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La evaluación del desempeño:columna vertebral

del Servicio Profesional de Carrera

Antonio Casas Vázquez*

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La Ley del Servicio Profesional de Carrera, representará un parteaguas ennuestro país si logramos su implementación o una quimera si no lo logramos.Después de varios intentos de administraciones federales y locales anteriorespor implantar un Servicio Profesional de Carrera, es hasta este gobierno en elque, con base en una Ley, se establece un Reglamento que opera las condi-ciones señaladas en la misma. La Ley del Servicio Profesional de Carrera tie-ne por objeto "establecer las bases para la organización, funcionamiento ydesarrollo del Sistema de Servicio Profesional de Carrera en las dependen-cias de la administración pública federal centralizada" (Título primero, capítu-lo único, Art. 1), y es definida por el propio texto como "un mecanismo paragarantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública conbase en el mérito y con el fin de impulsar el desarrollo de la función públicapara beneficio de la sociedad" (Título primero, capítulo único, Art. 2). En suma,esta Ley surgió de la necesidad de contrarrestar el sistema de "botín" (spoilsystem): cuando llegaba un nuevo gobierno, lo que hacía era desmantelar loque ya existía. No en su totalidad pero, en el mejor de los casos, cada princi-pio de administración pública había una migración masiva de servidores pú-blicos hacia otras dependencias. En el peor de los escenarios, el desempleo.

* Director General de Recursos Humanos de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social.

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Servicio Profesional de Carrera

Obviamente, gran parte de esta gente encontraba acomodo en la estructu-ra gubernamental, especialmente si los aspirantes tenían relaciones socialeso políticas y si sabían conducirse dentro del sistema burocrático mexicano.Pero la pérdida del talento humano, del capital intelectual que se había acu-mulado a través de todo un esfuerzo por comprender y operar un área delgobierno, era enorme. Del paso de estos funcionarios por sus cargos, nuncahubo una memoria histórica ni intelectual, un mapa del trayecto que habíanrecorrido para hacer mínimamente eficiente un área del servicio público, enpocas palabras no existía una administración del conocimiento. Los proyectosque estaban en boga durante un periodo quedaban en los archivos, empolva-dos, si no es que completamente eliminados, aunque tuvieran elementos po-derosos que permitieran un manejo eficaz y eficiente de los recursos que segestionan en el gobierno y de la continuidad de las políticas públicas. La con-secuencia lógica de esta tendencia viciosa, inspirada por competitividadespolíticas más que operativas, era que cada seis años se tenía que reinventarel país en sus estructuras de administración pública.

La Ley del Servicio Profesional de Carrera pretende, entre otras cosas,generar la permanencia de servidores públicos capaces dentro de la adminis-tración pública y continuar con un programa de profesionalización para que elServicio Profesional de Carrera sea un contrapeso a la llegada de nuevos go-bernantes y que las políticas públicas puedan tener permanencia. Cualquierpaís que se autodenomine desarrollado, generalmente mantiene políticas delargo plazo (de 20 a 30 años). Lo que se inicia en una administración, tienecontinuidad en las que le siguen. El dar a los servidores una visión de perma-nencia y largo plazo basada en su desempeño profesional genera deseos desuperación, amor por la institución y un sentimiento de justicia; ingredientesbásicos para fomentar la productividad y competitividad de las institucionesmexicanas, esta es la inclusión.

Algunos países europeos son la muestra de ello. Hay una congruencia enla política económica, en la infraestructura gubernamental, fiscal, laboral, ener-gética, de desarrollo urbano, independiente del partido que llegue al poder.Un ejemplo de ello es la construcción del transporte urbano. Tal es el casodel desarrollo del transporte urbano de Japón, Francia o Inglaterra en el pe-riodo 1968-2004. Mientras aquellos extendieron sus redes de transporte ur-bano, subterráneo y ferroviario de manera casi exponencial, en México se haperdido el tiempo y el dinero en medidas que, más que solucionar el problemadel tránsito urbano, obedecen a criterios electorales y de competencia políti-ca, lo han complicado, al no haber un grupo de profesionales egresados delservicio profesional de carrera que pudieran convertirse en un contrapeso del

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poder. En Estados Unidos existe un triángulo de acero (iron triangle), donde elpeso específico de los tres poderes tienen un contrapeso en el servicio civilque, pese a su condición, juega un papel de freno a aquellos proyectos quepudieran llegar a desestabilizar al Estado. Estas experiencias nos invitan ainiciar un camino que muchos países iniciaron hace 100 o 200 años, que es elestablecer un servicio profesional de carrera. Esta es una de las grandes apor-taciones trascendentes de esta administración.

