a

su titular el derecho a explorar

y explotar las sustancias

minerales comprendidas

dentro de los límites de un área

determinada. No obstante, se

requiere de otros permisos para

comenzar las actividades.

Asimismo, el Estado se encuentra habilitadopara otorgar la explotación de recursos naturales a los particulares. Los aspectosrelacionados con los títulos habilitantes quese requieren para tal fin y las condicionespara la utilización de los recursos naturalesse encuentran en la Ley Orgánica para elAprovechamiento Sostenible de los RecursosNaturales, Ley N° 268218 (en adelante Ley OrgánicaparaelAprovechamiento).

La Ley Orgánica para el Aprovechamientoestablece que los recursos naturales,renovables o no renovables, son patrimoniode la Nación y los frutos y productos de estos son dominio de los titulares de los derechosconcedidos sobre ellos. En consonancia conla disposición constitucional, se prescribe ladistinciónentretitularidaddelrecursonaturalysusfrutos,loqueesreconocidocomolatesisdel dominio eminencial del recurso natural9.

Asimismo, por la Ley Orgánica para elAprovechamiento se establece que elaprovechamiento sostenible de los recursosnaturales se debe realizar en armonía con elinterésdelaNación,elbiencomúnydentrodeloslímitesyprincipiosestablecidosendichaley,

las leyes especiales y las normas reglamentarias sobrelamateria.

Los derechos para el aprovechamientosostenibledelosrecursosnaturalesseotorgana los particulares mediante las modalida-des que establecen las leyes especiales paracada recurso natural10. En consecuencia, lamodalidaddetítuloquehabilitaaunparticularpara el aprovechamiento de un determinadorecursonaturalseencontraráprevistaenlale-gislación que corresponda al recurso natural respectivo. Así pues, en el Perú existe unadiversidad de títulos que habilitan la explota-ción de un recurso natural. En el caso de los recursos minerales es la legislación minera,constituida principalmente por el Texto ÚnicoOrdenadodeLeyGeneraldeMineríaaprobadoporD.S.N°014-92-EM11, laqueprevéeltítuloexigiblequeotorgaelderechoaunparticularpara realizar actividades mineras y la conse-cuente explotación del recurso, así como de-terminados requisitos y condiciones para su otorgamiento.

Finalmente, la Ley Orgánica para el Aprove-chamiento contempla las reglas generales que promueven y regulan el aprovechamien-to sostenible de los recursos naturales, esta-bleciendo un fomento adecuado de inversióny procurando el equilibrio entre crecimien-to económico, conservación de los recursosnaturales y el desarrollo integral de las personas12.

b) Ley General de Minería El Texto Único Ordenado de la Ley General deMinería(TUOdelaLGM),actualmentevigente,seaprobómedianteD.S.N°014-92-EMysederivóde la Ley de Promoción de Inversiones en elSector Minero13(D.L.N°708).ElTUOdelaLGMeslafuentequeestablecelaregulacióneconómicade las actividadesmineras en el Perú debido aquecontienediversasnormasqueconformanelmarco regulatorio con el que funciona el sector14.

ElTUOdelaLGMincorporódisposicionesparala promoción de inversiones en la actividadminera, las cuales otorgan condicionesfavorables. El recuadro 4-5 describe lasprincipalesmedidasdepromociónalainversiónderivadasdelapromulgacióndelD.L.N°708.

Concesiones y títulos habilitantes para el desarrollo de actividades minerasEl desarrollo de las actividades mineras norequiere, en todos los casos, contar con unaconcesión debido a que algunas actividadespueden ser realizadas sin la exigencia deconcesión o de otro título habilitante. Enefecto, de acuerdo al TUO de la LGM seestableceejercicio libreeneldesarrollode lasactividades mineras de cateo, prospección ycomercialización15;mientrasque,enelcasodelaexploración,explotación,beneficioytransporteminero se requiere contar con una concesión,cuyo otorgamiento se verifica conforme a lanormativavigente16. Es importante señalar que laactividaddealmacenamientodeconcentradode mineral no se realiza bajo el sistema deconcesiones,noobstanteseencuentrareguladaporotrasnormasyprocedimientosestablecidosenlanormativa17.

4.3.4. Concesión mineraLa concesión minera otorga a su titular elderecho a explorar y explotar las sustancias minerales comprendidas dentro de los límites deunáreadeterminada.SegúnlaLeyOrgánicapara el Aprovechamiento, las concesiones18: i) otorgan el derecho para el aprovechamientosostenible del recurso natural concedido,en las condiciones y con las limitaciones que establezca el título; ii) otorgan el derecho deuso y disfrute del recurso natural concedido y en consecuencia, la propiedad de los frutos

166

o productos a extraerse: iii) permiten el aprovechamiento de los recursos evitandoo mitigando el impacto negativo sobreotros recursos del entorno y del ambiente;finalmente, iv) son irrevocables, en tanto

cumplan con las condiciones que la ley establezcaparamantenersuvigencia.

Resulta importante señalar que conforme a la legislación vigente, se debe indicar que

la concesión minera no incluye y no otorga el derecho sobre el territorio superficial(predios,terrenosotierras).Tampocoautoriza,por sí misma, la búsqueda, ni extracción deminerales(sedeberácontarconautorizacionesrequeridas según la legislación). Asimismo, laconcesión minera no proporciona información sobre los proyectos mineros realizadosanteriormenteenlazona.

El Instituto Geológico, Minero y Metalúrgico(Ingemmet),paraelcasodelagranymedianaminería;y losgobiernosregionales (GR),enelcasodelapequeñamineríaymineríaartesanal,son las autoridades competentes para tramitar los petitoriosmineros (solicitud de concesiónminera) y otorgar los títulos de concesiónminera (no autoriza por sí mismo a realizarlas actividades de exploración y explotación,se requiere contar con los demás permisos y autorizaciones exigibles conforme a ley) (verilustración 4-9).

4.3.5. Concesión de beneficioLa concesión de beneficio otorga a su titularelderechoaconcentrarlapartevaliosadelosminerales, fundir o refinar metales medianteprocesos físicos, químicos o fisicoquímicos19. El MEM, por medio de la DGM para la granymedianaminería, y losGR para la pequeñamineríay laartesanal,seencargandeotorgarla concesión de beneficio. Para ser aprobadadeberádecumplirconlosrequisitosexigibles.

4.3.6. Concesión de transporte mineroDeacuerdoconelartículo23delTUOdelaLGM(D.S.N°014-92-EM),laconcesióndetransporteotorgaasutitularelderechoainstalaryoperarunsistemadetransportemasivoycontinuodeproductosmineralesentreunoovarioscentrosminerosyunpuertooplantadebeneficiooenunoomástramosdeestostrayectos.ElMEM,

Ilustración 4-9Principales requisitos y autorizaciones para el inicio

de actividades de exploración y explotación

Autorizaciónpara uso

del terreno superficial

Instrumento ambiental

Otrasautorizacioneso

permisos

Autorizaciónde inicio de operaciones

Fuenteyelaboración:AsesoríaLegalGSM-Osinergmin.


Cuadro 4-4Actividades mineras, títulos habilitantes y autorizaciones

Cateo ActividadLibre

Actividadlibre

ActividadLibre

Actividadlibre

Prospección

Exploración

Beneficio Concesión de beneficio

No requiere autorización -

Concesión de transporte

minero

No requiere autorización -

Ingemmet DGM

DGM

DGM

DGM

Autorizacióndeinicio

Autorizacióndeinicio

Gobiernosregionales

Gobiernosregionales

Gobiernosregionales

Gobiernosregionales

Concesión minera Gobiernos

regionalesExplotación

Transporte minero

Comercialización

Almacenamiento de concentrados

TÍTULOHABILITANTE

Actividad Título AutorizaciónEmisora Emisora

Entidad Entidad

TÍTULOHABILITANTE

167

pormediode laDGMpara la gran ymedianaminería,y losGRpara lapequeñamineríay laartesanal,seencargandeotorgarlaconcesiónde transporte minero. El cuadro 4-4 resume las actividades mineras y sus respectivos títuloshabilitantes y autorizaciones exigidos en cadacaso, así como la entidad encargada de sutrámiteyaprobación.

El presente capítulo ha expuesto el marco institucional y regulatorio del sector minero enelPerú.Osinergmincumpleunpapelimportanteen la regulación social del sector supervisandola seguridad de las actividades mineras. En elcumplimiento de sus funciones, Osinergminha impulsado la adopción de las mejores prácticas recomendadas por laOCDE,mediantela implementación del Análisis de Impacto Regulatorio (RIA) en sus decisiones regulatorias,conelobjetivodemejorarlacalidaddelaspolíticasregulatoriasestablecidasporsuConsejoDirectivo.A continuación, el capítulo 5 presentará la evolucióndelasprincipalesvariableseconómicas,talescomolainversión,producción,exportacionesyempleoenelsectormineroperuano.Asimismo,este capítulo presentará información sobre losconflictos socialesgeneradosenel sectoren losúltimos años. Estos resultados son evidencia dela importancia de la minería para la economía peruana. Otro tipo de elementos regulatorios,comoesel casodel régimen tributario (regalías,derechosdevigencia,entreotrasdisipaciones),seabordaránenelcapítulo 7.

Decreto Legislativo N° 708, Ley de Promoción de

Inversiones en el Sector Minero

ConlapromulgacióndelD.LN°708seintroduceenelPerúunmarcodepromocióndelainversiónprivadaconelobjetivodecrearlascondicioneseconómicasnecesariasparaincentivarlainversión.Estanormaestablececomointerésnacionallapromocióndelainversiónenlaactividadminera20.Paraelloseestablecierondisposicioneslegalescomobeneficiosbásicos,normasymedidaspromocionales.Entrelasprincipalessepueden mencionar las siguientes:

• Estabilidadtributaria,cambiariayadministrativa.

• La tributación grava únicamente la renta que distribuyan los titulares delaactividadminera.Alefecto,altiempodeladistribucióndedividendos,eltitulardelaactividadminerapagarácomoImpuestoalaRenta(IR)asucargoelquelecorresponda,computadosobreelmontoadistribuir,sinperjuiciodelimpuestoaldividendoacargodelaccionista.

• La deducción de impuestos a las inversiones en infraestructura que sirvancomoserviciopúblico.

• Libertadderemisióndelasutilidades,dividendosyrecursosfinancieros.

• Lacreacióndelsistemadeconcesionescomotítulohabilitante,elcualotorgaa un particular el derecho a desarrollar determinadas actividadesmineras.Se establece la concesiónminera comomecanismoque otorga el derechoalostitularesminerosaexploraryexplotar.Asimismo,secrealaconcesiónde beneficio,mediante la cual se obtiene el derecho de concentrar, fundiry refinar el mineral extraído. Finalmente, ratifica las concesiones de laborgeneral y transporte minero.

• Establece el procedimiento para la tramitación de los petitorios deconcesionesmineraseintroduceelusodelascoordenadasUTMenlapeticiónde una concesión minera conforme el sistema de cuadrículas21.

• SustituyeelcanonmineroporelDerechodeVigencia,retribucióneconómicaquepagaeltitularmineroparamantenervigentesuconcesiónminera.

RECU

ADRO

4-5

El Decreto Legislativo

No 708 introdujo un marco de

promoción de la inversión privada,

estableciéndose disposiciones

legales como beneficios básicos,

normas y medidas promocionales.

168

ANÁLISIS DE IMPACTO REGULATORIO EN OSINERGMINElPerúestáinmersoenunesfuerzoparalograrsuincorpo-raciónalaOrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómicos (OCDE).Osinergminhaasumidoeseobjetivocon gran entusiasmo y responsabilidad, pues su alcancepermitirádesarrollarnoscomounorganismoreguladorconestándaresmundialesdeactuación,elevandolosnivelesdegobernanzadenuestrasdecisiones.Labuenagobernanzapermite que las decisiones tomadas por los reguladores se construyan sobre una base objetiva y sin conflictosde intereses en un marco de seguridad jurídica. En este sentido, la implementaciónde lametodologíadeAnálisisde Impacto Regulatorio (Regulatory Impact Analysis, RIA) comoherramientaquepermite diseñar, aplicar, revisar yevaluarlaspolíticasemitidas,sehaconvertidoenelprimereslabónenlaobtencióndeestosfines.

Para la toma de decisiones sobre política regulatoriaaplicada al sector minero, el RIA es un instrumentonecesario, pues permitirá mejorar la calidad de laspolíticasderegulaciónde laseguridad industrialemitidasporelConsejoDirectivodeOsinergmin.Deestamanera,Osinergminseconvierteenunaentidadinnovadora,puesbusca integraren su tomadedecisionesa losgruposdeinterés, ademásdepropiciar informaciónnecesaria en larendicióndecuentasdesupolíticaregulatoriayasegurarquesolucioneproblemasygenerebeneficios.

Ing. Carlos Barreda Tamayo,Vicepresidente del Consejo Directivo de Osinergmin.

Fuente: IIMP.

169

05RESULTADOS DEL MERCADOEFECTOS EN EL PAÍS

Fuente: MEM.

RESULTADOS DEL MERCADOEFECTOS EN EL PAÍSElsectorminerorepresentóel80.1%de las exportaciones tradicionales delaeconomíaperuanapara2015.Mediantelaextracción,producciónyexportacióndecobre,oro,plata,zinc,hierro,plomo,estañoymolibdenosehaimpulsadoelsólido crecimiento económico del Perúenlasúltimasdécadas.

Foto:www.shutterstock.com

Fuente: MEM.

El sector minero ha sido muy importante para la economía peruana al ser uno de los principalesmotoresdeldesarrolloeconómicodelaúltimadécada.Enestecapítulosepresentaránlosresultadosdemercadomásimportantes,talescomo:nivelesdeinversión,reservasyproducción,flujoscomerciales,generacióndeempleoyconflictossociales.Además,sepresentaunanálisisdelaevolucióndelospreciosimplícitos.

5.1. INVERSIÓNLa inversión en minería está destinada, demanerageneral,alaexploración,explotación,infraestructura, equipamiento de planta,equipamiento minero, preparación de minay otros gastos. En el rubro “otros gastos deinversión”seincluye,entreotroselementos,lainversiónenaspectosambientales,proyectosde equipamiento complejos, adquisiciones yconstrucciones incluso fuera de la concesión (por ejemplo, viviendas y facilidades para eltrasladoyreubicacióndelosresidentes).Caberesaltar que la extracción y producción de minerales están estrechamente relacionadas con la inversión en exploración ejecutada enlosañospreviosalaoperación.

En el gráfico 5-1 se presenta la evoluciónde la inversión minera para el periodo de1996 a 2015. El rubro equipamiento incluyeequipamiento de planta y minero. De manera general, se puede observar una tendenciapositiva entre dichos periodos; sin embargo,es notorio el ritmo de crecimiento más intenso apartirde2008. Para1996 sediounnivel deinversión de US$ 0.4 miles de millones; entrelosaños2000y2007seejecutaron inversionesde US$ 1.5 miles de millones y US$ 1.2 milesde millones, respectivamente. Durante dichoperiodo,seobservaquelaevolucióntuvounatendencianegativaentreel2000(US$1.5milesdemillones)y2003(US$0.5milesdemillones),paracambiarauna tendenciapositivahasta

2006 (US$ 1.6 miles de millones). Para elsiguienteañosediounareducciónaUS$1.2miles de millones. Para el periodo posterior,de 2008 a 2015, se observaron mayoresnivelesdeinversiónencomparaciónalperiodomencionadoanteriormente.Así,sepuedeverun ininterrumpido crecimiento entre 2008 y2013, pasando de US$ 1.7 miles demillonesa US$ 9.9 miles de millones (se multiplicópor 5.8 veces) siendo este último año el demayor nivel de inversión que representa,aproximadamente, 20 veces más el nivelalcanzadoen2003(menorniveldeinversiónen el periodo analizado). Para 2015 seejecutóelvalordeinversióndeUS$7.5milesdemillones(vergráfico 5-1).

RESULTADOS DEL MERCADOEfectos en el país

174

El rubro otros gastos de inversión del gráfico 5-1 ocupa unaparticipación importanteen la inversiónmineradesde2011. Al respecto, para el 2015, el ranking general de lasempresas conmayor inversión, tomando en cuenta todoslos rubros, estuvo liderado por Sociedad Minera CerroVerde(US$1617millones)yMineraLasBambas(US$1504millones), respectivamente. Al respecto, las empresas quelideraronelrubrootrosgastosdeinversiónson:MineraLasBambas,quedestinóel100%desuinversiónaesterubro,y Sociedad Minera Cerro Verde, que destinó el 89% almismo.Uncomportamientosimilarseobservadesdeañosanteriores. Por ejemplo, para el 2012 Xtrata Las Bambasocupó el segundo lugar en el ranking general de mayor inversiónconunmontodeUS$1028.3millones, lamismaquedestinóel99.9%alrubrootrosgastosdeinversión(US$1027.2millones)siendolíderdeesterubro.Paraestemismoaño, Sociedad Minera Cerro Verde ocupó el quinto lugaren el ranking general de inversión conUS$600.8millones,mientrasestabaenelsegundolugarenelrubrootrosgastosdeinversióndestinandoaesteel94.8%.

Fuente: IIMP.

200520001996*

4

6

8

10

2

02010 2011 2013 2014 20152012

0.4

1.5 1.1

4.1

7.2

8.5

9.9

8.9

7.5

Explotación Exploración Equipamiento

Infraestructura Otrosgastosdeinversión** Preparación

*Para1996nosecuentacondatosdeinversiónporrubros.**Otrosgastosdeinversiónincluyelainversiónenaspectosambientales,proyectosdeequipamientocomplejos,adquisicionesyconstruccionesinclusofueradelaconcesión


US$-M

ilesd

emillon

es

Gráfico 5-1Evolución de la inversión minera: 1996-2015

175

5.0%5.9%

5.9%10%

6.6%

29%

47.7%

19.4%

16.3%

14%

9.1% 10.5%

12%8.7%

SegúnelAnuario Minero 2015 (Ministerio de Energía yMinas,MEM)1, el decrecimiento delainversiónenlosaños2014y2015sedebeala actitudmás cautelosade los inversionistascomo consecuencia del comportamiento de los precios de los metales. Estos hechos llevaron a que las empresas mineras seenfoquen en programas para reducir costos y ahorrar capital. Es por ello que si se observala inversión bruta interna total para el Perú,disminuyeenmásde5%entre losaños2013y2015.

En la distribución de la inversión según susgastos (gráfico 5-2), para 2015, el rubrootros gastos de inversión abarca 47.7% de lainversiónyeselquetienemayorparticipación.Infraestructuraocupaelsegundolugarytieneunaparticipaciónde16.3%deltotal.Entercer

lugar está explotación, con un porcentajede inversión minera equivalente a 10.5%.Equipamientomineroparticipóconel8.7%delainversión.Pordebajodeellosseencuentranequipamiento de planta (5.9%), exploración(5.9%) y preparación (5.05%). También sepuede observar que la participación de losrubros para el 2000 tenía una distribucióndiferente.Sedestacaotrosgastosdeinversión,que pasó de 29% a 47.7% entre esos años,tambiénequipamientodeplanta,quebajóde12%a5.9%yexploraciónquefluctuóde19%a5.9%.

Finalmente, las inversiones mineras sedistribuyen en las diferentes regiones delPerú,observándoseunamayorproporcióndelainversiónenaquellasregionesquecuentancon los proyectos más grandes o con mayor

potencial de producción. Así, para 2015, laregiónendondeseejecutóelmayorniveldeinversión fueArequipa (US$1819.1millones),debido a la ampliación de Cerro Verde.Apurímac, con US$ 1536.8 millones, fue lasegunda regiónen recibirmás inversionesen2015debidoalaconstruccióndelproyectoLasBambas.OtraregiónconimportanteinversiónfueCusco(US$879.9millones),ubicándoseentercer lugar gracias a la inversión en laminaAntapaccay(vergráfico 5-3).

En este gráfico también se puede ver quepara2010,elordendelasregionesconmayornivel de inversión no era igual. Por ejemplo,Apurímac pasó del puesto 16 con US$ 11.60millonesen2010,alsegundopuestoen2015con una inversión de US$ 1536.83 millones.Junín pasó del noveno puesto con US$ 155millones al cuarto con US$ 566.86 millones.También se puede observar la transición deCajamarca,quepasódeltercerpuestoen2010(con US$554 millones) al octavo puesto en2015 conUS$ 303.83. Y Pasco, que pasó delquintolugarconUS$359millonesalundécimolugarconUS$178.95millones.

Los primeros desembolsos importantes deinversión se realizan en la etapa de explora-ción con el fin de encontrar yacimientos conrecursos minerales que puedan ser económi-camenteviablesparaserexplotados,tomandocomo referencia la ley de corte del mineral (ver capítulo 1). Así, para poder realizar lainversiónenexploración,esnecesariorealizarunpetitoriomineroconlafinalidaddeobtenerlos permisos.

Petitorios minerosUn petitorio minero es la solicitud de unaconcesión minera para la obtención dederechos sobre las sustancias mineralesexistentes en un área dentro del territorio peruano y/o dominio marítimo delimitado

Gráfico 5-2Participación de las inversiones mineras según gasto

PreparaciónExploraciónEq. de plantaEq. MineroExplotaciónInfraestructuraOtrosgastosdeinversión*

Totalaño2000=US$1500millonesTotalaño2015=US$3587millones

*Otrosgastosdeinversiónincluyelainversiónenaspectosambientales,proyectosdeequipamientocomplejos,adquisiciones y construcciones incluso fuera de la concesión.


Año2000

Año2015

176

por coordenadas UTM2 (Ingemmet). Los petitorios mineros son el paso previo paraobtener los permisos de exploración y laposterior explotación de los yacimientos. Son un indicador de la disposición a la inversiónminera por parte de los agentes inversores.Las estadísticas de los petitorios puedenser expresadas en número de petitorios y

en la cantidad de hectáreas que ocupan lospetitorios.Segúnseapreciaenelgráfico 5-4,los petitorios mineros, tanto para el númerocomoparalacantidaddehectáreasocupadaspor estos, tuvieron una evolución positivaentre 2006 y 2008. Sin embargo, en 2009disminuyeron. Como se observa, entre 2013y2015, tantoelnúmerocomo lacantidadde

hectáreas se ha mantenido prácticamenteconstante(vergráfico 5-4).

Concesiones de exploración y explotaciónLas reservas de minerales son determinadasenfuncióndelasexploracionesrealizadas.Eneste sentido, las concesiones de exploración

Fuente:MEM.ElaboraciónGPAE-Osinergmin.

Gráfico 5-3Inversiones mineras por región (millones US$)

2010-US$4025millones 2015-US$7525millones

0.06

0.17

8.00

0.00

0.17

2.38

8.70

226.00

96.00

64.69

49.36

53.70

359.00

295.00

38.27

554.00

128.00

464.00

269.00

155.00

684.00

11.68

558.00

SanMartínLambayeque

AmazonasLoreto

El CallaoMadre de Dios

HuánucoPiura

HuancavelicaAyacucho

PunoTacnaPascoLima

IcaCajamarcaMoquegua

ÁncashLaLibertad

JunínCusco

ApurímacArequipa

SanMartínLambayeque

AmazonasLoreto

El CallaoMadre de Dios

HuánucoPiura

HuancavelicaAyacucho

PunoTacnaPascoLima

IcaCajamarcaMoquegua

ÁncashLaLibertad

JunínCusco

ApurímacArequipa

0.04

0.05

0.27

0.50

0.68

5.76

25.14

38.75

48.91

52.51

93.12

153.35

178.95

233.63

298.13

303.86

358.10

432.22

498.55

566.86

879.96

1536.83

1819.10

177

contribuyen directamente al aumento de las reservas y recursosmineralesenundeterminadoterritorio.SegúnlosdatosdelMEM,lasconcesionesdeexploraciónaumentaronentre2006y2014,de4a67.Para2015,elnúmerodeestasconcesionesfuede26.Conrespectoalas concesionesdeexplotaciónminera,pasaronde12en2006a11en2014,segúnlosregistrosdelMEM.Cabemencionarqueestetipodeconcesionestuvoampliasvariacionesendichoperiodo(vergráfico 5-5). En el capítulo 4seencuentranlasdefinicionesylascondicionesdelas concesiones mineras.

Fuente:SNMPE.ElaboraciónGPAE-Osinergmin.

Gráfico 5-4Petitorios mineros

Millon

esdepe

titorios

Númerodepetitorios

2006 2009 20122007 2010 20132008 2011 2014 2015

5.86.75.8

7.2

9.9

12.0

10.0

8.0

6.0

4.0

2.0

0

5.2

9.8

8.2

6.7

Mill

ones

de

hect

área

s

Hectáreas

2006 2009 20122007 2010 20132008 2011 2014 2015

2.52.72.6

3.4

5.66

5

4

3

2

1

0

2.3

4.9

3.6

3.2

Fuente:MEM.ElaboraciónGPAE-Osinergmin.

Gráfico 5-5Concesiones de exploración

y explotación minera

20112008 20102007 20092006

50

60

70

80

4

12 1016 15

2 5 7

20

9 10

18

36

14

65

6

67

11

26

2

40

30

20

10

02012 2013 20152014

Exploración Explotación

Carga y acarreo de mineral. Fuente: MEM.

9.6

5.4

178

Cartera de inversionesUn aspecto importante para resaltar es la cartera de proyectos de inversión del sector(ver mapa 5-1). Tomando los datos del MEM, en donde se clasifica a los proyectosde inversión minera por su probabilidad deejecuciónenmuyalta,alta,bajaymuybaja3,para este acápite se han considerado aquellos proyectos que se encuentran en ampliación o construcción y que cuentan con EIA (Estudio de Impacto Ambiental) aprobado, así comoproyectos que cuentan con EIA presentado o enevaluación. Esdecir, sehadejadode ladolos proyectos en etapa de exploración pues al haber incertidumbrecon respectoalhallazgode yacimientos de minerales económicamente explotables,resultainadecuadoasignaraestosproyectosunaprobabilidaddeejecución.

Para noviembre de 2016, el monto dela cartera de inversión de los proyectosconsideradosasciendeaUS$21927millones.Así,aquelloscuya inversiónestáenprogreso,como Ampliación Toquepala, AmpliaciónMarconayToromocho,sonconsideradosconuna probabilidad de ejecución muy alta. Lasinversiones en proyectos ya definidos, comolos casos Quellaveco, Explotación de RelavesyCorani,tienenunaprobabilidaddeejecuciónalta. Las inversiones en proyectos detenidosporproblemassocialescomoTíaMaría,PampadePongoyCrespo,sonconsideradosconunaprobabilidaddeejecuciónbaja.Finalmente,lasinversionespostergadasporconflictossocialescomo Minas Conga y Santa Ana tienen unaprobabilidaddeejecuciónmuybaja.

*No se considera a los proyectos en etapa de exploración**AmpliaciónFuente:MEM.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Mapa 5-1Cartera de Inversión en Proyectos mineros (metálicos y no metálicos) según región -

Probabilidad de ejecución, noviembre 2016

Muy AltaAltaBajaMuy Baja

Probabilidad de ejecución

USD 21 927 millones*Ampl. **

Cartera de proyectos

Inversión (US$ MM) 01 - 8484 - 10691069 - 5520

CongaProyecto Fosfatos

Ampl. Bayóvar

Ampl. Lagunas Norte

Magistral

Ampl. Marcona

Pampa de Pongo

Quellaveco

Ampl. Toquepala

Santa Ana

Explotación de Relaves

Ariana

Shahuindo

Ampl. Toromocho

Crespo

TambomayoOllachea

Corani

Tía MaríaSan Gabriel

Pukaqaqa

A noviembre de 2016, el monto de

la cartera de inversión de los proyectos

con EIA en evaluación, en

construcción y ampliaciones,

asciende a US$ 21 927 millones.

179

Segúnestaclasificación,notamosqueel24%delacarteradeproyectostieneunaprobabilidadmuyaltaderealización(US$5207millones),38%tieneunaprobabilidadalta(US$8069millones),16%y22%tieneprobabilidadbaja(US$3520millones)omuybaja(US$5071millones),respectivamente.Ello permite afirmar que aproximadamente el61% de los proyectos mineros (sin incluir los proyectos en estado de exploración) tiene unaprobabilidadmuyaltaoaltaderealización,loqueauguraunescenario favorablepara la inversiónmineraenPerú.

La demanda de metales a nivel mundial hasidocrecienteenlosúltimosañosdebidoasuuso como insumos para diferentes sectores,por ejemplo para el sector construcción. Así,las cantidades de reservas y producción hanmostradounavancepositivopara soportarla.A continuación se muestra la evolución dereservas y producción de metales de Perú,importanteproveedormundialdemetales.

5.2. RESERVAS Y PRODUCCIÓNLa agencia United States Geological Survey(USGS)definelasreservascomolaproporciónde los recursos demostrados que cumplen conlosrequisitosmínimosespecificadosparala producción minera, los que pueden sereconómicamente extraídos o producidos al momento de la determinación.

Setienereservasmedidasoreservasindicadas.Lasreservasmedidassecalculanapartirdelasdimensionesreveladasenlosyacimientosysuleyy/ocalidadsecalculaapartirdelosresultadosdeunmuestreodetallado.Encuantoalasreservasindicadas,suleyy/ocalidadsecalculaenbaseainformaciónsimilaralautilizadaparalasreservasmedidas,perolossitiosdeinspección,muestreoy medición están espaciados de manera menos adecuada(USGS).

Losdatosdelasreservasperuanasdemetalesque se presentan a continuación evidencianla ejecución de la inversión en exploraciónminera, tanto para encontrar nuevosyacimientoscomoparaampliarelhorizontedelasreservasyaexistentes.

En el gráfico 5-6 se muestra la evolución delas reservas de los cuatro metales de mayorimportancia:cobre,oro,plomoyzinc,segúnsufacturación en las exportaciones a valor FOB,desde1996hasta2015paraPerú.Sedestacael incremento de las reservas de cobre, quepasaronde30.1millonesdetoneladasmétricasfinas (TMF) en 1996 a 82 millones de TMF(172%)en2015;el incrementodelasreservasdezincquepasaronde10.8millonesdeTMFen1996a25millonesdeTMFen2015(131%);yelincrementoenlasreservasdeoroquepasaronde44.2millonesdeonzasfinasen1996a98.8millonesdeonzasfinasen2015.

Fuente: IIMP.

La demanda de metales a nivel mundial ha sido creciente en los últimos años debido a su uso como insumos para diferentes sectores,por ejemplo para construcción. Así, las cantidades de reservas y producción han mostrado un avance positivo para soportarla.

180

Fuente:MEMyUSGS.ElaboraciónGPAE-Osinergmin.

Gráfico 5-6Evolución de las reservas de metales, 1996 - 2015

1996 1996

1996 1996

0 0

0 0

2000020000

20005000

30160 44 214

463910811

57 122

113194

3551

16 344

44031 62 562

494518309

75250

73 414

915528 521

8200098767

6700

25000

Reservasdecobre Reservasdeoro

Reservasdeplomo Reservasdezinc

Mile

s de

TMF

Milesde

Onzasfina

s

Mile

s de

TM

Mile

s de

TMF

4000040000

400010000

60000

60000

600015000

80000

80000

800020000

100000

100000

120000

1000025000

30000

2000 2000

2000 2000

2005 2005

2005 2005

2010 2010

2010 2010

2015 2015

2015 2015

Carguíoyacarreodemineralesenminasubterránea.Fuente:MEM.

181

Por otro lado, en el gráfico 5-7 se muestra la evolución de la producción de metales.Así se puede destacar la evolución del oro,que pasó de 855 miles de onzas finas a4663milesdeonzasfinasentre1996y2015(445%); y el incremento de la produccióndeconcentradosdecobre,quepasóde379milesdeTMFen1996a1701milesdeTMFen2015(349%).

Además, el aumento de la producciónde concentrados de cobre para 2015 fuede 23.5% con respecto al año anterior,principalmente por la puesta en marcha de los proyectos Toromocho y Constancia,y por la recuperación de la producción de CIA. MRA. Antamina, que pudo centrarsus operaciones en zonas de mayor ley demineral(MEM,AnuarioMinero2015).

En el gráfico 5-8 se puede observar ladistribución geográfica de las reservas deminerales en el territorio peruano para 2014. Sepuededestacarqueparael cobre,el 70% de las reservas se encuentran en elsur4; parael oro, el 44% seencuentraenelnorte peruano5,yenÁncash,el28%;paraelcaso del plomo y el zinc, lamayor cantidadde las reservas se encuentran en el centro6 del Perú, con proporciones de 75% y 94%,respectivamente.

Demanerasimilar,enelgráfico 5-9 se puede observar la distribución geográfica de laproduccióndelosprincipalesmetalesenPerúpara2015.Sedestacaqueparaelcobre,másdel50%delaproducciónsedaenelsurdelpaís7; para el oro, el 61% se da en el nortedel Perú8; para el plomo y el zinc, lamayorcantidaddeproducciónsedaenelcentrodelterritorioperuano,conproporcionesde91%y95%9.

Faja transportadora de minerales. Fuente: IIMP.

182

Fuente:MEM.ElaboraciónGPAE-Osinergmin

Gráfico 5-7 Evolución de la producción de metales, 1992 - 2015

1992

1992

1992

0

0 0

2000

100 500

214.0

626.2

237.6692.3

270.6

910.3

319.4 1201.7

52756687

4263

2037

855

4663

262.0

315.81470.4 1421.5

Produccióndecobre Producción de oro

Producción de plomo Produccióndezinc

Milesde

Onzasfina

s

Mile

s de

TM

Mile

s de

TMF

4000

2001000

6000

300

1500

8000

400

1995

1995

19952000

2000

20002005

2005

20052010

2010

20102015

2015

2015

1992

0

500379.1 409.7

553.9

1009.9

1247.2

1700.8

Mile

s de

TMF

1000

1500

2000

1995 2000 2005 2010 2015

183


Gráfico 5-8Distribución geográfica de las reservas de

minerales en el Perú a 2014 (%)

Cobre:80745milesdeTMF

Plomo:6294milesdeTMF

Resto del Perú, 30%

Sur delPerú, 70%

Resto del Perú, 5%

Puno, 20%Centro del Perú, 75%

Tacna,21%

Arequipa,20%

Moquegua,16%

Apurímac,8%

Cusco,5%

Pasco,22%

Lima,18%

Áncash,16%

Otros*,18%

Zinc:24997milesdeTMF

Oro:84457milesdeonzasfinas

Resto del Perú, 6%

Áncash,28%

Resto del País, 28%

Centro del Perú, 94%

Norte delPerú, 44%

Cajamarca,24%

LaLibertad,20%

Áncash,48%

Pasco,17%

Junín,12%

Lima,11%Otros*,6%

*Junín(11%),Huancavelica(4%),Ica(2%)yHuánuco(2%). *Ica(4%),Huancavelica(1%)yHuánuco(1%).

184


Plomo: 345.8 miles de TMF

Oro: 4663 miles de onzas finas

Zinc: 1421.5 miles de TMF

Cobre: 1700 miles de TMF

Sur delPerú, 52%

Cusco,18%

Moquegua,11%

Arequipa,15%

Tacna,8%

Áncash, 25%

Resto del Perú, 48%

Gráfico 5-9Distribución geográfica de la producción de minerales en el Perú a 2015 (%)

Resto del Perú,39%

Norte del Perú,61%

LaLibertad,31.9%

Cajamarca,28.8%

Centro delPerú, 91%

Centro delPerú, 95%

Resto del Perú, 9%

*Huánuco(6.8%),Áncash(6.6%),Ica(5.6%)yHuancavelica(4.9%)

*Lima(14%),Ica(13%),Huánuco(2%)yHuancavelica(1%)

Resto del Perú; 5%

Pasco,30%

Áncash, 24%

Lima,22%

Junín,21%

Otros*,24%

Otros*,31%

Junín,15%

Pasco,19%

185

Luegode señalar la evoluciónde las reservasy la producción peruana de los productos mineros,enlasiguientesecciónsepresentarála evolución de los precios de los principalesmetales (oro y cobre) en contraste con laevolución de los precios implícitos de lasexportaciones peruanas de metales.

5.3. PRECIOSComo se ha señalado en el capítulo 2 del presentelibro,lospreciosdelosmetalesestándeterminados en el mercado internacional porlasfuerzasdelaofertaylademanda,porejemplo, por las oscilaciones en la demandaderivadademetalesporpartede losgrandesimportadores como China. En este contexto,el Perú es un tomador de precios, ya que suproducciónnotieneunainfluenciasignificativasobre los precios internacionales de losminerales.Además,cabemencionarque,según

elMEM(2015),másdel95%delaproducciónmineraenelPerúesexportada,porloque,adiferencia de los bienes no transables, en elcasodelosmineraleslosvaloresdelospreciosque guían las decisiones de inversión en losproyectos mineros están relacionados con la cotizacióninternacionaldelosmetales.

Perúesunexportadorneto,elvalornominalde las exportaciones es representado por el valor FOB10 que se determina en los puertos de Aduanas (Sunat) al momento de la exportación.

Con la finalidad de contrastar que ladinámica de la determinación de los precios internacionales de los metales repercute en el mercado peruano, en otras palabras,que el mercado nacional no es ajeno a las fluctuaciones internacionales de los preciosde los commodities, se muestra la evolución

de los precios implícitos de las exportaciones peruanas en conjunto con los precios spot paraloscasosdelcobreydeloro.Lospreciosimplícitos son calculados como el cociente entre el Valor FOB (US$) y el volumenexportado.

Para el precio implícito del oro se utilizó elprecio de la subpartida “oro en las demásformas en bruto” reportado por el puertode aduanas aérea y postal de El Callao11. En el gráfico 5-10 se puede observar que laevolucióndelprecioimplícitodelorooscilademanera similar al precio spot reportado por Bloomberg; así, su coeficiente de correlacióndePearsones97.7%.Enestesentido,duranteel periodo comprendido entre 2005 y 2012(boom de los commodities), durante el cualel precio internacional del oro siguió una tendencia creciente, el precio implícito delas exportaciones peruanas de oro tambiénse incrementó. A inicios de 2013 se concluyela etapa de alto crecimiento de los precios y a partir de este año la tendencia ha sidodecreciente.

Cobre MilesTMF 1701 Sur:52% 82000 Sur:70%Oro MilesOzF 4663 Norte:61% 98767 Norte:44%Plomo MilesTMF 316 Centro:91% 6700 Centro:75%Zinc MilesTMF 1422 Centro:95% 25000 Centro:94%Hierro MilesTLF 7321 -2 14523 Ica: 78%Estaño MilesTMF 20 -2 130 Puno:75%Plata MilesOzF 131886 Centro:77% 4232875 Centro:77%Molibdeno MilesTMF 21 Sur:78% 450 Sur:46%

Notas.1/TMF=toneladamétricafina,OzF=onzasfinas,TLF=toneladaslargasfinas.2/Nosecuentaconinformacióndeladistribucióndelasreservasparahierroyestaño.3/Reservasdehierroa2014


Cuadro 5-1Resumen de la producción y reservas de minerales

Mineral Unidad1/ Producción2015

Distribucióngeográfica

2015

Distribucióngeográfica

2014

Reservas2015

Perú es precio aceptante en el mercado de metales.

Pimplícito= Valor exportaciones , (5-1) Volumen

186

Para el precio implícito del cobre se utilizóel precio promedio de las subpartidascátodos de cobre y minerales de cobre ysus concentrados, desde enero de 200512 a 2015,declaradasen lospuertosdeaduanasdonde se realizaron exportaciones. Elgráfico 5-10muestracómoestepreciovaríaconjuntamente con el precio spot reportado porBloomberg(sucoeficientedecorrelaciónde Pearson es 87.5%).

El gráfico 5-10 muestra esta alta correla-ción, reflejo de la interrelación entre losprecios internacionales y los precios que se formanenelmercadointerno.Noobstante,es importante explicar la diferencia entre el precio spot y el precio implícito. La brechaentre ambos se debe a varios factores. Losprecios spot en el mercado internacional son fijados mediante subastas electróni-casenbolsasdemetalestalescomoLondonMetalExchange(LME),CommodityExchange(Comex),ShanghaiFuturesExchange(SHFE),entre otras. Si bien los precios implícitostomancomoreferenciaalosinternacionales,para estos existen condiciones relacionadas a las capacidades de negociación dependien-dodeltamañodecompra,frecuencia,plazoy lugar de entrega, moneda, riesgos, com-petencia interna entre mineras y factores de competitividad (ley del mineral, preciode lamano de obra, precios de la energía,entreotros).EnelPerú,elcash cost del oro y el cobre es menor al promedio mundial(ver capítulo 2). Además, al ser los preciosimplícitos derivados de las exportacio-nesenvalorFOB,no incluyen loscostosdetransporte,seguroyfletedesdeelpuertodeaduanashastaeldestinodelcomprador.

