La Economía Política de los Déficits Fiscales en Uruguay:

1925-2000

Diego Aboal, Fernando Lorenzo, Juan Andrés Moraes y Gabriel Oddone

Centro de Investigaciones Económicas

(cinve - URUGUAY)

Febrero de 2003

Motivación, Pertinencia y Factibilidad

• Motivación:

– Describir algunas “restricciones políticas” para la política fiscal en Uruguay;

– Conjeturar sobre la prociclicidad de la política fiscal en Uruguay.

• Pertinencia:

– La historia económica y social de Uruguay ha estado fuertemente influenciada por las políticas públicas.

• Factibilidad:

– Estabilidad institucional comparada (16 elecciones en 75 años).

– Sistema de partidos con más de un siglo y medio de existencia, el más antiguo de América Latina.

PLAN DE LA EXPOSICIÓN 1. Fluctuaciones macroeconómicas y prociclicidad de las

políticas.

2. Instituciones políticas en Uruguay.

3. Hipótesis:

– General;

– Fortaleza política;

– Fortaleza institucional;

– Oportunismo electoral.

4. Especificación de los modelos.

5. Resultados y comentarios.

1. Fluctuaciones macroeconómicas y prociclicidad de las

políticas.

AMÉRICA LATINA: FLUCTUACIONES

PBI per cápitaU$S corrientes

0

3000

6000

9000

19

70

19

71

19

73

19

75

19

77

19

79

19

81

19

83

19

85

19

87

19

89

19

91

19

93

19

95

19

97

19

99

20

01

Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay México

AMÉRICA LATINA: FLUCTUACIONES

SHOCKS EXÓGENOS

– Exportaciones volátiles;

–Aumentos repentinos de tipos de interés internacional;

–Reversión de flujos de capital por cambio de expectativas.

PAÍSES NO LOGRAN DISTRIBUIR EN EL

TIEMPO EFECTOS DE SHOCKS.

–Mercados financieros domésticos incompletos;

–Mercado internacional no financia desequilibrios en C.Corr.

–Gobiernos postergan correcciones del tipo de cambio por motivos electorales e impactos redistributivos.

ECONOMÍAS “ABSORBEN”

IMPORTANTES SHOCKS

ENTERAMENTE

POLÍTICAS PROCÍCLICAS 1

• RECOMENDACIONES DE POLÍTICA DEL FMI: “ABSORCIÓN”

1. Ajuste del tipo de

cambio real

Estimula exportaciones.

Desestimula importaciones.

Ayudando a resolver el problema de reservas.

2. Políticas monetarias y

fiscales contractivas.

Contrae el mercado interno por aumento de ahorro y/o restricción del crédito.

REFORZANDO EL IMPACTO DEL SHOCK

EXTERNO

POLÍTICAS PROCÍCLICAS 2

1. Instituciones débiles:

2. Comportamiento de los gobernantes:

–Sistemas políticos fragmentados.

–Motivaciones oportunistas.

–Motivaciones “políticas”.

–Partidos políticos fraccionados.

Gobiernos

débiles

Ciclos políticos

POLÍTICAS INFLUYEN SOBRE LA ECONOMÍA INDEPENDIENTEMENTE DE LA ETAPA DEL CICLO

2. Instituciones políticas en Uruguay.

SISTEMA ECONÓMICO Y SISTEMA POLÍTICO

EJECUTIVO

ECONOMÍA

VOTANTES

PROCESO POLITÍCO

Evaluación del

desempeño del gobierno Desempeño

económico

Políticas

económicas Elecciones PARLAMENTO

INSTITUCIONES POLÍTICAS EN URUGUAY

Representación

proporcional

EJECUTIVO

PARLAMENTO

Doble voto

simultáneo

Presidencialista

RÉGIMEN ELECTORAL Candidaturas

múltiples por

partido

INSTITUCIONES POLÍTICAS EN URUGUAY

Jefe de gobierno y partido pueden no coincidir.

P oder P olítico del Presidente: Uruguay 1925-1999

Bancas del Presidente en el Partido (porcentaj e)

90807060504030

Ban

cas

del p

artid

o pr

esid

enci

al/L

egis

lativ

o (p

orce

ntaj

e) 70

60

50

40

30

Sanguinetti 2

Lacalle

Sanguinetti 1Bordaberry

Pacheco

Fernández

L.Batlle 2Martinez

L.Batlle 1

AmezagaBaldomir

Terra 2

Terra 1Serrato

3. Hipótesis

HIPÓTESIS GENERAL

Política Fiscal

Conflictos entre objetivos de Política Fiscal del Ejecutivo y del Parlamento se resuelven de distinta forma y con diferentes “costos” de acuerdo a las reglas institucionales, al apoyo político, y a la proximidad del acto electoral.