¿Cuál es el reto que se nos plantea en el futuro próximo respecto del servi-cio profesional de carrera? Hacer viable esta realidad, echarla a andar, y paraello debemos ser graduales y pragmáticos. En principio, esta Ley y su Regla-mento, generan áreas de oportunidad para trabajar una realidad inédita en elpaís. En primer lugar, operar estos dos conceptos —Ley y Reglamento- es algomuy complejo, técnicamente hablando, simplemente al incorporar el conceptocapacidades. Los modelos de capacidades o competencias no han tenido ungran éxito ni siquiera en la iniciativa privada por la complejidad de su manejo ylo laxo de su interpretación. En muchos casos, se ha demostrado que partende premisas falsas y, por supuesto, llegan a conclusiones erróneas.

Si esto lo unimos a la alta complejidad operativa, las cosas se complican.Pongamos como ejemplo nuestro objeto de estudio. Si pedimos que se im-planten los siete subsistemas que marca la Ley del Servicio Profesional deCarrera, se genera una alta complejidad en su operación, porque las áreas depersonal en la administración pública no tienen la experiencia suficiente paramanejar esta realidad tan compleja como la Ley lo exige.

Además, su práctica en la historia caótica de la administración pública hagenerado que sus perfiles sean de lo más disímbolo. No todas estánestructuradas para atender este reto de la realidad como la tenemos hoy. Haydirecciones generales de Recursos Humanos que están completamenteestructuradas: manejan la organización, el presupuesto, las relaciones labo-rales y hasta la innovación y la calidad, como es el caso de la Secretaría delTrabajo y Previsión Social, pero hay otras que simplemente manejan la nómi-na. Ni siquiera manejan la organización y el presupuesto. Estos dos concep-tos son operados por áreas denominadas como Programación y Presupuesto,que fue una moda sexenal, quienes operaban las estructuras funcionales yocupacionales de las Dependencias, lo que es un sinsentido.

Por otro lado, existe la alta divergencia jurídica, esto es una nueva ley quese incorpora a la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado y a la propiaLey Federal del Trabajo. Esto viene a dar cierta certidumbre al personal deconfianza —desde enlaces hasta director general- porque antes no se teníaninguna ley. No había respaldo ni sustento jurídico para estos trabajadores.

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Este personal de confianza era, igual que el Presidente de la República, partedel Ejecutivo. Se les consideraba electos junto con el Presidente, lo que hoyresulta absurdo. De ahí se derivaba en parte aquel sistema de botín. Así estáestipulado en la Constitución y así ha funcionado. Con esta Ley se le da unacertidumbre al servidor público, se le reconocen sus derechos de una maneramás transparente, aunque también existen riesgos en su posible implantación.Un diagnóstico y análisis de la interpretación de la Ley del Servicio Profesio-nal de Carrera y de su Reglamento, permite conocer las variables que se de-ben estudiar en su proceso de aplicación. En una primera aproximación, sellegaron a considerar cinco elementos críticos o de riesgo que habría que su-perar si se quiere llegar a implementar esta Ley:

Alta complejidad técnica'

Alta complejidad operativa

Divergencia jurídica

Inequidad en las disposiciones de recursos económicos y materiales

Estructuras insuficientes

Estas áreas de oportunidad deben ser sistematizadas y llevar un desempeñogradual sin pretender establecer el servicio profesional de carrera en el cortoplazo. Además debe ser incluyente, es decir, reunir el capital intelectual quese ha generado en todas las áreas gubernamentales. Si bien no se podrá darpleno este Servicio Profesional de Carrera, sí se pueden sentar las bases, losfundamentos más importantes del servicio, para que sea un punto de partidapara los próximos 20 o 30 años. Es un ejercicio de mediano a largo plazo.