5.4. FLUJOS COMERCIALESLa dinámica del sector minero, entérminos productivos y de la balanzacomercial, muestra que casi el total de

Fuente: MEM.

Para 2015, fue el segundo mayor productormundial de cobre, con una participación de8.83%del totalde laproducción,porencimade China, cuya participación fue de 8.64%(BancoMundial,2016)

La principal empresa productora de cobreen Perú fue Compañía Minera Antaminacon una participación de 24.2%, seguida deSouthern Peru Copper Corporation, con unaparticipaciónm de 18.9%. En tercer lugar seubicó SociedadMinera Cerro Verde, con unaproporción de 15%.

De enero a junio de 2016, la variaciónacumulada de la producción de cobre enPerú fue de 51.5% con respecto al mismoperiododelañoanterior,locualfuegenerado,principalmente, por la entrada en operacióndelproyectoLasBambasylaampliacióndelamina Cerro Verde.

RECU

ADRO

5-1

El Cobre

productos mineros son exportados a los mercados internacionales, debido a lagran demanda externa de concentrados y de metales. Según el MEM, más del 95%de la producción es exportada y esto se debe, fundamentalmente, a tres factores.En primer lugar, existen contratos decompra/venta firmados con anticipacióndada la determinación de los precios de los commodities en el mercado internacional. En segundo lugar, los beneficios tributariosgeneran incentivos a la exportación(cero aranceles). En tercer lugar, se debeconsiderar que el mercado interno se surte de productos mineros importados de países sudamericanos, dada la baja demanda encomparaciónconelmercadoexterno(MEM,2015).

Tomando datos macroeconómicos, seobserva que el cobre es el productoque más se exporta en el Perú. Encuanto a la facturación alcanzada por lasexportaciones, desde 1992 hasta 2015 laparticipaciónpromedioenelvalorFOBdelasexportacionesdecobrehasidocercanaal38%,lacualhaaumentadoenlosúltimos15añosyhasuperadoel43%para2014y2015. El oro ha tenido una participaciónde 31% entre dichos años, alcanzandocerca del 35%para 2015. La participaciónpromedio del plomo entre 1992 y 2015ha sido de 7.3% y, según se observa enlas estadísticas oficiales, ha tenido unatendencia negativa en los últimos 15años, alcanzando una participación de8.2% en 2015. En cuarto lugar, el zinctuvo una participación promedio de11.7%. Cabe resaltar que su participaciónmás baja de 4.9% se dio en 2012, la cualha ido aumentando progresivamentehasta llegar a 8% en 2015. Por debajode estos metales, en la participación dela facturación por el valor FOB de las

187

Precio spotdelcobre(US$/TM)

exportaciones se encuentran el hierro, elestaño, el molibdeno y la plata refinada,con 1.9%, 1.8%, 1.2% y 0.7% para 2015,respectivamente. La facturación total,tomando en cuenta el valor FOB de lasexportaciones en millones de dólares,se ha incrementado en un importante porcentajede935%,pasandodeUS$1820millonesen1992aUS$18836millonesen2015(vergráfico 5-11).

En el siguiente gráfico se puede observar laevolución del volumen de las exportacionesdelosprincipalesminerales(vergráfico 5-12). De manera general, entre 1990 y 2015, lascantidades exportadas de cobre, oro, zincy plomo se han incrementado. Se puede destacarelcasodelcobre,cuyasexportacioneshan aumentado ininterrumpidamente pasando de286millonesdetoneladasen1996a1752millonesdetoneladasen2015.

Comosemencionólíneasarriba,delosUS$18836 millones de facturación por exportaciones para2015,elcobrefueelmineralconunmayorvalor de exportación con 43%. Por debajo seencontróelorocon35%.Muypordebajoestánel plomo (8.2%), zinc (8.0%), hierro (1.9%),estaño(1.8%),molibdeno(1.2%),platarefinada(0.7%) y otros minerales (0.1%) (ver gráfico 5-13).

Fuente:BloombergySunat.Elaboración:GPAE-Osinergmin

Gráfico 5-10Evolución conjunta de los precios implícitos

y los precios spot del cobre y el oro

Evolucióndelpreciodeloro

Tasas de crecimiento del precio del oro Tasasdecrecimientodelpreciodelcobre

PrecioSpotdeloro(US$/OnzaTroy)

Var (%) del precio spot del oro Var (%) del precio spotdelcobre

ene0

5

jul05

jul05

ene0

7

jul07

jul07

ene0

9

jul09

jul09

ene1

0

jul10

jul10

ene1

1

jul1

1

jul1

1

ene1

2

jul1

2

jul1

2

ene1

3

jul1

3

jul1

3

ene1

4

jul1

4

jul1

4

ene1

5

jul1

5

jul1

5

0

-20.0% -20.0%

-40.0% -40.0%

500

0.0% 0.0%

1000

20.0% 20.0%

1500

40.0% 40.0%

2000

60.0% 60.0%

ene0

6

jul06

jul06

ene0

8

jul08

jul08

Evolucióndelpreciodelcobre

ene0

5

ene0

7

ene0

9

ene1

0

ene1

1

ene1

2

ene1

3

ene1

4

ene1

5

5000

0

10000

15000

ene0

6

ene0

8

Precioimplícitodeloro(US$/OnzaTroy)

Var (%) del precio implícito del oro Var(%)delprecioimplícitodelcobre

Precioimplícitodelcobre(US$/TM)

188

*Otrosincluyealhierro,estaño,molibdeno,platarefinadayrestodeproductosmineros.Setienedatosdelasexportacionesdemolibdenoapartirde1993Fuente:BCRP.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Fuente: Antamina.

Fuente:BCRP.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

5-11Evolución de las exportaciones mineras en valor

FOB, 1992-2015

Gráfico 5-12Evolución del volumen exportado de los

principales productos mineros

5000

1992

3812 4611 5220

11 795

23 913

20 861

Cobre Oro Plomo Zinc Otros*

US$

- m

illon

es

1995 2010 20152000 20050

10 000

15 000

20 000

25 000

1990

1990

1990

1990

Evolucióndelasexportacionesdecobre(miles de toneladas)

Evolucióndelasexportacionesdezinc(miles de toneladas)

Evolucióndelasexportacionesdeoro(milesdeonzastroy)

Evolucióndelasexportacionesdeplomo(miles de toneladas)

1995

1995

1995

1995

2010

2010

2010

2010

2015

2015

2015

2015

2000

2000 8000

1500 1000

500

0

2000 6000

2000 4000

1000

500 2000

500

0 0

0

2000

2000

2000

2005

2005

2005

2005

189

Las exportaciones de los concentrados de minerales desde Perú se realizan, casien su totalidad, por transporte marítimo.Entre los puertos más importantes,según la cantidad de concentrados deminerales exportados, se encuentra elTerminal Marítimo de El Callao, cuyasexportaciones en valor FOB ascienden aUS$ 4278millones, de los cualesmás del44%seatribuyealosconcentradosdecobre (US$ 1895 millones), seguido de losconcentradosdeplomo(25%),concentradosdezinc(22%)yconcentradosdeplata(8.7%).El siguiente más relevante es el puertode Matarani (Mollendo, Arequipa) cuyasexportaciones en valor FOB son de US$2482millones, de los cualesmás del 94%es atribuible a los concentrados de cobre(US$ 2335millones), seguidamente de losconcentrados de plata (3%), concentradosde molibdeno (2%), concentrados de zinc(0.6%) y de oro (0.2%). En tercer lugar se

encuentraelpuertodeChimbote(Áncash),cuyasexportacionesenvalorFOBasciendeaUS$2331millones,deloscualesel89%corresponde a concentrados de cobre(US$1978millones)y11%correspondeaconcentrados de zinc (US$ 253millones).PordebajodeellosestánelpuertodePisco(Ica) conun valor FOBdeexportacióndeUS$352millones;elpuertodeSalaverry(LaLibertad)conunvalordeUS$320millones;Ilo (Moquegua) con un valor FOB de US$234millones;yelpuertodePaita(Piura)conunvalordeUS$4millones(vermapa 5-2).

Cabe mencionar que las exportacionesde las empresas mineras son registradas en los puertos de aduanas vigentes máscercanos. Por ejemplo, las exportacionesdeAntamina(Áncash)seembarcanporelPuerto Punta Lobitos (Huarmey, Áncash)y se registran en los puertos de El Callao y Chimbote13.

Variaciones en los volúmenes de exportación. En cuanto a las cantidadesexportadasdemineral,en2013,elvolumenexportadototal aumentó, en promedio, en 22.68% con respecto a 2012.Sin embargo, si no consideramos a la plata, cuyas exportacionesaumentaronen205.7%,lavariaciónpromediocaeenun3.5%.En2014, a diferencia de 2013, las cantidades exportadas totales deminerales se redujeron en promedio 4% con respecto al año anterior. Porúltimo,en2015,lascantidadesexportadassemantuvieroncasiconstantes,variandoapenas,enpromedio,un0.2%(veranexo 5-1).

Variaciones en los precios internacionales de los minerales. Otrasituación seobserva en los preciosde losmetales. Para 2013, lavariación promedio de los ocho minerales considerados fue de-8.9%conrespectoa2012;para2014,fuede-8.6%ypara2015,de-23.1%(veranexo 5-2). De este análisis se puede concluir que las reduccionesdelosvaloresmonetariosdelasexportaciones(valoresFOBendólares)hanbajadoenlostresúltimosaños,principalmentecomo consecuencia de las reducciones en los precios (fin del boom de los commodities),másqueporunareducciónimportanteenlosvolúmenes exportados deminerales, pues como se observa, losprecios internacionaleshanvariadoporcentualmentemásquelosvolúmenesexportados.Acontinuación(gráfico 5-14) se muestra la evoluciónparaelcasodelcobre.

RECU

ADRO

5-2 Breve análisis de la

reducción del valor FOB de las exportaciones en los tres últimos años


Fuente:Sunat.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Gráfico 5-14Evolución del cobre: volumen y precio

Gráfico 5-13Exportaciones mineras tradicionales por mineral, 2015

Cobre Oro Plomo Zinc Hierro Estaño

Molibdeno Platarefinada Resto de minerales

35%

43%8%

8%

8%8% 8% 8%

0.01%

2010

2000 450

1800 4001600 3501400 3001200

250

800150600100400

502000 0

1000200

2011 2012 2013 2014 2015

Volumen exportado de Cobre (miles TM) Precio del Cobre (US$/lb)

Mile

s de

Tone

lada

s mét

ricas

US$/lib

ra

190

Mapa 5-2Valor FOB de los concentrados de minerales por los principales puertos del Perú, 2015

Ilustración 5-2. Valor FOB de los concentrados de minerales por los principales puertos del Perú, 2015

Fuente: Sunat. Elaboración: GPAE - Osinergmin

Lima

Ica

Arequipa

Moquegua

Áncash

Piura Puerto de PaitaPuerto de SalaverryPuerto de ChimbotePuerto de El CallaoPuerto de PiscoPuerto Mollendo-MataraniPuerto de Ilo

Concentrados de cobre por un valor FOB de US$ 4.2 millones

Concentrados de cobre por un valor FOB de US$ 320.5 millones

US$ 2230.9 millones

88.7%

11.3%

Cobre Zinc

US$ 351.8 millones

98.0%

2.0%

Hierro Zinc US$ 2482.3 millones

94.1%

2.6%3.3%

Plata

Molibdeno, zinc y oro

Cobre

US$ 2482.3 millones

66.0%

2.0%3.3%

Molibdeno

Hierro

Cobre

32.1%

US$ 4278.0 millones

Plomo

Zinc

Cobre

Plata

44.3%

21.7%

8.7%

25.4%

Fuente:Sunat.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

191

En cuanto a los agentes comerciales, para elmercadoperuanodeminerales,elrelevanteeselproductor,yaque,comosehamencionadoanteriormente en este capítulo, el 95% de laproducción nacional de productos mineros es exportada.Así,noseríaadecuadocatalogaralos consumidores nacionales de metales como agentes relevantes ya que solamente unapequeña proporción de estos productos son demandados en el mercado interno.

En lo referente a la demanda de las exportaciones peruanas, podemos decir queentre los principales países importadores en 2015 se encuentra China, que abarca el 32%del valor de las exportaciones tradicionales,demandandoproductoscomocobre,oro,zinc,plomo, entre otros. Suiza es el segundo paísconmayorparticipaciónde lasexportacionestradicionales (abarca el 14%), demandandoprincipalmente oro y plata. En tercer lugar está Canadá. Este país norteamericano demanda el 11% de las exportaciones tradicionales,consumiendo cobre, oro, plata, zinc, entreotros(vergráfico 5-15).

Las exportaciones de los productos mineros son abastecidas por la producción de lasdiversas empresas mineras situadas a lolargo del territorio peruano. Según el MEM,la presencia de la Cordillera de los Andes extendida en la sierra peruana constituye laprincipal fuente de recursos minerales del mundo.

En el mapa 5-3 se pueden observar lasprincipales unidades mineras del Perú,además, se muestra el nivel de energíaeléctrica consumido por cada una, comoreflejodelaactividadeconómicaenelsectorminero. Entre ellas destacan la unidad minera Cerro Verde, cuyo consumo de energíaeléctricaasciendea1028507megavatios; la

unidad minera Antamina, cuyo consumo esde 975 132megavatios, o la unidadmineraToromocho, con un consumo de energíade 852 050 megavatios. La suma total delconsumo de energía eléctrica de las principales unidades mineras consideradas en el mapa 5-3 asciendea7666.6GWh.

Por otro lado, se puede resaltar de manerageneral que en la zona norte del Perú, lasunidadesminerastienencomoprincipalmetalde producción al oro. En la región central del Perú las minas tienen como principalesmetalesdeproducciónalplomo, laplatayelzinc,yalsurdelPerú,alcobre.Estoreflejaladistribución de las reservas deminerales porregión mostrada en el gráfico 5-8 del presente capítulo.

5.5. EMPLEOComosemencionóaliniciodeestecapítulo,elsectormineroesimportantetambiénporelvolumendeempleoquegenera,tantodirecto(empresasmineras y empresas contratistas)como indirecto. En el gráfico 5-16 se puede observar que la participación del empleominero total (directo e indirecto)14 sobre eltotaldelapoblacióneconómicamenteactiva(PEA) ocupada ha tenido una importante participación desde 2004 hasta 201415,pasando de 6.96% a 12.37% entre dichosaños.Así, laparticipaciónpromedioduranteeseperiodoesde10%.

Conrespectoalempleodirecto,desde2004se puede observar un crecimiento en elnúmerodeempleosgeneradosporelsector


Gráfico 5-15Principales destinos de las exportaciones, 2015

China

Suiza

Canadá

Estados Unidos

Japón

Corea del Sur (República de Corea)

Brasil

India

Alemania

España

Italia

Otros

32%

14%

11%6%

5%

4%

3%

3%

2%

2%

2% 15%

192

Ilustración 5-3- Principales Unidades mineras del Perú, 2015 *

Fuente: Sunat y Osinergmin. Elaboración: GPAE - Osinergmin

* La energía eléctrica está expresada en GigaWatts por hora (GW.h.)** La unidad Yauli de Volcan Compañía Minera consume 300.2 GW.h de electricidad e incluye a las minas San Cristobal, Andaychagua, Carahuacra, Ticlio, Morada y Colombia y Socavón Santa Rosa. El consumo de energía es aproximado y ha sido calculado en referencia al promedio de la participación de la producción por mineral (para cada mina). San Cristobal (39.7%) y Andaychagua (36.3%).*** Souther Perú Copper consume 1706.4 GW.h. de electricidad e incluye a las minas Cuajone, Toquepala, a la Fundición de Ilo y a la Refinadora de Ilo. El consumo de energía es aproximado y ha sido calculado en referencia al promedio de la participación de la producción por mineral (para las minas, la fundición y la refinadora). Cuajone (31%) y Toquepala (29%).

Minas que producen oro, principalmente.Minas que producen plata, plomo y zinc, principalmente. Minas que producen cobre, principalmente

Tantahuatay (C. M. Coimolache)Au, Ag. [20.4 GWh]

Alto Chicama (Barrick Miskichilca)Au, Ag. [114.5 GWh]

Chaupiloma (Yanacocha)Au, Ag. [267.6 GWh]

Cerro Corona (Gold Fields La Cima)Au, Cu. [145.4 GWh]

Parcoy (C. M. Horizonte)Au. [83.7 GWh]

Retamas Au, Ag. [76.9 GWh]

La ArenaAu, Ag. [15.4 GWh]

Pierina (Barrick Miskichilca)Au, Ag. [43.8 GWh]

AntaminaCu, Ag, Zn, Mo, Pb [975.1 GWh]

Uchucchacua (Buenaventura)Ag, Pb, Zn. [107 GWh]

Iscaycruz (Los Quenales)Zn, Pb, Ag, Cu. [68.3 GWh]

Animon (E. Adm. Chungar)Pb, Zn, Ag, Cu. [23.4 GWh]

Colquijirca (El Brocal)Pb, Cu, Zn. [198.8 GWh]

Milpo Pb, Zn, Ag, Cu, Au. [100.4 GWh]

Raura (37.8 GWh)Pb, Ag, Cu, Zn

Andaychagua (Volcan)Pb, Zn, Ag. [109.1 GWh]**

Toromocho (M. Chinalco)Cu, Mo, Ag. [852.0 GWh]

San Cristobal (Volcan)Pb, Zn, Ag. [119.3 GWh]**

Yauricocha (S.M. Corona)Pb, Ag, Cu, Zn. [56.1 GWh]

Cerro Lindo (Milpo)Zn, Pb, Ag, Cu. [263.6 GWh]

Julcani (Buenaventura)Ag, Pb, Au, Cu. [17.9 GWh]

Cobriza (Doe Run). [117.8 GWh]Cu, Ag.

Marcona (Shougang)Fe. [51.6 GWh]

Catalina HuancaCu, Zn, Au, Ag, Pb. [39.8 GWh]

Las Bambas. Cu.[101.6 GWh]

Constancia (Hudbay)Cu, Mo. [480.7 GWh]

San Rafael (Minsur)Sn. [142.4 GWh]

AntapaccayCu, Au, Ag. [682.3 GWh]

Cerro VerdeCu, Mo. [1028.5 GWh]Orcopampa (Buenaventura)

Au, Ag. [93.7 GWh] Cuajone (Southern)Cu, Mo, Au, Ag. [528.8 GWh]***

Toquepala (Shouthern)Cu, Mo, Au, Ag. [502.1 GWh]***

*Laenergíaeléctricaestáexpresadaengigawattsporhora(GWh).

**LaunidadYaulideVolcanCompañíaMineraconsume300.2GWhdeelectricidadeincluyealasminasSanCristóbal,Andaychagua,Carahuacra,Ticlio,MoradayColombiaySocavón

SantaRosa.Elconsumodeenergíaesaproximadoyhasidocalculadoenreferenciaalpromediodelaparticipacióndelaproducciónpormineral(paracadamina).SanCristóbal(39.7%)y

Andaychagua (36.3%).

***SouthernPerúCopperconsume1706.4GWhdeelectricidadeincluyealasminasCuajone,Toquepala,alaFundicióndeIloyalaRefinadoradeIlo.Elconsumodeenergíaesaproximado

yhasidocalculadoenreferenciaalpromediodelaparticipacióndelaproducciónpormineral(paralasminas,lafundiciónylarefinadora).Cuajone(31%)yToquepala(29%).

Fuentes:SunatyOsinergmin.Elaboración:GPAE-Osinergmin

Mapa 5-3Principales unidades mineras del Perú, 2015*

193

Mile

s de

pers

onas

minero (tanto en minería metálica como no metálica). Así, para ese año, el número deempleos directos generados por la minería fue90889,de loscuales36401 (40%) fuerongenerados por compañías mineras y 54 488 (60%)porcontratistas.Ypara2015,elnúmerode empleos generados por laminería fue 195705 (lo que significa que ha aumentado en115.3% con respecto a 2004). De esta cifra,62 729 (32.1%) fueron empleos generadospor compañíasmineras y 132 975 (67.9%) porcontratistas(vergráfico 5-16).

Enrelaciónalempleo indirecto,segúnÁngeleset al.(2012),porcadatrabajoquesecreaenelsectorminero,segenerannueveadicionalesenel resto de la economía.

Por otro lado, lamayor cantidad de empleogenerado por el sectorminero para 2015 se

dioenArequipa(17.7%),principalmenteporlaampliación de la mina Cerro Verde. La segunda región con mayor empleo generado fue Junín (9.7%), sobre todo por lasminas ToromochoySanCristobal. En tercer lugar seencuentralaregiónLaLibertad(9.5%)porlaproducciónde lasminasAltoChicama, LaArena, Parcoyy Retamas. Luego aparece Apurímac (8.6%),debidoalaconstruccióndelproyectomineroLasBambas(vergráfico 5-17).

Finalmente, no se puede ser ajeno a lasituación o entorno social a los alrededores de las minas. Existen ocasiones en las cuales la población no está conforme conlas actividades de algún sector económicopor sus repercusiones o con el accionar del gobierno en cuanto a la regulación de lasactividades. A continuación se muestran losconflictosminerosenelpaís.

5.6. CONFLICTOS SOCIALESLos conflictos sociales son procesoscomplejos en donde las comunidades o sectores de la sociedad, el Estado y/o lasempresas perciben que sus posiciones,intereses, objetivos, valores, creencias onecesidades son contradictorios, por lo quese crea una situación negativa que podríaderivarenviolencia(DefensoríadelPueblo)16.

Los conflictos sociales relacionados con laminería se dividen en socioambientales,laborales o asuntos del gobierno(local, regional o nacional), siendo lossocioambientales los de mayor incidencia.Para mayo de 2016, de los 77 conflictosminerosactivos,76fueronsocioambientalesy uno por asuntos del gobierno. El gráfico 5-18 muestra que los conflictos mineros sehanreducidodesdediciembrede2012hasta

Fuentes:MEMyÁngelesetal(2012).Elaboración:GPAE-Osinergmin.Fuente:MEM.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Gráfico 5-16Evolución del empleo del sector minero,

% de la PEA ocupada

Gráfico 5-17Empleo directo en minería según región

0.20

0.18

0.16

0.14

711.

5

668.

7

678.

6

713.

2 908.9

987.0

1,08

4.9 1349

.8

1270

.3

1260

.8

1655

.3

1731

.5

2077

.7

2083

.8

1953

.6

1957

.0

0.12

0.10

0.08

0.06

0.04

0.02201520142013201220112010200920082007200620052004200320022001

Empleo directo Empleo indirecto Empleo minero (% PEA ocupado)

2000-200

300

800

1300

1800

2300

AmazonasLambayeque

819555674121020862313

3145442444725057

67437567

845897101092111375

13 85614082

16 8731849019033

34 634

SanMartínMadre de Dios

LoretoHuánucoEl Callao

Piura

HuancavelicaTacna

PunoMoquegua

CuscoIca

AyacuchoÁncash

PascoCajamarca

LimaApurímac

LaLibertadJunín

Arequipa

194

mayo de 2016, pasando de 90 a 77 en dichoperiodo. Cabe resaltar que esta última cifra esmayora laobservadaendiciembrede2015(70conflictosminerosactivos).

Además,laparticipacióndelosconflictossocialesminerosenelnúmeroglobaldeconflictoshasidodel45.7%enpromediodesdediciembrede2012hastamayode2016,pasandode46.3%a44.8%entre dicho periodo.

En cuanto a los departamentos con mayor número de conflictos mineros activos paramayo de 2016, en Áncash se registraron 11conflictos,principalmentecon lasempresasCIA.MRA. Antamina y Minera Barrick Misquichilca. En Apurímac también se registraron 11conflictos, la mayor parte relacionados con losmineros artesanales y la empresa CIA de Minas Buenaventura.Porsuparte,Cajamarcapresentónueve conflictos mineros, sobre todo Minera

YanacochayGoldFiels.EnCuscotambiénseregistraron nueve conflictos, destacando elcasodelaempresaHubdayPerú.YenPunoseregistraronochoconflictoscondiferentesempresasmineras(vermapa 5-4).

Los conflictos socioambientales, engeneral,pueden ser ocasionados por diferentes motivos. Según la Defensoría del Pueblo(2015),enelsectorminero,granproporciónesgeneradaporeltemoralacontaminación,por la desconfianza a las empresas y ladesconfianza a la capacidad estatal parahacercumplir la ley.Además, laexperienciade proyectos mineros que generaron impactosnegativosincrementaestetemorylas dudas.

Porotrolado,apesardehaberseobservadoreducciones en el número de conflictossociales mineros en los últimos años, las

cifras actuales de los generados por las actividadesminerasevidencianlanecesidadde fortalecer y mejorar la gestión social yambientalenelsector.

Los esfuerzos del Estado peruano se hanreflejadoenlacreacióndelaOficinaNacionaldeDiálogoySostenibilidaden2012,medianteDecreto Supremo N° 106-2012-PCM. Esteórgano está encargado de dirigir el proceso de diálogo con los diversos actores sociales,representantes de instituciones privadasy funcionarios públicos, con la finalidadde prevenir controversias, diferencias yconflictos sociales y contribuir a su solución.Mediante esta oficina, el gobiernoencaminalos esfuerzos de manera centralizada,potenciando lacoordinacióncon losdiversosentes gubernamentales con el objetivo deprevenirconflictossociales,fijandolaspolíticasy estrategias en esta materia.

100 98

90 89 91

81 7872 70

77

50.0%

48.0%

46.0%

44.0%

42.0%

40.0%

38.0%

36.0%

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0Jun12 Dic 13 Jun 15Dic12

Fuente:DefensoríadelPueblo.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Núm

erode

confl

ictos

Jun14 Dic 15Jun13 Dic 14 may 16Sociambientales Laborales Asuntosgob.local,reg.onac. Part(%)deltotaldeconflictos

44.8%

40.9%

Gráfico 5-18Evolución de los conflictos sociales mineros -

Participación del total de conflictos (%)

195

En este capítulo se ha presentado la evolución de las principales variablesrelevantes del sector minero en Perú, loque permite constatar la importancia del sector en la economía. En el siguiente capítulosepresentanlasfuncionesquetieneOsinergminenelsectormineromedianteladescripcióndeldesarrollode laGerenciadeSupervisiónMinera;ademásseexponen losprincipalesindicadoresdesugestión.

Ilustración 5-4. Conflictos socioambientales en el sector minero, mayo de 2016

Fuente: Defensoría del Pueblo. Elaboración: GPAE - Osinergmin

No conflictos sociales01 conflictoDe 2 a 3 conflictosDe 4 a 7 conflictosDe 8 a 10 conflictosDe 9 a 11 conflictos

TumbesAmazonas

Cajamarca

La Libertad

ÁncashHuánuco

Pasco

Lima

Ica

Huancavelica

Ayacucho

Arequipa

Moquegua

Tacna

Apurímac

Junín

Cusco

Puno

Madre de Dios

Ucayali

Lambayeque

Piura

Loreto

San Martín

Fuente:DefensoríadelPueblo.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Mapa 5-4Conflictos socioambientales en el

sector minero, mayo de 2016

La participación del empleominero total (directo e indirecto) sobre la población económicamente activa(PEA) ocupada ha tenido una importanteparticipación desde 2004 hasta 2015,pasando de 6.96% a 12.37% entre dichosaños. Así, la participación promedio duranteese periodo es 10%.

196Fuente: MEM.

RESULTADOS DEL MERCADOEl desarrollo del sector minero en los últimosaños ha sido fundamental para el crecimiento de la economía peruana. Las inversiones en nuevosproyectos mineros, así como en ampliaciones,continuaránimpulsandolaproduccióndelsectoryel crecimiento de la economía. En años recientes,gracias a las nuevas minas como Las Bambas yConstancia, y a ampliaciones como Cerro Verde,Perú ha llegado a posicionarse como segundomayor productor mundial de cobre, superando aChina.Caberesaltarquelasexportacionesminerastienen una importante participación en el totalde las exportaciones peruanas y son esenciales parael sustentode labalanzacomercial.Además,la minería genera dinamismo en otros sectores de la economía: por ejemplo, durante 2015, lasprincipales unidades mineras demandaron 7666.6 GWh de energía eléctrica. Finalmente, es precisorecalcar que este sector es un generador de empleo, yaque como sepuedeobservar,duranteel periodo2000-2014, laparticipacióndel empleototal del sectorminero (directoe indirecto) sobrelapoblacióneconómicamenteactiva (PEA) fue,enpromedio,10%.

Eco. Victor Raúl Zurita Saldaña,Especialista de la Gerencia de Políticas y Análisis Económico.

197

06EL PAPEL DE OSINERGMINSUPERVISIÓN DE LA SEGURIDAD MINERA


SupervisoresdeOsinergmin.Fuente:GSM-Osinergmin.

EL PAPEL DE OSINERGMINSupervisión de la seguridad mineraOsinergminmejoradíaadíalosprocesosdesupervisiónyfiscalizaciónde la seguridad en minería. La interacción cercana con las empresas minerashapermitidoimplementar,demaneraprogresiva,criteriosmásefectivos.Losresultadosdelagestiónsonalentadoresyreflejanel compromiso de las compañías que desarrollan operaciones cada vezmássegurasparalacomunidad,lostrabajadoresyelambiente.


EL PAPEL DE OSINERGMINSupervisión de la seguridad mineraComo se mencionó en el capítulo 4,Osinergminejercefuncionesdesupervisión,fiscalización,sanciónynormativaenelsectorminero.Asimismo,propiciaquelasoperacionesdelasempresasminerasseansegurasparalacomunidad,lostrabajadoresminerosyelambiente.Desde2008vieneimplementandounenfoquedesupervisiónbasadoenlacalificaciónderiesgoyelanálisisdecausa-raíz.Estohapermitidomejorarlasgarantíasenelsectorenloreferenteainfraestructura,instalaciones,gestióndeseguridadyoperaciones.

Osinergmin tiene la facultad de verificar elcumplimiento de las obligaciones legales ytécnicasdelsectormineroestablecidasenlanormativa.Elprincipalobjetivode lasuper-visión es que sus actividades cumplan conlas reglas de seguridad referentes a infraes-tructura,instalaciones,gestióndelasopera-ciones. Estas obligaciones están contenidasen la normativa general, reglamentos yotras disposiciones. La función superviso-ra se orienta a propiciar que las operaciones de las empresas mineras sean más seguras y confiables. Con el propósito de preveniraccidenteseincidentes,Osinergminhavenidoimplementandoprogresivamenteunenfoquedesupervisiónbasadoenlacalificacióndelos

riesgos y el análisis de causa-raíz. Este buscareforzar el procedimiento de planificación dela supervisión de seguridad, con el objetivode obtenermayor efectividad y eficiencia enla etapa de ejecución. En el cumplimiento de sus objetivos, utiliza la estrategia de supervi-siónespecializadaentemasdegeotecnia,geo-mecánica,ventilación,plantasdebeneficioytransporte.

Otra función de Osinergmin en el ámbitodel sector minero es la fiscalización, la cualinvolucra la facultad de realizar accionespara determinar la comisión de infracciones por parte de los agentes supervisados.En este sentido, inicia Procedimientos

Administrativos Sancionadores (PAS) a fin deatribuirresponsabilidadporelincumplimientode la normativa. Osinergmin cuenta con unsistemadesancionesdisuasivas,basadasenelconcepto de que la mejor forma de proteger a los agentes es dar las señales económicas ex ante la ocurrencia de accidentes o contingencias, a fin de que las empresascumplanconlasnormasdeformapreventiva.De igual manera, el Tribunal de Apelacionesde Sanciones en Temas de Energía y Minería (Tastem) es el órgano autónomo de segunda yúltimainstanciaqueresuelvelosrecursosdeapelación interpuestos por los administrados en el marco de los PAS en el ámbito deOsinergmin.

202

6.1. SUPERVISIÓN Y FISCALIZACIÓN DE LA SEGURIDADSegún el artículo 209 del Texto ÚnicoOrdenadodelaLeyGeneraldeMinería(TUOde laLGM),aprobadoporDecretoSupremoN° 014-92-EM, las personas naturales ojurídicas dedicadas a las actividades de laindustriamineratienenlaobligacióndepro-porcionar condiciones de higiene y seguridad enel trabajo.Enestecontexto, tal comosedesarrolló en el capítulo 4, la presencia defallas de mercado como bienes públicos,externalidades y asimetrías de informa-ciónnopermite laasignaciónóptimade los

recursos. Así, se justifica la existenciade la regulación de la seguridad bajoun esquemade comando y control, conprincipios económicos que incluyan la ra-cionalidaddelcomportamientoinfractor,de manera que las empresas reguladas tengan los incentivos adecuados para elcumplimiento de la normativa (Vásquez,2012).

Desde 2007, el Ministerio de Energíay Minas (MEM) y Osinergmin son lasentidades claves de la regulación dela seguridad en el sector minero en el ámbito de la mediana y gran minería.ElMEMes el ente rector y normativo,

mientras que Osinergmin es el entesupervisor y fiscalizador. La supervisióny fiscalización de la seguridad puede seranalizada desde un punto de vista social.Esta se orienta a la identificación deproblemas de manera oportuna, antes dequesematerialicenlosriesgos,afindequese establezcan acciones correctivas con elobjetivo de que las operaciones minerasse desarrollen de forma más segura para los trabajadores y el entorno en el quese desenvuelven (ver ilustraciones 6-1 y 6-2). Cabedestacarque la regulaciónde lapequeña minería, así como de la mineríaartesanal, seencuentraa cargodelMEMydelosgobiernosregionales(ver capítulo 4).


203

Fuenteyelaboración:GSMyGPAE-Osinergmin.

Ilustración 6-1Evolución de entidades encargadas de la supervisión,

fiscalización y sanción de las actividades mineras

Seguridad minera en lainfraestructura,

instalaciones,gestióndelasoperaciones

Bienestar y salud ocupacional

Ambiente

Ministerio de Energía y Minas (MEM)

Supe

rvisión

,fiscaliza

ciónys

anció

n Osinergmin(LeyN°28964-

transfierecompetencias desupervisiónyfiscalizacióndelasactividadesmineras)

Osinergminconprocedimientos desupervisión,fiscalizacióny

sanción

Osinergminconprocedimientos desupervisión,

fiscalizaciónysanciónLeyN°29901(2013)

Ministerio de Transporte y

Promoción del Empleo-Sunafil(LeyN°29783)

OEFA

Antesde2006 2007-2009 2010-2011 2012-2016

OEFA(D.S.N°001-2010-Minam)


Ilustración 6-2Pilares de la regulación social en el sector minero

Ministerio de Energía y Minas

MinisteriodelTrabajoyPromocióndelEmpleo

MinisteriodelAmbiente

ESTADOPERUANO

En seguridad minera- ReglamentodeProcedimientos Mineros- Procedimientoparaelreportedeemergencia- LeydeSeguridadySaludenelTrabajo- ReglamentodeSeguridadySaludOcupacional- Disposicionessubreglamentariasyresolucionessobreaspectostécnicos,autorizacionesyprocedimientos

SECTORMINERO

Ambiental

SaludSeguridad

204

Osinergmin pasó de un

enfoque de supervisión

general a uno especializado.

En cuanto a la supervisión en materia deseguridad minera, Osinergmin ha venidomejorando sus procesos pasando de un enfoque de supervisión general a unoespecializado, lo que ha permitido canalizarlos esfuerzos en la mitigación de riesgos.El cambio ha sido progresivo y continuo.Entre 2007 y 2012, Osinergmin verificaba elcumplimiento, de manera general, de todaslasobligacionescontenidasenelreglamento(D.S. N° 046-2001-EM y D.S. N° 055-2010-EM según su periodo de vigencia). A partirde 2008 comenzó la transformación, conla supervisión especializada en geotecnia,dedicando puntual atención a la estabilidadfísica de los depósitos de relave, pilasde lixiviación y depósitos de desmonte.Luego, considerando la mayor frecuencia

de accidentes, se sumó geomecánica yventilaciónen2010y2011,respectivamente.En 2012, Osinergmin adoptó la supervisiónde seguridad especializada en temas degeotecnia, geomecánica, ventilación,transporte y plantas de beneficio (verrecuadro 6-1). Bajo este nuevo esquema, laentidadampliósucoberturayhademostradomayor presencia: supervisa de tres a cincoveces al año todas las unidades mineras enexplotación(verilustración 6-3).


a) Enfoque de la supervisión Según el artículo 3 de la Ley N° 299011,Osinergminescompetenteparasupervisary fiscalizar, en el ámbito nacional, elcumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividadesdel sector minería en materia de seguridad de la infraestructura, instalaciones,gestión de las operaciones de la medianaygranminería.LaGerenciadeSupervisiónMinera de Osinergmin (GSM) es unórgano que depende, funcionalmente yadministrativamente, de la GerenciaGeneral (GG), y es la encargada de ladirección, coordinación y control delproceso de supervisión, fiscalización ysancióndelasentidadesdelsectorminero.

Osinergmin es competente para supervisar y fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y técnicas relacionadas con las actividades del sector minero en materia de seguridadde infraestructura, instalaciones,gestión de las operaciones de la mediana y gran minería.

205

GeotecniaSe verifica que los depósitos de relaves, pilas de lixiviación,depósitos de desmonte y tajos abiertos cumplan con losparámetros técnicos de diseño, construcción y operaciónaprobados por el MEM y, además, cuenten con estudios deestabilidadfísicaconelfindeprevenirlaocurrenciadefallasporinestabilidadfísica,desbordamientosycolapsoporsismos.

GeomecánicaLasupervisiónengeomecánicaverifica laestabilidaddelmacizorocoso en las labores mineras subterráneas. Asimismo, seencarga de que las estructuras de sostenimiento y los refugios de emergencia cumplan con los parámetros técnicos de los estudios ydiseñosaprobadosporelMEM.Enloreferentealsostenimientoseverifica,principalmente,queenlaslaboresminerastemporalesy permanentes se cumpla con la instalación de los elementos de sostenimientoestablecidosenlosestudios,yqueenlaejecucióndelaboresminerasseprocedaalsostenimientosistemáticosobrela base de estudios geomecánicos, antes de continuar con lasperforaciones. Finalmente, se realizan pruebas de campo paraverificar la calidad del sostenimiento y los controles aplicados.En cuantoa los refugiosmineros, verifica las condicionesfísicasy evalúa la ubicación de los refugiosmineros, los cuales debencumplir los requisitos mínimos de seguridad.

VentilaciónEstas supervisiones verifican que el sistema de ventilaciónde la mina asegure la circulación de aire limpio en la cantidadrequeridapara lasnecesidadesde los trabajadores,atencióndelas operaciones en mina y que se cumpla con las normas técnicas aplicables.Enlaslaboresdesupervisiónenventilaciónseefectúanmediciones de parámetros con instrumentos calibrados paraverificar labuenacoberturade lademandadeairedentrode lamina,laventilacióndeloslugaresdondesealmacenanexplosivosyaccesorios,quelaventilaciónforzadacuenteconlosdispositivosy fuentesdeenergía seguros, así como tambiénque la emisión

Supervisión especializada de

Osinergmin

de gases de los equipos mineros cumplan con los límites máximos permisiblesestablecidosporlanormativavigente.

Plantas de beneficioSe verifican las condiciones de seguridad de la infraestructura einstalaciones de las concesiones de beneficio, plantas de rellenohidráulico, concesión de transporte y depósitos concentradosde mineral, así como las autorizaciones de construcción yfuncionamientoemitidasporelMEM.Lassupervisionesseenfocan,principalmente,enaspectoscomodiseño,instalaciónyconstrucción,prevención y control de incendios,mantenimiento demaquinariasy equipos, instalaciones auxiliares de agua, aire y electricidad, ycapacidadautorizadadelaplantadebeneficio.Asimismo,supervisayfiscalizaelestrictocumplimientodelasprácticasdealmacenamiento,transporteymanipuleodelosconcentradosyrefinadosdemineralesprovenientesdelasdistintasunidadesminerasdelpaís.

Transporte, maquinaria e instalacionesLas acciones en esta especialidad verifican el cumplimientode las normas de seguridad minera referidas a los estándares,procedimientos, parámetros técnicos de diseño, construcción yoperación del sistema de transporte, maquinarias e instalacionesauxiliares y de las plataformas de perforación, pozas desadimentación,sistemadebombeodelodos, laboressubterráneas,almacenamientoyusodeexplosivos,víasdeacceso,infraestructura,condiciones de maquinarias y equipos usados para el desarrollo de los proyectos de exploración.

PlantadeBeneficio.Fuente:GSM-Osinergmin.

