la economía política de las reformas económicas: una revisión del enfoque económico - mariano...

8/2/2019 La economa poltica de las reformas econmicas: una revisin del enfoque econmico - Mariano Tommasi, Andrs

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LA ECONOMIA POLITICA DE LAS REFORMAS ECONOMICAS:UNA REVISI6N DELENFOQUE ECONOMICO*

por M ariano Tom masi**Andres Velasco***

I. r ntrod ucci6nUna (abula

Habia una vez un pais agricola lejano en el cual los productoresobservaban con pavor como, en rnedio de serios conflictos internacionales,los precios de sus commodities se desplomaban. En la decada siguiente,estos productores agricolas presenciaron con creciente preocupacion elcolapso de las instituciones financieras extranjeras, la consecuente depre-si6n en sus principales mercados de exporracion, el crecimiento del pro-teccionismo en el exterior y finalmente, una Guerra Mundial. Estos tiem-pas no eran ya apropiados para continuar con la estrategia de crecimientobasada en la exportacion, que cliche pals habla perseguido hasta entonces.Las autoridades de este remota y pequefio pais reaccionaron con una rapi-dez sorprendente. En primer lugar, abandonaron el particular arreglo deintercambio basado en el patron oro, que los paises ricos del norte leshabian persuadido a adoprar: y luego, reaccionaron al proteccionismo ex-terno imponiendo tarifas, cuotas y licencias propias. En un principia, es-tas medidas probaron ser sumamente exitosas, Se desarrollo la industria* ' Este trabajo es una version convertida y ampliada del presentado en la Confcrencia de la

U niversidad de Columbia sabre "Reforrnas Econornicas en Economias en Desarrollo yTransici6n" > Nuev a Y ork, 12 de mayo, 1995. Recibimos valiosos comenrarios par parte deDani Rodrik, Ricardo Hausmann, Nora Lustig yJohn Williamson, y de o tro s p artic ip an -tes en dicha conferencia. Agradcccmos y rcconocemos e 1 apoyo financiero y la hospitali-dad del Grupo de Economia Politica Positiva de Harvard/M.LT. durante el afio 94/95.** D irecto r d el Centro de Estudios para el Desarrollo I ns ti tuci ona l, Fundacion Gobierno y' , .....r;prl"....1 p........., . . . . . r A soci"do Departament .......jp Ec......ornfa Universidad de S... Andres_....,............-...................L_...."" -J L .... .1J ...J.. ....... 1 I ; . A , . . . . . . . : i . . . . . . ..I..L "-"""-I. . .. .. . . ._.. . .. .. .. ., .. I. ( . I , J.. T "-.J..'lJ1. ' \ . . . J . . . . . . . . a....L. ... L ..*** D irector C enter of Latin American and Caribbean Studies, Associate Professor, EconomicsNew York University.

POSTVata 5, Noviembre/99 (pags. 191-252)


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Mariano Tommasi IAndres Velasco

dornestica, se redujeron las restricciones originadas par la disponibilidadde moneda extranjera, y la econornfa local credo mas rapidarnente que lade los ricos poderes internacionales, que se encontraban empantanados enguerras interrninables, tanto "calientes' como "Irfas". Al pequefio pais tam-bien le fue bien poltticamente: la creciente industrializaci6n perrnitio tan-to la consolidaci6n de una dase media cuya voz creda en los debates loca-les, como la incorporacion de los sectores populares a la arena politica; y,si bien no lagr6 articular un sistema dernocratico perfecto, este pequefiopais se hizo mas liberal, mas tolerante, y menos jerarquico de que 1 0 quehabia sido hasta entonces.

Pero los ciudadanos del pequefio pals lejano no vivirfan felices porsiempre. Con el paso del tiempo, la industria local cornenzo a mostrar susdebilidades. Protegidos de la competencia extern a, sus productos no enor-gulledan a los ciudadanos. Los bienes, de pesima calidad y altos precios,tampoco eran atracrivos para los compradores extranjeros; asi, mientras lasimportaciones credan y las exportaciones se estancaban, se reinsralo la esca-sez de moneda extranjera. Tambien se hicieron evidentes otros problemas.Dado que la maquinaria importada era barata (disfrutaba de bajas tarifas) yla mano de obra local era cada vez mas cara (los sindicatos iban ganandofuerza), las compafiias optaban par tecnologfas intensivas en capital, quedejaban a crecientes masas de trabajadores sin empleo. E I problema seprofundizaba por el estancamiento de la agricultura, que funcionaba bajo elpeso de una multiplicidad de impuestos, tanto explfcitos como implfcitos.Los campesinos migraron a las ciudades, en busca de trabajo que no siempreencontraron, y saturando rapidamenre la fnigH infraestructura urbana queel pequefio pais recien comenzaba a construir.

N uevarnente, el gobierno rcacciono rapido, esta vez con una segundaronda de restricciones y cantroles. Se ajustaron los procedimientos de im-portacion, se impusieron controles de precios, y proliferaron los procedi-mientos burocraticos, Perc esto solamente empeoro la situacion, Los contro-les se convirtieron en una invitacion a la evasion, y la ciudadania local obtu-vo renombre internacional por su ingeniosidad para sohrefacturar las im-portaciones y subdeclarar la renta imponible. Los poderosos conglomeradosindustriales, que habian crecido durante las dos decadas anteriores, comen-zaron a dedi car mas energfas a asegurar los favores del gobierno que a mejo-rar la calidad de susproductos. La politica local no permaneci6 ajena a estosproblemas, viendose cargada par un creciente faccionalismo, r en t s ee kin g yhasta corrupcion.

La situacion se cornplico can los cambios internadonales en curso. Amedida que los conflictos mundiales se "enfriaban", cada vez mas, el comer-192


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cia internacional creda fenomenalmente. La ciudadanfa local cornenzo apercibir que ignorar el comercio internacional era perjudicial, mientras quelos intentos por ingresar al mismo fallaban. Una y otra vez, surgieron crisisen la balanza de pagos debido a que la expansion de las exportaciones noIlegaba a igualar las oleadas de importaciones. Las grandes devaluaciones, lainflaci6n yel desbarajuste fiscal eran cada vez mas cornunes, can el gobiernoreniendo que pedir grandes sumas en el exterior para cerrar las cuentas. Losintentos esporadicos por acotar el deficit fiscal 0reducir el proteccionismosucumbian, bloqueados por intereses poderosos operando en un contextode empate politico en el cual, si bien ningun grupo social podia imponersesabre los arras, s f les era posible vetar iniciarivas ajenas.

La gora que colma el vasa cay6 a principios de la dec ada de los '80,cuando los acreedores extern os, alarm ados por la moratoria de la deuda de-clarada por un pais vecino y la innecesaria guerra comenzada por otro, sus-pendieron completamente los prestamos. Sin crediros can los cuales cerrarla brecha fiscal, el gobierno se via obligado a volcarse con ahinco ala maqui-na de imprimir. Mientras los terrninos de intereambio se dcterioraban, losinrentos de cerrar el deficit eomercial a traves de la devaluaci6n y la contrac-cion de la demanda agregada llevaron a muchas empresas a la bancarrota, ygeneraron varios eolapsos bancarios. Esto, a su vez, s610 podia significar unamayor carga de trabajo para aquellos encargados de imprimir moneda. Cuan-do la hiperinflaci6n azote al pais, la producci6n local se paraliz6. Como erade esperar, este proeeso trajo aparejado un deterioro en el ambito politico,cuya expresi6n fueron los -cada vez mas freeuentes- rumores de golpe deestado y la violencia inminente. Muchas sentfan que este era el final delcamino para nuestro querido pequefio pals.

Pero aun quedaba una oportunidad. A fin de afio habrla elecciones presi-denciaIes. Un politico oscuro, con lll1pasado de centro izquierda', fue capaz dearmar una coalici6n inestable y poco cornun, que le permiti6 veneer a sus masconacidos opanentes. El dfa en el que asumi6 su mandato, sorprendio a todos(aunque su plataforma electoral no habla sido demasiado expl fc ir a, s f tenia remi-niscencias del populismo de antafio) al anunciar un plan drastico de

5i bien la division del espectro ideo16gico en lis categorias de "izquierda" y "derecha" nospermite simplificar una cuestion extremadamente compleja, no ignoramos los diferen-tes matices que esto encierra. Asimismo, tam poco ignorarnos que, para el caso de A m e -rica Latina especialrnenre, se clasifica como partidos de "izquierda" a los que tienenoricntaciones populisras y cuentan entre sus mas a la fucrza labcral. En todo C


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desregulaci6n, liberalizacion del comercio y reforma fiscal. En un principia, suunico aliado era, obviamente, una banda de jovenes tecn6cratas recien gradua-dos en el exterior. Los eruditos, conscientes de los intereses de los poderososindustrialistas, de los gerentes de las empresas esratales y de los sindicatos, no ledieron mucha oportunidad al plan. Pero las encuestas de opinion publica de-dan otra cosa: especialmente tras fijar el tipo de cambia y hacer desaparecer lainflaci6n, el nueva Presidente se volvio inmensamente popular. Los empresarioseomenzaron a apayar la liberalizacion como un modo de cercenar el poder de lossindicatos y del Estado. Los Hderes sindicales 1 0 siguieron a regafiadientes, sa-biendo que la alternativa (la inflaci6n galopante y los despidos en masa) era pear.Al cabo de un par de afios, el pais pareda haber renacido.Sin embargo, este no es el final de la historia -almenos no aiin-. Mien-tras relatamos el final de este cuento, la honeymoon del Presidente pareee estaracabando, La macroeconamia esta estable, pero sigue siendo vulnerable a laala de tensiones financieras en las que se encuentra sumergido otro pais refer-mador del vecindario --especialmente ya que, segun los expertos, la monedalocal esta fuertemente sobrevaluada-. A su vez, la fase inicial, simple, de lareforma tam bien pareee haber terminada. En todo caso, poner un frena a lainflacion fue fadl en cornparaci6n con la tarea inminente de reformar las bu-rocracias regulatorias, judiciales, de salud y de educacion del pals, especial-mente ya que estas refarmas afectaran intereses que aun no han sido afectados.Para ganar esta batalla, el Presidente necesitara de una mayoria susrancial en elCongreso y de un apoyo publico resonante. Hacia fines de afio habra eleccio-nes legislativas, y e 1 gobierno esra corriendo, cabeza a cabeza, can una nuevaalianza que se apone a la reforma. La oposici6n obtiene la mayoria del apoyoentre las filas de desempleados, victimas de la reestrueturaci6n del Estada. Enlas encuestas predominan los reportes sabre la "fatiga de las retorrnas" y unaafioranza por los buenos tiempos del a nc ie n re gim e .~Sobrevivinin nuestros 'heroes' reformistas y sus reformas? ~Llegaraesta historia a un final feliz?