¿Cuál es el elemento estratégico que sustenta el Servicio Profesional deCarrera? A nuestro juicio, la columna vertebral del sistema es la Evaluacióndel Desempeño, porque es a partir de ella que podemos conocer en formatotal el perfil del puesto, sus capacidades técnicas gerenciales y la manera enque el servidor público ha cumplido sus metas y objetivos, avalado por susjefes y colegas de trabajo.

¿Por qué es importante la evaluación del desempeño?Porque a partir de ella podemos determinar cuáles son las capacidadesen general y las críticas en particular. No determinaremos las que nosvengan en gana, sino las que son críticas para el desarrollo de la funciónen particular y además nos permite, ya que conocemos el perfil y lascompetencias, definir cuáles son las trayectorias de carrera delpersonal;

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Porque nos permite establecer los programas de capacitación, quetenemos que seguir de manera individualizada (Taylor Made);

Porque nos va a permitir establecer metodologías claras y convincentespara evaluar el desempeño del servidor público en términos muyrealistas y objetivos, que consiste en el cumplimiento de sus objetivosy de sus metas;

Porque permite remunerar al servidor por los resultados obtenidos (porsu contribución). Esto deriva en una administración del sistema decompensaciones y reconocimientos más eficiente;

Porque nos permite configurar el principal instrumento en materia de rendiciónde cuentas, para tener real acceso a la información con transparencia yposibilitar así el llamado accountability. Sin evaluación del desempeño ¿cómopodemos saber si alguien está cumpliendo con sus objetivos?

Porque nos va a permitir establecer un sistema de evaluación deresultados de toda la administración pública, porque al final, todo esteesfuerzo consiste en entregar buenos resultados a los ciudadanos ycuentas claras de lo que está haciendo el gobierno con sus impuestos;

En suma, nos permite aterrizar el modelo de capacidades ocompetencias, que tienen una relación muy directa y estrecha con laevaluación del desempeño. A partir de la evaluación del desempeño escomo puedes determinar las capacidades o competencias y no de otraforma. (Véase gráfica 1)

Esto es lo que le da el gran giro, percatarnos de que la enseñanza tradicio-nal ya no funciona, pues está fundada en la acumulación y memorización deconocimientos que no sabemos si van a ser aplicados en la práctica. Al con-trario, la evaluación del desempeño mide y evalúa lo que la gente sabe hacerde manera única, no lo que ha memorizado.

De esta concepción se desprenden ideas trascendentales, que nos remi-ten a la Nueva Cultura Laboral, como pensar en modificar el sistema educati-vo nacional. Nos damos cuenta de que los conocimientos adquiridos por unapersona en la escuela no son necesariamente los que requiere para aplicaren su trabajo, "Enseñamos cúmulos de conocimiento pero muy pocas habili-dades y destrezas". Cuando alguien va a solicitar trabajo se le requiere expe-riencia, pero ¿cómo va a adquirir experiencia si no le dan trabajo? Esto es loque genera la posibilidad de modificar el esquema de educación. El ServicioProfesional de Carrera es una luz, no sólo para establecer un Servicio Civil decarrera, sino como una llamada de atención para revisar el esquema de la

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E stablecer lacausa deseparación deuna m anea°beba ytaro pareeres

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Gráfica 1

Recomendaciones

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Ingreso Deaarrdlo Capacitación Separación Control yProfesional Y Evaluación

Certificación

educación tradicional.' Debemos generar profesionales que estén más orien-tados al desarrollo de capacidades que a la acumulación de conocimientos.

La Evaluación del Desempeño no puede darse de cualquier manera, espe-cialmente dentro de la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), yaque la hemos fundado en procesos. 3 Esta metodología nos lleva a ser con-gruentes al atacar el movimiento de capacidades y al considerar con justicialo que está pasando actualmente. Existe un gran movimiento que está dejan-do atrás viejas concepciones de la administración privada y pública, como sonlas teorías de Henry Fayol y Frederick Taylor, que tratan de tiempos y movi-mientos, donde había una especialización muy concreta en la tarea y en laespecialización o las de Max Weber en términos de funciones específicas yrígidas. Hoy sabemos que es mucho más importante el proceso, el que todosparticipemos en una cadena productiva (cadena de valor), que todos enten-damos nuestra contribución, es decir, en qué participamos desde el inicio deun producto o servicio hasta su terminación, o desde el inicio de un procesohasta la entrega al usuario o ciudadano.

