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La evaluación de impLa evaluación de impactos actos ambientambientales (EIA) y un modeloales (EIA) y un modelode desarrollo localde desarrollo local

Medio ambiente I

Er nes to Pi r i l l o*

La Evaluación de Impactos Ambientales (EIA) es un procedimientotécnico-administrativo y de participación pública destinado a identifi-car, prever, evaluar y mitigar los efectos relevantes sobre el ambientede proyectos o actividades, antes de que se tomen decisiones impor-tantes.

El proceso administrativo se debe apoyar sobre estudios técnicos yen etapas de participación de las comunidades involucradas.

Cuanto antes se realice la EIA, en tiempo y forma, mucho más fácilserá la adecuación de los proyectos analizados, constituyéndose, deese modo, en la más eficaz herramienta de gestión ambiental.

Las metas del Desarrollo Sostenible no son compatibles con el actualmodelo de consumo poniendo en serios problemas la conservación denuestros recursos naturales y en peligro la sostenibilidad social y eco-nómica de muchas comunidades de nuestro país.

La EIA, aplicada también a planes y programas, juega un rol funda-mental dentro del paradigma del Desarrollo Sostenible y puede ser elpunto de encuentro hacia el logro de un desarrollo local capaz degarantizar la supervivencia de nuestras comunidades en armonía consu entorno.

* Ingeniero Agrónomo (Universidad Nacional del Sur, Argentina), especializado enBiología, orientación Genética (Universitá di Milano, Italia) y en Evaluación deImpactos Ambientales (Universidad de Buenos Aires). Docente a cargo del Curso deposgrado en Evaluación de Impactos Ambientales (EIA). Departamento de Economía,Organización y Legal. Facultad de Ingeniería. UBA.

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Perspectivas históricas

Debido al reciente conflicto delas plantas de producción depasta celulósica de Fray Bentos,de la R.O. del Uruguay, más cono-cidas como “papeleras”, términoso lenguaje que hasta hace pocoeran pertenecientes con una cier-ta exclusividad a ámbitos ambien-talistas, comenzaron a ser utiliza-dos por todo aquel que quisieraemitir su opinión sobre el tema.

Es así que empezaron a utilizar-se expresiones como contamina-ción, impacto ambiental, evalua-ción de impactos ambientales,EIA, impacto ambiental acumulati-vo, estudios de impactos ambien-tales, ecologista, ambientalista,desarrollo sostenible, desarrollosustentable, etc. y vocablosvarios, muchas veces con trata-miento de sinónimos entre ellos.

Es más, se ha escuchado hablarde DBO (Demanda Biológica deOxígeno), Eucaliptus tereticornis,dioxinas, furanos, carga orgánica,pasta Kraft, ECF, TCF, etc. porparte de personas devenidas rápi-damente en especialistas y engrandes conocedores de cuestio-nes técnicas y ambientales.

No es mi intención, en este artí-culo, definir ni explicar cada unode los mencionados términos,cosa por otro lado bastante aburri-da, pero sí me gustaría abordar eltema de la evaluación de impac-tos ambientales que creo es pri-mordial, su génesis y su evolución

en el tiempo, en menos de 40años y su capacidad potencial enla definición de un desarrollo local.

Podríamos ubicar el nacimiento(o quizá habría que decir eclosión)de la conciencia ambiental, en losmovimientos ecologistas de losaños sesenta en California (trans-formado como una de las bande-ras, junto al pacifismo y el feminis-mo en el Mayo francés de 1968),si bien durante toda esa décadahubo varias contribuciones a laformación de esa conciencia o a lamanifestación del principio ecolo-gista (todavía no consideradoambientalista).

Desde un punto de vista formal(léase legal) se podría ubicar elinicio de las modernas normas delambientalismo en la NEPA(Nacional Environmental PolicyAct) o Ley Nacional de PolíticaAmbiental de EUA, del 1º deenero de 1970. En dicha ley seintroduce por primera vez el térmi-no EIA (con carácter preventivo)cuando establece que “cuandouna agencia federal se propongallevar a cabo una acción importan-te, que tenga un efecto significati-vo sobre la calidad del medioambiente humano, debe prepararuna estimación de los efectosambientales y ponerla a disposi-ción del Presidente, del Congresoy de los ciudadanos americanos”.