Los temas

Si esta fabula tiene algun parecido can el mundo real, no ofrecemosdiseulpas. Sin embargo, S 1 nos disculpamos ante los lectores que provengande tierras en las cuales el burro no es el principal media de transporte, yaque nuestra narraci6n de estos hechos esrilizados esta, sin duda, influenciadapor los eventos ocurridos en America Latina. Pero el punta no es ofrecer unraccon to comprensivo 0 representativo de la seeuencia estatismo-y-luego-194


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liberalizaci6n (ni recordarle allector una historia que seguramente canacemuy bien) sino simplemente fljar algunas ideas sabre ciertas caracteristicas-comunes a casi todos los paises en desarrollo, asi como rambien a algunospaises ex-socialistas- que requieren de la atencion del analista polftico-eco-nornico. Una lista fiUYparcial incluye los siguientes ternas: Si el ancien regime se estaba deteriorando debido a l rent seeking, ~por que esque los grupas mantuvieron este cornporramiento cortoplacista? En parti-

cular, ~por que es que los ciclos rnacroeconornicos stop-go, claramente dafii-nos, fueron tan frecuentes? Mas en general, ~cuales son los marcos concep-tuales para pensar acerca de los equilibrios de economia politica relevantes?La fcibula (junto con las expl icaciones mas populares) seriala un shock exogenoy la crisis econornica asociada al mismo como desencadenantes de la reforma.~Es esra una explicacion razonable? Induso bajo condiciones de crisis, ~porque es que los grupas de interes fuertemente atrincherados en el Esrado, quepor decadas se habian opuesto a las reformas, de repente las permitieron?Uno podria haber esperado que las reformas de mercado fueran llevadas acabo por los gobiernos autoritarios de derecha. Sin embargo, describi-mas a nuestro Presidente reformador como un lider dernocrarico de cen-tro-izquierda sustentado par coaliciones novedosas. Si este es un hecho(par mas estilizado que fuere), ~como 1 0 explicamos?~Por que el nuevo Presidente opto por una estrategia de big ba ng para lareforma? Si bien la tearia economica recomienda eliminar las distorsiones1 0 m a s rapidamenre posible, los argumentos que consideran la prudenciay las restricciones polfticas indican 1 0 contrario. Si la implementacionrapida y simultanea de varias reformas es cornun (y mas adelante argu-mentamos que 1 0 es), consideramos que esra debe ser explicada.~Quien fue perjudicado can las reformas, y que es 1 0 que esto nos dicecan respecto ala sustentabilidad politica de las mismas? Muchas explica-ciones, induyendo nuestra fabula; enfatizan los altos costas asociados -en el corto plazo- al proceso de refarmas. Entre estos, la fatiga de lareforma" y otras sintomas similares reciben mayor prioridad. Sin embar-go, (como argumentaremos mas adelante) una vez lanzadas, las reformashan sido casi siempre sastenidas (aunque tal vez el ritmo de las transfor-maciones se apaciglie). 2C6mo explicamos esto?~Como se perfila el futuro para los reformadores? 2Quedan reformas porhacer que sean altamente complementarias can las primeras? Si las hay,~cual es la economia polfrica de ese proceso aun pendiente?

1 Le debemos esre concepto a Bruno (l993)., 195


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El presente trabajo se centra en estas cuestiones, brindando una revi-si6n de la literatura, complementada por una buena dosis de especulacionesno demasiado fundamentadas. A 1 0 largo del trabajo, intentamos utilizar lasherramientas de la economia polftica moderna, tratando de imponer rigorintelectual en nuestras especulaciones al requerir que los aetores se comportenracionalmente utilizando la informacion disponible, y dando cuenta de lasrelaciones econ6micas basicas talescomo la s restricciones presupuestarias. Tam-bien nos hemos propuesto if mas alla de presentar W1 resumen de 1 0 queproponen los argumentos abstractos existentes, tratando de extraer lasimplicancias practicas reLevantes en cada WlO de los puntos a 10 largo delcamino. AI hacer esto, nos perrnitimos realizar algunas conjeturas con relaciona las cuales (esperamos) los lectores se muestren tolerantes.

Es menester hacer dos aclaraciones. La primera tiene que ver con ladefinicion de la reforma. Tenemos en mente ' < 1 0 usual": estabilizaci6nmacroecon6mica, liberalizaci6n comercial, privarizacion, desregulaci6n, etc.Para evitar discusiones sabre las definicioncs, simplemenre nos remitimos ala lista que propone John Williamson (1994) en su descripcion del "Con-sensa de Washington", resumidas aquf en el Cuadra 1.

CUADRO IEl Consenso de Washington sabre la Reforma.I Disdplina fiscal2 Reorientacion del gasto publico hada la construccion delCapital Humano y la Infraestructura3 Reforma Impositiva: ampliar la base imponible y bajar lastasas marginates4 Uberalizacion Financiera: terminar con los controles a lastasas de interes, etc.5 Tipos de Cambio: unifkados y cornpotltivos6 Liborallzaclon Comerda!: reducir tarifas y eliminar barrerasno arancelarias7 Inversion Extranjera Directa: bienvenida8 Privatizadones: adelante

9 Desregulaci6n: s610 detenerse por razones de mediaambiente, seguridad 0prudenda (bancaria)

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La segunda aclaraciori tiene que ver can el alcance del trabajo. Lalista de ternas que ignoramos es demasiado larga aun para ser rnenciona-da. Algunas omisiones -poca atenci6n a faetores externos, y menos aun alas insrituciorics politicaspueden pareeer atroces a algunos. Ademas,nuestra revision de la enorme cantidad de [ireratura reciente sobre laeconomia polfrica de la reforma es poco sistematica y bastanteidiosincrasica. Los lectores interesados deberfan complementar esta lee-tura mirando los vohirnenes editados par Ranis y Mahmood (1992),Bates y Krueger (1993), Haggard yWebb (1993), Taylor (I993), Bradford(1994). Nelson (1994a). Williamson (1994) y Sturzenegger y Tommasi(1998), y las contribuciones individuales de Krueger (1992), Harberger(1993b), Edwards (1994). Grahaln (1994), Rodrik (1994b). Nairn(1994). Nelson (l994b), Hausmann (1994). y Sachs (en Williamson.1994). Tarnbien hay fascinantes estudios de pafses, a algunos de los cua-les aludimos en el texto ,

II. EI sinuoso sendero hacia la reforma"La cuesti6n acerca del equilibrio politico-econornico previo a Larefor-rna se torna central al abordar la economia polltica de la reforma. Asirnismo,

La reforma puede concebirse como una ruptura en dicho equilibrio. En estaseccion nos concentrarnos, entonees, en los intentos de explicacion de ladinamica previa a las reform as.

La Dinarnica del DeterioroCarlos Diaz-Alejandro, no precisamente un fanatica del desarrolloguiado y promovido por el Estado, escribio acerca de los primeros dias de laspollticas de desarrollo 'hacia adentro' en America Latina:"Los '40 ( ... J fueron testigos de L a era dorada de la industrializa-cion por sustirucion de importaciones en America Latina. En parti-cular, en el periodo 1945-52 la performance economica de AmericaLatina opaco no solamente la de Africa y Asia. sino tambien LadeEuropa y ] apon, La aceleraci6n de la industrializacion y Laurbaniza-

Pedimos disculpas a Lance Taylor, pues no pudimos resistir 'robarle' el titulo de suvolumen: "T he R ocky R oad to R eform " para esta secci6n (Taylor, 1993).197


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cion corncnzo a principios de los afios '30 y continuo a 1 0 largo de los'40 y al principio de los '50. Un sector publico cada vez mas confiadoy segura tambien continuo, durante los '40, desarrollando las ten-dencias que se habian iniciado en la decada anterior?",

Y agrego que:" ... cualquier observador que esruviese mirando al mundodurante esos aries, hubiera encontrado pocas regiones en las cuales el futuroera tan prornetedor, tanto econornica como politicamente, como en Ameri-ca Latina". En la decada de 1980, aquel futuro habia llegado. No solo paistras pafs sufria de inflaci6n, estancamiento del salario real y problemas cro-nicos en las balanzas de pagos; sino que tambien el Estado mismo, debitcapturado par grupos de interes, generalmente corrupto, e incapaz de pro-veer los servicios mas basicos, estaba en el centro del problema.

Mientras que el ciclo exito-inicial-seguido-por-colapso se observa cla-ramente en America Latina, el coqueteo con modelos de desarrollo guiadospar el Estado por parte de paises tan diversos como pueden ser los del sur deEuropa) los de la Africa sub-Sahariana y los del sur de Asia (particularrrienreIndia) tambien se caracterizaron por subi-bajas similares. Este no es ellugarpara revisar las mas que conocidas descripciones del fracaso econornico cau-sado por polfticas intervencionistas. La cuesrion m a s interesante (y muchasveces desatendida) es por que L a polftiea llega a un estancamien to tal y resul-t6 ser tan ineficaz que laspol i t icas utiles de los afios '30 no fueron actualiza-das a la luz de los cambios que se desarrollaron en la economia mundialdesde 1960 en adelante. En la misma linea, a uno le gustaria encontrar unaexplicaci6n acerca de como el "sector publico confiado y seguro" de los '40)al eual hace referencia Diaz-Alejandro, se convirtio en el ente d eb it, y a vecescorrupto de lo s '70 y '80.

La literatura acadernica ha brindado algunas (no muchas) explicacio-nes acerca de las dinarnicas relativas a este dererioro. Probablemente la masconocida sea la de Krueger, prolijamente resumida en uno de sus trabajos,publicado en la American Economic Review (Krueger, 1993). La suya es unahistoria de "circulos viciosos": ciertas politicas econornicas (como ser la pro-teccion a las importaciones) llevan a ciertos resultados economicos (los in-dustriales locales haeen enormes ganancias) que, ademas, alteran el equili-bria politico (el sector que compite can las importaciones gana influencia aexpensas de los exportadores agricolas) 1 0 que finalmente lleva al Iortaleci-miento de las polfricas iniciales (se refuerza la protecci6n). El usa de plani-ficacion centralizada y de controles lleva a un clrculo vicioso analogo: un

Latin America in the 1940s", en Diaz-Alejandro (1988).198


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conjunto de controles que distorsiona fuertemente un mercado que creaincentivos para que las personas los evadan; la evasion aumenta, 1 0 que, a suvez, lleva al gobierno a imponer controles aun mas severos, y as! sucesiva-mente. El resultado global es claro: con el tiempo, las distorsiones eineficiencias aumentan mientras que el bienestar nacional (como quiera quese 1 0 defina) dedina.