206

RECU

ADRO

6-1

b) Estrategia de supervisiónComo se mencionó anteriormente, lasupervisión de Osinergmin responde a unenfoquederiesgo.Laestrategiadesupervisiónespecializada se desarrolló con el objetivo decontar con una metodología basada en unanálisis que identifique los puntos críticos ydireccione la supervisión en función al riesgopotencial. La supervisión especializada engeotecnia se originódebido al riesgopotencialquegeneraríaunaccidentededesbordamientoendepósitosderelaveoeldeslizamientodelaspilasde lixiviación.Asimismo, sobre labasedelascausas-raízde losaccidentesmortalesenelprocesodeexplotaciónseidentificaronaquellasde mayor frecuencia, las que posteriormentefueron agrupadas dentro de cada especialidad (verilustración 6-4).

Por otra parte, las supervisiones ejecutadasencadaespecialidadsellevanacaboenbasea criterios. Uno de ellos es la supervisiónprioritaria para aquellas unidades mineras que han presentado mayor cantidad dedeficiencias e infracciones como resultadode supervisiones anteriores. Asimismo, paracada especialidad hay criterios específicos.Por ejemplo, en geomecánica se prioriza lasupervisión de aquellas unidades minerascon mayores reportes de desprendimientos de rocas. En geotecnia, la ubicación, altura,volumen del depósito del relave, entreotros, identifican los depósitos de relave demayorriesgoypriorizan lasupervisión.Enelrecuadro 6-2sedescribenconmayordetallelos criterios tomados en cuenta.

Ilustración 6-3Evolución del enfoque de la supervisión de la seguridad minera, 2007-2016


Supervisióngeneral de todo el

reglamento


reglamento

Supervisiónespecializadaen:

-Geotecnia

-Geomecánica


reglamento


-Geotecnia


reglamento


-Geotecnia

-Geomecánica-Ventilación


-Geotecnia

-Geomecánica-Ventilación-Plantasdebeneficio

-Transporte

Desde2008,Osinergminhavenidoimplementandoprogresivamenteunenfoquedesupervisiónenbasealriesgo

2008-20092007 2010 2011 2012-2016


207

Con el propósito de identificar los depósitos de relave quenecesitan especial atención y seguimiento, Osinergmin harealizado una evaluación en base a la información recabadadesde 2008 hasta la fecha. Esta acción tiene como propósitoalertarsobreelposiblecolapsodealgunosdepósitosderelaveysusconsecuencias.Elanálisissebasaenparámetrostécnicos(verilustración 6-4), y entre los principales que se han identificadosepuedemencionarlaubicacióndelosdepósitos,debidoaqueestospuedenestarcercadepoblacioneseinfraestructuraquese

Criterios de priorización para la supervisión de

depósitos de relave en la especialidad

de geotecnia

veríanafectadasencasodeuneventualcolapso.Asimismo,laalturadeldepósitoderelaveesunfactorquesetomaencuenta,pueslasprobabilidades de desbordamiento se incrementan mientras másaltoseaeldepósito.Otroparámetroestárelacionadoconelvolumendealmacenamientodebidoaque,antelaposibilidaddeuneventualcolapso del depósito, el daño o afectación estaría directamenterelacionado con el volumen de almacenamiento. Finalmente, sehan identificado tres parámetros técnicos adicionales: el tipo dematerial de construcción del depósito, el método de construccióny el cumplimiento de los métodos de construcción y operación aprobados.


Ilustración 6-4Parámetros técnicos para identificar depósitos de relave de mayor riesgo

Ubicación

Cumplimiento de los métodos de construcción y

operación

Material de construcción

Volumende

almacenamiento

Altura


208

RECU

ADRO

6-2

6.2. EJECUCIÓN DE LA PRE SUPERVISIÓN, FISCALIZACIÓN Y SANCIÓN

a) Proceso de supervisiónDe acuerdo con las líneas de acción planteadas en el Plan Estratégico 2015-2021,Osinergmin elabora anualmente unprograma de supervisión que contiene elnúmero de supervisiones por especialidada realizar en el año. Asimismo, realizasupervisionesespeciales confinesespecíficoso circunstanciales, tales como accidentesmortales, denuncias o pedidos de terceros

Ilustración 6-5Especialidades de supervisión según principales

causas de accidentes mortales


Geomecánica Desprendimiento de rocas

Ventilación Intoxicaciónyasfixia

Plantasdebeneficio Operacióndeequipos,faltadeguardas

Transporte Tránsito,operacióndemaquinarias

Geotecnia Potencialdesbordamientoendepósitosderelaveodeslizamientodelaspilasde

lixiviación.

Especialidadesdesupervisión Principalescausas-raícesdeaccidentesmortalesenmineríasegúnfrecuencia

de ocurrencia

(sindicatos, autoridades judiciales) y segúncriteriospropios(ver ilustración 6-6).

El proceso de supervisión se puede dividiren tres etapas: la pre, la supervisiónpropiamente dicha y la postsupervisión.Durante la presupervisión se revisan losantecedentes, tales como incumplimientosdetectados, medidas de seguridad yrecomendaciones dejadas en anteriores supervisiones. En la etapa de supervisiónpropiamente dicha se lleva a cabo lainspección de los componentes y se verifica detalladamente el cumplimiento oincumplimiento de las disposiciones legales y técnicascontenidasenlanormativavigente.

Finalmente,en laetapadepostsupervisiónse elabora un informe en el cual sedescriben los incumplimientos observados,así como también la información técnicaqueloacredite(verilustración 6-7).

Los indicadoresutilizados en el procesodesupervisión permiten medir la gestión deseguridad de las empresas mineras en cada periodo,detalmaneraquelasupervisiónsefocalice en aquellas conmayor número deincidentes y accidentes. Existen tres índices de seguridad2 en el sector minero, loscualessonelaboradosenfunciónalnúmerode accidentes y el total de horas hombretrabajadasyperdidas.

209


Ilustración 6-6Tipos de supervisión de Osinergmin

GerenciadeSupervisiónMinera

Objetivo:propiciarquelasoperacionesdelasempresasseansegurasparalacomunidad,

trabajadoresyelambiente.

ProgramadeSupervisiónAnual

SupervisiónProgramada

SupervisiónEspecial

según-Accidentesmortales-Denuncias-Pedidosdeterceros-CriteriosdeOsinergmin

Osinergmin

SupervisióndeOsinergmin

Planestratégico2015-2021


Ilustración 6-7Esquema de supervisión de la GSM

Presupervisión Supervisión Postsupervisión

Revisióndeantecedentes

Inspección de componentes

Elaboracióndelinformedesupervisión


210

i. Índice de frecuencia. Es el número deaccidentes mortales e incapacitantes por cada millóndehorashombretrabajadas:

donde:

Número de accidentes: Número de accidentesincapacitantes+númerodeaccidentesmortales.

Númerodehorashombretrabajadas:Totaldehorashombretrabajadas.

ii. Índice de severidad. Eselnúmerodehorashombre perdidas por un millón de horashombretrabajadas.

donde:

Número de días perdidos: Total de díasperdidos.

Númerodehorashombretrabajadas:Totaldehorashombretrabajadas.

iii. Índice de accidentabilidad. Medición que combina:i)el índicedefrecuenciadelesionescontiempoperdidoyii)elíndicedeseveridadde lesiones,comounmediodeclasificara lasempresas mineras.

donde:

Índice de frecuencia: Número de accidentesmortales e incapacitantes por cada millón de horashombretrabajadas.

Índice de severidad: Número de días perdidoso cargados por cada millón de horas hombretrabajadas.

b) Sanciones y multas3 Enocasiones, laconductade losagentespuedeseroportunista,loqueprovocadañosyperjuiciosalasociedad(Becker,1968yStigler,1970).Paracorregirestetipodefallas,sejustificaelaccionardel Estado como regulador de las acciones de los entes privados. Al respecto, Osinergmin cuentacon una metodología económica para determinar sancionesquedebenrepresentarunmecanismodisuasivoparaquelasempresascumplanconlanormatividad,seprevenganaccidentesy,así,seevitenconductasinadecuadas.

La empresa tendrá incentivos a incumplir enla medida que sus beneficios ilícitos (B) seanmayores a la multa esperada (M). Si se asume quelaconductaindebidatieneunaprobabilidadde detección igual a p4 y una probabilidad deno detección igual a 1-p, entonces el beneficioesperadodeunaempresa,E(B),al cometerunainfracción estará representado por la ecuación 6-4.

E (B) = (1-p) B + p (B-M) ,(6-4)

dondeBesbeneficio ilícitoyMeselmontodela multa que hace indiferente a la empresa entre cometer o no cometer la infracción. Bajo el enfoquedeincentivos,Mdebesercalculadodetalformaquese logrequeelvaloresperadodelosbeneficiosasociadosalaconductainfractoraseanulo.Esto seobtiene igualandoa0el valoresperado de los beneficios (ecuación 6-4). Resolviendo la ecuación, el valor de la multaóptimaquedaexpresadoenlaecuación 6-5.

0= (1-p) B +p (B-M),

M= B/P ,(6-5)

Se añade a la ecuación 6-5 un componente A, el cual resume un conjunto de factoresatenuantes y agravantes de la sanción5 (dependen del impacto y las circunstancias en las cuales se presenta el incumplimiento: los agravantes aumentan la sanción mientras quelos atenuantes la disminuyen). Por ejemplo, enel artículo 236-A de la Ley del ProcedimientoAdministrativo General (LPAG), Ley N° 27444,modificada por el Decreto Legislativo N° 1272,constituyen condiciones eximentes de laresponsabilidadporinfracciones:i)casofortuitoo la fuerzamayor debidamente comprobada yii) subsanación voluntariaporpartedel posiblesancionado del acto u omisión imputado como constitutivodeinfracciónadministrativa.

Cabe destacar que Osinergmin detecta tantoel incumplimiento de las normas ex ante la

Índice de frecuencia = índice de accidentes x 1 000 000 , (6-1) Número de horas hombre trabajadas

Índicedeseveridad=Número de días perdidos x 1 000 000 , (6-2) Número de horas trabajadas

Índicedeaccidentabilidad=índice de frecuencia x índice de severidad , (6-3) 1 000 000

La conducta de los agentes puede ser oportunista, causando daños y perjuicios a la sociedad. Por tanto, se justifica el accionar del Estado como ente regulador de las acciones de los entes privados.

211

ocurrenciadeaccidentes,así como losdañosa la sociedad ex post al incumplimiento de las normas. La multa ex ante estará expresada por la ecuación 6-6 (Vásquez, 2006b y Vásquez,2012).

M ea= (B) * (1+A) ,(6-6) P

Asimismo, la multa ex post incorpora un componente adicional, el cual equivale a unporcentaje “α”del valoreconómicodeldañogenerado por la infracción (D)6 (esta variableinduce a la empresa infractora a internalizarlos costos generados a la sociedad por su falta). Según Vásquez (2006b) y Vásquez(2012),lamultaóptimaex post se presenta en la ecuación 6-7.

M ep= (B+αD)* (1+A) ,(6-7) P

donde,

M: Multa ex post,

B:Beneficioilícito,

αD:Porcentajedeldañosocialcausadoporlainfracción,

P:Probabilidaddedetección,

A: Σni (ai); ai son los factores atenuantes y

agravantesdelasanciónyneselnúmerototaldefactores.Asimismo,secumplequeai>0siesagravante y ai<0 si es atenuante, por lo tanto0≤ai≤1.

El modelo de ejecución pública de lasleyes establece que la multa disuasiva delcomportamiento infractor es inversamenteproporcionala laprobabilidaddedetecciónde lainfracción,ydirectamenteproporcionalalbeneficio

ilícito que obtiene el infractor. Esto quieredecirquecuantomayores laprobabilidaddedetección, menor será la multa óptima. Si,porel contrario, laprobabilidaddedetecciónfuese alta, entonces la multa que disuade elcomportamiento infractor será menor.

En síntesis, el esquema de multas deOsinergmines consistente con la LPAG, LeyN° 274447ysusmodificaciones,queindicaloscriteriosparalafijación:i)elbeneficioilícitoresultanteporlacomisióndelainfracción,ii)laprobabilidaddedeteccióndelainfraccióny,iii) lagravedaddeldañoalinteréspúblicoy/o bien jurídico protegido. En base a este

modelo de sanciones se ha desarrollado la Tipificación de Infracciones y Escala deMultas y Sanciones de Osinergmin, aprobadapor Resolución de Consejo Directivo (R.C.D.)Osinergmin N° 286-2010-OS/CD, así como elReglamento del Procedimiento AdministrativoSancionador de Osinergmin; según R.C.D.OsinergminN°272-2012-OS/CD.

c) Proceso de fiscalización y sanción3

Conforme a las leyes N° 28964, N° 29901 yel D.S. N° 088-2013-PCM, Osinergmin tienecompetencia para supervisar y fiscalizar elcumplimiento de las disposiciones legales

Procesodesupervisión.Fuente:GSM-Osinergmin.

212

y normas técnicas en las actividades delsector minero referidas a los aspectos de seguridaddelainfraestructura,instalacionesy la gestión de las operaciones. En estesentido,elprocesodefiscalizacióny sancióncorresponde al PAS que ejecuta Osinergmincomo consecuencia de las infracciones detectadasenlassupervisionesalasunidadesmineras. El flujo de actividades que seejecutanduranteelprocesodefiscalizaciónysanción se muestra en la ilustración 6-8.

La fiscalización se inicia con la detecciónde infracciones en la revisión del informede supervisión. En caso detectarseincumplimientosconrespectoalanormativa,se da inicio mediante un oficio al iniciodel PAS. De presentarse descargos a las imputaciones contenidas en el oficio deinicio PAS, se elaborará un Informe técnicolegal PAS, el cual contiene los antecedentes,el análisis de los descargos técnicos-legalesy finalmente las conclusiones. El informetécnico legal PAS verifica si sedesvirtúan lasimputaciones señaladasenel oficiode inicioPASydeterminasicorrespondeelarchivodelprocedimiento, en caso contrariopropone lasanción correspondiente.

De no haberse presentado descargos,el informe técnico legal PAS se sustenta únicamente en el informe de inicio PAS.Posteriormente, se elabora el informe dedeterminación de la multa, documento quesustenta legal, técnica y económicamente elmonto monetario de la sanción. El informe técnico legal PAS incluye antecedentes,análisis,determinacióndelamultaaimponery conclusiones.

Fuenteyelaboración:AsesoríalegalGSM-Osinergmin.

Ilustración 6-8Procedimiento Administrativo

Sancionador (PAS) de Osinergmin

OficioinicioPAS Informe técnico legal PAS

Proyecto de resolución PAS

Proyecto de resolución de

reconsideración

Informe técnico económico de

multa

Con el informe técnico legal PAS y el resultado del cálculo demulta aprobados,la GSM elabora el proyecto de resoluciónPAS (sanciónoarchivamiento), documentoquecontienevistosyconsideracionescomoantecedentes, análisis, parte resolutiva ycuadro de código de infracciones.

d) Infracciones subsanables de criticidad leveLa función fiscalizadora y sancionadora deOsinergmin,conformeasuLeyyReglamentoGeneral(leyesN°28964yN°29901yelD.S.N° 054-2001-PCM) está definida como lafacultad de imponer sanciones dentro de su ámbitodecompetenciaporelincumplimientodelasnormaslegalesotécnicas,asícomodelas disposiciones reguladoras y/onormativasdictadasporlapropiaentidadeneldesarrollode sus demás actividades funcionales(supervisora,reguladora).

Si bien de la definición precedente seestablece como objetivo de la función

fiscalizadora y sancionadora de Osinergminlaimposicióndeunasanción,ellonoexcluyela posibilidad de dictar otras medidasadministrativas que permitan regular laconductade losadministrados,orientándolaalcumplimientodesusobligacioneslegalesyreglamentarias8.

Enestecontexto,durante2014,apartirdelapublicación de la R.C.D. Osinergmin N°200-2014-OS/CD., Osinergmin implementó lasubsanación de infracciones de criticidadleve como mecanismo alternativo al PAS,con el objetivo de generar incentivos parael cumplimiento normativo. Esta medidafaculta a los administrados a cumplir con la subsanación de un gran porcentaje deobligaciones de manera inmediata o en elplazodeloscincodíasposterioresalcierredela supervisión. Los administrados que hayansubsanado dentro del periodo otorgadoson excluidos del PAS. En la ilustración 6-9 se muestra el flujo de la subsanación deinfracciones.

213

e) Tribunal de Apelaciones de Sanciones en Temas de Energía y Minería ElTastemeselencargadoderesolverlosrecursosde apelación que se interpongan contra las resoluciones emitidas en el marco del procesoadministrativo sancionador, tales como multascoercitivas, medidas correctivas, medidascautelares y de seguridad.

Sala 1. Conformada por el órgano colegiado encargadode resolver los recursosdeapelacióniniciados en la División de Supervisión de GasNatural, División de Supervisión de Electricidad,las Oficinas Regionales de la División deSupervisiónRegional (electricidadygasnatural),la Junta de Apelaciones de Reclamos de Usuarios yelTribunaldeSolucióndeControversias.

Sala 2. Conformada por el órgano colegiado encargado de resolver los recursos deapelación iniciados en la División deSupervisión de Hidrocarburos Líquidos,Gerencia de Supervisión Minera, las OficinasRegionales de la División de SupervisiónRegional(hidrocarburoslíquidos)ylaGerenciade Regulación de Tarifas.

6.3. RESULTADOS DE LA SUPERVISIÓN, FISCALIZACIÓN Y SANCIÓN DE LA SEGURIDAD

6.3.1. Índices de seguridad del sector mineroLa mejora del enfoque de supervisión por

parte de Osinergmin ha permitido un mejordesempeño en el monitoreo de la seguridad de las actividadesmineras. El incremento en losnivelesdeseguridadporpartedelasempresasmineras se refleja en los resultados de losíndices de seguridad (número de accidentesmortales, índices de frecuencia, severidad yaccidentabilidad) que evidencian la menorocurrencia de accidentes y la reducción de losdías laboralesperdidosporhorashombretrabajadas. A continuación se describe laevolucióndeestos indicadoresen losúltimos10años.

a) Accidentes mortales en mineríaComo se muestra en el gráfico 6-1,elnúmerode accidentes mortales en el sector minero


Ilustración 6-9 Proceso de infracciones subsanables

Matriz1

No

Sí

Sí

No

Sí

Archivamiento

Recomienda la subsanación

Inicio del Procedimiento AdministrativoSancionador

Infraccionesleves/Subsanables ¿Cumple?

¿Subsana? ¿Informó?

214

presenta una tendencia decreciente. En 2007 se registraron 54, mientras que en2015 el número demuertes bajó a 26, loque significó una reducción de 51.9% enlosúltimosnueveaños.Al21denoviembrede 2016 se han registrado 23 accidentesmortalesenelsectorminero.Cabeseñalarquedichacifraeslamásbajadeladécada.

b) Índice de frecuenciaEl índice de frecuencia muestra una reducción en los últimos años. En 2007reflejó que de cada millón de horashombretrabajadasocurrían5.6accidentesmortales. A 2015, la ocurrencia deaccidentes por cada millón de horas hombre trabajadas disminuyó a 2.0, esdecir, hubo una reducción del 64%. En loque va de 2016, el índice de frecuenciaascendióa2.2(vergráfico 6-2).

Nota.Datosde2016actualizadoshastael21denoviembre.


Gráfico 6-1Evolución del número de accidentes

mortales en minería

Accidentes mortales de la mediana y gran minería

10

30

20

40

50

60

70

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

5460

5150

45 4238

2426 23

0

Nota.Índicecorrespondientealamedianaygranmineríaactualizadohastaagostode2016.

Fuente:MEM.Elaboración:GSM-Osinergmin.

Gráfico 6-2Índice de frecuencia (IFA)

IFA

Índi

ce d

e fre

cuen

cia

1

3

4

5

6

2

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

5.6

4.4 4.44.2

3.53.2

2.82.3

2.0 2.2

0


Núm

erode

acciden

tesm

ortales

215

c) Índice de severidadEn tanto, el índice de severidad tambiénmuestraunatendenciadecreciente.En2007indicó que de cadamillón de horas hombretrabajadas se habrían perdido 2188.5 díaslaborables,mientrasqueen2015elnúmerode días laborables perdidos disminuyó a506.7, es decir, una reducción de 76.8%.Hasta agosto de 2016, el índice ascendió a565.9(vergráfico 6-3).

d) Índice de accidentabilidadFinalmente, el índice de accidentabilidadtambién muestra una reducción, pasandode 12.16 a 1.0 entre 2007 y 2015, lo quesignificó una reducción sustancial de 90%en el mencionado periodo. Este indicador incorpora el índice de frecuencia y el de severidad,porloquesudisminuciónreflejaría

unsectorminerocuyodesarrollodeactividadesescadavezmásseguro.Enloquevade2016,elíndicedeaccidentabilidadascendióa1.27(vergráfico 6-4).

6.3.2. Índices de gestión de la seguridad de accidentesLos resultadosde la gestióndeOsinergminenlos últimos cinco años reflejan un crecimientocontinuo y el compromiso de la institución enelcumplimientodelosobjetivosplanteados.Enestesentido,enlosúltimosañossehamejoradolos procesos de supervisión y fiscalizaciónde la seguridad en las actividades mineras.Los índices de seguridad del sector minero detallados en el apartado 6.3.1 muestran una clara contribución de Osinergmin en el logrodel lineamiento de la política minera, quepromueveactividadesencondicionesdemayorseguridad para los trabajadores y la sociedad.

A continuación se describen los principalesíndices de gestión de Osinergmin en elcumplimiento de su función.

a) Número de supervisiones programadas en minería El número de supervisiones programadasa las unidades mineras se ha incrementado en los últimos cinco años, pasando de 88 en2012 a 368 en 2016 (ver gráfico 6-5), lo quesignifica un incremento de 318.2% explicado,principalmente,porqueapartirde2012,comosemencionóanteriormente,Osinergminadoptóla estrategia de supervisión especializada,por la cual supervisa de tres a cinco veces alaño a las unidades mineras. El aumento en el númerodesupervisioneshapermitidomejorarsustancialmente el monitoreo de la seguridad en lasactividadesmineras.

Nota.índicecorrespondientealamedianaygranmineríaactualizadohastaagostode2016.Fuente:MEM.Elaboración:GSM-Osinergmin.

Gráfico 6-3Índice de Severidad (ISA)

ISA

Índicedeseverid

ad

500

1000

1500

2000

2500

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

2188.5

1549.7 1571.61370.6

1034.6902.6

768.6

491.0 506.7 565.9

0

Nota.Índicecorrespondientealamedianaygranmineríaactualizadohastaagostode2016.Fuente:MEM.Elaboración:GSM-Osinergmin.

Gráfico 6-4Índice de Accidentabilidad (IA)

IA

Índicedeaccid

entabilidad

2.00

4.00

6.00

8.00

10.00

12.00

14.00

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

12.16

6.84 6.845.70

3.60 2.902.20

1.10 1.00 1.27

0.00

216

b) Procedimientos Administrativos Sancionadores en mineríaEl número de PAS en minería se haincrementado en los últimos años. En 2012,Osinergmin tenía 213 PAS por resolver yal 30 de noviembre de 2016 el número dePAS se incrementó a 548. Los resultados obtenidos reflejan la continua mejora porparte de Osinergmin en la implementaciónde la supervisión de manera especializada(geotecnia, geomecánica, ventilación, plantasdebeneficioytransporte)yenlacapacidaddedeteccióndeincumplimientosalasnormativasdelsectorporpartedelasempresasmineras,afindelograrmayorseguridad,loquerespondeaunapolíticadeprevenciónque la instituciónvieneadoptandoprogresivamente (vergráfico 6-6).

Nota.Datosproyectadosaltérminode2016.


Nota.LosPASde2016correspondenal30denoviembre.LosPASdecadaañocorrespondenalosiniciadoscomoresultadodelassupervisionesdeañosanterioresydelaño correspondiente.


Gráfico 6-5Evolución del número de

supervisiones programadas

Supervisionesprogramadas

Núm

erode

supe

rvision

es

400

350

300

250

200

150

100

50

02012 2013 2014 2015 2016

88

150

296

368

PAS

Núm

erode

PAS

100

200

400

300

600

500

2012 2013 2014 2015 2016

213219

399

505548

0

Gráfico 6-6Procedimientos administrativos

sancionadores en minería

303


217

c) Solicitudes de apelaciones recibidas por el TastemComosediscutióanteriormente,elTastemde Osinergmin es la entidad encargadade resolver los recursos de apelación queinterponen las empresas mineras contra las resoluciones emitidas en el PAS.Desde2010hasta2015,elTastemhaatendido442solicitudes de apelación a sanciones del sectorminero(vergráfico 6-7).

Como se ha explicado en el presente capítulo,desde2008,Osinergminhavenidoimplementando mejoras en los procesos de supervisión y fiscalización de la seguridad.Las funciones de Osinergmin en el sectorminero han contribuido a mejorar losíndices de seguridad en beneficio de lostrabajadores, comunidad y el ambiente,evitando riesgos y externalidades. Losresultados de los índices de seguridad del sector son alentadores y reflejan elcompromiso del Estado, el ente regulador

y las empresas mineras en el cumplimiento de la políticaminera. Los índices demuestrani) la reducción en el número de accidentesmortales, ii) la reducción en el número deincidentes incapacitantes, iii) la reducción delas horas hombre laborales perdidas, entreotros. En el capítulo 7 se expone el impacto del sector minero en la economía. En el capítulo 8 sedescribenlosprincipalesretosydesafíosdelasupervisiónenlospróximosaños.

Fuenteyelaboración:Tastem-Osinergmin.

Gráfico 6-7Apelaciones recibidas por el Tastem

Apelacionesrecibidas

Núm

erode

ape

lacio

nesrecibidas

40

20

8060

100120

140

200

160180

2010-2011 2012-2013 2014-2015

189

116

137

0

Las funciones de Osinergmin en el

sector minero han contribuido a

mejorar los índices de seguridad,

en beneficio de los trabajadores,

comunidad y el ambiente,

evitando riesgos y externalidades.


218

SupervisordeOsinergmin.Fuente:GSM-Osinergmin.

SUPERVISIÓN Y FISCALIZACIÓN

DE LA MINERÍA EN EL PERÚOsinergmin, por medio de la Gerencia de SupervisiónMinera, realiza una labor constante para supervisar yfiscalizar con eficiencia, autonomía y criterios técnicos laseguridaddelainfraestructura,instalacionesygestióndelas operaciones mineras de la mediana y gran minería.A fin demejorar el cumplimiento de nuestras funcionesydeestarenlíneaconlaspautasdelaOrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómicos (OCDE)en lostemasdesupervisiónenfunciónalriesgo,Osinergminhaimplementado un sistema de supervisión preventiva yespecializadaenbaseacriteriosderiesgoyanálisisdelascausas-raíz, que se ha aplicado al 100% de las unidadesminerasyquehacontribuido,juntoconlaspolíticasdelasempresas,amejorar,demaneraimportante,losíndicesdeseguridad. Actualmente, Osinergmin está empeñado en utilizar latecnología de punta en sus tareas de supervisión, comoporejemplo,elusodedrones.Recientementehafirmadoun convenio con la Comisión Nacional de Investigacióny Desarrollo Aeroespacial (Conida), para incorporarimágenes del nuevo satélite Astrosat adquirido por elPerú,conlafinalidaddeidentificaratiempolosriesgosenloscomponentesmineros.Asimismo,estáenprocesodeimplementación el uso de modelos de riesgo para planear la supervisiónde lasactividadesmineras.El desempeñode Osinergmin en la regulación de la seguridad de lasactividades mineras de la gran y mediana minería es elreflejodelcompromisodelainstituciónconelgobierno,lasempresas y la sociedad.

Ing. Víctor Carlos Estrella,

Gerente de Supervisión Minera, Osinergmin.


219

07EL IMPACTO ECONÓMICODEL SECTOR MINERO EN EL PERÚ

Fuente: Minsur.

223

EL IMPACTO ECONÓMICOdel sector mineroAlolargodelasúltimasdécadas,elsector

minerohacobradounaimportanterelevancia

enlaeconomíaperuana.Lacontribuciónde

suvaloragregadoalProductoBrutoInterno

(PBI)nacionalpasóde5%en1994acercade

15%y8%en2007y2015,respectivamente.

Vista de la unidad minera San Rafael. Fuente: Minsur.

EL IMPACTO ECONÓMICOdel sector minero en el PerúLamineríacontribuyedemaneraesencialalaeconomíaperuana.Lassimulacionesmuestran que si ocurriese un shockdepreciosodeproducciónenelsector,lasprincipalesvariablesmacroeconómicasseveríansignificativamenteafectadas,loqueseexplicaporsusfuerteseslabonamientosconvariasactividadesproductivasdelpaís.Peronosoloestánlosimpactosmacroeconómicos,elsectorminerotienetambiénincidenciaenlaseconomíaslocalesyloshogares,cuyosresultadossepresentaránmásadelante.EsimportanterecalcarqueOsinergmin,desdesurolsupervisoryfiscalizadordelcumplimientodelasobligacionesdeseguridaddelainfraestructura,instalacionesygestióndeoperacionesdelasactividadesmineras,hacontribuidoamejorarelbienestarsocialalprevenirominimizarelriesgodelaocurrenciadeaccidentesmortalesoincapacitantesenelsector,beneficiandoasíalapoblación.

7.1. IMPACTOS MACROECONÓMICOSLa importancia del sector minero en la economíaperuanasepuedeobservarapartirde cuatro variables económicas: el ProductoBruto Interno (PBI), el Valor Agregado Bruto(VAB), las inversiones y el sector externo.Además, su relevancia se aprecia en elimpacto que tiene en la economía debidoa sus diferentes encadenamientos con las actividades productivas del país. Paraexplicarlo,sesimulaelefectodelasvariacionesenlospreciosdeloroydelcobre,asícomodela producción de nuevos proyectos mineros,sobre las variablesmacroeconómicas.Ambosimpactos se calculan bajo dos escenarios:optimistayconservador,utilizandounModelodeEquilibrioGeneralComputable(MEGC).

7.1.1. Mecanismos de transmisión del sector minero en la economía peruanaConelpropósitodeilustrarlarelevanciadelsector minero y su encadenamiento con las actividades productivas, a continuación sedescribedemanerabreveelmecanismodetransmisión de este sector en las variablesagregadas de la economía peruana (verilustración 7-1). El sector minero tiene unprimernivel de interacción con la actividadeconómicapormediode lasexportaciones,lacompradeinsumos,elempleominero,lasutilidades que genera la actividadminera yla recaudación fiscal mediante impuestos,tributos y regalías. Enun segundonivel, lasexportaciones tienen efecto en la balanzacomercial, lo que a su vez afecta la oferta

En 2015, 7.8% fue la contribución del VAB minero en el PBI; 55% fue la participación de las exportaciones mineras tradicionales en las exportaciones totales.

224

Ilustración 7-1Interacciones del sector minero con la economía peruana

*Parainversiónpúblicaygastoendesarrollo.**Endesarrollodenuevosemprendimientosmineros.***Inversióndirecta.Fuenteyelaboración:GPAE-Osinergmin.

Bienes nacionales

Bienes internacionales

Compra de insumos

Producción minera

BalanzaComercial

Crecimiento del PBIChoque

favorablede oferta y demanda

Impu

esto

s

GobiernoGeneral

Gobiernosregionales y locales*

-Canonminero-Regalíaminera

Utilidades

Reinversión** Reparto

Impa

ctos

en

la so

cied

ad

Empleo

Exportaciones Inversión***

225

Fuente: IIMP.

de dólares y genera impactos en el tipode cambio. En el caso de las comprasde insumos, estos pueden ser de origennacional o importado. En el primer caso, genera un impacto favorable en laproducción de bienes nacionales y en elsegundo, afecta a la balanza comercial.El empleominero incrementa los nivelesde ingresos de las familias, las cualesdemandaríanmásbienesyservicios.Silosbienessonnacionales,lamayordemandapresionaría hacia arriba los precios,incrementandolainflaciónnacional.

Por otro lado, las utilidades de lasempresas mineras tienen dos destinos.El primero está relacionado con la repartición por medio de dividendos alos accionistas de las empresasmineras,

yelsegundoestáasociadoa lareinversióndelasutilidadesen losproyectosde inversióndela firma o en otras actividades. Asimismo, larecaudación fiscal y la retribución económicaporelaprovechamientodelrecursominerosedestinanaamortizarladeudapública,financiarel presupuesto nacional (inversión pública ygasto corriente) o efectuar las transferencias a losgobiernosregionalesylocales.Lasfuentesymecanismos para determinar las transferencias a los gobiernos regionales y locales sedescribiránmásadelante.

Habiendoexplicadobrevementeelmecanismode transmisión del sector minero en los grandesagregadoseconómicos,acontinuaciónse muestran algunos indicadores económicos que ilustran la relevanciadeeste sectoren laeconomía peruana.

Producto Bruto InternoEn los últimos 20 años, el sectorminero hapresentado mayores tasas de crecimiento que el PBI. Según data del Instituto Nacional deEstadísticaeInformática(INEI),paraelperiodo1995-2015,tuvouncrecimientopromediode13%,mientrasqueelPBIregistróunaumentopromedio de 9%. Es preciso señalar que elperiodo de mayor crecimiento del sector minero fue el de la década del 2000 (19%).En otros términos, la participación del PBIminero (extracción de minerales y serviciosconexosy fundicióny refinacióndemetales)en el PBI nacional se ubicó cerca del 5% en1995 y se incrementó gradualmente hastaalcanzarun valormáximoascendentea15%en2007,paraluegoreducirsepaulatinamentehasta alcanzar 8% en 2015, tal como seaprecia en el gráfico 7-1. El auge del PBI minero se explicaría por la implementación de las reformas estructurales, la política depromoción de inversión en el sector minero(DecretoSupremo,DSNo014-92-EMyDecretoLegislativo, DL No 708) y del programade estabilización económica, según lomencionado en el capítulo 3; mientras quela reducción de su participación en el PBInacionalenlosúltimosañosestaríaasociadaal cambio de tendencia del súper ciclo delos commoditites1. Para 2015, el PBI mineroaumentó en 3.8% (con respecto a 2014) porla entrada en operación de los proyectos minerosCerroVerde(Arequipa)yLasBambas(Apurímac).

Valor Agregado BrutoOtro indicadorqueseñala la importanciadelsectormineroenelámbitomacroeconómicoes la participación del VABminero en el PBItotal.En1994, laparticipaciónde lamineríafue de 4.9% y para 2007 este porcentajecasi se triplicó, incrementándose a 14.6%.Asimismo, el VAB del sector minería tuvo

Gráfico 7-1PBI del sector minero*, 1995-2015

Elsectormineroinvolucralaspartidasdeextraccióndemineralesyserviciosconexos,laindustria de hierro y acero y la industria de metales preciosos y de metales no ferrosos.Fuente:INEI.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Mill

ones

de

sole

s cor

rient

es

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

20000

10000

1995

5899

4.9% 5.2%

8.8%

11.7%

9804

23 122

4895847059

2000 2005 2010 2015

30000

40000

50000

60000

0

12324667 8108

19080

4200741 783

1696

4042

69515276

7.8%

FundiciónyrefinacióndemetalesExtraccióndemineralesyserviciosconexosPBI minero (%PBI)

226

unatendenciapositivadesde1994hasta2007,luegodisminuyóen2009,productode la crisis financiera internacional.Parafinalizar,en2015,elVABdel sectortuvo una participación en conjunto dela extracción de minerales y serviciosconexos(6.9%)yfundiciónyrefinacióndemetales(0.9%)de7.8%(vergráfico 7-2).

Sector externoEl sector minero está orientado, princi-palmente, a atender la demanda delsector externo. Esto se ve reflejado enlaimportanteparticipacióndelamineríadentro de la balanza comercial por lasexportaciones nacionales. Por ejemplo,las exportaciones mineras tradicionales representaron, en promedio, más de lamitad (52%) del total de las exportaciones

desde 1990 hasta 2015. Asimismo, esteporcentaje alcanzó sus valores máximos en2006 y 2007 (62%) durante el auge de lospreciosdelosmetales(verelgráfico 7-3).

EmpleoEl sector minero es relevante también enla economía porque crea empleo directo e indirecto. Por ejemplo, el mayor efectode esta actividad recae sobre el empleoindirecto,yaqueporcadaempleodirectoquecrea laminería segeneraríannueveempleosindirectos (Ángeles et al., 2012), según lomencionado en el capítulo 5. Si se estimael empleo indirecto asociado a la poblacióneconómicamente activa (PEA) ocupada, en2004 el empleo minero representó 7% deltotal y para 2014 fue de 12%, es decir, semultiplicópor1.8veces.

InversionesLainversiónminera(exploración,explotaciónybeneficio)hasidopromovidaporelEstadomediante un adecuado y moderno marco regulatorioimplementado,inicialmente,enladécadadelosnoventaporlapublicacióndelaLeydePromocióndeInversionesenelSectorMinero (aprobada por el DL No 708) y delTexto Único Ordenado de la Ley General deMinería (aprobado por DS No 014-1992-EM),de acuerdo con lo señalado en el capítulo 3. Según el Ministerio de Energía y Minas(MEM),lainversiónmineraalcanzósumáximovaloren2013conUS$9.9milmillones,loquea su vez significó una participación del 24%en la inversión privada nacional, como semuestra en el gráfico 7-4.Asimismo,lamayorexpansión de la inversiónminera se registróen 2011, con un crecimiento anual de 77%,lideradaporlainversiónenequipamientoen

Gráfico 7-2Contribución del VAB de minería

en el PBI total, 1994-2015

Fuente:INEI.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

FundiciónyrefinacióndemetalesExtraccióndemineralesyserviciosconexos

1994 2007 2013 2015

16%

14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%

1.1%

1.1%

0.9%

2.5%

4.9%

14.6%

9.2%7.8%

Gráfico 7-3Participación de las exportaciones mineras

tradicionales en las exportaciones totales (en %)


1990 1995 20052000 2010 2015

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%

45%48% 46%

56%61%

55%

3.8%

12.1%

8.1% 6.9%

227

planta de beneficio y minero. Para 2014 y2015sehaobservadounadisminucióndelastasasdecrecimientode la inversiónminera,registrando un crecimiento de -11% y -15%,respectivamente, asociado a la entrada enoperación de grandes proyectos mineros como Toromocho y Constancia en 2014, yCerroVerdeyLasBambasen2015,asícomomenores precios de los metales.

7.1.2. Efectos del sector minería en la economía peruanaPara analizar el impacto de los cambios en elsectorminero sobre la economía peruana, seha utilizado un modelo de equilibrio generalcomputable (MEGC), una herramienta quepermiteanalizarcuantitativamentelosefectosdepolíticaseconómicasydeloscambiosenelmercado2 sobre laeconomíade formaglobal,representando el comportamiento de los distintos agentes económicos (funciones de

producción y consumo que dependen de los precios relativos). A partir de estemodelo, serealizaron simulaciones de las variaciones enlos precios de losmetales (oro y cobre) y delincremento en la producción por el inicio de operacióndeproyectosminerosdeoroycobre.

Simulación de las variaciones en los preciosCabe precisar que la magnitud del shock de precios para realizar las simulacionesse ha determinado en base a las tasas decrecimiento promedio de ambos metalesentre2016y20173.

i. Efecto de un aumento de 19% en el precio del cobre

Los resultados de la simulación indican que el PBI se incrementaría en 1.28%. Asimismo, se presentan impactos diferentesen los 27 sectores de actividad modelados,

debido al reordenamiento de los factoresde producción. Por ejemplo, un alza delprecio del metal rojo aumentaría su nivelde actividad sectorial4 en 8.67%; además,el incremento impactaría favorablementea la balanza comercial con un crecimientode 2.03%. Por otro lado, el crecimientodel sector eléctrico, específicamente enlas etapas de transmisión, generación ydistribución, aumentaría en 1.06%, 0.79% y0.32%, respectivamente. Este impacto seríaexplicado por la mayor demanda de energía eléctrica de las empresas mineras que se encuentren clasificadas como usuarioslibres5.

Elmayorniveldeactividadsereflejaríaenunincrementodelresultadofiscalen0.88%porel aumento de la recaudación. El bienestarde los hogares, medido por la variaciónequivalente (ver recuadro 7-1) aumentaría en 1.45% para los quintiles6 1 y 2, y 1.20%paralosquintiles3,4y5.

ii. Efecto de un aumento de 23% en el precio del oro

Los resultados de la simulación indican que elPBIseincrementaríaen1.61%.Asimismo,el nivel de actividad sectorial del metalpreciosoaumentaríaen13.92%eimpactaríafavorablemente a la balanza comercial conun crecimiento de 2.32% por el incremento delasexportaciones.Porotraparte,elnivelde valor agregado del resto de servicios,comercio y transporte se incrementaría en 0.77%, 0.52% y 0.48%, respectivamente.Esto sería resultado de una mayor demanda por servicios del sector oro que esaproximadamente 43% en el modelo.