Diversas publicaciones de laépoca, como “The tragedy of thecommons” de Hardin en dondeaborda el tema del agotamientode los recursos en áreas comunes

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a todos los habitantes, “The tropi-cal rainforests: a non-renewableresource”, “Los límites del creci-miento” de Meadows, trabajos delMIT (Massachussets Institute ofTechnology), el Club de Roma,Leopold, Munn, etc. por solo citaralgunos, ponían de manifiesto dedistintas maneras, especialmentecatastróficas, que el desarrollo talcual se lo conocía no iba a sersostenible en el tiempo debidofundamentalmente al crecimientopoblacional e industrial con elmodelo de utilización (o patrón deuso) de los recursos mineralesprincipalmente. Es también enesos tiempos cuando aparece elModelo Latinoamericano (o mode-lo Bariloche) en donde se presen-ta un modo alternativo de desarro-llo que no tiene que terminar en elcolapso necesariamente.

La Conferencia de Estocolmo(1972) se podría considerar unmomento clave en el reconoci-miento de la cuestión ambientalen el nivel mundial. En ella seplanteó “la necesidad de empren-der, en escala mundial, una nuevaestrategia que sentase las basespara alcanzar un desarrollo soste-nible, es decir capaz de compagi-nar el desarrollo económico con laconservación de los recursosnaturales” si bien en ese momen-to todavía se presentaban los tér-minos desarrollo y medio ambien-te como contradictorios.

A partir de ese momento las prin-cipales entidades financierasmundiales incluyeron en su nor-

mativa el procedimiento de EIA,para controlar el comportamientoambiental de aquellos proyectos afinanciar, especialmente en paí-ses no desarrollados. Alemania en1972, Canadá un año después, laOCDE (1974), Francia e Irlandaen 1976, y así sucesivamente, losdistintos países comenzaron tam-bién a incorporar legislación espe-cífica ambiental. La CEE lo incor-pora para todos los países de laComunidad en 1985. LaConferencia de Río-92 incorporaa la EIA definitivamente en el actafinal de la mano del naciente con-cepto de Desarrollo Sostenibleacuñado en el Informe Bruntlandde 1988.

En el nivel del Mercosur, tanto enel Brasil, que tiene incorporada laobligación de realizar EIA en suConstitución, como el Paraguay yel Uruguay, se encuentran simili-tudes entre los sistemas de autori-zación ambiental y estos paísescuentan con normas generales enla materia. (FARN, 1995). Ennuestro país el tratamientoambiental abarca todo el abanicode jurisdicciones con leyes, decre-tos, resoluciones, etc. con lacorrespondiente dispersión denormativas, debido a lo cual tam-bién se encuentra una gran varie-dad en cuanto al grado de detallesexigibles, a los requerimientostécnicos, a la profundidad de losinformes, a los procedimientos,etc. dependiendo de la actividad aevaluar, del sector productivoinvolucrado o de la jurisdiccióncomprendida. Quizá la ley nacio-

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nal 25.675 del 27/12/02, o leyGeneral del Ambiente, cuandoesté reglamentada, subsane estacarencia de una disposiciónnacional general.

La Evaluación de ImpactosAmbientales

La evaluación del impacto, sim-plemente definida, es el procesode identificar las consecuenciasfuturas de una acción presente opropuesta (IAIA).

Desde un punto de vista concep-tual, la Evaluación de ImpactosAmbientales es el proceso deidentificar, prever, evaluar y miti-gar los efectos relevantes sobre elambiente de proyectos o activida-des, antes de que se tomen deci-siones importantes.

Desde un punto de vista prácti-co, por otro lado, y tal como seexplicita en las distintas legislacio-nes la EIA es un proceso técnico-administrativo para el control delos proyectos que se apoya enestudios técnicos (Estudios deImpacto Ambiental) y en la partici-pación pública.