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Este es un movimiento mundial en el que las empresas competitivas sonaquellas que han cambiado sus estructuras productivas, jerárquicas y orgáni-cas a estructuras dinámicas, flexibles basadas en procesos. Esto también noslleva a definir que la estrategia de evaluación del desempeño a través de pro-cesos es la alternativa. Creo que actualmente la evaluación del desempeñose está tomando como un subsistema más y no como la columna vertebral delServicio Profesional de Carrera. Tan es así, que lo único que se está plan-teando es hacer la evaluación del desempeño muy superficial, sin tratar deprofundizar en los procesos, que finalmente son los que nos van a dar la ra-zón de ser de lo que estamos haciendo, pues deben tener una correlaciónmuy directa con los macroprocesos de la institución, que podrían ser los obje-tivos rectores —obviamente derivados de la misión y la visión—; los procesos,que serían los objetivos de la unidad administrativa para contribuir a sus ob-jetivos rectores; los procedimientos, que nos definirían los papeles que jue-gan las personas en la consecución de estos objetivos colectivos y finalmen-te, las instrucciones de trabajo, que se derivan de los procedimientos, que eslo que realiza la persona en sí. Esto nos permite ver una concatenación y unplanteamiento sistémico del servicio profesional de carrera a través de la eva-luación del desempeño. Esta es la gran aportación y la gran trascendenciaque puede tener la evaluación del desempeño en el Servicio Profesional deCarrera. (Véase gráfica 2).

Autores como Green, Kaplan, Norton y Uri o CEO's como Welch y Gates'han señalado la importancia que tiene la evaluación del desempeño. Es asíporque, si analizamos la perspectiva sistémica, podemos ver que la evalua-ción del desempeño nos permite analizar el Servicio Profesional de Carrera yla administración pública en su conjunto como si fuera un organismo. Nos per-mite detectar que al no estar operando uno de los subsistemas, el sistemacompleto no está operando óptimamente —principio de interdependencia: "To-dos somos parte del todo"—. La Evaluación de Desempeño, por otro lado, nospermite generar la retroalimentación que se maneja a través del control y laevaluación —otro de subsistema del Servicio Profesional de Carrera—, y nospermite ver —en un gran ejercicio sistémico— como está operando el servicioprofesional de carrera. El símil del organismo humano con el servicio profesio-nal de carrera es correcto.

No debemos confundir la evaluación de conocimientos con la evaluaciónde capacidades o competencias. Aplicar exámenes basados en la educacióntradicional a dichas capacidades o competencias, equivale a querer realizarun proceso de avanzada con una herramienta primitiva a manera de analogía:llevar a cabo una biometría hemática con un estetoscopio, que en el fondo se está

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Objetivos rectores de la STPS

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contradiciendo, es la antítesis de este planteamiento. Esto debe quedar muy claroy hay que saber explicar esta interpretación. Las capacidades o competenciassólo pueden ser derivadas de la observación de las conductas en el lugar detrabajo a través de la evaluación del desempeño y no con exámenes en salonesde clase.

Esto desvía la posibilidad de echar los cimientos de un Servicio Profesionalde Carrera. La propuesta que se hace es muy clara: estamos partiendo alrevés, estamos de cabeza. Deberíamos iniciar con la Evaluación del Desem-peño, planear y estudiar más este desarrollo, y posteriormente pasar a la cer-tificación de las capacidades. Esto ya lo estamos haciendo en la práctica en laSTPS para después pasar a evaluar y certificar las capacidades.