Gráfico 7-4Participación de la inversión minera

en la Inversión Privada Nacional

Fuentes:BCRPyMEM.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Inversiónminera(%Inversiónprivada)

1996 2000 2005 2010 2013 2015

10%

15%

20%

25%

5%

0%

8.5%

19.9%

10.1%

14.3%

23.6%

20.3%

228

Asimismo, el resultado fiscal se incrementaría en0.97% y el bienestar de los hogares, medido porla variación equivalente de los consumidores,aumentaríaen1.82%paralosquintiles1y2,y1.61%paralosquintiles3,4y5.

iii. Efecto de una disminución de 6% en el precio del cobre

Como primer resultado, el PBI se contraeríaen 0.28%. Asimismo, se prevé una caída en elnivel de actividad sectorial del cobre en 2.42%,que afectaría a la balanza comercial con unadisminuciónde0.45%pormenoresexportaciones.Porotrolado,elvaloragregadodelsectoreléctrico,específicamente en las etapas de transmisión,generación y distribución, se reduciría en 0.32%,0.23% y 0.07%, respectivamente. Adicionalmente,se produciría una caída en el resultado fiscal de0.2%pormenoresrecaudacionesyelbienestardelos hogares,medido por la variación equivalente,disminuiría0.32%para losquintiles1y2,ycaería0.26%paralosquintiles3,4y5.

iv. Efecto de una disminución de 18% en el precio del oro

La cuarta simulación indica que el PBI se reduciría en 0.73%. Asimismo, se presentan impactosdiferenciados en los sectores de actividadmodelados.Porejemplo,unacaídadelpreciodelmetal precioso disminuiría su nivel de actividadsectorialen8.47%;además,afectaríaalabalanzacomercial con una baja de 1.06%. Por otraparte,elniveldeactividaddelrestodeservicio,comercio y transporte se reduciría en 0.36%,0.24% y 0.23%, respectivamente. Este menornivel de actividad impactaría en el resultadofiscalconunacaídaen0.45%.Elbienestardeloshogares, medido por la variación equivalente,se reduciría en0.83%para losquintiles 1 y 2, y0.73%paralosquintiles3,4y5.

Lavariaciónequivalente(VE)esunamedidamonetariaque indica lacantidaddedineroqueunconsumidorestaríadispuestoapagarparamantenersuniveldebienestarinicialanteunshocknegativodeprecios.Estacantidaddedineroesladiferenciaentrem*ym,lacualseapreciaenelgráfico 7-5. Para llegar a esteresultado,seempezaráelanálisisenelpuntoA,dondeunconsumidorseenfrenta a los precios p*1 y p*2 y consume la canasta (X*1 , X*2 ). Si se incrementa el preciodelbienuno,p*1 a p1,lacanastaqueéladquiriríaseríaladelpuntoC(X1 , X2 ).ParacalcularlaVEsedeberádesplazarlarectapresupuestariainicial(p*1/p*2) hastaqueseatangentealacurvadeutilidad(U2),siendolaVElamáximarentaqueelconsumidorpagaríaparaevitarelcambioenelprecio.

RECU

ADRO

7-1 Variación equivalente

Gráfico 7-5Variación equivalente de un consumidor

Fuenteyelaboración:enbaseaVarian(2005).

A

C

B

CestaóptimaalprecioP1*(X*

(X

P P* P*

U

U

,X*)

,X)

/P* /P* /P*

1

1

1 1 1

1

2

2

2

2 2 2

m*

m

VE

Fuente: IIMP.

229

Simulación en el incremento de la producciónPara esta sección, se tomaron en cuentalos proyectos de inversión de oro y cobrepresentados en la cartera de inversionesdel MEM7. Para las simulaciones en la producción se consideran dos escenarios,uno optimista y otro conservador, enfunción de la probabilidad de ejecución delos proyectos mineros. De esta manera,se ha considerado un escenario optimistacuando inician operación los proyectos mineros con probabilidad de ejecución muyaltayalta,yunescenariomoderadocuandosolo inician operación los proyectos con probabilidaddeejecuciónmuyalta(esdecir,losdeprobabilidadaltanolleganainiciarsuoperación en la fecha esperada)8.

i. Efecto de un aumento de producción de cobreEn el caso del escenario optimista que setraduce en un incremento de la producción de cobre en 28%, los resultados de lasimulación arrojan un incremento del PBI y de la balanza comercial en 1.35% y 2.32%,respectivamente. Asimismo, se presentandiferentes impactos para los 27 sectores económicos modelados, resaltando uncrecimiento en el valor agregado de laactividad de transmisión eléctrica (6.23%),generación eléctrica (4.05%) y transportede gas (2.68%). Estas variaciones se daríancomo consecuencia de la mayor demanda de energía en el sector minero.

Como consecuencia del aumento de la actividadeconómica,serecaudaunamayor

cantidad de impuestos, lo que generauna mejora en el resultado fiscal (0.92%).Finalmente, estos resultados influiríanpositivamente en el bienestar de loshogaresparalosquintiles1y2(demenoresrecursos) en 1.74% y para los quintiles 3, 4y 5 (mayores recursos) en 1.45%. Por otra parte,enelescenariomoderado,enel cualsolo ingresan en operación los proyectos con alta probabilidad de ejecución, losimpactos siguen la misma dirección que la del escenario optimista, aunque en menormagnitud.

ii. Efecto de un aumento de la producción de oroEn el caso del escenario optimista, que setraduce en un incremento de la producción

1/.Latasadecrecimientosecalculóentreelpromediodelpreciodelcobreen2016yelvalordeproyecciónmásalto(high)para2017(Fuente:Bloomberg).2/.Latasadecrecimientosecalculóentreelpromediodelpreciodeloroen2016yelvalordeproyecciónmásalto(high)para2017(Fuente:Bloomberg).3/.Latasadecrecimientosecalculóentreelpromediodelpreciodelcobreen2016yelvalordeproyecciónmásbajo(low)para2017(Fuente:Bloomberg).4/.Latasadecrecimientosecalculóentreelpromediodelpreciodeloroen2016yelvalordeproyecciónmásbajo(low)para2017(Fuente:Bloomberg).5/.LatasadecrecimientosecalculóenbasealaproducciónadicionaldelosproyectosdecobreconejecucióndeprobabilidadmuyaltayaltadelacarteradeproyectosminerosdelMEM.6/.LatasadecrecimientosecalculóenbasealaproducciónadicionaldelosproyectosdeoroconejecucióndeprobabilidadmuyaltayaltadelacarteradeproyectosminerosdelMEM.7/.LatasadecrecimientosecalculóenbasealaproducciónadicionaldelosproyectosdecobreconejecucióndeprobabilidadmuyaltadelacarteradeproyectosminerosdelMEM.8/.LatasadecrecimientosecalculóenbasealaproducciónadicionaldelosproyectosdeoroconejecucióndeprobabilidadmuyaltadelacarteradeproyectosminerosdelMEM.


Cuadro 7-1Principales resultados de las simulaciones en el MEGC (en porcentajes)

MEGC

Variación (%) de los Indicadores de Bienestar

PBIResultado FiscalBalanzaComercial

HogarpobreHogar rico

Escenariooptimista Escenario pesimista Escenariooptimista Escenario moderadoVariación en los precios Variación en la producción

1.280.882.03

1.610.972.32

-0.28-0.20-0.45

-0.73-0.45-1.06

1.350.922.32

0.730.461.08

0.340.230.58

0.410.250.60

1.451.20

1.821.61

-0.32-0.26

-0.83-0.73

1.741.45

0.860.77

0.430.36

0.480.43

SimulacionesAumento del precio del co-breen19%1/

Disminución del precio del cobreen6%3/

Aumento de producción de cobreen28%5/

Aumento de producción del cobreen7%7/

Aumento del precio del oro

en 23% 2/

Disminución del precio del oro en 18% 4/

Aumento de producción de oro en 16% 6/

Aumento de producción de oroen9%8/

230

de oro en 16%, los resultados de lasimulación indican un aumento del PBI en 0.73%.Tambiénseobservaríaunincrementoenlabalanzacomercialen1.08%.Encuantoa los impactos sobre los otros sectoreseconómicos modelados, se puede resaltarelincrementoenlaproduccióndebiodiésel(1.92%), construcción (0.77%), transmisióneléctrica (0.44%) y generación eléctrica(0.40%).

Como consecuencia del incremento de la actividad económica, el resultado fiscalaumentaría en 0.46%. Adicionalmente,el bienestar de los hogares se elevaríapara los quintiles 1 y 2 en 0.86% y paralos quintiles 3, 4 y 5 en 0.77%. Por otraparte,enelescenariomoderado,enelcualsolo ingresan en operación los proyectos con alta probabilidad de ejecución, losimpactos siguen la misma dirección que la del escenario optimista, aunque enmenor magnitud. El cuadro 7-1 muestra los principales resultados de las simulaciones realizadas,tantoparavariacionesdeprecioscomodeproduccióndeloroydelcobre.

7.2. IMPACTOS ECONÓMICOS EN EL SECTOR PÚBLICOComo se ilustra en el gráfico 7-1, el sectorminerointeractúaconlaeconomíamediantela recaudación fiscal y la retribucióneconómica por el aprovechamiento delrecurso minero. Las fuentes de recaudación ylaevolucióndeltotaldeestosingresos,asícomolaformaenlaquesedistribuyenentreelgobiernocentralylosgobiernosregionalesylocales,sedescribenenestasección.

7.2.1. Ingresos fiscales y retribución económica por el aprovechamiento del recurso mineroEn el contexto fiscal, el sector minerocontribuyeconlasociedadperuanamedianteel pago de impuestos9 y retribucioneseconómicas10 por el aprovechamiento delrecurso minero11 (ver cuadro 7-2). Dentro de los tributos destaca, principalmente, elImpuesto a la Renta(IR),queestableceuna

tasa del 28% sobre la utilidad bruta. Estorepresenta una reducción con respecto a la anterior tasa, al bajarde30%en2014a 28% en 2015. Sin embargo, a aquellasempresas que cuentan con conveniosde estabilidad tributaria12 se les aplica una tasa del 32% (Ley No 27343). Otrocomponente de similar importancia dentro de la estructura tributaria es el ImpuestoGeneralalasVentas(IGV);sinembargo,esteseencuentrasujetoadevoluciones,debidoa que los principales gastos de las empresas mineras están asociados a la compra de bienesdecapital,estudiosde factibilidadyfase de exploración. Las empresas mineras tambiénaportanconel Impuesto Selectivoal Consumo(porlacompradecombustible)e impuesto a la importación (por la compra de bienes de capital, aunque muchos deellos están libres del pago de aranceles).No obstante, estas recaudaciones sonmarginales y poco relevantes (Del Valle,2013).

En adición a los impuestos señalados anteriormenteycomoproductodelcambiodel régimen tributario y de otras cargaseconómicasdesetiembrede2011,elsectorminero contribuiría a los ingresos fiscalescon el Impuesto Especial a la Minería (IEM) o el Gravamen Especial Minero (GEM),dependiendo si la empresa de la actividadminera está sujeta o no a Convenios deEstabilidad Jurídica. Es importante señalarque antes de 2011, el sector tenía unaporte voluntario, el cual se transferíaíntegramente a los gobiernos regionales ylocales.Estenacióen2006,comoresultadode la negociación entre el Gobierno y lasempresasmineras,conelfindereemplazarla aplicación de un impuesto a las sobreganancias. El acuerdo tuvo una duraciónde cinco años y concluyó en setiembre de201113(GrupoPropuestaCiudadana).Fuentes:DelValle(2013)ySunat.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Cuadro 7-2 Recaudaciones en el sector minero

Impuesto a la RentaImpuestoGeneralalasVentasImpuestoSelectivoalConsumoImpuesto a la importaciónImpuestoalosdividendosImpuesto Especial a la Minería (IEM)

Regalía mineraGravamenEspecialMinero

IngresosTributarios IngresosnoTributarios

231

El IEM fue creado por la Ley N° 29789, se aplica aempresas sin contrato de estabilidad tributaria14 y gravasobrelautilidadoperativatrimestraldecadaempresa.Latasaefectivaseestableceenfunciónalmargenoperativodel trimestre. Por otra parte, el GEM fue creado porla Ley No 29790 y se aplica a los sujetos de la actividadminera que voluntariamente suscriban convenios concontratos de garantía con el Estado. Asimismo, para ladeterminación del GEM se descuentan los montos quese paguen por concepto de la regalía minera. El IEM y el GEM se determinan trimestralmente aplicando la tasaefectivacorrespondiente(vercuadro 7-3)sobrelautilidadoperativatrimestral,yelmontoefectivamentepagadoesdeduciblecomogastoparaefectosdelIR.

Por otra parte, la retribución económica por elaprovechamiento del recurso minero corresponde,principalmente, a las regalías y al derecho de vigenciade la mina. Bajo el primer esquema de regalía minera15 anterior a setiembre de 2011, elmonto se determinabaaplicando un porcentaje sobre el valor de las ventasmensuales. El porcentaje iba del 1% (hasta US$ 60millones anuales) hasta el 3% (para valores superiores aUS$120millonesanuales).Despuésdesetiembrede2011,el esquema para la determinación de la regalía minera cambiósignificativamente.Enefecto,semodificalabasedecálculosobrelacualseaplicalatasaefectiva,lamisma

Cuadro 7-3 Escala progresiva acumulativa de la

regalía minera, IEM y GEM

Fuente:DelValle(2013).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Límite inferior

0%10%15%20%25%30%35%40%45%50%55%60%65%70%75%80%

10%15%20%25%30%35%40%45%50%55%60%65%70%75%80%85%

1.00%1.75%2.50%3.25%4.00%4.75%5.50%6.25%7.00%7.75%8.50%9.25%10.00%10.75%11.50%12.00%12.00%

2.0%2.4%2.8%3.2%3.6%4.0%4.4%4.8%5.2%5.6%6.0%6.4%6.8%7.2%7.6%8.0%8.4%

4.00%4.57%5.14%5.71%6.28%6.85%7.42%7.99%8.56%9.13%9.70%10.27%10.84%11.41%11.98%12.55%13.12%

Límite superior Regalía

Más de 85%

IEM GEM

Tramo del margen operativo

Tasasaplicablessobrelautilidadoperativa


232

tasaefectivaylaperiodicidaddecálculodelaregalía.Enrelaciónalabasedecálculo,sepasódelvalorde lasventasmensualesa lautilidadoperativatrimestral.Latasaefectivaaplicableseestableceenfunciónalmargenoperativodeltrimestre.Sobredichomargense aplica una tasa marginal en una escala que va del 1% hasta el 12%, tal como seaprecia en el cuadro 7-3.

Finalmente, el Derecho de Vigencia es unpago anual que los concesionarios mineros están obligados a transferir al InstitutoGeológicoMineroyMetalúrgico(Ingemmet)apartirdel añoenque seotorgao solicitala concesión. Los montos a transferir se estiman utilizando información sobreniveles de producción y cotizaciones delos minerales en el mercado internacional,

con el fin de estimar los ingresos de lasprincipales empresas. En caso no se pague el derechodevigencia,seproducelacaducidadde la concesión minera.

En2015, lasumatotalde lascontribucionesmineras, vía IR y regalías, fue cercana aS/ 1700 millones. Dichas contribucionesdescendieron en promedio 2% durante los últimos10años,másaún,siseconsideraqueen los últimos cinco años se evidencia unacontracciónde30%(vergráfico 7-6). Esto se explica por la caída del precio de las materias primasdesde2011,queafectólasutilidadesde las empresas mineras. A pesar del escenarioadverso,losingresosprovenientesdel sectorminero siguen constituyendounafuente importante de recursos al Estado,debido a que es uno de los sectores que

más tributos paga junto con el sectorhidrocarburos. Así, en 2015, los ingresospor minería son equivalentes a la sumade los presupuestos de los ministerios de Agricultura y Riego, Salud, Educación,Desarrollo e Inclusión Social, y Trabajo yPromoción de Empleo.

AdiferenciadelIRylaregalía,elderechodevigenciamostróuna tendenciaascendentedebido a la firma de nuevos contratos deconcesión. En 2007, se recaudaron S/ 97millones por este concepto, mientras queen 2015 la recaudación se incrementóen S/ 111 millones (ver gráfico 7-7). Esto representa un incremento promedio de 10%.Encambio, lasregalíassolocrecieron6%.

Fuentes:SUNATyBCRP.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Gráfico 7-6Ingresos recaudados en el sector minero

por IR y regalías, 2006-2015(S/ miles de millones)

50

75

100

125

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

2006 2007 2008 2009 2010 2012 2013 2014 201520110

0.4

4.3

6.4 6.1

2.6

4.8

6.3 5.4

2.91.9

1.1

0.5

Antiguorégimentributario Nuevorégimentributario

0.5

0.5

0.6

0.3

0.6

0.6

0.6

0.8

Regalía minera IR Términosdeintercambio(Índice2007=100)

0.50.5

0.5

0.3

0.60.6

0.8

0.6

0.6

0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2

Fuentes:SUNATyMEM.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Regalía minera Derechodevigencia

0.1

0.3

0.2

0.4

0.5

0.6

0.7

0.8

0.9

2007 2008 2009 2010 2012 2013 2014 201520110

Gráfico 7-7Regalías mineras y derecho de

vigencia recaudados, 2007-2015(S/ miles de millones)

233

su distribución, a diferencia del canon, laregalía minera otorga mayor porcentaje a las municipalidades distritales y un menor porcentajealosgobiernosregionales,aunquela distribución entre los gobiernos regionalesylocalestambiénsigueloscriteriosdelcanon,esdecir,tomaenconsideraciónloscriteriosdepoblaciónyNBI.

Tanto el canon como la regalía minera están sujetos a la volatilidad de losprecios internacionales de los minerales,principalmentedeloroyelcobre.Enefecto,si se compara la trayectoria de los términos de intercambio – calculado como el ratioíndice de precio de exportación, basadoprincipalmenteenproductosmineros,sobreíndice de precio de importación – con lascontribuciones mineras, se observa uncomportamiento similar en la evolución de

ambas variables (ver gráfico 7-8). De este modo, desde 2012 se observa un tramodescendente debido a una disminucióndel precio internacional de los metales y el estancamientodelainversión.

Las transferencias por canon y regalía minera son relevantes en el presupuesto de losgobiernos subnacionales. Así pues, el canony la regalía llegaron a representar el 66% y 47% de las transferencias totales recibidaspor los gobiernos regionales y locales en2007, respectivamente. Sin embargo, en losaños subsiguientes, la participación de laminería en estos subgobiernos cada vez hasido menor (ver gráfico 7-9). Para 2015, lastransferenciasminerasevidenciaronsumenorparticipación,llegandoarepresentarel21%y12%detransferenciastotalesdelosgobiernosregionalesylocales,respectivamente.

7.2.2. Transferencia a los gobiernos regionales y localesLas transferencias monetarias asociadas a la explotación minera que reciben losgobiernos regionales y locales, en cuyacircunscripción se extraen los recursos mineros,estánconstituidas,principalmente,porel canony regalíaminera (ver recuadro 7-2,quedescribelasdiferenciasentreregalíay canon). La Ley No 27506, Ley del Canon16,establece que el canon minero estaráconstituidoporel50%del totalde ingresospor IR que pagan las empresas mineras. La distribucióndel canonminerobuscaque sebeneficientodoslosmunicipios(provincialesy distritales) donde se encuentre el yacimientominero(verilustración 7-2).

En este contexto, es posible identificaral canon minero como un importante instrumento de los gobiernos localesy regionales en el desarrollo de sus comunidades, debido a que su uso se debedestinar, exclusivamente, al financiamientoocofinanciamientodeproyectosuobrasdeinfraestructura que tengan impacto regional y local. Asimismo, los gobiernos regionalesentregan un porcentaje del total percibidopor canon minero a las universidadespúblicasdesucircunscripción.Estemontosedestinasoloalainversióneninvestigacionescientíficas y tecnológicas que potencien eldesarrollo regional.

La distribución para el gobierno regionaly dentro de cada municipio provincial sedetermina en base a criterios de poblacióny Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI)17 definidosporelINEI.

Con respecto a las regalías mineras, sontransferidas en su totalidad a los gobiernosregionales y locales. En lo que concierne a

*Enladistribucióndelaregalíaminera,el20%sedestinaalosmunicipiosdistritales,20%alosmunicipiosprovinciales,40%alosmunicipiosdeldepartamento,15%alosgobiernosregionalesy5%alasuniversidades.

Fuentes:SUNATyBCRP.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Ilustración 7-2Criterios de distribución del canon minero

Distribucióndelcanonminero*(50%delImpuestoalaRenta)

Municipios distritales donde se exploten los RR.NN.

Municipiosdelaprovinciadonde se exploten RR.NN.

20%algobiernoregionaly5%alasuniversidades

Municipios del dpto. donde se exploten los RR.NN.

10%

25%

25%

40%

Si existe más de una municipalidad,enpartes

iguales

Segúnpoblaciónynecesidadesbásicas

insatisfechas

234

El artículo 20 de la Ley No 26821, Ley Orgánica para elAprovechamiento Sostenible de los Recursos Naturales,precisa el pago de una retribución económica, comouna de las condiciones para el aprovechamiento delos recursos naturales. Se consideran como recursos naturales a losminerales, los recursos hidrocarburíferos,hidroenergéticos,eólicos,solares,geotérmicosysimilares,entre otros.

En concreto, en el mencionado artículo se estableceque “todo aprovechamiento de recursos naturalespor parte de particulares da lugar a una retribucióneconómica que se determina por criterios económicos,sociales y ambientales”. Y se continúa señalando que laretribución económica “incluye todo concepto que debaaportarse al Estado por el recurso natural, ya sea comocontraprestación,derechodeotorgamientooderechodevigencia del título que contiene el derecho, establecidospor las leyes especiales”.

Porotrolado,elcanonhasidoprevistoconstitucionalmenteen el artículo 77: “corresponde a las respectivascircunscripciones,conformealey,recibirunaparticipaciónadecuadadeltotaldelosingresosyrentasobtenidosporel Estado en la explotación de los recursos naturales en cadazona,encalidaddecanon”.En lamismalínea,enelartículo2delaLeyNo27506,LeydelCanon,sedefineelcanon como “la participación efectiva y adecuada de laquegozanlosgobiernosregionalesylocalesdeltotaldelosingresosyrentasobtenidosporelEstadoporlaexplotacióneconómica de los recursos naturales”.

Enconclusión, la regalíaes la contraprestacióndeltitularde la concesión minera al Estado por la explotación de recursos naturales no renovables18, justificada en lanecesidaddelaNaciónderecibirbeneficiosdesuspropiosrecursos antes de que se agoten. Por otro lado el canon es la participación de la renta económica ya recaudadadispuestaporelEstadoafavordelosgobiernosregionalesylocalesdelaszonasdeexplotaciónderecursos.

Diferencia entre Canon y Regalía

Fuentes:MEMyBCRP.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Gráfico 7-8Evolución del canon y las regalías mineras

transferidas, 2007-2015 (S/ miles de millones)

Canon minero Regalía Términosdeintercambio(índice2007=100)ejederecho

2007 20092008 20112010 2012 20142013 20151.0

2.0

3.0

4.0

5.0

0.5

0.5

0.30.6

0.8

0.6

0.5

0.6

0.6

6.0 125

105

85

65

45

25

Fuente:Transparencia-MEF.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Gráfico 7-9Transferencias por canon y regalía minera

con respecto al total de transferencias a los gobiernos regionales y locales, 2007-2015

Participacióndelaminería-GR Participacióndelaminería-GL

0.5

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70% 66%

55%

47%

38%42%

27% 27%23% 25%

35%38%

24%29%

18% 21% 21%

14% 12%

2007 2008 2009 2010 2012 2013 2014 201520110%

5.2 4.4

3.4 3.14.2

5.13.8

3.0

2.3

235

RECU

ADRO

7-2

Por otra parte, como se explicó líneas atrás,los mecanismos de distribución del canonminero hacen que las zonas donde se ubicael recurso sean las más beneficiadas. Estopodría generar que las regiones y/o distritoscon mayores necesidades reciban menoresrecursos, o incluso no los reciban, debidoa que no cuentan con yacimientos mineros dentro de su territorio geográfico (Del Valle,2013).Considerandoalosdepartamentosqueconcentraronel95%de las transferenciasdelosgobiernosregionalesylocalesen2015,enel gráfico 7-10 se muestra la relación entre el índicedebienestarytransferenciasper cápita anivel departamental. El índicedebienestarmide en forma conjunta el acceso de los

hogares a los servicios básicos, la calidaddelhogar,latenenciadeelectrodomésticosy el hacinamiento del hogar, de tal formaqueunvalorde1significaque loshogarestienenunacalidaddevidasatisfactoria,enrelación a estos componentes.

En el mencionado gráfico se aprecia unarelación positiva entre ambas variables, locual implica que aquellos departamentos con mayores recursos provenientes dela explotación minera poseen tambiénmayores indicadores de bienestar. Seresalta, puntualmente, los casos deMoquegua y Tacna. En contraste, losdepartamentos que menos perciben

canony regalíasanivelper cápitaevidencianmenores niveles de bienestar. Es importantemencionar a Loreto y Huancavelica, quemuestran los índices de bienestarmás bajos.Noobstante,Huancavelicaapenasacumulael0.3%delastransferenciastotalesyLoretonoregistra ingresos por canon o regalía.

Realizando el mismo análisis, pero a niveldistrital, de acuerdo con el gráfico 7-11, noes posible establecer una relación entre lasvariables descritas, considerandoque existendistritos con transferencias per cápita muy porencimadelpromedio.Adicionalmente,esimportante notar que existe un importante grupo de distritos con bajos niveles debienestaryquepercibenmínimosmontosdecanon y regalía.

Asimismo, de los 1854 distritos que hayen el país19, apenas 60 reciben el 50% detransferencias por canon y regalía minera y solamente15 recibenel25%.Dentrodeestegrupodestacan SanMarcos (Áncash), Ilabaya(Tacna), Torata (Moquegua), Cerro Colorado(Arequipa) y Coronel G. Albarracín (Tacna),que juntos reciben cerca del 15% de lastransferencias y representan, en conjunto, el0.9%delapoblaciónnacionalen2015.

Debido al actual esquema de redistribución,los recursos del canon y la regalía se están concentrando en los distritos productores de losminerales, locualestaríagenerando lafragmentacióndelterritorio(DelPozo,Guzmány Pucarmayta, 2013). Asimismo, según loobservado, este sistemaopera sin considerarcriterios de equidad horizontal, asignandorecursos sin contemplar necesidades de gasto (Herrera, 2008). Al respecto, Neyra(2010) plantea reformas al mecanismode redistribución de los ingresos fiscalesgeneradosporlasindustriasextractivas.

Fuentes:Transparencia-MEFeINEI.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Gráfico 7-10Índice de Bienestar 2015 y transferencias

per cápita a nivel departamental durante 2015

0%0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1600

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70% ArequipaIca Tacna

LaLibertadJunín

CuscoPasco

AyacuchoPuno

Cajamarca

Moquegua

Áncash

80%

Índi

ce d

e Bi

enes

tar

Transferencias per cápita(enS/)

236

Neyra estima las necesidades de gasto fiscal en lasregionesdelPerú,conlocualproponeidentificarlasbrechasfiscales y sobre la basedeellas, establecercriterios de redistribución de las transferenciasfiscales intergubernamentales. En particular, unatransferencia de alrededor de S/ 656 per cápita por región (“transferencias de nivelación”), lo cualpermitiríaunanivelaciónnacionalderecursos.

Enrelaciónalaejecucióndelgasto,enelgráfico 7-12 se observanmontos anuales de gastos devengadosmuy por encima de las transferencias de canon y regalía recibidas, alcanzando un nivel de 134% en2010;esdecir,endichoañolosgobiernosregionalesy locales tuvieron un gasto devengado de S/ 4.8mil millones, pero recibieron una transferencia porcanon y regalía ascendente a S/ 3.7 mil millones.Esto se explicaría porque los gobiernos locales yregionales no puedieron ejecutar todo el monto transferido de años anteriores.


Gráfico 7-11Índice de Bienestar 2013 y transferencias

per cápita a nivel distrital, 2015

0%0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000 18000

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

Índi

ce d

e Bi

enes

tar

Transferencias per cápita(enS/)

Fuente:Transparencia-MEF.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Fuente: IIMP.

Gráfico 7-12Ejecución del gasto devengado por el

canon y regalía minera, 2007-2015(S/ millones)

18%

Gastodevengado Gradodeejecucióndelgasto

2007 20092008 20112010 2012 20142013 20150

5000

128% 134% 130%120%

82%4000

3000

2000

1000

6000

0.30.6

0.5

0.4

140%

20%

40%

60%

80%

100%

120%

0%

86%82%

103%

1019

42334797

49164058

5789 5601

4099

2285

237

Asimismo,comoseñalalaLeydelCanon,losrecursos generados por las transferencias mineras deben ser asignados de formaexclusivaparaelfinanciamientodeproyectosy/u obras de infraestructura de impactoregionalylocal;porejemplolaconstruccióndecarreteras,colegios,postasdesalud,entreotros.Enesesentido,elgráfico 7-13 muestra la relación entre el porcentaje de la ejecución del gasto y el porcentaje de la calidad del gasto durante el periodo 2013-2015. Esteindicadoresconstruidoapartirdelosgastosdestinados solo a actividades productivasque promueven el desarrollo de la región,tales como transporte, saneamiento,vivienda,salud,educación,entreotros.

En el gráfico se evidencia una relaciónnegativaentrelosindicadoresmencionados,lo cual señala que a pesar de no gastar todos los recursos provenientes de laminería,losgobiernosregionalessíejecutanuna importante proporción del gasto en actividades productivas (75% en promedio).Es importante resaltar que el departamento de Arequipa, por ejemplo, gastómenos del30%enlasactividadesdescritas.

7.3. IMPACTOS MICROECONÓMICOS (HOGARES)La minería también genera impactosmicroeconómicos y más localizados a zonasgeográficasdondesedesarrollaestaactividad.Uno de los canales de este impacto son las transferencias de recursos a los gobiernosregionalesylocales,cuyoefectoenelniveldevidadelascomunidadeslocalesdependerádelaefectividadyde lacalidaddelgastode losgobiernosregionalesy locales.Otrocanaldelimpacto de la minería en las comunidades es el grado de vinculación que tenga la unidadminera con las comunidades cercanas al yacimiento. La estructura productiva de lazonadeinfluenciaanalizadaylacapacidaddelos pobladores de aprovechar estrategias dedesarrollo alternativo serán condiciones queaseguranunimpactoanivelmicroeconómicodelaminería(Macroconsult,2008).

Existen otros canales mediante los cuales la minería puede impactar a las economías locales. Por ejemplo, la minería puedemejorar el acceso a los servicios públicosmediante el incremento de la inversión yla promoción de proyectos de desarrollo local en construcción y mantenimiento de infraestructura de carreteras, agua,alcantarillado, electricidad, entre otros.Igualmente, la actividadminera incrementalamigracióndepersonasquebuscantrabajoen la industria minera o en actividadesrelacionadas a ella, como se aprecia en lailustración 7-3.

Luegoderevisar lostrabajosaplicadosparael Perú sobre los impactos de la mineríasobrelascondicionesdevidadeloshogareslocalizados en los distritos mineros, sepueden aprecian resultados mixtos. Los estudios de evaluación de impacto de laminería analizados son los de Zegarra,

Uno de los canales de este impacto son las transferencias de recursos a los gobiernos regionales y locales. Su efecto en el nivel de vida de las comunidades locales dependerá de la efectividad y de la calidad del gasto.

Gráfico 7-13Ejecución y calidad del gasto, 2013-2015


0%0% 50% 100% 150% 200% 250%

10%

30%

20%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

Áncash LaLibertadPascoCajamarca

Moquegua

PunoIca

Tacna

Cusco

Arequipa

% d

e ca

lidad

del

gas

to

%Gradodeejecucióndelgasto

238

Orihuela y Paredes (2007);Aragón yRud (2009);Ticci (2011); Macroconsult (2012); Maldonado(2013); Del Pozo, Guzmán y Pucarmayta (2013);Nolazco y Figueroa (2015) y Loayza y Rigolini(2016). Zegarra et. al. (2007) y Macroconsult(2012) utilizan información a nivel de hogarespara estimar el impacto de las actividadesmineras sobre indicadores de bienestar en elPerú,mientrasqueAragónet. al.(2009)tambiénemplean datos a nivel de hogares aunque, enparticular,estimanelimpactoeconómicolocaldelaminaYanacocha.

Zegarra et. al. (2007) y Macroconsult(2012)trabajancongruposdedistritoscomparables20 de la sierra, con laúnica diferencia de que en uno de losgrupos de distritos hay presencia de actividad minera (tratados), mientrasque en el otro no la hay (controles). Es decir, se compara un conjunto devariablessocioeconómicasdeungrupode distritos mineros frente a otros no mineros.

Para construir el grupo de control, losautores mencionados utilizan técnicas deemparejamiento probabilístico (Propensity Score Matching - PSM), lo cual permiteconstruir sobre la base de informaciónobservable aquellos distritos con unaprobabilidad de selección similar. Paraello los autores asumen que no existen variables no observables importantes quehayan influido en los impactos calculados.Sin embargo, esto supone una importante

Ilustración 7-3Principales canales de los impactos de la minería en las economías locales

Fuenteyelaboración:Ticci(2014).

Boom minero

Indemnizacióndetierras

Inversióndecapital

Tamaño y precios de mercados localesInmigración/Emigración

Bienespúblicoseinfraestructura

Trabajoyoportunidadesde negocio en sectores no primarios,retornodelasactividadesnoagrícolasynomineras

Producción agrícola y retorno delasactividadesagrícolas

Ingresos por IR y regalías transfe-ridosalosgobiernoslocales

Activaciónyfortalecimientodevínculosconlasempresaslocales

Desarrollo de Proyectos

Oportunidadesdetrabajoenelsector minero

Accesoarecursosdetierray agua

Impactoambiental

239

limitación metodológica. Este problema esdeconocimientodelosautores,yconsideranque variables no observables, como lasdinámicas migratorias preexistentes, losdiversos niveles de capital social en laslocalidades y el potencial minero, puedengenerar posibles sesgos en los resultadosfinales. Por lo tanto, recomiendan tomarestosresultadosconlarespectivacautela.

Realizar el análisis de emparejamientoen base a distritos mineros supone otraimportante limitación debido a que endistritosmuy grandes el impacto específicodelamineríatiendeasermenor.Encambio,en operaciones mineras de mayor escala la influenciapuedeabarcaramásdeundistrito.

Zegarra et. al. presentan un análisis separado para hogares rurales y urbanosy utilizan la información de la EncuestaNacional de Hogares (Enaho) 2003 y 2004,mientras que Macroconsult realiza unanálisis agregado de los hogares y maneja la información de la Enaho 2010. Por otraparte, para evaluar el impacto económicode un proyecto específico, Aragón et. al. (2009) comparan hogares más cercanosa la ciudad de Cajamarca (tratados), queson los más expuestos a la actividad de lamina,conaquellosmásalejados(controles).Paraellodefineunumbralde100kmcomodistancia.Asimismo,empleanlametodologíade diferencias en diferencias que, contrarioal PSM, corrige el sesgo por variables noobservables, siemprequeestasno cambienen el tiempo. Para el estudio, los autoresusan la información de la Enaho del periodo 1997-2006.Losresultadosdelosestudiossedistribuyen en tres grupos de indicadores:desempeño, acceso a la infraestructura ypobreza(vercuadro 7-421).

Variables de desempeñoZegarra et. al. (2007) encuentran quelos ingresos de los hogares urbanos delgrupo de distritos mineros son mayores en 15.8% en comparación a los no mineros. Macroconsult, por otra parte, tambiénevidencia un incremento de 54.8% delos hogares urbanos y rurales en general.Además,estimanqueel ingreso laboralper cápita mensual es superior en 47.3% para las familiasquevivenenzonasmineras.Esdecir,losmayores ingresos registrados provienende una dinamización de los mercadoslaborales. Aragón et. al. encuentran un incrementode1.8%sobrelosingresosrealesdeloshogaresubicadosenlacapitalregionaly en lugares cercanos a ella. El incremento de los ingresos fue similar entre los distintos quintiles de la muestra analizada,lo cual significa un impacto positivo en ladistribucióndelingresoreal.

Conrespectoalosindicadoresagropecuarios,Zegarra et. al. (2009) encuentran que laproporción de familias agrarias (definidascomo aquellas en las cualesmás del 60% desu ingreso es agropecuario) de los hogares ubicadosendistritosmineros,seredujeronen29.8 puntos porcentuales (pp) con respectoa los distritos no mineros. Esto da señales de que los hogares cercanos a una unidad minera pasaron a dedicarse a otras actividades, nonecesariamentevinculadasconlaminería.

Variables de acceso a infraestructuraZegarra et. al. muestran que el porcentaje de hogares rurales vinculados a la mineríaconaccesoaaguapotableesmenoren26.7pp con respecto a los hogares sin minería,mientras que en el acceso a desagüe en los hogares urbanos es mayor en 13.9 pp. En

cambio,Macroconsultencuentraunimpactonegativo en el mismo indicador, aunque anivel agregado. Asimismo, estima que lasfamilias que viven en zonasmineras tienenunmayoraccesoalatelefonía.Enefecto,laproporción de hogares sin acceso a teléfonos fijosocelulareses8.1ppmenorenlaszonascon minería que sin minería. Los indicadores de acceso a infraestructura muestran resultados favorables y desfavorables de laminería. Por lo tanto, no es posible inferirresultados concluyentes acerca del impacto de la actividad minera sobre los serviciosbásicosdeloshogares.

Variables de vulnerabilidadZegarraet. al.estimanunareducciónde8.1pp y 15.1 pp de las familias pobres en loshogaresruralesyurbanos,respectivamente,ubicadosendistritosmineros.Enesamismalínea, Macroconsult encuentra que lapobrezaextremasereduceen5.3pp.Estosresultados muestran una relación positivaentre la actividad minera y el dinamismode los ingresos a nivel local. Aragón et. al. encuentranque,en loshogares tratados, laprobabilidaddepobrezaypobrezaextremaes menor en 1% y 0.7%, respectivamente,con respecto a los hogares controles.

En su investigación, Zegarra et. al. tambiénestudian los impactos diferenciados por zonas geográficas de la sierra.Puntualmente, encuentran que en la sierranorte los ingresos rurales parecen haberaumentado con la minería, mientras queen los hogares urbanos de la sierra sur seobserva el único caso de aumento de lapobreza con la presencia minera. Por otrolado,DelPozo,GuzmányPucarmayta(2013)encuentran impactos heterogéneos de la

240

Cuadro 7-4Resultados de la evaluación del impacto

de la minería a nivel de hogares

Fuentes:Macroconsult(2012)yZegarraet al.(2007).Elaboración:GPAE-Osinergmin.***,**y*refierenquelosresultadospresentandiferenciassignificativasal1%,5%y10%,respectivamente.n.s.=nosignificativo

Metodología

No de Distritos Mineros

VariablesdeIngresos

VariablesdeIngresos

VariablesdeIngresos

No de Hogares

Fuentes de información

-Ingresomensualper-cápita-Gastomensualper-cápita-Laboralmensualper-cápita-Familiaagraria(másdel60% del ingreso es agropecuario)

AccesoaaguapotableAcceso a desagüeAcceso a telefonía

Familiapobre(porlíneadepobrezadegasto)Pobrezaextrema

Definicióndedistritosmineros

PSM

123

416 hogares rurales

n.s.n.s.

n.s.

-26.7%**n.s.

-8.1%**

572 hogares urbanos

15.8% *n.s.

-29.8%*

n.s.13.9%**

-15.1%**

Censo1993MEM

GrupoPropuestaCiudadanaEnaho2003/2004

Mapadepobreza-FoncodesCenagro1994

Distritos de la sierra que tengan algúntipodeactividadde

explotación minera metálica a 2003

SedefinieronusandolainformacióndelMEMpara2007y2010.Soloseconsideraronlos

distritos de la sierra.

Censo1993y2007MEM

Enaho2010

Cenagro1994

PSM

153

1314hogaresurbanosyrurales

54.8% ***

47.3% ***

n.s.-6.8%**8.1% ***

-5.3%***

Autores Zegarra,OrihuelayParedes(2007)

Macroconsult(2012)

VariablesdeIngresos

Variablesdeaccesoainfraestructura

Variablesagregadasdevulnerabilidad

241

mineríasobreelbienestar.Así,losimpactospositivos se concentranenhogaresmenosvulnerables (menos pobres y urbanos),mientras que los impactos negativos seconcentran en hogares más vulnerables(más pobres y rurales). Dichos resultadosadquierenmayorvalidezen lamedidaquela metodología empleada (diferencias en diferencias y variables instrumentales)corrige el problema sesgo de selección envariables observables y no observables.Con respecto a la infraestructura, losautores concluyen que el canon minero incrementaría el acceso a servicioshigiénicos y a electricidad; sin embargo,estos impactos positivos también sonheterogéneos.