De cualquier manera y, sea cualfuere su definición, se destaca elcarácter preventivo, antes detomar decisiones importantes y“debe comprenderse como uncomponente de un proceso admi-nistrativo que permite adoptardecisiones que afecten a la comu-nidad y su entorno” (Walsh, 1995).

Los ámbitos de aplicación de la

EIA también se han ampliado y enla actualidad esta herramienta degestión técnica, de eminentecarácter preventivo, se perfilacada vez más como una herra-mienta a ser incorporada en laevaluación de planes y proyectosen el nivel regional, nacional einternacional teniendo al Desa-rrollo Sostenible como paraguasprotector. Las evaluaciones de losimpactos de las acciones huma-nas y sus interrelaciones deberánser consideradas bajo los linea-mientos de un desarrollo compati-ble con las necesidades de lascomunidades involucradas actua-les y futuras, las cuales exigencada vez con más fuerza, la reali-zación de los estudios técnicoscorrespondientes en el más altonivel profesional.

Existen muchas definiciones,más o menos convincentes, deimpacto ambiental, de las cualeshe elegido la siguiente: “el cambioen un parámetro ambiental, en undeterminado período y en unadeterminada área, que resulta deuna actividad dada, comparadocon la situación que ocurriría siesa actividad no hubiera sido ini-ciada” (Wathern, 1988). Puede serpositivo o negativo.

Por otro lado estaría el conceptode contaminación, que siempretiene connotaciones negativas, yse podría interpretar como “la libe-ración en las aguas, aire o suelode toda y cualquier forma de ener-gía, con intensidad, en cantidad,en concentración o con caracte-

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rísticas, tales que puedan causardaños a la biota, incluyendo a losseres humanos” (Sánchez, 2000).

A los efectos de realizar los estu-dios de Evaluación de ImpactosAmbientales (EIA) el concepto deAmbiente es el más amplio. En elmacrosistema ambiental, tal comoes concebido a los efectos de laEIA, se representan incluidos elsistema de los recursos naturales,el sistema socio-económico-éticoy cultural (antrópico) y las interre-laciones entre ellos.

El sistema de los recursos natu-rales está a su vez integrado pordos subsistemas: el biótico (con-formado por los seres vivos, pro-cesos, etc.) y el abiótico y se pre-senta intervenido por las accioneshumanas, se podría decir, casi ensu totalidad.

Por su parte, el sistema socio-económico-ético y cultural (o sis-tema antrópico) es elaborado ydesarrollado por el ser humanoconstantemente. Este sistemaantrópico ha desarrollado formascada vez más evolucionadas deproducción para satisfacer de-mandas nuevas. Estas demandasnuevas incluyen el uso deRecursos Naturales antes no utili-zados, su sustitución parcial, etc.;de tal modo el Sistema Antrópicopresiona constantemente sobre elSistema Natural.

A decir de Gómez Orea “en laactualidad, es bastante generali-zada la idea de que los estudiosde impactos ambientales son unaengorrosa e inútil sucesión de trá-

mites administrativos (en el mejorde los casos) que debe ser supe-rada a cualquier costo y pareceríaque la calidad importa poco puesse considera que en cualquiercaso los estudios de impactosambientales no suponen muchomás que un simple adorno paradecisiones ya tomadas” (GómezOrea, 1999).

Los estudios técnicos (conocidoscomo EsIA, Estudio de ImpactosAmbientales, IIA, Informe deImpactos Ambientales, etc.), con-forman un campo de conocimien-tos que involucra a todas las pro-fesiones o ramas del saber. En talsentido, el aporte de elementosmultidisciplinarios, cualitativos ycuantitativos, normativos y degestión que deben ser partesconstitutivas de una EIA, ayudana interpretar y desarrollar los pro-yectos de una forma más moder-na, adecuando los proyectos oactividades humanas al ambienteimpactado e internalizando loscostos ambientales correspon-dientes.