En este punto hay otro error de concepción, se partió al revés, pues lascompetencias no se pueden manejar aisladamente, siempre están vinculadasa un grupo de conductas asociadas. El liderazgo no puede estar aislado de laorientación a resultados ni de la negociación ni de la visión estratégica y eltrabajo en equipo. Son parte de la capacidad. Una persona que es líder, nece-sariamente debe reunir estas características como un todo. Lo que se debehacer primero es determinar una visión y una misión; luego se hace la evalua-

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ción del desempeño y de ahí se derivan las capacidades críticas que necesita laorganización. Aquí se partió al revés: primero se definió una serie de capacida-des y ahora se quieren generalizar su aplicación y se le quiere imponer reactivos.Siempre he insistido en que hay que empezar por la evaluación del desempeño,y no es tarde para reorientar el camino. Se ha caminado mucho en otros sentidos,el tiempo se está consumiendo. Creo que no hay mejor tiempo que el del regresocuando sabemos que estamos equivocados, reconocerlo y empezar de nuevo.Eso podría ayudar muchísimo. No quiero decir que todo lo que se ha hecho nosirve. Por supuesto que sirve, y de este proceso todos hemos aprendido sobre lamarcha, pero precisamente en virtud de ese aprendizaje, debiéramos tener lacapacidad de replantearlo, de admitir dónde nos equivocamos y de empezar denuevo. El 80 por ciento de esta etapa debe consumirse en planear bien elsistema, en sentar bien sólidas y claras las bases, para que el 20 por cientorestante sea de un tiempo operativo mucho más sencillo.

Nuevamente aquí se manifiesta la relevancia de la evaluación del desempeño,porque adicionalmente se han incorporado capacidades técnicas transversales,capacidades técnicas específicas, y eso es lo que ha perjudicado grandemente almovimiento de las capacidades, pues se han hecho movimientos muy complejos.Si vamos a definir ahora lo que son las capacidades técnicas en la STPS, tenemosque definir un enorme número de ellas, poner reactivos por cada una de ellas,establecer niveles de dominio. Esta es una tarea titánica que va a llevar muchotiempo, dinero y esfuerzo. Normalmente en una organización se definen cinco,seis o diez capacidades por área estratégica o capacidad organizacional. Esto loha demostrado la práctica en empresas exitosas que han aterrizado este modelo.La STPS inició este proceso hace tres años y nos dimos cuenta de que por ahí nopodíamos caminar. Pero la lógica siempre nos lleva a este lugar común de tomarestas decisiones porque así está el planteamiento original de los modelos decompetencias. Hoy sabemos por experiencia que por ahí no vamos a llegar muylejos. Nuevamente se impone la idea de que la evaluación del desempeño es laque nos tiene que dar las herramientas para determinar cuáles son las capacidadescríticas necesarias para cada puesto y evitar conceptualizarlas desde un inicio delmodelo.

Modelo Propuesto

La STPS propone un modelo integral, práctico y objetivo basado en procesos(indicadores y balanced scorecard) y modelos conductuales de habilidades y com-petencias. El adjetivo de integral lo toma de la aportación que esta herramienta

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hace a los diferentes subsistemas de la institución (Planeación, Ingreso, Capacita-ción y Certificación, Desarrollo Profesional y Evaluación del Desempeño).El modelo de evaluación de desempeño de la STPS contempla lo siguiente:

Alineamiento estratégico con la misión, visión (5) (5) (5).6

Definición de objetivos colectivos e individuales de la institución, el áreay el puesto.

Mapeo y conocimiento de los procesos críticos de la institución.

Desarrollo de indicadores y métricas de desempeño cuantitativo.

Definición de modelo de competencias y alineamiento con competenciasde la función pública.

Observación de conductas y agrupamiento.

Desarrollo de herramienta de Evaluación del Desempeño cualitativo (180y 360 grados).

Calibración de herramienta.

Esta metodología da origen a un modelo híbrido que combina la parte deproductividad (medición) con la parte humana (compatibilidad persona-puesto-desempeño) cuya mezcla explica el concepto de competitividad y mejoracontinua.

El modelo en su concepción va de la mano con el modelo de la funciónpública integrándose en lo general a dicho modelo y respetando las particula-ridades propias de cada institución (después de todo cada institución tienesus rasgos y particularidades únicas).