La literatura comentada hasta el momento obtiene estimaciones a nivel de hogares.Al respecto, Ticci (2011) y Loayza et. al. (2016)realizanestimacionesaniveldistrital.Ticci utiliza datos censales entre 1993 y2007 e identifica tres tipos de distritosinfluenciados por el boom minero: nuevosdistritos mineros (definidos como aquelloscon una proporción de concesiones mineras superior a determinados umbrales paracapturar intensidades en las actividadesmineras), antiguos distritos para identificartendencias previas y distritos no minerosque constituyen el resto de distritosno considerados. Asimismo, emplea lametodología de PSM con diferencias en diferencias. El principal impacto es el acceso aelectricidadenáreasurbanas;enefecto,en

losnuevosdistritosmineroslaprobabilidadde acceso a electricidad es mayor en 6.5%. Del mismo modo, encuentra impactosnegativos sobre el acceso a electricidad,agua y saneamiento en áreas rurales. En las áreasurbanashallaimpactosnegativosenelaccesoaaguaysaneamiento.Noobstante,estosúltimosresultadosencontradosnosonestadísticamentesignificativos.

Loayza et. al. (2016) emplean informacióndel mapa de pobreza distrital 2007, de laEnaho 2007 y del censo 2007. A diferenciade Ticci, Loayza estima impactos sobreel consumo per cápita, la pobreza y ladesigualdad. Para ello, trabaja con trestipos de distritos: distritos productores,no productores ubicados en provinciasproductoras y no productores ubicadosen provincias no productoras. En elprimer grupo se encuentran los distritos que acogen una unidad minera y recibengrandes montos de canon; en el segundo,distritosquenotienen facilidadesmineras,perorecibentransferenciasporcanon;yenel tercero, distritos que reciben mínimosmontos por canon.

Para la estimación de los resultados, losautores emplean Mínimos Cuadrados Ordinarios (MCO). Del mismo modo,recomiendan comparar los distritos dentro de unamisma región. Así, encuentran quelos distritos productores tienen 9% másconsumo per cápita que los distritos no productores y 2.6 pp menos de poblaciónpobre y pobre extrema. No obstante, ladesigualdad se incrementa, dado que elcoeficiente de Gini es 0.6 pp mayor endistritos productores con respecto a los no productores. Con el fin de verificarla robustez de los resultados, Loayzay Rigolini usan PSM para seleccionar

Fuente: IIMP.

242

distritoscomparablesenbasea indicadoressocioeconómicos de los distritos. Los resultados muestran impactos similares a los hallados anteriormente.

Porotraparte,Maldonado (2014)estimaelimpacto del boom de los recursos mineros sobre la reelección y competencia política,analizando cómo los políticos usan laprovisióndebienespúblicosyelclientelismoparainfluenciarenlosresultadoselectorales.Conesefin,elautoremplealametodologíade diferencias en diferencias y variablesinstrumentales y utiliza, principalmente,información de resultados electorales proveniente de la Oficina Nacional deProcesosElectorales(ONPE).

Enbasealabibliografíarevisada,Maldonadoconsidera que en presencia de un boom de recursos, el alcalde de un gobierno localtiene más recursos fiscales para destinara proveer bienes públicos o gastar másen clientelismo. Sin embargo, él tambiénenfrentamás competencia debido a que elvalor de ser alcalde es mayor. Maldonadoencuentraunareducciónen laprobabilidadde reelección (38% por cada S/ 1000 detransferencias per cápita) y en el nivel decompetenciapolítica(4.9%porcadaS/1000de transferencias per cápita). Sin embargo,se encuentra impactos positivos para elcaso de distritos extremadamente ricos en recursos mineros (mayor a S/ 5000 per cápita).

Finalmente, Nolazco y Figueroa (2015)analizan el impacto en la industria minerasobre el desarrollo regional de Arequipa.El estudio también incorpora un análisisde género, con lo cual los autores evalúanla existencia de brechas de género en losindicadores de educación e infraestructura social básica y su nivel de atribución a laactividadminera. Losprincipales resultadossugieren que en un distrito minero aumenta la probabilidad de que un hogar tengaaccesoaserviciosbásicos.Específicamente:un hogar en un distrito minero con un jefe hombre tiene, aproximadamente, dosveces más probabilidades de tener accesoa servicios básicos que un hogar con unajefa de familia. Un resumen de la literatura revisadaseencuentraenelcuadro 7-5.


Las investigaciones revisadas destacan los incrementos en los ingresos per cápita y el mayor acceso a los servicios públicos, como uno de los impactos en las condiciones de vida de los hogares en los distritos mineros.

243

Cuadro 7-5Revisión de la literatura sobre la evaluación del impacto de la

minería en indicadores de bienestar en el Perú

Fuentes:Zegarraet.al.(2007),Aragónet.al.(2009),Ticci(2011),Macroconsult(2012),Maldonado(2013),DelPozoet. al.(2013),Nolazcoet.al.(2015)yLoayzaet.al.(2016).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Minería y economía de los hogares en la sierra peruana: impactos y espacios de conflicto Zegarraet. al.(2007)

Natural Resources and Local Communities:Evidence from a Peruvian Gold Mine Aragón et. al.(2009)

Extractive industries and Local Development in the Peruvian Highlands: SocioEconomic Impacts of the Mid-1990s Mining Boom Ticci(2011)

Impacto económico de la minería en el Perú Macroconsult(2012)

¿Minería y bienestar en el Perú?: evaluación de impacto del esquema actual (ex-post) y esquemas alternativos (ex-ante) de redistribución del canon minero, elementos para el debate DelPozoet. al. (2013)

Estimarelimpactodelaactividadminerasobrelosingresosyelbienestardeloshogaresruralesyurbanosdelasierraperuana.

Propensity Score Matching

Censo1993,MEM,Enaho2003-2004,MapadePobrezadeFoncodesyCenagro1994

Enaho1997-2006

Censo1993y2007,MEMyCenagro2004

Censo1993y2007,MEM,Enaho2010yCenagro1994

Enaho2001-2010,MEMyMEF

Diferencias en diferencias conregresionesporcuantiles

Diferencias en diferencias con Propensity Score Matching

Propensity Score Matching

Diferencias en diferencias y variablesinstrumentales

EstimarelimpactoeconómicolocaldelaminaYanacocha.

Investigarelimpactodelboom minerosobrelamigración,accesoaserviciosbásicosymercadolaboral.

Estimarlosefectosquetienelaactividadminerasobrelascondicionesdevidadelapoblaciónasentadaenlosdistritos mineros.

Evaluarelimpacto(ex post) del actualesquemaderedistribucióndelosrecursosfiscalesgeneradosporlasactividadesminerasenelbienestardeloshogaresperuanos.

Título y Autor(es) Objetivo Metodología Fuentes

The Political Effects of Resource Booms: Political Outcomes,Clientelism and Public Goods Provision in Peru Maldonado(2014)

Impacto de la dinámica en la industria minera sobre el desarrollo regional de Arequipa: un análisis de género Nolazcoet. al.(2015)

The Local Impact of Mining on Poverty and Inequality: Evidencefrom the Commodity Boom in PeruLoayzaet. al.(2016)

OficinaNacionaldeProcesosElectorales(ONPE),MEF,MEM,RegistroNacionaldeMunicipalidades(Renamu)yEnaho1998-2010

Censo2007

MapadePobrezaDistrital2007,Enaho2007yCenso2007

Diferencias en diferencias y variablesinstrumentales

Modelo Logit y métodos de descomposición paramétrica(Oaxaca-Blinder)y no paramétrica (matching exacto).

MCOyPropensity Score Matching

Estimarelimpactodelboom de los recursosminerossobrelareelecciónycompetenciapolítica,analizandocómolospolíticosusanlaprovisióndebienespúblicosyelclientelismoparainfluenciarlosresultadoselectorales.

Analizarelimpactodiferenciadodelamineríaylasbrechassobreindicadores de desarrollo regional asociadosalaactividadminerasegúngénero.

Estimarelimpactodelaactividadminerasobreresultadossocioeconómicos en distritos del Perú.

244

(continuación)

Fuentes:Zegarraet.al.(2007),Aragónet.al.(2009),Ticci(2011),Macroconsult(2012),Maldonado(2013),DelPozoet. al.(2013),Nolazcoet.al.(2015)yLoayzaet.al.(2016).Elaboración:GPAE-Osinergmin.

Hogares de la sierra peruana. Los distritos considerados comogrupodetratamientotienenalgúntipodeactividaddeexplotaciónminerometálicaa2003enlabasededatosdelMEM,esdecirqueexistanoperacionesminerasregistradas y formales.

Los hogares tratados son aquellos más cercanos a la capital regional(hasta100kilómetros)yloshogarescontrolsonaquellosmásalejados,antesydespuésdelaexpansióndelaactividadminera(despuésde2001).

Identificatrestiposdedistritosinfluenciadosporelboom minero:unprimertipodenominado“Nuevosdistritosmineros”;unsegundotipodenominado“Antiguosdistritosmineros”,paraidentificartendenciasprevias;yuntercertipodedistritosdenominado“Distritosnomineros”.

Hogaresubicadosenlasierraperuana.Loshogarestratadossonaquellosinfluenciadosporlaminería(cuandoeldistritotienealgúntipodeactividaddeexplotaciónminerometálicaa1993enlabasededatosdelMEM,esdecirqueexistanoperaciones mineras registradas y formales).

Sedefinetrestiposdehogares:distritosproductores(expuestosdirectamente),distritosenprovinciasproductoras(expuestos indirectamente) y distritos no productores. Antes y despuésdelactualesquemaderedistribución.Paraelestimadordevariablesinstrumentalesseusanlastransferencias del canon minero como instrumento.

En distritos mineros:- Loshogaresurbanostienen15.8%másdeingresosper cápitaqueloshogaresurbanosendistritosdecontrol.- Laprobabilidaddequeunhogarurbanotengadesagüees13.9%menorqueenloshogaresurbanosendistritosdecontrol.- Laprobabilidaddequeunhogarruraltengaaguapotablees26.7%menorqueenloshogaresruralesendistritosdecontrol.- Loshogaresruralestienenunaprobabilidaddepobrezamenoren8.1%conrespectoaloshogaresendistritosdecontrol.- Loshogaresurbanostienenunaprobabilidaddepobrezamenoren15.1%conrespectoaloshogaresendistritosde

control.

- Incrementode1.7%enelingresorealenloshogarestratados.- Incrementopromediodelosingresosenprimeroscuantilesopercentilesdeladistribucióndelingresosimilaral

incrementopromedioenlosquintilesmásaltosdeladistribución.- Enhogarestratados,laprobabilidaddepobrezaesmenoren1%.Porotraparte,laprobabilidaddepobreza

extremaesmenoren0.7%conrespectoaloshogaresdecontrol.

- Ennuevosdistritosmineroslaprobabilidaddeaccesoaelectricidadesmayoren6.5%.- Enantiguosdistritosminerosseincrementólaproporciónderecientesmigrantestantoenelárearural(en6.8

pp)comoeneláreaurbana(en3.4pp).- Enantiguosdistritosmineroslaparticipacióndeltrabajoenmineríaaumentóenmásde15pp.

- Endistritosminerosloshogarestienenun54.8%másdeingresosper cápita.- Endistritosmineroslaprobabilidaddepobrezaextremadeloshogaresesmenoren5.3%.- Endistritosmineroslaprobabilidaddeaccesoadesagüeesmenoren6.8%.- Endistritosmineroslaprobabilidaddeaccesoatelefoníaesmayoren6.8%.

- Incrementoenelingresoanualper cápitaenS/1054parahogaresubicadosendistritosproductoresyenS/326parahogaresenprovinciasproductoras.

- Incrementoenelingresoanualper cápita enS/1524paraloshogaresurbanosyenS/518parahogaresrurales.- Parahogaresubicadosendistritosproductores,elimpactoenelingresoper cápitaes21vecesmayorenel

percentilmásricodeingresosrespectoalpercentilmáspobre.- Incrementoen4.3%y3.6%laprobabilidaddeaccesoaservicioshigiénicosyelectricidad,respectivamente.- Reducciónen6.6%delaprobabilidaddeaccesoaaguaenáreasrurales.- Incrementoen7.5%delaprobabilidaddeaccesoaelectricidadenáreasrurales.

Estrategiadeidentificación Principales resultados

Setrabajaconinformaciónaniveldistrital.Comovariablede tratamiento se usan las transferencias mineras. Para la metodologíadevariablesinstrumentales,seutilizaalcanonminero como instrumento.ParaelcálculodelniveldecompetenciapolíticaseempleaelíndicedeHerfindahl-Hirschman,definidocomoelcuadradodelaproporcióndevotosobtenidoporcadacandidato.

Setrabajaaniveldistrital,diferenciandodistritosproductoresmineros y no mineros.

Seidentificatrestiposdedistritosdentrodeunaregiónminera:distritosproductores(primergrupodetratados),distritosnoproductoresubicadosenprovinciasproductoras(segundo grupo de tratados) y distritos no productores ubicadosenprovinciasnoproductoras(grupodecontrol).

- Reducciónenlaprobabilidaddereelección(38%porcadaS/1000detransferenciasper cápita minera).- Reducciónenlosnivelesdecompetencia(4.9%porcadaS/1000detransferenciasper cápita minera).- Impactospositivosparaelcasodedistritosextremadamentericosenrecursosmineros(mayoraS/5000per

cápita).

- Enhogaresubicadosendistritosminerosycuyojefeeshombre(mujer),tienenmayoraccesoensuviviendaaagua,servicioshigiénicosyelectricidaden14.1(7.2),13.3(7.1)y3.2(1.8)pp,respectivamente.

- Conrespectoalasbrechas,elaccesoaagua,servicioshigiénicosyelectricidadenlasviviendasesmayorenloslugaresdondeexistemineríaconrespectoalosnominerosenun11.4%,8.9%y1.2%,respectivamente.

- Enundistritoproductorminero,sereducelaprobabilidaddequeunhombre/mujertengagradodeeducaciónsuperioruniversitariaen10.3(9,4)pp.Además,sereducelaprobabilidaddequeunhijo(a)asistaalcolegioen8.2 (11.7) pp.

- Losdistritosproductorestienen9%másdeconsumoper cápita que los distritos no productores.- Losdistritosproductoresenfrentanunareducciónde2.6ppenlaprobabilidaddevivirensituacióndepobreza

yextremapobreza.- Ladesigualdadseincrementa,debidoaqueelcoeficientedeGinies0.6ppmayorendistritosproductorescon

respecto a los no productores.

245

7.4. CONTRIBUCIÓN DE OSINERGMIN: IMPACTO DE LA SUPERVISIÓN EN LA REDUCCIÓN DE ACCIDENTES FATALESLas actividades desarrolladas en el sectormineroregistranunnivelderiesgoparticulardiferente del resto de sectores productivosen el país. Los principales peligros están asociados a los accidentes mortales y daños ambientales y patrimoniales, los cualesgeneran externalidades negativas sobre elbienestar socialy,por lo tanto,una fallademercado.Enesecontexto,ycomplementarioal rol promotor del Estado, el gobiernocentralejerceuna funciónnormativaconelobjetivo de salvaguardar los estándares deriesgos socio-ambientales inmersos en las

actividadesmineras(Vásquezet al.,2013).

Porotraparte,deacuerdoaloseñaladoporTamayo et al. (2013) y Vásquez (2012), lanormatividadlegislativanoesunacondiciónsuficiente para corregir la falla demercadoidentificada. En tal sentido, se presentaotra falla de mercado denominada riesgo moral debido a las dificultades de obtenerinformación confiable con respecto a losesfuerzos de las empresas concesionariaspara cumplir con las normas de seguridad.

En el marco de la teoría de la ejecución pública de las leyes, el Estado, medianteOsinergmin, ha diseñado y adoptadoinstrumentos económicos que tienencomo objetivo eliminar las asimetríasde información entre las empresas concesionarias mineras, las poblaciones

y trabajadores y el organismo supervisor.Estos mecanismos buscan disuadir a lasconcesionarias de adoptar comportamientos oportunistas y la internalización de lasconsecuencias de sus incumplimientos.

Proceso de supervisiónDe acuerdo con lo descrito en el capítulo 4, en 2007, mediante la Ley No 28964, setransfirieron al Organismo Supervisor de laInversión en Energía (Osinerg) las funcionesde supervisiónyfiscalizaciónde lanormativaen seguridad e higiene minera22, las cualescontienen un conjunto de disposicionesentre las que destacan la supervisión deemplazamientos superficiales o subterráneospara la exploración y explotación superficialy subterránea, instalaciones conexasvinculadasalalmacenamientoytransporteylafiscalizacióndelpersonalempleado.

Adicionalmente,seletransfiriólacompetenciade protección y conservación del ambiente23 en la gran y mediana minería, asociadaal Programa de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), la remediacióndepasivosambientales, las normas de cierre de minas,entre otros. No obstante, en los años 2010y 2011, se transfirieron al Organismo deEvaluación y FiscalizaciónAmbiental (OEFA) yalaSuperintendenciaNacionaldeFiscalizaciónLaboral(Sunafil)lascompetenciasambientalesy en seguridad y salud en el trabajo,respectivamente.

De acuerdo con lo señalado por Dammert y Molinelli (2007),el iniciode las supervisionespor parte de Osinergmin en 2007 fuefinanciadoporelarancelminero.Sinembargo,esta forma de financiamiento generaba unadiversidadderestriccionespresupuestalesqueimposibilitaban incrementar el enforcement porpartedeOsinergmin.Losautoresseñalan


246

un limitado desarrollo de los reglamentos,metodologías imperfectas y estrategias de fiscalización, así como la necesidad deimplementar diseños muestrales.

Apartirde lo establecidoen la LeyNo 29901 seprecisan las competencias de Osinergmin, cuyoámbitodefiscalización se limita a la supervisióndelaseguridaddelainfraestructura,instalacionesy gestión de seguridad y operaciones de lamediana y gran minería. En este contexto,Osinergmin ha venido implementando mejorasenelprocedimientodesupervisiónyfiscalizaciónentre lasquedestaca lasupervisiónsegmentadapor especialidad: geomecánica, geotecnia,transporte, plantas de beneficio, ventilación(ver cuadro 7-6), la intensidad de las visitas desupervisión y la adopción de una supervisiónbasada en riesgos, en la cual se priorizan eintensifican las supervisiones hacia aquellasunidadesminerasqueregistrenunnivelderiesgode seguridad en las infraestructuras mayores con respecto a otras.

Finalmente, a partir de la precisión de lascompetencias, Osinergmin adiciona alprocedimiento de cálculo demulta, vinculado alos costos evitados y postergados, las gananciasilícitas derivadas de los incumplimientosnormativos, intensificando la severidad delos incentivos económicos para garantizar elcumplimiento.

La adopción de las estrategias de supervisiónseñaladas ha permitido que el nivel de riesgoen las actividades de supervisión registre unasignificativareducción,generandoqueelnúmerode accidentes mortales se reduzca durante elperiodo analizado. El gráfico 7-14 muestra la evolucióndelnúmerodeaccidentesmortalesdela mediana y gran minería registrados durante el periodo analizado, pasando de 55 accidentesmortales a 25 entre los años 2007 y 2015,respectivamente. No obstante, es importante

Cuadro 7-6Alcance de las competencias de supervisión de

Osinergmin en la mediana y gran minería

Especialización ÁmbitodeFiscalización

Geomecánica

Geotecnia

Transporte,maquinarias e

instalaciones auxiliares

PlantasdeBeneficio

Ventilación

Osinergminsupervisaelcumplimientodelasnormasdeseguridaddelasoperacionesmineras,parapreveniraccidentespordesprendimientoderocas,revisandolosmétodosdeexplotaciónyloselementosdesostenimiento,asícomoelcontroldelasmallasdeperforaciónylacantidaddeexplosivosenvoladuras.

Osinergminsupervisayfiscalizalosdepósitosderelavesydesmonte,tajosabiertosypilasdelixiviación,verificandoenelloselcumplimientodelosparámetrosoperativosyconstructivos.Asimismo,supervisalosparámetrosdemonitoreoycontrolesgeotécnicosparagarantizarlaestabilidadfísica,asícomolavidaútildecadacomponente.

Osinergminsupervisaelcumplimientodelasnormasdeseguridadminerareferidasalosestándares,procedimientos,parámetrostécnicosdediseño,construcciónyoperacióndelsistemadetransporte,maquinariaseinstalacionesauxiliares.Además,delasplataformasdeperforación,pozasdesedimentación,sistemasdebombeodelodos,laboressubterráneas,almacenamientoyusosexplosivos,víasdeacceso,infraestructuras,condicionesdemaquinarias y equipos usados para el desarrollo de los proyectos de exploración.

Osinergminverificaelcumplimientodelasnormasdediseñodeconstrucciónyoperacióndelaplanta,plandepreparaciónyrespuestadeemergencia,prevenciónycontroldeincendios,sistemadeizaje,escaleras,andamios,barandasymantenimientodemaquinariasyequipos,entreotros.Asimismo,supervisayfiscalizaelestrictocumplimientodelasprácticasdealmacenamiento,transporteymanipulacióndelosconcentradosdemineralesymetalesrefinadosprovenientesdelasdistintasunidades mineras del país.

Osinergminsupervisalossistemasdeventilaciónnecesariosparaelcorrectodesarrollodelaslaboressubterráneas.Asimismo,supervisalaemisióndegasesdelosequipos,laventilaciónenpolvorinesylascondicionesdeusoyseguridaddeventiladoresprincipales secundarios y auxiliares.

Fuente:GSM-Osinergmin.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

247

señalarqueduranteelperiododeintervenciónde Osinergmin, se registró una intensificaciónde la producción minera impulsada por el súper ciclo de los precios de los metales que,por la naturaleza del sector minero, habríaintensificado el riesgo de exposición a eventosfortuitos.

Impacto de la supervisión de OsinergminConelobjetivodeestimarelcambioenelnivelderiesgo,medidoporelnúmerodeaccidentesmortales sobre el millón de horas hombretrabajada para cada titular minero, atribuibleal impacto disuasivo por parte de Osinergmin,

se empleó una regresión econométrica en datos panel, en la cual se cuantificaron losestimadores de diferencias en diferenciaspara el grupo de titulares mineros24 bajoel ámbito de supervisión de Osinergmin,utilizando como grupo de control a lasempresasminerassupervisadasyfiscalizadasporlosgobiernosregionales25.

Porotraparte,aconsecuenciadelaprecisióndelascompetenciasestablecidasenlaLeyNo 29901, durante el periodo de intervenciónse registrarondos regímenesdesupervisión:2007-2012y2013-2015.Enelprimerperiodo,seregistróunlimitadoimpactodisuasivopor

partedeOsinergmindebido,principalmente,a restricciones presupuestales vinculadas ala ausencia de aportes por regulación en este sector.Elsegundoperiodosecaracterizaporla implementacióndemejorasen lagestióndelasupervisiónyfiscalización,entrelasquedestacan las inspecciones especializadas, elincremento de la frecuencia de supervisióny la incorporación de las ganancias ilícitas en ladeterminacióndelosincentivosdisuasivosderivadosdelosincumplimientosnormativosen seguridad de la infraestructura en la medianaygranminería (veranexo 7.1 para los detalles técnicos del cálculo efectuado).

DeacuerdoconloseñaladoporViscusi(1993,2006),laincorporacióndelconceptodelvalordelavidaestadística(enadelanteVVE)esunaalternativa para la realización de un análisiscosto-beneficioasociadoapolíticasorientadasareducirlosnivelesderiesgo.

Entalsentido,enelcuadro 7-7 se presentan las estimaciones realizadas con el afán decuantificar los impactos que la política desupervisiónhageneradoenlosúltimosaños.LoscostossebasaroneninformacióninternadeOsinergmin,mientras que los beneficiosse aproximaron mediante el concepto de muertes evitadas y se valorizaron segúnel VVE. El cuadro 7-7 muestra la evolucióndel ratiobeneficio-costo, cuyonivel fluctuóentre 2.6 y 7.3 durante el periodo de análisis. Asimismo,duranteelperiodo2008-2012,seregistróun ratiopromediode3.6,mientrasqueparaelperiodo2013-2015elpromediofue de 5.3, es decir, el impacto atribuibleal proceso de supervisión de Osinergmingeneró US$ 4.3 adicionales por cada dólarinvertido durante dicho proceso en losúltimosaños.

Gráfico 7-14Evolución del número de accidentes

mortales, 2002-2015

Nota.ParalaelaboracióndeestegráficoseusaronlascifrasdeaccidentesmortalesquereportaelMEM.


2002

0

20Accid

ente

s mor

tale

s

40

60

2004 2006 2008 2010 2012 2014

57

47

38

49

54 5558

52

43 4345

35

2225

248

Finalmente, es importante resaltar queunade las limitaciones del presente análisis se asociaalapocadisponibilidaddeinformacióncon respecto a los niveles de inversiones ycapacitaciones relativas en seguridad paracada titular minero; por tal motivo, fuenecesario incorporar un supuesto adicional vinculadoalaindependenciacondicionaldeestas variables entre los titulares minerosbajoelámbitodesupervisiónyfiscalizacióndeOsinergminyaquellosbajoelámbitodelos gobiernos regionales26. En este sentido,las estimaciones presentadas deberánconsiderarse como el inicio de una línea de investigación que demandará informaciónespecífica y confiable para posteriorespublicaciones y recomendaciones depolíticas públicas en este sector. Asimismo,se deberían considerar las perspectivas delsectorminero,lascualessedesarrollaránenel siguiente capítulo.

249

De acuerdo con lo señalado por Vásquez (2006a), el Valor de la VidaEstadística (VVE) representa ladisposición a pagar de un individuopromedio (persona estadística) porevitar un incremento en el nivel deriesgo en su actividad productiva, esdecir, sería aquel monto monetarioqueentregaríaparaquesegarantizaseun nivel de certeza de no fallecerdurante su jornada laboral. En estalínea, Viscusi (2006) señala que paraevaluarlaeficienciadelasregulacionesorientadas a reducir los niveles deriesgo, el VVE desempeña un papelfundamental debido a que cuantificalos beneficios económicos de estaspolíticas:

s*n*v > c,(7-1)

donde s representa la reducción del nivel de riesgo atribuible a la políticaanalizada, n es el espacio muestral contenido en la política analizada,v representa el valor de la vidaestadística y c cuantifica todos loscostosderivadosde la regulación. Portanto, una política será eficiente si elvalorde losbeneficios atribuibles a lapolítica (lado izquierdode laecuación 7-1) es mayor a los costos de la misma.

Valor de la Vida Estadística

250

RECU

ADRO

7-3

IMPACTOS DEL SECTOR MINEROElsectorminerotieneunagranimportanciaparalaeconomíaperuanaysurelevanciasereflejaenelimpactoquegeneramediantesusdiferentesencadenamientosconotrasindustrias.Sinembargo,aligualqueelrestode laeconomía, lamineríaennuestropaísnoes inmunea loscambioseconómicos globales. La rentabilidad de las empresas depende de lospreciosde losproductosmineros,objetodeunaaltavolatilidaddebidoalasfluctuacionesenlascondicionesdeofertaydemandadelmercadomundial. La capacidad de esta industria para adaptarse a las tendencias cíclicasesnecesaria yaquegeneragrandesbeneficiosparael restodela economía peruana: entre 2002 y 2015, las exportaciones minerassignificaronel77%delvalortotaldelasexportacionesperuanas(promedioanual).Duranteesosaños, las inversionesmineras crecieron1131%;esdecir,semultiplicaroncercade12veces.OsinergminharealizadoalgunasestimacionesdelimpactodelamineríaenlaeconomíaperuanautilizandounModelodeEquilibrioGeneralComputable.Seestimaqueunaumentodel19%enelpreciodelcobreproduciríaunincrementoenelProductoBrutoInterno(PBI)de1.28%yde0.88%enelresultadofiscal.Porotrolado,siaumentalaproduccióndecobreen28%,elPBIseincrementaríaen1.35%yelresultadofiscalen0.92%.Sin embargo, para operar de manera eficiente, la minería en el Perúrequiere del cumplimiento de altos estándares de seguridad industrial. Osinergminhacontribuidosignificativamenteaesteobjetivoarticulandolos intereses de la sociedad, las empresas y el Estado. Mediante elejerciciode sus funcionesde supervisión yfiscalización, las actividadesminerassedesarrollanencondicionesdeseguridadadecuadas,loquehageneradoimpactosfavorablesenelbienestardelostrabajadoresminerosysuentorno.ElEstadotienelaresponsabilidaddeasegurareldesarrollosostenibledeestaindustriamedianteunmarcoregulatorioquecontrolesugestión.Esimportantequelamineríasigafavoreciendoalassiguientesgeneraciones de peruanos.

Dr. Arturo Leonardo Vásquez Cordano,Gerente de Políticas y Análisis Económico de Osinergmin.


251

08PERSPECTIVAS DEL SECTOR MINEROUN FUTURO SOSTENIBLE

Fuente: IIMP.

PERSPECTIVASDEL SECTORMINEROUn futuro sostenibleLa minería ha sido uno de los motores de crecimientodelPerú.Laimportanciadelsectorenla historia y su impacto en la economía peruana (capítulo 3),susresultadoseconómicos(capítulo 5) y los impactos en la economía peruana (capítulo 7)sonevidenciadeello.A pesar de la contracción de los preciosdelosmetalesenlosúltimosaños,lamineríaseguirá impulsando el crecimiento económico y el desarrollo de las comunidades aledañas a las minas. Sinembargo,estonoesajenoadesafíosenlosañosporvenir.Engeneral,podemosconsiderarque el sector minero enfrenta dos retos críticos: el actualcontextodeconflictividadquegiraentornoalasolucióndeconflictosminerosylaadaptación,demaneraeficiente,alacaracterísticacíclicadelospreciosdelosmetales,pueselperiododeaugedelasmateriasprimashabríaterminado.Ambosfactoresdesembocanenlanecesidaddepreservaralpaíscomoundestinoatractivoparalasinversionesmineras.

Fuente: IIMP.

PERSPECTIVAS DEL SECTOR MINEROUn futuro sostenibleLamineríafue,esyseráunafuentegeneradoradeexcedentesparalaeconomíaperuana y corresponde al Estado y a la sociedad diseñar los mecanismos necesarios paraasegurarqueestesectorsigaimpulsandoelavancedelpaís.Enestecapítulosepresentanelentornoylasperspectivasdelsectorminero,empezandoporanalizarlosprincipalesproyectosdelacarteradelMinisteriodeEnergíayMinas(MEM),describiendosusituaciónactualysusprincipalescaracterísticas.Secontinúaconelanálisisdelosprincipalesretosydesafíosqueenfrentaelsectorparalospróximosaños,tantoenlotécnicoyfinancierocomoenlosocialy,finalmente,semencionanlosesfuerzosqueelEstadoperuanohavenidodesarrollandoparaimpulsarlainversiónyregular,almismotiempo,laseguridadindustrialenelsector.

8.1. DESARROLLO DEL SECTOR MINEROSegún el Banco Central de Reserva del Perú(BCRP), el crecimiento del Producto Bruto Interno(PBI) observado a lo largo de 2016 se explica,principalmente, por la minería metálica, impulsadapor la producción cuprífera de Las Bambas y CerroVerde. Además, el BCRP (2016) ha identificado losproyectos de inversión privados anunciados para elperiodo2017-2018(vercuadro 8-1). Como se puede ver en el cuadro 8-1, los compromisos de inversiónprivada relacionados al sector minero representanel 29.3%: el porcentaje más alto de los sectoreseconómicos listados. Ello ocurre a pesar de que se espera una leve contracción de la inversiónminerapara el mencionado periodo.

Cuadro 8-1Compromisos de inversión privada

2017-2018 por sectores (US$ millones)

Fuente:ReportedeInflacióndediciembrede2016–BCRP.ElaboraciónGPAE-Osinergmin.

Sector 2017-2018(US$millones)

Participación(%)

MineríaHidrocarburosEnergíaIndustriaInfraestructuraOtrossectoresTOTAL

600328982001164034384477

20 457

29.3%14.2%9.8%8.0%

16.8%21.9%

100.0%

256

Fuente: MEM.

Debido a la gran importancia que tiene el sector para laeconomía, el Estado ha asumido un rol importante en lageneración de incentivos que promuevan la inversión en elsector.Sinduda,lapromulgacióndelDecretoLegislativoN°708,LeydePromocióndeInversionesenelSectorMinero,delaño1991,hafomentadolascondicioneseconómicasnecesariasparaincentivarlainversiónmineracomosemencionóenelcapítulo 4.Otroejemplomásrecientedeunapolíticapromotorade lainversiónfuelaextensióndelavigenciadelaLeyquedevuelveelimpuestoalasventasyalapromociónmunicipalhastael31dediciembrede20181,paralasactividadesdeexploración.

El cuadro 8-2muestralosacápitesmásrelevantesdelartículo2delDecretoSupremoN°708,endondesedetallanlosbeneficiosque se otorgan a los titulares de la actividad minera con lafinalidaddepromoverlainversiónprivada2(vercuadro 8-2).

Cuadro 8-2Artículo 2 de la Ley No 708-principales acápites

Fuente:DiariooficialElPeruano.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

LeydePromocióndeInversionesenelSectorMinero

•Secrealaestabilidadtributaria,cambiariayadministrativa.

• Se establece que la tributación grava, únicamente, la renta generadapor los titulares de la actividad minera. Así, en el momento de ladistribucióndedividendos,eltitularpagarácomoImpuestoalaRentaasucargo,elquelecorresponda,computadosobreelmontoadistribuir,sinperjuiciodelimpuestoaldividendoacargodelaccionista.

•Asimismo,lasinversionesdelostitularesmineroseninfraestructuradeserviciospúblicosserándeduciblesdelarentaimponible,siemprequeestashayansidoaprobadasporelorganismodelsectorcompetente.

• Se otorga la libertad de remisión de utilidades, dividendos, recursosfinancierosylibredisponibilidaddemonedaextranjera,engeneral.

257

Por otro lado, los lineamientos de política delPlan Estratégico Institucional del ViceministrodeMinas2021,aprobadomedianteR.D.No580-2010-MEM/DM,estánenlíneaconlomencionadoanteriormente.Así,sebuscamantenerunmarcolegal que propicie un desarrollo sostenible yequitativoactualizandolasnormasdelsectorconelobjetivodeoptimizar laestabilidadjurídicadelas inversiones, mejorar las condiciones para lainversión privada en exploración y explotación,así como en actividades de transporte, ámbitolaboral, beneficio y comercialización de losrecursos.Buscatambiénpropiciarquelamineríase desarrolle en condiciones más seguras para los trabajadores y la sociedad, preservando elambienteymanteniendosólidasrelacionesconlacomunidad.Deestaformasebuscalageneracióndemayorvaloragregadoparaelsector.

En referencia a los problemasde informalidadminera,elEstadoaprobóelDecretoLegislativoN° 1293, que declara de interés nacional laformalizaciónde lasactividadesde lapequeñamineríaymineríaartesanal.Además,aprobóelDecreto Legislativo N° 1336 que establece lasdisposicionesparaelprocesode formalizaciónminera integral. Mediante ambas normasse busca incrementar el número de minerasinformales inscritas en el Registro Integral de FormalizaciónMinera–RIFM-(enelacápite 8.4 de este capítulo se encuentra un mayor detalle de las normas referidas).

Loanteriorconstituyeevidenciadelosesfuerzosque está destinando el Estado peruano paralapromociónde la inversiónminera,así comoparalamejoraintegraldelsector.Así,teniendoen cuenta la legislación referente a la promoción delainversión,acontinuación,sepresentanlosproyectosdeinversióndelsectormineroysuscaracterísticasmásresaltantes.

8.2. PROYECTOS DEL SECTOR MINEROLa cartera de proyectos es un indicador importante de las perspectivas del sectorminero a futuro. Así, da cuenta de laproducción potencial de los diferentes productos mineros. A noviembre de 2016,el monto total de inversión involucrado enla cartera de proyectos mineros asciende a US$ 46 411 millones (MEM, 2016). Acontinuación, se presenta dicha cartera demanera resumida a partir de las diferentescategorías que la componen: proyectos en exploración, con Estudio de ImpactoAmbiental (EIA)presentadoyenevaluación,conEIAaprobadoyenconstrucción,asícomolos proyectos de ampliación de minas.

8.2.1. Proyectos en etapa de exploraciónLa exploración es la primera etapa en un proyectominerounavezobtenidaslasauto-


Mediante el Decreto LegislativoN° 1293 y elDecreto Legislativo N° 1336, se busca incrementar el número de minerasinformales inscritas en el Registro Integral deFormalización Minera.

258

rizacionesnecesarias.Lainversiónrequeridapara los proyectos en esta etapa asciende a US$ 24 529, sin considerar los proyectosCerro Ccopane y Quicay II, cuya inversiónestá por definir. El cuadro 8-3 muestra la carteradeproyectosdeexploraciónminera,en donde, además, se puede observar quemás del 81% tiene como mineral predo-minante al cobre3 y el resto de proyectos tienecomomineralpredominantealhierro,fosfatos,zinc,uranio,estañoypotasio.

8.2.2. Proyectos con EIA presentado o en evaluaciónUna vez encontrados los yacimientos derecursos económicamente explotables, senecesitalapresentacióndelEIA,elcualdebe

contenerunaevaluación y descripciónde losaspectos físico-naturales, biológicos, socioe-conómicosyculturaleseneláreadeinfluenciadel proyecto, con la finalidad de determinarlas condiciones existentes y capacidades del medio,analizarlanaturalezaylamagnituddelos impactos del proyecto, y prever las con-secuencias de la realización del proyecto,indicando medidas de previsión y control aaplicar para lograr un desarrollo equilibradoentre las operaciones de la industria minera yel ambiente4. Cabemencionarquepara losproyectos mineros de esta y las siguientes etapas que se mencionan más adelante, elMEM asigna a cada uno de ellos una proba-bilidad de ejecución5. A noviembre de 2016,dos proyectos mineros cuentan con EIA en evaluaciónporuntotaldeUS$591millones:

a) Proyecto San Gabriel (Ex-Chucapaca). El proyecto de oro y plata de Compañía de Minas BuenaventuraS.A.A.estáubicadoeneldistritodeIchuña,provinciadeGeneralSánchezCerro,departamento de Moquegua. Requiere una inversión de US$ 520 millones. Su inicio deoperaciónseprevépara2019ysuproducciónestimadaanual asciendea 150000ozdeoroy 3.5millones de oz de plata. Según elMEM(2015), podría convertirse en una unidad deexplotación de clase mundial. Este proyecto tieneunaaltaprobabilidaddeejecución.

b) Proyecto Santa Ana. El proyecto de plata de Bear Creek Company Sucursal del Perúestá ubicado en el distrito de Huacullani,provinciadeChucuito,departamentodePunoy actualmente se encuentra suspendido tras las protestasviolentasdelascomunidadesaymarasen 2011. Debido a ello, se asignó al proyectounaprobabilidadmuybajadeejecución.SantaAnarequiereunainversióndeUS$71millonesparaproducir5millonesdeozanualesdeplata.

8.2.3. Proyectos en cons-trucción con EIA aprobadoUna vez que el EIA ha sido aprobado, esnecesariosolicitarlospermisosyautorizacionespara la construcción. En esta clasificación, elMEMincluyealosproyectosconEIAaprobado,tanto si están en construcción como si se está solicitandolaautorización.Enelcuadro 8-4 se muestra la lista completa de los proyectos con EIAaprobadoyenconstrucción,publicadaporel MEM.

A continuación, se detallan algunos de losproyectos más importantes en construcción que se culminarían en los siguientes años.

Unidad de transporte de mineral. Mina Pierina. Fuente: MEM.

259

Cuadro 8-3Proyectos mineros en etapa de exploración

Notas:1/Cu=cobre,Mo=molibdeno,Au=oro,Ag=plata,Fe=hierro,Zn=zinc,Pb=plomo,U=uranio,Sn=estañoyK=potasio.


Empresa Nombredelproyecto Región Mineral Predominante1

Inicioestimado de operaciones

Inversión(US$MM)

Producción adicional por año

Lumina Copper S.A.C.

MineraAntaresPerúS.A.C.Apurímac Ferrum S.A.C.Panoro Apurímac S.A.CañariacoCopperPerúS.A.SouthernPeruCopperCorporationRío Blanco Copper S.A.

Minera Aqm Copper Peru S.A.C.

ProinversiónRíoTintoMineraPerúLimitadaS.A.C.El Molle Verde S.A.C.MantaroPerúS.A.MarcobreS.A.C.

MineraHamptonPerúS.A.C

JunefieldGroupS.A.Compañía Minera Quechua S.A.Compañía Minera Milpo S.A.A.Compañía Minera Vichaycocha S.A.