Estas "dinarnicas de Krueger" recuerdan la evoluci6n de los conflictosentre los grupos de interes en las sociedades industriales avanzadas, tal comolos describe Mancur Olson (1982). Ambas explicaciones predicen que elpoder de los grupos de interes y las coaliciones distributivas se fortalece atraves del tiernpo (en el caso de Olson, como es de esperar, el enfasis esta enel riempo que lleva resolver los problemas de accion colectiva), Como estosgrupos no internalizan las fuertes perdidas creadas por su r en t s ee kin g, even-tualmente se instal an las "rigideces sociales" y la ' ' s tagf lat ion ' ' (segun la ter-minologia de Olson).

Pero mientras estas son caracterizaciones precisas de la dinamica deldeterioro en diferentes sociedades, queda por establecer la racionalidaddel comportamiento de los individuos y los grupos involucrados en estassituaciones. El dilema fundamental es el siguiente: si bajo la dinamica deKrueger" las acciones de rent seeking de los grupos poderosos impulsan eldererioro, y estos grupos podfan ver que, eventualmente, ellos mismosestarfan en peores condiciones, 2por que insistieron con dicho comporta-miento? Tal vez, desde la posicion ventajosa de la que disfrutaban en los(40, el valor presente neto de las ganancias obtenidas bajo esa estrategia derent seeking era positive, pero 2era este tam bien el easo contemplando laposicion que tenian en los '70 0 ( " S O ? Como tambien sefiala Rodrik(l994b), en la explicaciori de Krueger, los re nt s ee ke rs y orros grupos noanticipan las consecuencias no deseadas de su comportamiento. La mismovale para muchas de las tipicas explicaciones de las pollticas populistasinsostenibles".

Este es un punta central, porque no es una locura conjeturar que enalgunas situaciones casi rodos (incluyendo muchos de los poderosos rentseekers) terminaron en una situacion peor que aquella a la que habrian arri-bado de darse algunaposible opcion (contratactica) de cooperaci6n. En mediade algunas de las hiperinflaciones larinoamericanas, e 1 fin de los subsidios yla inflaci6n hubiera beneficiado incluso a aquellos que recibfan gran des sub-sidios estatales; de forma similar, la proliferaci6n de las medidas de sustitu-5 Como ejemplo, veanse los papers en Dornbusch y Edwards (1991) y Ranis yMahmood(1992).

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cion de importaciones en lugares como la India tuvieron un efecto ambiguoen la proteccion efectiva de algunos secrores, que hubieran podido estarigual de protegidos y sufrido distorsiones menos excesivas bajo un regimende libre comercio. En suma, se debe explicar la existencia de un equilibriaineficiente, en 1 0 posible, sin suponer simplemente que los grupos son mio-pes", Y esta explicacion debe set, idealmente, dinamica, en la eual se decuenta de los cambios en los comportamienros de los grupos yen el bienes-tar general.Algunos de los trabajos mas recientes en la literatura, proveen expli-caciones un poco mas formalizadas sabre este punto. En estos trabajos, laeconornfa politica estilizada de un pais tipo tiene las siguientes caracrerfsti-cas: existen grupos de interes poderosos (como ser, intereses sectoriales delas industrias urbanas, sindicatos, productores agropecuarios, empleadospublicos, etc.), que tienen influencia sabre las pollticas publicas (subsidies,tarifas, etc.) que redistribuyen las rentas en su favor/: los grupos interacnianestrategicamente porque comparten una restricci6n de recursos (ya sea elpresupuesto del gobierno 0el balance de los recursos agregados de la econo-mia); y finalmente, existen fuertes perdidas de eficiencia asociadas can laspolfticas redistributivas. EI juego entre los grupos de presion esta tipica-mente caracterizado por el hecho que cada grupo decide acerca de un argu-menta del vector .de politicas (por ejempla, demanda un subsidio neto algobierno), tamando como dadas las demandas de todos 10 otros grupos. Enun escenario inherentemente estatico, como el que estudian Aizenman(1993), Velasco (1994) y Tornell (l995)} no resulta diffcil ver como estolleva a un equilibria de Nash que es Pareto-ineficiente: cada grupo se encon-traria en una situaci6n mejar si todos redujeran sus demandas, pero no seriaracional para cada jugador individual, demandar unilateral mente un subsi-dio menor. Estos trabajos comparten la misma estructura logica can la lite-rarura teorica que ha surgido para explicar ellibertinaje fiscal cronico dentrode los pafses industrializados. Par ejemplo, Weingast) Shepsle y Johnsen(1981) y, mas recienterriente, Cole y Chari (1993) han caracterizado equi-librios en los cuales las decisiones de legisladores que representan diferentesdistritos 0 grupos de votantes llevan a gastos en po rk ba rre l (patronazgo6 Nos referimos aqui a la miopia en el sentido estrecho, es decir que los actores ignoran

informacion a 1acual pueden acceder sin costo, Obviarnente, los actores econornicosignoran muchas cosas. Una de las cxplicaciones que destacarnos sugiere que uno puedeesperar dena ignor.ancia racional hasta que ladinamica del aprendizaje haya llegado l- csuficienternente lejos. .Los problemas de acci6n colectiva dentro de los grupos son usualrnenre ignorados.

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politico) y presupuestos ineficientemente grandes. Alesina y Perotti (1994)resefian esra literatura".

Otros trabajos presentan, adernas, una dinamica explfcita. Dichosmodelos se concentran en las variables macroeconornicas, porque es aUIdondelos efectos dinamicarnente desestabilizantes de las rnalas polfticas son masdaros. Un ejemplo especialmente punzante surge cuando los deficits fiscalessostenidos causan una acumulaci6n de la deuda, que a su vez, incrementalos costas del servicio de la deuda y tiende a inflar los deficits futuros", Enuna contribuci6n muy influyente, Alesina y Drazen (1991) argumentanque se permite la acumulacion de la deuda porque los grupos fisc ales endisputa no quieren cargar con el costo del ajuste fiscal, De esta manera, sedesencadena una 'guerra de desgaste', en la cual cada grupo espera que losotros cedan y acepten cargar con dichos costas. Como resultado, la necesariaestabilizaci6n fiscal se demora.En Alesina y Drazen (1991) esta demora es end6gena, pero la existen-cia del def ic it fiscal inicial no 1 0 es'", En trabajos recientemente realizados porVelasco (1993 y 1995) Y par Mondino, Sturzenegger y Tommasi (1996) sedesarrollan rnodelos dinamicos simples que pueden explicar estas polfticas dedeficits fiscales tendientes ala inflaci6n. En Velasco (1993 y 1995), se modelizala polftica fiscal como el resultado de un proceso politico en el cualla capaci-dad de gastar esta en manos de varias controladares que representan diferentesgrupos de interes, y se comportan de una forma no cooperativa. La clave es quelos beneficios del gasto son especfficos a l grupo, mientras que los costas (enparticular, los servicios de la deuda) son compartidos par todos. En este siste-ma descentralizado, el beneficio de los ahorros publicos, segun 1 0 percibe cad a

l( Los distinros modelos difieren can respecto a la simetrfa, 0no, de los grupos. Los papersque intentan explicar 1 a laxitud fiscal en los paises desarrollados, suponen, por 1 0 generalque el conjunto de 1asociedad esra organizada en grupos de tamafio e influencia sirnila-res. Del otro lado del espectro, Tornell (I995), en su estudio sabre Mexico, supone queexisten dos grupos organizados y poderosos que interacnian estrategicamente, y unagran masa de contribuyenres sin poder. Aizenman yYi (1994) rarnbien presentan unmodelo asimetrico, que se concentra en China. E1modelo en Velasco (1994), morivadopor la expcricncia chilena, esta en el media: algunos grupos tienen acceso a polfticasredistributivas y otros no, pero los ultimos pueden lograr el acceso a 1 0 largo del tiempo.

9 Es importante notar que los modelos estaricos, del tipo de los que describimos arriba,pueden explicar el tamafio del presupuesto, pero no la decision de endeudarse a laevolucion de la deuda en el tiempo.1() 1 resultado tambien depende del supueEto poco atractivo de que los grupos no saben

hasta que punta las politicas ineficientes actuales (digamos, la inflacion) afectan a losotros grupos.201


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grupo, no es la tasa de interes, sino la tasa de inreres menos 1 0 que otros gruposgastan. Como resulrado, se disrorsionan los incentives, cada grupo gasta pordernas, y la deuda se acumula en el tiempo.

Mondino, Sturzenegger y Tommasi (1996) tambicn analizan la dina-mica de la inflaci6n que surge de los deficits fiscales causados par el compor-tamiento no cooperativo de los grupos de interes, En su caso, la variable dees tado" es el grado de adaptacion financiera, que es una aproximaci6n de laproporci6n de riqueza que sus agentes tienen en moneda extranjera 0en laeconomia informal, y por 1 0 tanto fuera del alcance del recaudador de im-puestos. A medida que la adaptaci6n financiera se propaga, los costas definanciar un deficit presupuestario dado aumentan. En este contexte, esposible encontrar ciclos de incremento de la inflaci6n y adaptaci6n financie-ra que son plenamente racionales, seguidos par estab il izacion yrernonetizacion. Baja ciertas condiciones, estos ciclos pueden manifestar unagran amplitud a 10 largo del tiempo. Laban y Sturzenegger (1994) investi-gan el caso (real) donde el acceso ala adaptaci6n financiera es asimerrico: losricos tienen mejores alternativas financieras. Ellos muestran que la esrabili-zaci6n demorada a la Alesina-Drazen puede ocurrir, con los pobres cedien-do cuando el coste de la inflaci6n se vuelve intolerable.

Zarazaga (1993) hace otro inrento por explicar los ciclos inflacionariosen paises como Argentina y Brasil. E l argumenta que las etapas de "baja"inflaci6n representan un equilibrio de Nash entre las unidades politicas quecornpiten par el sefioriaje (gobiernos locales); yque los brotes de hiperinilacionson el equivalente a una guerra de precios en modelos de colusion oLigopalfsticacon monitoreo imperfecro. Las simulaciones de su modelo son capaces dereplicar los patrones de inflaci6n dentro de los rangos observados en algunasexperiencias "megainflacionarias".