Algo que preocupa sobremanera a las distintas dependencias es el des-pliegue del modelo alineado a una sola metodología (roll down) ya que por eltamaño de las instituciones los proyectos tienden a eternizarse o abortarsedebido a la complejidad intrínseca del ámbito gubernamental. El modelo pro-puesto al basarse en procesos, corta transversalmente a las distintas áreasde la dependencia disminuyendo significativamente los tiempos de implanta-ción y asegurando en primera instancia la implantación en los procesos másimportantes de la institución. (Véase gráfico 3).

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Evaluación deDesempeño

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Gráfica 3

SISTEMA INTEGRAL DE GESTIÓN DEL TALENTO HUMANO .. SIGTH-

MODELO

Conclusiones

En este contexto, es importante señalar el papel relevante del conocimientoprofundo de la Misión, Visión, Objetivos Rectores y Líneas Estratégicas de laOrganización, así como las Fortalezas, Debilidades, Oportunidades y Amena-zas, ya que en su conjunto perciben la orientación de la misma, lo cual nospermite derivar los Objetivos Institucionales como los de los Servidores Públi-cos en particular, a efecto de satisfacer los requisitos de los clientes, como losnormativos y reglamentarios.

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De ello, el enfoque basado en procesos, nos permite identificar tanto lasetapas del mismo como la concurrencia de los actores, desplegando las ca-pacidades críticas que formarán parte del perfil del puesto, las áreas de oportu-nidad para fortalecerlas y certificarlas, así como en forma objetiva las métricas eindicadores que delimitarán los escenarios del desempeño, para dar alcance deforma eficaz y eficiente a los resultados esperados.

La construcción de las organizaciones, que identifican y, entienden los pro-cesos, así como el desempeño de los concursantes en ellos, son capaces deincidir en la mejora continua, fortaleciendo las capacidades críticas y por lotanto satisfacer las necesidades actuales y futuras de los usuarios. Por ello, alreplicar el modelo de Evaluación del Desempeño como Columna Vertebral delServicio Profesional de Carrera en la totalidad de la Administración PúblicaCentralizada, fortalecerá el propósito de la Administración Publica actual, con-solidando las aspiraciones de los Servidores Públicos privilegiando el mérito.

Sin embargo, todos estos elementos que podrían encuadrarse dentro de lacorriente de la nueva gerencia pública, no podrían ser posibles, si en este o encualquier modelo de cambio no es tomada en cuenta las característicasparticulares de cada dependencia u organismos, esto es, la culturaorganizacional prevaleciente, que para efectos prácticos en la STPS es la NuevaCultura Laboral. Cualquier intento por generar un cambio en cualquierorganización debe estar referido necesariamente a esta nueva cultura, quelleva implícito el respeto a la dignidad de la persona, lo que necesariamentenos lleva al reconocimiento de la experiencia adquirida por los servidores pú-blicos y por consiguiente al capital intelectual acumulado en la Institución lo querefleja en la realización de las políticas públicas, razón de ser del servicio público;si bien es cierto que podemos correr el riesgo de retener viejas prácticasburocráticas, estas son en su mayoría producto de las costumbres y los sistemasanacrónicos utilizados más que de las personas.

El Modelo que aquí se plantea, no es de ninguna manera la panacea, pero síuna propuesta que tiende a perfeccionar al Servicio Profesional de Carrera, porsu objetividad y un modelo para administración del conocimiento, en este casocomo en otras experiencias, solamente la inclusión, la gradualidad, el diálogocomo principal herramienta para el consenso, la legalidad y por supuesto, todoesto dentro del marco de la paz laboral tan necesaria en estos momentos ennuestro país y en el futuro inmediato serán los elementos que nos permitan, conhumildad* reconocer nuestro papel histórico, pero limitado y transitorio en laformación del Servicio Civil en México. En esta experiencia, como en otros paísesque han transitado en el camino sólo el tiempo tendrá la última palabra.

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Notas bibliográficas

;

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Hammer, el padre de la reingeniería de procesos. Normalmente los procesos fueron muy bien

definidos por las áreas informáticas, donde habia un input, un trabajo intermedio y un output.

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