Exploraciones Collasuyo S.A.C.

Plateau UraniumMinsur S.A.AméricasPotashPerúS.A.AnabiS.A.CMineraCuervoS.A.C.Corporación Minera Centauro S.A.C.

Galeno

HaquiraHierro ApurímacCotabambasCañariacoLos ChancasRío Blanco

Zafranal

MichiquillayLaGranjaTrapicheFosfatos MantaroMarcobre(MinaJusta)

Los Calatos

DonJavierQuechuaHilariónRondoni

Accha

MacusaniExplotacióndeRelavesBofedal 2Salmueras de SechuraAnubiaCerro Ccopane Quicay II

Cajamarca

ApurímacApurímacApurímac

LambayequeApurímac

Piura

Arequipa

CajamarcaCajamarcaApurímac

JunínIca

Moquegua

ArequipaCusco

ÁncashHuánuco

Cusco

PunoPunoPiura

ApurímacCuscoPasco

Cu,Mo,Au,Ag

Cu-MoFe

Cu,Au,AgCuCuCu

Cu,Au

CuCu

Cu,Mo,AgFosfatos

Cu

Cu-Mo

CuCuZnCu

Zn,Pb

USnK

CuFe

Au,Cu

2021

201920212020202020212021

2021

202120212019

Pordefinir2020

2020

Pordefinir202120192019

2018

20192017

Pordefinir2016

PordefinirPordefinir

3500

280023001963159915601500

1122

100010001000850744

655

600490470350

346

30016512590


350000TMF/Cu,82000Oz/Au,2300TM/Mo,2MOz/Ag193000TMF/Cu20millonesTMF/Fe60000TMF/Cu119000TMF/Cu80000TMF/Cu200000TMF/Cu103000TMF/Cu,30000Oz/Au

187000TMF/Cu500000TMF/Cu


110000TMF/Cu45000TMF/Cu,1900TMF/MoPordefinir

60000TMF/CuPordefinir

50000TMF/Cu

60000TMF/Zn,40000TMF/Pb

10.9millonesTM/U6300TM/Sn

250000TM/KCI20000TMF/Cu


260

a) Proyecto Quellaveco. Anglo American Quellaveco S.A. es la empresa operadora deuno de los proyectos cupríferos más grandes de Perú. Quellaveco está ubicado en eldistritodeTorata,provinciadeMariscalNieto,departamento de Moquegua. En 2012 seaprobó lamodificacióndelEIAmedianteR.D.No377-2012-MEM-AAM;además,endiciembrede ese año se autorizó la construcción delproyecto mediante R.D. No 398-2012-MEM-DGM/V. Las empresas matrices son AngloAmerican con el 81.9% de participación yMitsubishi con 18.1%. La inversión asciendeaUS$5000millonesysecalculaque,cuando

iniciesusoperaciones,laproducciónanualseade225000TMFdecobreconcentrado,hechoque se prevé ocurrirá en enero de 2019. Lasituación actual del proyecto está en manos de sus funcionarios. Al respecto, según el diarioGestión (06/01/2017), el actual Presidentedel Consejo de Ministros, Fernando Zavala,viajaráaEuropaparadefinircondirigentesdeAnglo American si la ejecución del proyecto se realizará o no. El principal impedimentosería la tendencia negativa que hamostradoel precio del cobre y las dificultades para elfinanciamiento.Enfuncióndeello,elMEMhaasignadounaaltaprobabilidaddeejecución.

b) Proyecto Pukaqaqa. Compañía Minera Milpo S.A.A.operaelproyectodecobreatajoabiertoubicado en el distrito de Huando, provincia deHuancavelica,departamentodeHuancavelica.ElEIAdelproyectofueaprobadoen2015medianteD.R. No 130-2015-MEM-AAM y todavía no sehan solicitado los permisos de construcción. La empresa matriz es Votorantim Metais y lainversión que requiere el proyecto asciende aUS$ 706.3 millones. Su ejecución se realizaríacon unaprobabilidad alta y lamina produciría,a partir de 2018 (fecha estimada de inicio), 40000TMFdecobreporaño.Elyacimientotienereservaspor157millonesdetoneladasparaunavidaútilde16años.

c) Proyecto Corani. Es el proyecto minero peruano de plata más grande actualmente. SeencuentraubicadoeneldistritodeCorani,provincia de Carabaya, departamento dePuno,yesoperadoporlaempresaBearCreekMiningCompanySucursaldelPerú.ElEIAdelproyecto fue aprobado en 2013 medianteD.R. No 355-2013-MEM-AAMy todavía no sehan solicitado los permisos de construcción. El proyecto comprende un minado a tajo abiertoyelmaterialserállevadoaunaplantaconcentradora para someterse a un proceso de recuperación por un circuito de flotacióndeplomo,dondeserecobrarálamayorpartede la plata. La producción de concentrados se transportará en camiones al puerto Matarani (MEM, 2015). Para ello, Corani requierefinanciamiento por US$ 644 millones. Elproyecto entraría en operación en diciembrede 2020 y produciría anualmente 8 millonesdeozdeplata.Alrespecto,elMEMasignóunaaltaprobabilidaddeejecución.

d) Proyectos Pampa de Pongo, Tía María y Minas Conga. Estos tres proyectos mineros demandan grandes montos de inversión,

Cuadro 8-4Proyectos con EIA aprobado en construcción – noviembre 2016


Proyecto Mineral

Total 16 081

Inversión(US$MM)

QuellavecoMinas CongaPampa de PongoTía MaríaPukaqaqaCoraniProyecto FosfatosTambomayoMagistralExplotaciónderelavesArianaOllachea

ShahuindoCrespo

CuCu,Au

FeCu

Cu-MoAg

FosfatosAu,Ag

CuCu,Fe,Zn

Cu,Zn,Au,AgAuAu

Au,Ag

5000480015001400706664500340300239200180132120

261

producción y controlando los costos. Dadas las concesionesminerasylosnivelesdecapital,lasempresaspueden realizar ampliacionesde lasminas. En el cuadro 8-5 se muestra la lista de proyectosdeampliaciónanoviembrede2016.

A continuación, se explican las principalescaracterísticas de las tres ampliaciones conmayor inversión, según la cartera delMEM anoviembrede2016.

a) Ampliación Toquepala. El proyecto pertenece a la empresa Southern Peru Copper Corporation y está ubicado en el distrito deIlabaya, provincia de Jorge Basadre, departa-mentodeTacna.En2014elMEMaprobóelEIAmediante la R.D. No 611-2014/MEM-DGAAMy laautorizacióndeconstruccióndelproyectofueaprobadaenabrilde2015.Elproyectoseencuentra en construcción y según el MEM(2015), estaría generando 2200 puestos detrabajo, situación que semantendría hasta elcuarto trimestre de 2017. La producción deconcentradosdecobredeToquepalaen2015

fuede139851TMFyladeconcentradosdemolibdenofuede7924TMF.Seprevéqueelinicio de operación de la ampliación sea en juliode2018ysecalculaquelaproducciónadicional anual de concentrados de cobrey molibdeno sea de 100 000 TMF y 3100TMF, lo que representaría un aumento delaproducciónde71.5%y39.1%paraambosproductos mineros, respectivamente. Lainversión a ejecutar por el Grupo México,empresamatrizdelamineralocal,asciendeaUS$1200millones.Estatieneunaprobabi-lidadmuyaltadeejecución,segúnelMEM.

b) Ampliación Toromocho. La empresa MineraChinalcoPerúS.A.eslapropietariadelaampliaciónqueestáubicadaeneldistritodeMorococha,provinciadeYauli,departamentode Junín. La producción de concentrados de cobredeToromochoen2015ascendióa182214 TMF y se prevé que cuando finalice elproyecto (diciembre de 2019), la produccióndecobreconcentradoadicionalporañoserá25 000 TMF, lo que representa un aumento

pero su ejecución es incierta debido a diferentesproblemas; es por ello que el MEM ha asignadobajasprobabilidadesdeejecución(paraelcasodeCongaseasignóunaprobabilidadmuybaja).Enelcaso de Pampa de Pongo (de la empresa JinzhaoMining Perú S.A.), proyecto de hierro ubicado eneldistritodeBellaUnióndelaprovinciadeCaravelien el departamento de Arequipa, su paralizaciónha sido una decisión empresarial. Requiere una inversión de US$ 1500 millones, produciría 15millones de TM de hierro y entraría en operación enenerode2021.AunqueelproyectocuentaconEIAaprobado,nosehansolicitadolospermisosdeconstrucción. Con respecto a Tía María (Southern Peru Copper Corporation), importante proyectocuprífero ubicado en el distrito de Cocachacra,provincia de Islay, departamento de Arequipa, seencuentraparalizadopor losconflictossocialesenIslay, debido a la tensión generada por el uso delos recursos hídricos. Además, la rentabilidad delproyecto está en duda debido a los bajos preciosdelcobre.Porestasrazones,selehaasignadouna“baja” probabilidad de ejecución. Tía María, quecuenta con EIA aprobado, requiere una inversióndeUS$1400millonesyproduciría120000TMFdecobreanuales.Finalmente,MinasConga,proyectodecobreyoroubicadoeneldistritodeBañosdelIncaenlaprovinciadeCajamarcadeldepartamentodeCajamarca,seencuentraparalizadodesde2011por laconflictividadsocialgeneradaenesaregiónpor el temor de que el proyecto perjudique las fuentes de agua de la zona. Al respecto, elMEMasignó una probabilidad muy baja de ejecución.Conga, que cuenta con EIA aprobado, requiere laimportante inversión de US$ 4800 millones. Suproducciónanualseestimaen680000ozdeoroy54000TMFdecobre.

8.2.4. Ampliación de minasLa política de las empresas mineras apunta agenerar un mayor excedente económico. Ello se puede lograr alcanzando mayores niveles de

Cuadro 8-5Cartera de proyectos mineros a

noviembre de 2016: ampliaciones


Proyecto Mineral

Total 5210

Inversión(US$millones)

Ampliación MarconaAmpliación ToromochoAmpliación ToquepalaAmpliación Lagunas NorteAmpliaciónBayóvar

HierroCobreCobreOro

Fosfatos

150013501200640520

262

de casi 14% en la producción de la mina. La empresa matriz de la minera local es Chinalco-AluminiumCorporationofChinaylainversiónaejecutarparaelproyecto(elcualtieneunaprobabilidadmuyaltadeejecucióndeacuerdoalMEM)asciendeaUS$1350millones.

c) Ampliación Marcona. El proyecto pertenece alaempresaShougangHierroPerúS.A.A.yestáubicado en el distrito de Marcona, provinciade Nazca, departamento de Ica. En 2010 fueaprobado su EIA mediante R.D. No 388-2010-MEM-AAMylaautorizaciónparalaconstrucciónsedioendiciembrede2013medianteR.D.No479-2013-MEM-DGM/V. La autorización incluye eldesarrollodenuevasminas,unanuevaplantadebeneficio,unanuevafajatransportadora,nuevas

chancadoras e instalaciones accesorias y un nuevo cargador de barcos. La produccióndeMarconaen2015fuede7320807TMFde hierro. Su inicio de operación se prevépara diciembre de 2018 y se calcula unaproducción adicional anual de 3.5 millones de TMF de hierro, lo que representaun aumento de 47.8% en la producción nacionaldehierrodebidoaqueShouganges laúnicafirmaproductoradeestemetalenPerú. Laempresamatrizde laempresalocal,ShougangCorporation,ejecutaríaunainversión de US$ 1500 millones con unaprobabilidadmuyalta,segúnelMEM.

Comosehacomentadohastaestepunto,seobserva que los principales impedimentos

para cerrar las inversiones y destrabarlos proyectos mineros son la situación de conflictividadenlaszonasaledañasalasminasy la nueva normalidad de los precios de losmetales.

8.3. RETOS Y DESAFÍOS DEL SECTOR MINEROEl sector minero peruano no está exento de dificultades, pero también ofrece grandesposibilidades de beneficios para la economía.En esta sección se describen los principalesretos y desafíos a superar y se mencionanexperienciasexitosasdegestióndelosrecursosnaturales y los excedentes que generan.

8.3.1. Fin del boom de las materias primas y productividadDuranteelpasadosúperciclode lasmateriasprimas (paramayor detalle ver el capítulo 2) sehaobservadounadisminuciónglobalde laproductividaddelasempresasminerasdebidoaqueestasdirigieronsusesfuerzosaalcanzarun mayor volumen de producción, restandoimportancia al control de costos de producción (Ernest&Young,2014).

Lafinalizaciónde la fase ascendentedel ciclode los precios de los metales ha obligado aretomar la preocupación por los niveles deproductividad. El fin del periodo de augeha hecho que las empresas redefinan susestrategias de costos. Ciertamente, esteesfuerzo deberá estar acompañado detransformaciones tecnológicas que se orienten a alcanzar mayores niveles de productividad,enfocándose en la eliminación de prácticasineficientes,enmantener lacontinuidadde lainversióneninnovaciónyoptimizarelmanejode los recursos humanos y los costos salariales6.

UnidadmineraToromocho,MineraChinalco.Fuente:GSM-Osinergmin.

263

Cabe mencionar que, según datos recientes, elefecto de la disminución de los precios de los metaleshasidocompensadofavorablementecondepreciaciones cambiarias. Sin embargo, a largoplazo, podría existir un impacto negativo por eldebilitamiento de la moneda, el incremento dela inflacióndomésticayaumentosen loscostosysalarios. En cuanto a la evolución de los precios,se espera un periodo de volatilidad previo a suestabilización.Losperiodosdevolatilidadgeneranincertidumbre en el sector minero; por ejemplo,estos afectan las decisiones de inversión enproyectos,asícomotambiénenelfinanciamientodelasactividades(verrecuadro 8-1).

8.3.2. Asignación del capitalOtroriesgoimportanteeselasociadoalaasignaciónde capital (capital allocation) y el acceso al mismo quetienen lasempresasmineras. Laasignacióndelcapitalestárelacionadaconsumanejoydistribución,suoptimizaciónyfinalmentesucrecimiento(Ernest&Young,2014)(verrecuadro 8-2).

Por otro lado, el acceso al capital afecta,principalmente, a las pequeñas mineras y a lasmineras junior debido a que estas se encuentranmásexpuestasalriesgoquegeneralavolatilidaddelos precios de losmetales. Paramitigar este riesgoy el riesgo de crédito (riesgo de default y riesgo de unamenorperspectivao gradode calificación), lasempresasminerasdebenconstruirunaestrategiaquemejorelarespuestaantecambiosenelentornodelmercado y el riesgo de spread9delfinanciamiento10.

8.3.3. Gobernanza y desarrollo sostenible de los recursos minerosEl debate y los estudios sobre los resultados quecausa la explotación de los recursos naturales en las economías de los países productores de metales se han incrementado en los últimos años debidoal pasado auge en los precios de los metales. En la

literatura económica, uno de los fenómenosmás difundidos producto de un boom minero se conoceconelnombrede“enfermedadholandesa”(CordenyNeary,1982;yDavis,1995).Estaesunasituaciónenlacuallosingentesingresosdedivisasprovenientes de las exportaciones de metalesprovocaunaapreciacióncambiariade lamonedanacional en el país minero que experimenta el boom, lo que causa a largo plazo un efecto de“desindustrialización” sobre el resto de sectorestransables,enespecial,demanufacturas,asícomoun aumento del endeudamiento externo del país minero. Cuando el boom termina,elpaísmineroqueda sobreendeudado, desindustrializado ycon problemas sociales por la crisis económicagenerada. Este fenómeno puede formar parte de un problemamás general asociado a los efectosde los boommineros,conocidocomolamaldiciónde los recursos11. El recuadro 8-3brindamayoresdetalles de esta problemática. Estudios másrecientes han demostrado que los impactos que causan los ciclos de auge y caída de los precios de lasmaterias primas sonmás amplios, variados ymixtos12.Porejemplo,lasinvestigacionesempíricassobre los efectos de los ciclos mineros en losúltimos 10 añosmuestran, en primer lugar, quela maldición de los recursos no es un fenómeno inexorabley,ensegundolugar,estamaldiciónnopuedeseratribuidaalaexplotacióndelosrecursosminerosperse,sinomásbien,alasdistintasformasenquesegestionanlosingresosgeneradosporlaexplotación de dichos recursos13(verrecuadro 8-3).

En este contexto, toma importancia el gradodedesarrollode las institucioneseconómicasysugobernanza.Al respecto,Kaufmann,KraayyMastruzzi(2010)ladefinencomolastradicionese instituciones mediante las cuales se ejercela autoridad en un país. Uno de los elementos deestadefiniciónes lacapacidaddelgobiernopara formular y aplicar efectivamente políticassólidas.

1) Políticas divergentes de los bancos centrales. Las decisiones de una políticaexpansiva/contractivaporpartedelComitéFederal de Mercado Abierto7 del Sistema de la Reserva Federal de Estados Unidos(relajamiento cuantitativo o quantitative easing) tendrían como consecuencia la volatilidad de las tasas de interés y laincertidumbredelostiposcambiarios8. Ello generaría un incremento de la volatilidaden los precios de los metales. De manera similar, una política que incentive el gastoen consumoe inversión enChina alteraríademanerapositivalademandademetalesindustriales,loqueinfluiríaensusprecios.

2) Riesgo geopolítico. El deterioro de las relacionesentreRusia y laUniónEuropea,agravadas por las sanciones impuestasa Rusia por parte de Estados Unidos y la Unión Europea, generaría incertidumbrey podría aumentar la volatilidad en lasvariableseconómicas.

Factores que generarían volatilidad

macroeconómica a mediano plazo

Fuente: MEM.

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8-1

De manera más específica se handesarrolladoinvestigacionesquedancuentade los elementos que constituyen unabuena gestión de los recursos naturales,a la que se ha llamado la “gobernanza”de los recursos naturales (Altomonte y Sánchez,2016).Esunconjuntodeprocesosde toma de decisiones y de políticas quelas implementan,que involucranadistintosagentes de una sociedad: empresas,Estado, comunidades y organismos de lasociedad civil, con el objetivo de alcanzarun desarrollo sostenible a partir de laexplotación de los recursos naturales. Una gobernanzaeficazde los recursosnaturalesno solo contribuye al desarrollo sostenibleen términos ambientales, sino también ala mejor distribución de los excedentesque se generan por la explotación de dichos recursos. El recuadro 8-4 da cuenta de una de las experiencias exitosas en la gobernanza de los recursos naturales: elcasodeNoruega.Enestepaísseconstituyóun fondo intergeneracional basado en lasrentasde laexplotacióndelpetróleoygas,con el objetivo de invertir estos recursosen educación y proveer servicios públicosde infraestructura a las generaciones futuras.Deestaforma,Noruegaha logradoadministrardemaneraeficientelosingresosdelaexplotaciónderecursosnorenovables,conelpropósitodemejorarlasostenibilidadde su economía a futuro.

En relación con lo anterior, la distribuciónde losbeneficiosquegenera la explotaciónde los recursos mineros en una sociedad no está exenta de conflictos. Como se hamencionado en el capítulo 5,apesardequelos conflictos sociales en la minería se hanreducidorelativamenteenlosúltimosaños,las cifras actuales de los generados por las

actividadesminerasevidencianlanecesidadde fortalecer y mejorar la gestión socialy ambiental del sector. En este sentido,la gobernanza toma vital importanciacomo uno de los principales desafíos delsector minero: la solución y prevenciónde los conflictos sociales que, entre otrasrepercusiones, traban las inversiones enmarchaytiendenagenerarunapercepciónnegativa para los futuros inversionistasmineros (Huaroto y Vásquez, 2015)17. Es por ello que el Estado debe diseñar lasestrategias necesarias para dar solución a estosproblemas,porejemplo,promoviendoun sólido diálogo entre la empresaminera,lascomunidadesylasinstitucionesestatalesinvolucradas, de forma que las empresasrespondan a los requerimientos del Estado y a las inquietudes de las comunidades. De este modo se crea una oportunidad para las empresas mineras de poder contribuiren la mejora de las necesidades básicasde las comunidades (más adelante en este capítulo se hablará del Fondo de AdelantoSocial,FAS).Estose interpretaríacomounapoderosa herramienta para las empresas y las comunidades involucradas (estrategiasganar-ganar).

Líneas arriba se ha dado cuenta de lacantidad de proyectos en cartera, algunosen vías de realización y otros paralizados.Estos no solo reflejan el potencial de losrecursosmineros disponibles, sino tambiénde las oportunidades que se pueden perder si no se llegan amaterializar. La realizaciónde los proyectos, dentro de un marco degestión eficiente, puede generar grandesbeneficiosparalapoblaciónylaseconomíasregionales. Un ejemplo de los beneficiospotencialeshasidoresaltadoporelInstitutoPeruano de Economía (IPE), el cual ha

1) Manejo de capital. Con un nuevoescenario de menores precios y menores márgenes de rentabilidad, la industria hapuesto énfasis en el perfil de riesgo parael manejo adecuado del capital. Entre las acciones consideradas se tienen lassiguientes: el cierre de operaciones de alto costo, reestructuración de la deuda,reducción de costos en el presupuesto de OPEX14 y aplicación de políticas deoutsourcing15,entreotros.

2) Optimización del capital. La mayoría de compañías mineras ha realizado unarevisión de su portafolio identificandooportunidades para obtenermás flujos deefectivo; además, ha reducido su Capex16

y ha incrementado los retornos promedios del portafolio.

3) Crecimiento del capital. Una gestiónresponsable del capital debe proteger ypreservarelvalordelosproyectosqueaúnno han sido desarrollados. El crecimiento del capitaldeberáserenfocadoobjetivamentey con un perfil de riesgo que no afectela calificación crediticia o el rendimientofuturodelflujodecajalibre.

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8-2

Asignación del capital

Fuente: MEM.

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“Un boom de las materias primas en una economíaprimario-exportadoranoesunamaldiciónniunabendición.Tododependede cómo respondan las políticas públicasante él”.

El acelerado desarrollo industrial de países emergentescomoChina,Indiaylostigresdelsudeste asiático, ha constituido la principalfuentedecrecimientoeconómicoglobalenlosúltimosaños,impulsandounincrementosostenido de la demanda de materias primas (tales como los productos mineros,los hidrocarburos, los insumos agrícolas ylos productos pesqueros) a nivel mundial.Comoconsecuencia,sehasuscitadoelmásreciente boom de las materias primas que ha generado en los países productores de estos insumos una bonanza económicano observada en décadas. Estos paísesusualmente se encuentran en vías dedesarrollo y su estructura productiva estáorientada a exportar materias primas (como productos mineros y sus derivados) a lasregiones desarrolladas del mundo donde la industria las transforma en productos finales.

Enestecontexto,enuniniciodiversosestudiossostuvieron que la dependencia de estospaíses a la producción de materias primas puede exponerlos a lo que se conoce como la maldicióndelosrecursos,unfenómenoporelcuallospaísesprimario-exportadorespuedenexperimentar reduccionesensusnivelesdecrecimientoydesarrollodeformasostenida,una vez que los precios de los productos

El boom de las materias primas: ¿maldición o bendición?

primarios a nivel internacional se reducen. Sinembargo, estudios recientes muestran que elincremento de la actividad primaria extractivadurante un boom no implica, necesariamente,una maldición para el desarrollo económico luego de su ocurrencia. Dependiendo de la institucionalidad y la estructura de la economía de los países primario-exportadores, el boom podríatenerefectospositivosoinsignificantes.

Laocurrenciadeefectospositivos, frutodeunboom de materias primas en una economía,depende crucialmente de que el Estado administre de forma eficiente los impactos del boom en la actividad agregada (porejemplo, la entrada de capitales extranjeros,las fluctuacionesdel tipode cambio) ymanejeacertadamente los excedentes de recursos (rentas)generadosporelaumentodelaactividadprimario-extractiva18.Encontraste,laexperienciainternacional muestra que en aquellos países donde el boom de materias primas no ha sido acompañado por reformas de Estado orientadas a mejorar la calidad de las instituciones, hageneradoproblemasdecrecimientoydesarrolloeconómicounavezagotadossusefectos.

Enesteescenario,dondeocurreunamalagestiónde los excedentes económicos producidos por el incremento de la actividad extractiva, unboom de materias primas puede provocar lamaldición de los recursos con sus conocidas secuelas: desindustrialización de los sectoresno primario-exportadores por la apreciacióndel tipo de cambio real (problema conocidocomo “la enfermedad holandesa”), corrupción

generalizada, crisis macroeconómica y distributiva,guerrascivilesyhastaelestablecimientoderegímenesantidemocráticos(dictadurasodictablandas)19.

Por lo tanto, es posible concluir que el debateacadémicocontemporáneosobrelamaldicióndelosrecursos naturales está llegando al consenso de que un boom dematerias primas, como los productosmineros,noesunamaldiciónniunabendición.Tododepende del cristal con el que miremos el fenómeno ydecómorespondanlaspolíticaspúblicasanteél.Elresultadofinaldelboom dependerá de si la economía cuenta con un sistema institucional y democráticopreparado para administrar sus efectos durante y principalmente después de su ocurrencia. 20

En este sentido, un país primario exportador tienemayores posibilidades de beneficiarse de un boom si sus instituciones democráticas están fortalecidas y si,además,es regidoporunmodeloeconómicoquepromuevalaestabilidadmacroeconómicayelequilibriode las cuentas fiscales en un entorno de mercado que fomente el emprendimiento de nuevos negocios, lainversión privada y la inversión en infraestructura deserviciospúblicos.

Asimismo, para disfrutar de los beneficios delboom,elpaís requiere tambiénqueexistanmecanismosderegulación económica autónomos que garanticen el correcto funcionamiento de los mercados y que existaunaadecuadadiversificaciónde lasactividadesproductivas. Estas condiciones harán viable que elboom genere un crecimiento económico sostenido y produzcabeneficiosquesedistribuyandemaneramásequitativaentre lasgrandesmayoríasde lapoblacióndel país, contribuyendo así al desarrollo económiconacionalyalapazsocialalargoplazo.

EsterecuadroconstituyeunextractodelartículodeVásquezCordano,A.(2013).El boom de las materias primas: ¿maldición o bendición? RevistaPoder,55:42-44(15desetiembre)Lima,Perú,elcualsebasaenlapublicaciónacadémicadeDavis,G.yA.VásquezCordano(2013).The Fate of the Poor in Growing Mineral and Energy Economies. ResourcesPolicy,38(1):138-151.Reproducidoconpermisodelautorparaestapublicación.

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8-3

Es importante comentar la experiencia exitosa de Noruega de cómo poder sostener los ingresos derivadosdelaexplotacióndelosrecursosmásalládesuciclodevida.Estodemuestraque,adiferenciadeloqueocurreenpaísesendesarrollo,esposibletraducir los periodos de bonanza exportadora delos recursos naturales en procesos de desarrollo económicosalargoplazo,connivelesdecrecimientoestables. Si bien es cierto la experiencia deNoruega hace referencia al petróleo, las medidasimplementadas pueden aplicarse para cualquier otro recursonorenovable.

Las medidas iniciales de Noruega eran esencialmente de contenido local, es decir,favorecía el desarrollo de la industria petroleranacional. En la década de los setenta, serestringieron las importaciones vinculadas a laindustria petrolera y se creó la empresa nacional del petróleo y gas (Statoil) y otras que surgieron de la asociación estratégica de Statoil con empresas extranjeras. Sin embargo, en 1996 se tuvo queabandonarestemarcoconlaimplementacióndela Directiva 94/22 de la Comunidad EconómicaEuropea.Sibienlasmedidasimplementadaseranproteccionistas, el gobierno noruego siemprebuscóquelosbienesyserviciosseancompetitivosenpreciosycalidad,mediantelaimplementacióndeunapolíticadecooperaciónenlainvestigacióny la transferencia del conocimiento.

El Estado noruego entendía que la industria petrolera tenía que ser el motor de todas las actividades económicas del país, debido a sucapacidad de generar ingresos. Por ello, losdiferentes líderes de gobierno reconocieron

Contribución de los recursos naturales al desarrollo económico de Noruega

tempranamente los problemas que seaproximaban cuando iniciaron la explotacióndel petróleo y gas natural. Uno de ellos es la dependencia de la economía a las rentas generadas por la explotación de estos recursos. Para mitigar dicho problema, se estableció queera meta del gobierno mantener una relaciónconstante entre el ingreso proveniente delpetróleo y el PBI a lo largo del tiempo. Delmismo modo, se implementaron los siguientesinstrumentosdepolíticas:

- Los aumentos salariales en la industriapetrolera se limitaron a niveles determinadospor la productividad marginal de la industriamanufacturera. Para ello se creó una agencia independiente y neutral para determinar los incrementosdelaproductividad.

-SeconstituyóelFondodelPetróleodeNoruegayseimplementaronpolíticasfiscalesconservadorasde equilibrio entre los ingresos y egresostributarios.

- Se fortaleció la formación de capital humanonacional en producción costa afuera.

- Se priorizó la inversión en educación yen investigación y desarrollo, mediante elotorgamiento de becas de especialización fueradelpaís,elincrementodehorasdedocenciaylacreación de centros de excelencia.

- Se implementaron políticas de formaciónde conocimiento en busca de una mayordiversificacióndelasactividadeseconómicas.

Con respecto a los acuerdos de ingresos, el

organismo encargado de calcular los aumentos de productividadpresentalosantecedentessobresusvaloresdemodoqueayudaaevitardiscrepanciasentrelaspartes.También presenta informes de las conclusiones de losacuerdos logrados sobre los ingresos. Adicionalmente,existe un organismo (conformado por el gobierno, lossindicatosyactoressociales)querealizaunmonitoreodelossalariosydiscuteasuntosrelacionadosconlapolíticadeingresosdelostrabajadores.

En conclusión, el modelo noruego destaca por laaplicación de políticas públicas con una visión a largoplazo,priorizandolainversiónparaeldesarrollodelcapitalhumanonacional.Además,eléxitonohabríasidoposiblesin la existencia de un contrato social y de un sistema de normascolectivascompartidasporlasociedad.

En el caso del Perú, sería posible también establecer unfondo de similar naturaleza al noruego mediante unareforma tributaria, una revisión de los mecanismos derecoleccióndelasregalíasminerasyotrascontribucionesquehaceelsectorminero,asícomoladistribucióndelosrecursos del canon a las regiones.21 Este fondo deberíabuscarfinanciarproyectosdeinfraestructuradeserviciospúblicos, iniciativas educativas para mejorar el capitalhumano y para generar proyectos de saneamiento ambiental,afindesustituirelcapitalnaturalagotado(losrecursos mineros extraídos) por otras fuentes de capital que permitan sostener la productividad de la economíanacional. 22

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8-4

Un país primario exportador tienemayores posibilidades de beneficiarse de un boomsi sus instituciones democráticas están fortalecidas ysi, además, es regido por un modelo económico quepromueva la estabilidad macroeconómica y el equilibriode las cuentas fiscales.

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documentado los contrastes significativosde las variaciones anuales en el PBI de losdepartamentos de Apurímac y Cajamarca en el tercer trimestre de 201623. El estudio reporta que Apurímac ha tenido un mayor crecimiento en sus indicadores de desarrollo en relación a Cajamarca24debidoalimpactode la inversión minera. El éxito en larealizacióndeproyectosminerosdependerádelaefectividaddelaspolíticaspúblicasenmateria de promoción minera y resolución deconflictos,asícomode lacapacidadquetenga la sociedad peruana para construir consensos alrededor de la explotación de los recursos naturales.

El Instituto Fraser ha diseñado un Índice deAtractivo de Inversión (IAI) para diferentespaísesdentrodeloscualesseencuentraPerú.Estamedidacombinauníndicedepercepciónpolítica y uno de la gestión del potencialminero(InstitutoFraser,2015).

En 2015, el IAI para Perú fue de 69.26mientrasqueen2012era63.23.Enelgráfico 8-1 se puede observar la evolución del IAIparaelquinquenio2011-2015.Caberesaltarque para 2015 hubo una reducción conrespecto a 2014 (de 75.35 a 69.26), lo quenuevamenteponeenevidenciaeldesafíodelpaísdefortalecersugobernanza,promoverla inversión, reducir los conflictos socialesy mejorar las perspectivas de Perú comoun país atractivo para invertir en el sectorminero.EsteesundesafíocrucialqueelPerúdeberáafrontarenlospróximosaños.

En el siguiente acápite se plasman los esfuerzos que ha hecho el Estado peruanoparacontribuirconeldesarrollodelsectorenlíneaconlosdesafíosmencionados.

8.4. ¿QUÉ HA HECHO EL ESTADO PERUANO Y QUÉ HA HECHO OSINERGMIN?El Estado peruano ha desarrollado ingentes esfuerzos para minimizar los riesgos enel sector minero. En este sentido, se hanadoptado medidas para promover laformalidad, fortalecer la seguridad mineray reducir la conflictividad garantizando lasinversiones.

Un punto importante es la implementación de la Ley No 29785, Ley del Derecho a laConsulta Previa a los Pueblos Indígenas uOriginarios, reconocida en el convenio 169de la Organización Internacional del Trabajo(OIT). Esta pone en valor los derechos delas comunidades indígenas u originarias, ypermite garantizar inversiones sostenibles enlaindustriamineraconresponsabilidadsocial.

Además, dispone que los pueblos indígenas uoriginarios tienen derecho a ser consultadospreviamente con respecto a las medidaslegislativasoadministrativas,planes,programasy proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten directamente sus derechos colectivos,su existencia física, identidad cultural, calidadde vida o desarrollo. El artículo 3 de esta Leyindica que el objetivo es “alcanzar un acuerdooconsentimientoentreelEstadoy lospueblosindígenasuoriginarios[…]atravésdeundiálogointercultural que garantice su inclusión en losprocesos de toma de decisión del Estado y la adopción de medidas respetuosas de sus derechoscolectivos”.

Porotrolado,debidoaloscrecientesconflictossociales que se generan por el descontento de las comunidades aledañas a los conflictosmineros,elEstadohacreadoelFASmedianteelDecretoLegislativoNo 133425,cuyafinalidad

Gráfico 8-1Índice de Atractivo de Inversión de Perú: 2011-2015

Fuente:InstitutoFraser.Elaboración:GPAE-Osinergmin.

55

60

65

70

75

8074.49

63.23

69.85 69.25

75.35

502011 2012 2013 2014 2015

268

esasignarunmontode inversión,previoa larealización del proyecto minero, a las comu-nidades específicas en donde se desarrolla-rá, e invertirlo en necesidades básicas de lacomunidad.

Las actividades específicas y operaciones arealizarsemedianteelFASson:

-Financiarprogramas,proyectosoactividadesentemasdeaguaysaneamiento,transportesy comunicaciones, electrificación rural,agricultura y riego, infraestructura de salud,infraestructura educativa, e infraestructurade seguridad, con el objetivo de atender lasbrechassocialesdelaspoblacionesaledañasalos proyectos mineros.

- Financiar la elaboración de estudios depreinversión, expediente técnico y ejecuciónde proyectos de inversión, así como lareposiciónymantenimientodelosprogramas,proyectosy/oactividadesalosqueserefiereelacápite anterior.

- Otras operaciones que se determinen porDecreto Supremo.

Las fuentes del FAS están conformadas por:

- Donaciones provenientes de entidadespúblicas y/o privadas, nacionales y/oextranjeras, que serán entregadas para losfinesmencionados.

- Transferencias financieras de los distintospliegos presupuestales.

- Créditos suplementarios aprobados deconformidadconlanormatividadvigente.

-Otrasfuentesdefinanciamiento.

EstaesunapolíticadeEstadopara impulsarinversionesatendiendodemaneraanticipadalas distintas necesidades de las poblacionesaledañas a los proyectos mineros, a fin deprevenir que estos sean paralizados porpotenciales conflictos sociales que puedangenerarse en las regiones donde se ejecutan estosproyectos.Sibienlacreacióndeestaleyesunavanceenestetema,noesunacondiciónsuficiente para garantizar el destrabe de lasinversionesyelcesedelosconflictosmineros.Eldesafíoes lograrqueexistanpolíticasquecomplementenlosesfuerzosdelasempresasmineras, a finde superar los problemas quegenerenmalestaryconflictos.

Asimismo, otro importante instrumentolegislativo implementado recientemente porel Estado es el Decreto Legislativo No 129326,cuyoobjetivoesdeclarardeinterésnacionallareestructuración del proceso de formalización

delasactividadesdelapequeñamineríaymineríaartesanal.

Se publicó también el Decreto LegislativoNo 133627, cuyo objetivo es establecer lasdisposiciones para el proceso de formalizaciónminera integral a efectos de que este sea coordinado,simplificadoyaplicableenelámbitodel territorio nacional. Otra finalidad de estedecreto legislativo, como se menciona en suTítulo II, es la simplificación del procedimientopara la formalización minera mediante lareducción de los requerimientos necesarios. Además, el Título III de la mencionada normaotorga incentivos para la formalización mineratales como:

- El derecho de preferencia que tienen losmineros informales inscritos en el Registro Integral de FormalizaciónMinera sobre el áreadondeserealizalaactividadminera.

Plantadebeneficio-Toromocho.Fuente:GSM-Osinergmin.

269

- El régimen excepcional de otorgamientode concesiones mineras en Áreas de No Admisión de Petitorios (ANAP) en dondese faculta al Instituto Geológico, Minero yMetalúrgico (Ingemmet) a otorgar títulosde concesión minera en dichas áreas. Las ANAPestánautorizadaspararealizartrabajosde prospección minera regional a favor deActivosMinerosS.A.C.,quesuscribecontratosde explotación con los mineros informales inscritosenelRIFMquedesarrollenactividadesen dichas áreas.

- Quedan exentos del pago del derecho devigencia, por un año, los titulares que seencuentren inscritos en el Registro Integral de Formalización Minera y obtengan suautorización de inicio de actividades deexplotación.

-Eltitularmineroquesuscribacontratosdeexplotación,porunplazonomenorde tresaños, con los mineros informales inscritosen el RIFM que se encuentren desarrollando actividad dentro de su concesión minera,queda exento del pago de penalidad por un plazoigualalavigenciadelreferidocontrato,y con respecto al área señalada en el mismo.

Además de los beneficios mencionadosque recibirían los mineros informales quese inscriban en el Registro Integral deFormalización Minera, se reducirían losmárgenes de crimen y corrupción que genera lamineríainformalysepercibiríanimpuestosporestaactividadeconómica.

Finalmente, la contribución que ha tenidoOsinergmin como autoridad reguladora enel sector minero se aboca, principalmen-te, a la seguridad de la infraestructura de la

gran y mediana minería. Como se mencionó en el capítulo 6,de2007a2012,Osinergminverificaba demanera general el cumplimien-to de todas las obligaciones contenidas enel Reglamento de Salud y Seguridad, lo quegeneraba economías de ámbito al Estadoperuano y a la sociedad, pues con un soloequipo de inspectores se supervisaba laseguridad industrial de la infraestructura, lascondiciones de seguridad laboral e higieneocupacional de los trabajadores minerosy la calidad del ambiente. Sin embargo, lasfunciones en materia de seguridad laboral,higieneocupacionalyproteccióndelambientefueron transferidas a la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil)y al Organismo de Evaluación y Fiscaliza-ción Ambiental (OEFA), respectivamente, pormandato legal.

Desde 2008, Osinergmin, en materia deseguridad industrial, ha venido implementan-do progresivamente un enfoque de supervi-siónbasadoenriesgos.Estebuscareforzarelprocedimientodeplanificaciónde la supervi-sióndeseguridad,conelobjetivodeobtenermayor efectividad y eficiencia en la etapade ejecución. Así, Osinergmin estableció, demanera progresiva, una estrategia focalizadaen especialidades. A partir de 2008 empezóla supervisión especializada en geotecnia.Luego, considerando la mayor frecuencia deaccidentes, se sumó la supervisión especiali-zada en geomecánica y ventilación entre losaños2010y2011,respectivamente.Alfinal,en2012seadoptólasupervisióndeseguridades-pecializada en temas de transporte y plantasde beneficio. Bajo este nuevo esquema,Osinergminampliósucoberturademostrandomayorpresenciaenelsector,yaquesupervisatodas las unidades mineras en explotación de

tresacincovecesalaño.

Además,Osinergminestáutilizandomodernosdesarrollos tecnológicos para potenciar la supervisión de la seguridad mediante el usode vehículos aéreos no tripulados (VANT odrones),asícomoellevantamientotopográficocon tecnología láser para establecermodelos digitales en tres dimensiones (3D). Estos desarrollos tecnológicos ofrecen una perspectiva óptima para analizar magnitudesfísicas y realizar la evaluación de riesgos yestimacióndeimpactos.