Finalmenre, Perotti (1992) presenta un modelo can tres clases socia-les (ricos, clase media y pobres), donde los ricos son los unicos que puedentrasladar su riqueza al exterior, y los pobres carecen de riquezas. El autormuestra que una alianza entre ricas y pobres contra la clase media puede serla causa de que un shock a los terminos de intercambio se posponga demanera insostenible. Ala hora de pagar la cuenta, la unica que "queda" es laclase media.Otra alternativa para dar cuenta del deterioro "racional" se enfoca en lainformacion limitada y la dinarnica del aprendizaje. De acuerdo a esta vision,II Una "variable de estado" es aquella que, en el momenta de analisis se encuentra fuera del

control de ("es undato para") los acrores, pero que a su vez puede haber sido influida por lasacc ione s p as ada s de e sto s a cto re s. E I ejemplo m a s npico en econom ia es el s to ck d e c ap ita l,202


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Lacuesti6n central acerca de la cualla gente cuenta can informacion limitadaes el modo en el que las distintas politicas afectan la performance econornicaagregada. En America Latina, asi como tambien en la mayor parte del mundoen desarrollo, han habido basicamcnte dos "modelos del mundo": uno en elque una arnplia y abarcativa intervenci6n estatal es la mejor polftica, y otro, encambia. en el que la intervenci6n estatal focalizada (y minima) es la mejorpolftica, La primera vision del mundo tiende a generar politicas que miran'hacia adenrro', mientras que la segunda par 1 0 general implica una orienta-cion 'hacia afuera'. Mas aila de 1 0 desacreditada que pueda estar en la actuali-dad la primera vision, es importante reeordar que la misma fue pregonada parlas instituciones financieras multilateraLes y par un buen ruimero de expertosdurante muchos afios. Es importante desracar que no siempre ha existido (yno existe actualrnente), ni siquiera entre los economistas profesionales, unconsenso absoluto acerca de cual cs el mejor conjunto de polfticas. Si personasaltamente enrrenadas, que pasan sus vidas pensando acerca de estes proble-mas estan, muehas veces, en desacuerdo, imaginense eual es la situacion parael ciudadano medio, quien solamente reeibe informacion parcial (y por logeneral sesgada) a rraves de los medias de comunicacion masivos, conversacio-nes de sobremesa y carnpafias polfticas".La vision del "aprcndizaje", par 1 0 tanto, sin negar la existencia de unjuego subyacente entre los grupos de inreres, resalta que en cualquier puntaen el tiempo el vector de polfticas econornicas tambien es producto de lacantidad de aprendizaje Bayesiano que haya acurrido en torno a l modelo "co-rrecto" del m undo 13. Segun esta vision la dinamica del deterioro se desarrollade la siguiente manera. En un principia, el mundo cambia =crece el comercioy se acelera el cambio tecnologico- de tal manera que el viejo modele de desa-rrollo se torna cada vez menos adecuado. A medida que el mundo evoluciona,las percepciones acerca de estos cambios tambien 10 hacen, aunque mas lenra-

1 2 Par ejemplo, Bruno (1993, capftulo 4) provee un maravilloso raccdn to de la evolucionde las visiones sobre la estabilizacion basada en el tipo de cambia entre los academicos,politicos y cl publico israeli'. Bruno resalra un punta central: que las discrepancias entrelos econornistas acerca de los "detalles" puede llevar a que el sistema politico no sea capazde implernentar siquiera las medidas m a s obvias (y tecnicamente consensuadas).

\3 Esta idea es presentada por Harberger (1993b) y formalizada en parte por Perktold yTornmasi (1994). Ellibro de Colander y Coats (1989) contiene referencias iitiles acercade como pcnsar acerca de 1a transmisi6n de ideas econ6micas. Nuestra vision le debemucho al trabajo rcalizado por politologos (de la escue1a de r a tio n a l c ho ic e ), comoGilEgan, Krehbiel, Lupia, ~Y1cCubbins y -otros. Reterencias accesibles son Krehbiel(1991), Matsusaka (1995) y Lupia y McCubbins (1998). Vease rambien North (1994)y la compilaci6n en Saiegh yTommasi (1998).

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mente: las personas solamente observan resultados econornicos, y no puedendiscernir si los maIos resultados son producto de malas polfticas, 0 simple-mente de shacks aleatorios adversos. E1 aprendizaje s610 tiene lugar con eltiempo, como un procesa de actualizacion gradual de las creencias. Finalmen-re, incluso cuando las ideas acerca de 1 0 que representa la buena politica eco-nornica evalucionan en la direccion de menor intervencion del gobierno yenfoques mas pro-mercado, quedan dos obstaculos daves par sortear. Prime-ro, aquellos que abogan par las nuevas politicas deben ser capaces de transmi-tirlas ala poblaci6n (que podria facihnente interpretarlas como una plan parafavorecer a los ricos 0 a un sector particular de la poblacion) de una maneracreible. En segundo lugar, los ahogados del mercado deben superar la formi-dable oposici6n de aquellos grupos que actualmente (al menos, temporal-mente) se benefician del status quo. Como resultado , las "malas" politicaspueden permanecer racionalmente en su lugar par un largo perfodo de tiem-po, permitiendo un deterioro gradual, pero igualmente doloroso, de la perfor-mance economica, En la proxima seccion nos ocupamos de analizar exacta-mente como y cuando finaliza este proceso a traves de una reforma.

Las crisis, lcausan reformas?La nueva sabidurfa convencional sabre la reforma dice que las crisis

economicas 0facilitan 0causan las reformas cconomicas'", Perc, mientrasque todos hablan de las crisis, pocos autores son espedficos a la hora dedefinir que es una crisis, y cual es el mecanismo a traves del cualla crisisdesencadena la reforma.Veamos a que se refieren ciertos analisras prominentes cuando hablande la crisis pre-reforma. Bresser Pereira argumenta que "cuando los liderespopulistas en Argentina, Bolivia, Venezuela, Peru y Brasil adoptaron pohticasno populistas, fue porque la crisis en esos paises era tan profunda, que hastalos costas de mantener Laspoliticas populistas se habian vuelto mas altos quelos cosros del ajusre" (1993, p. 57). De acuerdo a Bates y Krueger" ... entodos los casos, por supuesto, las reformas fueron llevadas a cabo en circuns-tancias en las cuales las condiciones economicas se estaban deteriorando. Noexiste registro de casos en los cuales una reforma haya sido iniciada en un14 J o h n Williamson pidi6 que en los estudios de caso, los contribuyentes a su libro(\Villiamson, 1994) considerasen la "hiporesis de la crisis", segun la cual la percepcionde crisis es necesaria para crear las condiciones bajo las cuales resulta politicamenteposible embarcarseen un programa de reformas de politicas.204


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contexto en el cual el crecimiento econornico era satisfactorio y el nivel deprecios y las situaciones de la balanza de pagos estables. El estancamientoeconomico (y el reconocimiento de que este continuara) 0el deterioro cons-tante son prerrequisitos evidentes para los esfuerzos de reforma" (1993, P:454). Guillermo de la Dehesa escribe " . . .las medidas de ajuste economico yreforma estructural necesarias solo fueron tomadas cuando el nivel de las reser-vas era 1 0 suficienremente bajo ylo existia un gran deficit de cuenta corriente"(1994, p. 137)15. Al explicar par que Australia Ilevo a cabo menos reformasque Nueva Zelanda, Max Corden escribe las reformas han sido menos dra-maticas que en Nueva Zelanda porque la situacion nunca lleg6 a ser tan grave:la inflacion no aument6 tanto ... " (en Williamson, 1994, p.112).

Todas estas afirmaciones ilustran claramente un punta: la situacion debellegar a estar muy mal antes de que pueda mejorar, Esta idea atractiva e intuitiva,no carece de problemas. Rodrik (1994b) provee una de las crfricas mas per-suasivas. Prirnero, existe un elemento tautologico en esta explicacion: "La re-forma se convierte en un tema central natural solamente cuando existe unapercepci6n de que las polfticas vigentes no funcionan. Una crisis es un casoextremo de Fallaen las polfricas, Entonces, el hecho que las reformas procedana una crisis no es m a s sorprendente que el hecho que tras un fuego hayahumo". En segundo lugar, la hipotesis es virtualmente no falseable: si unaeconomia en crisis no ha sido reformada aun, la explicaci6n frecuentementebrindada es que la crisis no ha llegado a ser 1 0 suficientemenre severa".

Para que la hiporesis de crisis cobre sentido es necesario ser claro sabrelos rriecanismos que articulan la crisis can la reforma. Los modelos de teo riade los juegos exarninados en la secci6n anterior ofrecen algunos ejemplosace rca de como los cambios en el equilibria polftico-econornico permiten laimplementaci6n de las reformas, y del papel que tienen las crisis en estecontexto. En todos estos modelos, los agentes (grupos) deciden que hacerbasandose en una comparacion de los flujos de pagas esperados. Tfpicamen-te, es de esperar que el pago recibido en cada perfodo se deteriore si no serealiza la reforma. Este deteriora puede ser producto de shocks ex6genos(terminos del intercambio y otros) como en Velasco (1994) yTornell (1995)ode la evolucion endogena de las va ria ble s d e e sta do -adaptaci6n financieraen Laban y Sturzenegger (1992 y 1994) YMcndino, Sturzenegger yTommasi(1993),0 deuda del gobierno en Alesina y Drazen (1991) y Velasco (1993).En este contexto una reforma ocurre cuando los pagas asociadas al cambiode polftica exceden a aquellos asociadas can los del status quo.15 Como sefiala el referee. existen excepciones a esta regia, como ser Colombia en 1989,Australia en 1983 y Peru en 1980 (ver Williamson, 1994).

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~Cuil es el papel que tienen las crisis en todo esto? Dos trabajos trataneste punta de una forma explfcita. Drazen y Grilli (1993), basandose en elmodelo de Alesina y Drazen (1991), examinan un caso en el cual el costo dela inflaci6n aumenta ex6genamente y demuestran que, este shock puede ace-lerar la llegada de la estabilizaci6n al hacer la demora m a s costosa. Velasco(1993) muestra que un shock adverso a los ingresos del gobierno puede tenercomo consecuencia que la deuda se acumule mas rapidamente y por 1 0 tantoacelerar el inicio de la reforma fiscal. Mas sorprendentemente, ambos trabajosmuestran que las crisis" pueden ser positivas para el bienestar general: si elefecto indirecto (beneficioso) de reducir la demora es mayor que el efectodirecto (adverso) de la crisis, entonces, un shock "negative" puede hacer quetodos esten mejor. Ninguno de los trabajos es inmune a criticas. La nocion decrisis que usan no es 1 0 que, probablemente, la mayoria de los observadorestienen en mente: en los modelos, una crisis implica un aumento en el costa delas polfticas erradas en curso a 1 0 largo del periodo de pre-reforma, mas que unaumento definido e inesperado en dichos costas (par ejemplo, unahiperintlacion repentina) justo antes de que la reforma ocurra. Mas general-mente, esra dase de trabajos se basa en modelos de juegos dinamicos quegeneran equilibrios multiples 0equilibrios iinicos cuyas caracteristicas pue-den no ser 10 suficientemente robustas ante pequefias alteraciones en los rno-delos. La conexi6n exacra entre crisis y reforma puede depender muy fuerte-mente de la especificacion del equilibrio en que nos enfoquemos.