EJECUTIVO

PARLAMENTO

•Reglas Institucionales

•Apoyo Político

Gobierno de Mayoría

HIPÓTESIS 1: FORTALEZA POLÍTICA

“Mayor” Resultado Fiscal

Gobierno de Minoría o Coalición

“Menor” Resultado Fiscal

Poder Político del Presidente

MEDIDAS DE FORTALEZA POLÍTICA

IPP = Vp * Vf

Fragmentación y fraccionamiento del Parlamento

i iS 2

1N

FORTALEZA POLÍTICA DEL EJECUTIVO Y RESULTADO FISCAL

Resultado Fiscal según Poder Político del Presidente

Po der Po lítico del Presiden te

.5.4.3.2.1

Re

su

ltado

Fis

cal

(pro

m.

por

go

bie

rno)

6

4

2

0

-2

-4

-6

Sanguinetti 2

Lacalle

Sanguinetti 1Bordaber

Pach eco

Fern ande

Batlle 2Martinez

Batlle 1

Amezaga

Baldomir

Terra

Terra

Campiste Serrato

412N =

Resultado Fiscal según Tipo de Gobierno

Tipo de Gobierno

Minoría /CoaliciónPa rtido en Ma yoría

Res

ult

ado F

isca

l (p

rom

.por

gob

iern

o)

6

4

2

0

-2

-4

-6

Resultado fiscal “aumenta” al crecer el Poder del Presidente.

Resultado Fiscal según Número E fectivo de Partidos

Número Efectivo de Partidos Parlamentario

3.63.43.23.02.82.62.42.22.01.8

Result

ado F

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6

4

2

0

-2

-4

-6

Sanguinetti 2

Lacalle

Sanguinetti 1Bordaber

Pacheco

Fernande

EtchegoyBatlle 2

Martinez

Batlle 1

Amezaga

Terra

Terra

Campiste

Resultado Fiscal según Número Efectivo de Fracciones (total)

Núm e ro Efe ctivo de Fra cciones P arla m entarias ( total)

765432

Resu

ltad

o F

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(p

rom

.po

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o)

6

4

2

0

-2

-4

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Sanguinetti 2

Lacalle

Sanguinetti 1Bordaber

Pacheco

Fernande

EtchegoyBatlle 2

Martinez

Batlle 1

Am ezaga

Baldomir

Terra

Terra

CampisteSerra to

FORTALEZA POLÍTICA DEL EJECUTIVO Y RESULTADO FISCAL

•Resultado fiscal disminuye al aumentar el número de fracciones.

•La relación es débil con el número de partidos debido a su estabilidad en el tiempo.

Mayor Poder del Ejecutivo en el Proceso Presupuestario

Mayor Resultado Fiscal

HIPÓTESIS 2: FORTALEZA INSTITUCIONAL DEL EJECUTIVO.

FORTALEZA INSTITUCIONAL DEL EJECUTIVO

Constitución Poderes

Legislativos

Poderes No

Legislativos

Total

Gral. Valor

1918 Colegiado 2 4 6 Medio

1934 2 3 5 Bajo

1942 2 3 5 Bajo

1952 Colegiado 4.5 0 4.5 Bajo

1967 7 3 10 Alto

1996 7 3 10 Alto

Poder Institucional del Ejecutivo: Uruguay 1918-1999

•En base a Shugart y Carey (1994) sobre el poder constitucional de los presidentes para introducir, aprobar y reprobar legislación, así como para designar y remover ministros de sus gabinetes.

•El poder institucional del Ejecutivo ha aumentado mientras los gobiernos se volvían políticamente más débiles.

547N =

Resultado Fiscal según Poder Institucional del Ejecutivo

Poder Institucional del Ejecutivo

AltoMedioB ajo

Re

sult

ad

o F

isc

al

(pro

m.p

or

go

bie

rno

) 6

4

2

0

-2

-4

-6

FORTALEZA INSTITUCIONAL DEL EJECUTIVO Y RESULTADO FISCAL

El resultado fiscal parece empeorar al aumentar el poder institucional del Ejecutivo, aunque puede estar reflejando su mayor debilidad política.