Asimismo, Osinergmin viene construyendo unrepositorio de información georreferenciada (3D) en donde se almacenarán modelos digitales de elevación e imágenes satelitalesque, a futuro, permitirán realizar medicionesremotas de magnitudes físicas (telemetría),medición de pendientes, volúmenes de tierrao relave, secciones, desniveles, áreas sujetasa inundación, delimitación de cuencas, entreotros.Estobrindarálaposibilidaddeidentificarnuevas variables relevantes que puedenincorporarse a los modelos de calificación deriesgo.

En el presente capítulo se han analizado lasperspectivas a futuro del sectorminero en elPerú. Es necesario mencionar que el Estadotiene un rol predominante en la estabilidad yel desarrollo económico sostenible del sector.Cabe recalcar los avances que se han logradoen cuanto a la promociónde la inversión y laresolución de conflictos sociales. Es de vitalimportancia fortalecer y desarrollar políticasenfocadasenlograrunsectorminerocadavezmás competitivo a nivel internacional en elfuturo. En el siguiente capítulo se exponen las conclusionesdellibro.

270

VistasatelitaldelarelaveradeAntamina.Fuente:GSM-Osinergmin.

Empleodedronesenlosprocesosdesupervisión.Fuente:GSM-Osinergmin.

Empleodedronesenlosprocesosdesupervisión.Fuente:Osinergmin.

Osinergmin está utilizando modernosdesarrollos tecnológicos para potenciar lasupervisión de la seguridad mediante el uso de vehículos aéreos no tripulados (VANT odrones), así como el levantamiento topográficocon tecnología láser para establecermodelos digitales en tres dimensiones (3D).

271

272

DESAFÍOS DEL SECTOR MINEROEl sector minero se encuentra frente a importantesdesafíosen lospróximosaños.Enprimerlugar,elcomportamientodelospreciosde los metales a nivel internacional, sobretodo luego del impacto de la disminución de dichospreciosen lasempresasy laeconomía,demuestra que el sector tendrá que adaptar sus estrategias de negocios y sus políticasconuna visión a largoplazo, considerando losciclos económicos. En segundo lugar, en elsector se requerirá implementar mecanismos másatractivospara lapoblación,de tal formaque esta pueda apreciar y ser incorporada a las bondades del desarrollo de los proyectosmineros. Finalmente, desde una perspectivasostenible, el Estado debería dirigir esfuerzosa implementar políticas que incentiven eldesarrollodeindustriasqueagreguenvaloralaproducción minera.Eco. Fénix Suto Fujita, Miembro del Consejo Directivo de Osinergmin.


273

La minería, como actividad económica, ha jugado un papel preponderante desde los orígenes de la humanidad. A la fecha, se ha convertido en una fuente de oportunidades de crecimiento y desarrollo para los países exportadores mineros.

Durante el boom minero, Perú tuvo la capacidad de reducir los niveles de pobreza

extrema y no extrema mediante innovadoras políticas públicas en materia educativa, en

provisión de acceso a infraestructura básica, así como en materias de salud y de alivio

de las condiciones de vulnerabilidad social. Se espera que a futuro, la minería continúe

contribuyendo al desarrollo económico del país.

El sector minero representó

Un incremento de la producción de cobre en 28% generaría un aumento de

8%del Producto Bruto Interno en 2015

S/ 1908 millones

55%del total de exportaciones en 2015

FUEEL IMPACTODELSECTORMINEROEN2015POR

SUCONTRIBUCIÓNALOSINGRESOSFISCALESENLO

REFERENTE A REGALÍAS, IMPUESTO A LA RENTA Y

DERECHODEVIGENCIA.

1.35%en el Producto Bruto Interno

0.92%enelresultadofiscal

2.32%enlabalanzacomercial

Han sido los beneficios netos a la sociedad generados por las labores de supervisión y fiscalización de Osinergmin en el sector minero, en la mediana y gran minería, a partir del valor económico de 473 vidas salvadas entre 2008 y 2015.

US$600millones

Un incremento de la producción de oro en 16% generaría un aumento de

0.73%en el Producto Bruto Interno

0.46%enelresultadofiscal

1.08%enlabalanzacomercial

Costodelasupervisión

US$196 millones

Beneficiodelasupervisión

US$796 millones

Entre 2007 y 2015 se mejoraron los índices de seguridad minera: índice de severidad, accidentabilidad y frecuencia de accidentes

Se redujo el número de accidentes mortales en la gran y mediana minería entre 2007 y 2015.52%

278 279

ConclusionesFuente: MEM.Fuente: MEM.

Fuente: MEM.

280

Este libro ha tenido como propósito presentar, en un lenguaje orientado a un público profesional diverso, los aspectos técnicos y económicos de la industria minera y su desarrollo en el Perú dentro del contexto mundial.

Los metales han estado presentes en la vida de los peruanosdesde las primeras manifestaciones históricas de la humanidad. Mucho antes de tener un rol económico, tuvieron un papelculturalyutilitario.Desde laColonia,sinembargo, losmetalesy los procesos productivos asociados han sido fuente deexcedentes que han impulsado el crecimiento de la economía endiferentesmomentosdesuhistoria.Alafecha,lamineríaesmotordecrecimientoeimpulsoeconómicoparaelPerú.Enestesentido, ha contribuido al desarrollo del país y la sociedad demanera importante.

Osinergmin, en cumplimiento de sus objetivos estratégicos,busca con esta publicación difundir el conocimiento sobrela minería en el Perú y las acciones que ha desarrollado enejercicio de sus funciones de supervisión y fiscalización delsectorminero.Apesardeque la tareaes todavíamuyamplia,sin lugar a dudas y gracias al concurso de las instituciones del Estado, lasempresasminerasy laciudadaníatenemoshoyunaminería más segura y sostenible. A continuación, resumire-moslasconclusionesdeestelibrodeacuerdoconloscapítulosdesarrollados.

El presente libro ha realizado una revisión de un conjunto deaspectos técnicosyeconómicosquecaracterizanal sectory lodiferenciandeotras industrias, focalizándoseen losproductosmetálicos, por ser los de mayor relevancia para la economíaperuana. Asimismo, se ha expuesto el papel que cumple laminería peruana en el contexto internacional de los mercados de metales. De este modo, el Perú es uno de los principalespaíses mineros y uno de los mayores productores de metales en el mundo. También se presenta el marco regulatorio quepromueve y delimita el accionar de las actividades mineras yse expone el rol que cumple Osinergmin en la supervisión dela seguridad industrial del sector. Finalmente, se incluyen losresultados de mercado y los impactos económicos generados en losúltimosaños,asícomo losretosydesafíosa futuropara laindustriadelamineríaenelPerú.

ASPECTOS ECONÓMICOS Y TECNOLÓGICOS DE LA MINERÍALaminería es una actividad que se desarrolla internacional-mente. Las etapas que conforman su proceso productivo ocadena de valor son la exploración, explotación, beneficioy comercialización. En la exploración se identifican nuevosyacimientos mineros que luego, según su composicióny dimensión, permitirán incrementar las reservas y laproducción. En la explotación, el mineral es extraído delyacimiento mediante métodos que dependerán de factores como la ubicación y la concentración delmineral. Luego deextraído el mineral, se lleva a cabo la etapa de beneficio,en la que semuele y se somete a procesos físico-químicos,a fin de producir los llamados concentrados; estos, a su vezson sometidos a procesos como la fundición y refinación paraobtenerlosproductosminerosmetálicos.Finalmentesetransportan a los depósitos de almacenamiento desde donde se despacharán hacia los centros de demanda.

Cada una de estas etapas productivas presenta característi-caseconómicas,como laexistenciadeeconomíasdeescalaenla extracción y procesamiento minero, la presencia de costoshundidos irrecuperables asociados a las grandes inversionesen infraestructura y obras civiles, la existencia de economíasde ámbito (diversificación) en el procesamiento y refino demetales, la presencia del riesgo geológico asociado a la loca-lizacióny tamañode los recursosmineros,así como lavolatili-dad de la demanda y los precios de los metales en los mercados mundiales. Además, la oferta de productos mineros enfrentala característica de restricciones de capacidad a corto plazo,loque implicaque,porejemplo, incrementar laproduccióndeuna unidad minera o descubrir y desarrollar una nueva mina,requieraañosdedesarrollo.Poresolaofertatienerestriccionesdecapacidadenperiodosreducidosdetiempo.

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Losproductosminerossonempleadosenmúltiplesformasyusos,loscuales,además,hanevolucionadoconelcrecimientoindustrialy tecnológico. Podemos considerar dos tipos de demanda de productosmineros:lafinalyladerivadademetales.Lademandafinal proviene, principalmente, de los bancos centrales e in-versionistas, referidos a losmetales preciosos. Por otro lado, lademandaderivadaprovienedelosgrandescentrosdeproducciónmanufacturera, en donde se utilizan para la elaboración deproductos finales. Los usuarios finales pueden demandar metales preciosos para propósitos de joyería y usos ornamentales. Una ca-racterística económica resaltante es que la demanda de metales esmenossensiblealasvariacionesenelprecioalargoplazoqueenperiodoscortosdetiempo.Porejemplo,descubrirmétodosdeproducción que sustituyan componentes metálicos por otro tipo decomponentespuederequerirañosdeinvestigación.

LA MINERÍA PERUANA EN EL MUNDOEnestelibrohemosanalizadolascondicionesdeofertaydemandamundialde losmetalesypusimosencontextoalPerúdentrodela industria minera internacional. Una primera conclusión de este análisisesquelamineríaesunaactividadglobalque,porlasca-racterísticas de los minerales, no se encuentra diseminada demanera homogénea a lo largo del mundo. Hay países que poseen grandes reservas de mineral y otros que carecen de ellas. Porotro lado, la demanda de productos mineros proviene de losgrandescentrosdeproducciónmanufacturera,deloscentrosdeproducción de tecnología de punta (que demanda, por ejemplo,metalesbásicosytierrasraras)ydepaísesconampliossistemasbancariosyfinancieros(e.g.,metalespreciosos).

Estas especiales características de la oferta y la demanda de productos mineros determinan tanto los niveles de los preciosde losmetales como suevolución y volatilidad. Eneste capítulopresentamoslosaspectosmásresaltantesdeladisponibilidaddereservasenelmundoy laposiciónqueocupaelPerúdentrodeellas.Tambiénseabordan lascaracterísticasde losmercadosdemetales y la determinación de los precios. Es importante destacar que en el entorno internacional la presencia de la minería peruana essignificativa.Losresultadosencuantoareservasyproducciónsondestacables. El Perú es el primero en el rankingmundial depaíses mineros con reservas de plata y el tercero con reservasde cobre y zinc; asimismo,es el segundoproductorde cobre, eltercerproductordezinc,elcuartoysextoproductordeplomoyoro,respectivamente.

Luego se analiza el último periodo de auge de los mercadosmineros internacionales, llamado el boom de los metales (2003a 2011), que significó lamayor subida en las cotizaciones de losmetalesen65años.Estaalzaenlospreciosfueimpulsadaporlagrandemandadematerias primasde varios países de aceleradocrecimiento económico en el sudeste asiático. De todos ellos resaltaChina,paísquemostróimpresionantestasasdecrecimien-toeconómico(10%promedioanual)durantelaprimeradécadadeeste siglo.

Sin embargo, desde 2011, el Producto Bruto Interno (PBI) de laeconomíadeChinaempezóamoderarseenuncontextodecambiodesumodelodeeconomíabasadoenlasexportacioneshaciaunmodelo basado en el consumo interno (economía de servicios).A la fecha, lamoderación del crecimiento de la economía china(principal consumidor de metales en el mundo) ha creado una potencialmezcladeexcesodeofertaporeldebilitamientode lademandademetalesbásicos(cobre,plomo,zinc,porejemplo),locual habría favorecido la caída de los precios internacionales delosmetales.Estabajaenlosprecios,juntoconunaumentodelastasasde interésenEstadosUnidos,hageneradopreocupacionessobreelcrecimientopotencialdelaseconomíasemergentes.

Bajo este contexto, la minería en el Perú está atravesando unaetapadetransiciónenfocadaen implementarcambios instituciona-les que demandarán que el país se adapte al entorno internacional demaneraeficiente.Sindudaesta“nuevanormalidad”o“estanca-mientosecular”delaeconomíamundial,comohanvenidoseñalandoprestigiososeconomistas,traeráconsigo importantesretospara laseconomías primario-exportadoras como el Perú, especialmente enunentornodepocacertezasobreelrumbodelaeconomíaestadou-nidenseconelcambiodegobiernodurante2017.

LA SENDA DE LOS METALESElsectormineroenelPerútuvosu inicioen lasculturasprecolom-binas, donde se evidencia una amplia variedad de trabajos me-talúrgicos de gran fineza. Los metales se destinaban para usossuntuarios y como utensilios para la vida diaria (también tuvieronalgunos usos medicinales). Sin embargo, la minería como eje delsistema social y económico comenzó con la Conquista española.Esto produjo cambios significativos en la sociedad, principalmenteligadosalacorrientedelpensamientoeconómicomercantilista,quesereflejaronenlasprimerasempresasmineras.DuranteestaépocaresaltalaproduccióndelasminasdePotosíyHuancavelica;luegoen

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laRepública,sedestacalacontribucióndelamineríaalaeconomíanacional en varios episodios: la recuperación del proceso de Inde-pendenciay,sobretodo,laetapadespuésdelaGuerradelPacífico.El crecimiento industrial definales del siglo XIX impulsó lamineríaduranteelsigloXXcondoscaracterísticas:porunlado,elsurgimien-todelcobrecomounmetaldegrandemanday,porotro,elingresodegrandescapitalesestadounidenses.Porejemplo,en1901secreólaempresaCerrodePascoCorporation.

Desde esos años y hasta la década de 1960 se desarrollarongrandesproyectosmineros,comoQuiruvilca,Tintaya,Toquepala,CerroVerdey Julcani.Apartirde1968,elPerúvivióunprocesodemayorinjerenciadelEstadoperuanoenlaeconomíanacional,iniciándose un proceso de nacionalización y creación, al mismotiempo,degrandesempresasminerasestatalescomoCentrominPerú,MineroPerúyMinpeco.

Ladécadade1990significóunpuntodequiebreimportante,puesseabandonóelesquemadedesarrollomineromixtocon impor-tantesempresasestatalesyprivadas,haciaunmodelofocalizadoexclusivamente en la inversión privada. Esto se desprende dela promulgación del Decreto Legislativo N° 708 y el DecretoSupremo de D.S. No014-92-EM,que incentivaron la inversiónenminería,comenzandoasíunaseriedeprivatizacionesdeempresasmineras.Apartirdeentonces,laindustriamineracontinuóconsupolíticadepromociónalainversiónprivada.

El éxito de las reformas estructurales y el gran potencial minero del Perú generó importantes compromisos de inversión no regis-tradoshastaeseentonces, como losproyectosminerosYanacochay Antamina. En la última década, el sector minero peruano fuecapazdeatraerinversionesparaelincrementodelaproducción(laampliación de la mina Cerro Verde) y la ejecución de importantes nuevosproyectosmineroscomoLasBambas,Antamina,ToromochoyAntapaccay.Enestesentido,lapromocióndelainversiónprivadaha sido esencial en el crecimiento y desarrollo del sector minero en elpaís,pueshapermitidoestablecerloslineamientosymedidasqueestablecenunentornoadecuado,sostenibleyestableparaincentivarlarealizacióndeinversionesennuevosproyectosmineros.

REGULACIÓN DEL SECTOR MINERO: MARCO INSTITUCIONAL Y NORMATIVOLa regulación moderna del sector minero en el Perú tiene su

origen en la Constitución Política del año 1993, la Ley OrgánicaparaelAprovechamientoSostenibledelosRecursosNaturales,LeyN°26821yelTextoÚnicoOrdenadode laLeyGeneraldeMinería,aprobadoporD.S.N°014-92-EM.Estemarconormativoestablecelas principales disposiciones que constituyen el punto de partida paraeliniciodelasactividadesminerasenelpaís;asimismo,eslabasedelmarco legalque regula losaspectos referentesa temasambientales,deseguridadindustrialysaludocupacional.

En el sector minero, los problemas de ineficiencia económicaquegeneranlosllamadosrecursoscomunes,laindefinicióndelapropiedad de los recursos y los conflictos de carácter socioam-bientalquesurgenenelejerciciodeestaactividad,determinanlanecesidad de un ente rector que regule estos conflictos. En este sentido, la regulación económica es importante, pues permitesalvaguardar los distintos intereses alrededor de los yacimien-tos de minerales mediante las concesiones y otros instrumentos jurídicosparalagestióndelosconflictossocioambientales.

Por otro lado, las actividades mineras conllevan un riesgoimportante para la salud e integridad física de los trabajado-resmineros, así como también para la seguridad de las infraes-tructurasaledañasa laspoblacionesyalambientequerodealasunidadesmineras. En este sentido, en la década de los noventase dio un cambio de paradigma, creándose los organismos re-guladores sectoriales bajo un modelo institucional de indepen-dencia, autonomía y altos requerimientos de calidad técnica desu personal. El objetivo era que salvaguarden los intereses delEstado,lasociedadylosagentesprivados,ofreciendoserviciosdesupervisión,fiscalizaciónyregulacióndemaneratécnica,transpa-renteyautónoma.Conelobjetivode regular las condicionesdeseguridadenlaindustriaminera,secreóelOrganismoSupervisorde la Inversión en Energía (Osinerg) en 1996. Posteriormen-te, en 2007, se asignó la supervisión de las actividadesminerasde lagranymedianamineríaaOsinerg,ypasóa llamarsedesdeentoncesOsinergmin.

Laregulaciónsocialdelaindustriaminerasebasaenlapresenciadefallasdemercado:externalidades,bienespúblicosyasimetríasde información. En este sentido, la seguridad industrial puedeentenderse comoun bien público, pues ningún agente, sean lospobladores o los trabajadores de la mismas empresas mineras,puede ser excluido del beneficio generado por los niveles deseguridad adoptados por estas empresas. De igual manera, los

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beneficios de la seguridad no disminuyen en la medida en quenuevos habitantes o trabajadores se incorporen a la poblacióno a la empresa. Por otra parte, la seguridad industrial presentaproblemasdeasimetríasde información,debidoaqueelEstadoolos organismos reguladores no conocen los verdaderos niveles deesfuerzosenseguridadquerealizanlasempresasmineras,generán-doseoportunidadesparaquealgunosagentes regulados inviertanmenos en la protección de la salud, la seguridad y el ambiente.Asimismo, lapresenciadeexternalidadesoriginadasporpotencia-lesdeficienciasen las infraestructurasproductivas, instalacionesyoperaciones puede ocasionar daños a la sociedad.

En el Perú, las entidades responsables de la regulación de laseguridadsonelMinisteriodeEnergíayMinas(MEM)yOsinergmin.ElMEMestablece lasdisposiciones legalesytécnicasdeseguridadquelasempresasdebencumplir.Porotraparte,Osinergmincumpleel rol de supervisar la seguridad de las actividadesmineras en loreferentealainfraestructura,lasinstalacionesylagestióndeope-racionesmineras.Asimismo,cumplesuroldefiscalizadormedianteel procedimiento administrativo sancionador que ejecuta comoconsecuenciadelas infraccionesdetectadasenlassupervisionesalas unidades mineras.

Enlosúltimosaños,Osinergminharealizadoesfuerzosparamejorarlasupervisiónminera,incorporandolasmejoresprácticasregulato-rias,como las recomendadaspor laOrganizaciónpara laCoopera-ciónyelDesarrolloEconómicos(OCDE).Enestesentido,laspolíticasdesupervisiónenmineríasehandiseñadobajocriteriosderiesgos,conunclarosentidopreventivo.Tambiénestánabocadasalaincor-poracióndetecnologíadepunta,afindemejorarsusprocesosdesupervisiónyfiscalización.

LOS RESULTADOS DEL MERCADO En losúltimosaños sehaobservadoun importantedesarrollodelsectorminero en el Perú. Así, se puede destacar que la inversiónminerahacrecidoenmásde500%entreel2000y2015,pasandodeUS$1.5millonesaUS$7.5millones, respectivamente.Durantedicho periodo también destaca el incremento de las exportacio-nesminerasen485%.Elloevidencialaimportanciadelsector,queha sostenido el crecimiento de la actividad económica del Perúdurantelosúltimosaños.

Uncasodeespecial importanciaeseldelcobre,quehaincremen-tado su participación en las exportaciones tradicionales mineras,

llegando a representar el 43% en 2015. Además, según losrecientes datos del BancoMundial presentados en octubre de2016,elPerúocupóelsegundo lugaren laproducciónmundialdecobre.

El PAPEL DE OSINERGMIN EN LA SUPERVISIÓN DE LA SEGURIDAD MINERAComo se ha mencionado anteriormente, Osinergmin cumplelas funciones de supervisión y fiscalización de la seguridad enlo referente a la infraestructura, instalaciones y gestión deoperaciones de las actividades mineras de la mediana y granminería.Conautonomíaeindependenciaeconómica,havenidomejorando susprocesosde supervisión y fiscalización.Apartirde 2008 ha implementado de manera progresiva un enfoquede supervisiónbasadoen la calificaciónde riesgos yel análisisde la causa-raíz. Los resultadosde los índicesde seguridaddelsector minero mostrados en este libro, especialmente con elcambioderégimendesupervisiónentre2012y2015,evidencianel compromiso de Osinergmin en el cumplimiento de estosobjetivos.

EL IMPACTO ECONÓMICO DEL SECTOR MINERO EN EL PERÚPara este libro, Osinergmin evaluó y calculó los principalesimpactosdelsectormineroenlaeconomíanacional.Asimismo,se presentan los resultados de la estimación del impacto económico para la sociedad que se deriva de las acciones deOsinergminensufunciónsupervisoradelaseguridaddelasac-tividadesmineras.

Losimpactosobtenidosenlasexportaciones,inversión,ingresosfiscales y empleo son el reflejo de la importante contribucióndel sectorminero en los últimos años a la economía peruana.Entre2002y2015, lasexportacionesmineras representaronel77% del valor total de las exportaciones peruanas (promedioanual). Durante esos años, las inversiones mineras crecieron1131%;esdecir,semultiplicaronencercade12veces.Además,comoresultadodeloanterior,elsectormineroaportóS/37961millonesporconceptodecanonminero,mientrasquelasapor-tacionesaltesoropúblicoporconceptodeImpuestoalaRentasignificaronS/44250millones.Porúltimo, lasestimacionesdelos impactos en la generación de empleo indican que el sector

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mineroenelPerúgeneraba,en2002,68milempleosdirectosy610milindirectos.En2015,lamineríageneró195milempleosdirectos y 1.7 millones de empleos indirectos.

Además, Osinergmin ha elaborado unas simulaciones,utilizando un enfoque de equilibrio general computable, paramedirlosefectosdediversosescenariosdecambioenelsectorminerosobrelaeconomíaperuana.Losresultadosindicanqueen un escenario optimista de comportamiento de precios, unincrementode19%enel preciodel cobremejoraría el PBI en1.28%, el resultado fiscal en 0.88% y la balanza comercial en2.03%. Asimismo, un incremento de 23% en el precio del oroincrementaría el PBI en 1.61%, el resultado fiscal en 0.97%y la balanza comercial en 2.32%. De igual forma, un aumentoen la producción de cobre de 28%mejoraría el PBI en 1.35%,el resultado fiscal en 0.92% y la balanza comercial en 2.32%.Finalmente, si simulamos un incremento en la producción deoro de 16% como resultado, por ejemplo, del desarrollo deproyectosde inversiónminera, el PBIdel Perú se incrementa-ríaen0.73%,elresultadofiscalen0.46%ylabalanzacomercialen 2.32%.

Porotraparte,lasactividadesdesupervisiónyfiscalización(en-forcement)deOsinergminenmateriadeseguridadindustrialenel sectorminero habrían tenido gran impacto en el bienestarde los peruanos. Como se muestra en este libro, la supervi-siónmineraejecutadaporOsinergminhabríasalvadoalrededorde 473 vidas entre 2008 y 2015, habiendo generado para lasociedadbeneficiosnetoscercanosa losUS$600millones(envaloractual).Elratiobeneficio-costode lapolíticadesupervi-siónminera aplicada por Osinergmin se estima en 4.1, con locualsemuestraelvalorsocialpositivoquetienenlasaccionesde supervisión de seguridad en la prevención de accidentesmineros.

Ensuma,losresultadosdelanálisisdeimpactoeconómicodelamineríamostradoseneste libronosehabríanobtenidosinunadecuadoaccionardecompetentesentidadesdelEstado,comoes el caso deOsinergmin. La aplicación de reglas regulatoriasestables a lo largodel tiempoyde la ejecucióndeuna super-visiónaltamenteespecializadaparagarantizarelcumplimientodelasnormasdeseguridadminerahacontribuidodeformasig-nificativaalalcancedeestosresultados.

PERSPECTIVAS DEL SECTOR MINERO A FUTUROEnlospróximosaños,losprincipalesretosydesafíosqueelsectorminerodeberáafrontarserán:elimpulsoalcrecimientodelsectorgenerando condiciones propicias para incentivar la inversión, lasolución de conflictos mineros para un desarrollo socioeconómico sostenible y la adaptación del sector a un contexto internacionalde menores precios internacionales de metales. El gran potencial mineroqueelPerúposeeleotorgaimportantesposibilidadesparacrecer y continuar ofreciendo ingentes excedentes a la economía. Así, el país cuenta conuna cartera deproyectosmuy amplia. Porejemplo,losproyectosminerosconEstudiosdeImpactoAmbiental(EIA)aprobados(algunosenconstrucción)suman,aproximadamen-te,US$16081millones.

Almismotiempo,elPerúenfrentaelretodeconstruirinstitucionessociales sólidas que permitan su desarrollo sostenible. Mediantela construcción de instituciones con altos grados de autonomía y conblindaje frenteaactosdecorrupción,elEstado, lasempresasy la sociedad pueden convertir la “maldición de los recursos” enunabendiciónparatodos.Ellibrohadadocuentadecómoenotrospaísesselograronconstruirconsensossobrelaformadegestionarlos recursosnaturalesdemaneraexitosa y conunavisióna largoplazo.

Por último, Osinergmin, como organismo regulador, tiene elobjetivo de seguir manteniendo su autonomía, transparencia yestándares profesionales en su accionar, a fin de que la sociedadobtengaserviciosdeenergíademaneraeficiente,asícomoquelasoperacionesminerassedesarrollendelaformamásseguraposible.Paraello,Osinergminestáempeñadoenincorporarlosdesarrollostecnológicoscon losquecuenta la industriaminera,comoson lasimágenesporsatéliteylasupervisiónrobotizada(mediantedronesu otros sistemas robóticos autónomos). Asimismo, ha abrazadocon entusiasmo la solicitud del Perú para incorporarse a laOCDEmediante una gestión moderna, eficiente y centrada en unaadecuadaevaluaciónderiesgos;ylaincorporacióndelametodolo-gíadeAnálisisdeImpactoRegulatorio(RIA,porsussiglaseninglés)a sus prácticas regulatorias.

En este sentido, cabe destacar que Osinergmin es la primeraentidaddel Estadoperuanoenadoptar losprincipiosde labuenagobernanzaregulatoriayelmétodoRIArecomendadosporlaOCDE

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para la elaboración y gestión de sus políticas re-gulatorias y de supervisión, convirtiéndose en unregulador de clase mundial. Durante 2016, llevóa cabo los primeros dos estudios de análisis deimpacto regulatorio promovidos por el Estado bajoelenfoquerecomendadopor laOCDE1. El reto para Osinergmin es mantener a futuro estas buenasprácticas internacionales en materia de calidad re-gulatoria para mejorar la supervisión de seguridadminera, con el objetivo de prevenir accidentesminerosqueafectendemaneranegativa lavidadelosciudadanosperuanosyelambiente.

Arturo L. Vásquez Cordano,Editor General en JefeOsinergmin.

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Fuente: MEM.

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SemblanzaAlta Dirección de OsinergminEn el año 2014, la Alta Dirección de Osinergmin acordó poner a disposición de laciudadaníaunaseriede librosqueexplicara,a losdiferentesgruposde interés, lascaracterísticas tecnológicas, la organización industrial y de mercado, así como laregulaciónysupervisióndelossectoresdeenergíaymineríabajoelámbitodecom-petenciadeOsinergmin.Paralograresteobjetivo,loslibrosseredactaronpensandonosoloeninvestigadores,profesionalesinteresadosenlossectoresminero-energé-ticosyservidorespúblicos,sinotambiénenlaciudadaníaengeneral,porlocualseutilizóunlenguajesencillo,didáctico,muyilustrativoyaccesible.

LacoleccióndelibrosLas industrias de la energía y minería en el Perú se constituye en el cuerpo del conocimiento (body of knowledge)sobrelaeconomíayregulacióndelossectoressupervisadosporOsinergmin.Esperamosqueestacoleccióncontribuyaa la difusión del saber alcanzado, hasta el momento, en torno a estas industriastan importantes para el desarrollo de la economía peruana. Presentamos aquí una semblanzade laAltaDireccióndeOsinergmin, lacualhizoposible la realizacióndeesta colección.

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CONSEJO DIRECTIVO

Ing. Jesús Tamayo PachecoEditor de la Serie

El ingenieroJesúsTamayoPachecoeselactualPresidentedelConsejoDirectivodeOsinergmin.HasidoMiembroColegiadodelTribunaldeSolucióndeControversiasenelOrganismoSupervisordelaInversiónen Infraestructurade TransportedeUsoPúblico (Ositran) y dediversosCuerposColegiadosAd hoc de Osinergmin.Haocupadovarioscargospúblicosdealtadirecciónenelsectorpúblico.Asimismo,hasidoJefedelÁreaTécnicadelFondoItalo-Peruano,asícomodirectordeOsinergminyOsitran.EsactualmentePresidentedelaAsociaciónIberoamericanadeEntidadesReguladorasdelaEnergía(Ariae).JesúsTamayoes ingeniero mecánico electricista, graduado de la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI). RealizóunamaestríaenRegulacióndeServiciosPúblicosenlaPontificiaUniversidadCatólicadelPerú(PUCP)ycuentaconundiplomadoenlaespecialidaddeAdministracióndelProgramaAvanzadodeAdministracióndeEmpresasdelaUniversidadESAN.

Ing. Carlos Barreda TamayoElingenieroCarlosBarredaTamayoeselactualVice-PresidentedelConsejoDirectivodeOsinergmin.Sehadesempeñadoen cargosde responsabilidadgerencial en temas regulatorios, económicos y técnicosenTelefónicadelPerúyelOrganismodeSupervisióndelaInversiónenTelecomunicaciones(Osiptel).Hasidodocentedeposgradoenmateriaderegulacióneconómicaen laPontificiaUniversidadCatólicadelPerú(PUCP)yenlaUniversidaddeLima.SedesempeñacomomiembrodelConsejoDirectivodelaSuper-intendenciaNacionaldeEducaciónSuperiorUniversitaria(Sunedu)ycomoconsultorentemasderespon-sabilidad social, estrategia corporativa y regulación.CarlosBarredaes ingenieroeconomistade laUni-versidadNacionaldeIngeniería(UNI)yMagísterenAdministración(MBA)delaUniversidaddelPacífico.PoseeunaespecializaciónenEstudiosAvanzadosdeRegulacióndelaEscueladeNegociosEliBroad,delaUniversidaddeMichigan.

Ing. César Sánchez ModenaElingenieroCésarSánchezModenaesMiembrodelConsejoDirectivodeOsinergmin.SehadesempeñadocomoDirectorAcadémicoenlaEscueladePosgradodelaUniversidaddelPacífico,ademásdeserdocenteycoordinadordelasmaestríasyprogramasdeGestiónPública,RegulaciónyGestióndelaInversiónSocialdelaEscuela.Asimismo,haocupadolospuestosdeVice-PresidenteyMiembrodelConsejoDirectivodeOsitran.EnelsectorprivadohasidofuncionariodeSouthernPeruLimitedydeSGSdelPerú.Esconsultoren temas relacionadosal análisisde riesgo financiero, investigación,gestiónyevaluacióndeproyectosde inversión para empresas, organismos internacionales (Banco Interamericano de Desarrollo, BancoInternacional de Reconstrucción y Fomento, Unión Europea) y públicos. César Sánchez esMagíster enEconomíadelaUniversidaddeGeorgetown(EstadosUnidos),conespecializaciónenPolíticasSocialesenel Instituto Latinoamericano de Doctrina y Estudios Sociales (Ilades) de Chile. Es Magíster en Administra-cióndelaUniversidaddelPacíficoeIngenieroIndustrialdelaUniversidaddeLima. 289

Eco. Fénix Suto Fujita

EleconomistaFénixSutoFujitaesMiembrodelConsejoDirectivodeOsinergmin.Haasumidocargosen la administración pública como Asesor Financiero de la Dirección General de Concesiones enTransportes en elMinisterio de Transportes y Comunicaciones (MTC) y Economista de laGerenciade Supervisión enOsitran. Es consultor en temas económicos, financieros y regulatorios tanto enentidadespúblicascomoprivadas,talescomoelInstitutodeRegulaciónyFinanzasdeESAN,laUni-versidadESAN,asícomodemanera independiente.EsactualmenteprofesordeFinanzasde laUni-versidadESAN.FénixSutoesLicenciadoenEconomíade laPontificiaUniversidadCatólicadelPerú(PUCP)yesMBAdelaUniversidadESAN,conespecializaciónenFinanzas.

ALTA GERENCIA

Ing. Julio Salvador Jácome, DBAEditor de la Serie

El ingeniero Julio Salvador Jácome es Gerente General de Osinergmin. Ha tenido a su cargo laJefatura de Planeamiento de la empresa de transmisión eléctrica Etecen. Asimismo, se ha desem-peñado como Asesor de la Alta Dirección en el Ministerio de Energía y Minas y fue Director de la empresadedistribucióneléctricaSEALdeArequipa. IniciósucarreraenOsinergminen2001comosupervisordelaGerenciadeFiscalizaciónEléctrica.Posteriormente,sedesempeñócomoJefedePla-neamientoyControl.En2002ocupóelcargodeGerentedeFiscalizacióndeHidrocarburosLíquidosydesde2007hasta2012asumióelcargodeGerentedeFiscalizacióndeGasNatural.Esactualmen-teprofesorprincipaldelaFacultaddeIngenieríaEléctricayElectrónicadelaUniversidadNacionaldeIngeniería(UNI).JulioSalvadoresingenieromecánicoelectricistadelaUNIconestudiosdemaestríaenIngenieríadeSistemasenesamismauniversidad,MBAdelaUniversidadESANyDoctor(DBA)enAdministraciónyDireccióndeEmpresasdelaUniversidadESADE/RamónLlulldeEspaña.

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Eco. Arturo L. Vásquez Cordano, Ph.D.Editor General en Jefe de la Serie

EleconomistaArturoVásquezCordanoesGerentedePolíticasyAnálisisEconómicodeOsinergmin.Hatrabajadocomoanalistaeinvestigadorparaunaseriedeinstituciones,talescomoelMinisteriode Agricultura y el Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade). Ha sido también consultor dediferentesinstitucionescomoelBancoCentraldeReservadelPerú,elInstitutoNacionaldeDefensadelaCompetenciaylaProteccióndelaPropiedadIntelectual(Indecopi),lasNacionesUnidas(ONU)y laUnidad Reguladora de los Servicios de Energía y Agua del Uruguay (Ursea). Ha sido profesoren la Universidad de Ciencias Aplicadas (UPC), la Universidad ESAN y la Pontificia UniversidadCatólica del Perú (PUCP). Inició su carrera en Osinergmin en 2003, ocupando la posición de Es-pecialista Económicode laOficina de Estudios Económicos. Entre 2011 y 2015ocupóel cargodeGerentedeEstudiosEconómicos.Desde2013sedesempeñacomoVice-PresidenteyComisionadodelaComisióndeLibreCompetenciadeIndecopi.Asimismo,esactualmenteProfesorAsociadodeEconomía,Negociosy Finanzasen laEscueladePostgradoGĚRENS.ArturoVásquezes LicenciadoenEconomíadelaPUCP,Magíster(M.Sc.)enEconomíaMinerayDoctor(Ph.D.)enEconomíadelaMineríayEnergía,graduadodelaEscueladeMinasdeColorado(ColoradoSchoolofMines,EstadosUnidos).

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NotasFuente: MEM.

Foto: xxxx

Fuente: MEM.

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CAPÍTULO 11. La Real Academia Española muestra las siguientes definiciones

demineral: 1)pertenecienteo relativoal grupode las sustanciasinorgánicas,2)obtenidodelosminerales,3)sustanciainorgánicaquesehallaenlasuperficieoenlasdiversascapasdelacortezaterrestre,4) parte útil de una explotación minera y 5) principio, origen yfundamentoqueproducealgoconabundancia.

2. Dependedelademandadebienesyserviciosfinales.

3. Lagalvanizacióneselprocesomedianteelcualserecubreunmetalconotroafindereducirsucorrosión.

4. Losprincipalesusosdelbronceyellatónserelacionanalafabricaciónde armamento y terminales eléctricos.

5. La demanda de metales se puede expresar de acuerdo a la siguiente expresión:

QDT=f(YT,PmT,PcT,PST,TT,PrefT,Govt),

donde:

YT:Nivelesdeingresosyactividadeconómica,

PmT:Preciodelmetal,

PcT:Preciosdeloscomplementarios,

PST:Preciosdelossustitutos,

TT:Tecnología,

PrefT:Preferenciasdelosconsumidores,

Govt:Políticasgubernamentales.

6. En la literatura económica, la elasticidad se define como unavariaciónporcentualqueexperimentaunavariablecuandolaotraaumenta en 1%.

7. SibienelgráficoserefierealúltimoaugededemandadebidoalaindustrializaciónyurbanizacióndeChina,enelcapítulo 2 se podrá

leerqueestosaugessehangeneradoporotrosfactores,comolaguerradeVietnamolaSegundaGuerraMundial.

8. Esimportanteseñalarquealgunosmineralesnometálicos,comoelmármol,noatraviesanporunaetapadebeneficio.

9. En el Perú, de acuerdo con la BVL, a 2016 se cuenta con nueveempresas listadas: Alturas Minerals Corp., Aqm Copper Inc.,Candente Copper Corp.,Panoro,MineralsLtd.,ArmorMineralsInc.,KarminExplorationInc.,DuranVenturesInc.,RegulusResourcesInc.,RokmasterResourcesCorp.yPeruvianPreciousMetalsCorp.(antesSiennaGoldInc.).

10. Estoesevidenteensistemasdeexplotaciónsuperficialotajoabierto.

11. Un ejemplo de progreso tecnológico en la industria minera ocurrió en1947,cuandosecalculólavidaútildelyacimiento“lascolinasdehierroMesabi”ubicadoenMinnesota(EstadosUnidos).Losestudiosconfirmaron una vida útil entre cinco y siete años. Sin embargo,ochoañosdespués,laUnitedStatesNewsandWorldreconsiderólaextensióndelavidaútildelyacimiento,debidoaldescubrimientodeunanuevatécnicadenominadapeletización.Suimplementaciónpermitíaobtenerentre50y60%másdehierro,ademásdepoderrecuperarlataconitaauncostodeinversiónquefacilitabaunretornoeconómico.Otro factor importante fue la reduccióndecostosdeproducción. Por ejemplo, los ahorros de energía fueron de 17%,tambiénsedisminuyóelrequerimientodemanodeobrahastaun8.2%.Finalmente,elresultadoobtenidoen1960fueunincrementoconsiderableenlaproducciónde2700y2800toneladaspordíadeacuerdoaTietenberg(1992).

12. Esta característica se debe a que los minerales se encuentranasociados de forma específica a otrosmetales y nometales. Porejemplo,lagalenaesunmineralquecontieneprincipalmenteplomoy,encantidadesmenores,cadmio,antimonio,bismutoycobre.

13. Hughes y Singh (1978), citado en Maxwell (2006), notaron laexistencia de altos niveles de integración vertical y horizontal enel sector minero. Al igual que en el sector hidrocarburos, estasinversionesyadquisicionesahorrancostosdealmacenamiento,detransacción, disminuyen el riesgo de abastecimiento del insumoprincipal y permiten ampliar la oferta minera a otros mercados.

293

14. Elvolumendelmineroductosepuededeterminarporlasiguientefórmula,V=πr2h,dondereselradioyhlaaltura.Siseduplicaelradio,seobservaqueelvolumentransportadosecuadruplica.

15. Esta referencia se encuentra citada en Fortygin, Martschuk,Robertson,BowellyDey(2009).

16. LareferenciadeloscuatrohorizontestemporalesenlaofertamineraesunargumentoestablecidoporTilton(1985),citadoenMaxwell(2006).

17. CuddingtonyZellou(2013)consideranqueunsúperciclotieneunaduraciónde20a70años,incluyendolosperiodosdecrecimientoydeclinación de los precios.