Hay otro aspecto importante en las crisis: estas crean un sentido deurgencia. Es necesario hacer algo pronto, porque la crisis requiere una solu-cion rapida". En la terminologia de algunos analistas, esto crea espaciospara una "polftica especial" por un periodo de tiempo determinado. ~Comofunciona esro exactamente? Rodrik (1994a y 1994b) enfatiza el papel de losgobiernos reformadores como agenda-setters. El autor pregunta: ~c6mo pue-de ser que los grupos de interes consideren propicia una extensa reforma delas politicas comerciales e industriales, de las cuales se habian beneficiado16 En un trabajo reciente, Benedetti (1998) analiza las consecuencias politicas de una gran

crisis, como 1 0 es una hiperinflacion, Explica como la misma puede llevar a aumentar ladiscrecionalidad de los reformadores, al mismo ticmpo que debilita la legitimidad deaquellos que porencialmente se pueden oponer a la reforma. En ese sentido, sostiene quela reforma implic6 una transicion comparable al cruce de un largo y peligroso puenteque separaba dos "rnundos" claramente diferenciables, aunque uno de ellos desconoci-do y, de acuerdo con algunas versiones, peligroso. Si bien el primero de los mundosexperimentaba ternblores desde bacia bastante tiernpo, los mismos no habian sido losuficienternente grandes como para persuadirlos de abandonarlo todo y cruzar el puen-te. Pero un dfa los temblores devinieron en un terremoto (hiperinflaci6n) de inusitada

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por tanto tiempo?


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rule" en el eual quienes fijan la agenda haeen una propuesta que es 0 acepta-da 0 reehazada, sin dar lugar a contrapropuestas. Es natural que quien fija laagenda entonees sea la administraci6n en el poder.

Un ejemplo sabre la manera en la que la crisis brinda podcres especia-les a los recnocratas son las reformas (febrero y marzo de 1995) que el Mi-nistro de Eeonomia de la Argentina, Domingo Cavallo, logr6 hacer aprobarpor el Congreso como consecuencia delllamado "Efeeto Tequila". Estas re-formas incluyen tres items clave que eran considerados 'intocables' en elpasado: la reforma del sistema previsional, la flexibilizaron parcial del mer-cado de trabajo y la privatizaci6n de los bancos provinciales. La 'Super-Ley'de Reforma del Sistema Previsional le permiti6 al ejecutivo fijar un topesabre las pensiones rnaximas, asf como tarnbien retrasar el pago de las sumasque se le debfa a los pensionados que habian ganado juicios contra el Esta-do. Este es un paso clave ya que la Seguridad Social abarco el48% del gastopublico en 1994. A pesar de que la reforma laboral es la reforma mas dif1cilde lagrar (Edwards, 1994, enfatiza este punto), Cavallo fue capaz de pasaruna ley que disminuye significativamente los costas de contratar y despedirempleados para las pequefias y medianas empresas. Por ultimo} pero no poreSDmenos importante, la privatizacion de los bancos provinciales, proxima asuceder, va a eliminar la Fuente del credito subsidiado a los gobiernos pro-vinciales, una de las principales filtraciones en las cuentas fiscales argenti-nas. Este episodio resalra como la arnenaza del colapso financiero Ie posibi-lito a Cavallo obtener la aprobacion de politicas que estan relacionadas s610indirectamente con el mantenimiento de la Convertibilidad.

Finalmente, las crisis economicas tam bien contribuyen a un aprendiza-je bayesiano sabre los modelos "correctos" del mundo. Un perfodo de desor-den economico intenso lleva a una reevaluacion del 'mapeo' entre politicas yresultados, en particular hacia un reconocimiento de euan costosas eran lasviejas politicas. Harberger (1993b) escribe: " .. .los prafesionales circulan cancierta vision del mundo en sus cabezas. Cualquier tipo de cosas raras puedensuceder -como hiperinflaciones y grandes recesiones, as! como tarnbien deu-das agudas 0 crisis cambiarias. Todo esto ... puede ocurrir y aiin dejar a losprofesionales veteranos en pie, porque su visi6n del mundo ya contiene expli-cad ones coherentes para los mismos. Sin embargo, de vez en vez, algo que noencaja en la imagen previa ocurre -algo que sacude nuestra fe Bayesiana en 1 0que soHamos pensar", Por supuesro, no ha sido la Fede Harberger en ellibremercado 1 0 que la crisis ha sacudido en las dos ultimas decadas: sino, masbien, ha ocurrido 1 0 contrario. El centro del debate intelectual en muchos delos paises en desarrollo se ha desplazado drasticamente hacia una orientaci6npro-rnercado. Una prueba de ella es el novelista y periodista peruano Mario208


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Vargas Llosa que, si bien alguna vez simpatizo con las posturas de izquierda, eshoy un fervoroso defensor dellibre mercado. En sus palabras, "ha habido unarevoluci6n intclectual en America Latina. Par primera vez en nuestra historiaexiste un gran consenso en favor de un papel predominante para la sociedadcivil y la empresa privada: un consenso a favor de la privarizacion no 5610 en laesfera econornica, pero tambien en la vida institucional de la sociedad. Esto esnovedoso. N uestra rradicion siempre ha sido tal que todas las responsabilida-des debian estar en manos del Estado. El Estado era visto como la soluci6npara todo; era concebido como el iinico garante de la eficiencia y la justicia ... "(1993). El punto de vista de Vargas Uosa yde muchos otros ha carnbiado, nocomo producto de una revelacion divina de que el mercado es maravilloso,sino par el reconocimiento mas practice y doloroso de que el Estado -al me-nos en su forma actuales un media poco confiable para alcanzar los objetivossociales deseados.Esta vision de "aprendizaje' es consistente can atras das caracterfsti-cas del praceso de reformas. Primero, existe un efecto de derrame de lasdecisiones y resultados de las polfticas en otros pafses, en especial por partede aquellos que se percibe tienen una estructura economica similar. E 1 mo-dela de "cascadas de informacion" en Perktold y Tommasi (1994) generadinarnicas consistentes can el ritmo de las reformas en America Latina: pri-mero Chile, despues de algunos afios otros pafses, y finalmente una estarn-pida (Edwards, 1993). Segundo, C y como discutiremos en la seccion III acontinuacion), el hecho de quemuchos de los esfuerzos de reforma exitososen condiciones de democracia fueron llevados a cabo por politicos populis-tas, que tenian una ventaja estrategica para transmitir esta informaci6n alpublico (Cukierman y Tommasi, 1998a y 1998b), parece confirmar la vi-sion de que las dinamicas son, en gran parte, informacionales.

lCuciles son las implicancias practicas, si es que las hay?

Supongamos que aceptamos la vision que el status quo anterior a lareforma puede pensarse como un equilibria precario entre grupos de interesen competencia con informacion imperfecta, y los pagos correspondientes acada uno de ellos cambia endogenarnente en el tiernpo. Supongarnos, ade-mas, que al cambiar los pagas esperados de los diferentes curses de acci6n,un shock ex6geno (una "crisis"), puede ser la causa de que la reforma seconvierta en el "nuevo" equilibria del juego subyacente . .


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No resulta Eacil cerciorarse acerca de las implicancias practicas de lahipotesis de la crisis. Resulta dificil aceptar la propuesta que los abogados delas reformas simplemenre se sienten sabre sus manos esperando que llegue elmomento adecuado, incluso si uno cree que hasta que "las condiciones esrenmaduras" no es mucho 1 0 que puede pasar. Par otra parte, uno estarla menosdispuesto a abo gar por la fabricaci6n deliberada de una crisis para acelerar elproceso --como solian hacer los leninistas d e a nta fio , promoviendo La sub itacaida del capitalismo como la via mas segura para precipitar la llegada delsocialismo-. Mas atin, si suponemos que los reformadores cuentan con uncapital politico y financiero limitado, resulta Eaciljustificar poner atencion encuando gastar dicho capital. Tomemos el caso deVenezuela; podria ser sensatoredinarse a esperar que se desarrollen las consecuencias no deseadas de laspoliticas corrientes, como supuestamente 1 0 estrin haciendo los reformadoresvenezolanos y las instituciones multilaterales de Washington en la actualidad.Por otro lado, la vision del 'aprendizaje' ofrece un mensaje practicealentador. Es de esperar que la experiencia de muchos de los paisesreformadores (suponiendo un minima de exito) sea imitada por otros antesde llegar a experirnenrar una crisis y el padecimiento econ6mico asociado.Las agencias de desarrollo internacionales tienen que cumplir un imporran-te papel, ya que la diseminaci6n de la informacion y la comunicacion de laslecciones de polfticas correctas pueden acelerar el proceso de reformas sincosto alguno, as! como tambien incrementar el bienestar general.

III. Estrategias de "Marl


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pafses.Ias politicas orientadas al mercado habian sido criaturas de gobiernosde la derecha. La sinresis de Williamson y Haggard (1994) dcmuestra haberencontrado poco sustento para dicha asociaci6n. Efectivamente, las refor-mas fueron instrumentadas por gobiernos 'de derecha' en solo 3 de los 13casos examinados. Un data interesante es que estos tres casos induyen lasdos dictaduras militares de la rnuestra: Chile y Corea.