En la realización de los estudiostécnicos será, por lo tanto, nece-saria una secuencia de análisis-síntesis. “La investigación co-mienza descomponiendo susobjetos a fin de descubrir el meca-nismo interno responsable de losfenómenos observados, pero eldesmontaje del mecanismo no sedetiene cuando se ha investigadola naturaleza de sus partes. Elpróximo paso es el examen de lainterdependencia de las partes y

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la etapa final es la tentativa dereconstruir el todo en términos desus partes interconectadas.” (M.Bunge.1986).

En una primera etapa se debe-rán identificar los posibles impac-tos que sobre el ambiente se pre-vén para cada una de ellas, en lacual se ha dividido el proyectobajo análisis. De esta división sur-girán las correspondientes rela-ciones de causa-efecto, que pos-teriormente deberán ser evalua-das científicamente, mediante laaplicación de uno o varios de losdiversos métodos que se handesarrollado al respecto. Los haycualitativos y cuantitativos, de for-mas matriciales o gráficas, comolistas de efectos o como flujogra-mas causales, etc. todos métodosque sirven para analizar losimpactos del proyecto en el medioreceptor (físico-natural-antrópico ysus interrelaciones) de modo talde extraer las conclusiones res-pectivas y recomendar las medi-das de mitigación, corrección,potenciación, etc. en la búsquedade la viabilidad ambiental del pro-yecto.

Obviamente, que de lo anterior-mente dicho resulta que cuantoantes se realice la EIA mucho másfácil será la adecuación de losproyectos de ingeniería analiza-dos. Si bien se puede realizar encualquier momento, la EIA asíimplementada cumplirá las funcio-nes para las cuales ha sido crea-da, siendo una herramienta útilpara la selección de distintasopciones tecnológicas orientando

a las empresas y organismoshacia tecnologías más limpias,contribuir a la selección de la loca-lización y a la elección de la mejorescala, identificar las medidasambientales preventivas o correc-tivas, orientar las políticasambientales de la sociedad, iden-tificar el sistema más convenientepara la etapa de desactivación,contribuir hacia la aceptaciónsocial de proyectos originalmentecuestionables, etc. y no como unaformalidad a cumplir cuando losproyectos ya están en la etapa deconstrucción o directamente ope-rando.

Con respecto al tercer gran com-ponente incluido en las definicio-nes anteriores, la participaciónpública, es una condición indis-pensable que está en la esenciamisma de su existir. Las comuni-dades directa e indirectamenteafectadas deben ser informadascon anterioridad y tenidas encuenta dentro del proceso de eva-luación de los informes (oEstudios) técnicos. La Autoridadde Aplicación correspondientedeberá poner a disposición de losinteresados todos los estudiospresentados para su evaluación ylas audiencias propiamentedichas deberán realizarse contransparencia en donde todas laspartes interesadas gocen deigualdad de oportunidades paraexpresarse y objetar y en todocaso modificar o recomendarmodificaciones al proyecto origi-nal con el objetivo de tornar al pro-yecto ambientalmente viable.

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Evidentemente la participaciónde la comunidad es una asignatu-ra pendiente en nuestra sociedadque deberá ser tenida cada vezmás en cuenta en los próximostiempos ya que las comunidadesahora están informadas, se uneny reaccionan ante lo que conside-ran injusto en su desarrollo. Lostiempos han cambiado vertigino-samente y la adecuación a esoscambios deberá realizarse si nose quiere vivir constantemente enconflicto.