18. EstareferenciasecitóenErtenyOcampo(2013).

CAPÍTULO 21. Las reservasdeminerales son los recursosque seencuentranen

losyacimientosquesoneconómicamenteexplotablesysepuedenutilizar.Paramayordetalle,vercapítulo 1.

2. Elíndicesecalculasumandoloscuadradosdelascuotasindividualesde losagentesdelmercadorelevante.Suvalorvadesdecero(0),cuando no existe ninguna concentración, hasta 10 000, cuandoexiste un monopolio.

3. Lastierras rarasestánconformadaspor17elementosquímicosymineralesquetienenpropiedadesquímicas,eléctricas,electrónicasymagnéticasquepermiteneldesarrollodediversastecnologías.

4. Recuperadodewww.lme.com

5. TradedAveragePriceOption(TAPOs),aligualqueunaopción,otorgaalcompradorelderechoperonolaobligacióndecomprarovendera un precio determinado hoy. La diferencia es que al término del contrato se compara contra elMonthlyAverage Settlement Price(MASP).

6. Según Fama y French (1988), el interés base ajustado resulta dela diferencia del precio futuro menos el precio spot y las tasas de interésT-Billssobreelvencimientodelcontrato.

7. Índice de referencia de un portafolio minero con metales industriales y metales preciosos.

8. Índicede30principalesempresasdelsector industrialdeEstadosUnidos.

9. Lo componen los 100principales valores de la Bolsa de Londres,Reino Unido.

10. Humphreys,D. (2010).The Great Metals Boom: A Retrospective. Resources Policy, 35(1): 1–13. Recuperado de http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301420709000361

11. Deacuerdoconeldecimotercerplanquinquenal (The13th.Five-YearPlan)deChina,estaeconomíatendríauncrecimientoanualde6.5%hasta2020.

12. Acortoplazo,latasadeextracciónactualincluyelaacumulacióndestocks,loscualesseproducencuandolospreciosexperimentanunareducción temporal.

13. Cuddington, J. (1989). Commodity Export Booms in Developing Countries, WorldBankResearchObserver,4(2):143-165.

14. ExchangeTradedFunds(ETF).Lasparticipacionesdeestosfondossenegocianenlasbolsasdevaloresdeformasimilarquelasacciones.Unacaracterísticaparticularesquelosfondosdeinversióncotizadosse negocian en mercados bursátiles electrónicos en tiempo realconlasmismascaracterísticasqueseaplicanacualquierotrovalorcotizado.

15. Despuésdelaextraccióndemateriasprimas,losmetalesenbrutotienenunapartedelapurezadelprincipalmetalyotrasimpurezas.Larefinaciónconsisteenlaeliminacióndeimpurezasdemetalesenbruto.

16. Laproducciónmundialincluyelaproducciónenmina,elreciclajeylaventadeorocomprometidadelaproducciónfutura(net hedging supply).

17. Procesoenelcualsedaformaaunamasametálica,haciéndolasalirporunaaberturaespecialmentedispuesta.

294

18. Recuperadodehttp://www.gold.org/supply-and-demand/supply

19. Recuperado de http://www.gold.org/supply-and-demand/gold-demand-trends/back-issues/gold-demand-trends-q2-2016

20. XiJinping(2014).Xi Says China Must Adapt to “New Normal” of Slower Growth.Recuperadodehttp://www.bloomberg.com/news/articles/2014-05-11/xi-says-china-must-adapt-to-new-normal-of-slower-growth

21. Citigroup (2014). Reporte Semanal del 3 de diciembre de 2014.Recuperado de http://www.elfinanciero.com.mx/bloomberg/petroleo-barato-significa-cobre-maiz-y-azucar-baratos.html

22. El cash cost es el costo operacional de producción en el lugar de extracción del mineral por unidad de producto. No incluye gastos de depreciación, amortización y los gastos administrativos de lasoficinasmatrices.

23. Barnett,H. J. yMorse,C (1963).Scarcity and Growth.Baltimore:Johns Hopkins for Resources for the Future.

24. Según Cuddington, Jerrett y Zellou (2015), en la literaturamacroeconómica,paradeterminarlos“cicloseconómicos”seutilizanmétodos estadísticos formales como: i) filtro de Hodrick-Prescott(1997)paraaislarlosefectos(tendencias)yloscicloseconómicosdelcrecimientoalargoplazoyii)filtrosband-passdeBaxter-King(1999)yChristianoFitzgerald(1999).

25. Humphreys(2010,citadoenLagos,2010)tambiéncoincideenquelafaseascendenteseinicióen2001yseextendióhasta2008,esdecir,78 meses o seis años y medio.

CAPÍTULO 31. ParamásdetalleverGlave, et al, 2009:164-165.

2. FueunconflictobélicoenelqueseenfrentaronlasflotasytropasdelosreinosdeGranBretañaydeEspaña,principalmenteeneláreadeElCaribe.

3. EsunconflictoentreInglaterrayFrancia,desde1756a1763,queseextiendedesdeelterritoriodelosEstadosUnidosalcontinenteeuropeo. Su origen se desarrolla con la rivalidad económica ycolonialfranco-inglesaentreEstadosUnidoseIndia,ylaocupación

delosestadosfrancesesdelaTerranovayNuevaEscocia,enelnortedeAmérica,porcolonosbritánicosinstaladosenlacostanoreste.

4. ParamásdetalleverSeminario2015,p.402-404.

5. Sedenominaba “aviadores” aquienesabastecíandemercancía ycrédito a los mineros.

6. EstasordenanzasestuvieronvigentesencasitodaslascoloniasdeEspaña en América, hasta la Independencia. En el caso del Perúestuvieronvigenteshasta1900.

7. Reales Ordenanzas para la dirección, régimen y gobierno delimportante cuerpo de laMinería de Nueva España y de su RealTribunalGeneral;Capítulo5,deldominioradicaldelasminas:desuconcesiónalosparticulares.Artículos1y2.

8. Reales Ordenanzas para la dirección, régimen y gobierno delimportante cuerpo de laMinería de Nueva España y de su RealTribunalGeneral; Capítulo5,deldominioradicaldelasminas:desuconcesiónalosparticulares.Artículo3.

9. Las intendencias fueron grandes subdivisiones territorialesestablecidasenreemplazodeloscorregimientos,debidoalosabusosque los corregidores cometían contra los indios. Las intendenciasson consideradas como los antecedentes coloniales de los actuales departamentos.

10. ParamásdetalleverArmas,et al,2011,p.166-167.

11. La casa inglesaGibbsCrawley&Comantuvoelmonopolio de laexplotación,comercioyexportacióndeguanohasta1861.

12. El artículo 12 de la Ley dispuso un plazo perentorio para elempadronamientodetodoslosquetuvieranocreíantenerderechoa una o más pertenencias de mina. Los efectos del incumplimiento de laobligaciónconllevabanaquelapertenenciaminerasevolviera“dehechoaldominiodelEstado”,pudiendoserdenunciadaportercerossinqueelúltimoposeedorpuedaoponerse(Baldeón,2009).

13. ParamásdetalleverBertramyThorp,2013:268-269.

14. Lasconcesionesgeotérmicasimplicanelaprovechamientodelcalorinteriordelatierra.

295

15. ParamásdetalleverProyectoMMDS,2002:545.

16. En el capítulo 4seharáunadescripciónmásdetalladadelTUOydelmarconormativovigente.

CAPÍTULO 41. EstareferenciaescitadadeJacint(2006).

2. LodesarrolladoenelmarcoinstitucionalesunaadaptaciónalsectorminerodelmarcoinstitucionalexpuestoporTamayo,Jesús;Salvador,Julio;Vásquez,ArturoyCarloVilches(Editores)(2016).

3. Osinerg fue creado según la LeyN° 26734, la cual fue sustituidaporlaLeyN°28964,quetransferíalascompetenciasenmateriademinería.

4. Elanálisisde la justificaciónde laregulacióndelsectorminerosebasaenloexpuestoenTamayoet al. 2016.

5. Publicadael29dediciembrede1993.

6. DeacuerdoconlaConstituciónPolíticadelPerúde1993,artículo66° Recursos Naturales: “Los recursos naturales, renovables y norenovables,sonPatrimoniodelaNación.ElEstadoessoberanoensuaprovechamiento.Porleyorgánicasefijanlascondicionesdesuutilizaciónydesuotorgamientoaparticulares(...)”.

7. Publicadael26dejuniode1997.

8. El Estado mantenía sobre los recursos naturales un dominio apartirdelcualconcedíafacultadesparaelaprovechamientodelosmismosalosparticulares,sujetoaciertasexigenciasycondiciones.Este dominio es el que se denomina «dominio eminencial»,medianteelEstadoconservaundominio latentesobreel recursonatural y confiere a los particulares el derecho de beneficiarseeconómicamente con los frutos que obtenga de su explotación.Dicho de otramanera, les concede a los particulares el derechoa beneficiarse económicamente de la explotación del recurso(Avendaño1997,citadoenPulgar,2009).

9. Los artículos 4 y 7 de la Ley N° 28621, Ley Orgánica para elAprovechamientode losRecursosNaturales, señalan lo siguiente:i) “los recursos naturales mantenidos en su fuente, sean estos

renovables o no renovables, son Patrimonio de la Nación. LosfrutosyproductosdelosrecursosnaturalesobtenidosenlaformaestablecidaenlapresenteLeysondeldominiodelostitularesdelosderechosconcedidossobreellos”;ii)“esresponsabilidaddelEstadopromoverelaprovechamientosostenibledelosrecursosnaturales,mediante leyes especiales sobre la materia, las políticas deldesarrollosostenible, lageneracióndelainfraestructuradeapoyoa la producción fomento del conocimiento científico tecnológico,la libre iniciativa y la innovación productiva. El Estado impulsala transformación de los recursos naturales para el desarrollo sostenible”.

10. Promulgadael2dejuniode1992.

11. ElArtículo2delaLeyN°28621,LeyOrgánicaparaelAprovechamientodelosRecursosNaturales,indicaquela“LeyOrgánicatienecomoobjetivopromoveryregularelaprovechamientosostenibledelosrecursos naturales, renovables y no renovables, estableciendo unmarco adecuado para el fomento a la inversión, procurando unequilibriodinámicoentreelcrecimientoeconómico,laconservacióndelosrecursosnaturalesydelambienteyeldesarrollointegraldelapersona humana”.

12. Promulgadael6denoviembrede1991.

13. El jueves5deenerode2017seaprobómedianteD.L.N°1320lamodificacióna losartículos40y41de laLeyGeneraldeMineríareferidosalaspenalidadesquelostitularesminerosdebenafrontarporfaltadeproducción,enmásde20veces.Convigenciaapartirdel1deenerode2019.

14. Los artículos 2 y 3 del TUO de la LGM establecen: i) “El cateoy la prospección son libres en todo el territorio nacional. Estasactividades no podrán efectuarse por terceros en áreas dondeexistan concesionesmineras, áreasdenoadmisióndedenunciosy terrenos cercados o cultivados, salvo previo permiso escrito desutitularopropietario,segúnseaelcaso”;ii)“Lacomercializacióndeproductosmineraleseslibre,internayexternamenteyparasuejercicio no se requiere el otorgamiento de una concesión”.

15. Losartículos9,18y23delTUOdelaLGMindican:i)“Laconcesiónmineraotorgaasutitularelderechoalaexploraciónyexplotaciónde los recursos minerales concedidos…”; ii) “La concesión debeneficiootorga a sutitular el derecho a extraer o concentrar la

296

partevaliosadeunagregadodeminerales...”;iii)“Laconcesióndetransportemineroconfiereasutitularelderechodeinstalaryoperarunsistemadetransporte….”.

16. El artículo 1 del D.L.N° 1048 señala que “el almacenamiento deconcentradoconstituyeunaactividaddelsectormineroquenoserealizabajoelsistemadeconcesiones,encontrándosereguladaporlas normas y procedimientosprevistos por elMEM, así como lasdisposicionesvigentesenmateriaambientalydeseguridadehigieneminera,enlosaspectosqueleresultenaplicables”.

17. El artículo 23 de la Ley N° 28621, Ley Orgánica para elAprovechamiento de los Recursos Naturales, establece: “Laconcesión,aprobadaporlasleyesespeciales,otorgaalconcesionarioelderechoparaelaprovechamientosostenibledelrecursonaturalconcedido,enlascondicionesyconlaslimitacionesqueestablezcaeltítulorespectivo.Laconcesiónotorgaasutitularelderechodeusoydisfrutedelrecursonaturalconcedidoy,enconsecuencia,lapropiedad de los frutos y productos a extraerse. Las concesiones puedenserotorgadasaplazofijooindefinido.SonirrevocablesentantoeltitularcumplalasobligacionesqueestaLeyolalegislaciónespecial exijan para mantener su vigencia. Las concesiones sonbienesincorporalesregistrables.Puedenserobjetodedisposición,hipoteca, cesióny reivindicación, conformea las leyesespeciales.El tercero adquirente de una concesión deberá sujetarse a lascondicionesenquefueoriginariamenteotorgada.Laconcesión,sudisposiciónylaconstitucióndederechosrealessobreella,deberáninscribirseenelregistrorespectivo”.

18. Elartículo18delTUOdelaLGMseñala:“Laconcesióndebeneficiootorgaasutitularelderechoaextraeroconcentrarlapartevaliosadeunagregadodeminerales…”.

19. Elartículo1delD.LN°708indica:“Declárasedeinterésnacionallapromocióndeinversionesenlaactividadminera”.

20. SedebeindicarquemediantelaLeyN°30428seoficializóelSistemadeCuadrículasMineras,definidoenelartículo11°delTUOde laLGM,aprobadoporD.S.N°014-92-EM,concoordenadasreferidasalSistemaGeodésicoHorizontalOficial(WGS84).

CAPÍTULO 51. ElAnuarioMinero2015seencuentradisponibleenlapáginaweb

delMEM:http://www.minem.gob.pe/minem/archivos/file/Mineria/PUBLICACIONES/ANUARIOS/2015/04%20INVERSION.pdf

2. CoordenadasMercator Transversal Universal (UTM, por sus siglaseninglés),seutilizanparareferenciarorepresentarunpuntoenlatierra.

3. Lasprobabilidadesdeejecución fueronasignadasporelMEMensetiembre de 2016. Para la cartera de inversión a noviembre de2016seha incluidoalproyectoAriana(US$200millones)yseharetiradoalproyectoAmpliaciónplantaelPorvenir(US$45millones).AlproyectoArianaseleasignóunaprobabilidad“alta”deejecuciónporlasimilituddesuscaracterísticasconelrestodeproyectosdealtaprobabilidad.

4. Tacna (21%), Arequipa (20%),Moquegua (16%), Apurímac (8%) yCusco (5%).

5. Cajamarca(24%)yLaLibertad(20%).

6. Paraelcasodelplomo:Pasco(22%),Lima(18%),Áncash(16%),Junín(11%)yotros(8%).Yparaelcasodelzinc:Áncash(48%),Pasco(17%),Junín(12%),Lima(11%)yotros(6%).

7. Cusco(18%),Arequipa(15%),Moquegua(11%)yTacna(8%).

8. LaLibertad(32%)yCajamarca(29%).

9. Paraelcasodelplomo:Pasco(30%),Lima(22%),Junín(15%),otros(24%)yparaelcasodelzinc:Áncash(24%),Junín(21%),Pasco(19%)y otros (31%).

10. El valor FOB (que quiere decirFree on Board o libre a bordo, enespañol) es el valor demercado de las exportaciones de un paísen aduanas. No incluyen los costos de transporte, seguro y fleteenqueseincurredesdeelpuertodeaduanashastaeldestinodelcomprador.

11. Eloroenbrutopresentadoenbarrastieneunacomposiciónquímicade 99.99% de pureza y se utiliza para la venta a productores dejoyeríaeinversionistas.

12. LasubpartidaMineralesdeCobreysusConcentradosfuetomadadelospuertosdeElCallao,ChimboteyMollendo.LasubpartidaCátodos

297

deCobrefuetomadadelospuertosdeIloyMollendo.Ello,debidoaqueestospuertospresentanunflujoregulardelasexportacionesmensuales.Losconcentradosdecobretienenunacomposiciónde11.7%decobre,0.004%deplatay0.003%deoro.Esteproductoesutilizadoparalarecuperacióndemetales(usoindustrial).

13. Endiciembrede2015,AntaminaregistróexportacionesenvalorFOBporUS$232896562.8enelpuertodeChimboteyUS$893341.2enel puerto El Callao.

14. El empleo total del sector minero es igual a la suma del empleo directo(empresasminerasycontratistas)yelempleoindirecto,queesnueveveceselempleodirecto.Así,elempleototalmineroes10veceselempleodirectodelsector.

15. LosdatossobrelaPoblaciónEconómicamenteActiva(PEA)Ocupada,publicados por el Instituto Nacional de Estadística e Informática(INEI),estándisponibleshasta2014.Paramayordetalleverhttps://www.inei.gob.pe/estadisticas/indice-tematico/ocupacion-y-vivienda/

16. Definición tomadadelportalde laDefensoríadelPueblo,disponibleen http://www.defensoria.gob.pe/temas.php?des=3 (último acceso:05/01/17)

CAPÍTULO 61. Ley que precisa competencias del Organismo Supervisor de la

InversiónenEnergíayMinería,publicadaenjuliode2012.

2. Índices establecidos según el artículo 168 del Reglamento deSeguridadySaludOcupacional,D.S.N°024-2016-EM.

3. Elanálisisdelassancionesymultassebasa,principalmente,enloexpuestoenVásquezyGallardo(2006)yVásquez(2006b).

4. Esta probabilidad se puede interpretar como resultado de lasprobabilidadesdedetecciónysancióndelainfracciónencasoseanindependientes.

5. EldocumentodetrabajoNo20señalalaaplicacióndeatenuantesyagravantes(circunstancias,reincidenciasygeneraciónderiqueza),las cuales son aplicadas a las infracciones del sector minero mediante lasRGGN°035-2011OS-GG,RCDN°286-2010-OS/CDyRGGN°194-2015-OS/GG.

6. EnelsectormineroenlasRGGN°256-2013-OS/GGyRGGN°194-2015-OS/GGseindicalaaplicacióndelfactordañoysuporcentajedeajuste.

7. Elartículo230delaLeyN°27444modificadaporelD.L.N°1272señala: “3. Razonabilidad (…) las sanciones a ser aplicadasdebenser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción,observandolossiguientescriteriosqueseseñalanaefectosdesugraduación:

a) Elbeneficioilícitoresultanteporlacomisióndelainfracción;

b) Laprobabilidaddedeteccióndelainfracción;

c) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídicoprotegido;

d) Elperjuicioeconómicocausado;

e) Lareincidencia,por lacomisiónde lamisma infraccióndentrodelplazodeun(1)añodesdequequedófirmelaresoluciónquesancionólaprimerainfracción;

f) Lascircunstanciasdelacomisióndelainfracción;y

g) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor”.

8. Así lo contemplan la Ley Complementaria de Fortalecimiento InstitucionaldeOsinergmin,LeyN°27699;elReglamentoGeneraldeOsinergmin,aprobadoporDecretoSupremoN°054-2001-PCM;el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador deOsinergmin,aprobadoporResolucióndeConsejoDirectivoN°272-2012-OS/CD,entreotrasnormasadministrativas.

CAPÍTULO 71. Paramayorinformaciónvercapítulo 2.

2. VerChisari,Mastronardi,VásquezyRomero(2015).

3. Esdecir,sehacalculadoelpromediodelospreciosdelosprimerostrestrimestresde2016(1T,2Ty3T)conelprecioproyectadopara20164Tconelfindeobtenerelpreciopromedioanualde2016.Ypara2017seharealizadounpromedioanualdeloscuatrotrimestresproyectados.EsprecisoseñalarquelosdatostienencomofuentedeinformaciónaBloomberg.

298

4. Elniveldeactividadsectorialsedefinecomoelvaloragregadodecada sector.

5. SegúnDSNo022-2009-EM,losclienteslibressonaquellosusuariosconectados al Sistema Eléctrico Interconectado (SEIN) no sujetos a regulacióndepreciosdebidoalamagnituddeenergíay/opotenciaanualquepuedancontratar(mayora2500KW).DeacuerdoconelReporteEstadísticodelMercadoLibredeElectricidad(2016),enmayo laminería fue la actividadquedemandómás consumodeenergíadelmercadolibreconunaparticipacióndel64%.

6. Losingresosdelosconsumidoresserándivididosencincogruposdehogares,siendoloshogares1y2losdemenoresingresos(hogarespobres)yloshogares3,4y5losquepresentaningresosmásaltos(hogares ricos).

7. Laproducciónadicionalestimadaporcadaproyectominero,desdesuiniciodeoperación,hasidotomadadelosdatosdelMEM.Además,paraefectosdelassimulaciones,sehaasumidoqueeliniciodeoperacióndelosproyectosconsideradosocurreen2017,esdecir,desdeeseañoseincrementalaproduccióndeoroycobre.Finalmente,lavariaciónenlaproducciónsehacalculadocomoelratioentrelaproducciónadicionalestimadayeltotaldelaproducciónrealpara2015,pormineral.

8. Según informaciónbrindadaporelMEM, la carteradeproyectosde inversión está dividida según la probabilidad de ejecución delproyecto,quepuedesermuyalta,alta,bajaymuybaja.

9. Según la Sunat, comprende los tributos internos y aduanerosrecaudadosporlaentidad,excluidaslascontribucionessociales.

10. Según la Sunat, comprende los ingresos provenientes de laexplotación de recursos naturales (regalías, gravamen minero),recursos directamente recaudados, utilidades del Banco de laNación, Banco Central de Reserva del Perú, intereses del TesoroPúblico,entreotros.

11. Artículo20delaLeyNo26821,LeyOrgánicaparaelAprovechamientoSostenibledelosRecursosNaturales.

12. Dicho contrato garantizará estabilidad tributaria al titular de laactividadminera.EstosignificaquequedarásujetoalrégimendelIR, régimen de tipo de cambio, libre disposición de divisas y nodiscriminaciónpor10añosdesdelafirmadelcontrato.

13. Según el Boletín deMinería de 2011, el aporte voluntario logrórecaudarS/2381millones.

14. Según loestablecidoenel TítuloDécimoTercerodel TextoÚnicoOrdenado de la Ley General de Minería, aprobado por DecretoSupremoN°014-92-EMymodificatorias.

15. Elprimeresquemaderegalíasfuecreadoen2005.

16. LaLeydelCanonfuepromulgadaenjuliode2001.Apartirdedichafecha,sufriódiversasmodificaciones,laprimeraenenerode2002víaD.UN°001-2002,segúnelcualelcanonmineroequivaldríaal50%delosingresosyrentasquepaganlostitularesdelasactividadesmineras.Ensetiembrede2003,laLeyN°28077,LeyquemodificalaLeydelCanon,establecióelcriterioparaladistribucióndelcanonen función a niveles de pobreza y el déficit de infraestructura. Ainicios de 2005, fue establecido el esquema actual, mediante lapromulgación de la Ley N° 28322.

17. Parael cálculodelNBI, el INEI emplea los siguientes indicadores:viviendas con características físicas inadecuadas; hogares enhacinamiento;viviendasinserviciohigiénico;hogaresconalmenosunniñoquenoasistealaescuela;hogaresconeljefedehogarconprimaria incompleta y con tres personas o más por perceptor de ingreso(INEI,2000).

18. LasentenciadelTribunalConstitucionalN°0048-2004-PI/TCcierraundebateacercadelanaturalezajurídicadelaregalíaminera.Porunlado,seafirmabaqueerauntributoalostitularesdeconcesionesminerasy,porotro,seledenominabaunacontraprestaciónalEstadoporlaexplotacióndelosrecursosminerales.Finalmente,lasentenciacerróeldebateestableciendoquenoerauntributo.

19. Informaciónactualizadaal11dejuliode2015.

20. Paraqueambosgruposseancomparables,estosdebenposeerlasmismascaracterísticasobservablesynoobservables.

21. El cuadro solo muestra aquellos resultados estadísticamentesignificativosdelosestudios.Asimismo,soloincorporalosresultadosde Zegarra y Macroconsult, debido a que tienen similar marcometodológico,porlotantosoncomparablesentresí.

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22. Decreto Supremo No046-2001-EMysusmodificatorias(Reglamentode Seguridad e Higiene Minera).

23. DecretoSupremoN°016-1993-EMysusmodificatorias(ReglamentosobreProteccióndelMedioAmbiente).

24. Debidoalanaturalezadelapolíticadesupervisiónrevisada,seutilizócomounidaddeanálisisaltitularmineroynoalaunidadminera,conelobjetivode contralar el efecto spillover derivadodelefectodisuasivo de las sanciones impuestas a una unidadminera, peroque genera una externalidad directa hacia el resto de unidades que conformanelmismotitular.

25. En elmarco del proceso de descentralización (LeyN° 27783, Leyde Bases de la Descentralización, y Ley N° 27867, Ley Orgánicade Gobiernos Regionales, se transfirieron, progresivamente, lascompetencias de supervisión y fiscalización de las obligacionesestablecidas en la Ley General de Minería hacia los gobiernosregionales.

26. De acuerdo con lo señalado en la revista IIMP (2010), en 2010,soloalgunasde lasprincipalesempresasminerascontabancon lacertificación OHSAS 18001, la cual establece requisitos mínimosvinculados a la gestión de seguridad y salud en el trabajo. Estainformación daría un soporte parcial al supuesto de independencia condicional vinculado a las variables no disponibles (inversión ycapacitaciones en seguridad).

CAPÍTULO 81. Decreto Supremo N° 095-2015-PCM. Disponible en: http://

busquedas.elperuano.com.pe/download/url/ley-que-prorroga-la-vigencia-de-beneficios-y-exoneraciones-t-ley-n-30404-1328704-1(últimoacceso:14/01/2017).

2. Para mayor detalle ver el Decreto Legislativo N° 708, Ley dePromoción de Inversiones en el Sector Minero. Disponible en:http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/76865407EB58EB6F05257E2E0050C544/$FILE/DL_708_LeyPromoci%C3%B3nDeInversionesEnElSectorMinero.pdf (últimoacceso:09/01/2017).

3. Sibienel81.4%delosproyectosenexploracióntienecomometalpredominante al cobre, varios de ellos, además, enfocan susesfuerzoseneloro,laplatayelmolibdeno.

4. D.S. No016-93-EM.Reglamentoparalaprotecciónambientalenlaactividadminero-metalúrgica.

5. Como se mencionó en el capítulo 5,elMEMrealizaunadistincióndelosproyectosminerossegúnsuprobabilidaddeejecuciónenmuyalta,alta,bajaymuybaja.

6. Durante el boom de las materias primas se ha experimentado uncrecimientode lossalariosrealesdebidoa lafaltadepersonalcapacitado(Ernest&Young,2014).Porello,seríanecesariodefinirunnuevoequilibrioparaelmercadolaboralminero.

7. FederalOpenMarketCommittee(FOMC).

8. Porejemplo,undólarmásdébilelevalademandadelosmetalesquecotizanenaquellamoneda,debidoaqueloshacemásbaratosparalosinversionistasqueposeenotrasmonedas.

9. Diferencial que existe entre las tasas de interés bancarias, odiferencialcrediticio.

10. Al respecto, la Bolsa de Valores de Lima ha implementado unsegmentodecapitalderiesgoqueesunmecanismoespecializadopara brindar a las empresas mineras junior la oportunidad deobtener financiamiento para sus actividades de exploración ydesarrollo mediante el mercado peruano de capitales.

11. TérminoacuñadoporAuty(1993)yestudiadoeconométricamentedemaneradetalladaporprimeravezporSachsyWarner(1995).

12. Para una exposiciónmás extensa, ver:Ministerio Federal para laCooperaciónyelDesarrolloEconómico,2011.Alemania.

13. En relación a la literatura empírica reciente, ver, por ejemplo,LedermanyMaloney(2007),BrunnschweileryBulte(2008),AlexeevyConrad(2009),VanderPloegyPoelhekke(2010),asícomoDavisyVásquez(2013a).Paraunarevisióndelaliteraturasobreeltemadelamaldicióndelosrecursos,verDavisyTilton(2005),Frankel(2010),VanderPloeg,F.(2011),DavisyVásquez(2013a,2013b),asícomoBadeeb,LeanyCalrk(2017).

14. Gastosoperativos(Operative Expenses-Opex).

15. Tercerización.

300

16. Inversiónencapital(Capital Expenditures-Capex).

17. Enestetrabajo losautoresdemuestranquelosconflictossocialesafectanlavolatilidaddelasaccionesdediversasempresasminerasquecotizanenlaBolsadeValoresdeLima.Ellotieneunimpactoclave en la decisión de invertir o no en determinados activosmineros.Incluso,laaltavolatilidadpuedegenerarunincrementodelvalordelasopcionesrealesdepostergarlaejecucióndelportafoliodeproyectosqueadministranlasempresasminerascotizantesbajoestudio.

18. “Las experiencias de importantes países exportadores de materias primascomoChile(cobre),Noruega(gasnatural,petróleo),Australia(carbón,mineraldehierro),Colombia(carbón,petróleo)yBotsuana(diamantes)representancasosexitososanivelinternacionaldeunaadecuadagestiónpúblicadelosciclosdeboom y caída de los precios de lasmaterias primas, lo cual habría generado que la actividadprimario-extractivaseaunabendiciónenvezdeunamaldiciónenestasjurisdicciones”(Vásquez,2013:44).

19. “Loscasosdepaísesprimario-exportadoresenelÁfrica(talescomoChad,Níger,Zimbabue,laRepúblicaDemocráticadelCongoyLibia)son ejemplos usualmente incluidos en la lista de países bajo lamaldiciónenlaliteraturaespecializada”(Vásquez,2013:44).

20. ComoexplicanAcemogluyRobinson(2012),lospaíses(enespecial,los países dependientes de las materias primas y con un pasado colonialrelevante)puedenfracasaronoenconseguirsudesarrolloeconómico si sus políticas económicas y las instituciones que lasgobiernan fallan. Son los líderes políticos de cada país quienesdeterminancon suspolíticas laprosperidadde su territorio, yasíhabríaocurridoentodoslosperiodosdelahistoriainvestigadosenellibro,segúnlosautores.

21. Paramayoresdetallesdeunanálisisparaelcasoperuano,puedeconsultarseeldocumentodeLavanda,G.(2012).Fondo de equidad intergeneracional minero para el Perú. Un enfoque redistributivo intertemporal de los ingresos fiscales de las actividades mineras. TesisdeMaestría.PontificiaUniversidadCatólicadelPerú.

22. Estefondooperaríabajoelprincipiodesostenibilidaddébil.Vercapítulode 2 Hanley,ShogrenyWhite(2007)paramayoresdetallesvéase.

23. Tecnología Minera, 11 de enero de 2017. Recuperado de http://

tecnologiaminera.com/tm/noticia.php?id=13379&ad=Apur%EDmac%20y%20Cajamarca,%20las%20dos%20caras%20del%20impacto%20de%20la%20inversi%F3n%20minera%20en%20Per%FA (último acceso:14/01/2017).

24. Mendoza y Gallardo (2011) señalan que Cajamarca enfrentagrandesbarrerasalcrecimientoeconómicodebidoelaltogradodeconflictividad social quemanifiesta su población (en especial, entorno al desarrollo de las industrias extractivas como laminería),la faltade infraestructura vial que impideel aprovechamientodeeconomíasdeescala,yladebilidaddelascapacidadesdelgobiernoregionalqueafectalagestióndelosrecursosdelcanonylacreaciónde externalidades de coordinación para gestionar proyectos deinfraestructura.

25. Decreto LegislativoN° 1334, diario oficial El Peruano, 6deenerode 2016. Recuperado de http://www.minem.gob.pe/archivos/legislacion-91om8e4t9j959z767z6t-decleg_1334.pdf(últimoacceso:08/01/2017.

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Glosario

ANA Autoridad Nacional del Agua

ANAP ÁreasdeNoAdmisióndePetitorios

BCRP BancoCentraldeReservadelPerú

BID Banco Interamericano de Desarrollo

BVL Bolsa de Valores de Lima

Capex Capital Expenditures

CBOT ChicagoBoardofTrade

Cenagro Censo Nacional Agropecuario

Cepal ComisiónEconómicaparaAméricaLatinayElCaribe

CFTC Commodity Futures Trading Commission

Cmgp CostoMarginalPrivado

Cmgs Costo Marginal Social

Cme Costo Medio

CME ChicagoMercantileExchange

Cochilco ComisiónChilenadeCobre

Comex Commodity Exchange Inc.

Conasev ComisiónNacionalSupervisoradeEmpresasyValoresdelPerú

Copri ComisióndePromocióndelaInversión

CPC CerrodePascoCorporation

DGM DirecciónGeneraldeMinería

EE.UU. Estados Unidos

EIA EstudiodeImpactoAmbiental

EMJ Empresas Mineras Junior

Enaho Encuesta Nacional de Hogares

ETF Exchange Traded Fund

FAS Fondo de Adelanto Social

Fed SistemadelaReservaFederaldeEstadosUnidos

FMI Fondo Monetario Internacional

Fntmmsp FederaciónNacionaldeTrabajadoresMineros,MetalúrgicosySiderúrgicosdelPerú

FOB FreeonBoard

Focomi Fondo de Consolidación Minera

FOMC FederalOpenMarketCommittee

Foncodes Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social

GL GobiernoLocal

GEI GasdeEfectoInvernadero

GEM GravamenEspecialalaMinería

GG GerenciaGeneral

GPAE GerenciadePolíticasyAnálisisEconómico

GR GobiernosRegionales

GSM GerenciadeSupervisiónMinera

GWh Gigawattsporhora

Ha Hectáreas

HHI Herfindahl–HirschmanIndex

IAI ÍndicedeAtractivodeInversión

IED InversiónExtranjeraDirecta

IEM Impuesto Especial a la Minería

IFA Índice de Frecuencia

IGV ImpuestoGeneralalasVentas

INEI InstitutoNacionaldeEstadísticaeInformática

Ingemmet InstitutoGeológico,MineroyMetalúrgico

INIFM InstitutoNacionaldeInvestigaciónyFomentoMinero

IR Impuesto a la Renta

ISA ÍndicedeSeveridad

ISC ImpuestoSelectivoalConsumo

IU Intensidad de Uso

LGM LeyGeneraldeMinería

LME London Metal Exchange

LMEX London Metal Exchange Index

LPAG LeydelProcedimientoAdministrativoGeneralGlosario

MASP MonthlyAverageSettlementPrice

MC Ministerio de Cultura

MCO MínimosCuadradosOrdinarios

MEF MinisteriodeEconomíayFinanzas

MEGC ModelodeEquilibrioGeneralComputable

MEM Ministerio de Energía y Minas

Minag Ministerio de Agricultura

Minam MinisteriodelAmbiente

MMM MarcoMacroeconómicoMultianual

MTPE MinisteriodeTrabajoyPromocióndelEmpleo

NBI NecesidadesBásicasInsatisfechas

NPMC Northern Peru Mining Company

NSR Net Smelter Return

OCDE OrganizaciónparalaCooperaciónyelDesarrolloEconómicos

OEFA OrganismodeEvaluaciónyFiscalizaciónAmbiental

OIT OrganizaciónMundialdelTrabajo

OMC OrganizaciónMundialdelComercio

ONPE OficinaNacionaldeProcesosElectorales

OPEP OrganizacióndePaísesExportadoresdePetróleo

Opex OperativeExpenses

Osinergmin OrganismoSupervisordelaInversiónenEnergíayMinas

Oz Onza

OzF Onzafina

PAMA ProgramadeAdecuaciónyManejoAmbiental

PAS ProcedimientoAdministrativoSancionador

PBI Producto Bruto Interno

PCM Presidencia del Consejo de Ministros

PEA PoblaciónEconómicamenteActiva

PSM Propensity Score Matching

PUCP PontificiaUniversidadCatólicadelPerú

PVC Policlorurodevinilo

RAE Real Academia Española

Renamu Registro Nacional de Municipalidades

RIA Regulatory Analysis Impact

RPM Reglamento de Procedimientos Mineros

RR.NN. Recursos Naturales

RSSO ReglamentodeSeguridadySaludOcupacional

Senace ServicioNacionaldeCertificaciónAmbientalparalasInversionesSostenibles

Sernanp ServicioNaturaldeÁreasNaturalesProtegidas

SHFE Shangai Futures Exhange

Snmpe SociedadNacionaldeMinería,PetróleoyEnergía

SPCC SouthernPeruCopperCorporation

Sunafil SuperintendenciaNacionaldeFiscalizaciónLaboral

Sunarp SuperintendenciaNacionaldeRegistrosPúblicos

Sunat SuperintendenciaNacionaldeAdministraciónTributaria

TAPO TradedAveragePriceOption

Tastem TribunaldeApelacionesdeSancionesenTemasdeEnergíayMinería

TLF Toneladaslargasfinas

TM Toneladas métricas

TMD Toneladas métricas diarias

TMF Toneladamétricafina

TSI TheSilverInstitute

TUO TextoÚnicoOrdenado

USGS UnitedStatesGeologicalSurvey

UTM UniversalTransverseMercator

VAB Valor Agregado Bruto

VANT Vehículos Aéreos No Tripulados

VE VariaciónEquivalente

VVE ValordelaVidaEstadística

WB World Bank

WGC WorldGoldCouncil

WGS WorldGeodeticSystem

WTI West Texas Intermediate

TÍTULOLa industria de la minería en el Perú:

20 años de contribución al crecimiento y desarrollo económico del país © Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería,

Osinergmin, 2017Calle Bernardo Monteagudo 222,

Magdalena del Mar, Lima, Perú

ISBN: 978-612-47350-1-1Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú:

N° 2017-01518Impreso en el Perú. Printed in Peru

Tiraje: 150 ejemplaresImpreso en: GRÁFICA BIBLIOS S.A.

Jr. Morococha 152 SurquilloLima, Perú

Primera impresión: febrero 2017

EDITORESJesús Francisco Roberto Tamayo Pacheco, Presidente del Consejo Directivo de Osinergmin

Julio Salvador Jácome, Gerente General de Osinergmin

Arturo Leonardo Vásquez Cordano, Gerente de Políticas y Análisis Económico de Osinergmin (Editor General en Jefe)

Víctor Raúl Zurita Saldaña, Especialista de Políticas y Análisis Económico de Osinergmin

COLABORADORES PRIMERA EDICIÓN Gerencia de Políticas y Análisis Económico (GPAE). Equipo de redactores del libro: Ricardo De La Cruz Sandoval / Donald Barboza Garaundo / Carlos Renato Salazar Ríos / Carlo Vilches Cevallos / Carlos Aguirre Zurita / Carlos Alberto Miranda Velásquez / Edison Chávez Huamán / Ernesto Guevara Ccama / Merry Romero Córdova / Melissa Zárate Morán / Darha Chávez Vásquez.

Gerente de Supervisión Minera: Víctor Carlos Estrella. Gerencia de Supervisión Minera (GSM): Iván Ferrando Perea / Nancy Herrera Rojas / Milagro Malpartida Reynoso / Gladys Ramos Mirano / César Lavado Huyhua / Artemio De la Vega Franco / Iván Del Mar Reátegui / Fidel Misari Chuquipoma / Jorge Valdivia Vera Rebollar / Carlos Calero Cueva / Mayra Condori Sullasi / Christian Ticona Aquise.

COLABORACIÓN EN EL SUMINISTRO DE MATERIAL FOTOGRÁFICO: Cía. Minera Antamina S.A. / Minera Chinalco Perú S.A. / Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía / Gerencia de Supervisión Minera, Gerencia de Comunicaciones e Ing. Neptali Sanchez Figueroa - Osinergmin / Ministerio de Energía y Minas / Biblioteca Nacional del Perú / Instituto de Ingenieros de Minas del Perú, Ing. Víctor Gobitz Colchado.

PRIMERA EDICIÓN: Carlos Alberto Miranda Velásquez, Coordinación de Diagramación / Paola Miglio, Edición de Estilo / Dora Ipanaqué, Diseño / Rosana Calvi, Corrección.

El contenido de esta publicación podrá ser reproducido total o parcialmente con autorización de Osinergmin. Se solicita indicar en lugar visible la autoría y la fuente de la información. Todo el material presentado en esta publicación es propiedad de Osinergmin, a menos que se indique lo contrario.

Citar la publicación como Tamayo, Jesús; Salvador, Julio; Vásquez, Arturo y Víctor Zurita (Editores) (2017). La industria de la minería en el Perú: 20 años de contribución al crecimiento y desarrollo económico del país. Osinergmin. Lima-Perú.

Las opiniones y estimaciones representan el juicio de los autores dada la información disponible y están sujetas a modificación sin previo aviso. La evolución pasada no es necesariamente indicador de resultados futuros. Esta publicación no se debe utilizar para tomar decisiones de inversión en activos financieros.

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