En todo caso, la cuesrion parece ser la opuesta: en muchos de los casas, lasreformas fueron implementadas por polfricosde la "izquierda" en clave populis-tao EI caso mas sobresaliente es el de Carlos SaUl Menem en Argentina. Deacuerdo a Rodrik "resulta ironico que estas reformas hayan sido iniciadas bajoun presidente peronista, Carlos Menem, ya que el peronismo ha sido virtual-mente sinonimo de populismo y proteccionismo. En el espacio de un afio, lasreformas en Argentina habian llegado m a s lejos que las que se adoptaron a 1 0largo de varias decadas en los paises del Este Asiarico, con estrategias de desarro-llo orientadas hacia afucra, las cuales sirvieron de ejemplo para paises como laArgentina. Mientras Argentina podria ser un caso extrerno, muchos orros paiseshan atravesado eambios bruscos similares" (1993, p. 356). EI reelecto AlbertoFujimori de Peru, es otro ejemplo de un candidate electo (en 1989) por estar 'ala izquierda' del candidato opositor Mario Vargas Llosa, quien no obstante ter-min6 implementando fuertes reformas orientadas al mercado. En Bolivia, laestabilizaci6n ortodoxa de 1985 fue implementada can exito por Victor pazEstenssoro -lfder del MNR, un movimiento revolucionario dedarado, con ten-dencias populistas- quien habia perseguido polfticas inflacionarias en su presi-dencia anterior. A la inversa, Packenham (1992) argumenta que los fracasos enlos intentos de reforma en la Argentina de Alfonsin y el Brasil de Collar deMelo, fueron en parte, producto de su posicion estructural en el espectro poll-. 1 -_C c c des"nco: no eran 0suncientemenre zur as .AI enfrentarse can este dilema, Cukierman y Tommasi (1998) argu-mentan que como los votantes no estin 1 0 suficienremente informados acer-ca de la forma en la cuallas polfticas se traducen en resultados, la identidadde quienes proponen una polftica dada confiere informacion valiosa. Estolleva a condiciones en las cuales las poliricas tienen mas probabilidades deser exitosas si son propuestas por personajes "poco pro babies" . Las condicio-nes que identifican Cukierman yTommasi =informacion asimetrica y cam-bios de politicas grandes y poco comunes, cuyo impacto s610 podra cono-cerse lejos en el futuro- parecen haber estado en juego en las experiencias dereforma analizadas, asi como tambien en ciertos reconocidos episodios depolitica exterior (Nixon y China, Begin y Egipto, Sadat e Israel, etc.).

La Frase "debemos llevar a cabo estas duras medidas de ajuste hoy parapoder mejorar nuestro futuro" es mas crefble para la clase trabajadora si es

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pronunciada por un populista que si viene de un "Chicago Boy". Comoargumentamos anteriormente, una gran parte de las dinamicas de la relor-rna de politica econ6mica es informacional, y esta informacion tiende a fluirdesde arriba. En casos como la Argentina de Menem, su apoyo a las refor-mas de mercado pudo acelerar la adopcion de las polftlcas necesarias al ayu-dar a convencer al pueblo sobre los costas de quedarse can las viejas polfri-cas'", Un razonamiento similar puede ayudarnos a entender algunos casasen los que la secuencia de las reformas fue diferente de la sabidurfa conven-cional suministrada par las instituciones prestamistas internacionales. Laestrategia mas factible (consistente en el tiempo) podrfa requerir que losformadores de politicas publicas implementen primero aquellas medidasque afectan su base de apoyo natural (las personas can las que tiene un stockde credihilidad), a pesar de que no exista razon economica para tal ordena-miento en particular. El vigor con el que el Presidente Patricio Aylwin, deChile, persigui6 la austeridad fiscal y la hizo su mayor prioridad (par 10general, a expensas de los ernpleados del sector publico que habian votadopor eI), puede ser interpretada como un intenro de hacerse credencialescomo 'combatiente de la inflaci6n'. Lo mismo puede decirse acerca del fer-vor con el que el Presidente Fernando Henrique Cardoso, un ex-socialista,en Brasil esta abogando por la privatizaci6n en masa",De hecho, el terna de la identidad de los reformadores es un subconjuntode un terna mas grande, ya discutido extensamente en la literatura: la credibi-Iidad", El argumento, presentado por ejemplo por Rodrik (1989), es quepara poder armarse de credibilidad, los gobiernos reformistas pueden verseobligados a sohrepasarse en sus esfuerzos, haciendo m a s de 10 que serfa estric-tamente necesario en un mundo de plena credibilidad+'. Este argumento pue-19 Mora y Araujo (1993) provee evidencia sobre 1aevolucion de la opinion publica acerca

de pollticas econornicas alternativas en Argentina desde 1985 hasta 1992. Tambienmuestra que el apoyo publico a las polfticas de Menem aument6 tras los principalesanuncios. Hasta las percepciones publicas acerca de la polirica exterior (rcon que paisesdeberfa estrechar laws Argentina") han variado sisternaticamcnte bajo la adrninistracionMenem: 40% de los respondientes cretan en 1985 que era importante estrechar lazoscon los EE.UU., Europa Occidental y Japan; la figura correspondiente a 1991 era70%.

2() Por supuesto, el venir de la izquierda del espectro no es condici6n suficiente para el e x itode l as r ef orma s orientadas hacia el mercado, como nos recuerda el caso de Carlos AndresPerez, de Venezuela.

21 Desarrollaremos el terna de la credibilidad m a s adelante.22 Adernas de Rodrik (I989), Calvo (1989) provee un buen examen y discusi6n sobre el

lema de la credibilidad en la estabilizacion y reforma.212


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de ser uril ala hora de explicar por que las reformas han sido tan radicales enalgunos de los casas. En esta linea se puede interpretar el reciente esrableci-rniento de cajas de conversion en Argentina y los pafses Balticos. Bartolini yDrazen (1994) presentan un argumento similar para explicar la temprana(costosa) apertura de las cuentas de capital en muchos casas.

lTortuga 0Liebre?Una vez que, par alguna Uotra razon, un gobierno esta dispuesto y es

capaz de perseguir reformas orientadas hacia el mercado, surge un nuevo con-junto de cuestiones sobre como proceder. Ha habido dos pregllntas centralesen esta discusi6n en el ambito academico y politico: (1) el orden en el eualimplementar la reforma en los diferentes frentes i se c ue n c ia ) , y (2) la ve l oc i dadapropiada para llevar a cabo las reformas en cada uno de los frentes (par ejem-plo, cuan tap ida debeda uno remover las harreras tarifarias y las no tarifarias),Estas cuestiones han dado lugar a fuertes controversias. Sachs (1994), entreotros, sostiene apasionadamente que encarar la reforma en todos los frentes ya toda velocidad no es solo la mejor, sino tambien la unica estrategia de la quedisponen los reformadores. Los escepticos, como Desai (1995), han argumen-tado que la terapia de shock irnpone costos de transici6n intolerablementealtos y por 1 0 tanto debilita el apoyo politico a la reforma.A continuaci6n, repasamos las contribuciones recientes sobre este tema.AI discut ir ordenamiento, utilizamos los terminos big-bang y unbundlingpara referirnos a situaciones en las cuales las reformas son introducidas todasal mismo tiempo versus las situaciones en las cuales son introducidas unatras otra, AI discutir velocidad, utilizamos los terrninos te ra pia d e sho ck ygradua l i sm 0, que no necesiran explicaciori. Notese que, muchas veces, laliteratura uti liz a estos terrninos de modo intercambiable; par ejernplo,gradualismo puede implicar (dependiendo del contexto) ir lentamente enuna reforma particular 0implementar las refonnas en los diferentes sectores,una tras otra en vez de todas simulranearnente.

El secuenciamiento optima de las reformas depende tanto de razoneseconomicas como polfticas. La prescripcion de la econornia neocldsica es sim-ple: haga todas las reformas simultaneamenre. En los comienzos del debate,Mussa (1982) sostuvo que la mejor opci6n entre las estrategias de reforma esla de b ig -bang 0reforma radical. Mientras que la percepcion en los costas ybeneficios privados se corresponda can los costas y beneficios sociales, los agen-tes econornicos privados elegid.n el ritmo de ajuste socialrnente correcto luegode una liberalizacion a gran escala. La iinica advertencia se aplica cuando uno

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mas alla, a sus fuentes, para poder evaluar la respuesta correcta en rerrninos depolfrica. Por ejemplo, si la credibilidad imperfecta surge porque el publico noesta seguro sobre las "verdaderas preferencias" del gobierno, la exageracion pue-de servir como elemento para transmitir seriales (Rodrik, 1989)23.

Hasta aqui, hemos invocado en la discusi6n a las restricciones polfti-cas ex6genas para sefialar que no se puede remover ciertas distorsiones, peromas alla de esto, la economia politica no ha producido insumos relevantes ala hora de determinar la secuencia correcta. Dewatripont y Roland (DR,1994) presentan un caso de economia politica en favor del unbundling en laimplementaci6n de las reformas econ6micas. Su punta central es que, con-trariamente a 10 que corminmenre se cree, la camplementariedad (econorni-ca) de las reformas puede ser una condici6n necesaria para que el unbundlingsea la mejor estrategia. Si las refarmas parciales son inestables (en el sentidoque no pueden obtener los resultados si no estan complementadas par otrasreforrnas), la elecci6n en cada estadio de la transicion es entre aceptar elproximo conjunto de reformas 0revertir las ultirnas. Si las reformas inicialesfueron exirosas, la gente estara mas dispuesta a aceptar reformas menos po-pulares, ya no querran perder las ganancias obtenidas como producto de lasprimeras reformas y buscaran ahorrar los costas de revertirlas.

Wei (1993) propane otro argumento en favor del unbundling. El au-tor sostiene que una secuencia gradual puede perrnirir la construccion degrupos de apoyo para la reforma, en un contexto de incertidumbre espedfi-ca a los individuos, como en el caso del marco que praponen Fernandez yRodrik (1991). Ilustramos el punto de Wei con el siguiente ejemplo: consi-deremos una economia can dos sectores productores de importables (queabarcan ala mayoria de los "votes") y un sector exportador. Tras la liberaliza-cion del cornercio, una Iraccion de los trabajadares de cada uno de los secto-res de importables puede trasaldarse al sector exportador, que obviamente esel beneficiario de las reformas. Mientras que una mayoria se opondria a laspropuestas para remover las barreras camerciales en ambos sectaresim portadores, la remoci6n de las barreras para un sector solarnente, tendrael apoyo de los otros dos sectores. Despues de que una parte del sectortrabajador sea reasignada desde el sector que sufre de los efectos adversos alas industrias exportadoras, sera posible mover las barreras comerciales quefavorecen al segundo sector importador -ahara con el apoyo de un (masgrande) sector exportador y con el sector importador dafiado por la primera23 Apuntando al corazon de! ejernplo de Calvo, Bartolini y Drazen (1994) sostienen quela apertura de la cuenta de capirales puede servir (en 5 1 misma) como serial del ripo degobierno, comprando, por 1 0 tanto, credlbilidad para el paquete complete,

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reforma. Es interesante tener en cuenta que el argumento de Wei no necesi-ta (aunque no es inconsistente can) el supuesto de incertidumbre especfficaal individuo de Fernandez y Rodrik (1991). Aunque eliminemos la hetero-geneidad ex post (de las personas que provienen de los sectores en conrrac-cion) y pensemos solo en tres tipos, X, Ml YM2, con la reforma 1 perjudi-cando aMI y beneficiando a los otros dos, y la reforma 2 perjudicando aM2 y benehciando a los otros dos, el gradualismo es factible mientras que elbig-bang no 10 es. De heche, unbundling equivale a la estrategia de divide-para-reinar, impulsando a las rnayorfas actuales contra las futuras".