Comportamiento del gobierno:

Pre-electoral

HIPÓTESIS 3: OPORTUNISMO

“Menor” Resultado Fiscal

Post-electoral “Mayor”

Resultado Fiscal

Ciclo Político Electoral en el Resultado Fiscal

-0,5%

-0,4%

-0,3%

-0,2%

-0,1%

0,0%

0,1%

0,2%

0,3%

0,4%

0,5%

-1 Electoral 1 2

Año de gobierno

Resu

ltad

o F

iscal

Co

rrie

nte

co

mo

pro

po

rció

n d

el

PB

I

Promedio por año de gobierno para el período 1920-2000

CICLO POLÍTICO Y RESULTADO FISCAL

4. Especificación de los modelos

ESPECIFICACIÓN DE LOS MODELOS

•Series Temporales con Análisis de Intervención (Box y Tiao, 1975).

•Datos Anuales para el período 1925-2000 (16 períodos electorales).

•Variables dependientes: Resultado Fiscal, Gasto e Ingreso.

•Variables Económicas Independientes: d(log(PBI)), TI.

•Variables Independientes Cualitativas buscan capturar efectos de: Poder Institucional, Poder Político y Ciclo Político.

ESQUEMA DE INTERVENCIÓN ESQUEMA DE INTERVENCIÓN VARIABLES CUALITATIVAS

Ciclo político (oportunista)

Efectos cíclicos para los primeros y

últimos 2 años de gobierno 1920-

2000.

T1 = -1 año pos electoral, 1 año electoral, 0 otro caso

T2 = -1 segundo año de gobierno, 1 año

electoral, 0 otro caso

T3 = -1 penúltimo año de gobierno, 1 año

electoral, 0 otro caso

Determinantes Institucionales Poderes (institucionales) ejecutivos y

legislativos del Presidente Altoinst = 1 gobiernos con alto poder

institucional. (1967-73; 1985-2000)

Determinantes Políticos Poder Político del Presidente (Indice 1)

Altopol = 1 gobiernos con alto poder político,

0 otro caso.

Bajopol = 1 gobiernos con bajo poder

político.

Número Efectivo de Fracciones (NEF) NEFB = 1 cuando el NEF es bajo, 0 otro

caso.

NEFA = 1 cuando NEF es alto, 0 otro caso. Número Efectivo de Partidos (NEP)

NEPB = 1 cuando ep es bajo, 0 otro caso.

NEPA = 1 cuando NEP es alto, 0 otro caso. Acontecimientos anómalos

E ii = 1 en el año 19ii, 0 otro caso.

5. Resultados y comentarios.

RESULTADOS Hipótesis Variables INGPBI GTOPBI RESPBI 1

C 0.0321** 0.0326*** -

INGPBI(-1) 0.5139*** - -

INGPBI(-2) 0.2372** - -

GTOPBI(-1) - 0.6226*** -

GTOPBI(-2) - 0.2095** -

RESPBI(-1) - - 0.5370***

RESPBI(-2) - - 0.2704***

d(log(PBI) - -0.0748*** -

TI - -0.0001* -

Ciclo Político CP 0,0008 0.0045** -0.0041**

Determinantes Altopol -0,0036 -0,0045 0,0043

Políticos Bajopol -0,0024 0.0065** -0.0058**

Determinantes

Institucionales Con67 0,0049 -0,0002 -0.0005

Estadísticos de R2 AJUSTADO 0,65 0,9 0,81

Diagnóstico Desvio Estandar 0,010 0,011 0,011

Significativamente distinto de cero al: * 90%; ** 95%; *** 99% de confianza.

RESULTADOS •Los modelos estimados no permiten rechazar las hipótesis de un ciclo político electoral sobre el Gasto y el Resultado Fiscal.

•Se rechaza la hipótesis de que la fortaleza institucional (tal como la medimos) afecte el Resultado Fiscal.

•No es posible rechazar que la debilidad política del Ejecutivo conduce a menores Resultados Fiscales.

•Los gobiernos de la posguerra son los que han desarrollado fundamentalmente un manejo oportunista de la política fiscal.

CONSIDERACIONES FINALES

•Ejecutivos políticamente débiles y con un Parlamento altamente fragmentado y un sistema de partidos fraccionados no logran buenos resultados fiscales.

1. Las regularidades empíricas encontradas distan de ser

reglas deterministas de comportamiento. Sin embargo,

sugieren que:

2. El gobierno actual es el políticamente más débil de la historia y el Parlamento está relativamente fragmentado. Este es parte del problema que el FMI observa sobre la vulnerabilidad y la sustentabilidad de la deuda pública.

•La reducción del déficit fiscal, en este contexto, se hace aún más difícil en los últimos años de gobierno, debido al momento del ciclo político.

La Economía Política de los Déficits Fiscales en Uruguay:

1925-2000

Diego Aboal, Fernando Lorenzo,

y Gabriel Oddone

Centro de Investigaciones Económicas

(cinve - URUGUAY)

Febrero de 2003