Hace unos años, cuando comen-zaron las primeras evaluacionesambientales era muy difícil elacceso a la información, a publi-caciones, a estudios similares,etc. en otras partes del mundosobre cada tema. En la actualidadcada vez es más difícil el oculta-miento de la realidad; el acceso aInternet permite la realización debúsquedas bibliográficas, delegislación y jurisprudencia rela-cionada con cada tema, el inter-cambio y contacto con especialis-tas, la conformación de movimien-tos y reclamos, etc. En este senti-do la ley nacional 25.675 lo indicacuando propone fomentar la parti-cipación social en los procesos detoma de decisiones. En el Brasil,por ejemplo, existe el modelo dedecisión colegiada, a través de unconsejo con participación de lasociedad civil, donde los colegia-dos están subordinados a la auto-

ridad ambiental. (Sánchez L.E.2000)

Hacia un modelo local

La instalación de una (se consi-dera sólo Botnia que se encuentraya en etapa de construcción) ovarias plantas productoras depulpa celulósica en la RepublicaOriental del Uruguay requierecomo condición previa la necesi-dad de un Estudio de Evaluaciónde Impacto ambiental (EIA)*.

En la República Oriental delUruguay, la ley de ImpactoAmbiental (ley 16.466), en su artí-culo 6º “somete a la realización deun Estudio de Impacto Ambientalprevio, a ciertas obras o activida-des o actividades públicas o priva-das y el DR. 435/94, conocidocomo Reglamento de Evaluaciónde Impacto ambiental, formula ensu artículo 2º una lista detalladade obras que requieren estudioprevio de impacto ambiental ypara ello crea la figura de la solici-tud de Autorización AmbientalPrevia (AAP).

A esta exigencia se le debe agre-gar lo solicitado en el Digestosobre el uso y aprovechamientodel río Uruguay de la comisiónadministradora del río Uruguay(CARU) (1986) de conformidadcon el Estatuto del río Uruguay de1975.

* Ver Alvarado, Raquel M., “La forestación en debate. Inversión extranjera e impactoterritorial en el Uruguay”, Realidad Económica 215, octubre-noviembre 2005 (Notade R.E.).

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El requerimiento de la EIA sejustifica entonces desde el puntode vista jurídico y a partir de lacreciente preocupación y atenciónpor parte de los gobiernos, ONG´sy entidades privadas al paradigmadel desarrollo sostenible.

Un mal planteo inicial y un peormanejo posterior han hecho queel tema de la instalación de estafábrica se encamine, inexorable-mente y en el mejor de los casos,hacia un final incierto. Si a la EIA,se le hubiese dado la importanciaque la ley le confiere y no quefuera meramente un trámite admi-nistrativo, quizás solo habría bas-tado la adecuación del proyectooriginal con las medidas de miti-gación propuestas (si ello hubieresido posible, en el mejor de loscasos) o el traslado (se eliminarí-an gran parte de los impactostransfronterizos) o la cancelacióndefinitiva del proyecto en el casomás extremo.

Si se persistiera con la idea dellevar adelante un proyecto deese tipo, el mismo deberá sermodificado y/o adecuado a lasrecomendaciones que pudieransurgir de una EIA completa endonde se evalúen distintas alter-nativas de localización, procesos,escalas, etc. como así también laevaluación completa del progra-ma de industrialización que sehabría pensado para las márge-nes del río Uruguay, con toda lagama de posibles impactos positi-vos y negativos sobre el mediofísico, antrópico y sus interrelacio-nes y realizado por instituciones y

profesionales de ambos países. La EIA juega un rol fundamental

dentro del paradigma (entendidocomo el conjunto de métodos,teorías, etc., que determinan lasformas de proceder) del Desarro-llo Sostenible que busca imple-mentar una nueva forma de desa-rrollo, tanto para países desarro-llados como en desarrollo, basadasobre la articulación entre ecolo-gía-economía y sociedad y susinterrelaciones, sin que ningúncomponente tenga preponderan-cia sobre el otro sino que todos secomplementen y articulen: en elmedio natural, equilibrio ecológicoo sostenibilidad ecológica; en eldesarrollo económico, eficiencia osostenibilidad económica y en eldesarrollo social, equidad o soste-nibilidad social. El término soste-nible utilizado principalmente enbiología y referido a la conserva-ción de los recursos, confiere altérmino “desarrollo”, que da ideade crecimiento, la característicade renovabilidad. El análisis delos impactos ambientales deberáser el punto de encuentro en esteproceso.