Del otro lado del debate, Martinelli y Tommasi (MT, 1993) argumen-tan que las consideraciones de economia politica sugieren la implementaci6n detodas las reformas simultancamente. Su punto es que en las sociedades cangrupos de interes poderosos y caracterizadas par telarafias de polfticasredistributivas y clistorsionantes, los planes de secuenciamiento "optima" seraninconsistentes en el tiempo: los ganado res de las reformas acruales que serandafiados par reformas futuras tienen tanto incentivos, como recursos de podernecesarios para frenar el camino gradual en los ultimos estadios de la reforma. Ala luz de esta situacion, los perdedores de las primeras reformas se opondran a lasprimeras reformas. En dicho contexro, el big-bang es la unica manera de cortarel nudo Gordiano generado par las rentas implfcitas en las polfricas previas.


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poco) han existido muchos minotauros sin cuya aquiescencia la reforma noparecia Iactible". Esto sugiere que un modelo de veto es m a s relevante.Ahara dejamos las cuestiones de ordenamiento y nos dedicamos a las develocidad. Muchas veces se ha sugerido que, porque en elmundo real el ajuste espor 10 general eostoso y consume mucho tiernpo, la reforma de las politicas debeser gradual. Sin embargo, la prescripci6n neoclasica para este tema tam bien esfuerre; como sostiene Mussa (1992) de forma muy persuasiva, la mera presenciade costas de ajuste no implica que se deba ajustar las poliricas de una formagradual. Si los costas privados del ajuste reflejan los costas sociales, la polfticaoptima es fijar los instrumentos de politica distorsionantes en cera al principiadel horizonte de planeamiento (la definicion de terapia de shock en este contex-to) y dejar que los agentes racionales con vision de futuro ajusten su comporta-miento de una forma optima. La eliminaci6n gradual de las distorsiones llevarfa,sin necesidad, a perdidas de eficiencia sin ganancias compensatorias. Por 10 tan-to, los argumentos a favor del gradualismo deben estar basados en la presenciade distorsiones que lleven a violaciones del Primer Teorema del Bienestar. Note-mas sin embargo que, siguiendo la logica del segundo mejor, esta es una condi-ci6n necesaria, pero de ningun modo suficiente para preferir el gradualislTIosabre la elirninacion inmediata y completa de las distorsiones.

Gavin (1993) presenta un argumento mas prolijo en favor delgradualismo, el autor sostiene que, despues del big-bang, las externalidades dela congestion crean demasiado desempleo transitorio (can relaci6n al optimodel mercado), Para evitar este problema, parece necesario recurrir a la reestruc-turacion gradual. EI problema de esta vision es que supone que las personaseligen cambiar de trabajo de forma voluntaria y que 1 0 hacen demasiado rapi-damente. Nos inclinamos a creer que la evidencia no apunta en esta direccion.Probablemente, siguiendo las lineas que sugieren Caplin y Leahy (1994)27 elproblema es m a s uno de creaci6n lenta de ernpleo. En este sentido, los auto responen el enlasis en las externalidades informacianales: las empresas puedenser demasiado lentas para moverse hacia proyectos nuevas ya que esperan la26 En su estudio sobre la reforma impositiva co una amplia mucstra de pafses en desarrollo,

Burgess y Stern (1993) concluyen que "no es posible importer las reforrnas que enfren-tao una oposicion fuerte yactiva. Para que el compromise de los gobiernos con lareforma fiscal sea creible, se debe tener en cuenta el comportamiento de los ganadores yperdedores, as f como tambien se hace necesario lIegar a un consenso ampl io".

27 Orra explicacion para la creaci6n lenta del empleo es la falta de credibilidad perfecta enlas reformas, que enfatiza Guillermo Calvo. Obviamente la solucion a tal problema noes, de modo alguno.Ia reduccion gradual de las tarifas. Uno podrfa construir un argu-menta en el cual el alto nivel de desempleo reduce 1acredibilidad porque aumenta lasprobabilidades de una gran contramarcha polfrica.

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revelaci6n de informacion dada por los movimientos de las otras empresas.Una forma posible de enfrentarse a estos problemas puede ser pro mover que secamparta la informacion a traves de actividades tales como el auspicio guber-namental de visitas de las asociaciones empresarias de otros pafses, Mas engeneral, se puede abordar las "distorsiones" de dos maneras: directamente (afec-tando los flujDs de informacion, par ejernplo) a indirectamente calibrando lavelocidad de las reforrnas. Por 1 0 tanto, la mera presencia de externalidades noconstituye p rim a fa cie un caso a favor del gradualism ,especialmente si lasarras consideraciones abogan par la accion rapida28.

Desde la economia polftica mas explfcita, Dewtripoint y Roland (DR,1992a y b) han argumentado en favor del gradualismo. E110s abogan por ungradualismo en la reesrructuracion industrial basado en consideraciones pre-supuestarias. Modelan un gobierno reformista que se enfrenta a un sectorineficiente can una fuerza laboral que es hererogenea en terrninos de opor-tunidades externas. Un movimiento hacia la eficiencia en la asignaci6n re-quiere un cambia sustancial hacia actividades de mayor productividad ydespidos en masa. Si las oporrunidades externas son informaci6n privada,todos los trabajadores deberian obtener el mismo (alto) bonus de salida paraque la reforma rapids sea poliricamente aceptable. En tal caso, una secuen-cia de bonus de salida creciente (gradualismo) puede permitir que la rees-tructuraci6n se lleve a cabo con un costo fiscal menor".

lCuales son las lecciones de poHtica, si es que las hay?EI trabaja teorico sabre el secuenciamiento optima y la velocidad delas reformas econornicas sugiere las siguientes lecciones:

Desde el punta de vista de la experimentaci6n y los costas de aprendizaje,la incertidumbre agregada sobre los resultados de las reformas econornicas

2S Auernheimer y George (1994) muestran que una liberalizacion comcrcial gradual in-duce una distorsion en las decisiones de consumo-acumulacion y resulta en cosros parael bienestar tales que, si el camb io gradual se exticnde por un penodo "demasiado largo",podrian hasta exceder los bencficios de la liberalizacion.

19 Es interesante resaltar el contraste entre el supuesto de DR (1992a y b) y el de Fernandez-RodrikfWei. Los trabajadores conocen dernasiado bien sus posibilidades de obtener unernpleo en los sectores en crecimiento en DR, rnientras que no tienen ni idea en FR/WPara dirimir la rdavancia relativa de estos supuesros, seria deseable establecer ernpfrica-mente si aquellos que se reubican exitosamente comparten caracrerfsticas observables(edad, historia laboral, educacion, ubicaci6n geogdfica) etc.)

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(si se resuelve 1 0 suficientemente rapido) haee que el gradualismo sea me-nos costoso que una estrategia big-bang. Este punta es central para explicarellargo camino hacia las reformas de mercada que han transitado pafsescomo China 30.

Las reglas de juego politico imporran ala hora de optar entre el big-bangyunbund l ing . A los paises can conflictos distributivos fuertemente arraigados,yean grupos de interes dotados de fac to can poderes de veto, se les aconsejaagrupar las reformas para poder "ofrecerle algo a todos" y aSI evitar lasinconsistencias en el tiempo. Perc, en los casos en los que se aplica la regla de1amayorfa, unbund l ing las reformas puede ayudar a dividir a la oposicion.

Sorprendentemente, cuanto mas complementarias sean las reformas (enterrn inos de su sustentabilidad), mas se prestan para estrategias deunbundling. Este resultado puede ayudarnos a comprender por que loscasos de refarmas exirosas en America Latina parecen haber tornado unenfoque big-bang, sin embargo, la siruacion es menos clara en el caso deEuropa Oriental. En los paises socialistas, donde las bases de una econo-rnfa de mercado estan completamente ausentes, la reforma parcial puedeser insostenible en el largo plaza (Murphy, Shleifer y Vishny, 1992);entonces, la sustentabilidad polrtica (paradojicamcnte) aboga porunbundling. En contraste, en muchos pafses en desarrollo, se pcdrfa 10-grar la esrabilizacion macroeconomica sin reformar los regimenes corner-ciales 0regulatorios; en tales casos, la aprobaci6n politica de todo elpaquete requiere que este sea atado,

El argumen to teorico en favor del gradualismo en la im plementaciontemporal de una reforma en particular es mixro, Si existen exrernalidades,puede ser mejor operar sabre elias directamente. En algunas circunstan-cias, el gradualismo puede hacer que la refarma sea mas aceptable politi-carnente, pero estas son circunstancias muy especiales.

La falta de credibilidad corra en ambos sentidos. Para persuadir a los escep-ticos puede resultar necesario, tanto un big-bang de reformas, como untraramiento de shock para cada area de polfticas; hasta puede ser necesario,como sostiene Rodrik (1989), sobrepasarse en los esfuerzos. Pero si ta lterapia extrema prueba se c poco convincente y la falta de eredibilidad per-sisre, haber hecho todas las reformas de una vez (especialmente habiendoabierto la cuenta de capital al principio) puede causar muchos problemas .

.10 Por otra parte, creemos que no se han revelado aun los verdadcros rneritos de la reforma agran escala. Por 1 0 tanto, los argumentDs queenfatizan la resolucion de la incertidumbre a1 0 la rgo del camino de la transicion no parecen demasiado relevances (excepro en casas,como el de China, en los cuales el gradualismo ha tenido lugar a 1 0 largo de varias decadas),

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Maria no T om rn asi I Andre s V ela sco

Un resumen breve (yalgo injusto) podria decir: existen algunos argu-mentos para el unbund l ing y la reforma gradual. ~C6mo se comparan esrassofistieadas afirmaciones teoricas con 1 0 que realmente ha ocurrido en los pal-ses? No demasiado bien. Como sugiere el Cuadro II, las reforrnas agrupadashan sido una eleeci6n sorprendentemente popular. Hay, por supuesto exeep-ciones; entre ellas se eneuentran las lent as privatizaciones en algunas partes deEuropa Oriental; otras son las demoras en la persecucion de la reforma delmereado laboral y de orras instiruciones. De todas maneras, el grado hasta eleual se persiguieron las reformas micro y macroeconornicas en forma conjun-ta, en pafses muy difercntes, es sustancial". La evidencia sobre el gradualismoen su prosecuci6n es mas variada. En el campo de la estabilizaci6nmacroeconomica (especialmcnte si la condici6n inicial es de hiperinflaci6n),es muy comun ir rapido, En 1 0 micro, y especial mente en 1 0 que se refiere aliberalizaci6n de tarifas, por 1 0 general, los movimientos son lentos.

CUADRO IITiming de la Estabilizacion y la Reforrna Estructural.Estabilizacion ReformaEstructural

Bolivia 1 9 8 5 1 9 8 5Mexico 1 9 8 7 - 8 8 1 9 8 5 - 8 8Argentina 1 9 9 1 1 9 8 9 - 1 9 9 3Peru 1 9 9 0 1 9 9 0Brasil 1 9 9 4 1 9 9 0 - 9 4Chile 1 9 7 4 - 7 5 y 1 9 8 3 1 9 7 4 - 7 5 8 4 y 8 5India 1 9 9 1 1 9 9 1Polonia 1 9 9 0 1 9 9 0Hungria 1 9 9 1 - 2 1990

Republica Checa 1 9 9 1 1 9 9 1Estonia 1992 1 9 9 2Latvia 1 9 9 3 1 9 9 3Lituania 1993 1993

31 Tarnbien, Rodrik (1989, p. 758) se refiere a la "aparente regularidad ernpfrica que la sre fo rm as co rn ercia les ticn en m ay ores po sibilida des de biro cu an do son pu esta s en pra cticad e mane ra g en era liz ad a, y d e fo rm a ta l que Iogran una m ayor ruptura can cl pasado". E n unestudio de 37 casos de liberalizaci6n, C hoski y P apa geo rg io u (1 98 6) co nclu yen que "lapro ba bilid ad d e su pe rv iv en cia d e lo s in te nto s d e lib era liz ac io n e s m a s a lta cua nd o la s polfticasque se B evan a cabo inicia lm ente son m ayores ym a s significanrivas: poli ti cas vac il ant es 0hesita nc es q ue lle va n a liberalizaciones muy graduales rienen mas pos ib il idades de colapsar,E sto es especialm ente cierto para paises (com o m uchos de los de America Latina ) donde lahistoria d e la s re srriccio ne s e n la s polfticas comerc ia le s e s l ar ga .y penetranre",

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Sospechamos que dos factores, casi lugares comunes (adem a s de los for-males que hacen referencia a la polftica especial y a la consistencia temporal),indinan la balanza a favor de las reformas radicales. EI primero es el ternor, eltemor de 1 0 que el futuro pueda traer. Las administraciones reformistas se en-frentan, por 1 0 general, a una gran incertidumbre, y una no trivial probabilidadde ser alejadas del poder. En esta situacion, la unica estrategia es "haga 1 0 m a sque pueda'l", E1segundo es la incompetencia: la sintonfafina de una reformarequiere grandes capacidades tecnicas y --como argumelltan convincentementeAnne Krueger (1992) y Moises Nairn (1993)-los gobiernos reformistas care-cen, par 1 0 general, del personal y los recursos necesarios. La conclusi6n es pare-cida: mantengalo simple y hagalo rapido.

IV. Los costos y la sustentabilidad de las reformas~Cuil es el costa econornico y social de la reforma? 2Con que vara

deberian evaluarse dichos costas? 2Que implicancias tienen estos costas sa-bre la sustentabilidad de las reformas? En esta secci6n abordamos estos am-biciosos interrogantes.

Can respecto a los costos de la reforrna, se pueden distinguir dos puntasde vista: La vision m a s tradicional (a la eual se podrfa tildar de pesimista) nosindica que la reforma esciertamente fiUYcostosa en, al menos, dos senridos'", E1primer conjunto de costas surge de la estabilizaci6n macroecon6mica: las pollti-cas monetarias y fiscales estrictas estan asociadas a la recesion y el desempleokeynesiano. E l segundo set de costas es generado por los cambios en los preeiosrelativos y la reforma estructural: el ajuste significa desempLeo transitorio: laconsolidaci6n fiscal implica recortes drasticos en la provision servicios publicos,y el fin de los subsidios para alimentos y combustibles que beneficiaban a casitoda la poblacion. SegUn este punto de vista, el perfil de la secuencia temporalen la que se presentan estos costas es particularmente problematico: mientrasque los costos se pagan por adelantado, los beneficios s610 se perciben con eltiempo, Como resultado, los perdedores inmediatamente taman las c a l l e s , mien-tras que el surgimiento y articulaci6n de una voz politica par parte de los gana-32 Algunos analistas (mas notablernenre Anne Krueger) proponen un argumento relacio-nado, sosteniendo que los movimientos rapidos impiden que se forme oposicion. Nocreernos que este seaun puma importance en 1 0 que concierne a los pafsesen desarrollo(especialmente America Latina), ya que los-grupos de presion relevances han est-adoorganizados por decadas, Este argumenro puede tener m a s peso en pafsesex-socialistas.33 Ver, por ejemplo, Cornia, Jolly y Stewart (1987) YPrzeworski(1991).

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dores aparece con una notable demora". Ademas, los costas se distribuyen enforma desigual: los pobres son los que mas pagan, ya que habfan sido los masbeneficiados por las dadivas del gobierno y ahara son los menos equipados paraobtener un trabajo en un nuevo mercado laboral competitive,Contraponiendose a esta postura, los optimistas afirman que las conse-cuencias recesivas de la estabilizaci6n han sido mucho m a s b en ig n a s d e 1 0 quetodos habian anticipado -de hecho, la deflaci6n lograda en los pafses a traves deuna tasa de cambio fija ha generado, en principia, periodos de b o om . Esta visionno niega la posibilidad de que el cambia en los precios relativos yel achicamien-to del sector estatal generen desempleo transitorio, pero sostiene que mas que las-perdidas temporarias, se debe considerar el total del valor presente de los bene-ficios obtenidos por la reforma. En este sentido, si el desempleo temporario estaimpulsado por la necesidad de hacer coincidir los empleos can la capacitacion,el beneficio nero total podria ser positive". M a s aun, segun el enfoque oprimistano se deberian derramar muchas l.igrimas por las consecuencias de la 'retirada'del Estado: bajo el a n cie n r eg im e los destinatarios de los subsidios eran los pode-rosos rentistas, y no los verdaderamente necesitados; especialmente porque losgobiernos estaban tan mal administrados que los servicias publicos eran escasos,particular-mente bajo condiciones de crisis fiscal". Par ultimo, los pobres no sonnecesariamente perdedores netas: para quienes reciben sus magros ingresos alcontado, los beneficios de una tributaci6n fiscal que disminuya la inflacion bienpuede compensar cualquier otro costa.

Determinar cual es el punto de vista que se corresponde, en mayor rnedi-da, can la realidad es en gran parte -pero no exdusivamente- una cuestion em-pfrica, A la hora de examinar la evidencia, resulta util tener en cuenta dos ideas.La primera es la favorita de los economistas: los costas de oportunidad. Losresultados de 1areforma no deberfan compararse can una idealizada bel le epoquede desarrollo nacional, y si, en cambia, can 1 0 que podria haber pasado con laeconomfa de no haberse realizado la reforma. De heche, la tarea m a s importante(y m a s dificil) de llevar a cabo es la de especificar el contrafacrico adecuado. La3 -1 Una afirrnacion en csre sentido se encuentra en el paper de Joan Nelson en Williamson

(1994).35 Rodrik (1994 b) sostienc este punto vehementernenre: Pero el descmpleo transitorioque aparece -micntras que los trabajadorcs y empresarios p a . . ; ; a n de sectores de irnporta-cion a sectores orientados a la exporraci6n- no es atra cosa mas que una inversion. Delmismo modo en que pensamos que el realizar una inversion no pone a un individua enuna situacion peor, no deberiamos concebir a la aparicion de desempleo como unsintorna de! dererioro en las condiciones de vida (salvo para el easo de aquellos queestaran en una situacion pear tambien en el futuro)".36 Para una excelcnte descripcion del colapsodel Esrado en Venezuela, ver Naim(1993).222


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segunda idea tiene que ver con el concepto de valor presente: los _optimistasestill en 1 0 cierto a 1 enfatizar que es el flujo total de los pagos de la reforma(adecuadamente descontados) 1 0 que deberfa ser usado para evaluar sus costas.Por supuesro, estos dos conceptos tan utiles deberian manejarse cuidadosamen-te al analizar las consecuencias politicas de los procesos economicos, Por ejem-plo, Nairn (1993) sostiene que en Venezuela, la poblacion comparaba los co-mienzos de los (90 can lo s dorados elias de la bonanza petrolera de los (70durante la primera administraci6n de Perez, y no lograba tamar conciencia de 1 0que hubiera pasado si la segunda administraci6n de Perez no hubiera adoptadoun tratarniento de shock en 1989. De la misma manera, poco ayuda decide aun desempleado que no puede alimentarse, que en terminos de valor presente eIesta mejor desempleado: este trabajador puede simplemente no estar por aqufcuando llegue el futuro gloriosa y podna tener buenas razones para desconfiarde aquellos que rratan de persuadirlo de que el futuro sera mas brillante.Pero otra vez, las relaciones entre lo s resultados econornicos y las tensio-nes polfticas pueden ser alga parad6jicas. Nosotros mas adelante sostenemosque aun cuando la reforma parece ser costosa, esto no significa que sea insoste-nible. En todo caso las reforrnas estan demostrando ser m a s populares y m a sduraderas expost de 1 0 que cualquier analista hubiera anunciado ex ante.

EI ciclo economico asociado a la reforma

La idea de que las reformas necesariamente traen aparejadas una caidasubita en la actividad econornica y en el bienestar, asf como tam bien otroscostos de corto plaw es un lugar cornun. Przeworski (1991) escribe: "Esrasreformas causan necesariamente una caida temporaria en el consumo total".Williamson y Haggard (1994), en su resumen, dan por descontado que: . loscostas son a corto plazo mientras que los beneficios son a largo plaza". Perocomo sostiene Rodrik (1994 b), esra vision esra lejos de ser evidente.

Calvo y Vegh (1994) han campilado una serie de hechos estilizadosacerca del cido macroeconornico que sigue al proceso de estabilizaci6n de lainflaci6n. Su conclusion m a s impactante es que en una muestra de 11 casos"de pafses que intentaron bajar la inflaci6n a traves del control de las tasas decambia, los once pasaron par un boom en el consumo en los primeros dos aiiosdel pragrama que, en muchos de los casas) llego a extenderse par un tercer anao mas. Como se puede apreciar en el Cuadra III, los incrementos en el consu-mo no son triviales y en muchos casas -como en el de Israel d

la economía política de las reformas económicas: una revisión del enfoque económico - mariano...

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