Nuestras comunidades localesse están manifestando hacia lacreación de un modelo propio,distinto, un modelo en escalahumana teniendo en cuenta laprotección de nuestra identidad,nuestro modo de ser, nuestrosprincipios, nuestros amplios espa-cios naturales no antropizados,nuestras necesidades y deseos.Nuestros pueblos no están másdispuestos a que se les impongan

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modelos ya demostrados inefi-cientes en nuestro país y en otroslados del mundo. Son las socieda-des las que deciden cual es elprecio a pagar por una determina-da contaminación, son ellas lasque van armando su desarrollo,un desarrollo en menor escala, enescala humana, considerado estecomo la “liberación de posibilida-des creativas” de todos los inte-grantes de una sociedad, comodijo Max Neef.

Las metas del Desarrollo Sos-tenible no son compatibles con elactual modelo de consumo, concrecimiento ilimitado, obtencióndel mayor rédito en el menor tiem-po posible, formación de grannúmero de externalidades negati-vas, etc. La sobreexplotaciónforestal, el sobrepastoreo, el des-monte de tierras para la prácticaagrícola, la adopción de prácticasagrícolas no siempre adecuadas ala situación agroecológica de laregión y la explotación mineral engran escala crean serios proble-mas a la conservación de nues-tros recursos naturales y ponenen peligro la sostenibilidad socialy económica de muchas comuni-dades de nuestro país y aceleranconflictos en ciernes como ya ocu-rrió en Esquel y actualmente enGualeguaychú y en las localida-des vecinas a las explotacionesmineras de la zona cordillerana.

La mejora en la calidad de vidade la población deberá pasar porel encuentro de un desarrolloobtenido a partir de la conjunción

de valores propios, de costumbresy de modos de vida personales,donde la distribución equitativa dela riqueza lo sea con el objetivoconcreto de disminuir cada vezmás la brecha que separa al quemás tiene del que menos tiene.

La posibilidad de conciliar el cre-cimiento económico para la pobla-ción en general con la renovabili-dad de los recursos, debe sermeta de este desarrollo, que impli-ca cambios políticos, económicos,industriales, sociales y de manejode recursos naturales. Se haceimperiosa la necesidad, conjunta-mente con la EIA, como bienexpresa la ley General delAmbiente en su artículo 6º, deincorporar como herramienta degestión el ordenamiento ambientaldel territorio y el sistema de diag-nóstico e información ambiental.

Quizás haya llegado el momentode cambiar la óptica en la utiliza-ción de la EIA, inicialmente utiliza-da para la evaluación de proyec-tos y extenderla a planes y pro-gramas de desarrollo. Hasta elmomento, como hemos visto, enel mejor de los casos, se realizauna evaluación de los posiblesimpactos de un proyecto en undeterminado ambiente. Quizás apartir de ahora deberíamos inver-tir la pregunta y cuestionarnos pri-mero qué proyecto se puededesarrollar en un ambiente deter-minado, sea éste cual fuere,desde el barrio hasta la ciudad, dela región a la cuenca de un río, deespacios transfronterizos hasta

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bloques regionales, etc. pensandoal territorio desde el punto de vistaambiental y no político o adminis-trativo.

La contaminación, los impactossociales, los procesos biológicos,climáticos, etc. no saben de lími-tes políticos, los atraviesan sinpasaporte. El aire contaminado nopasa por la aduana. El país debe-rá interpretarse como unitario entemas ambientales. Es un cambioen el modo de pensar y de planifi-car. Se requieren, como se dijoantes, principalmente el ordena-miento ambiental del territorio y la

confección de las más detalladasbases de datos ambientales,encaminados hacia la gestiónambiental del territorio, lo quealgunos autores han llamado unaevaluación ambiental estratégica.

La Evaluación de ImpactosAmbientales puede ser el puntode encuentro entre las cienciasnaturales, económicas y socialeshacia el logro de un desarrollolocal en escala humana capaz degarantizar la supervivencia denuestras comunidades en armo-nía con su entorno.

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